LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y · PDF file2 los derechos de los pueblos...

PROGRAMA PARA PROMOVER EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT (PRO 169)Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, 2009

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA

UNA GUÍA SOBRE

EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

1

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA

UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

2 LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN LA PRÁCTICA - UNA GUÍA SOBRE EL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

ÍNDICE

Reconocimientos ·········································································································································· 4Introducción ················································································································································· 5Cómo usar esta Guía ····································································································································· 6

I. Identificacióndelospueblosindígenasytribales ········································································· 8 1.1. Cobertura del Convenio núm. 169 de la OIT ··············································································· 9 1.2. Identificacióndelospueblosindígenasenlasestadísticas ························································ 10 1.3. ComentariosdelosórganosdecontroldelaOIT:Cobertura ···················································· 11 1.4. Aplicaciónpráctica:Declaracióndecobertura ·········································································· 13

II. Elconceptodepueblosindígenasenelcontextodelosderechos ··········································· 24

III. Responsabilidadesdelosgobiernos ···························································································· 28 3.1.Accióncoordinadaysistemática ·································································································· 29 3.2. Derechos fundamentales ·········································································································· 32 3.3. Medidasespeciales ·················································································································· 35 3.4. Disposicionesclaveparalaimplementación ············································································· 36 3.5. ComentariosdelosórganosdecontroldelaOIT:Accióncoordinadaysistemática ·················· 37 3.6. Aplicaciónpráctica:Responsabilidadesdelosgobiernos ·························································· 39 3.6.1. Accióncoordinadaysistemática ·················································································· 39 3.6.2. Combatir la discriminación y cerrar las brechas socioeconómicas ······························· 44

IV. Institucionesindígenas ··················································································································· 48 4.1.Retenerydesarrollarlascostumbres,tradicioneseinstitucionesindígenas ·································· 49 4.2.Aplicaciónpráctica:Respetoporlasinstitucionesindígenas ························································ 50

V. Participación,consultayconsentimiento ····················································································· 58 5.1. Consultayparticipación:LapiedraangulardelConvenio ························································· 59 5.2. ComentariosdelosórganosdecontroldelaOIT:Consultayparticipación ······························· 64 5.3. Aplicaciónpráctica:Consultayparticipación ············································································ 66 5.3.1. Procedimientos de consulta ························································································· 66 5.3.2. Establecimiento de consejos consultivos ····································································· 68 5.3.3. Participaciónenlosconsejoselectorales ····································································· 75 5.3.4. Participaciónenelgobiernolocal ················································································· 78

VI. Derechoconsuetudinario,sistemaspenalesyaccesoalajusticia ··········································· 80 6.1. Costumbres y derecho consuetudinario ···················································································· 81 6.2. Delitosysistemaspenales ········································································································ 83 6.3. Acceso a la justicia ··················································································································· 84 6.4. Aplicacionesprácticas:Derechoconsuetudinario ····································································· 86

VII. Tierrasyterritorios ·························································································································· 90 7.1. Elconceptodetierra ················································································································ 91 7.2. Proteccióndelderechoalapropiedadyalaposesión······························································ 91 7.3. Desplazamiento ························································································································ 97 7.4. ComentariosdelosórganosdecontroldelaOIT: Los derechos sobre las tierras y los territorios ··········································································· 99 7.5. Aplicacionesprácticas:tierrasyterritorios ·············································································· 100

3ÍNDICE

VIII.Recursosnaturales ······················································································································· 106 8.1. Derechosalosrecursosnaturales,alasconsultas,losbeneficiosylaremuneración ·············· 107 8.2. ComentariosdelosórganosdecontroldelaOIT:recursosnaturales ····································· 108 8.3. Aplicaciónpráctica:Recursosnaturales ·················································································· 112 IX. Desarrollo ··································································································································· 116 9.1. El derecho al desarrollo ·········································································································· 117 9.2. Aplicaciónpráctica:Desarrollo ································································································ 122 X. Educación ······································································································································ 128 10.1.Aspectosindividualesycolectivosdelderechoalaeducación ················································ 130 10.2.Lacalidaddelaeducacióndelospueblosindígenas ······························································· 133 10.3.Lareduccióndeladiscriminaciónyelprejuicioatravésdelaeducación ································· 136 10.4.Aplicaciónpráctica:Elderechoalaeducación ········································································ 136

XI. Saludyseguridadsocial ··············································································································· 144 11.1.Serviciosadecuadosyparatodosporigual ············································································ 145 11.2. Aplicaciónpráctica:Saludyseguridadsocial ·········································································· 148

XII. Ocupacionestradicionales,derechoslaboralesyformaciónprofesional ······························· 152 12.1. Elrespetoporlasocupacionestradicionalesdelospueblosindígenas ··································· 153 12.2. Elrespetoporlosderechoslaborales ····················································································· 153 12.3. Elaccesoalosmediosdeformaciónprofesional ···································································· 160 12.4. Aplicaciónpráctica:elempleoylosderechoslaborales ·························································· 160

XIII.Contactosycooperaciónatravésdelasfronteras ··································································· 164 13.1.Laspersonasylospueblosseparadosporfronteras ······························································· 165 13.2.Aplicaciónpráctica:contactoycolaboraciónatravésdelasfronteras ····································· 166

XIV. Convenionúm.169:Ratificación,implementación,supervisiónyasistenciatécnica ··················· 172 14.1. HistoriadelcompromisodelaOITconlospueblosindígenas ················································· 173 14.2. LaestructuratripartitadelaOIT ······························································································ 173 14.3. Ratificación ····························································································································· 174 14.4. Implementacióndebuenafe ··································································································· 176 14.5. Implementaciónsimultánea:elprocesodelasupervisiónregular ············································ 177 14.6. ReclamacionessobreelnocumplimientodelConvenionúm.169 ·········································· 182 14.7. El Convenio en los tribunales nacionales ················································································· 182 14.8. Entradaenvigoryretroactividad ····························································································· 183 14.9. Flexibilidadenlaimplementación ···························································································· 184 14.10.PosibilidaddeaclaracióndelasdisposicionesdelosConveniosdelaOIT ····························· 184 14.11.CooperacióntécnicayserviciosconsultivosdelaOIT ···························································· 185 14.12. Recursos informativos de la OIT ····························································································· 185 Anexos: ·················································································································································· 186 AnexoA:Convenionúm.169 ··········································································································· 187 AnexoB:DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas ··················· 192 AnexoC:Lecturascomplementarias ································································································ 197 AnexoD:Índicedecasosyreferencias ····························································································· 198


EstetrabajoeselresultadodelesfuerzoconjuntodeunampliogrupoconformadoporpersonaldelaOIT,organizacionesindígenas,expertoseinvestigadores.

Antesdefinalizarlo,elborradorfuecirculadoentremuchosinteresadosconelfinderecibirsuscomentariosyseanalizóymejoróaúnmásatravésdetalleresregionalesenlosquesereunieronarepresentantesdelosgobiernosydelospueblosindígenasdeAsia,ÁfricayAméricaLatina.

ElprincipalautoryeditordelaGuíaesBirgitteFeiring,ProgramaparaPromoverelConvenionúm.169delaOIT,quiencontóconelasesoramientoexpertodeShaunaOlney(OIT)yMartinOelz(OIT),DevasishRoy,JohnHenriksen,NaomiKipuriyMyrnaCunningham.

Queremosagradecerespecialmentealassiguientespersonasyorganizacionesquecontribuyeronconexperienciasyconocimientosinvalorables,medianteelaportedeexperienciasycasosespecíficosodeasesoramientogeneral:

HassanIdBalkassm,PatriceBigombe,BelkacemBoukherouf,SergeBouopda,JoanCarling,StefaniaErrico,

MorseFlores,BrendaGonzalesMena,LeliaJimenez,GracielaJolidon,CoenKompier,MuktaLama,ChanelLoubaky, Chonchuirinmayo Luithui, Hindou Oumarou, Venant Messe, Ramiro Molinas Barrios, Henriette Rasmussen, Sanna Saarto, Tove Søvndal Pedersen, Sek Sophorn,FrancescaThornberry,KanakoUzawa,SarahWebster, Timothy Whyte, Alexandra Xanthaki, Valeri Kendo Yonou;

AlianzaVerde,AsianIndigenousPeoplesPact(AIPP),CentrodeEstudiosJurídicoseInvestigaciónSocial(CEJIS),CentrodePolíticaspúblicasparaelSocialismo(CEPPAS),GrupodeApoyoJurídicoporelAccesoalaTierra(GAJAT),LonkoPuran,Tamaynut.

Enparticular,expresamosnuestroagradecimientoespecialalGrupoInternacionaldeTrabajosobreAsuntosIndígenas(IWGIA)yafotógrafosindividuales,quegenerosamentepermitieronalaOIThacerusodesusfotosenlapublicación.

EstetrabajosehizoposiblegraciasalaportefinancierodelInstrumentoEuropeoparalaDemocraciaylosDerechosHumanosdelaComisiónEuropea(IEDDH)yelMinisteriodeRelacionesExterioresDanés(Danida).

RECONOCIMIENTOS

5INTRODUCCIóN

En1989,laOrganizaciónInternacionaldelTrabajo(OIT)adoptóelConveniosobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasyTribales(Convenionúm.169delaOIT).Desdeentonces,elConveniohasidoratificadopor20países.Enellos,losórganosdecontroldelaOIThanmonitoreadoyguiadoelprocesodeimplementaciónatravésdelexamenregulardememoriasyelaportedecomentariosalosgobiernosencuestión.Dentrodeestecontexto,lasorganizacionesdetrabajadorestambiénhancolaboradoconlasorganizacionesdepueblosindígenasytribales1)paraquelosórganosdecontroldelaOITesténaltantodetemasespecíficosqueconciernenaesospueblos.Además,elConveniohaservidodeinspiracióninclusoagobiernosypueblosindígenasquenopertenecenalospaísesratificadoresenloqueatañeasutrabajoparapromoveryprotegerlosderechosdelospueblosindígenas.Los20añosquehantranscurridodesdesuadopciónrepresentan20añosdeesfuerzos,diálogoylogroseneldesafianteprocesodeaumentargradualmenteelconocimientoylaimplementacióndelosderechosdelospueblosindígenas.

En 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptólaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas(A/RES/61/295).Laadopciónmarcólaculminacióndeañosdediscusionesynegociacionesentregobiernosypueblosindígenasyconstituyeunlogrohistóricoqueaportaalacomunidadinternacionalunmarcocomúnparalarealizacióndelosderechosdelospueblosindígenas.

ConposterioridadalaadopcióndelaDeclaracióndelasNacionesUnidas,existeahoraunconsensogeneralencuantoaqueesnecesarioconcentrarseenlaimplementacióndelosderechosindígenasanivelpaísparagarantizarquelosinstrumentosinternacionalesgenerenloscambiosnecesariosparamillonesdepueblosindígenasentodoelmundo,quetodavíavivenmarginadosyensituacionesdedesventaja.

El Convenio núm. 169 y la Declaración de las Naciones Unidassoncompatiblesyserefuerzanmutuamente(ver

1) El Convenio núm. 169 usa el término ‘pueblos indígenas y tribales’ (consultar el capítulo 1 para un análisis más detallado). El convenio no distingue entre los derechos asignados a los dos grupos. Sin embargo, para fines prácticos, esta Guía usa el término ‘pueblos indígenas’, que además es el empleado más comúnmente y el que usan los instrumentos internacionales como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

capítulo2),sibienestosinstrumentosfueronnegociadosendiferentesmomentosypordistintosórganos,yporlotantodiscrepanenalgunosaspectos.Sinembargo,elprocesodeimplementacióndeambosinstrumentosesengranmedidaelmismo,ylasexperienciasgeneradashasta ahora en el contexto del Convenio núm. 169 puedenhastaciertogradoservirparainspirarlasmedidasadicionalesquedebentomarseparaimplementarlaDeclaración.

ElobjetivoprincipaldeestaGuíaesaportaralosgobiernosyorganizacionesdepueblosindígenasytribalesydetrabajadoresyempleadoresunaherramientaprácticaparalaimplementacióndelosderechosdelospueblosindígenas,sobrelabasedeexperiencias,buenasprácticasyleccionesaprendidasquesegeneraronhastala fecha.

LaGuíanopretendeofrecerunprogramadeimplementación.Ladiversidaddelassituacionesqueenfrentanlospueblosindígenasnopermitesimplementetransferirorepetirmodelosdeunpaísaotro.Porelcontrario,laGuíaconstituyeuncatálogodeideasqueesperamosseanevaluadas,discutidasy,eventualmente,sirvandeinspiraciónparaadoptarbuenasprácticasencircunstancias nacionales y locales.

LaGuíafueelaboradaatravésdeunesfuerzodecolaboración,porlocualreflejalanaturalezamultipartidariaycolaboradoradelprocesodeimplementación.LasfuentesprincipalesdeinformaciónyaporteparaestaGuíason:

Análisisycomentariosaportadosporlosórganos•decontroldelaOITparaguiarlaimplementacióndelConvenionúm.169enlospaísesratificadores.Unaseriedecasosdeestudio,acargo•deorganizacionesdepueblosindígenaseinvestigadoresquedocumentanexperiencias,logroseimpactospositivosclavesenrelaciónconlaimplementacióndelosderechosdelospueblosindígenas.Unaseriedeejemploscortosdeexperiencias•clave,queellectorpodráestudiarmásenprofundidadsiguiendolosenlacesylasreferenciasincluidos en la Guía.

INTRODUCCIóN


EstaGuíanohasidodiseñadaparaserleídadeprincipioafin,sinoparaserviramododecatálogoenelcualellectorpuedaelegireltemainicialmásrelevanteyseguirlasreferenciascruzadasparaexplorarcómolaampliagamadederechosdelospueblosindígenasytribalesserelacionan entre sí.

LaGuíaestádivididaenseccionesquecubrenlosprincipalesaspectosdelosderechosdelospueblosindígenasytribales.Cadasecciónestádivididaenlassiguientescategoríasprincipales:

Una • parte introductoria,queexplicalosartículos relevantes del Convenio núm. 169 y susimplicancias.EstaseccióntambiénincluyereferenciasadisposicionessimilaresdelaDeclaración de las Naciones Unidas sobre los DerechosdelosPueblosIndígenas.Un resumen de los • comentarios de los órganos de control de la OIT, queseaportancomoguíayasistenciaparalospaísesenrelaciónconlaimplementacióndelConvenionúm.169.NoexistencomentariosreferentesatodaslasáreasdelConvenioyporlotantoestándisponiblessóloenrelaciónconalgunasseccionesdelaGuía.Una serie de • ejemplos de aplicación práctica delasdisposicionesrelevantesdelConvenionúm.169delaOIT,obtenidosdediferenteslugaresdelmundo. El anexo D incluye un índice de los varios casospresentadosenlaGuía.

El Convenio núm. 169 es un instrumento holístico, quepretendeabordartodoslosaspectosclavedelosderechosdelospueblosindígenas.Losderechosincluidosenesteinstrumentoestáninterrelacionadosy los temas tales como el derecho a la consulta y la participaciónsontransversalesytienenrepercusiones,porejemplo,sobrelosderechosestipuladosensectorescomo la salud y la educación.

EstosevereflejadoenlaGuía,quecomienzacentrándoseenlosprincipiosclavedelapolíticageneraldelConvenionúm.169(principalmentelosartículos1a12)yluegoabordatemasfundamentalesmásespecíficos(principalmentelosartículos13a32).LaGuíaestádivididaenlossiguientescapítulos,quecubrenvariasáreasdelosderechosindígenas:

Identificación de los pueblos indígenas y 1. tribales.EstecapítuloexplicaquétemascubreelConvenioyloscriteriosutilizadosparaidentificaralospueblosindígenasytribalesenlasdiferentesregiones,incluyendoelderechoalaauto-identificación.El concepto de pueblos indígenas en el 2. contexto de los derechos.Estecapítuloexplicaenmayordetallelasimplicanciasdelusodeltérmino‘pueblos’ysusconnotacionesenrelacióncon el derecho a la libre determinación, tal como se reconoce en la Declaración de las Naciones Unidas sobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas.Responsabilidades gubernamentales3. . Este capítuloexplicalaresponsabilidaddelosEstadosaactuarenformacoordinadaysistemáticaparadarfinaladiscriminacióncontralospueblosindígenasytribales,respetandosusderechosfundamentalesydesarrollandotambiénmedidasespecialesparatalpropósito.Instituciones indígenas.4. Estecapítuloexplicael derecho a mantener y desarrollar instituciones indígenascomounderechofundamental,queescrucialparamantenerlaidentidadyautonomíadelospueblosindígenasytribales.Participación, consulta y consentimiento. 5. Este capítuloexplicalosprincipiosfundamentalesdelaparticipaciónylaconsultaconelpropósitodeobteneracuerdooconsentimiento,queconstituyenlapiedraangulardelConvenionúm.169.Derecho consuetudinario, sistemas penales 6. y acceso a la justicia. Estecapítuloexplicaelderecho a conservar las costumbres y el derecho consuetudinario,incluyendolossistemaspenales,en tanto estos no violen los derechos humanos internacionales,comoasítambiénlanecesidaddemejorarelaccesoalajusticiaporpartedelospueblosindígenasytribales.Tierra y territorios. 7. Estecapítuloexplicalosconceptoscrucialesdetierrasyterritoriosdelospueblosindígenasy tribales y los derechos relacionados, entre ellos la propiedadylaposesión.Recursos naturales. 8. Estecapítuloexplicaelderechogeneraldelospueblosindígenasytribalesa los recursos naturales en sus territorios como así tambiénlosderechosalaconsulta,participaciónyparticipaciónenlosbeneficiosenloscasosen

CóMO USAR ESTA GUÍA

7CóMO USAR ESTA GUÍA

queelEstadoretienelosderechosalosrecursosminerales.Desarrollo. 9. Estecapítuloexplicalosderechosdelospueblosindígenasytribalesadeterminarsuspropiasprioridadesparaelprocesodedesarrolloycómoestoserelacionaconlaagendainternacionalactual del desarrollo.Educación. 10. Estecapítuloexplicaelderechogeneraldelospueblosindígenasytribalesalaeducacióncomoasítambiénlanecesidaddemedidaseducativasespecialesparasatisfacersusnecesidadesyprioridades,porejemplo,laeducacióninterculturalbilingüe.Salud y seguridad social. 11. Estecapítuloexplicalosderechosgeneralesdelospueblosindígenasytribalesalasaludylaseguridadsocialcomoasítambiénalanecesidaddetenerencuentasuscondicioneseconómicas,geográficas,socialesyculturalesyalcuidadopreventivo,lasprácticasdecuración y medicinas tradicionales. Ocupaciones tradicionales, derechos laborales 12. y formación profesional.Estecapítuloexplicalanecesidaddeprotegerlasocupacionestradicionalesdelospueblosindígenasytribalesyofrecermedidasespecialesparaprotegerlosdela discriminación y violación de otros derechos laborales fundamentales en el mercado laboral.

Contactos y cooperación transfronteriza. 13. Este capítuloexplicaelderechodelospueblosindígenasy tribales de mantener el contacto en casos en los quehansidodivididosporfronterasinternacionales.Convenio núm. 169: ratificación, 14. implementación, supervisión y asistencia técnica. EstecapítuloexplicalosaspectosprocesalesdelConvenionúm.169;cómosepuederatificar;cómofuncionanlosmecanismosdecontrolydedenuncia;sucondiciónlegalenlossistemasjurídicosnacionales;ylaposibilidaddeobtenerasistenciatécnicadelaOIT.

EstaGuíatienecomoobjetivoinspirarymotivarallectorparaobtenermásinformación.Porlotanto,alolargodel texto ofrecemos una serie de referencias y enlaces. Asimismo, en el anexo C, se incluye una lista de lectura adicional recomendada sobre varios temas tratados en la Guía.SepuedeobtenerinformaciónadicionalyeltextocompletodealgunoscasosdeestudioenelsitiowebdelaOITsobrelospueblosindígenas:http://www.ilo.org/indigenousoselospuedesolicitarenCD-ROMescribiendo a [email protected],algunasfuentesdeinformación,inclusoentrevistasenvideo,presentacionesenPowerPointymaterialdereferenciaestándisponiblesenhttp://www.pro169.org.

8

I. IdentIfIcacIón

de los pueblos Indígenas y trIbales

9I . IDENTIfICACIóN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES

1.1 COBERTURA DEL CONVENIO NÚM. 169 DE LA OIT

Lospueblosindígenasytribalesconstituyenalmenos5000pueblosconcaracterísticasdistintivasyunapoblacióndemásde370millones,en70paísesdiferentes.Estadiversidadnopuedecapturarsefácilmenteenunadefiniciónuniversalyseestágestandounconsensoenelsentidodequenoesnecesarionideseablecontarconunadefiniciónformaldeltérmino“pueblosindígenas”.Enigualsentido,nosecuentaconunacuerdointernacionalencuantoaltérmino“minorías”oeltérmino“pueblos”.El Convenio no defineestrictamentequiénessonpueblosindígenasytribalessinoquedescribelospueblosquepretendeproteger(artículo1).

Convenionúm.169delaOIT, artículo1(1)y1(2)

Artículo 1(1)ElpresenteConvenioseaplica:(a)alospueblostribalesenpaísesindependientes,cuyas condiciones sociales, culturales y económicaslesdistingandeotrossectoresdelacolectividadnacional,yqueesténregidostotaloparcialmenteporsuspropiascostumbresotradicionesoporunalegislaciónespecial;(b)alospueblosenpaísesindependientes,consideradosindígenasporelhechodedescenderdepoblacionesquehabitabanenelpaísoenunaregióngeográficaalaqueperteneceelpaísenlaépocadelaconquistaolacolonizaciónodelestablecimiento de las actuales fronteras estatales yque,cualquieraqueseasusituaciónjurídica,conservantodassuspropiasinstitucionessociales,económicas,culturalesypolíticas,opartedeellas.

Artículo 1(2)LaconcienciadesuidentidadindígenaotribaldeberáconsiderarseuncriteriofundamentalparadeterminarlosgruposalosqueseaplicanlasdisposicionesdelpresenteConvenio

Loselementosdepueblostribalesincluyen:Condicioneseconómicas,culturales,organización•socialyformadevidaquelosdistingandelosotrossegmentosdelapoblaciónnacional,porejemploenlaformadeganarseelsustento,elidioma, etc.;Tenertradicionesycostumbresy/oun•reconocimientolegalespecial.

Loselementosdepueblosindígenasincluyen:Continuidadhistórica,esdecirquesonsociedades•anterioresalaconquistaolacolonización;Conexión territorial (sus ancestros habitaban el •paísolaregión);Institucionespolíticas,culturales,económicasy•socialesdistintivas(retienenalgunasotodassusinstitucionespropias).


Los elementos delineados en el artículo 1(1) constituyen los criterios objetivos de la cobertura del Convenio núm. 169delaOIT.Sepuededeterminarobjetivamentesiunpuebloindígenaotribalespecíficocumpleconlosrequisitosdelartículo1(1)yreconoceyaceptaaunapersonacomopertenecienteaesepueblo.

Elartículo1(2)reconocelaautoidentificacióndelospueblosindígenasotribalescomouncriteriofundamental. Este es un criterio subjetivo del Convenio núm.169,queasignaunaimportanciafundamentalasiunpueblodeterminadoseconsideraindígenaotribalbajoelConvenioyasiunapersonaseidentificacomopertenecienteaesepueblo.ElConvenionúm.169fueelprimerinstrumentointernacionalenreconocerlaimportanciadelaautoidentificación.

La cobertura del Convenio se basa en una combinación de criterios objetivos y subjetivos. Por lo tanto, la autoidentificaciónsecomplementaconloscriteriosobjetivos, y viceversa.

ElConvenioadoptaunenfoqueinclusivoyesigualmenteaplicablealospueblosindígenasytribales.Porende,seconcentraenlasituaciónpresentedelospueblosindígenasytribales,sibienlacontinuidadhistóricayconexiónterritorialsonelementosimportantesenlaidentificacióndelospueblosindígenas.

Loscriterioscontempladosenelartículo1(1)bdelConvenionúm.169hansidoaplicadosampliamenteconelfindeidentificaralospueblosindígenasenlosprocesospolíticosylegalesinternacionalesynacionales,másalládelgrupodeEstadosqueratificaronelConvenio.Seloutilizacomodefinicióndetrabajointernacionalconelfindeidentificaralospueblosindígenas,inclusoenlaaplicacióndelaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas,ytambiénhaservidocomobaseparalaelaboraciónporpartedevariosorganismosespecializadosdelaONUdesuspropiasdefinicionesoperativasdeltérminopueblosindígenas,entreelloselBancoMundialyelProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo.

DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasLa Declaración de las Naciones Unidas sobre los DerechosdelosPueblosIndígenasidentificaalos“pueblosindígenas”comolosbeneficiariosdelosderechosincluidosenladeclaración,sindefinireltérmino.

Sinembargo,elpreámbulodeladeclaraciónhacereferencia a ciertas características normalmente atribuidasalospueblosindígenas,comosudiferenciación, enajenación de tierras, territorios yrecursosnaturales,presenciahistóricayprecolonialenciertosterritorios,característicasculturalesylingüísticasymarginaciónpolíticaylegal.

Además,elartículo33,inciso1,estableceque:Lospueblosindígenastienenderechoadeterminarsupropiaidentidadopertenenciaconformeasuscostumbres y tradiciones. Ello no menoscaba el derechodelaspersonasindígenasaobtenerlaciudadaníadelosEstadosenqueviven.

1.2. IDENTIfICACIóN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS ESTADÍSTICAS

Elreconocimientoylaidentificacióndelospueblosindígenastienenrepercusionesensuvisibilidadenlasestadísticas nacionales y en los sistemas de información, comoasítambiénenlacapacidaddelosEstadospararesponderasusnecesidadesyprioridadesespecíficasyparamonitorearelimpactodelasintervenciones.

Enmuchospaíses,noexistendatosdiscriminadosniestadísticasprecisassobrelasituacióndelospueblosindígenaseinclusopuedenoexistirinformacióndemográficabásicasobresucantidadyubicación.Porlotanto,unanálisisdelasituaciónenlascomunidadesindígenasamenudodependerádeestimacionesaproximadasoharáusodevaloresaproximadospara,porejemplo,evaluarlasituaciónenunáreageográficaparticularqueestáhabitadaprincipalmenteporpueblosindígenas.Esmásraroaúnencontrardatosdesglosadosquedescribenlasituacióndepueblosindígenasdiferentesenunpaísespecíficoodentrodecomunidadesindígenas,porejemploencuantoagéneroyedad.


Elriesgoradicaenquelasituaciónespecíficadelospueblosindígenas,comoasítambiénlasdiferenciasentrecomunidadesindígenasydentrodeellas,esinvisibleenlasestadísticasnacionales.Estohacequeseadifícilmonitoreardeformaprecisalosefectosdelasintervencionesestatalesencuantoalospueblosindígenasydejaalosorganismosnormativossinlainformaciónnecesariaparaelaborarpolíticasyprogramas.

Algunasdelasprincipalesdificultadesenrelaciónconlacompilacióndeinformacióndesglosadasobrelospueblosindígenasson:

Controversiasconrespectoalasdefinicionesola•terminologíaFluidezdelaidentidadétnica•Migración,conflictosyguerras•Ausenciadedisposicionesjurídicas/aceptación•políticaNocomprenderlaimportanciadecontarcondatos•desglosadosLascapacidadesdecompilación,análisisy•desglosadodeinformaciónanivelnacionalsondébilesResistenciadelospueblosindígenassinoson•ellosmismosquienescontrolanlacompilacióndedatos

(Inclusión de los pueblos indígenas en las estrategias de lucha contra la pobreza, OIT 2008)

Laexperiencia,enparticularenAméricaLatina,hamostradoquesobrellevarestasdificultadesconstituyeunprocesobasadoeneldiálogo,atravésdelcualsedesarrollaunacomprensiónyunrespetomásprofundosencuantoalasidentidadesindígenasdiversificadas.RecientementesehacomenzadoadarhincapiéalainclusióndelospueblosindígenasenloscensosnacionalesenAsia,yenparticularentrelasorganizacionesdepueblosindígenasyexpertosenNepalylasFilipinasquetrabajanconlosgobiernosylosdonantesparaprepararlospróximoscensosnacionales.

1.3. COMENTARIOS DE LOS óRGANOS DE CONTROL DE LA OIT: COBERTURA

AlmonitorearlaaplicacióndelConvenionúm.169enlospaísesquelohanratificado,losórganosdecontroldelaOIT,enparticularlaComisióndeExpertosenAplicacióndeConveniosyRecomendaciones(ComisióndeExpertos)

(vercapítulo14paramásinformación),hanhechounaseriedecomentariosenrelaciónconlaaplicacióndelartículo1encuantoalalcancedelaaplicacióndelConvenio.

Paraguay:IncluirlaautoidentificacióncomouncriteriofundamentalLaComisióndeExpertostomónotadelosdatosestadísticossuministradosporelGobiernoresultantesdelcenso2002realizadoporlaDireccióndeEstadísticas,EncuestasyCensoqueindicanlacantidaddeindígenasexistentesenelpaísporregionesyporgrupoétnico.Asimismo,tomónotadeque,alnohabersemodificadoelEstatutodelasComunidadesIndígenasporlasrazonesreferidasenlaobservación,aúnnosehabíaincorporadolaautoidentificacióncomocriterioparadefiniralospuebloscubiertosporelConvenio.LaComisión,recordandoqueelpárrafo2delartículo1delConvenioestablecequelaconcienciadesuidentidadindígenaotribaldeberáconsiderarseuncriteriofundamentalparadeterminarlosgruposalosqueseaplicanlasdisposicionesdelConvenio,invitóalGobiernoquedéexpresiónlegislativaaestecriterioenconsultaconlospueblosindígenas.(Comisión de Expertos, 77.a sesión, 2006, Solicitud Directa Individual, Paraguay, envío 2007).

Argentina:ReconocerlapersoneríajurídicaalascomunidadesindígenasLaComisióndeExpertosnotóqueenalgunasprovincias,lascomunidadesindígenastramitansupersoneríajurídica como asociaciones civiles. La Comisión solicitóalGobiernoquedespliegueesfuerzosparaquelascomunidadespuedanserreconocidascomocomunidadesindígenas“yaquelaasociacióncivilparecesuponerlaconstitucióndealgonuevoynorespondeexactamentealprincipiodelConveniodereconocimientodeunarealidadpreexistente”.

LaComisióntomónotaconinterésdeunfalloenlaprovinciadelChaco,elcual,fundándoseenelConvenioyenlaConstituciónProvincial,ordenóalaprovinciadelChacoahabilitarunregistrodecomunidadesyorganizacionesindígenasconefectodeclarativoprocediendoainscribiralConsejoreferidoenelplazodecincodías“envirtuddequelapersonalidadjurídicadelasagrupacionesindígenasesunhechopreexistentedelarealidadyqueimponealEstadosulisoyllanoreconocimientosinotorgarleotrotipodefacultadenesesentido,porellosedeclaraloqueyaexiste,esdecirla


preexistenciadelapersonalidaddelascomunidadesyorganizacionesindígenas”.Comisión de Expertos, 77.a sesión, 2006, Solicitud Directa Individual, Argentina, envío 2007.

Colombia:AplicarelConvenioalascomunidadesafrodescendientesEn2005,laComisióndeExpertosrecibióinformaciónacerca de dos comunidades afrodescendientes de Colombia,queafirmabanque“lascomunidadesdeCurbaradóyJiguamiandócumplenconloscriteriosdepueblotribalestablecidosenelConvenio”,yquehan“utilizadosuterritoriodeacuerdoconsusprácticasancestralesytradicionales”.

La comunicación hacía referencia a una ley nacional queestableceque“comunidadnegraeselconjuntodefamiliasdeascendenciaafrocolombianaqueposeenunaculturapropia,compartenunahistoriaytienensuspropiastradicionesycostumbresdentrodelarelacióncampopoblado,querevelanyconservanconcienciadeidentidadquelasdistinguedeotrosgruposétnicos”.

Ensusconclusiones,laComisióndeExpertosconsideróquealaluzdeloselementosproporcionados,lascomunidadesnegrasdeCurbaradóyJiguamiandóparecíanreunirlosrequisitosestablecidosporelartículo1,párrafo1,apartadoa),delConvenio.

Asimismo,sobrelabasedelosprincipiosdeautoidentificación,laComisióndeExpertosnotóque:“indicandoquelosrepresentantesdelosconsejoscomunitariosdeCurbaradóyJiguamiandóparticiparonenlaelaboracióndelacomunicación,pareceríaquelasmismas,alsolicitarlaaplicacióndelConvenioasuscomunidades,tienenconcienciadesuidentidadtribal”.Comisión de Expertos, 76.a sesión, 2005, Observación, Colombia, publicación 2006.

México:ElidiomanopuedeconstituirelúnicofactordeidentifaciónSegúnlamemoriadelGobierno,lapoblaciónindígenadeMéxicoesnuméricamentelamásgrandedeAméricaLatina,quelaencuestadelConsejoNacionalde Población (CONAPO) estimó en 12,7 millones de personasparaelaño2000yqueestáconformadapor62pueblosindígenas.AlgunasdelaspreguntasformuladasporCONAPOsereferíanalalenguaindígenahabladayalapertenenciaaalgúngrupoindígenadealmenosunindividuodelhogar.Laencuestaproponíaseiscategorías

pararesponderalaspreguntas;lacuartacategoríaestabaconformadaporelgrupoque“nohablalenguaindígenayperteneceaungrupoindígena”.Sinembargo,lamemoriadelGobiernotambiénindicóqueelprocesode“desindianización”llevóamuchosindígenasalabandonodesuscomunidadesdeorigen,propiciandounaeminentepérdidadesuslenguasydesusidentidadesétnicas.Desdeeliniciodeloscensosformalesen1895,lalenguahasidoelprincipalcriterioutilizadoparaidentificaralapoblaciónindígena.Sinembargo,dadoquemuchospueblosindígenashanperdidosuidioma,laComisióndeExpertossolicitóalGobiernoqueinformasesilaspersonasenlacategoría“nohablalenguaindígenayperteneceaungrupoindígena”gozabandelaproteccióndel Convenio. LaComisiónnotóque“noserestringelaaplicacióndesuartículo1quenocontemplaelcriteriolingüísticoparadefiniralospueblosprotegidosporelConvenio”.Comisión de Expertos, 76ª. sesión, 2005, Solicitud Directa Individual, México, envío 2006.

Groenlandia:ReconocimientocomopuebloynocomocomunidadesindividualesEn1999,sepresentóunareclamaciónantelaOITenvirtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT en laquesealegaelincumplimientoporDinamarcadelapartado(2)delartículo14delConvenionúm.169,queestablecequelosgobiernosdeberántomarlasmedidasqueseannecesariasparadeterminarlastierrasquelospueblosinteresadosocupantradicionalmenteygarantizarlaprotecciónefectivadesusderechosdepropiedadyposesión.Lareclamaciónsurgióaraízdeltraslado,enmayode1953,delapoblaciónquehabitabaenelpobladodeUummannaq(distritodeThule),enelnoroeste de Groenlandia, con motivo de la extensión delazonaqueseencuentraentornodelabaseaéreadeThule.Posteriormente,lapoblacióndeUummannaqreclamóderechosespecíficosalastierras dentro del territorio de Groenlandia. En el contextodeestecaso,sedebatiósilapoblacióndeUummannaqconstituíaunpuebloindígenadistintoconsuspropiosderechosalastierrasosiformabapartedelpuebloindígenagroenlandésgeneral(inuit).Alexaminarelcaso,lacomisióntripartitadelaOITadvirtióque“laspartesdeestecasoadmitenquelosinuitqueresidíanenUummannaqenelmomentodesudesalojosondelmismoorigenquelosinuitdelasdemászonasdeGroenlandia,


quehablanlamismalengua(elgroenlandés),quepracticanelmismotipodecazatradicionalylasmismasactividadesdetrampeoypescaquelosdemáshabitantesdeGroenlandia,yqueseidentificanasímismoscomogroenlandeses(kalaalit).”LaComisiónasimismoobservóqueestaspersonas“compartenlasmismascondicionessociales,económicas,culturalesypolíticasqueelrestodeloshabitantesdeGroenlandia(verelpárrafo1delartículo1delConvenio),condicionesquenodiferencianelpueblodelacomunidaddeUummannaqdelosdemásgroenlandeses,peroqueencambiosídistinguenalosgroenlandesesensuconjuntodeloshabitantesdeDinamarcaydelasIslasFeroe.Respectoalpárrafo2delartículo1delConvenio,sibienesciertoquelaconcienciadelapropiaidentidadconstituyeuncriteriofundamentalparadeterminarlosgruposalosqueseaplicanlasdisposicionesdelConvenio,ellodebeentenderseconcretamente de la conciencia de su identidad indígenaotribal,ynonecesariamenteenrelaciónconelsentimientodequelaspersonasdequesetrateformenun«pueblo»distintodelosdemásmiembrosdelapoblaciónindígenaotribaldelpaís,conlosquepuedenformarconjuntamenteunpueblo.LaComisiónconsideraquenohayfundamentoparaconsiderarloshabitantesdelacomunidaddeUummannaqcomoun«pueblo»separadoyapartedelrestodelosgroenlandeses”.LaComisiónadvirtióque“estánidentificadaslastierrastradicionalmenteocupadasporelpuebloinuit,queseextiendenatodoelterritoriodeGroenlandia”.Enconsecuencia, “en virtud de las circunstancias concretas deestecaso,laComisiónconsideraquepropiciarundeslindedetierrasenGroenlandiaenbeneficiodeungrupoconcretodegroenlandesesiríaencontradelarraigadosistemadederechoscolectivosalatierraquehundesusraícesenlatradicióngroenlandesayquelas

autoridades autonómicas de Groenlandia mantienen con elmayorcuidado”.Consejo de Administración, 280.a reunión, marzo de 2001, Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Dinamarca, GB.280/18/5.

1.4. APLICACIóN PRÁCTICA: DECLARACIóN DE COBERTURA

La declaración de cobertura de la OIT es muy usada comounprincipiorectorgeneralenprocesosnacionalesyregionalesparaidentificaralospueblosindígenas.Algunospaísesnoserefierenapueblos“indígenas”o“tribales”sinoqueusantérminoslocalesonacionales.Algunosdeestostérminoshacenreferenciaallugardondevivenlospueblosoacómosegananelsustentotradicionalmente.EnpaísesdeAsia,porejemplo,elidiomatieneexpresionescomo“habitantesdelascolinas”o“agricultoresitinerantes”,mientrasquealgunospueblosenÁfricasonconocidoscomo“pastoralistas”y“cazadores-recolectores”.EnalgunospaísesdeAméricaLatinasehautilizadoeltérmino“campesinos”.Enlasúltimasdécadas,lamayoríadelospaísesyregionesaportaroninterpretacionesprácticasdelconceptodepueblosindígenasytribales.Almismotiempo,lospueblosindígenasestánsiendoidentificadoscadavezmáscomopueblosonacionesespecíficosyestánobteniendoreconocimientoconstitucionalylegalcomotalesenmuchospaíses.Otratendenciaestárelacionadaconlacrecientecantidaddemigrantesindígenasquesemudanazonasurbanas,dondeasumennuevas


formasdeexpresarsuidentidad.Lasnuevasexpresionesdeidentidadestáncontribuyendoacambios,comolatransformación de estructuras comunitarias tradicionales ylaaparicióndecomunidadesextendidas,comunidadesbinacionales o transnacionales.

África:IdentificacióndelospueblosindígenasporlaComisiónAfricanasobrelosDerechosdelHombreydelosPueblosEn2001,ungrupodetrabajobajolaComisiónAfricanasobre los Derechos del Hombre y de los Pueblos (ACHPR) emitióunInformesobrelasPoblaciones/ComunidadesIndígenasenÁfrica.

Elinformeconcluyóqueunadefiniciónestricta“noesninecesaria,nideseable”,yquesecorreríaelriesgodeexcluiraciertosgrupos.Elinformetambiénabordóelargumentocomúndeque“todoslosafricanossonindígenas”,queconsiderócomounargumentorelacionadoconlacolonizacióneuropeaquenoconstituyeelpuntodepartidadecómoseentiendeeltérminoenlaactualidad.Asimismo,elinformeenfatizóquenoesunacuestiónde“derechosespeciales”quenoatañenaotrossectoresdelasociedad;esunacuestióndequesenecesitanderechosespecíficosparatratarformasespecíficasdediscriminaciónymarginaciónqueenfrentanlospueblosindígenas.

Elinformerecomendóunenfoqueparaidentificar,enlugardedefinir,alospueblosindígenassobrelabase

deunconjuntodecriteriosyenfatizólassiguientescaracterísticasdelospueblosindígenas:

Lasculturasylosestilosdevidadifieren•considerablemente de los de la sociedad dominante;Lasculturasseencuentranamenazadas,en•algunoscasosengravepeligrodeextinción;Lasupervivenciadesuformaparticulardevida•dependedelaccesoylosderechosasustierrasyrecursos tradicionales;Amenudovivenenregionesinaccesiblesy•geográficamenteaisladas;Sufrenmarginaciónsocialypolíticayestán•sujetosaladominaciónyexplotacióndentrodeestructuraspolíticasyeconómicasnacionales.

Informe del Grupo de Trabajo de Expertos sobre las Poblaciones/Comunidades Indígenas de la Comisión Africana, adoptado por la ACHPR, en su Sesión núm. 28, 2005. Publicado por ACHPR y IWGIA.

África:EjemplosdeidentificacióndelospueblosindígenasEnÁfrica,lospueblosindígenastambiénsondenominadosminoríasétnicas,gruposvulnerables,pastoralistas,cazadores-recolectores,pigmeos,etc.Lamayoríadelascomunidadesqueseautoidentificancomoindígenaspracticanelpastoralismoolacazayrecoleccióncomoformadesustento,sibientambiénexistenpequeñascomunidadesdecampesinos/cazadoresqueseidentificancomoindígenas.Estascomunidades


estánsiendogradualmenteaceptadascomoindígenas,particularmenteenKeniaySudáfrica.ElprocesohasidopromovidoyfomentadoporlavisitaaambospaísesdelRelatorEspecialdelasNacionesUnidassobrelasituaciónde los derechos humanos y las libertades fundamentales delospueblosindígenasen2006.EnKenia,elRelatorEspecialrecomendóque“losderechosdelascomunidadespastoralistasycazadoras-recolectorasdeben estar consolidados en la constitución y se debe dictarlegislaciónespecíficademodotaldeincluirunaacciónafirmativadondeseanecesario.”

EnSudáfrica,elgabineteadoptóunmemorandoen2004enelqueestableceunprocesodepolíticasparareconoceraloskhoeysancomocomunidadesindígenasvulnerables,quehansidomarginadasymerecenprotecciónespecial.Sinembargo,estotodavíanosehavistotraducidoenunapolíticaoficialquereconozcaaloskhoeylossancomopueblosindígenasenSudáfrica.

EnUganda,noexisteningunapolíticaoficialquereconozcaalospueblosindígenascomoselosentiendebajoelderechointernacionalperoseestádandounprocesoconmirasalreconocimientodealgunospueblosparticularmentemarginadosyvulnerablesycomominorías.ElMinistrodeGénero,TrabajoyDesarrolloSocial,porejemplo,seembarcórecientementeenunejercicioparaestablecerunbancodedatosqueproporcionainformaciónsobrecomunidadesétnicasminoritarias.EnRuanda,apesardelafaltadereconocimientooficialdelospueblosindígenascomotales, la Comisión Nacional de la Unidad y Reconciliación reconoció,en2006,quelosBatwahabíansidoolvidadoseignoradossistemáticamenteyquemerecíanatenciónespecial.LaComisiónporlotantorecomendómedidasespecialesafavordelosbatwaencuantoaeducaciónyservicios de salud.Informes del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas, Misión a Sudáfrica y Kenia, 2006;IWGIA, El Mundo Indígena, 2006;CAURWA, Convention relative aux droits de l’enfant, Contre rapport présenté par CAURWA, Kigali, 2004.Caso preparado por Naomi Kipuri.

Nepal:ReconocimientodelasnacionalidadesindígenasElgobiernonepalésreconocióporprimeravezelconceptode“nacionalidadesindígenas”en1996,conla

promulgacióndeunaordenanzasobrelacreacióndeunComitéNacionalparaelDesarrollodelasNacionalidadesIndígenas.Juntoconelsubsiguientedocumentodeplanificacióngubernamental,elPlanNoveno(1997-2002), se constituyó el reconocimiento formal de una lista degruposétnicosespecíficoscomogruposindígenas.Sinembargo,ningunodelosdocumentosdefinióeltérmino“nacionalidadesindígenas”nisusignificancialegalytuvieronquetranscurrirotros5añosantesdequelaFundaciónNacionalparaelDesarrollodelasNacionalidadesIndígenas(NFDIN)fueracreada.ConelestablecimientodelaNFDINen2002,lospueblosindígenasteníanunafundaciónsemiautónoma,conunconsejodeadministraciónformadoporrepresentantesdelgobiernoydelospueblosindígenas.LalistadegruposindígenasreconocidoselaboradaporelGobiernoyelprocedimientodereconocimientocausaroncontroversia.Lalistaactualmentecomprende59grupos,perohaygruposquenoestánincluidosquetambiénreclamansergruposindígenas.Tambiénexistencomunidadesquehansidoreconocidascomopertenecientesaunaidentidadgrupalmásamplia,peroquereclamanserunpueblodiferente,quemerecensupropionombreyreconocimiento.

Engranmedida,estosconflictoshansurgidodelossistemasyprácticasquesedesarrollaronenNepalparagarantizarlarepresentacióndelospueblosindígenasyelaccesoalosserviciosdelgobierno.Cadaunodelos50gruposreconocidostieneunaorganizaciónnacional.Hastahacepoco,tantolaNFDINcomolapropiaorganizacióncentraldelospueblosindígenas,laFederacióndeNacionalidadesIndígenasdeNepal(NEFIN), se han basado exclusivamente en estas organizacionescomosoporteparalarepresentación,consultayparticipación.Deestamanera,lasorganizacionesnacionalesysuliderazgoindividualsehanconvertidoenguardianesde facto enlosprocesodeconsultayparticipacióndelascomunidadesindígenas.Muchosdelosgruposreconocidoscubrengrandespoblacionesconcaracterísticaslingüísticasyculturalesdiversas.Sialgunascomunidadesnosesientenbienrepresentadasporlasorganizacionesindígenasnacionalesexistentes,esfactiblequebusquenelreconocimientocomopueblosindígenasseparadosparaobtenerunmejor acceso al Gobierno. De esta manera, las tensiones ylosconflictosconcernientesalarepresentatividadenlasorganizacionesindígenasnacionalesseextiendenacuestiones relacionadas con el reconocimiento de ciertos gruposporpartedelgobierno.


DespuésdequeelConvenionúm.169delaOITfueratificadoen2007,elGobiernoNepalésestablecióunComitépararevisarlalistadegruposindígenasreconocidos.Asimismo,elGrupodeTrabajodelGobiernosobrelaImplementacióndelConvenionúm.169delaOIT(vercapítulo3)recomendóqueelGobiernoadopteunadefiniciónformaldepueblosindígenas,sobrelabasedeloscriteriosdeidentificaciónestablecidosenelConvenio.Esteprocesonohaconcluidotodavíaperoesfactiblequelleveaunenfoquemenosestáticoymásorientadoalosprocesosparaelreconocimientodelosgruposindígenasenelfuturo.Quedapendienteporresolverlapreguntasubyacentedecómogarantizarlosderechosdelascomunidadesalaconsulta,participaciónyrepresentación,independientementedesuconexiónaorganizacionesnacionales. Otra pregunta significativa que emerge en Nepal es si el reconocimiento como pueblos indígenas debería dar automáticamente a las comunidades el derecho de acceder a programas de acción afirmativa organizados por el gobierno (ver capítulo 11). Programme to Promote ILO Convention No. 169, project reports Nepal, 2008-9; Krishna Bhattachan: Indigenous Peoples and Minorities in Nepal, 2008;

ElBancoMundial:criteriosparadeterminarlaaplicacióndelapolíticadelBancorespectodelospueblosindígenasElBancoMundialempleaeltérmino“pueblosindígenas”ensentidogenéricoparahacerreferenciaagruposdiferenciadosque,enmayoromenormedida,muestranlassiguientescaracterísticas:“(a)Autoidentificacióncomomiembrosdeungrupodeterminadodeculturaindígenayelreconocimientodesuidentidadporotros;(b)unapegocolectivoahábitatsgeográficamentedefinidosoterritoriosancestralesenlazonadelproyectoyalosrecursosnaturalesdeesoshábitatsoterritorios;(c)institucionesconsuetudinarias culturales, económicas, sociales o políticas;y(d)unalenguaindígena,confrecuenciadistintadelalenguaoficialdelpaísoregión”.

Estadefiniciónoperativadeltérminopueblosindígenasse basa en la declaración de cobertura del Convenio núm.169eincluyetodosloselementosprincipalesdeladefinicióndelaOIT:concienciadeidentidadindígena;vínculo histórico a territorios ancestrales; instituciones culturales,económicas,socialesypolíticasdistintivas.Política Operacional 4.10 sobre los Pueblos Indígenas, Banco Mundial 2005; John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.


Bangladesh:IdentificaciónConunapoblaciónde120millones,Bangladesheseloctavopaísmáspopulosodelmundo.Lapoblaciónindígenarepresentael1,80%delapoblaciónnacional.LospueblosindígenasenBangladeshestánidentificadospordiferentesnombrescomopahari(habitantesdelascolinas),jumma(delatradicióndejhum/jumoagriculturarotativa),adivasi(habitanteoriginario)upajatiotribal.Tambiénhayciertasleyesqueusanenformaindistintalostérminoshombresindígenasdelascolinasotribusindígenas.

Previamente,elGobiernodeBangladeshprefirióusarlostérminos“tribu”o“tribal”encontraposicióna“adivasi”o“indígena”quesonlostérminospreferidosdelosgruposindígenas.Sinembargo,enelDocumentodeEstrategiadeLuchaContralaPobrezapublicadoen2005(“PRSP-I”),seempleanlostérminos“adivasi/minoríaétnica”,mientrasqueelmásrecientePRSP-II,utilizaambostérminos“pueblosindígenas”y“comunidadesindígenas”,reflejandoquizáselmayorusodeestosúltimostérminosenlosmediosyelusogeneralporlasociedadcivildeBangladesh.

BangladeshratificóelConveniodelaOITsobrelasPoblacionesIndígenasyTribales,1957(núm.107)en1972,quecubrevariascuestionesqueincluyenlosderechos fundamentales, los derechos a las tierras, elempleo,laformaciónprofesional,lasalud,etc.EnBangladeshlospueblosindígenasnoestánreconocidosconstitucionalmentesalvobajolacategoríade“sectoresatrasadosdelapoblación”.

SehanaportadodiferentesestimacionessobreelnúmerodepueblosindígenasdiferentesenBangladesh,quevandedoceacuarentayseis.Entrelasrazonesdeestaincertidumbrepodemosmencionarlacantidaddenombresconloscualesdiferentespersonasconocena una comunidad, las diferentes formas de escribir los nombresdelosgrupos,lacategorizacióndesubgruposcomogruposseparadosyeldecrecientenúmerodegruposqueseidentificancomoindígenas.Raja Devasish Roy: The ILO Convention on Indigenous and tribal Populations, 1957 and the Laws of Bangladesh: A Comparative Review, Forthcoming; The Finance Act, Chittagong Hill Tracts (CHT) Regulation 1900.Caso preparado por Chonchuirinmayo Luithui.


India:IdentificacióndelastribusreconocidasIndiaesunarepúblicafederalconunaformaparlamentariadegobierno.ElsistemadegobiernoindioestágobernadoporlaConstitución,quefueadoptadael26denoviembrede1949.Indiacuentaconunapoblacióndemásde1000millonesdepersonasylesigueaChinacomoelsegundopaísmáspopulosoenelmundo.IndiafueunadelasprimerasnacionesenratificarelConveniodelaOITsobrelasPoblacionesIndígenasyTribales,1957(núm.107)enseptiembrede1958.Sinembargo,noratificóelConvenionúm.169,querevisóelConvenionúm.107.

ElGobiernodeIndiarefutóelusodeltérmino“pueblosindígenas”paraungrupoparticulardepersonas,arguyendoquetodoslosciudadanossonindígenasdeIndia,yprefirióeltérmino“tribusreconocidas1)”.Segúnelcensode2001lacantidaddepersonascorrespondientesaunatribureconocidaesde84,3millones,loqueconstituye8,2%delapoblacióntotal.LaEncuestaAntropológicadeIndiaidentificó461comunidadesenIndia,mientrasqueotrasestimacionesdelacantidaddetribusviviendoenIndiaalcanzaronhasta635.Elartículo366(25)delaConstitucióndeIndiaserefierealastribusreconocidascomoaquellascomunidadesqueestán“reconocidas”2) de acuerdo con el artículo 342 de la ConstituciónatravésdeunadeclaracióndelPresidente. LastribusreconocidastiendenavivirenáreasespecíficasylaConstitucióndeIndialasdesignacomo“áreasreconocidas”.ElComitédeLokur,uncomitéconsultorestablecidoen1965pararevisarlaslistasdelascastasytribusreconocidas,definiódelasiguientemaneralascaracterísticas3)deunacomunidadparaseridentificadacomotribureconocida:

(a)característicasprimitivas;(b) cultura diferente;(c)timidezenelcontactocon lacomunidadengeneral;(d)aislamientogeográfico;y(e) retraso4) social y económico.

1) “scheduled tribes” en inglés.

2) Los miembros de una comunidad, que ha sido declarada tribu reconocida, gozan de todas las leyes y programas creados específicamente para las tribus reconocidas, incluso la reserva de lugares en puestos de trabajo y educación.

3) Se debe incluir un esquema para determinar si un individuo pertenece a una tribu reconocida en el Informe Anual 2006-2007, publicado por el Ministerio de Asuntos Tribales, Nueva Delhi. Disponible en http://tribal.nic.in/TribalAR0607-E.pdf

4) El término “retrasado” parece ser usado con el sentido de “desfavorecido”.

Lalistadetribusreconocidasesespecíficaaunáreayporlotantounacomunidaddeclaradacomotribu reconocida en un estado no es necesariamente reconocidaenotroestado.Porejemplo,lossantalsquevivenenAssamnotienenaccesoalosbeneficiosquegozanlastribusreconocidas,adiferenciadelossantalsenJharkhand,OrissayWestBengal.LospueblostribalesenIndiaprefierenidentificarsecomo“adivasi”queliteralmentesignificahabitantesoriginarios.Sinembargo,enlaregiónnorestedeIndia,lascomunidadesindígenasprefierenllamarsepueblosindígenas.Mientrasquehaygrandescomunidadesindígenascuyonúmeroessuperioraunmillón(comolossantals,oraon,nagasybhils),tambiénhaytribuscomolosjarawasyongesqueestánenriesgodeextinción.Constitución de la India: http://india.gov.in/govt/constitutions_india.php;Virginius Xaxa; Tribes as Indigenous People of India, http://www.icrindia.org;IWGIA: Indigenous Peoples in India, http://www.iwgia.org.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui.

Indonesia:ElprocesohaciaelreconocimientoLadefinicióndepueblosindígenassiguesiendoun tema delicado y no ha sido resuelto en su totalidad.Seusandiferentesdefinicionesenvariosdocumentosoficiales:

LasegundareformadelaConstituciónidentificaa•lospueblosindígenascomo“comunidadeslegalestradicionales”ycomo“pueblostradicionales”.El Decreto de la Asamblea Nacional sobre la •ReformaAgrariaylaGestióndelosRecursosNaturales(Decretonúm.9de1999)tambiénidentificaalospueblosindígenascomo“pueblostradicionales”.ElDecretoPresidencialnúm.111/1999y•elDecretodelMinisterioSocialnúm.06/PEGHUK/2002definenalascomunidadesindígenascomo“comunidadesindígenasremotas”:“Una comunidad indígena remota es un grupo (cultural) social local que está diseminado y no tiene acceso a los servicios sociales, económicos y políticos”. LaLeysobrelaGestiónCosteraydelasPequeñasIslas(2007)incorporaunadefiniciónquehasidoelaboradaporAMAN(AliansiMasyarakatAdatNusantara)5)–lafederaciónindígenanacional:

5) Traducción al inglés: The Indigenous Peoples’ Alliance of the Archipelago.


“Las comunidades indígenas son un grupo de personas que han vivido en su tierra ancestral por generaciones, tienen soberanía sobre la tierra y los recursos naturales, y gobiernan su comunidad con el derecho consuetudinario e instituciones tradicionales que sostienen la continuidad de sus medios de vida.” 6)

LadefinicióndeAMANseinspiraengranmedidaenladefinicióndelaOIT.Lasinstitucionesyautoridadesnacionales,porej.elMinisteriodePescaylaComisiónNacionaldeDerechosHumanos,laestánaceptandogradualmente.ElejemplomuestraqueladeclaracióndecoberturadelConvenionúm.169tieneimplicanciasquevanmásalládelosterritoriosdelosestadosquehanratificadoelConvenio.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.

Noruega:ReconocimientodelossámicomopueblosindígenasEn1990,NoruegafueelprimerestadoenratificarelConvenionúm.169.Enelprocesoderatificación,elParlamentoNacionaldeNoruega(elStorting), reconoció alossámicomopueblosindígenasenNoruegadeacuerdo con la declaración de cobertura del Convenio. Estoconstituyólaconclusiónnaturaldadoqueelterritorio,historia, cultura, tradiciones, idioma, modo de sustento, vestimentaysentimientodepertenenciadelossámiseremontanmásalládelterritoriodeNoruega.Lossámisedefinencomounpueblodistinto,diferentedelospueblosfinlandeses,rusos,noruegosysuecosenloscuatropaísesenlosquehabitan.

LaLeySámidel12dejuniode1987,queadoptóelParlamentoNacionaltresañosantesdelaratificacióndelConvenio,sebasaengranmedidaenlanocióndequeNoruegaesunestadoestablecidoenelterritoriopertenecientealospueblos,losnoruegosylossámi,yquelossámihanvividodentrodelterritoriodelaactualNoruegadesdeantesdelacreacióndelEstado.Estehechodistinguealossámidelosgruposminoritariosdelpaís.

Noexisteunadefiniciónformaldeltérmino“sámi”,apartedeloscriteriosestablecidosenelartículo2-6delaLeySámi,queserelacionanconelderechodeparticiparenlaseleccionesdelParlamentoSámi.Sibienestoscriteriosnotienenrelevancianisignificadolegalformalfueradel

6) Adoptado en el Primer Congreso AMAN, 17 de marzo de 1999.

ámbitodeaplicacióndelaley,detodasmanerasindicanquiénessonconsideradossámi.LaLeySámiestablecelossiguientescriteriosparaelderechodeparticiparenlaseleccionesdelParlamentoSámi:

“Toda persona que declara considerarse sámi, y que (i) habla sámi en su hogar, o (ii) cuyos padres, abuelos o bisabuelos hablan o hablaban sámi en su hogar, tiene el derecho a registrarse en el censo de sámi en la región de residencia”.

LaLeySámiempleacriteriosobjetivosysubjetivosparaidentificaraquiénsedebeconsiderarsámi.Elelementofundamental es la conciencia de identidad subjetiva como sámi,esdecirqueunapersonaseconsiderasámiyporlotantopertenecientealpueblosámi.Elcriterioobjetivoestárelacionadoconelidiomasámi;queelidiomasámieslaprimeralenguadelapersonamisma,odesuspadres,abuelosobisabuelosoeselidiomaquehablanensuhogar.Eltérmino“sámi”nosoloidentificaalossámicomounpueblodistinto,sinoqueestárelacionadotambiénconelterritoriotradicionaldelpueblosámi,conocidocomo‘Sápmi’.Ladefinicióndeltérmino“sámi”enlaLeySámideNoruegasebasaenlanociónde“indigeneidad”–sibieneltérminonoesutilizado.Sebasaenelreconocimientodequeelpueblosámitieneunaasociaciónparticularehistóricaconelterritoriotradicionalsámi,yquehabitóestazonaantesdequesecrearaelestadonoruego.Sebasa


asimismoenelreconocimientodelasociedadsámicomounasociedaddistinta,muydiferentedelamayoríaqueeslasociedadnoruega.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008;White Paper No. 52 (1992-93): Stortingsmelding nr. 51 (1992-93) – Om norsk samepolitikk.

Bolivia:Reconocimientodederechos–faltadecertezaestadísticaEnBolivia,lospueblosindígenassonlosactoresprincipalesenlosprocesossocialesypolíticosnacionales,yexisteunaltogradodevisibilidadyreconocimientolegaldesusderechos.Boliviahareconocidoconfuerzade ley nacional al Convenio núm. 169 de la OIT y a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos delosPueblosIndígenas(LeydelaRepúblicaNo.1257yNo. 3760). La Constitución de Bolivia de 2008 reconoce ampliamenteelcarácterpluralistadelestado:

Artículo 1 – Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente,soberano,democrático,intercultural,descentralizadoyconautonomías.Boliviasefundaenlapluralidadyelpluralismopolítico,económico,jurídico,culturalylingüístico,dentrodelprocesointegradordelpaís.

Artículo 2–Dadalaexistenciaprecolonialdelasnacionesypueblosindígenaoriginariocampesinosysudominioancestralsobresusterritorios,segarantizasulibredeterminaciónenelmarcodelaunidaddelEstado,queconsisteensuderechoalaautonomía,alautogobierno,a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley.

Parahaceroperativoslosderechosdelospueblosindígenas,elEstadonecesitadesarrollarcriterioslegalesyoperativosparaidentificarquiénessonlostitularesdeesosderechos.Sinembargo,definirquiénessonindígenasyquiénesnoloson,esunadelascuestionescomplejasqueestánendiscusiónenBoliviadesdelaépocadelaconquistayquetodavíanohavistosufin.

ExistentrespuntosdereferenciaprincipalesenrelaciónconeltemadelaidentificacióndelospuebloseindividuosindígenasenBolivia:

Loscriteriosquesurgendelosinstrumentoslegales

internacionales, es decir del Convenio núm. 169 de la OIT,queestánenlíneaconlaspropuestaspropiasdelospueblosindígenas;

Lasdefinicioneslegalesincluidasenlalegislación1. boliviana;LasdefinicionesoperativasdelInstitutoNacional2. de Estadística (INE) y otras instituciones, sobre la basedelainformaciónquesurgedeloscensosyencuestas nacionales.

Los criterios delineados en el Convenio núm. 169 se ven reflejadosenmayoromenormedidaenlasdefinicionesdepueblosindígenasqueexistenenlalegislaciónnacional.ElDecretoSupremo23858(1994)describealospueblosindígenasdelasiguienteforma:

Eslacolectividadhumanaquedesciendede•poblacionesasentadasconanterioridadalaconquistaocolonización,yqueseencuentrandentro de las actuales fronteras del Estado; poseenhistoria,organización,idiomaodialectoy otras características culturales, con la cual se identificansusmiembrosreconociéndosecomopertenecientesalamismaunidadsociocultural;mantienen un vinculo territorial en función de la administracióndesuhábitatydesusinstitucionessociales,económicas,políticasyculturales.

Sibienlasdefinicionesnormativaspuedenparecerclaras,laaplicaciónoperativaesaltamentecomplejaynoestáplenamenteresueltatodavía.

Porejemplo,unodelosrequisitosparareclamar“tierrascomunitariasdeorigen”(TCO),comosedenominanalosterritoriosindígenasenBolivia,esqueelreclamanteestécertificadocomocomunidadindígenaporunainstitución.EnlaregiónandinaruraldeBolivia,quesecaracterizaporunaltogradodehomogeneidadentérminosdeprácticaseinstitucionessocialesyculturales,virtualmentetodaslascomunidadespuedenreclamarlacondicióndeindígenas.Asimismo,inclusolascomunidadesquesehanestablecidocomoefectodelamigracióndesdelaregiónandinaalasáreasbajasdelaAmazoníacalificaríantambién.Porlotanto,lacertificaciónde“comunidadesindígenas”sehareducidoaunprocedimientoestrictamenteadministrativo,quenoresuelveeltemasubyacente.


Otrodesafíoesquelasdiferentesinstitucionespúblicashandesarrolladodiferentesdefinicionesoperativas.ElInstitutoNacionaldeEstadística(INE),porejemplo,incluyevariaspreguntasparaidentificaralapoblaciónindígenaenelcenso,asaber:

El idioma hablado en la actualidad;•Elidiomaenquelapersonaaprendióahablar(más•de4años);Laautoidentificacióncomopertenecienteaunode•lospueblosindígenasdeBolivia(másde15añosde edad)

Enlaspublicacionesoficiales,elINEdefinealospueblosindígenassolamentesobrelabasedelidiomaquehablan.Al usar el criterio del idioma hablado,lacifraoficialesqueel49,9%delapoblaciónbolivianaesindígena.Sinembargo,lasorganizacionesindígenasyelpúblicoengeneral,venloscriteriosdepertenecer a un pueblo indígenacomoelcriteriomásválido.Sobreestabase,lapoblaciónindígenaconstituyeel62%delapoblacióntotalporencimadelos15añosdeedad.

Engeneral,elusodeunidiomaindígenacomoelcriteriodeidentificaciónesproblemático,dadoqueseveinfluenciadoporvariosfactores,comoser:

Muchagentenoinformaquesabeunidioma•indígenaconmotivodelaaúnpersistentepercepciónnegativayestigmatizacióndelidiomaeidentidadindígenas;Laexpansióndelidiomadominante(español)yla•reducciónodesaparicióndelosidiomasindígenas;Laexpansióndealgunosidiomasindígenasa•expensasdeotros;porejemplo,elquechua,queenmuchoslugaresestáreemplazandoalaymara.Estohacequeelusodelidiomaseconviertaenunidentificadordeidentidadétnicamuchomáscomplejo;Contextos territoriales, donde el conocimiento •deunidiomahabladoporlamayoría,comoelquechua,noconllevalaautoidentificacióncomoindígena;Ladesaparicióndelosidiomasindígenasentre•lospueblosnuméricamentemáspequeñosenlastierras bajas de Bolivia.


Además,ningunodelosregistrosadministrativossectoriales,porejemploenloreferentealasaludolaeducación,incluyenunidentificadorparadistinguiralosindígenasdelosquenoloson.Porlotanto,noesposiblemonitorearlosimpactosespecíficosenlapoblaciónindígenadelosprogramasnacionales,ynoesposibleestablecerlasprioridadesadecuadamenteparalasinversionespúblicasdemodotaldesortearlasbrechasdedesigualdadenrelaciónconelaccesoalosserviciossociales.

Sibienelreconocimientoeimplementacióndelosderechoscolectivosengeneralnodependedeltamañonuméricodeunpuebloindígena,sedancasosenlosquelacantidaddeindividuosdeunacomunidadounpueblorealmenteesimportante.Esteeselcaso,porejemplo,ala hora de determinar la extensión de un territorio colectivo (TCO)quesebasaenelcálculodelanecesidadespecialdeungrupodeterminado,calculadosobrelabasedesusnúmeros,crecimientodemográficoycaracterísticasdesuorganizaciónsocialyproductiva.

ApesardequeenBoliviaexisteunreconocimientolegalmuyavanzadodelosderechosdelospueblosindígenas,siguehabiendounanecesidadporcontinuardesarrollandoprocedimientos,metodologíasycriteriosoperativosparapodersuperarla“invisibilidadestática”yabordarmejorlospatronesexistentesdeexclusión,desigualdadyaccesodiferenciado a los servicios sociales.Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, OIT, 2009;http://www.minedu.gov.bo/pre/ley/DS23858.pdf;Características socio demográficas de la población indígena, INE, Bolivia, 2003.

Guatemala:CriteriosdeclasificaciónenelcensonacionalEnGuatemala,lacomprensióndelasdiferentesidentidadesindígenashaevolucionadoysehaprofundizadoalolargodelosúltimostreintaaños.Estosevereflejadoenlaspreguntasylascategoríasderespuestasaceptadasenloscensosnacionalesrealizadosentre1981y2002:

AñO: fUENTE: CRITERIOS DE CLASIfICACIóN:

1981 IX Censo Seutilizócomobasela“estimaciónsocialqueseteníadelapersona”,loquesuponequelapersonaquerecabalainformaciónparaelcensoharíaunaevaluaciónbasadaensupropiapercepcióndesiunapersonapertenecíaalacategoríade“indígena”o“noindígena”.

1994 X Censo Sepreguntabaalosencuestadoslosiguiente:¿Esindígena?(sí/no)¿Enquélenguaoidiomaaprendióahablar?(cuatroidiomasindígenasprincipales+español)¿Hablaustedalgunalenguamaya?(cuatroidiomasindígenasprincipales+español)¿Usatrajemaya?(sí/no)

2002 XI Censo Sepreguntabaatodoslosencuestadoslosiguiente:¿Esindígena?(sí/no)¿Aquégrupoétnicopertenece?(27opciones;21gruposmayas,xincas,garífunas,ladinos,ninguno,otro)Apersonasde3añosymás:¿Idiomapaterno?(27opciones;21gruposmayas,xincas,garífunas,ladinos,ninguno,otro)¿Otrosidiomas?(27opciones;21gruposmayas,xincas,garífunas,ladinos,ninguno,otro)

UNDP: Informe de Desarrollo Humano, Guatemala, 2005.


Perú:LospueblosindígenasenelcensoEnPerú,elICensodeComunidadesIndígenasenPerú,realizadoen1993,indicóquelapoblaciónindígenadelpaísestabacompuestapor8millonesdequechuas,603000aymarasy299000personaspertenecientesapueblosindígenasdelaAmazonía,representandoel40%delapoblaciónperuana.EstafuelaúnicavezqueserealizóestetipodecensoenPerú,yaquenoseincluyóreferenciaalgunaalalenguamaternaoidiomahabladoenelXCensoNacionaldePoblaciónde2005que,enpráctica,llevóaladesapariciónestadísticadelospueblosindígenas.EnelXICensoNacionaldePoblaciónde2007,lalenguamaternafueelúnicocriteriodeidentificación,apesardelhechodequelasorganizacionesindígenaspropusieronotrosindicadoresparalaidentificacióndepueblosindígenasyafrodescendientes.http://www.inei.gob.pe/Caso preparado por Myrna Cunningham

Japón:IdentificacióndelosainuHistóricamente,elgobiernojaponésnoreconocióalosainucomopuebloindígena.LaLeydeProtecciónAborigenHokkaidode1899fueelprimerinstrumentolegalquetrataraeltema,peroestabacentradoenasimilaralosainualaculturajaponesa.Estasituacióncambiócon la Ley de Promoción de la Cultura Ainu de 1997 cuyo objetivo es conservar la cultura ainu. La ley reconoce a losainucomoungrupoétnicoenHokkaidoygarantiza,entre otras cosas, la asistencia de bienestar social a los ainuquevivenenHokkaido.Sinembargo,noreconocelosderechosdelosainuquevivenfueradeHokkaidoynootorgaderechosapracticarycontinuardesarrollandolaculturaainuengeneral.Esteenfoquelimitadotambiénsevioreflejadoenlaencuestade2006,quesolamentecubríalosainuquevivenenlascomunidadesconunapoblaciónsignificativadeainuenHokkaido,mientrasquelosainuquevivenenotrasáreasquedaronautomáticamenteexcluidos.Laautoidentificaciónesotrodesafío,dadoquelamayoríadelosainusehancasadoconjaponesesysetrasladaronadiferentesregiones.Asimismo,muchospadresdecidennodecirlesasushijosquetienenancestrosainuconlaesperanzadeprotegerloscontraelestigmasocialquetodavíaesimportante.Porestasrazones,identificarsecomo ainu o tener acceso o conocimiento de los antecedentesfamiliarespuederesultardifícil.Porlotanto,lascifrasestimadasdeainuquetienendescendenciamixtaconjaponesavandelos25000almillóndepersonas.Estaestimaciónextremadamente

débilsehaconvertidoenunacuestióndeluchapolíticadelosactivistasainuparalograrqueelgobiernopresteatenciónaestascuestiones,mientrasquelascifrasnoreflejannecesariamentelaidentidadpersonaldetodosaquellosconunorigendemezclaainu-japonés.Tambiénhasurgidolatendenciarecientedentrodeciertossectoresdelasociedadjaponesaqueestádemodaidentificarsecomoainu,dadoquelaculturaainuestávistacomosantaoespiritual.Porlotantoparecequealgunaspersonasseidentificancomoainusintenerrealmenteningúnantecedente.Estohacreadofricciónenlacomunidadainu,dadoqueconsideranfundamentaltenerun antecedente familiar o contar con el reconocimiento delacomunidadparaidentificarsecomoainu.Laautoidentificaciónnoessuficienteparalegitimizarel“serainu”enlacomunidad.El 6 de junio de 2008 se convirtió en un día histórico cuandoelParlamentojaponéssancionóunaresoluciónpormediodelacualsolicitabaelreconocimientodelosainucomounpuebloindígenadeJapón.EsemismodíaelSecretariodelGabinetehizounadeclaraciónenlaquereconocíaalpuebloainucomopertenecientealapartenortedelarchipiélagodeJapón,especialmenteHokkaido,yqueesepueblo,comopuebloindígena,poseeunidioma,unareligiónyunaculturaúnicos.Ademásanuncióelestablecimientodeun“Panelgubernamentaldeexpertossobrelosasuntosdelosainu”.ElPanelseencargaráderealizarunarevisióndelosasuntosainu,conelfindemejorarsupolíticaparaestepueblo.Elinformefinaldelacomisiónestáprevistoparaelveranode2009.Hastaeseentonces,todavíanoquedaclarosielreconocimientodelgobiernodelosainucomopuebloindígenasuponeunreconocimientototaldelosderechosqueselesadjudicaalospueblosindígenasenvirtuddel Convenio núm. 169 de la OIT y de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.Esteacontecimientorecienteenmateriadepolíticatambiénfortalecióelmovimientodelosainuqueahoraestádiscutiendolaintegracióndeorganizacionesseparadasdeainuparaformarunaorganizaciónoredaglutinante,loquesupondríalasuperacióndefriccionesanteriores.Estaformacolectivadetrabajarestáunificandoatodaslaspartes,especialmentealospropiosainu.Lafriccióndentrodelacomunidadainusiemprehasidoproblemática,peroestoseventosrecientesparecenestarpropiciandouncambiopositivoenelmovimiento.Kanako Uzawa: Challenges in the process of self-recognition, ILO, 2008.

24

II. el concepto de pueblos Indígenas en el contexto de los derechos

25I I . EL CONCEPTO DE PUEBLOS INDÍGENAS EN EL CONTExTO DE LOS DERECHOS

A diferencia del anterior Convenio núm. 107 de la OIT, adoptadoen1957,enrelaciónconlas“poblacionesindígenasytribales”,elConvenionúm.169utilizaeltérmino“pueblos”.1)DurantelosdebatespreviosalaadopcióndelConvenionúm.169sedecidióqueestetérminoeraelúnicoquepodíausarseparadescribiralospueblosindígenasytribales:“parecehaberunacuerdogeneralenelsentidodequeeltérmino«pueblos»reflejamejorlaidentidadcaracterísticaalaquedeberíaaspirarunconveniorevisadoconelfindereconoceraestosgruposdepoblación”;(ConferenciaInternacionaldelTrabajo, 75.a reunión. Revisión Parcial del Convenio sobre losPueblosIndígenasyTribales,1957(núm.107).InformeVI(2),Ginebra1988,pp.12-14).

Sinembargo,durantelaadopcióndelConvenionúm.169en1989,dadoqueelmandatodelaOITsonlosderechoseconómicosysociales,seconsideróqueestabafueradelacompetenciainterpretarelconceptopolíticodelibredeterminación.Porestarazón,seincluyóenelartículo1(3)undescargoenrelaciónconeltérmino“pueblos”:

Convenionúm.169delaOIT,artículo1(3).Lautilizacióndeltérminopueblos en este Convenio nodeberáinterpretarseenelsentidodequetengaimplicaciónalgunaenloqueatañealosderechosquepuedaconferirseadichotérminoenelderecho internacional.

Elobjetivodelartículo1(3)eraportantoevitarcuestionamientoslegalesinternacionalesenrelaciónconelconceptode“pueblos”,enparticularelderechoalalibredeterminación,quesereconocecomounderechode“todoslospueblos”,segúnestáestablecidoenelartículo1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. ConlaadopcióndelaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasen2007,la comunidad internacional reconoció el derecho de libre determinacióndelospueblosindígenas:

1) El Convenio sobre los Pueblos Indígenas y Tribales, núm. 107 (1957) fue revisado por el Convenio núm. 169. Por lo tanto ya no está abierto para ratificación, pero sigue vigente en varios países (por ej. Bangladesh, India y Pakistán).

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosderechosdelospueblosindígenasytribalesidentificacomopueblosindígenasalos“pueblos”conelderechodelibredeterminación:Artículo 3Lospueblosindígenastienenderechoalalibre determinación. En virtud de ese derecho determinanlibrementesucondiciónpolíticaypersiguenlibrementesudesarrolloeconómico,social y cultural.Artículo 4Lospueblosindígenas,enejerciciodesuderechode libre determinación, tienen derecho a la autonomíaoalautogobiernoenlascuestionesrelacionadas con sus asuntos internos y locales, asícomoadisponerdelosmediosparafinanciarsus funciones autónomas.

LaDeclaraciónreconocequelospueblosindígenas,sobre la base de la libre determinación, tienen el derecho deperseguirlibrementesudesarrolloeconómico,socialycultural.Estederechonopuedehacerserealidadsalvoquesusprácticas,costumbres,prioridadeseinstitucionesestántotalmentereconocidas.

JamesAnaya(2008;citadoenHenriksen2008),elRelatorEspecialdelasNacionesUnidassobrelasituacióndelosderechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblosindígenas,destacaquelaDeclaraciónrepresentauncorteconlanegaciónhistóricaycontinuadelderechodelibredeterminacióndelospueblosindígenas,yapelaalosestadosaqueremedienesanegación.

LosartículosrestantesdelaDeclaraciónexplicanenmayor detalle los elementos de la libre determinación delospueblosindígenasalaluzdesuscaracterísticascomunesyestablecenlosparámetrosparalasmedidastendientesaimplementarunfuturoenelquelalibredeterminaciónestéaseguradaparaellos.LaDeclaraciónexigequelosestados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,adoptaránlasmedidasapropiadas,incluidasmedidaslegislativas,paraalcanzarlosfinesdelapresenteDeclaración(artículo38);incluidoelderecho“alaautonomíaoalautogobierno”delospueblosindígenasenrelacióncon“susasuntosinternosylocales”(artículo4),deacuerdoconsuspropiasinstituciones,prácticasycostumbres.


El Gobierno de Suecia recientemente en dos ocasiones(DocumentosdelaONUE/C.12/SWE/52006yCCPR/C/SWE/62007)reconocióexplícitamentequelospueblosindígenas,incluidoslossámienSuecia,tienenelderechoalalibredeterminación en virtud del artículo 1 del CCPR yCESCR:“ElGobiernodeSueciaconsideraquelospueblosindígenastienenelderechoalalibredeterminaciónentantoconstituyanpueblosdentrodelsignificadodelartículodelPactoInternacionalde Derechos Civiles y Políticos de 1966, y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, SocialesyCulturalesde1966”(DocumentodelaONUCCPR/C/SWE/62007:párr.5).

Asimismo,laLeyDanesasobreelAutogobiernoenGroenlandiade2008(verapartado4.2.)sebasaexplícitamenteenelreconocimientodelderechoalalibredeterminacióndelpueblodeGroenlandiabajo la ley internacional.

OtroejemploenestesentidoeselborradordelConvenioNórdicoSámi(verapartado13.2.),formuladoporunexpertonórdicoennoviembrede 2005 (Nordisk Samekonvensjon 2005), 2) quereconocequelossámison“unpueblo”conderecho a la libre determinación.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.

MientrasqueelConvenionúm.169nohacemenciónaltemadelibredeterminación,síestablecelaparticipación,consultayautogestiónyelderechodelospueblosindígenasadecidirsuspropiasprioridades,loqueconstituyenmecanismosimportantesparalaconcrecióndelderechodelibredeterminacióntalcualestáreflejadoen la Declaración.

2) Una traducción no oficial al inglés del borrador del convenio está disponible en el sitio del gobierno noruego: http://odin.dep.no/filarkiv/280873/.

CabedestacartambiénqueelConvenionúm.169noestableceningunalimitaciónalderechodelibredeterminaciónoalasobligacionesquelosEstadostenganbajoelampliocuerpodelegislacióninternacionalrespectodelospueblosindígenasyestederecho.

Además,elartículo35,congruenteconelartículo19(8)delaConstitucióndelaOIT,clarificaqueelConvenionúm.169establecenormasmínimascuyaaplicaciónnodeberíaafectaradversamentelosderechosmásfavorablesotorgadosanivelnacionaloatravésdelosinstrumentosinternacionalesratificadosoaceptadosporelpaísdeacuerdoconelderechodetratadosinternacionales:

Convenionúm.169delaOIT,artículo35LaaplicacióndelasdisposicionesdelpresenteConvenionodeberámenoscabarlosderechosylasventajasgarantizadosalospueblosinteresadosen virtud de otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados, o leyes, laudos, costumbres o acuerdos nacionales.

Artículo19(8)delaConstitucióndelaOITEnningúncasopodráconsiderarsequelaadopcióndeunconvenioodeunarecomendaciónporlaConferencia,olaratificacióndeunconvenioporcualquierMiembro,menoscabarácualquierleysentencia,costumbreoacuerdoquegaranticealostrabajadorescondicionesmásfavorablesquelasquefigurenenelconveniooenlarecomendación.

LasdisposicionesdelConvenionúm.169ylaDeclaraciónsoncompatiblesysereafirmanmutuamente.EnlasdisposicionesdelaDeclaraciónfigurantodaslasáreasqueseincluyenenelConvenio.Además,laDeclaraciónafirmaderechosquenoestáncontempladosenelConvenio, entre ellos el derecho a la libre determinación.3)

3) Para más información consultar: Nota informativa destinada al personal de la OIT, entidades asociadas del sistema y donantes: Las normas de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 2008, está disponible en http://www.pro169.org.

27I I . EL CONCEPTO DE PUEBLOS INDÍGENAS EN EL CONTExTO DE LOS DERECHOS

28

III. responsabIlIdades

de los gobIernos

29I I I . RESPONSABILIDADES DE LOS GOBIERNOS

Entodoelmundo,existendesigualdadesarraigadasentrelospueblosindígenasylascomunidadesdominantesdentro de los límites del estado. El Convenio núm. 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas exigenalosgobiernosquegaranticenlosderechosfundamentalesdelospueblosindígenasytrabajenjuntoconlascomunidadesindígenasparaponerfinaladiscriminaciónencuantoalasdesigualdadesenlosresultados –diferenciasensalud,educación,empleo,etc.–yalasdesigualdadesenlosprocesos degobernanza–participacióndelospueblosindígenasenlatomadedecisiones,enlasinstitucionesyprogramasdelgobierno.Paraalcanzarestospropósitos,elConvenioespecificaa) la necesidad de contar con una acción coordinada y sistemática,quepermitirálaintegracióndelosderechosdelospueblosindígenasalasestructurasdelgobiernoenlosdiferentessectoresyprogramas;b)reafirmaquelospueblosindígenasdebendisfrutardetodoslosderechos fundamentales,otorgadosatodoslosciudadanos,y c) establece medidas especialesparaeliminarladiscriminación.

3.1. ACCIóN COORDINADA Y SISTEMÁTICA

Lasituacióndelospueblosindígenaseselresultadodeprocesosdediscriminaciónhistóricosquehaninfluenciadotodoslosaspectosdesusvidasyquetienenun efecto transversal en todos los sectores y trascienden los límites administrativos y las estructuras institucionales. EstosevereflejadoenelamplioalcancedelConvenionúm.169quecubreunaampliagamadecuestionesqueatañenalosderechosdelospueblosindígenasysu bienestar. En consecuencia, el Convenio núm. 169 explícitamenteexigealosgobiernosquedesarrollenunaacción coordinada y sistemática paragarantizarquetodaslasdisposicionesdelConvenioseanimplementadasplenamente.Estosevereflejadoenelartículo2delConvenio:

Convenio núm. 169, artículo 2:Artículo 2(1)Losgobiernosdeberánasumirlaresponsabilidaddedesarrollar,conlaparticipacióndelospueblosinteresados,unaaccióncoordinadaysistemáticaconmirasaprotegerlosderechosdeesospueblosyagarantizarelrespetodesuintegridad.Artículo 2(2)Estaaccióndeberáincluirmedidas:(a)queasegurenalosmiembrosdedichospueblosgozar,enpiedeigualdad,delosderechosyoportunidadesquelalegislaciónnacionalotorgaalosdemásmiembrosdelapoblación;(b)quepromuevanlaplenaefectividaddelosderechos sociales, económicos y culturales de esospueblos,respetandosuidentidadsocialy cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; (c)queayudenalosmiembrosdelospueblosinteresadosaeliminarlasdiferenciassocioeconómicasquepuedanexistirentrelosmiembrosindígenasylosdemásmiembrosdelacomunidadnacional,deunamaneracompatibleconsusaspiracionesyformasdevida.

Elartículo2delConvenioespecificaqueelpropósitodelaaccióndelgobiernoesasegurarlacalidadentérminosdelosderechosyoportunidadesyeliminarlabrechasocioeconómicaentrelospueblosindígenasyotrossectoresdelasociedadalmismotiempoquesereconocensusderechos,necesidadesyaspiracionesespecialescomopueblos.

Entérminosprácticos,laaccióncoordinadaysistemáticaconllevaimplementarrevisionesintegralesdeleyes,políticas,programasyproyectosparagarantizarqueesténalineadosconlasmedidastendientesavelarporlosderechosdelospueblosindígenas,comoasítambiénelestablecimiento de mecanismos de monitoreo adecuados paraevaluarcontinuamentelasituacióndelospueblosindígenas.Todaaccióntaldeberíaemprenderseconlaparticipacióndelospueblosindígenasyconeldebidorespetoasuidentidadsocialycultural,costumbres,tradiciones,aspiracionesyformasdevida.Lasdisposicionessobrelaaccióncoordinadaysistemáticaestánvinculadasnaturalmenteaaquellasreferentesalaconsultaylaparticipación(vercapítulo5).


LosórganosdecontroldelaOIThanenfatizadoqueesaaccióncoordinadaysistemáticaesla“clave para superar la desigualdad de larga data y profundamente arraigada que afecta a los pueblos indígenas” (Consejo de Administración, 289.areunión,marzode2004,Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución delaOIT,México,GB.289/17/3:párr.133). Este es un mensajecríticoyaquelosderechosdelospueblosindígenasamenudoseinterpretanmalenelsentidodequeotorganmásprivilegiosyventajasalospueblosindígenasqueaotrossectoresdelasociedad.Porelcontrario, el reconocimiento de los derechos de los pueblosindígenasesunprerrequisitoparaestospuedanparaparticiparybeneficiarseenunpiédeigualdadenlasociedad nacional y como tal constituye un instrumento paraeliminarladiscriminación.

VeinteañosdespuésdelaadopcióndelConvenionúm.169,ysiguiendolaadopciónen2007delaDeclaracióndelas Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,estáampliamentereconocidoqueeldesafíoesconvertirestosderechosenrealidadesprácticas,atravésdemedidasadecuadasylaimplementacióndemecanismos. El Convenio núm. 169 incluye una serie de disposicionesespecíficassobrelaimplementaciónparaguiarelproceso.Anivelgeneral,losórganosdecontrolde la OIT a menudo han subrayado la necesidad de leer el artículo2sobrelaaccióncoordinadaysistemáticajuntocon el artículo 33 sobre el establecimiento de instituciones ymecanismosadecuados:

Convenionúm.169,artículo33:1. LaautoridadgubernamentalresponsabledelascuestionesqueabarcaelpresenteConveniodeberáasegurarsedequeexisteninstitucionesuotrosmecanismosapropiadosparaadministrarlosprogramasqueafectenalospueblosinteresados,ydequetalesinstitucionesomecanismosdisponendelosmediosnecesariosparaelcabaldesempeñodesusfunciones.2. Talesprogramasdeberánincluir:(a)laplanificación,coordinación,ejecuciónyevaluación,encooperaciónconlospueblosinteresados,delasmedidasprevistasenelpresenteConvenio;(b)laproposicióndemedidaslegislativasydeotraíndolealasautoridadescompetentesyelcontroldelaaplicacióndelasmedidasadoptadasencooperaciónconlospueblosinteresados.

ComisióndeExpertos:observacióngeneral2008,publicación2009.Los artículos 2 y 33 del Convenio leídos conjuntamente,disponenquelosgobiernostienenlaobligacióndedesarrollar,conlaparticipacióndelospueblosindígenasytribales,accionescoordinadasysistemáticasparaprotegerlosderechosygarantizarlaintegridaddeesospueblos.Debenestablecerseinstitucionesyotrosmecanismosapropiadosafindeadministrarprogramas,encooperaciónconlospueblosindígenasytribales,quecubrantodaslasetapas,desdelaplanificaciónhastalaevaluacióndelasmedidaspropuestasenelConvenio.


NuevamenteelConveniosubrayaquelaparticipacióndelospueblosindígenasenelplaneamiento,lacoordinación,laejecución,lasupervisiónylaevaluacióndetalesinstituciones y mecanismos es fundamental, como así tambiénelcontarconrecursosadecuados.

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los DerechosdelosPueblosIndígenasincluyedisposicionessimilaresrespectodelasresponsabilidadesdelosestados:

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas:

Artículo 8(2)LosEstadosestableceránmecanismoseficacesparalaprevenciónyelresarcimientode:(a)Todoactoquetengaporobjetooconsecuenciaprivaralospueblosylaspersonasindígenasdesuintegridadcomopueblosdistintosodesusvaloresculturalesosuidentidadétnica;(b)Todoactoquetengaporobjetooconsecuencia enajenarles sus tierras, territorios o recursos;(c)Todaformadetrasladoforzadodepoblaciónquetengaporobjetooconsecuencialaviolaciónoelmenoscabodecualquieradesusderechos;(d)Todaformadeasimilaciónointegraciónforzada;(e)Todaformadepropagandaquetengacomofinpromoveroincitaraladiscriminaciónracialoétnicadirigidacontraellos.Artículo 15(2)LosEstadosadoptaránmedidaseficaces,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenasinteresados,paracombatirlosprejuiciosyeliminarladiscriminaciónypromoverlatolerancia,lacomprensiónylasbuenasrelacionesentrelospueblosindígenasytodoslosdemássectoresdela sociedad. Artículo 38 LosEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,adoptaránlasmedidasapropiadas,incluidasmedidaslegislativas,paraalcanzarlosfinesdelapresenteDeclaración.

DeacuerdoconelRelatorEspecialdelasNacionesUnidas sobre la situación de los derechos humanos y laslibertadesfundamentalesdelospueblosindígenas,paraimplementarlaDeclaracióndelasNacionesUnidasnormalmenteesnecesariaoconvenientelaaprobacióndenuevasleyesolaenmiendadelalegislaciónvigenteenelámbitonacional,talycomoprevéelartículo38delapropiaDeclaración,queinstaatomarlas“medidaslegislativas”adecuadas.Asimismotambiénseránnecesariosnuevosmarcosnormativos,queenmuchospaísesaúnsoninsuficientesoinexistentes.ElRelatorEspecialdestacaqueparallevaracabolasreformasjurídicaseinstitucionalesqueexigelaDeclaración,normalmentenobastaconaprobar“leyesindígenas”concretas, como han hecho numerosos estados, sino queenámbitosclavetambiénesprecisotransformarlasestructurasjurídicasgenerales.(DocumentodelaONUA/HRC/9/92008:párr.50).


CoordinaciónsobretemasindígenasdentrodelsistemadelaONU:En2001,secreóelForoPermanenteparalasCuestionesIndígenasdelasNacionesUnidas(UNPFII),compuestoporochorepresentantesgubernamentalesyochorepresentantesindígenas.ElUNPFIIsereúnetodoslosañosymilesderepresentantesindígenasdetodoelmundohacenusodeestaoportunidadparapresentaryanalizarsusexperienciasycuestionesquelosaquejan.ConlacreacióndelForoPermanente,lospueblosindígenashanganadounaimportanteplataformadentrodelaONUdesdelacualaspiranagarantizarquelascuestionesindígenasseantenidas en cuenta en todas las actividades del sistema de las Naciones Unidas.ElmandatodelUNPFIIesprestarasesoramientoy recomendaciones al Consejo Social y Económico de la ONU (ECOSOC) y al sistema delasNacionesUnidasengeneralsobretemasdeimportanciaparalospueblosindígenas.Estasrecomendacionespuedentratarcasitodoaspectodelasvidasdelospueblosindígenas,es decir desarrollo económico y social, cultura, medioambiente, educación, salud y derechos

humanos.Asimismo,elForocrearáconscienciaypromoverálaintegraciónycoordinacióndeactividades relacionadas con las cuestiones indígenasdentrodelsistemadelaONUyelaboraráydivulgaráinformación.Asuvez,másde30organismos,fondosyprogramasdelaONUhanestablecidoelGrupoInterinstitucionaldeApoyo(IASG).ElpropósitodelIASGesapoyaralUNPFIIyengeneralcoordinarconsusmiembrosunamejorpromocióndelosderechosdelospueblosindígenasdentrodelsistema de la ONU. Ello en consonancia con el artículo 42 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,queestableceque:

Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por su eficacia.

Para más información visitar www.un.org/esa/socdev/unpfii

3.2. DERECHOS fUNDAMENTALES

Los derechos fundamentales son derechos humanos inherenteseinalienablesquetodoserhumanotienedesdesunacimiento,independientementedesuraza,etnicidad,género,religión,clasecomoasítambiénsuorigeneidentidadindígenas.Lospueblosindígenastienenderechoagozartodoslosderechoshumanosylibertadesfundamentalescomocualquierotro.Talesderechosbásicosincluyenelderechoalalibertadylaigualdad,comoasítambiénlosderechosalaciudadanía,lasalud,la educación, etc. Estos derechos fundamentales se aplicandeigualmaneraahombresymujeres.

Podríaparecerinnecesarioorepetitivoindicarquelospueblosindígenasdebengozardetalesderechosfundamentalespero,desafortunadamente,sushistoriasestánamenudomarcadasporgenocidio,etnocidio,discriminación,trabajoforzoso,yenmuchoscasos,todavía se comenten violaciones a los derechos fundamentales. Las violaciones actuales a los derechos fundamentalespueden,porejemplo,tomarlaformadenegacióndelaciudadanía,trabajoforzosoytraficohumanooaccesorestringidoalosserviciosdeeducaciónysalud.Amenudo,lasmujeressevenmásafectadasportalesviolacionesqueloshombres.


Convenionúm.169delaOIT:Artículo 31. Lospueblosindígenasytribalesdeberángozarplenamentedelosderechoshumanosylibertadesfundamentales,sinobstáculosnidiscriminación.LasdisposicionesdeesteConvenioseaplicaránsin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.2. Nodeberáemplearseningunaformadefuerzaodecoerciónqueviolelosderechoshumanosylaslibertadesfundamentalesdelospueblosinteresados, incluidos los derechos contenidos en elpresenteConvenio.Artículo 4 (3)Elgocesindiscriminacióndelosderechosgeneralesdeciudadaníanodeberásufrirmenoscaboalgunocomoconsecuenciadetalesmedidasespeciales.

LaDeclaracióndelaOITrelativaalosprincipiosyderechos fundamentales en el trabajo establece cuatro categoríasdeprincipiosyderechosfundamentaleseneltrabajo,asaber:

(a) la libertad sindical y el reconocimiento efectivo delderechodenegociacióncolectiva; (b)la eliminación de todas las formas de trabajo forzosouobligatorio; (c) la abolición efectiva del trabajo infantil; (d) la eliminación de la discriminación en materia deempleoyocupación.

Asimismo,“declaraquetodoslosMiembros,auncuandonohayanratificadolosconveniosaludidos,tienenuncompromisoquesederivadesumerapertenenciaalaOITderespetar,promoveryhacerrealidad,debuenafeydeconformidadconlaConstitución,losprincipiosrelativosalosderechosfundamentalesquesonobjetodeesosconvenios”.ElConvenionúm.169delaOITensuartículo20(2)refuerzaestosderechosfundamentales(vertambiénelcapítulo12):

Artículo 20(2)Losgobiernosdeberánhacercuantoestéensupoderporevitarcualquierdiscriminaciónentrelostrabajadorespertenecientesalospueblosinteresadosylosdemástrabajadores[…]Artículo 20(3)Lasmedidasadoptadasdeberánenparticulargarantizarque:[…](d)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosgocendeigualdaddeoportunidadesydetratoparahombresymujeresenelempleoydeproteccióncontraelhostigamientosexual.

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenastambiénhacehincapiéenelderechodelospueblosindígenasagozarde los derechos humanos y las libertades fundamentales, enlossiguientesartículos:

Artículo 1Losindígenastienenderecho,comopueblosocomopersonas,aldisfruteplenodetodoslosderechos humanos y las libertades fundamentales reconocidosporlaCartadelasNacionesUnidas,la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos.Artículo 2Lospueblosylaspersonasindígenassonlibreseigualesatodoslosdemáspueblosypersonasytienenderechoanoserobjetodeningúntipode discriminación en el ejercicio de sus derechos, enparticularlafundadaensuorigenoidentidadindígenas.Artículo 6Todapersonaindígenatienederechoaunanacionalidad.Artículo 71. Laspersonasindígenastienenderechoalavida,laintegridadfísicaymental,lalibertadylaseguridaddelapersona.2.Lospueblosindígenastienenelderechocolectivodevivirenlibertad,pazyseguridadcomopueblosdistintosynoseránsometidosaningúnactodegenocidionianingúnotroactodeviolencia,incluidoeltrasladoforzadodeniñosdelgrupoaotrogrupo.


MecanismosespecíficossobrelospueblosindígenasdentrodelConsejodeDerechosHumanosdelaONU.Dentro de las Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos trata los derechos humanos ylaslibertadesfundamentalesparatodos.LatareadelConsejoespromoverelrespetouniversalparalaproteccióndelosderechoshumanosy tratar las situaciones de violaciones a los derechos humanos, incluyendo las violaciones sistemáticasygraves,yhacerrecomendacionesalrespecto.ElConsejodeDerechosHumanos(CDH)fuecreadoen2006yestácompuestopor47estadosmiembrosdelaONU.ElCDHestáacargodevariosprocesosdelaONUquetratanespecíficamentesobrelospueblosindígenas.EntreellosestánelRelator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas y el Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas.ElMecanismodeExpertossobrelosderechosdelospueblosindígenasfuecreadoendiciembrede2007parabrindaralCDHasesoramientobasadoeninvestigacionesyenestudiossobrelamejormaneradedesarrollareintegrarnormasinternacionalesquepromuevanyprotejanlosderechoshumanosdelospueblosindígenas.Losexpertossugeriránmedidasparagarantizarlaimplementacióndelosderechosdelospueblosindígenas,entreotrascosas,atravésdelarevisiónyevaluacióndelasmejoresprácticasyobstáculosparapromoveryprotegerlosderechosdelospueblosindígenas.ElMecanismodeExpertosrinde informes al Consejo de Derechos Humanos anualmente.

ElRelatorEspecialdelasNacionesUnidastieneelmandatode,entreotrascosas:

Examinarlasformasdesuperarlosobstáculos•existentesparalaplenayeficazprotecciónde los derechos humanos y las libertades fundamentalesdelosindígenas;Reunir, solicitar, recibir e intercambiar •información y comunicaciones de todas las fuentespertinentessobrelasviolacionesdenunciadas de sus derechos humanos y las libertadesfundamentalesdelosindígenas;Formularrecomendacionesypropuestassobre•lasmedidasyactividadesadecuadasparaevitaryrepararlasviolacionesdelosderechoshumanos y las libertades fundamentales de los indígenas.Paracumplirconsumandato,elRelator•Especial:Presenta informes anuales sobre asuntos •específicososituacionesdeespecialimportanciarelativasalapromociónyproteccióndelosderechosdelospueblosindígenas;Realizavisitasapaíses;•Comunicainformaciónalosgobiernossobre•supuestasviolacionesalosderechosdelospueblosindígenas;Llevaacaboactividadesenpaísesen•seguimientodelasrecomendacionesrecogidasen sus informes.

Para ver más información visitar http://www.ohchr.org


3.3. MEDIDAS ESPECIALES

Enloscasosenquelospueblosindígenasesténen una situación de desventaja, debido a la falta de reconocimientoyproteccióndesuderechocomoasítambiéndelasdesigualdadesgeneradasatravésdelosprocesoshistóricosdediscriminaciónymarginación,esposiblequesenecesitenmedidas especialesparasuperarestasituación.Ellosevereflejadoenelartículo4delConvenionúm.169:

Convenionúm.169,artículo4:1. Deberánadoptarselasmedidasespecialesqueseprecisenparasalvaguardarlaspersonas,lasinstituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medioambientedelospueblosinteresados.2. Talesmedidasespecialesnodeberánsercontrariasalosdeseosexpresadoslibrementeporlospueblosinteresados.3. Elgocesindiscriminacióndelosderechosgeneralesdeciudadaníanodeberásufrirmenoscaboalgunocomoconsecuenciadetalesmedidasespeciales.

Ademásdeladisposicióngeneraldemedidasespecialesenelartículo4,ciertasdisposicionesespecíficasserefierenaldesarrollodemedidasespeciales,porejemplo,las relacionadas con las tierras (artículo 14.2) y el medioambiente(artículo7.4),elempleo(artículo20),lasalud (artículo 25s) y la educación (artículo 28).

Enlugarderecurriraderechosoprivilegios“adicionales”,lasmedidasespecialesparaprotegerlasinstituciones,bienes, trabajo, culturas y medioambiente de los pueblosindígenassonlegítimasynecesariasenvirtuddelConvenio,dadoquesuúltimoobjetivoesgarantizarquelospueblosindígenasdisfrutentodoslosderechoshumanos,aligualquetodoslosdemássereshumanos.Lasmedidasespecialesnosonconsideradasdiscriminatoriasencuantoalrestodelapoblaciónquenoesindígena.1)

1) El Convenio núm. 111 de la OIT, que trata la discriminación en el empleo y la ocupación, establece que “Las medidas especiales de protección o asistencia previstas en otros convenios o recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo no se consideran como discriminatorias” (artículo 5.1).

Lalegislacióninternacionalenmateriadederechoshumanosimponealosestadoslasobligacionesderespeto,protecciónycumplimientodelosderechoshumanosreconocidos.EstasmedidasespecialesprevistasenelConveniosondeparticularimportanciaeneste contexto.

Lasmedidasespecialestendientesalaconsecucióndelaigualdadefectiva,porejemplo,unsistemadecuotasparagarantizarelaccesoequitativodelospueblosindígenasalempleoenelserviciocivildeberíaconcluirunavezquesealcanzósuobjetivo.Porotrolado,puedesernecesariocontarconmedidasespecialesenformacontinua,porejemplo,medidasparaprotegerlasculturasindígenas,sumedioambiente o los derechos a la tierra.

El artículo 27 del PactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolíticosestablecequenosenegaráalaspersonasquepertenezcanaminoríasétnicas,religiosasolingüísticaselderechoquelescorresponde,encomúnconlosdemásmiembrosdesugrupo,atenersupropiavidacultural,aprofesarypracticarsupropiareligiónyaemplearsupropioidioma.EnsuComentarioGeneral núm. 23 (1994) sobre el artículo 27, el ComitédelosDerechosHumanosindicó:“[Un] Estado parte está obligado a garantizar que la existencia y el ejercicio de este derecho estén protegidos contra su denegación o violación. Las medidas de protección positivas son, por lo tanto, exigidas no solo frente a los actos del Estado mismo, ya sea a través de las autoridades legislativas, judiciales o administrativas, pero también frente a los actos de otras personas dentro del Estado parte.

ElComitédelosDerechosHumanostambiénobservóque“en tanto aquellas medidas están previstas para corregir las condiciones que prevén o impiden el goce de los derechos garantizados en virtud del artículo 27, pueden constituir una diferenciación legítima en virtud del Pacto, siempre que se basen en criterios objetivos y razonables” (DocumentodelaONUCCPR/C/21/Rev.1/Add.5).


3.4. DISPOSICIONES CLAVE PARA LA IMPLE-MENTACIóN

Enpocaspalabras,lasdisposicionesclavedelConvenionum.169conrespectoalaimplementaciónapuntanaladualidaddelobjetivogeneral:

Parasuperarladiscriminaciónygarantizarquelos•pueblosindígenassebeneficienenformaigualitariaenlasociedadnacional(vertambiénelapartado3.2. sobre los derechos fundamentales);Paragarantizarquelospueblosindígenas•puedandesarrollarsuidentidadsocialycultural,costumbres, tradiciones e instituciones, de acuerdoconsuspropiasaspiraciones(vertambiénelcapítulo4sobrelasinstitucionesindígenas).

Enconsecuencia,elConvenioreflejaestadualidadenlosmecanismosdeimplementacióncuyospropósitossonlossiguientes:

Garantizarquelospueblosindígenastengan•accesoequitativoalosderechosyserviciosdentrodelasociedadnacionalyquetodoslossectorescompartanlapreocupaciónporlospueblosindígenas(integración);Superarlamarginaciónydiscriminacióndelos•pueblosindígenasyresponderasusnecesidades,derechosyaspiracionesespeciales.

Loselementosclaveparagarantizarunaimplementaciónadecuadasonlossiguientes:

Accióncoordinadaysistemática,garantizando•la coherencia entre las diferentes instituciones gubernamentalesquetienenresponsabilidadesfrentealospueblosindígenas;Creación de instituciones y mecanismos •adecuadosconlosrecursosnecesariosquelespermitencumplirconsufunción;Elaboracióndemedidasespecialespara•salvaguardarlaspersonas,instituciones,bienes,trabajo,culturasymedioambientedelospueblosindígenas;Creacióndemecanismosinstitucionalizadosque•garantizanlaconsultayparticipaciónadecuadasdelospueblosindígenasentodaslasetapasdelaimplementación,incluyendolaplanificación,coordinación,ejecuciónyevaluación(vertambiénelcapítulo5).

En la mayoría de los casos, la acción coordinada y sistemáticaesunprocesodelargoplazoquenecesitavariospasossimultáneosycomplementarios:

Análisiscuidadosoymodificacióndelasleyes,•políticasyprogramasexistentesentodoslossectores,consultandoalaspersonasinteresadas,paragarantizarqueaquellosesténenlíneaconelConvenio; Sancióndenuevasleyesoreglamentaciones•cuandoseanecesario,yconsultaparatomarlasmedidasnecesariasparaoperativizarelConvenio;Establecerinstitucionesespecíficasparapromover•eimplementarlosderechosdelospueblosindígenaso,particularmenteenpaísesconunagranpoblaciónindígena,institucionesparacoordinarlaimplementación,entodoslossectoresynivelesdegobernanza;Establecermecanismospermanentesentodos•losnivelesdegobernanzaalosfinesdeprocurarlaparticipacióndelospueblosindígenasenlosprocesosdetomadedecisiones,incluyendolaplanificación,implementación,monitoreo,evaluaciónygeneracióndeinformessobrelasmedidasdeimplementación;Elaboracióndeprioridadesclarasyplazosde•implementación,paragenerarlacolaboraciónyminimizarelriesgodeconflicto;Asignacióndelosrecursospresupuestarios•necesarios,tantoparaaccionesespecíficascomoparalaintegracióndeesfuerzosentodoslossectores;Creacióndeconciencia,formaciónycapacitación•delosrepresentantesycomunidadesindígenas,tomadoresdedecisión,funcionariosdegobierno,jueces,mediosperiodísticosyelpúblicoengeneral.

(Vertambiénelcapítulo14sobrelaimplementaciónysupervisióndelConvenio).


3.5. COMENTARIOS DE LOS óRGANOS DE CONTROL DE LA OIT: ACCIóN COORDINADA Y SISTEMÁTICA

México:AccióncoordinadaysistemáticaentodoslosnivelesdegobernanzaEn2004y2005,losórganosdesupervisióndelaOITtrataronunaseriedeampliasalegacionesreferentesalafaltadeimplementacióndelConvenionúm.169,inclusoen el contexto de las reformas constitucionales en los ámbitosfederalyestataldeMéxico.Considerandoquealgunasdelasdisposicionesdelasreformasdelegabanalasentidadesfederativaslaresponsabilidadderegularasuntos tales como los criterios de reconocimiento delospueblosycomunidadesindígenas,laComisióndeExpertossubrayólaimportanciadelartículo2delConvenioysolicitóalGobiernoque“adoptelasmedidasnecesariasparaasegurar,conlaparticipacióndelospueblosinteresados,unaaccióncoordinadaysistemáticaparaprotegerlosderechosdelospueblosindígenasygarantizarque,aladoptarselasmedidaslegislativasyadministrativaspertinentes,tantoporpartedelGobiernoFederalcomodeloscongresosestatales,segaranticecomo mínimo común denominador los derechos

consagradosporelConvenio”(ComisióndeExpertos,75.asesión,2004,Observación,México,publicación2005).

Asimismo,enreferenciaconelmarcogeneraldeladiscriminaciónexistenteenMéxicoytomandonotadequedehecholasituaciónsocioeconómicadelospueblosindígenasesinferioraladelapoblaciónengeneral,laComisiónhizohincapiéenqueelGobiernodebehacerunesfuerzoenparticularparaponerfinaestasituaciónyenfatizóqueéstaeslatareaqueelGobiernomismoasumióalratificarelConvenionúm.169.

LaComisióntambiéntomónotadelosprogramasformuladosporelGobiernoparaalcanzarlaigualdadparalospueblosindígenasysubrayóqueel“númerocrecientedeplanesaisladosnoessuficienteparalograrunapolíticaefectivadeinclusión.NoestátotalmenteclarodóndeseencuentralanaturalezacomplementariaylacoordinaciónentrelosprogramasdescriptosporelGobierno”.

LaComisiónenfatizóquelaaplicaciónplenayefectivadelartículo2sobrelaaccióncoordinadaysistemáticaresultaser“claveparasuperarladesigualdaddelarga


datayarraigadaqueafectaalospueblosindígenas”.Sinembargo,solicitóalGobiernoque,“alestablecerlosdiferentesplanesyprogramasdedesarrolloparalospueblosinteresados,seasegurequeéstosquedendentrodeunmarcodeaccióncoordinadaysistemática,conlaparticipaciónplenadelospueblosindígenas”. Consejo de Administración, 289.a reunión, marzo de 2004, Reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3.

Bolivia:accióncoordinadaysistemática.En 2004, el Gobierno boliviano informó a la Comisión deExpertosque,“enuncontextodealtadispersiónenelapoyoaldesarrolloindígena,selogróestructurarunenfoquecentradoenlosaspectosfundamentalesdelmismoyenlademocratizaciónétnicadelpaís”.En2003,sehabíacreadounministerioacargodeAsuntosIndígenasyPueblosOriginarios(MAIPO)comoelorganismoestatalprincipalenmateriaindígena,“responsabledevelarporlaformulaciónyejecucióndenormas,políticas,programasyproyectosrelacionadosconlospueblosindígenasaunqueotrosministerioscomoeldeMineríaeHidrocarburostambiéngestionanproyectosrelacionadosconindígenasenáreasdesucompetencia”.

ElGobiernoseñalóque,parafacilitarlaparticipacióndelosindígenas,sehabíacreadounConsejoConsultivo,conformadoporseisrepresentantesgubernamentalesyseisdeorganizacionesindígenas.EsteConsejohafuncionadodemanerairregular,sobretododebidoalaconstanterotación,tantodelpersonaldelasinstitucionesestatalescomodelosrepresentantesdelasorganizacionesindígenas,peroelGobiernohaexpresadocomoprioridadsureactivaciónyconsolidación.

LaComisióndeExpertosexpresósupreocupaciónporelfuncionamientoirregulardelosmecanismosdeparticipaciónydeconsultaysubrayóque“laconsecucióndeundiálogopermanenteyatodoslosnivelestalcomoloprevéelConveniocontribuiríaaevitarconflictosyaconstruirunmodelodedesarrolloincluyente”.Asimismo,laComisiónnotóque“elproblemafundamentalparalaaplicacióndelConvenionoestantolaausenciadelegislacióncomolasdificultadesdeaplicación”einstóalGobiernoaredoblaresfuerzosparalograrlacoordinacióndelosprogramasexistentesconlaparticipacióndelospueblosindígenasentodaslasfasesdesurealización,desdelaplanificaciónhastalaevaluación.

Asimismo,elGobiernoindicóquelasprácticasdeexclusiónydiscriminaciónsiguenafectandolaspolíticaspúblicas(faltadeclaridadyprecisión,sobretodoenlapromocióndeundesarrolloeconómicoequitativo),laelaboracióndeleyesysuaplicación.Apartirdelasmodificacionesde1995alaConstituciónsegeneraronnuevaseimportantesposibilidadespararevertirlasituacióndeexclusiónquehistóricamentehanvividolospueblosindígenas.EntrelasmedidasespecialesenlamateriasecrearonlosDistritosMunicipalesIndígenas(DMI).Sinembargo,suconsolidacióntropezócondificultadescomoladiscontinuidadterritorialdelosterritoriosindígenas;ladoblefronteraentreladivisiónpolíticadelEstadoylosterritoriosindígenasquehabíangeneradofracturasterritoriales;latitulacióndetierrascomunitariasquenosiempreseadecuaaladelimitaciónmunicipalysegeneraunaincompatibilidadentrelapropiedadpública,lapropiedadprivadaylapropiedadcomunal,ylacreacióndemunicipiossinconsiderarsuviabilidad, así como una distribución centralista de los recursos. Comisión de Expertos, 76.a sesión, 2005, Solicitud directa individual, Bolivia, envío 2006.

Guatemala:lanecesidaddeundiálogocontinuosobrelaaplicaciónEn2007,laComisióndeExpertostomónotadequesehabíainstituidoenGuatemalaunórganodecoordinación(laCoordinadoraInterinstitucionalIndígenadelEstado),integradopor29institucionesdelEstadoquetrabajabaneltemaindígena,queteníacomofuncióncoordinaryasesorarlaspolíticaspúblicasrelativasalospueblosindígenas.LaComisióndeExpertosrecordóquelosartículos2y33delConvenionúm.169prevénunaaccióncoordinadaysistemática,conlaparticipacióndelospueblosindígenas,alaplicarlasdisposicionesdelConvenio.Recalcóquelaconsulta“vamasalládeunaconsultaenuncasoprecisosinoquetiendeaquetodoelsistemadeaplicacióndelasdisposicionesdelConveniosehagademanerasistemáticaycoordinadaencooperaciónconlospueblosindígenas,loquesuponeunprocesogradualdecreacióndelosórganosymecanismosadecuadosaesosfines”.Comisión de Expertos, 77.a sesión, 2006, Observación, Guatemala, publicación 2007.

Argentina:elaboracióndemecanismosadecuadosenlosámbitosfederalyprovincialEnArgentina,seadoptaronvariasiniciativasen2006y2007afindefortalecerlabaseinstitucionalparaimplementar


mejorelConvenionúm.169,enparticularlosórganosresponsablesdelaaccióncoordinadaysistemática(artículos2y33delConvenio),ylosencargadosdelosasuntosdeconsulta,participaciónyrepresentatividad.

En este contexto, se constituyó un Consejo de ParticipaciónIndígena,cuyomandatoincluíagarantizarlaparticipacióndelospueblosindígenasenlaalineacióndelalegislacióninternaconelConvenionúm.169.Asimismo, el CPI estableció una mesa de coordinación derepresentantesconstituidaconunabaseregional.Enunasegundaetapa,seconformaráunConsejodeCoordinación,integradoporrepresentantesdelosMinisterios del Interior, Economía, Trabajo, Educación yJusticia,delasprovinciasydelospueblosindígenasparasupervisarelRegistroNacionaldeComunidadesIndígenas,identificarproblemasyestablecerprioridadespararesolverlos,yestablecerunprogramadeactividadesdelInstitutoNacionaldelIndígena(INAI)amedianoylargoplazo.LaComisióndeExpertosnotóconinterésqueelGobiernoestáestableciendolasbasesinstitucionalesparalaaplicacióncoordinadaysistemáticadelConvenio,yesperaqueelGobiernocontinúeconsusesfuerzosdefortalecerestosorganismosparaampliarlabaseinstitucionalalosfinesdelaparticipacióndelospueblosindígenasenlaspolíticaspúblicasquelosafectan,deacuerdo con los artículos 2 y 33 del Convenio.

Encuantoalfederalismo,laComisióndeExpertostomónotadequeel“GobiernoserefierealasdificultadesencontradasparaaplicaralgunasdisposicionesdelConvenio,quesonfundamentales,talescomotierrasyrecursosnaturales,debidoaquelaprofundizacióndelfederalismoquetuvolugarconlareformaconstitucionalde1994,dejaalacompetenciadelasprovinciasestostemas”.LaComisióntomónotadequesepriorizalanecesidaddeestablecerlacompetenciafederalparaaquellasmateriasquetienencomosujetosacomunidadesypueblosindígenas.LaConstitucióndelaRepúblicaArgentinaprevélaconcurrenciadelasprovinciaseneldictadodelegislaciónyque,enesesentido,seentiendequelasprovinciaspuedenconcurrireneldesarrollojurídicodelderechodelospueblosycomunidadesindígenas,siempresobreelreconocimientodelnúcleomínimodederechosqueestablecelaConstituciónNacional.Enestecontexto,cabetenerpresenteque,enlalegislaciónargentina,lostratadosinternacionales(comoelConvenionúm.169)tienenjerarquíasuperioralasleyesnacionales (Constitución, arts. 31 y 75, inciso 22).

LaComisiónexpresósuesperanzadequeelGobiernoNacionaldesplieguelosesfuerzosnecesariosparadifundirlosderechosdelConvenioantelosgobiernosylegislaturasprovinciales,yquehagausodelasfacultadesconcurrentes,afindegarantizarquelaslegislaturasprovincialesdesarrollensulegislacióndeconformidadconel Convenio.Comisión de Expertos, 77.a sesión, 2006, Observación, Argentina, publicación 2007; 79.a sesión, 2008, Argentina, publicación 2009; Consejo de Administración, Reclamación, 2008, GB. 303/19/7.

3.6. APLICACIóN PRÁCTICA: RESPONSABILI-DADES DE LOS GOBIERNOS

3.6.1.Accióncoordinadaysistemática

GrupodetrabajodeNepalparalaimplementacióndelConvenionúm.169NepalratificóelConvenionúm.169delaOITen2007yestablecióunGrupodeTrabajogubernamentaldealtonivelpararevisarlosprogramasylaspolíticasexistentesdelgobiernoyprepararunplanintegralparaimplementarelConvenio.ElGrupodeTrabajoquedóconformadoporrepresentantesde15ministeriosrelevantesyrepresentantesindígenasdelaFundaciónNacionalparaelDesarrollodelasNacionalidadesIndígenas(NFDIN)ylaFederacióndeNacionalidadesIndígenasdeNepal(NEFIN).

LosobjetivosprincipalesdelGrupodeTrabajosonlossiguientes:

(a)IdentificarclaramentelasresponsabilidadesdelgobiernosobrelabasedelasdisposicionesdelConvenio;(b)IdentificarclaramentelasdisposicionesdelConvenioquehansidoimplementadasporelgobierno;(c)DesarrollarypresentarunPlandeAccióndetalladoqueidentifiquelasactividadesaimplementarseconmirasalareformadeasuntoslegales,administrativosydepolíticaymientrasseformulaesteplan,setendránencuentalasprioridadesdeterminadasporlasnacionalidadesindígenasylacapacidaddelGobierno;(d)Aportarrecomendacionessobrelacreacióndeunmecanismonecesarioparacoordinarlasactividadesdeimplementaciónenlosámbitoslocal y central.


ElGrupodeTrabajoestableciópuntosdecontrolencadauno de los ministerios y ejecutó una serie de consultas conlosrepresentantesdelospueblosindígenasyotrosactores.Dentrodeunperíododediezmeses,elGrupodeTrabajoprodujounarevisiónlegalydepolíticasidentificandolasbrechasentreladisposicióndelConvenioylalegislaciónnepalesaexistente.Sobreestabase,elGrupodeTrabajoelaboróunPlandeAcciónNacionalparalaImplementacióndelConvenio.Ennoviembrede2008serealizaronconsultasenelámbitonacionalsobreelborradordelplanentrelosrepresentantesde59nacionalidadesindígenasreconocidas,comoasítambiénotrosrepresentantesindígenas.Paramarzode2009,sinembargo,elplannohabíarecibidolaaprobaciónfinaldelGobierno.

ElenfoqueadoptadoparalaimplementaciónenNepalesdignoderecalcarprincipalmenteporsunaturalezacoordinada, tanto en relación con reunir a todos los actoresprincipalesdelgobiernoenunGrupodeTrabajodealtonivelyconproponerunarevisiónyreformaintegraldelalegislaciónyprogramasexistentesconelfindegarantizarlaintegracióndelConvenioentodoslossectoresdelgobierno.ElGrupodeTrabajoensídejódeoperarunavezquesepresentóelPlandeAccióny

cumpliósumandato,peroseesperaqueotromecanismodecoordinacióndealtoniveltomesulugar.Programme to Promote ILO Convention No. 169, project reports Nepal, 2008-9.

Bolivia:IntegracióndelosderechosdelospueblosindígenasenelaparatoestatalEnBolivia,elEstadohistóricamentehaperseguidounobjetivode“integrar”alospueblosindígenas,paraconstruirunanaciónhomogénea.Sinembargo,enlasegundamitaddelsigloXX,sehizocadavezmásevidentequeestosesfuerzoshabíanfalladoyquelospueblosindígenasmanteníansuidentidadcomopueblosdiferentes.Elreconocimientodelospueblosindígenascomopueblosdiferentessevioreflejadoenlaestructurainstitucionalestablecidaparaabordarlascuestionesindígenas.

LaprimerainstituciónqueseestableciófueelInstitutoIndigenistaBoliviano,establecidoyaenladécadadelcuarenta,perofuefundamentalmenteunorganismoignoradohastaquesurgióunfuertemovimientoindígenaenlosnoventa.En1993,elorganismofuereemplazadoporlaSecretaríaNacionaldeAsuntosÉtnicos,deGéneroy Generacionales. En 1994, se estableció el Viceministerio


deAsuntosIndígenasyPueblosIndígenas,seguidoen2000porelMinisteriodeAsuntosCampesinosyPueblosIndígenasyOriginarios.BajoesteMinisterio,secreóunViceministeriodeAsuntosIndígenas.En2003,elGobiernoestablecióelMinisteriodeAsuntosIndígenasyPueblosOriginarios.

Atravésdeesteproceso,elprincipaldesafíoeradefinirunanuevarelaciónentrelospueblosindígenasyelEstado,elGobiernoylasociedadengeneral.Enestesentido,unodelosproblemasclavefuelainvisibilidaddelapoblaciónindígena,dadoquelospueblosindígenasnoestabanreconocidosenlaspolíticasdelgobierno,susestructuraseinstitucionescomopueblosdiferentesconderechosespecíficos.Algunosdelosfactoresquellevaronaestainvisibilidadfueronlossiguientes:

Débilimplementacióndelasnormasexistentes•comoasítambiénlentaelaboracióndenuevasnormasparareconocerlosderechosdelospueblosindígenasenlasConstitucionesydentrodesectoresespecíficos;Fragmentacióndepolíticasyprogramassectoriales•relacionadosconlospueblosindígenas;Débilreflejodelosderechosdelospueblos•indígenasenpolíticassectorialesyprogramascomoasítambiénfaltadereglamentacionesyprocedimientosadministrativos,inclusivelostendientesalmonitoreoyevaluacióndelimpactodeprogramasparaerradicarlapobrezayalcanzarlos Objetivos de Desarrollo del Milenio;Faltademecanismospararecabarinformaciónde•losregistrosadministrativosclavecomosaludyeducación.

Estosproblemastambiéncontribuyeronagenerarlasdificultadesquesepresentaronenlaconfiguracióndeunaestructurainstitucionalparaimplementarlosderechosdelospueblosindígenas.Lasinstitucionessucesivasestuvierontodascaracterizadasporunacapacidadinstitucionallimitadaeinfluenciapolítica,recursosfinancierosypersonallimitados,personalnocalificado,alcance limitado de las actividades y escasos resultados.

ElcambiodelgobiernoenBoliviaen2006conllevóungiroradicalenlaspolíticasfrentealospueblosindígenas.ElPlanNacionaldeDesarrollo2006-10noseconcentraespecíficamenteenlospueblosindígenasperoincluyesusderechoscomountematransversal,comobaseparatodaslaspolíticasgubernamentalesentodoelPlan.

ElPlanestáorientadohaciala“descolonización”delEstado,loquesignifica“eneláreadelapolítica,aceptarlasprácticaspolíticasdelospueblosdominadosyexcluidos;eneláreadelaeconomía,reconocerlaseconomíasdelospueblosagricultoresynómadascomoasítambiéndelascomunidadesurbanas”(PlanNacionaldeDesarrollodeBolivia2006-10).

Del mismo modo, la actual estructura institucional del Estadonocontemplaunainstituciónespecíficaconresponsabilidadenrelaciónconlosderechosdelospueblosindígenas.ElGobiernoindicópúblicamentequeenunpaíscomoBolivia,conunapoblaciónmayoritariamenteindígena,estosderechosnopuedenserabordadosporunúnicoministeriosinoquedebensertratadosportodoelaparatoestatal.Enconsecuencia,todaslaspolíticasyprogramasdebencontribuiralaimplementacióndelosderechosdelospueblosindígenascomoselosreconoceenlaConstituciónyenlalegislación,conlaplenaparticipacióndelasorganizacionesdepueblosindígenas.

Enestesentido,elGobiernohapriorizadoalgunosprogramasespecíficosenelMinisteriodePlanificacióndelDesarrolloyelMinisteriodelaPresidencia,quetienencomoobjetivointegraralospueblosindígenasenlasestrategias,políticasyprogramasdedesarrolloanivelnacionalyprovincialcomoasítambiénenlospoderesejecutivo,legislativoyjudicial.Losesfuerzosdeintegraciónincluyenaccionesenlosámbitosnacionalyprovincialparacrearconcienciaysensibilidadenlapoblacióngeneralsobrelosderechosdelospueblosindígenas.

Asimismo,elMinisteriodeDesarrolloRural,AgropecuarioyMedioambientecuentaconunViceministerioespecialdeTierrasparatratartemasrelacionadosconlasTierrasComunitariasdeOrigen(TCO).Ramiro Molinas Barrios: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, OIT, 2009.

Ecuador:ConsejodeDesarrolloExisten14pueblosindígenasoficialmentereconocidosen Ecuador. Afinesde2006,elRelatorEspecialdelasNaciones Unidas sobre la situación de los derechos humanosylaslibertadesfundamentalesdelospueblosindígenasindicóque“mientrasquelaConstituciónPolíticade1998consagravariosderechoscolectivosespecíficosdelospueblosynacionalidadesindígenasen


diversasáreas,estosderechosnohansidoplasmadosaúnenlalegislaciónsecundariacorrespondiente,locualhadificultadosuplenaimplementación”.AdemásdestacaqueelGobiernohacreadodiversasinstitucionesestatalesparaatenderlaproblemáticadelospueblosindígenas,quehanabiertosuspuertasalaparticipacióndelospueblosindígenasenlaaplicacióndelaspolíticaspúblicas.

LaLeyOrgánicadelasInstitucionesPúblicasdelosPueblosIndígenasdelEcuadorqueseAutodefinencomoNacionalidadesdeRaícesAncestralesde2007,regulalacomposiciónyelmandatodelConsejodeDesarrollode las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador. En virtud deesaley,elConsejoestáacargodedefinirpolíticaspúblicasyestrategiasparapromovereldesarrollosustentable y el mejoramiento de las condiciones sociales, económicasyespiritualesdelospueblosindígenasdelEcuador.ElConsejoestáregidopordosórganosdirectivos:elConsejodeNacionalidadesyPueblosIndígenasyelComitéEjecutivoNacional.Mientrasqueelprimeroestáconformadoexclusivamenteporrepresentantesindígenas,elConsejoEjecutivoNacionalincluyeunrepresentantedelPresidentedelaRepública,quelopreside.http://www.codenpe.gov.ec;R. Stavenhagen, Informe de la misión al Ecuador, Documento de la ONU A/HRC/4/32/Add.2, 28 de diciembre de 2006.

Filipinas:LaComisiónNacionalparalosPueblosIndígenas.EnlasFilipinas,lospueblosindígenasrepresentanaproximadamente15a20%delapoblacióntotal.ElmarcolegalparalaproteccióndesusderechosestádadoporlaLeysobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas(IPRA) de 1997. En virtud de esta ley, se creó la Comisión NacionalparalosPueblosIndígenas(NCIP)comounorganismoindependientequedependedelaOficinadelPresidente.

LaNCIPes“elorganismogubernamentalprincipalencargadodeformulareimplementarpolíticas,planesyprogramasparapromoveryprotegerlosderechosyelbienestardelasComunidadesCulturalesIndígenas/PueblosIndígenas(CCI/IP)yelreconocimientodesusdominiosancestrales”(IPRA,artículo38).LaNCIPestáconformadaporsieteComisionadosquepertenecenalasCCI/IP.LosComisionadossondesignadosporelPresidentedelasFilipinasdeunalistadecandidatos

recomendadospresentadosporlospueblosindígenas.Además,cabedestacarqueelartículo16delaLeysobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasestableceque“elEstadodeberágarantizarquelasCCI/IPtenganunarepresentaciónobligatoriaenlosórganosqueelaboranpolíticasyotrosconsejoslegislativoslocales”.http://www.ncip.gov.ph; R. Stavenhagen, Report of the mission to the Philippines, Documento de la ONU E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 de marzo de 2003.

Venezuela:ReconocimientodelaConstituciónylalegislación.Venezuelaalbergaunos27gruposindígenasdiferentes.En1999,sesancionóunanuevaConstituciónque,porprimeravez,reconocíalosderechosdelospueblosindígenas.ElanteproyectodelaConstituciónestuvoacargodeunaAsambleaConstituyentecompuestapor131miembros,tresdeloscualesfueronelegidosexclusivamenteporlospueblosindígenas.Estomarcóunimportantehitoenlaparticipaciónpolíticadelospueblosindígenasenlavidapolíticadelanación.Elderechodelospueblosindígenasalaparticipaciónpolíticaestáahoraplasmadoenelartículo125delaConstitución,queafirmalaobligacióndelEstadodegarantizarsurepresentaciónenlaAsambleaNacional.Enestesentido,laLeyOrgánicadePueblosyComunidadesIndígenasde2005establecequelospueblosindígenasseránrepresentadosenlaAsambleaNacionalporalmenostresdiputados. LaLeyOrgánicatambiénreconoceelderechodelospueblosindígenasamantenerydesarrollarsupropiaorganizaciónpolíticosocialsobrelabasedesuscostumbres y tradiciones, y establece la creación de municipalidadesindígenasqueseregiránporlaleyconsuetudinariadelajurisdicciónespecialindígena.Asimismo,laleyreconocelajurisdicciónespecialindígenaqueseráejercidadentrodelosterritoriosindígenasporlasautoridadestradicionaleslegítimassiemprequenoseanincompatiblesconlosderechosfundamentalesestablecidos en la Constitución y en los convenios internacionalesratificadosporVenezuela.

LaConstituciónestablecequeVenezuelaesunasociedaddemocrática,multiétnicaymulticulturalyreconocelosidiomasindígenascomoidiomasoficialesparasuspueblosindígenas.Estableceelrespetoporla interculturalidad (artículo 100); el reconocimiento delospueblosycomunidadesindígenas,inclusosuorganización,cultura,usosycostumbres,idiomay


hábitat;derechosoriginariosinalienableseimprescriptiblessobrelastierras;yelderechoalaidentidadétnica,loqueincluyesuslugaressagrados,ylaeducacióndecarácterinterculturalybilingüe.

De acuerdo con el mandato establecido en el artículo 119delaConstitución,Venezuelainicióunademarcacióndetierrasyelprocesodeotorgamientodetítulosdepropiedadalos35pueblosindígenasquevivenenelterritorio.Conelloseestablecenlascondicionesparagarantizarquelascomunidadesypueblosindígenasparticipenactivamenteenlavidadelpaís,conservensuculturayejerzanlalibredeterminaciónencuantoaasuntos internos.Constitución de Venezuela: http://www.tsj.gov.ve/legislacion/constitucion1999.htm;Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas: http://www.asambleanacional.gob.ve

África:NodiscriminaciónydesarrollodeinstitucionesLasconstitucionesdeBurundi,CongoylaRepúblicaDemocráticadelCongohantomadomedidasparalainclusióndelospueblosindígenasalhacerhincapiéenlaproteccióndelasminoríasyelvalordelatolerancia.EnsuPreámbulo,laConstitucióndeBurundide2005declaraquelospartidospolíticosminoritariosylaproteccióndelasminoríasétnicasyculturalessonparteintegraldelabuenagobernanza.LaConstituciónademásexigequetodos los burundeses vivan en armonía y tolerancia. Asimismo,cadaburundéstienelaobligacióndepromoverlatoleranciaensusrelacionesconlosdemás.LaConstitucióndelCongode2002establecequeesilegalincitarelodioétnicoytambiénestablecelaobligacióndepromoverlatoleranciamutua.LaConstitucióndelaRepúblicaDemocráticadelCongode2006daunmayorpasoalcontemplarquetantolapertenenciaauna“minoríaculturalolingüística”comola“raza”y“etnicidad”sonlabasedelanodiscriminación.Además,elEstadotienelaobligacióndepromoverlacoexistenciaarmónicadetodoslosgruposétnicosenelpaísyprotegertodoslos“gruposminoritariosyvulnerables”.

Ugandahareconocidoquelaparteseptentrionaldesuterritorio,Karamoja,ocupadaprincipalmenteporcomunidadespastoralistas,enfrentaproblemasespecialesqueexigenunactuarespecialporpartedelgobierno.EstereconocimientoderivóenlacreacióndelMinisterioparalosAsuntosdeKaramoja.Laejecucióndeprogramasespecialestendientesatratartemassobrelosderechos

humanosdelospastoralistasindígenasKaramojong2) nohasidomuyexitosaperoconformaunmarcoquelosgobiernossucesivospodrántomarcomobaseyposiblementepodráncrearmejorescondicionesparaeláreaysugente.

LaRepúblicaCentroafricanatambiéncreóentidadesterritorialesquetienenelpotencialdeprogresarenunidadesautogestionables.Desdeladécadadelsesenta, se han creado siete comunas con consejos municipalesautónomos.Apesardequefueroncreadosparaalbergarcomunidadesnómadescomolosmbororo,elhechodequeestascomunidadescuentanconsuspropiosconsejosautónomosyelegidospodríaconstituirunpuntodeentradaparareforzarsuparticipaciónenlaadministracióndiariadesuspropiosasuntos.LospastoralistastambiénhancreadounaFederaciónNacional de Pastoralistas, con facultades de decisión en temaspastoralistas.Enelmismosentido,elgobiernodeEtiopíaadoptóunanuevaestrategiasobreeldesarrollopastoralista,quehaaumentadoelniveldecooperaciónentrelospastoralistasylosgobiernosregionales.Siguiendolospasosdelgobiernofederal,losgobiernosregionalesdelosoromiya,afarylospueblosdelsurhanformadocomisionespastoralistas.

EnBurkinaFaso,elEstadoylascooperativasterritorialestienenelmandatodeidentificar,protegeryconservarlasáreasdondesedesarrollaelpastoralismo.Constitución de Burundi de 2005; Constitución del Congo de 2002; Constitución de la República Democrática del Congo de 2006;Informes del Grupo de Trabajo de ACHPR sobre las poblaciones/comunidades indígenas, en relación con Etiopía y Burkina Faso.Caso preparado por Naomi Kipuri

Australia:ComisionadoparalaJusticiaSocialdelosIndígenasylosHabitantesdelasIslasdelEstrechoTorresEn1992,secreólaposicióndelComisionadoparalaJusticiaSocialdelosAborígenesylosHabitantesdelasIslasdelEstrechoTorres,dependientedelaComisióndeDerechosHumanosdeAustralia,comorespuestaalasmarcadasdesventajassocioeconómicasqueaquejanalospueblosindígenasaustralianoscomoasítambiénlas conclusiones de la Comisión Real sobre Decesos de

2) Karamojong es el término que se utiliza para denominar a la gente de Karamoja. Entre las comunidades indígenas en África es común emplear el nombre del territorio como el nombre de la gente que lo ocupa. Así se relaciona a la gente con su lugar de origen como un derecho inalienable.


IndígenasbajoCustodiaPolicialylaInvestigaciónNacionalsobre la Violencia Racista.

ElpapeldelComisionadocomprenderevisarelimpactodelasleyesypolíticasymonitorearelejercicioygocedelosderechoshumanosdelospueblosindígenasaustralianos. El Comisionado elabora anualmente un InformesobreJusticiaSocialyDerechodePropiedaddelosPueblosIndígenas,quesediscuteenelParlamento,ypromueveelentendimientoyrespetodelosderechosdelospueblosindígenasaustralianos.Lohacerevisandolalegislación,ofreciendoasesoramientosobrepolíticaseinvestigandosobretemasdederechoshumanos,entreellossalud,violenciafamiliar,derechosdelosniños,discapacidadescognitivasyla‘generaciónrobada’. http://www.hreoc.gov.au/social_justice/index.html

3.6.2.Combatirladiscriminaciónycerrarlasbrechassocioeconómicas

Australia:CerrandolabrechaNuestro desafío para el futuro es adoptar una nueva alianza con los australiano indígenas y no indígenas … El punto central de esta alianza para el futuro es cerrar la brecha entre los australiano indígenas y no indígenas en lo que respecta a la expectativa de vida, los logros educativos y las oportunidades laborales. Esta nueva alianza en cuanto a cerrar la brecha establecerá objetivos concretos para el futuro: dentro de una década, reducir a la mitad la brecha creciente en términos de alfabetismo, nociones elementales de matemática y oportunidades y resultados laborales para los niños indígenas, dentro de una década, reducir a la mitad la terrible brecha en las tazas de mortalidad infantil entre los niños indígenas y no indígenas y, dentro de una generación, cerrar la brecha igualmente atroz de 17 años de expectativa de vida general entre los pueblos indígenas y no indígenas . (PrimerMinistroKevinRudd,DisculpaalosPueblosIndígenasdeAustralia,13defebrerode 2008)

Laexpectativadevidadelosindígenasaustralianoses17añosmenorqueladelosdemásaustralianos.Mientrasquelamayoríadelasmujeresaustralianaspuedenesperarvivirunaedadpromediode82años,lasmujeresindígenas

puedenesperarvivirsólo64,8añosylaexpectativadevidadeloshombresindígenasestodavíamenor,59,4años.Enrespuestaaestaalarmantesituación,elConsejode Gobiernos Australianos (COAG) 3) en diciembre de 2007expresósuacuerdoparaestablecerunaalianzaentretodoslosnivelesdelgobiernoconelfindetrabajarconlascomunidadesindígenasparaalcanzarelobjetivode“cerrarlabrecha”.

Enmarzode2008,elGobiernoylospueblosindígenasfirmaronuna“DeclaracióndeIntencióndeCerrarlaBrecha”encuantoalasaluddelosindígenas(verapartado11.2.).Desdequeseestablecieronlosobjetivos,todoslosgobiernosaustralianoshantrabajadoenformaconjuntaparadesarrollarreformasfundamentalesparatratarestosobjetivos,ytambiénhanreconocidoquees“unemprendimientoextremadamentesignificativoquerequeriráunainversiónimportante”.En2008,elCOAGaceptóiniciativasparalosindígenasaustralianosporunmonto de $4600 millones destinadas al desarrollo de lainfanciatemprana,lasalud,lavivienda,eldesarrolloeconómicoylaprestacióndeserviciosenlugaresalejados.

ElCOAGseñalaque“estosnuevosacuerdosrepresentanunarespuestafundamentalalcompromisodelCOAGen cuanto a cerrar la brecha. La mejora continua en losresultadosparalospueblosindígenassolamentepuedealcanzarsesiseproduceuncambiosistémico.Atravésdeestosacuerdos,todoslosgobiernosseránconsideradospúblicamenteresponsablesporsuactuaciónenmejorarlosresultadosenestasáreasclave”.http://www.coag.gov.au/coag_meeting_outcomes/2008-11-29/index.cfm#indigenous;http://www.humanrights.gov.au/social_justice/health/targets/closethegap/part2_1.html

India:Acciónafirmativaparalastribusreconocidas.Las“tribusreconocidas”(verapartado1.4.)pertenecenalascomunidadesmásdesfavorecidasentérminossocioeconómicos en India. Se elaboraron muchas leyes y programasconelobjetivodemejorarlascondicionesdelosgruposdesfavorecidos,inclusolastribusreconocidas.LaConstitucióndeIndiaincluyeciertasdisposicionesreferentesalosderechosfundamentales,especialmente

3) El COAG está compuesto por el Primer Ministro, los Premiers de los Estados, los Ministros Principales del Territorio y el Presidente de la Asociación de Gobiernos Locales de Australia.


formuladasparaprotegersusderechos.4)Algunasdelasdisposicionessobrelasaccionesafirmativasson:

Elartículo15(4)establecequeelGobierno•debetomar“medidasespecialesparamejorarlaposicióndelasclasesdeciudadanosconunretrasosocialyeducativoopara…lastribusreconocidas…”.El artículo 16(4) y (4A) faculta al Estado a elaborar •mecanismosoprogramasoregulacionesparareservarnombramientosoposicionesypromocionesconjerarquíaimportanteafavordelas tribus reconocidas.

Losartículos15y16establecenmedidasespeciales,entreellaslaacciónafirmativa,parareservarempleosypuestoseninstitucioneseducativasparalospueblosmarginados.Lapolíticadereservahacreadooportunidadesparalacomunidadindígenaparapoderteneraccesoaunamejoreducaciónymejoresempleos.Sinembargo,lapolíticadereservasolamentecubreelsectorpúblicoynoseextiendealsectorprivado.Asimismo,losbeneficiosamenudoestánmonopolizadosporsectoresmásacomodadosdelacomunidadenlugardellegaralosmásnecesitados.Asimismo,muchospueblosindígenasnohansidocategorizadoscomo“tribusreconocidas”yporlotantoseleshannegadoestosbeneficios.

Elartículo29delaConstituciónfacultaa“cualquier•sectordelaciudadaníaqueresidaenelterritoriodeIndiaoencualquierpartedelmismoconunidioma,escrituraoculturapropios”alderechodeconservarlos.

4) Estas disposiciones se complementan con las disposiciones generales que se aplican a todos los ciudadanos de la India.

Elartículo29,juntoconotrasdisposicionesconstitucionales–inclusolasdisposicionesespecíficasparalosdiferentesestados(artículos371Ay371G)ylosanexosquintoysextodelaConstitución–aportanunamplioalcanceysonherramientaspoderosasparaquelascomunidadesindígenasestablezcaninstituciones,queincluiríanelestablecimiento,preservaciónyperpetuacióndelaculturaylosusosycostumbresporgeneraciones.

TambiénhayotrosderechosfundamentalesademásdelasinterpretacionesjudicialeselaboradasporlaCorteSupremaalascualessepuederecurrirparaprotegerlosderechosbásicosdelospueblosindígenas.5) Tales derechosincluyenlaigualdadantelaley,elderechoalavida,elderechoalaeducaciónparatodoslosniñosentrelasedadesdeseisycatorce,lalibertaddeexpresiónyasociación,laprohibicióndeltráficohumanoyeltrabajoinfantil.

LosPrincipiosRectoresdelaPolíticaEstatalenvirtuddelaConstitucióntambiénexigenalosestadosquegaranticenelbienestardelospueblosindígenasmientrasimplementanmedidasdegobernanza;agregandoasílasinterpretacionesjudicialesafavordelospueblosindígenas.6)

Estasdisposiciones,deserusadasefectivamente,puedenservaliosasalahoradeprotegerlosderechosylosinteresesdelospueblosindígenas.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui.

5) De acuerdo con el artículo 141 el derecho declarado por la Suprema Corte es vinculante en todos los tribunales del territorio, lo que significa que se convierte en ley del territorio.

6) El artículo 46 establece específicamente que el Estado promoverá los intereses educativos y económicos de las castas reconocidas y otros sectores más débiles de la sociedad.

48

IV. InstItucIones Indígenas

49IV. INSTITUCIONES INDÍGENAS

4.1. RETENER Y DESARROLLAR LAS COSTUMBRES, TRADICIONES E INSTITUCIONES INDÍGENAS

Elderechodelospueblosindígenasaretenerydesarrollarsuspropiasinstitucionessociales,económicas,culturalesypolíticasesunderechofundamentalbajolalegislacióninternacional de los derechos humanos. La existencia de talesinstitucionesestambiénunelementocentralenladescripcióndelospueblosindígenas.Elartículo1(1)delConvenionúm.169identificaalospueblosindígenascomoaquellosquehanretenidotodasoalgunasdesusinstitucionespolíticas,culturales,económicasysociales,independientementedesucondiciónlegal(verapartado1.1).Laexistenciadeinstitucionespolíticas,culturales,económicasysocialesdistintivasconformaunaparteintegraldeloquesignificaserunpuebloindígenayesengranmedidaloquedistinguealospueblosindígenasdeotrossectoresdelapoblaciónnacional.Lasdisposicionesinternacionalessobrederechoshumanos,enloqueserefierealosderechosdelospueblosindígenas,portantoincluyenlapromociónyproteccióndelderechocolectivodelospueblosindígenasamantener,controlarydesarrollarsusinstitucionespolíticas,culturales,económicasysociales,incluyendosusprácticas,costumbres,derechoconsuetudinarioysistemaslegales.Talesinstitucionestambiénsonvitalesparagarantizarlaconsultayparticipacióndelospueblosindígenasenlosprocesosdetomadedecisionesquelosafectan(vercapítulo5).

ElrespetoporlasinstitucionesdelospueblosindígenasesunaparteintegraldelConvenionúm.169,talcomoquedaestipuladoenunaseriededisposiciones:

Artículo2(1).[Laaccióndelosgobiernosdeberáincluirmedidas]:(b)quepromuevanlaplenaefectividaddelosderechos sociales, económicos y culturales de esospueblos,respetandosuidentidadsocialy cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones.

Artículo4(1).Deberánadoptarselasmedidasespecialesqueseprecisenparasalvaguardarlaspersonas,lasinstituciones,losbienes,eltrabajo,lasculturasyelmedioambientedelospueblosinteresados.

Artículo5.AlaplicarlasdisposicionesdelpresenteConvenio:(a)deberánreconocerseyprotegerselosvaloresyprácticassociales,culturales,religiososyespiritualespropiosdedichospueblosydeberátomarse debidamente en consideración la índole delosproblemasqueselesplanteantantocolectiva como individualmente;(b)deberárespetarselaintegridaddelosvalores,prácticaseinstitucionesdeesospueblos;

Artículo6(1).AlaplicarlasdisposicionesdelpresenteConvenio,losgobiernosdeberán:(a)consultaralospueblosinteresados,medianteprocedimientosapropiadosyenparticularatravésdesusinstitucionesrepresentativas,cadavezquesepreveanmedidaslegislativasoadministrativassusceptiblesdeafectarlesdirectamente;(c)establecerlosmediosparaelplenodesarrollodelasinstitucioneseiniciativasdeesospueblos,yenloscasosapropiadosproporcionarlosrecursosnecesariosparaestefin.

Artículo8(2).Dichospueblosdeberántenerel derecho de conservar sus costumbres e institucionespropias,siemprequeéstasnoseanincompatiblesconlosderechosfundamentales[…]


Enalgunasinstancias,eltérmino“instituciones”seusaparahacerreferenciaalasinstitucionesuorganizacionesfísicas,mientrasqueenotraspuedetenerunsignificadomásamplioqueincluyelasprácticas,costumbresypatronesculturalesdelospueblosindígenas.ElpreámbulodelaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasreconocelainterrelación inherente entre las costumbres, tradiciones oinstitucionesdelospueblosindígenas.LaDeclaraciónreconocela“urgentenecesidadderespetarypromoverlosderechosintrínsecosdelospueblosindígenas,quederivandesusestructuraspolíticas,económicasysocialesydesusculturas,desustradicionesespirituales,desuhistoriaydesufilosofía,especialmentelosderechosasustierras,territoriosyrecursos”(PreámbulodelaDeclaración:párr.7)

Específicamente,conrelaciónalasinstitucionesindígenas,laDeclaraciónlasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas estableceque:

Artículo5:Lospueblosindígenastienenderechoaconservaryreforzarsuspropiasinstitucionespolíticas,jurídicas,económicas,socialesyculturales…Artículo18:Lospueblosindígenastienenderechoa[…]mantenerydesarrollarsuspropiasinstitucionesdeadopcióndedecisiones.Artículo20:Lospueblosindígenastienenderecho a mantener y desarrollar sus sistemas o institucionespolíticos,económicosysociales…Artículo34:Lospueblosindígenastienenderechoapromover,desarrollarymantenersusestructurasinstitucionalesysuspropiascostumbres,espiritualidad,tradiciones,procedimientos,prácticasy,cuandoexistan,costumbresosistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.

Lasculturasytradicionesdelospueblosindígenassondinámicasyrespondenalasrealidadesynecesidadesdenuestrotiempo.Presentanunvastoespectrodeformasdeorganizacióneinstitucionesdiferenciadas.Algunoshan retenido sus sistemas tradicionales jurídicos, sociales, administrativosydegobierno,mientrasqueotroshanadoptadoosehanvistoforzadosaadoptarnuevas

institucionesyformasdeorganización.

Aveceslassociedadesindígenassonpercibidascomoestáticasyhomogéneas,loquesuponeerróneamentequesicambianoadoptanformasdeorganizacióndiferentespodríansermenos“indígenas”.Sinembargo,enrealidad,lassociedadesindígenassonmultifacéticasydinámicas.

LasdisposicionesdelConvenionúm.169nodeberíanentendersecomoqueestánrestringidasúnicamentealasinstitucionestradicionales,sinoqueseaplicanalasprácticasactualesdeldesarrollosocial,culturalyeconómicodelospueblosindígenas.Enotraspalabras,lasadaptacionesculturalesyeldesarrollotecnológicodelospueblosindígenasnodeberíanreduciroimpedirlaaplicabilidaddeestasdisposiciones.Estotambiénsignificaquelospueblosindígenastienenderechoaestablecerinstitucionescontemporáneas,silasinstitucionestradicionalesyanosonadecuadasparasatisfacer sus necesidades e intereses.

4.2. APLICACIóN PRÁCTICA: RESPETO POR LAS INSTITUCIONES INDÍGENAS

Bangladesh:InstitucionestradicionalesdegobiernoEláreadeBangladeshconocidacomoChittagongHillTracts(CHT)estáhabitadaporoncepueblosindígenas,cadaunoconsupropioidioma,costumbresy culturas.1)Aquellosquenosonconsideradosindígenassonprincipalmentemiembrosdelpueblobengalí.LaReglamentacióndeCHTde1900ylaLeyNo.12de1995reconocenalospueblosindígenasdeCHTcomo“indígenas”delaregióndeCHT.

Sibientieneunsistemadegobiernounitario,elsistemaadministrativoyjurídicoenChittagongHillTracts(CHT)esindependienteydiferentedeldelasotraspartesdelpaís.UnaseriedeinstitucionesindígenastradicionalesyconsejoselectoscontemporáneosenelámbitodistritalyregionalcompartenlaautoridadadministrativaenlaregiónCHTconelgobiernocentral,atravésdesusfuncionariosde distrito y subdistrito.

1) Estos son los bawn, chak, chakma, khumi, khyang, lushai, marma, mru, pankhua, tanchangya y tripura.


ElsistemadegobiernotradicionalenCHTtienetresnivelesprincipales:

El • karbari,generalmenteunhombremayor,eseljefetradicionaldeunaaldeaopueblo.Enlapráctica,elcargodekarbari es, en la mayoría de los casos, hereditaria de facto;El • cacique, queestáacargodeunmauza. EnBangladeshelmauza es una unidad de administración tributaria sobre las tierras con límitesgeográficosfijosydemarcados.EnCHT,elmauzatambiénesunaunidaddeadministracióncivilyjudicialdirigidaporelcacique tradicional, ademásdeserunaunidaddeadministracióntributaria. El caciqueesresponsabledelagestiónderecursos,laadministracióntributariay de las tierras, mantenimiento de la ley y el orden,ylaadministracióndelajusticiaindígenaconsuetudinaria, incluso es la autoridad de apelaciónrespectodelasfuncionesjudicialesdelkarbari;Los tres • jefes o rajas, queestánacargodelostres“círculos”administrativosytributarios,alosquepertenecenlos369mauza en CHT. La jurisdicción del raja – anteriormente basada en las divisiones declanesytribus–seterritorializóduranteeldominiobritánicoatravésdelademarcacióndeáreasgeográficasfijas.

SibienlasinstitucionestradicionalesjueganunpapelimportanteenlapolíticaylaadministracióndeCHT,lasinstitucionesmáspoderosasencuantoalas funciones cotidianas son los consejos distritales electos. Estos consejos distritalesestánacargodeasuntostales como la educación, la salud pública,lapesca,laganadería,

ylasindustriaspequeñasyartesanales.ConformealAcuerdo sobre CHT de 1997, la administración de la tierra, la ley y el orden y la educación secundaria tambiénfuerontransferidosaestosconsejos,queestánsubordinadosdirectamentealConsejoRegionaldeCHT.

Sinembargo,loslíderesindígenasdeCHTestánengranmedida insatisfechos con el estatus de los derechos de lospueblosindígenasenCHT,yexigen,entreotrascosas,unreestablecimientosignificativodelaautonomíaparalospueblosindígenasdeCHTylosesfuerzosparareducirladiscriminacióncontralospueblosindígenasporpartedelospolíticos,funcionarioscivilesylasociedaddominantenoindígenas.Raja Devasish Roy (2004) Challenges for Juridical Pluralism and Customary Laws of Indigenous Peoples: The Case of the Chittagong Hill Tracts, Bangladesh John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.

Groenlandia:AutogobiernoGroenlandiaeslaislamásgrandedelmundoconunasuperficiedeunos2,2millonesdekm2, de los cuales unos 410 000 km2noestáncubiertosporhielo.Lapoblacióntotal de Groenlandia es de 56 462 habitantes (Autoridad de Estadísticas de Groenlandia, 2008).

LagentedeGroenlandiaharecorridounlargocaminohaciaelautogobierno.DesdelacolonizacióndeGroenlandiaen1721,fueadministradaporelGobiernodeDinamarca.Desde1945a1954,Groenladiafigurabaenla

listadeterritoriosnoautónomosbajoelCapítulo


XI de la Carta de las Naciones Unidas. Esta situación cambióen1954cuandoGroenlandiafueintegradaalReinodanés.

En1979,entróenvigenciaelAcuerdodeAutonomíadeGroenlandia.ElAcuerdohizoposiblequeGroenlandiaasumieraelpoderejecutivoylegislativoencuantoalaadministracióninterna,losimpuestosdirectoseindirectos,lapescadentrodelaZonaEconómicaExclusiva(ZEE;esdecir,dentrodelas200millasnáuticasdelacostadeGroenlandia),lacaza,agriculturaycríaderenos,elbienestar social, los asuntos del mercado laboral, los asuntosdeeducaciónycultura,laformaciónprofesional,otros asuntos relacionados con el comercio, los servicios desalud,laviviendaylaproteccióndelmedioambiente. Despuésde20añosdeautonomía,prácticamentetodaslasáreasderesponsabilidadquepodíantransferirsebajolaLeydeAutonomíahabíansidoasumidasporel Gobierno Autónomo. Como consecuencia de la necesidadderevisarlaposicióndeGroenlandiadentrodelaunidaddelReinodanés,entre1999y2000secreóunaComisióndeAutonomíaparaGroenlandia,queluegofuereemplazadaen2004porlaComisiónGroenlandesa-DanesadeAutogobierno.

Deacuerdoconlostérminosdereferencia,sele

encargóalaComisiónlatareade“deliberaryhacerpropuestassobrecómolasautoridadesdeGroenlandiapuedenasumirmayoresfacultades,entantoseaconstitucionalmenteposible,sobrelabasedelaposiciónconstitucional actual de Groenlandia y de acuerdo con el derechodelibredeterminacióndelpueblogroenlandésenvirtuddelderechointernacional”. Por ende, el nuevo acuerdodeberáubicarse“dentrodelmarcodelaunidadexistentedelReino”ytomarsu“puntodepartidaenlaposiciónconstitucionalactualdeGroenlandia”,esdecir,laConstitucióndanesaactualmenteenvigencia.

LaComisióndeAutogobiernoconcluyósutrabajoenabrilde2008,conlapresentacióndeunProyectodeLeydeAutogobiernodeGroenlandia.LaleyestablecequelasautoridadesdelgobiernoautónomodeberánasumirresponsabilidadenmásáreasademásdelasqueyatienenasucargoenvirtuddelaanteriorLeydeAutonomía,conexcepcióndelosasuntosrelacionadosconlaconstitución,lasrelacionesexteriores,lapolíticadedefensaydeseguridad,laCorteSuprema,lanacionalidadylapolíticamonetariaycambiaria.

Porlotanto,lasautoridadesdelautogobiernodeGroenlandiatendránelpoderejecutivoylegislativodentrodelasáreasderesponsabilidadasumidas,yelpoderjudicialestaráacargodelostribunalesdejusticia,


inclusolostribunalesestablecidosporlasautoridadesdelautogobierno.

OtroelementosignificativodelaLeydeAutogobiernoesquesebasaenelprincipiodelequilibriodelosderechosyobligaciones.Enconsecuencia,Groenlandiadeberá,enmayormedidadeloquehaceenlaactualidad,generarlosingresosnecesariosparafinanciarlasmayorestareasdeautogobiernoy,porende,serámenosdependientedelsubsidioprovenientedelgobiernodanés.

LaprincipalideadelmodeloeconómicopropuestoesquelosingresosdelasactividadesbasadasenlosrecursosmineralesenGroenaldiadeberíanbeneficiarequitativamentealasautoridadesdelautogobiernocomolasautoridadesdanesas,perolasgananciasdevengadasparaelgobiernodanésdeberánusarseparareducirelsubsidiodelgobiernodanésaGroenlandia,yqueGroenlandiamismafinanciesusáreasderesponsabilidadasumidasenelfuturo.Estogarantizaalasautoridadesdelgobiernoautónomounabaseestableparalaplanificacióndelaeconomíayaquesonlasautoridadesdelautogobiernomismaslasquedecidenquéáreasderesponsabilidaddeberánasumirseycuándo.Cuandoelsubsidiodelgobiernodanésalasautoridadesdelautogobiernosehayareducidoacero,lasnegociacionesfuturasentrelasautoridadesdelautogobiernoydelgobiernodanésselimitaránalasrelacioneseconómicas.

Laleytambiénreconocequeelgroenlandésesunaparteclavedelaidentidadculturaldelosgroenlandeses,yqueeseidiomadebeserelidiomaoficialdelpaís.

Finalmente,laLeyestablecequelaindependenciadeGroenlandiadependedeldeseodesugenteyquesiasílodesean,sedeberáncomenzarnegociacionesentreelgobiernodanésylasautoridadesdelautogobiernogroenlandés.LaLeydeAutogobiernofinaldeberáseraprobadoporunreferendoenGroenlandia,cuyoresultadodeberácontarluegoconelconsentimientodelParlamentodanés.

El martes 25 de noviembre de 2008, se sometió la Ley deAutogobiernoaunreferendoenGroenlandia.Delas39611personasconderechoavotoenGroenlandia,75,5porcientodelelectoradovotó“sí”.LosresultadosdelreferendosobreelautogobiernodeGroenlandiapusieronenevidenciaquelagentedeGroenlandiaexpresóunrotundo“sí”afavordelautogobierno.DespuésdelreferendoydelconsentimientodelParlamentodanés,la

LeydeAutogobiernoentraráenvigorel21dejuniode2009. Para más información visitar: http://www.nanoq.gl;Proyecto de la Ley sobre la Autonomía de Groenlandia; Versión abreviada del resumen del informe sobre la autonomía de Groenlandia de la Comisión Groenlandesa-Danesa de Autonomía (E/C.19/2009/4/Add.4 ).

Noruega:LasinstitucionestradicionalessiidaLareintroducciónlegaldelainstitución/sistemasiida de críaderenostradicionaldelossámisevioinfluenciadayjustificadaengranmedidaporlanormativalegalinternacional, incluso el artículo 5(b) del Convenio núm. 169.

Tradicionalmente,lossámivivíanengrupos,siida, de diferentetamaño,enfuncióndelosrecursosdisponiblesenelárea.Dentrodelsiidanohabíaestratificaciónsocial.Laformadegobiernoeraunademocracialocalsinestadoconunlíder.Ellíderpresidíalasreuniones,eraresponsablepordistribuirloobtenidodelacaza,defendíalos derechos del siidafrenteagruposvecinos,mediabaenconflictosinternosyeraelportavozdelsiida.

Dentrodelascomunidadessámidepastoreoderenos,el sistema de siidafuncionóhastaladécadadelsetenta,cuandounanuevalegislaciónenmateriadecríaderenosestableció la nulidad del siidacomounaentidadlegalysocial.Seintrodujounnuevosistemaatravésdelcualelsistema tradicional de siida colectivofuereemplazadoporun sistema de unidades operativas o licencia individual para el pastoreo de renos.Laspersonasdebíansolicitaralasautoridadesenmateriaderenosunalicenciaparaelpastoreoderenos(“driftsenhet”),yelpastoreodeestosanimalessereorganizóendistritosdepastoreoderenos (“reinbeitedistrikt”).Loslímitesentretalesáreasamenudo eran establecidos en forma arbitraria y estaban enconflictoconloslímitesdelossiida tradicionales. Esto resultóenconflictosinternosysobrepastoreo,dadoqueelsistematradicionalparamanejarlosrecursosdepastoreoylasdisputasyanofuncionabamás,ylospropietariosindividualesderenosseveíanforzadosacompetirporlosescasos recursos.

La Ley de Cría de Renos de 2007 (“reindriftsloven”),quereemplazalaLeydeCríadeRenosde1978,vuelveaintroducir el siida comounaentidadlegalsignificativa.Lareformasebasaenelreconocimientodequeelsistemadelicenciasindividualesparaelpastoreoderenosylaorganizaciónendistritosdepastoreoderenosnofunciona


bien dentro del tradicional sistema social y económico delacríaderenosdelossámi.Sibiensehamantenidoel sistema de licencias y distritos, se ha dado al siida un papelprotagónicoenlaorganizaciónymanejodelacríaderenosporpartedelossámienNoruega,apartirdel1de julio de 2007. Caso citado en: John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008;Hætta, Odd Mathis Hætta: The Sami– Indigenous People of the Arctic, Davvi Girji OS, 2003.

NuevaCaledonia:ElSenadoConsuetudinarioElestatusdelpueblokanak,esdecirlospueblosindígenasdeNueva Caledonia, estáreguladoconformealAcuerdodeNumeade1988quefirmóelGobiernodeFranciayelmovimientoindependentistacanaco(Front de Libération Nationale Kanak et Socialiste) yelpartidoconservador(Rassemblement Pour La Calédonie dans la République).Enparticular,elAcuerdodeNumeaestablecequesedeberácrearelSenado Consuetudinario,compuestopor16líderestradicionalescanacos,quedebenserconsultadossobretodoslosasuntosqueafectenlaidentidadcanaca.Noumea Accord, en Australian Indigenous Law Reporter 17, 2002, p. 88 ff.

Colombia:AutoridadesTradicionalesIndígenasLa Constitución de Colombia reconoce la jurisdicción especialdelasautoridadestradicionalesindígenas,ejercida de acuerdo con sus costumbres dentro de los

territoriostradicionalesindígenas,siemprequenoseancontrarias a la Constitución y las leyes del Estado. La Constitucióntambiénreconocealosterritoriosindígenascomoentidadesdelaadministraciónpúblicaenelámbitolocalyestablecequetalesentidadesterritorialesestaránregidaspor“suspropiasautoridades”,cuyaconstituciónyfuncionesestaránreguladasporlaleyconsuetudinariadecadacomunidadindígena.

EnlaregióncolombianadelCaucaseestándandofenómenossocialescomplejos.Talesfenómenosincluyenlapresenciadehacendadosconunfuertepesosocialypolítico;ausenciadedesarrolloindustrialyorganizacióndetrabajadores;unaltoporcentajedepueblosindígenasycampesinospobres;yproblemasseriosconelordenpúblico,caracterizadoporeldesplazamientoyladesaparicióndegenteyenfrentamientosarmados.

Anteestasituación,lossietegruposindígenasdelCauca(nasa,guamiano,totoró,yanacona,inga,kokonukosyeperarásiapidara)formaronelConsejoRegionalIndígenadelCauca(CRIC)en1971.Unadesusprioridadesinicialesfuerecuperaryobtenerelcontroldelterritorio,mantenerlaestructurade“reservasyconsejos”que,sibientuvosuorigenenlaépocadelacoloniaespañola,seconvirtióenunainstituciónparaelreconocimientodetodoslosterritoriosancestralesindígenas.Losconsejosindígenassonórganosdegobiernoautónomosenelterritorio.Estánacargodeprogramasdecapacitaciónpolítica,jurídica,sanitaria,educativa,deproduccióny


degénero,yotrasiniciativas.Entreotrosasuntos,losconsejosemitendocumentoslegislativosdenominados“resoluciones”,muchasdelascualesserelacionanconelconflictoarmado,lapresenciadegruposreligiososylostraficantesdedroga,ylapolíticadegobiernoenloquehacealterritorio.Tambiéncuentanconsucuerpodepazquetrabajaparaunificarelterritorioyrecuperaraaquellosquefueronsecuestradosoreclutadosporlosdiferentesgruposarmados.Laparticipaciónpolíticaleshapermitidoobtenercargosenalcaldíasyconsejosmunicipales.LosconsejosindígenasparticiparonactivamenteenlasdiscusionessobrelareformadelaConstituciónpolíticaen la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y, en 1999,sesuscribióunacuerdoconelgobiernosobreeldesarrollointegraldeunapolíticaindígena. Constitución de Colombia: http://www.secretariasenado.gov.co/leyes Caso preparado por Myrna Cunningham.

Nicaragua:LascomunidadesdelaCostaAtlántica.De acuerdo con el artículo 89 de la Constitución de Nicaragua,lascomunidadesdelaCostaAtlántica,organizadasenlasdosregionesautónomasde

RAANyRAAS(RegiónAutónomaAtlánticoNorteyRegiónAutónomaAtlánticoSur)yquecomprendenrespectivamentelapartenorteysurdeláreaatlántica,selesotorgaelderechodepreservarsuspropiosmodelosdeorganizaciónsocialyadministrarsusasuntoslocalesconformeasustradiciones.LosprincipiossobrelosquesebasóelEstatutodeAutonomíaestabanplasmadosenlapropuestadelaComisióndeAutonomía.Estaseñalabaque:LaConstituciónpolíticaestablecequeNicaraguaesunanaciónmultiétnicayreconoceelderechodelasComunidadesdelaCostaAtlánticaapreservarsuidentidad,idiomas,arteycultura,comoasítambiénelderechodeusarygozardelagua,bosquesytierrascomunalesparasupropiobeneficio.Tambiénreconocesuderechoaviviryorganizarsedeacuerdoconsuscondicioneshistóricasyculturaleslegítimas.Lassiguientessonlasprincipalesdisposicionesdelestatuto:

elestablecimientodelrégimendeautonomía•delasregionesdelaCostaAtlántica,dentrodelestadounitariodeNicaragua.Laleyestableceespecíficamenteelderechodedos


regionesautónomasparaejercerjurisdicciónsobrelospueblosindígenas.(artículos1-6);sibienelespañoleselidiomaoficialdelestadonicaragüense,laslenguasdelascomunidadesdelaCostaAtlánticaserándeusooficialenlasregionesautónomas.(art.7)

ElEstatutodeAutonomíaestablecequelospueblosquevivenenlasregionesautónomastienenelderechodedesarrollarsusorganizacionessocialesyproductivasconformeasuspropiosvaloresyestablecelasiguienteestructuradeorganización,querespetalasformastradicionalesdeorganizacióndelospueblosindígenas,yquesehanexpresadoenotrasformasdegobiernoatravésdelahistoria:

ConsejoAutónomoRegional•GobiernoAutónomoRegional•Asamblea Territorial •Asamblea Comunal•

OtrasformastradicionalesdeorganizaciónincluyenelConsejodeAncianos(AlmukNani),unaorganizacióncomunitariaquedatadelaépocaprecolombina.ElConsejoestácompuestoporancianosomiembros

respetadosdelacomunidadquecuentanconunagranreputaciónenlasociedadindígena.Susfuncionesincluyen:

representaciónpolíticaenelgobiernointernoyel•reconocimiento del jefe de cada comunidad;guiaralascomunidadespararespetarplenamente•losespíritusocreenciasreligiosas,latenenciadetierras y el uso racional de los recursos naturales; defenderlaidentidadindígenaatravésdelrespeto•delastradiciones,lasnormaslegalesysociales,rechazandolaaculturaciónyeletnocidio;promovermayorautonomíaregionalbregandopor•unaparticipaciónefectivaenlosdiferentesnivelesdegobierno;fomentariniciativascentradasenelrespeto•y el reconocimiento de las tierras históricas y tradicionalesdelascomunidadesindígenas;ofrecer las condiciones conducentes a la •integraciónyconsolidacióndelderechoconsuetudinario en el sistema jurídico administrativodelaRegiónAutónoma;entablarrelacionesconlosorganismos•internacionalesquefomentanlasolidaridadenlosámbitoseconómico,políticoycultural.


El artículo 4 de la Ley 445 sobre las tierras comunales indicaque“laAsambleaComunalconstituyelamáximaautoridaddelascomunidadesindígenasyétnicas.Correspondealasautoridadescomunaleslarepresentaciónlegaldelascomunidades…”.Elmismoartículoestableceque“laAsambleaTerritorialeslamáximaautoridaddelterritorioyseconvocasegúnlosprocedimientosestablecidosporelconjuntodecomunidadesqueintegranlaunidadterritorial”.

Elartículo5delaLey445serefierealasautoridadescomunalescomoórganosdeadministraciónydegobiernotradicionalquerepresentanalacomunidad.Losartículos11y15delamismaleyestablecenquelamunicipalidad,elgobiernoregionalyelconsejoregionaldebenrespetarelderechodepropiedadcomunaldelospueblosindígenasycomunidadesétnicassobresustierras y recursos naturales dentro de su jurisdicción.Caso preparado por Myrna Cunningham.http://www.manfut.org/RAAN/ley445.html

Guatemala:AutoridadesindígenasEn Guatemala hay autoridades del mundo maya como losAjqi’josacerdotesmayas,loscuranderosylascomadronas cuyos dones de servicio vienen anunciados porelcalendariomaya.EstosnosonreconocidosporelEstado.ElCódigomunicipaldel2002,deGuatemala,registraconderechoapersonalidadjurídicaalascomunidadesdelospueblosindígenas(Art.20)ylasalcaldíasindígenasenaquelloslugaresendondetodavíaexisten(Art.55).Aúnmásimportante,reconocealosalcaldesauxiliares,ahoratambiénllamadoscomunitarios,comoentidadesrepresentativasdelascomunidades(Art.56)ynosólocomodelegadosdelgobierno(Art.65)comoantes.Porello,talcomoproponíanlosAcuerdosdePaz,losalcaldescomunitariospuedenserescogidosporlacomunidadenlugardeserdesignadosporelalcaldemunicipal.Losalcaldescomunitariossonintermediariosentrelamunicipalidadylascomunidades.Caso preparado por Myrna Cunningham http://www.ops.org.gt/docbas

58

V. partIcIpacIón, consulta y consentImIento

59V. PARTICIPACIóN, CONSULTA Y CONSENTIMIENTO

5.1. CONSULTA Y PARTICIPACIóN: LA PIEDRA ANGULAR DEL CONVENIO

ElestablecimientodemecanismosapropiadosyeficacesparalaconsultadelospueblosindígenasytribalesenrelaciónconlascuestionesquelesconcierneneslapiedraangulardelConvenionúm.169,aunquesiguesiendounodelosprincipalesdesafíosqueplantealaaplicaciónplenadelConvenioenunaseriedepaíses1).ElConvenioexigequelospueblosindígenaspuedanparticipardemaneraeficazenlosprocesosdetomadedecisionesquepuedanafectar sus derechos e intereses. El establecimiento de mecanismosdeconsultaesfundamentalparagarantizarlaparticipaciónefectivadelospueblosindígenasenla toma de decisiones. Por ende, los artículos 6 y 7 referidosaconsultayparticipaciónresultandisposicionesclavedelConvenionúm.169sobrelascuales“reposalaaplicacióndelasdemásdisposiciones”,sibienotrosartículostambiénhacenreferenciaalaconsultayalaparticipación2).Lasdisposicionessobreconsultayparticipacióndebenleerseenformaconjuntaconaquellasreferidasalasmedidascoordinadasysistemáticastendientesaimplementarlosderechosdelospueblosindígenas(verelapartado3.1).

1) Comisión de Expertos, Observación General sobre el Convenio núm. 169, 79.ª reunión, 2008 (publicación 2009)

2) Ver, por ejemplo, Comisión de Expertos, 76.ª reunión, 2005. Observación Guatemala (párrafo 6) (publicación 2006)

Convenionúm.169delaOIT,artículos6y7:Artículo 6.(1). AlaplicarlasdisposicionesdelpresenteConvenio,losgobiernosdeberán:(a)consultaralospueblosinteresados,medianteprocedimientosapropiadosyenparticularatravésdesusinstitucionesrepresentativas,cadavezquesepreveanmedidaslegislativasoadministrativassusceptiblesdeafectarlesdirectamente;(b)establecerlosmediosatravésdeloscualeslospueblosinteresadospuedanparticiparlibremente,porlomenosenlamismamedidaqueotrossectoresdelapoblación,yatodoslosniveles,enlaadopcióndedecisioneseninstitucioneselectivasyorganismosadministrativosydeotraíndoleresponsablesdepolíticasyprogramasqueles conciernan; (c)establecerlosmediosparaelplenodesarrollodelasinstitucioneseiniciativasdeesospueblos,yenloscasosapropiadosproporcionarlosrecursosnecesariosparaestefin.Artículo 6(2). Las consultas llevadas a cabo en aplicacióndeesteConveniodeberánefectuarsedebuenafeydeunamaneraapropiadaalascircunstancias,conlafinalidaddellegaraunacuerdoolograrelconsentimientoacercadelasmedidaspropuestas.Artículo 7(1). Lospueblosinteresadosdeberántenerelderechodedecidirsuspropiasprioridadesenloqueatañealprocesodedesarrollo,enlamedidaenqueésteafecteasusvidas,creencias,institucionesybienestarespiritualyalastierrasqueocupanoutilizandealgunamanera,ydecontrolar,enlamedidadeloposible,supropiodesarrolloeconómico,socialycultural.Además,dichospueblosdeberánparticiparenlaformulación,aplicaciónyevaluacióndelosplanesyprogramasdedesarrollonacionalyregionalsusceptiblesdeafectarlesdirectamente.


Elobjetivoprincipaldelasdisposicionesdeestosartículosesgarantizarquelospueblosindígenaspuedantenerunaparticipaciónefectivaentodoslosnivelesdelatomadedecisionesenlosórganospolíticos,legislativosyadministrativosyenlosprocesosquepuedanafectarlesdirectamente.SegúnlostérminosdelConvenio,laconsultaseconsideraunaformaclavedediálogoquesirveparaarmonizarlosinteresescontrapuestosyevitar,asícomotambiénresolver,conflictos.Alinterrelacionarlosprincipiosdeconsultayparticipación,laconsultanoimplicasóloelderechodereaccionarsino,tambiénelderechodeproponer;lospueblosindígenastienenderechoadecidircuálessonsuspropiasprioridadesparaelprocesodedesarrolloy,enconsecuencia,aejercercontrolsobresupropiodesarrolloeconómico,socialycultural.

Eláreacentraldeaplicacióndelosconceptosdeconsultayparticipaciónsehallaenelcontextodelasrelacionesentrelospueblosindígenasylosestados.

ObservaciónGeneraldelaComisióndeExpertos,2008Debidoalosgrandesretosalosqueactualmentetienenquehacerfrentelospueblosindígenasytribales,incluidoslaregularizacióndelapropiedadde la tierra, la salud, la educación, y el aumento delaexplotacióndelosrecursosnaturales,laparticipacióndelospueblosindígenasytribalesenestosyotrosámbitosquelesafectandirectamente,esunelementofundamentalparagarantizarlaequidadylapazsocialatravésdelainclusiónyeldiálogo.…lasconsultaspuedenseruninstrumentodediálogoauténtico,decohesiónsocialydesempeñarunpapeldecisivoenlaprevenciónyresolucióndeconflictos.ComisióndeExpertos,ObservaciónGeneralsobre el Convenio núm. 169, 79.ª sesión, 2008 (publicación2009)


Laobligacióndeconsultaralospueblosindígenassurgeenunnivelgeneral,enrelaciónconlaaplicacióndetodaslasdisposicionesdelConvenio.Enparticular,elConvenioexigequesepermitalalibreparticipación de los pueblosindígenasentodoslosnivelesdelaformulación,implementaciónyevaluacióndelasmedidasyprogramasquelosafectendirectamente.Porotraparte,laobligacióndelosgobiernosdeconsultaralospueblosindígenasadquiereespecialrelevanciaenlossiguientescasos:

Alprevermedidaslegislativasoadministrativas•(artículo 6(1)(a));Antesdeprocederalaprospecciónoexplotación•de los recursos del subsuelo (artículo 15(2));Al considerar la enajenación de las tierras de •pueblosindígenasolatransmisióndesusderechossobreestastierrasapersonasextrañasasu comunidad (artículo 17);Conanterioridadalareubicacióndelospueblos•indígenas,quesólodeberáefectuarseconelconsentimientodadolibrementeyconplenoconocimiento de causa (artículo 16);Enlaorganizaciónyfuncionamientodeprogramas•especialesdeformaciónprofesional(artículo22);Enlasmedidasorientadasaenseñaraleery•escribiralosniñosensupropioidiomaindígena(artículo 28).

Porotraparte,elConvenionúm.169contienenumerosasreferenciasalconceptodeparticipaciónpresentesendiversasáreas(artículos2,6,7,15,22,23).Asimismo,existenotrostérminosenelConvenioqueseempleanparareferirsealaparticipación:

Obligaciónde“cooperar”conlospueblos•indígenas(artículos7,20,22,25,27y33);Obligaciónde• no tomar medidas contrarias a los deseosexpresadoslibrementeporlospueblosindígenas(artículo4);Obligacióndebuscar“elconsentimientodado•librementeyconplenoconocimientodecausa”delospueblosindígenas(artículo16);Derechodeserconsultadosatravésde•“institucionesrepresentativas”(artículo6).

DentrodelcontextodelConvenionúm.169,laobligacióndegarantizarqueseefectúenlasconsultasadecuadasrecaeenlosgobiernosynoenparticularesoempresasprivadas.ElEstadoeselresponsabledegarantizarquesetomenlasmedidasdeconsultayparticipaciónnecesarias.

SegúnlaopinióndeJamesAnaya(2004:pp153-154),el

requisitodeconsultayparticipaciónnoseaplicasóloalatomadedecisionesenelámbitodelosprocesoslocalesomunicipales,sinotambiénalatomadedecisionesenlaesferainternacional.AnayaafirmaquelosórganosdelaONUyotrasentidadesinternacionalestienencadavezmásencuenta,einclusosolicitan,laparticipacióndelosrepresentantesdelospueblosindígenasenlatomadedecisionesylaelaboracióndenormasenlasáreasdeinterésparalospueblosindígenas.3)

El Convenio enumera una serie de características en lo referidoalosprocesosdeconsultayexpresaquelasconsultasconlospueblosindígenasdebenllevarseacabo:

Atravésdeinstitucionesrepresentativas:• Antesderealizarcualquiertipodeconsulta,lascomunidadesinteresadasdeberánidentificarlasinstitucionesquereúnanlosrequisitosderepresentatividad(vertambiénelcapítulo4dondesehabladelrespetoporlasinstitucionesindígenas).Conrespectoaladeterminacióndelasinstitucionesrepresentativas,losórganosdecontroldelaOIThanseñaladoque“loimportanteesqueéstasseanelfrutodeunprocesopropio,internodelospueblosindígenas”4). Sin dejar de reconocerqueestadeterminaciónpuederesultarunatareadificultosaenmuchoscasos,losórganosdecontroldelaOITpusieronderelieveque“sinosedesarrollaunprocesodeconsultaadecuadoconlasinstitucionesuorganizacionesindígenasytribalesverdaderamenterepresentativasdelascomunidades afectadas, la consulta encaminada nocumpliríaconlosrequisitosdelConvenio”5).

Apoyandoeldesarrollodelasinstitucionese•iniciativaspropiasdelospueblosindígenasytambién,enloscasosqueseaapropiado,brindandolosrecursosnecesarios:

3) Por ejemplo, los representantes de los pueblos indígenas participaron activamente a lo largo de las negociaciones relacionadas con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU fue creado para darle mayor lugar a la opinión de los pueblos indígenas dentro del sistema de la ONU, y la mitad de sus miembros son representantes de pueblos indígenas. Además, se estableció el Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos indígenas, cuyos miembros son, en su totalidad, de origen indígena.

4) Ver Consejo de Administración, 289.ª reunión, marzo de 2004. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3

5) Ver Consejo de Administración, 282.ª reunión, noviembre de 2001. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT , Ecuador, GB.282/14/2, párrafo 44.


Estamedidaresultadeparticularimportanciadadoque,alolargodelahistoria,losprocesosdiscriminatorioshansocavadolalegitimidad,lacapacidadylabasederecursosdelamayoríadelasinstitucionesdegobiernodelospueblosindígenas,loquehaproducidounaasimetríaenlasrelacionesentrelospueblosindígenasylosestados.

Conbuenafeyrecurriendoaunmodo•adecuadoalascircunstancias: Estosignificaquelasconsultasdebentenerlugarenunclimadeconfianzamutua.Engeneral,esnecesarioquelosgobiernosreconozcanlosorganismosderepresentaciónyprocurenllegaraunacuerdo,llevenadelantenegociacionesgenuinasyconstructivas,evitendemorasinjustificadas,cumplanconlosacuerdospactadosylosimplementendebuenafe.Porotraparte,losgobiernosdebengarantizarquelospueblosindígenascuentencontodalainformaciónrelevanteypuedancomprenderlaensutotalidad.Debeotorgarsetiemposuficientealospueblosindígenasparaqueorganicensuspropiosprocesosdetomadedecisionesyparticipendemaneraeficazenlasdecisionestomadasdeforma coherente con sus tradiciones culturales y sociales.6)

Atravésdelosprocedimientosadecuados:• Seráapropiadoelprocedimientoquegenerelascondicionespropiciasparapoderllegaraunacuerdoolograrelconsentimientoacercadelasmedidaspropuestas,independientemente

6) Gernigon, Bernard, Alberto Odero y Horacio Guido “ILO principles concerning collective bargaining” en International Labour Review, Vol. 139 (2000), No. 1 [Ver también la Reclamación en virtud del artículo 24 para México que aparece más adelante bajo la referencia “confianza mutua”.]

delresultadoalcanzado7). Con frecuencia, los procesosgeneralesdeaudienciapúblicanoresultansuficientes.“Laformayelcontenidodelosprocedimientosymecanismosdeconsultatienenquepermitirlaplenaexpresión—consuficienteantelaciónysobrelabasedelentendimientoplenodelascuestionesplanteadas—delasopinionesdelospueblosinteresadosafindequepuedaninfluirenlosresultadosysepuedalograrunconsenso,yparaqueestasconsultassellevenacabodeunamaneraqueresulteaceptableparatodaslaspartes.”8)

Conmirasalograrunacuerdoo•consentimiento: De acuerdo con el Artículo 6 del Convenio núm. 169,elobjetivodelasconsultasesalcanzaracuerdosolograrelconsentimiento.Enotraspalabras,esnecesarioquelosacuerdosoelconsentimientoseanlametaaalcanzardelaspartes,paraloqueesfundamentalqueexistanverdaderosesfuerzosparaalcanzaracuerdosolograrconsentimientos.

Conunaevaluaciónperiódicadel•funcionamientodelosmecanismosdeconsulta: Deberíarealizarseunaevaluaciónperiódicadelfuncionamiento de los mecanismos de consulta, conlaparticipacióndelospueblosinteresados,afindecontinuarmejorandosueficacia.9)

7) Ver Consejo de Administración, 289.ª reunión, marzo de 2004. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3 (párrafo 89).

8) Comisión de Expertos, Observación General de 2008 (publicación 2009)

9) Comisión de Expertos, Observación General de 2008 (publicación 2009)


LaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenastambiénserefierealosmecanismosdeconsultayparticipaciónyestablecequeelpropósitodelasconsultasesalcanzarunconsentimiento libre, previo e informado. Asimismo, la Declaración reconocequelospueblosindígenas,enejerciciode su derecho de libre determinación, tienen derechoalaautonomíaoalautogobiernoenlascuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales (artículo 4).Artículo 5Lospueblosindígenastienenderechoaconservaryreforzarsuspropiasinstitucionespolíticas,jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo,alavez,suderechoaparticipar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado. Artículo 18Lospueblosindígenastienenderechoaparticipar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos,porconductoderepresentanteselegidosporellosdeconformidadconsuspropiosprocedimientos,asícomoamantenerydesarrollarsuspropiasinstitucionesdeadopcióndedecisiones.Artículo 19LosEstadoscelebraránconsultasycooperarándebuenafeconlospueblosindígenasinteresadospormediodesusinstitucionesrepresentativasantesdeadoptaryaplicarmedidaslegislativasoadministrativasquelosafecten,afindeobtenersuconsentimiento libre, previo e informado. Artículo 23Lospueblosindígenastienenderechoadeterminaryaelaborarprioridadesyestrategiasparaelejerciciodesuderechoaldesarrollo.Enparticular,lospueblosindígenastienenderechoaparticiparactivamente en la elaboración y determinación delosprogramasdesalud,viviendaydemásprogramaseconómicosysocialesquelesconciernany,enloposible,aadministraresosprogramasmediantesuspropiasinstituciones.

LasDirectricesdelGrupodelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(GNUD)sobrelosasuntosdelospueblosindígenasexponenlascaracterísticasdelos“Elementosdelconsentimientolibre,previoeinformado” (GNUD) 2008:p.28):

libre • debeimplicarquenohaycoerción,intimidaciónnimanipulación;previo • debeimplicarquesehatratadodeobtenerelconsentimientoconsuficienteantelaciónacualquierautorizaciónocomienzodeactividadesyquesehanrespetadolasexigenciascronológicasdelosprocesosindígenasdeconsultaoconsensoconlospueblosindígenas;informado• debeimplicarquesesuministrainformaciónqueabarque(porlomenos)lossiguientesaspectos:

a.lanaturaleza,envergadura,ritmo,reversibilidadyalcancedecualquierproyectooactividadpropuesto;b.larazónolasrazonesoelobjetodelproyectoy/olaactividad;c.laduracióndelproyectoolaactividad;d.laubicacióndelasáreasqueseveránafectadas;e.unaevaluaciónpreliminardelosprobablesimpactoseconómicos,sociales,culturalesyambientales,inclusolosposiblesriesgos,yunadistribucióndebeneficiosjustayequitativaenuncontextoquerespeteelprincipiodeprecaución;f.elpersonalqueprobablementeintervengaenlaejecucióndelproyectopropuesto(inclusopueblosindígenas,personaldelsectorprivado,institucionesdeinvestigación,empleadosgubernamentalesydemáspersonas);yg.losprocedimientosquepuedeentrañarelproyecto.

Consentimiento• : Lasconsultasylaparticipaciónsoncomponentesfundamentalesdeunprocesode consentimiento. Las consultas deben celebrarsedebuenafe.Laspartesdebenestablecerundiálogoquelespermitahallarsoluciones adecuadas en una atmósfera de respetorecíprococonbuenafe,yunaparticipaciónplenayequitativa.Lasconsultasrequierentiempoyunsistemaeficazdecomunicaciónentrelaspartesinteresadas.Lospueblosindígenasdebenpoderparticiparmediantesusrepresentanteslibrementeelegidosysusinstituciones


consuetudinarias o de otra índole. La inclusión de unaperspectivadegéneroylaparticipacióndelasmujeresindígenassonfundamentales,asícomolaparticipacióndelosniñosylosjóvenes,segúncorresponda.Esteprocesopuedeincluirlaopcióndenegarelconsentimiento.Seentiendequeelconsentimientoconunacuerdoporpartedelospueblosindígenasimplicaquelohancomprendidorazonablemente.

5.2. COMENTARIOS DE LOS óRGANOS DE CONTROL DE LA OIT: CONSULTA Y PARTICI-PACIóN

MuchosdeloscasosqueabordanlosórganosdecontroldelaOITsevinculanconpresuntasfaltasdelosgobiernosdeimplementarmecanismosdeconsultaadecuadosconlospueblosindígenas,talcomoloestablece el artículo 6 del Convenio núm. 169. Varios deloscasosobservadosserefieren,enparticular,alasituacióndeconsultasantelaexplotaciónderecursosnaturales(vercapítulo8).

ObservaciónGeneraldelacomisióndeexpertos,sobreelConvenionúm.169,2008“En relación a las consultas, la Comisión toma nota dedosdesafíosfundamentales:(i)garantizarqueserealicenconsultasapropiadasantesdeadoptartodaslasmedidaslegislativasyadministrativassusceptiblesdeafectardirectamenteapueblosindígenasytribales;e(ii)incluirdisposicionesenlalegislaciónquerequieranconsultaspreviascomopartedelprocesoenelquesedeterminasiseotorgaránconcesionesparalaexplotaciónyexploraciónderecursosnaturales.

México:ConsultassobrelareformaconstitucionalEnelaño2001,laOITrecibióunreclamoquesosteníaqueMéxicohabíavioladoelArtículo6delConvenioenelprocedimientolegislativoconducentealaaprobacióndel Decreto de Reformas Constitucionales en materia deDerechosyCulturaIndígena.Enestecontexto,seestablecióuncomitétripartitodelaOIT(verapartado14.6.)conelobjetodeexaminarelprocesoquellevóalaadopcióndelasreformasconstitucionales.

ElComitéobservóque“desde1992hastalaactualidadlarelaciónentreelGobiernoylospueblosindígenashasidosumamentecompleja,conuntrasfondodeconflictomanifiestoenocasiones,latenteenotraseinclusoviolentoenalgunosmomentos”.

ElComitédestacó“losesfuerzosdesplegadosporelGobiernoyporlasorganizacionesqueparticiparonendichoprocesoparadialogaryllegarasolucionessatisfactorias,peronopuededejardenotarlasdificultadesquepresentóeseprocesoylasdiferentesinterrupcionesenlacomunicaciónentreambaspartes,quenoayudaronagenerarunclimadeconfianza.Notóasimismolarupturadeldiálogoprecedentealprocedimientolegislativoimpugnado”.

Segúnlosreclamantes,elprocesodereformaconstitucionalnotuvoencuentaelprocesodeconsultaestablecidoporelConvenionúm.169,yargumentaronque,“ariesgodedesvirtuarelderechodelospueblosindígenasalaconsulta,hayquehacerunadiferenciaciónconceptualentreunactodeconsultaconformealConvenioycualquieractodeconsultanominal,información,oaudienciapúblicarealizadosporlasautoridadespúblicas”.

ElConsejodeAdministraciónremarcóque:“Dada la diversidad de los pueblos indígenas, el Convenio no impone un modelo de institución representativa, lo importante es que éstas sean el fruto de un proceso propio, interno de los pueblos indígenas. Pero es fundamental cerciorarse de que la consulta se lleve a cabo con las instituciones realmente representativas de los pueblos interesados. Como ya lo estableciera el Consejo de Administración en otra oportunidad, «... el principio de representatividad es un componente esencial de la obligación de consulta. (...) pudiera ser difícil en muchas circunstancias determinar quién representa a una comunidad en particular. Sin embargo, si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio»”.

Enestecontexto,elComiténotó“la dificultad que representa una consulta de alcance general, como es el caso de una reforma constitucional, y de aplicación nacional, que en este caso afecta, además, a aproximadamente 10 millones de indígenas. Nota


asimismo que las consultas efectuadas ante el Congreso y los Estados generaron sentimientos de frustración y de exclusión de los indígenas. También es consciente de que la diferencia en cuanto a los valores, concepciones, tiempos, sistemas de referencia e incluso formas de concebir la consulta entre los interlocutores agregan complejidad a la tarea. En ese sentido el establecimiento, en México, de criterios claros en cuanto a la forma de la consulta y la representatividad podría haber permitido la obtención de resultados más satisfactorios para ambas partes. Por otra parte, no puede dejar de reconocer que tanto el Congreso Nacional como las legislaturas de los Estados no ignoraban las opiniones de los indígenas respecto de las reformas, pero no estaban obligados a aceptarlas. Habría sido conveniente que establecieran un mecanismo para intentar llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas”.

ElComitéagregóque:“Como quedó claramente establecido durante el proceso de adopción del Convenio, y fue reafirmado por los órganos del sistema de control de este Convenio, la consulta no implica necesariamente que se llegue a un acuerdo en los términos en que los pueblos indígenas lo prefieran. Todo parece indicar que las opiniones de los reclamantes en cuanto a las características que ha de tener una consulta para ser efectiva, podrían haber dado lugar a una serie de consultas más completa, por lo que es pertinente recordarlas como propuestas atinadas sobre la manera en que tales consultas deberían llevarse a cabo en otras situaciones similares. No obstante, el Comité no puede llegar a la conclusión de que tal lista de «buenas prácticas» sea en realidad exigida por el Convenio, aun cuando hubieran constituido un excelente medio para aplicar plenamente los principios establecidos en el artículo 6”.

Porúltimo,elComitéestimóque“elclimadeenfrentamientos,violenciaydesconfianzarecíprocaimpidieronquelasconsultassellevaranacabodemaneramásproductiva.Esconsustancialatodaconsultalainstauracióndeunclimadeconfianzamutua,peromásaunconrelaciónalospueblosindígenas,porladesconfianzahacialasinstitucionesdelEstadoysentimientodemarginaciónqueencuentransusraícesenrealidadeshistóricassumamenteantiguasycomplejas,yquenoterminandesuperarseaún”.Consejo de Administración, 289.a reunión, marzo de 2004. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3

Guatemala:LaconsultacomobaseinstitucionalparaeldiálogoUninformepresentadoenelaño2005alaComisióndeExpertosporunaorganizaciónindígenaafirmabaque,sibienexistieronesfuerzosesporádicosporpropiciarlainstitucionalizacióndelaparticipacióndelospueblosindígenas,nohubounapolíticainstitucionalcoherentequeincluyeraaccionespolíticas,administrativasyfinancierasparacumplirconlosobjetivosdelConvenio.

Elinformeseñalabaque“laparticipaciónsiguesiendosimbólica,elsistemapolíticoelectoralsiguesiendouninstrumentodeexclusión”,yademás,respectodelaconsultaestablecíaque“noexistenmecanismosinstitucionalesconcretosparallevarlaacaboyseñalaque,durantelaadministraciónanterior,seotorgaron31concesionesdeexplotacióny135deexploraciónderecursosmineralessinconsultapreviaconlospueblosindígenassobrelaviabilidaddedichasactividadesyelimpactoambientaldelasmismas”.

LaComisióndeExpertosdestacóque“lasdisposicionessobreconsultayenparticularelartículo6,sonlasdisposicionesmedularesdelConveniosobrelascualesreposalaaplicacióndelasdemásdisposiciones.LaconsultaeselinstrumentoprevistoporelConvenioparainstitucionalizareldiálogo,asegurarprocesosdedesarrolloincluyentesypreveniryresolverconflictos.LaconsultaenlostérminosprevistosporelConveniointentaarmonizarinteresesavecescontrapuestosmedianteprocedimientosadecuados”.CEACR, 76.a sesión, 2005, Observación, Guatemala (publicación 2006)

Colombia:ConsultasobrelasmedidaslegislativasreferidasalmecanismodeconsultaEnelaño1999,unreclamanteafirmóquetantoelcontenidocomoelprocesodepromulgacióndelDecretonúm.1320,porelcualsereglamentalaconsultapreviaconlascomunidadesindígenasynegrasparalaexplotacióndelosrecursosnaturalesrenovablesdentrodesuterritorio,noseajustabanalaobligacióndellevaracabounaconsultaconlospueblosindígenasenvirtuddelConvenio núm. 169.

Ensurespuesta,elConsejodeAdministracióndelaOITsubrayóqueelconceptodelaconsultapreviaestablecidoen el artículo 6 debe ser entendido en el contexto de lapolíticageneralexpresadaenelartículo2,(1)y(2)(b)delConvenio,quedisponeque:losgobiernosdeberán


desarrollarunaaccióncoordinadaysistemáticaconmirasaprotegerlosderechosdelospueblosindígenasygarantizarrespetoporsuintegridad,loqueincluyemedidasquepromuevanlaplenaefectividaddelosderechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos,respetandosuidentidadsocialycultural,suscostumbres y tradiciones, y sus instituciones.ElComitéobservóqueelderechodelospueblosindígenasaserconsultadoscadavezquesepreveanmedidaslegislativasoadministrativassusceptiblesdeafectarlesdirectamente,asícomolaobligacióndelGobiernodeconsultarpreviamenteconlospueblosinteresados, “nace directamente del Convenio núm. 169 y nodelreconocimientodeestederechoporlalegislaciónnacional”.

Considerandoqueelobjetivodeldecretonúm.1320eraeldereglamentarlaconsultapreviaconlascomunidadesindígenasynegrasparalaexplotaciónderecursosdentrodesuterritorio,yqueporende,constituíaunamedidalegislativasusceptibledeafectardirectamenteadichascomunidades,elComitéobservóqueclaramentesedesprendela“obligacióndeconsultarconlospueblosindígenasdelpaísantesdelaadopciónypromulgacióndedichodecreto”,yque“laexpedicióndeldecretonúm.1320sinconsultaprevianofuecompatibleconelConvenio”.

ElComitésubrayó,además,que:“La adopción de decisiones expeditas no debe hacerse en perjuicio de una consulta efectiva, para la cual se deben prever los tiempos necesarios para que los pueblos indígenas del país puedan llevar a cabo sus procesos de toma de decisión y participar efectivamente en las decisiones tomadas de una manera que se adapte a sus modelos culturales y sociales. Aunque el Comité no pretende sugerir que dichos modelos sean los únicos que pueden servir de base para un proceso de consulta de conformidad con el Convenio, considera que si éstos no se tienen en cuenta, será imposible cumplir con los requisitos fundamentales de la consulta previa y la participación”.

Consejo de Administración, 282.a reunión, noviembre de 2001, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Colombia, GB.282/14/3.

5.3. APLICACIóN PRÁCTICA: CONSULTA Y PARTICIPACIóN

5.3.1.Procedimientosdeconsulta

Noruega:ProcedimientosdeconsultaEnmayode2005,elGobiernodeNoruegayelParlamentoSámiacordaronlosprocedimientosnecesariosparallevaracaboconsultasqueluegoaprobóelGabinete.Losprocedimientosdeconsultaseconsideranlineamientosnormativos.NoruegaratificóelConvenio núm. 169 de la OIT en 1990.

Elacuerdoreconocequelossámi,comopuebloindígena,tienenderechoaserconsultadosenlascuestionesquelos afecten directamente. Dicho acuerdo tiene varios propósitos:

contribuiralaimplementaciónprácticadelas1. obligacionesdelEstadodeconsultaralospueblosindígenasdeconformidadconlasleyesinternacionales; lograrunacuerdoentrelasautoridadesdelEstado2. yelParlamentoSámicuandosepreveanmedidaslegislativasoadministrativasquepuedanafectardirectamentelosinteresesdelossámi;facilitareldesarrollodeunaperspectivade3. asociación entre las autoridades del Estado y el ParlamentoSámiquecontribuyaalafianzamientodelaculturaylasociedadsámi;ylograrunentendimientocomúndelasituaciónylas4. necesidadesdedesarrollodelasociedadsámi.

ElacuerdoestablecequelosprocedimientosregiránparaelGobiernoysusministerios,direccionesyotrosorganismossubordinadosalEstadooparalasactividadesrelacionadasconlosproblemasquepuedenafectardirectamentelosinteresessámi,incluyendolalegislación,lasreglamentaciones,lasresolucionesadministrativasespecíficasoparticulares,loslineamientos,medidasyotrasresoluciones.LaobligacióndeconsultaralParlamentoSámialcanzaatodaslasformasmaterialeseinmaterialesdelaculturasámi,incluyendo la música, el teatro, la literatura, el arte, los mediosdecomunicación,elidioma,lareligión,ellegadocultural,losderechosinmaterialesdepropiedadylosconocimientostradicionales,losnombresdelugares,lasaludyelbienestarsocial,loscentrosdedíaparaniños,laeducación,lainvestigación,losderechosdepropiedadydeutilizacióndelastierras,losasuntosrelacionadosconlaadministraciónylautilizacióndetierras,eldesarrollode


negocios,lacríaderenos,lapiscicultura,laagricultura,laprospecciónyextraccióndeminerales,laenergíaeólica,laenergíahidroeléctrica,eldesarrollosustentable,lapreservacióndellegadocultural,labiodiversidadylapreservacióndelanaturaleza.

Enprincipio,lascuestionesdenaturalezageneral,quesepresumeafectanalasociedadensuconjunto,nosonalcanzadasporelacuerdoynoquedansujetasaconsulta.Entérminosgeográficos,losprocedimientosdeconsultaseaplicanalasáreassámitradicionales.

Ensuscomentariossobrelasdisposicionesparticularesincluidas en el acuerdo, el Gobierno informó a sus organismosque:“se llevarán a cabo consultas de buena fe con el objeto de alcanzar un acuerdo sobre las medidas propuestas. Esto significa que el proceso de consulta al Parlamento Sámi es algo más que un proceso público ordinario mediante el cual se invita a los organismos relevantes a considerar las diferentes propuestas (proceso de audiencia), debido a que las partes deben procurar alcanzar, de manera sincera y genuina, un acuerdo sobre las medidas propuestas. Esto también significa que las

autoridades del Estado tienen la obligación efectuar consultas al Parlamento Sámi y disponer las medidas que sean necesarias para lograr el acuerdo, a pesar de que la autoridad del Estado involucrada en el proceso pueda considerar que la posibilidad de alcanzar un acuerdo sea limitada. Sin embargo, los procedimientos acordados para las consultas no establecen que siempre deba alcanzarse un acuerdo o consenso sobre las medidas propuestas. El alcance que deben tener las consultas puede variar en casos específicos. El requisito más importante a satisfacer es el de establecer los procesos y procedimientos de consulta necesarios a fin de permitir que el Parlamento Sámi ejerza una verdadera influencia sobre el proceso y el resultado final. Por ello, una simple reunión informativa no lograría satisfacer la obligación de las autoridades del Estado, exigida en virtud del Convenio núm.169 de la OIT, de consultar a los pueblos indígenas”.

Elcomentarioaclaratorioofreceunamayorexplicaciónsobreelcontenidodelaobligacióndeefectuarconsultas:“El cumplimiento de la obligación de efectuar consultas exige que ambas partes estén informadas sobre la posición y evaluaciones de la otra. El Estado parte deberá asegurarse de que sus intereses y opiniones


sean comunicados al Parlamento Sámi y comprendidos por éste, y de haber comprendido la posición del Parlamento Sámi. El Parlamento Sámi tiene la respectiva responsabilidad de comunicar sus puntos de vista sobre los temas en cuestión. Si las partes no llegan a un acuerdo, se espera que consideren efectuar arreglos y posibles modificaciones a la propuesta original con el objeto de salvar la distancia que existe entre las dos posiciones. Cuando sea necesario, se dispondrán instancias de consulta adicionales”.

John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convenio No. 169, ILO, 2008.Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget, 2005.

5.3.2.Establecimientodeconsejosconsultivos

Bolivia:LasorganizacionesdeindígenasycampesinosysuinteracciónconelgobiernoEntérminosgeográficos,Boliviasedivideendosregionesprincipales:lastierrasaltas,densamentepobladasporcomunidadesagrícolasindígenasylastierrasbajasquesecaracterizanporlapresenciadeunamayordiversidaddepueblosindígenas,peromenosnumerosos,quehistóricamentevivierondelaagricultura,lacazaylarecolección.

Apartirdelarevoluciónnacionalen1952,eltérmino“campesino”secomenzóautilizarparadesignaratodoslos habitantes rurales de las tierras altas, incluso a las comunidadesindígenas.Desdeentonces,lamayoríadelascomunidadesindígenasdelastierrasaltascomenzóaorganizarseensindicatosdecampesinosqueabordabansusnecesidadesnodesdeunaperspectivaétnicasino,másbien,desdeunaperspectivadeclase.Laprincipalorganizaciónfederativaqueaglutinaaestossindicatoses la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos(CSUTCB)quefuefundadaen1979.

Enladécadade1980,lospueblosindígenasdelastierrasbajascomenzaronaorganizarseparareclamarderechoscolectivosbasándoseensuidentidadcomopueblo.LaprincipalorganizaciónfederativaqueaglutinaaestosgruposdelastierrasbajaseslaConfederacióndePueblosIndígenasdeBolivia(CIDOB),fundadaen1982.LaCIDOBrepresentaa34pueblosdiferentesenlaactualidad.

En 1997, se constituyó el Consejo Nacional de Ayllus y Markas10)delQullasuyu(CONAMAQ),querechazabalossindicatoscomoformadeorganizaciónadecuadaparalastierrasaltasypretendíareactivarlostradicionalesayllusymarkas.

Paralelamente,lossindicatoscomenzaronaabordarlosaspectosculturalesdelamarginacióndeloscampesinosindígenas,yfueronfusionando,demaneragradual,losreclamosporrazonesdeclaseconlosreclamosporderechoscolectivos,basadosenelorigenétnicoyenlacultura.Esteprocesofinalizóen2005,conlaaplastantevictoria electoral del Presidente Evo Morales, conocido comoel“primerpresidenteindígena”.Noobstante,supartidopolítico,elMovimientoalSocialismo(MAS),noesespecíficamenteindígenasinomásbienunmovimientodecampesinosquefusionalaideologíasocialistaconelementosétnicoculturales.

Juntos,elCONAMAQ,laCIDOBylaCSUTCBconstituyenlarepresentaciónlegítimadecasitodoslospueblosycomunidadesindígenas,tantodelastierrasaltascomodelastierrasbajasdeBolivia,inclusodeloscampesinosindígenas.EnelmarcodelaAsambleaConstituyente,quediolugaralaadopcióndelanuevaConstituciónBolivianaenenerode2009,lastresorganizacionesacordaronun“PactodeUnidad”,quellevóalaelaboracióndepropuestasconjuntasparaelestablecimientodeunEstadoplurinacional.

Lastresorganizacionesparticipan,además,endistintosmecanismos consultivos en diferentes niveles establecidos porlosgobiernosanteriores,asaber:

Los Consejos Educativos de los Pueblos •OriginariosdeBolivia(CEPOS):noserelacionanconunterritorioespecíficosinoqueseorganizansegúnlaslíneasétnicas;existenConsejosparacadaunodelospueblosindígenasmásnumerosos(aymara,quechua,guaraní)asícomounConsejoEducativoAmazónicoMultiétnico.LosConsejosparticipanenlaformulacióndepolíticaseducativasysupervisansuadecuadaimplementación.ElConsejoNacionaldeDescentralización•(CONADES),queconsisteenunainstanciaconsultiva entre la administración nacional, elpoderlegislativo,lasadministraciones

10) Ayllus y markas son las formas de organización e instituciones de gobierno tradicionales de los pueblos quechua y aymara de las tierras altas.


departamentales,losGobiernosMunicipales,actores de la sociedad civil y los centros académicosydeinvestigación.TantoCONAMAQ,como CIDOB y CSUTCB intervienen en el CONADES. ElConsejoNacionaldeDiálogo,constituidoen•2006porelSistemadeNacionesUnidasenBolivia.ElConsejoestáformadoporagenciasdela ONU, la CIDOB, la CONAMAQ y la CSUTCB ytieneporobjetoestablecerunmecanismodeconsultayparticipaciónenlíneaconloestipuladoen el Convenio núm. 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidades sobre los Derechos de losPueblosIndígenas.

Caso citado en: Ramiro Molina Barrios; Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.

Australia:EstablecimientodeunÓrganoNacionaldeRepresentaciónIndígenaEn2008,elComisionadoparalaJusticiaSocialdelosAborígenesylosHabitantesdelasIslasdelEstrechoTorres,TomCalma,elaboróuninformequedelineabalasprincipalesconsideracionesatenerencuentaparaeldesarrollodeunnuevoÓrganoNacionaldeRepresentaciónIndígenaenAustralia.Elinformeidentificalosdiversosymúltiplesaspectosqueesnecesarioconsiderarparaelestablecimientodeunnuevoórganorepresentativo,peronoproponeunmodeloparaelórganopropiamentedicho,debidoaquelasdecisionesdebentomarseenconsultaconlospueblosindígenasdeAustralia.TeniendoencuentalaaplicacióngeneraldelasconsideracionesdelComisionadoCalma,sepresentaacontinuaciónunasíntesisabarcativadelasmismas:

PrincipiosquedebenrespaldaraunÓrgano•NacionaldeRepresentaciónIndígena:Legitimidadycredibilidadtantoanteelgobierno•comoantelospueblosindígenas;Responsabilidad“bilateral”:anteelGobiernoylos•pueblosindígenas;Transparenciayresponsabilidadensus•operaciones,enlaelecciónolosmecanismosparadeterminarlaaceptacióndemiembros,enlosmecanismosdeformulacióndepolíticasyenlosprocesosfinancieros;Verdaderarepresentatividaddelosdiversos•sistemasdegobiernoindígena(garantizandolaparticipacióndelosdiferentesgruposdelospueblosindígenas,propietariostradicionales,jóvenesymujeres,porejemplo);

Coherenciay“conexión”ensuestructura,en•laqueexistaunaclararelaciónentreelórganonacionalylasinstitucionesindígenascumbre,lasorganizacionesdeprestacióndeserviciosyotrosmecanismosderepresentación;eIndependenciaysolidezenladefensayelanálisis•de los temas.

PosiblestareasyfuncionesdelÓrganoNacionaldeRepresentaciónIndígena:

Ejecución del Programa del Gobierno• ,porejemplo,estableciendolasprioridadesparaelpresupuestofederal,contribuyendoenlosprocesosdeplanificaciónosupervisandolaprestacióndeserviciosporpartedelgobierno.

Defensa: • sueficaciadependerádeunaseriedecuestionesentrelasqueseincluyenelhechodequeelórganoestéubicadodentroofueradelgobiernoydequepresenteunasólidaestructuraderepresentación.

Formulación y crítica de políticas: • elrespetohaciaelprincipiodeconsentimientolibre,previoeinformadoexigeunabordajenuevo,másabiertoycolaborativohaciaeldesarrollodelaspolíticasporpartedelosdepartamentosdegobierno,enelquelasconsultassellevanadelanteparapoderalcanzarelconsensoynosimplementeparaconoceropiniones.

Contribución a la reforma legislativa: • podríapromoverdemaneraactivaunareformadelasleyeseintervenirenlacoordinaciónyelapoyodecasosdepruebaencolaboraciónconlosmovimientosyorganizacionesindígenasdeenfoquelegal.

Análisis y evaluación del desempeño: • si cuenta conlafacultaddeinvestigaryunasólidaestructuraregional,podríaestarbienposicionadopararecibir“informesdecampo”sobreeldesempeñodelgobierno,loquepodríavolcarseenladefensayformulacióndepolíticas.

Centro de referencia: • podríaactuarcomouncentrodeintercambiodeinformaciónenelquelasorganizacionesderepresentaciónindígenaylasorganizacionesdeprestacióndeserviciospodríancompartirinformación.


Representación internacional: • podríaactuarenlacoordinaciónintegraldelaparticipacióninternacionalafindegarantizarunaposiciónestratégicaybienorientada,quepodríasercomplementadaconprogramasdefomentodelacapacidad.

Investigación: • podríacontarconsupropiobrazoparalacoordinacióndeinvestigacionesypodríaencargarinvestigacionestécnicasydelacomunidad, o bien trabajar en coordinación con loscentrosdeinvestigaciónexistentes.

Moderación y mediación: • podríadarcapacitaciónpararealizarmediaciones,yposiblementeacreditaraprofesionalesyorganizacionesparaquerealicenmediacionesentrelosinteresesdelospueblosindígenasylosnoindígenas.

EstructuradelÓrganoNacionaldeRepresentaciónIndígena:Existendosaspectoscentralesaconsiderarenestepunto:dequémanerael“acotado”liderazgonacionalpuedepermanecerconectadoconlaampliabasedepueblosycomunidadesindígenasenelámbitolocalyregionalhastallegaralámbitodelEstadooTerritorioy nacional, y cómo debería ser la estructura nacional propiamentedicha.

AlgunasalternativasparaparticiparenelámbitoregionalydelEstadooTerritorioincluyenlassiguientes:

mecanismos formales mediante los cuales •elórganonacionalpuedacontarconloscomponentesnecesariosparaestarpresenteendiferentes niveles.unacombinacióndeprocesosparainvolucrar•

adiferentessectoresdelacomunidadindígena(como los foros de diferentes niveles o los procesosdeafiliaciónparalosindividuosylasorganizaciones);oprocesosderelativainformalidadmediante•loscualeslospueblosindígenaspuedantenerderechoaexpresarseenelcongresonacionaluotrosprocesosquereúnanalosindividuosentornoaunacuestióntécnicaoespecífica.

Algunasalternativasparalaconstitucióndelaestructuranacionalpuedenincluirlassiguientes:

Laestructuranacionalpodríaestarformadapor•delegados designadosporlassedesregionalesydelEstadooTerritoriodelórgano,oconstituirsemediante un modelo de elección directa en el ámbitonacional;Podríaserunaorganizaciónquerequirierauna•afiliación,pormediodelacuallascomunidades,organizacionesoindividuospuedanasociarsealórgano;Podríainvolucrarensusactividadesalosórganos•indígenascumbre,aórganosindígenasregionalesodelEstadooTerritorioy/oaorganizacionesindígenasdeprestacióndeservicios;Podríaasignarcargosparaformarpartedeun•consejonacionaloejecutivoderepresentantesparadeterminadossectoresdelacomunidadindígena;Podríaestarpresididoporunpaneldeeminencias•indígenaselegidasmedianteunprocesodeselecciónpormérito;oPodríaserunacombinacióndelosmétodos•anteriores.

Porotraparte,debeconsiderarselosiguiente:LaformaenlaqueelÓrganoNacionalmantendrá•


unequilibriodegénerosygarantizaráunaparticipaciónyrepresentaciónequitativasparalasmujeres y los jóvenes; ySideberíanexistirprocesosquepermitieran•unaparticipaciónmásampliaparalospueblosindígenasenlosprocesosdetomadedecisionesnacionales,comoporejemplomediantelaconvocacióndeunCongresoanualdepolíticasabiertoatodoslospueblosindígenas.

RelacióndelÓrganoNacionaldeRepresentaciónIndígenaconelgobiernofederalyelParlamento:ElÓrganoNacionalpodríaestablecersecomounaautoridaddegobiernoocomounaorganizaciónnogubernamental.Enamboscasos,resultadeparticularimportanciamantenerunaestrecharelaciónconelgobiernoparadosdelasfuncionespropuestasdelÓrganoNacional:asesoramientosobrelaspolíticasalgobiernoyanálisisdeldesempeñodelgobierno.LasalternativasparaelfuncionamientodelÓrganoNacionalpodríanser:

tener una membresía• deoficioenelEquipodeTareasMinisterialsobreAsuntosIndígenasasícomoenelGrupodeSecretaríasdeAsuntosIndígenas,yporende,contarconun“lugarenlamesa”dondesetomenlasdecisionesmásrelevantessobrecuestionesindígenasenelámbitodelgobiernofederal.Comoalternativa,podría

actuarcomoasesordeestosórganos;serinvitadoaparticiparenlosdebatesdelConsejo•de Gobierno Australiano (COAG), así como de las diferentes comisiones del COAG;desempeñarunafunciónenelsistemade•comisiones del Parlamento; Obien,componerunacomisiónexclusivamente•indígena,conrepresentanteselegidosdemanerademocrática,quecontarancontodaslasfacultadesparlamentarias.Másadelante,estacomisiónpodríaconvertirseenunacámaraindígenadelParlamento.

FinanciamientodelÓrganoNacionaldeRepresentaciónIndígena:UnaspectocríticoadecidiresdedóndeprovendráelfinanciamientoparalasactividadesregularesdelÓrganonacional.RecibirfondosdelGobiernopuederesultarútil,peropodríacostarlaindependenciadelaorganización.TambiénseríaposiblequeelfinanciamientoparaelÓrganoprovengadesubvencionesodelarecaudacióndefondos.Otraopciónpodríaserestablecerun“fondoafuturoparaindígenas”quepodríaserfinanciadomedianteunasubvencióndirectaotorgadaporelolosgobiernosomediantelaasignaciónanualdeunporcentajedelaspercepcionesporimpuestosminerosduranteunperíododeterminado.Summary of Aboriginal and Torres Strait Islander


Social Justice Commissioner: Building a sustainable National Indigenous Representative Body – Issues for consideration, 2008.Los documentos relacionados con el establecimiento de un órgano de representación nacional pueden consultarse en el sitio Web del Comisionado de Justicia Social para Aborígenes e Isleños de Torres Strait: http://www.hreoc.gov.au/social_justice/repbody/index.html

Noruega,SueciayFinlandia:LosparlamentossámiSedenominasámialospueblosindígenasdeSápmi, esdecir,delextremonortedeEuropa,quecomprendeelnortedelosactualesterritoriosdeNoruega,SueciayFinlandiahastalapenínsulaKolaubicadaenRusia.Segúnlasestimaciones,elpueblosámiestáformadoporalrededorde60000a70000individuosqueensumayoríahabitanenNoruega.

El Parlamento Sámi esunórganoconsultivoderepresentaciónconstituidoenNoruega,SueciayFinlandiaen1987,1992y1995,respectivamente,mediantelaLeySámiconelobjetodepoderefectuarconsultasalpueblosámienlosasuntosquelosafectaran.Elmandatoyreglamentacióndedichoórganopuedevariardemaneraconsiderabledeunpaísaotro.Enparticular,cabe

destacarla“obligacióndenegociar” contempladaenelcapítulo9delaLeydelParlamentoSámideFinlandia,envirtuddequeestableceunadiferenciasignificativaconrelaciónalasrespectivasleyespromulgadasenNoruegaySuecia.Lasautoridadesfinlandesastienen,enverdad,laobligacióndenegociarconelParlamentoSámi“entodaslasmedidasrelevantesydegranalcancequepuedenafectardirectayespecíficamentelacondicióndelossámicomopuebloindígena”.Porelcontrario,enelcasodeNoruega,sesolicitaalasautoridadesquesimplementedenlaoportunidadalParlamentoSámiparaquepuedaexpresarsusopiniones,mientrasquelalegislacióndeSuecianomencionanadaalrespecto.Enlapráctica,preocupaelhechodeque,apesardeserconsultados,losParlamentos,sólotienenunainfluencialimitadaenlasdecisionesfinalesenvistadequenoselesotorgapesosuficienteasusopiniones.

Enesterespecto,debedestacarsequelosProcedimientos de consulta adoptadosenNoruegahancontribuido al fortalecimiento de la función del Parlamento Sáminoruego,aquiensedioposteriormenteintervenciónenunprocesodeconsultaenquesetrataron,entreotros temas, la nueva ley de minerales, la ley de recursos marinosylaleydediversidadbiológica.


S. Errico, B. A. Hocking, “Reparations for Indigenous Peoples in Europe: the Case of the Sámi People”, en Lenzerini F. (ed.), Reparations for Indigenous Peoples. International and Comparative Perspectives (Oxford, 2008), p. 379;IWGIA, The Indigenous World 2008 (El mundo indígena 2008), p. 27;Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos, Noruega, (Documento de la ONU: CCPR/C/NOR/CO/5) 25 de abril de 2006).

Marruecos:elestablecimientodelIRCAM. El17deoctubrede2001,unórganoconsultivodenominadoIRCAM(InstitutoRealparalaCulturaamazighe)fuecreadoenMarruecosconelmandatodedaropinionesconsultivassobrelasmedidasencaminadasasalvaguardarypromoverlalenguaylaculturaAmazigh,entodassusformasyexpresiones.Esteorganismoestádestinadoaapoyarlalabordeotrasinstituciones,quesonencargadasdelaejecucióndepolíticasorientadasaintroducirlaenseñanzadelalenguaamazigheenelsistemaeducativoygarantizarsuvisibilidadenlavidasocialyculturaldelpaís,asícomoenlosmediosdecomunicación,anivelnacional,regionalylocal.

ElpuebloAmazighesunpuebloindígena,querepresentanmásdel60porcientodelapoblacióndeMarruecos.Conelpresuntodequesuculturaesunaparteintegraldelaidentidadmarroquíyrepresentasuinnegablesustrato,elreyMohamedVIdecidiócrearunainstituciónquedebeabordarcuestionesrelativasalaidentidadyelpatrimonioculturaldelpuebloAmazigh.AmpliasconsultassellevaronacabocondiversasasociacionesyexpertosdelapoblaciónAmazighdeMarruecosconelfindeobtenerunamplioconsensosobrelacomposicióndelInstitutoReal,deconformidadconelartículo6(consultayparticipación)delConvenionúm. 169 de la OIT.

ElInstitutocolaboraconlosagentespertinentesAmazigh,atravésdeunenfoqueabiertoalaconsultaylaparticipaciónenlaelaboracióndepolíticasyaccionesquepuedanprotegerelpatrimonioculturalylingüísticodelalenguaamazighe.Estodiolugaraunareflexiónnacionalsobrelavozylosmediosnecesariosparasalvaguardarlaidentidaddelpuebloamazighe,asícomoalaplanificacióndeaccionesdirigidasarevitalizarlavidaculturalyartísticadelacomunidadAmazigh.

Laevaluacióndeltrabajorealizadoduranteestosaños

porelIRCAMesdequeelConvenionúm.169delaOIT,atravésdesusdisposiciones,puedeseruninstrumento de consolidación cultural y unión. Por lo tanto,lasdisposicionesdelosartículos6(laconsultaylaparticipación),27y28(educación)sehantraducidoenunarealidadtangibleatravésdeestainstituciónenlaquelaparteesencialdelacomunidadAmazighdeMarruecosseveareflejado. Asociación Tamaynut: La politique de gestion du dossier Amazigh au Maroc à la lumière de la Convention N°169 de l’OIT, BIT, 2008

Filipinas:ElconsejoconsultivodelospueblosindígenasEl Artículo 50 de la Ley de derechos de los pueblos indígenas de 1997 establece la constitución de un Consejo Consultivo formadopordirigentestradicionales,ancianosyrepresentantesdelossectoresdemujeresyjóvenesdelosdiferentespueblosindígenas,queasesoraalaComisiónNacionalparalosPueblosIndígenas(NCIP)enlascuestionesrelacionadasconlosproblemas,aspiracioneseinteresesdelospueblosindígenas.En2003,laNCIPadoptólosLineamientos para la Constitución y Operatividad del Consejo Consultivo. Estos lineamientos reconocen la constitución de ConsejosConsultivosenlosámbitosnacional,regionalyprovincialy,además,enelámbitocomunitariocuandosepresentelanecesidaddellevaradelanteconsultasmásfocalizadas(art.12).Entreotrascosas,seconvocaalConsejoConsultivopara“deliberarsobrelosaspectosypreocupacionestrascendentesdelospueblosindígenasyparaaportaropinionesoefectuarrecomendacionessobrelaspolíticasquedeberíaadoptarlaComisión”.EsteConsejo fue constituido en 2006.NCIP Administrative Order No. 1, Series of 2003, 17 October 2003;Stavenhagen, Informe de la misión a Filipinas (Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/Add.3). 5 de marzo de 2003.

ConsejoConsultivodelosPueblosIndígenasdelaComunidadAndinaLaComunidadAndinaconsisteenunaorganizaciónregionalconstituidaconelobjetodepromoverlacooperacióneintegracióncomercialentresusmiembros,es decir, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. El 26 de septiembrede2007,elConsejoAndinodeMinistrosdeRelacionesExteriores,unórganodelaComunidadAndinaformadoporlosMinistrosdeRelacionesExterioresde Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, fundó el Consejo ConsultivodelosPueblosIndígenasdelaComunidad


Andina. El Consejo Consultivo fue concebido como un órganodeasesoramientoparalosaspectospolíticos,culturales,socialesyeconómicosdelaintegraciónsubregional,entantoafectenalospueblosindígenas.ElconsejoestáformadoporundelegadoindígenadecadaEstadoqueeselegidoentreaquellosdemayorrangodelasorganizacionesindígenasnacionales,deconformidadconlosprocedimientosqueseránestablecidosenelámbitonacional.NoresultaclarocuáleselvalorqueseleotorgaalasesoramientoquebrindadichoConsejoydequémanerapuedeinfluirenlaprácticaenlasdecisionesfinalesquetomelaComunidadAndinaenlosasuntosqueafectenalospueblosindígenas.http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/d674.htm

India:ConsejoConsultivoTribalLaConstitucióndeIndiaconfierealPresidentelafacultaddedeclararcualquieráreacomoáreareconocidaparasuinclusiónenlosanexosquintoysexto(artículo244(i)).ElanexoquintoseaplicaatodoslosestadosexceptolosEstadosdelNoreste,asaber:Assam,Meghalaya,TripurayMizoram,quequedancomprendidosporelanexosexto11).

ElanexoquintoestablecelaconstitucióndeunConsejoConsultivoTribalencadaEstadoqueposeeunáreareconocida.LosConsejosdebenestarformadosporalrededor de 20 miembros, de los cuales las tres cuartas partesdebenserrepresentantesdeTribusReconocidaselegidosenlaAsambleaLegislativadelEstado.SufunciónesasesoraralGobernador,cuandoésteasílorequiera,sobre asuntos relacionados con “el bienestar y avance de lasTribusReconocidasenelEstado”.Asimismo,elanexoestablece,entreotrascosas,quelasreglamentacionesrelacionadasconlatransferenciadetierrasporpartedelasTribusReconocidasyentreellasylaasignaciónde tierras a los miembros de las Tribus Reconocidas no puedeefectuarsesinconsultaralConsejoConsultivoTribal. Constitución de India: http://india.gov.in/govt/constitutions_india.php

Guatemala:ComisiónParitariasobrelosDerechosRelativosalaTierradelosPueblosIndígenasLospueblosindígenasrepresentanaproximadamentelamitaddelapoblacióndeGuatemala.Elreconocimiento

11) Los estados de Nagaland, Manipur, Sikkim y Arunachal Pradesh también quedan excluidos del alcance del anexo quinto en virtud de que se rigen por disposiciones especiales de la Constitución.


desusderechossurgedelAcuerdosobreIdentidadyDerechosIndígenasfirmadoen1995trasmásde30añosdeconflictoarmadointerno.EsteAcuerdoestablecelaconstitución de una Comisión Paritaria sobre Derechos RelativosalaTierradelosPueblosIndígenas,cuyafunción es llevar a cabo estudios sobre las tierras de los pueblosindígenas,asícomoelaboraryproponermedidasadecuadasparaabordardichacuestión.LaComisiónestáformadapormiembrosgubernamentaleseindígenas.UnodeloslogrosdeestaComisiónfuelacreacióndelFondo de Tierras en 1999. El Fondo de Tierras tiene la misióndedesarrollareimplementarunapolíticanacionalreferidaalaccesoalatierra,loqueincluyelarealizacióndeunprogramaderegularizacióndetítulosdepropiedaddelastierras.ElConsejoEjecutivoestáformadoporrepresentantesgubernamentalesyporunrepresentantedelasorganizacionesindígenasyunrepresentantedelasorganizacionesdecampesinosytrabajadoresagrícolas.No obstante lo anterior, tanto el funcionamiento de este Fondocomosuslogrosparalospueblosindígenasnodejan de ser controvertidos.http://www.congreso.gob.gt/Docs/PAZ Guatemala: Leyes y Regulaciones en Materia Indígena (1944-2001), Tomo II, OIT, Costa Rica, 2002.Fondo de Tierras: http://www.fontierras.gob.gt Ver también: R. Stavenhagen, Informe de la misión a Guatemala (Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/Add.2) 24 de febrero de 2003.

5.3.3.Participaciónenlosconsejoselectorales

LosEstadospuedengarantizarlaparticipacióndelospueblosindígenasenlosprocesosdetomadedecisionesdediferentesmodos.AlgunosEstadoshanincorporadoun sistema de partes queaseguralaparticipacióndeunadeterminadacantidadderepresentantesindígenasenlasasambleaslegislativasnacionales.Conelmismopropósito,otrosEstadoshanredefinidoocreadodistritoselectoralesespecialesparafacilitarlaparticipacióndelospueblosindígenasenlosconsejoselectorales.Enalgunoscasos,serevisaronlasleyeselectoralesyotrasreglamentacionesafinesconmirasabrindaralospueblosindígenascanalesdirectosdeparticipaciónenlaseleccionespúblicasquesalteanlaestructuradelospartidospolíticos.

NuevaZelanda:ParticipaciónmaoríenlosórganoselectoralesLascircunstanciashistóricas,lavoluntadpolíticaylas luchas maoríes han traído como consecuencia la

ampliarepresentaciónpolíticamaoríenelParlamentodeNuevaZelanda.LasbancasmaoríesaseguradasenelParlamentosemantienendesdehace140añosperosucantidadvaríaenfuncióndelacantidaddemaoríesqueseregistrenenelpadrónmaorí.Elsistemaderepresentaciónelectoralmixtoproporcional(MMP)permitequeloscandidatosingresenalParlamentoyaseaatravésdelos69electorados(queincluyen7electoradosmaoríes)opormediodelistaspartidariaspreestablecidas.Losvotantesmaoríestienenlaposibilidadderegistrarseenelpadrónmaorí,queeligealos7parlamentariosmaoríes,oenelpadróngeneral.Lasbancasmaoríesaseguradasconfirmanlaposiciónúnicaquetienenlosmaoríesdentrodelasociedadneozelandesa.Además,lesotorganelcontrolsobrequiénlosrepresentaráenelParlamentoycontribuyenaquelosmaoríestenganunarepresentaciónnuméricajusta.Almismotiempo,laopcióndelempadronamientomaoríenelpadróngeneralevitalamarginaciónyobligaalospartidospolíticosatenerencuentalasopinionesmaoríesalmomentodediseñarpolíticas.

NuevaZelandaintrodujoelsistemadeMMPen1993.Desdeentonces,elporcentajedeparticipaciónmaoríenelParlamentosehaincrementadoalpuntodequeelporcentajedeparticipación(17,3%,loquesignificaquedelos121miembrosparlamentarios,21sonmaoríes)seencuentralevementeporencimadelporcentajemaoríenlasociedadneozelandesa(15,1%).ElsistemadeMMPhapermitidolaeleccióndeciertosmiembrosparlamentariosmaoríes,quedeotramaneranohubieransidoelegidos,perotambiénelingresoalParlamentodelPartidoMaorí,formadoen2004.Lospartidosubicanaloscandidatosmaoríesenlosprimerospuestosdelaslistaspartidariasconelfindeasegurarseelapoyodelosvotantesmaoríes:25%delosparlamentariosdelaslistasdelospartidossonmaoríes.Porotraparte,desdelaintroduccióndelsistemadeMMP,sehaincrementadolaparticipaciónmaoríenlaselecciones,aligualquelaintervenciónmaoríenlapolíticanacional.Lasrecientesmedidasafavordelosmaoríesylosaunmásrecientesfondosadicionalesprevistosenelpresupuestode2007puedenatribuirse,enparte,alamayorrepresentaciónypresenciamaoríenlaescenapolítica.Porotraparte,elPartidoMaorípusoenmarchamedidaspositivasparalosmaoríes,loqueincluyólarevisióndelasoperacionesentierrasmaoríesdelaempresaestatalLandcrop,yseopusoinsistentemente,sibiensinéxitoaún,alaadopcióndeproyectosqueresultaranrestrictivosparalosmaoríes.


LacombinacióndebancasmaoríesaseguradasyelsistemadeMMPrepresentaunejemplodeparticipacióndepueblosindígenasenlosconsejoselectoralesalmismonivel,almenos,quelosotrossectoresdelapoblación.

SinembargolarepresentaciónmaoríenelParlamentonosevioreflejadaenelámbitodelosgobiernoslocalesdebidoaquelosmiembrosmaoríeselegidosparalosconsejoslocalesrepresentanmenosdel5%.LaLey de Constitución del Consejo Regional de Plenty de 2001 y la Ley de Gobierno Local brindaron a las autoridades localeslaposibilidaddeestablecerdistritoselectoralesmaoríes,perosólomuypocosConsejosoptaronporestaalternativa.Engeneral,eldesinterésmaoríporlapolíticalocalylafaltadevoluntadpolíticaaúnconstituyenimportantesobstáculosparalograrunarepresentaciónmaoríjustaenelgobiernolocal.Noobstante,valelapenadestacarquelasconsultasconlosmaoríesrespectodelasdecisionesquelosafectanenelámbitolocalhanaumentado. Dr. Alexandra Xanthaki: Good Practices of Indigenous

Political Participation: Maori Participation in New Zealand Elective Bodies, ILO, 2008.

Nepal:ParticipaciónenelprocesodereformaconstitucionalEnabrilde2008,Nepalcelebróeleccionesparaformaruna Asamblea Constituyente destinada a redactar una nuevaconstituciónparaelpaís.Laseleccionessurgieroncomoconsecuenciadeunprocesodepazquepusopuntofinala10añosdeconflictosarmadosenelpaís.Lospartidospolíticosylosgruposdelapoblaciónlucharonehicieronpresiónparaconseguirquelaseleccionespermitieranelegirunaasamblearepresentativadelagrandiversidaddelapoblacióndelpaís,porloquedebieronposponersetresveces.Finalmente,seestablecióenelpaísunsistemapormediodelcualcadaciudadanovotabadosveces:unaenunaelección“abierta”poruncandidatoindividualyotraenunaelección“proporcional”porunpartidopolítico.Luego,cadapartidodistribuíalosvotosdelalistaproporcionalenlistaspreestablecidas,afindeasignarunaseriedecandidatosqueseajustarana


lacomposiciónétnicadelpaísdemaneraproporcional.Entoncesseeligieron120candidatosindígenasatravésdelaelecciónproporcional,quesecorrespondíanaproximadamenteconlaproporcióndepueblosindígenasdeltotaldelapoblacióndelpaís.Porotraparte,seeligieron82candidatosindígenasdirectamenteenlaelecciónabiertay16candidatosdesignadosporseparado.Enlaactualidad,existenentotal218miembrosindígenasenlaAsambleaConstituyentedeuntotalde601,loquerepresenta,pormucho,lamayorproporcióndemiembrosindígenaselegidosparaformarpartedeunórganopolíticonacionalenNepal.

ApesardelprogresoobtenidoenlarepresentaciónindígenaenlaAsambleaConstituyente,muchosactivistasindígenassostienenquenosehaestablecidoaúnunsistemasignificativodeconsultayparticipaciónindígena.Estacríticaabarcaunaseriedepuntos:enprimerlugar,losrepresentantesindígenasfueronelegidos,casiexclusivamente,atravésdelospartidospolíticos,queconservanelderechodeexpulsarlos;porotraparte,teniendoencuentaquemuchosdelosmiembrosindígenasdelaAsambleaConstituyenteposeenunniveleducativoinferiorymenosexperienciaenlapolíticanacional,sehaarmadoundebateentornoaquesucapacidadparaadoptarposturasfirmesrespectodelosasuntosindígenaseslimitada.Sumadoaloanterior,dentrodelospartidos,lospolíticosindígenasposeensólounapresencialimitadaenlosórganosdetomadedecisiones,apesardecontarconunporcentajeproporcionaldeparticipaciónenlaAsambleaConstituyente,yalgunosactivistasseopusierontambiénalamaneradeseleccióndeloscandidatos,alsostenerquelospartidospolíticostomaroncontroldelprocesoenlugardepermitirquelascomunidadesindígenaseligieranasuspropiosrepresentantes.

LacuestióndelaparticipacióndelospueblosindígenasenelprocesodelaAsambleaConstituyentealcanzanosóloasurepresentación,sinotambiénalmecanismodelaconsulta.DurantesuvisitaaNepalennoviembrede2008,elProf.JamesAnaya,RelatorEspecialdelasNacionesUnidas sobre la situación de los derechos humanos y laslibertadesfundamentalesdelospueblosindígenas,hizoreferenciaalacuestióndelaconsultadentrodelprocesodelaAsambleaConstituyenteanteelGobierno.Subrayó “la necesidad de desarrollar mecanismos adicionalesdentrodelprocesodecreacióndelaconstituciónparaconsultardirectamentealospueblosindígenas,atravésderepresentanteselegidosporellosmismosydeconformidadconsuspropiosmétodosdetomadedecisiones,segúnlasexigenciasdelasnormasinternacionalesalascualesNepalhaadherido.”

LacuestióndelaparticipacióndelospueblosindígenasenelprocesodelaAsambleaConstituyentehapasadoahoraamanosdelostribunalesdeNepal,envirtuddeque20organizacionesindígenaspresentaronuncasoantelaSupremaCorte.DichasorganizacionessostienenqueelactualprocesodelaAsambleaConstituyenteviolasusderechosaserconsultadosyparticipar,bajolaConstituciónInterinadeNepal,elConvenionúm.169dela OIT, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos delosPueblosIndígenas.El1°demarzo,laSupremaCorte emitió una orden judicial de fundamentación de laacciónparaelgobiernoreferidaaesteasuntoy,alafecha,laresolucióndelcasosiguependiente.Lama,MuktaS:Nepal,IWGIAYearBook2009Copenhagen,Denmark(ediciónenpreparación);OHCHRPressRelease,“UNexperturgesactiononNepal’scommitmenttoindigenouspeoplesrights”,02/12/08.


Kenia:RepresentaciónenlosórganoselectoralesElliderazgotradicionalnocuentaconreconocimientoformal en Kenia. Existen sólo 210 distritos electorales parlamentariosenelpaíscuyoslímitesdeterminalacomisión electoral de Kenia sin tener en cuenta la necesidaddegarantizarlarepresentacióndetodaslascomunidadesenelámbitonacional.Laseleccionesparala asamblea nacional y los consejos locales se basan en el sufragiouniversal,yenlosrepresentantes,siconstituyenunaminoríaenunáreadeterminada.Antelaausenciadedisposicionesexpresasymedidasespecialesreferidasalarepresentación,lospueblosindígenasylasminoríassiguensiendoexcluidos.EstasituaciónfuereconocidaporelTribunalSuperiorenelcasoRangal Lemeiguran y otros c/ el Fiscal General y Otros (Caso Ilchamus). La comunidadIlchamusrecurrióaunpronunciamientodelTribunalConstitucional(TribunalSuperior)queestablecíaque,enlapráctica,lasprobabilidadesestadísticasdequeuncandidatoIlchamusfueraelegidocomomiembrodelparlamentoenelactualdistritoelectoraleratanbajaqueefectivamenteimpedíatodaposibilidaddequelacomunidadalgunavezfuerarepresentadaenlaCámaraNacional de Asambleas (como ha ocurrido en los últimos cuarentaaños).Dichacomunidadsosteníaqueestehecho violaba sus derechos fundamentales y libertad de expresiónydeconciencia,amparadosporelartículo70de la Constitución de Kenia. En consecuencia, solicitó la creacióndeundistritoelectoralqueatendierayreflejarasusnecesidadesyaspiracionesyelnombramientodeunodesusrepresentantesenelparlamentoqueseocuparadeexpresarsusproblemas.

Atravésdeunaresoluciónejemplar,elTribunalSuperiorsepronunciórespectodequelasminorías,comolosIlchamus,tienenderechoaparticipareinfluirenlaformulacióneimplementacióndelaspolíticaspúblicas,yaestarrepresentadasporindividuosquepertenezcanalmismocontextosocial,culturalyeconómicoqueellas.Paraqueunsistemapolíticoseaverdaderamentedemocrático,debepermitirquelasminoríastengansupropiavoz,expresensuspreocupacionesparticularesybusquenlareparacióncorrespondiente,parasentarasílasbasesparaunademocraciadeliberativa.Seconsideraquedicharesoluciónmarcóungiropositivohaciaelreconocimientodelosderechosindígenasenlajusticiakeniana. Ver: http://www.kenyalaw.orgCaso preparado por Naomi Kipuri.

5.3.4.Participaciónenelgobiernolocal

Laparticipaciónenelámbitolocalseestáabordandoen el contexto de los recientes avances hacia la descentralizacióndelosEstadosylarestitucióndelasfacultadesalasautoridadesregionalesylocales.Endeterminadoscasos,esteprocesotraeaparejadoelreconocimientodeciertaautonomíaafavordelospueblosindígenas.Enotroscasos,sereconocenlascomunidadesindígenascomodivisionesterritorialesdelaorganizaciónadministrativa de los Estados. En este contexto, el Estado podríareconocerlaorganizaciónsocialypolíticadelascomunidadesindígenas.


Panamá:UnidadesterritorialesespecialesElArtículo5delaCartaMagnadePanamá,señalaquelaleypodrácreardivisionespolíticas,parasujetarlaaregímenesespeciales.Enesesentido,Panamátienecincocircunscripcionesterritorialesespeciales,quetienenunaautonomíaadministrativaatravésdesusCongresosGenerales,Tradicionales,RegionalesyLocales.Todosellosserigenporsustradicionesycostumbres,yadoptansuspropiasdecisiones,lasquenopuedensercontrariasalaConstitución,nialasleyesdelaRepública.Porsuparte,elEstadoreconocelosrasgosúnicosdelasociedadindígenaencontrasteconlanacional,ylosindígenasseacomodanaciertosinteresesdelEstadodesoberanía,seguridadyexplotaciónderecursos,parapoderganarsupropioterruño.Lospueblosindígenastomanlamayoríadelasdecisionesqueconciernenaaspectosculturales,económicosypolíticosqueafectanasuspoblacionesyvigilanporelaseguramientodelosderechosindígenas.

La Comarca Kuna Yala tiene una extensión de 5 500 Km² enelnoroestedePanamá,queincluyetierraymar.LaComarcaesregidaporelCongresoGeneralKuna(CGK)(OnmakedSummakaled),queeslamáximaautoridad,yloconformanloscongresoslocalesdelas49comunidades,cadaunadeellasrepresentadaporunSaila.LaComarcaesdirigidaportresCaciquesGeneralesquesonelegidosporelCGK.ElCGKsereúnecada6mesesdurante4días.EnestosCongresosesobligatorioqueparticipenademásdelos49Sailasenrepresentacióndesuscomunidades,losdiputadosdelaAsambleaNacional,elGobernadorcomarcal,los4representantesdelos

dosCorregimientosylosdirectoresregionalesdecadainstituciónquetienepresenciaenlaComarca.Además,cadacomunidadtienelaobligacióndeincluirdentrodesudelegaciónaunamujer.LaparticipacióndelasmujeresfueaprobadaporlosSailaenunasesióndelCGK,peroesteacuerdoaúnnosehacumplidoensumayoríaporpartedelascomunidades.

EnparaleloexisteelCongresodelaCulturaKuna(OnmakedNamakaled),creadoen1971.EsresponsabledeladefensaydivulgacióndelaculturaKuna,nopuedeinvolucrarseenpolíticayesdirigidoporlosSailasDummagandelatradiciónKuna.

ElCongresoGeneraldelaCulturayelCGKestánporencimadetodaslasorganizacioneskunas,institucionesgubernamentalesyprivadas,peroactúanconsultandoycoordinandoconellos.CualquierorganismoquedeseanegociarorealizarconveniosoproyectosenlaComarcaKuna Yala, debe hacerlo con una de esas instancias, y de acuerdoconsuscompetencias.

http://www.oas.org/Juridico/MLA/sp/pan/sp_pan-int-text-const.pdfCaso preparado por Myrna Cunningham

80

VI. derecho consuetudInarIo, sIstemas penales y acceso a la justIcIa

81VI . DERECHO CONSUETUDINARIO, SISTEMAS PENALES Y ACCESO A LA jUSTICIA

6.1. COSTUMBRES Y DERECHO CONSUETUDINARIO

Muchospueblosindígenasytribalesposeensuspropiascostumbresyprácticasyconellasconformansu derecho consuetudinario. Dicho derecho ha ido evolucionandoalolargodelosaños,loquecontribuyeamantenerunasociedadarmónica.Engeneral,parapoderaplicarestasprácticasycostumbrestradicionales,lospueblosindígenascuentanconsuspropiasestructurasinstitucionales,comolosórganosoconsejosjudicialesyadministrativos.Estosórganosposeennormasyreglamentacionesqueaseguranelcumplimientodelasleyesconsuetudinarias.Confrecuencia,elincumplimientose sanciona, y las faltas individuales suelen tener un castigoespecífico.

Laimplementacióneficazdelosderechosdelospueblosindígenasreconocidosinternacionalmente–inclusolos derechos sobre las tierras y los recursos, y los derechosculturales,socialesyeconómicos–exigeelreconocimientoylaaceptacióndelascostumbres,elderecho consuetudinario y los sistemas jurídicos de los pueblosindígenas,enespecialenloquerespectaalosderechoscolectivos,defundamentalimportanciaparalospueblosindígenas.

ElConvenionúm.169reconoceelderechoaquelospueblosindígenastengansuspropiascostumbresyleyesconsuetudinarias,yestablecequetalescostumbresyleyesdebentenerseencuentaenlaaplicacióndelasleyes nacionales.

Convenionúm.169,artículo81. Alaplicarlalegislaciónnacionalalospueblosinteresadosdeberántomarsedebidamenteenconsideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.2. Dichospueblosdeberántenerelderechodeconservarsuscostumbreseinstitucionespropias,siemprequeéstasnoseanincompatiblesconlosderechosfundamentalesdefinidosporelsistemajurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmentereconocidos.Siemprequeseanecesario,deberánestablecerseprocedimientosparasolucionarlosconflictosquepuedansurgirenlaaplicacióndeesteprincipio.


De conformidad con el artículo 8(2) del Convenio, sóloquedanexcluidasdelprincipioconsagradoenelartículo8(1)aquellascostumbreseinstitucionesqueseanincompatiblesconlosderechosfundamentalesdefinidosporelsistemajurídiconacionalyconlosderechos humanos internacionalmente reconocidos. Esta disposiciónestableceuncriteriodeexclusiónacumulativo:lascostumbresdebenserincompatiblestantocon(a)lalegislaciónnacionalcomocon(b)lasdisposicionesdelos derechos humanos internacionalmente reconocidos. Enconsecuencia,nopodránemplearseaquellasdisposicioneslegalesnacionalesqueseanincompatiblescon los derechos humanos internacionalmente reconocidosparajustificareldesconocimientodelascostumbresdelospueblosindígenasenlaaplicacióndelalegislaciónnacional.Porotraparte,nopuedenjustificarselascostumbresindígenassitransgredenlosderechoshumanosfundamentales.Unejemplodeelloeselcasodelamutilacióngenitalfemenina1), llevadaacaboenciertascomunidadesindígenascomoprácticatradicional,oelritualdeenterrarvivosaniñosdiscapacitadosodemadressolteras,segúnloestablecidoporlasnormasculturales2).

El artículo 34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasreafirmaelprincipiocontenidoenelartículo8(2)delConvenioenelsentidodequesonlosderechoshumanosinternacionalmentereconocidoslosquedeterminanlosparámetrosparadecidirquécostumbressoninaceptables:losderechoshumanosinternacionalmentereconocidos establecen los parámetros universales mínimos paralosderechosylibertadeshumanosquesurgendeladignidadinherentealapersonahumana.Elartículo34delaDeclaraciónestipulaquelospueblosindígenastienenderechoapromover,desarrollarymantenersusestructurasinstitucionalesysuspropiascostumbres,espiritualidad,tradiciones,procedimientos,prácticasy,cuandoexistan,costumbresosistemasjurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos. Asimismo, el artículo 35 de la Declaraciónestablecequelospueblosindígenastienenderechoadeterminarlasresponsabilidadesdelosindividuosparaconsuscomunidades.Estadisposición

1) Práctica cultural habitual en algunos pueblos indígenas, por ejemplo de Kenia y Tanzania.

2) (a) Hugo Marques (2008) The Indian Child who was Buried Alive http://www.lifesitenews.com/ldn/2008/feb/08022604.html ;(b) O’Brien, Elisabeth (2007) Anthropology Professor says Tribal Killings of Disabled Babies should be Respected (http://www.lifesitenews.com/ldn/2007/jul/07070403.html)

guardaestrecharelaciónconlacuestióndelderechoconsuetudinario,envirtuddequetalderechoconstituyeunafuenteimportanteparalaenumeracióndelosderechosyresponsabilidadesdelaspersonasindígenasquevivendentrodecomunidadesindígenas(Henriksen2008).

DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasArtículo 34Lospueblosindígenastienenderechoapromover,desarrollarymantenersusestructurasinstitucionalesysuspropiascostumbres,espiritualidad,tradiciones,procedimientos,prácticasy,cuandoexistan,costumbresosistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.Artículo 35Lospueblosindígenastienenderechoadeterminarlasresponsabilidadesdelosindividuosparaconsus comunidades.

El reconocimiento constitucional de las costumbres y sistemasjurídicosdelospueblosindígenasconstituyeunamedidaprimordialparaeldesarrollodeunrégimenjurídicoqueverdaderamentecontemplelosderechosyprácticasconsuetudinariosindígenasylespermitacoexistircon el sistema jurídico nacional. El reconocimiento ylaaceptacióndelascostumbresyelderechoconsuetudinarioenlasdecisionessobrelaspolíticasyenlaaplicacióndelasleyesyreglamentacionesnacionales,porpartedelasautoridadesnacionalesparecedependerdedosfactoresprincipales:

elniveldeaceptacióngeneraldelpluralismolegal1. dentro del sistema jurídico nacional; lasáreasenlascualessebuscaquelascostumbres2. oelderechoconsuetudinarioseanaplicables.

Latendenciageneralindicaquelascostumbresyelderechoconsuetudinarioindígenastienenmásaceptacióncuandoseaplicanenrelaciónconindividuosquehabitandentrodelascomunidadesindígenas.Estatendenciaseverificaenelámbitodelderechoconsuetudinariopersonal,yendiferentescostumbresyritualesreligiosos,culturaleso sociales dentro de las comunidades. Por el contrario, losaspectoscolectivosdelderechoconsuetudinarioindígena,confrecuenciaparecenversecomouna“amenaza”paralossistemasjurídicosnacionalesmás


quecomounaaportacióncomplementariayválidaparaeldesarrollodeunpluralismojurídico,queesunrequisitoindispensabledelmulticulturalismo.Lascostumbresyelderechoconsuetudinarioindígenasseaplicanconmayorreticencia, cuando se tienen en cuenta, a lo relacionado conlascuestionesqueafectenlosintereseseconómicosdelestadoodeterceros,enespecialenloquerespectaa derechos consuetudinarios sobre las tierras, territorios y recursos(Roy2004:pp.305-312).

Aunasí,elniveldeaceptacióndelpluralismojurídico,quesereflejaenlaaceptacióndelestadoylaaplicaciónde las costumbres y leyes consuetudinarias de los pueblosindígenas,pareceserselectivoypragmático,ydeterminado,engranmedida,porlosintereseseconómicosdelapoblaciónmayoritariadelapoblaciónode ciertos sectores de la comunidad nacional (Henriksen 2008).

6.2. DELITOS Y SISTEMAS PENALES

ElConvenionúm.169establecequedeberánrespetarselosmétodostradicionalesdesancióndelospueblosindígenaseinclusotenerseencuentaenlaaplicacióndelalegislaciónengeneral.

Convenionúm.169Artículo 91. Enlamedidaenqueelloseacompatibleconel sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberánrespetarselosmétodosalosquelospueblosinteresadosrecurrentradicionalmenteparalarepresióndelosdelitoscometidosporsusmiembros.2. Las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarsesobrecuestionespenalesdeberántenerencuentalascostumbresdedichospueblosen la materia.Artículo 101. Cuandoseimpongansancionespenalesprevistasporlalegislacióngeneralamiembrosdedichospueblosdeberántenerseencuentasuscaracterísticas económicas, sociales y culturales.2. Deberádarselapreferenciaatiposdesancióndistintos del encarcelamiento.

Envirtuddelartículo9(1),losEstadosdeberánrespetarlosmétodosempleadostradicionalmenteporlospueblosindígenasparalarepresióndelosdelitospenalesyotras


ofensas,enlamedidaenquedichosmétodosseancompatiblesconelsistemajurídiconacionalyconlosderechos humanos internacionalmente reconocidos. Estosignificaquelosmétodosdesancióntradicionalesqueviolanlosderechoshumanosindividualesnoquedanlegitimadosenvirtuddeestadisposición.Elotrocriterioquemencionaelartículo9(1)(lacompatibilidadconelsistema jurídico nacional), no se limita a la cuestión de la compatibilidadjurídicasustantivasinoqueseextiendealacompatibilidadintegralconelsistemadeadministracióndejusticiadelpaísencuestión.

Muchospueblosindígenascontinúanaplicandosusmétodostradicionalesparasancionarlosdelitosmenorescometidosporsusmiembros,sinqueelestadointerfieraenello,mientrasqueparalasancióndedelitosmásgravessíseobservanlosprocedimientosjurídicosnacionalescorrespondientes.Sinembargo,enloscasosenlosqueseaplicanlosprocedimientoslegalesgeneralesenrespuestaadelitoscometidosporindividuosindígenas,lasautoridadesytribunalesquellevenadelantedichoscasostambiéndeberántenerencuentalascostumbresdelpuebloindígenaencuestión(Artículo9(2);cf.Henriksen 2008).

Confrecuencia,elmayorporcentajedepresosymuertosdetenidosperteneceamiembrosdelospueblosindígenas.EnAustralia,entre1980y1997,porlomenos220aborígenesmurierondurantesudetención.Siendosóloel1,4%delapoblaciónadulta,losaborígenesrepresentabanmásdel25%deltotaldemuertesocurridasenprisión,generalmentedebidasamalascondicionesdedetención,problemasdesaludysuicidios,entreotrascausas.Estosubrayalanecesidaddequelos jueces, tribunales y administradores nacionales seesfuercenporencontrarformasalternativasdesancióncuandosejuzgaaofensoresindígenasotribales.3)

3) ILO Convention No. 169: A Manual, ILO, 2003.

6.3. ACCESO A LA jUSTICIA

Laposicióndemarginacióndelospueblosindígenassereflejaconfrecuenciaensulimitadoaccesoalajusticia.Nosólocorrenelriesgoparticulardeservíctimasdecorrupción,explotaciónsexualyeconómica,violacionesde los derechos fundamentales del trabajo, violencia, etc., sinoquetambiéncuentanconescasasposibilidadesdeobtenerunareparaciónjudicial.Enmuchoscasos,lospueblosindígenasnoestánfamiliarizadosconlasleyesnacionales o con el sistema jurídico nacional ni cuentan conelcontextoeducativonilosmedioseconómicosquepuedangarantizarleselaccesoalajusticia.Porlogeneral,tampocohablannileenellenguajeoficialqueseempleaenlosprocedimientoslegales,porloquepuedensentirseconfundidos en la cortes, audiencias o tribunales. Para abordarestasituación,elartículo12delConvenioestipulaquelospueblosindígenasdebenteneraccesoalusodelsistemajurídicoparaquepuedaasegurarselaaplicacióndelosderechosquelesfuerongarantizados.Asimismo,estableceque,sifuerenecesario,lospueblosindígenaspodráncontarconintérpretesenlascortesyenotrosprocedimientoslegales.Estaúltimadisposicióntieneporobjetogarantizarquepuedancomprenderloqueestásucediendoy,además,quepuedanhacerseentender.

Convenionúm.169Artículo 12Lospueblosinteresadosdeberántenerproteccióncontralaviolacióndesusderechos,ypoderiniciarprocedimientoslegales,seapersonalmenteobienporconductodesusorganismosrepresentativos,paraasegurarelrespetoefectivodetalesderechos.Deberántomarsemedidasparagarantizarquelosmiembrosdedichospueblospuedancomprenderyhacersecomprenderenprocedimientoslegales,facilitándoles,sifuerenecesario,intérpretesuotrosmedioseficaces.


UnenfoqueoperativoparamejorarelaccesoalajusticiaElPNUDdefineel“accesoalajusticia”como:“Lacapacidaddelosindividuosdebuscaryobtenerunarespuestasatisfactoriaasusnecesidadesjurídicasatravésdelasinstitucionesformalesoinformalesdejusticia, de conformidad con las normas de derechos humanos”.Al vincular el acceso a la justicia con los derechos humanosengeneralyelmarcodeldesarrollo,elPNUDponeelacentoenlafacultadquetienenlosindividuosdeexigirlaresponsabilizacióndedosmaneras:empleandolosderechoshumanosparadefinirelalcancemínimodelosreclamoslegítimos,ymejorandolosmecanismosyprocesosderesponsabilizaciónmedianteloscualesprotegendichosreclamos.Dichosmecanismosderesponsabilizaciónnosólocomprendenlossistemasjurídicosformalesyconsuetudinarios,sinotambiéndiferentesmecanismos,queincluyenlosmediosdecomunicación,lascomisionesparlamentarias,etc.Esporelloqueelaccesoalajusticiaseentiendecomounprocesoquedebeadaptarseauncontextoespecíficoyquerequierelacapacitacióndetodoslosactores.Enestesentido,elPNUDidentificalossiguienteselementosesenciales:

Protecciónlegal(reconocimientodelosderechos•dentrodelossistemasdejusticiaqueotorguelaposibilidaddeobtenerunarespuestaasus necesidades jurídicas ya sea mediante mecanismos formales o tradicionales).Conciencialegal(conocimientoporpartede•losindividuosdelaposibilidaddeobtenerunareparaciónjurídicamediantelossistemasdejusticia formales o tradicionales).Asistenciayasesoramientolegal(accesoa•profesionalescapacitadosparainiciaryllevaradelanteprocedimientosjurídicos).Adjudicación(procesodedeterminacióndel•tipodereparaciónjurídicaocompensaciónmásadecuado,yaseareguladoporlalegislaciónformal,comoocurreenlostribunales,oporlossistemas jurídicos tradicionales). Ejecución(implementacióndeórdenes,•resoluciones,yacuerdosquesurjandelaadjudicación formal o tradicional). Supervisióndelasociedadcivilydelparlamento•(funcionesdevigilanciaycontrolconrespectoalos sistemas de justicia).4)

4) UNDP: Programming for Justice - Access for All. A Practitioner’s Guide to a Human-Rights –Based Approach to Access to Justice, 2005.


6.4. APLICACIONES PRÁCTICAS: DERECHO CONSUETUDINARIO

AméricaLatina:ReconocimientodelderechoconsuetudinarioindígenaEnAméricaLatina,laincorporacióndelderechoconsuetudinarioindígenaalossistemasjurídicosnacionalesvienedesarrollándosedesdeladécadade1990paracubrirlosvacíosquesurgierondeunaadministraciónineficazydeplorabledelajusticia,paraservirderespuestadelosestadosalaintensapresiónporpartedelasorganizacionesindígenas,yparasatisfacerlosrequisitossurgidosdelaratificacióndelConvenionúm.169 de la OIT.

Bolivia,Colombia,Ecuador,México,Nicaragua,Paraguay,PerúyVenezuelaadmitenelpluralismojurídicoensusconstitucionesreconociendolanaturalezamulticulturalomultiétnicadesussociedades.Donna Lee Van Cott: Legal Pluralism and Informal Community Justice Administration in Latin America. http://www.nd.edu/~cmendoz1/datos/papers/vancott.pdf

Ecuador:ReconocimientodelpluralismojurídicoElreconocimientodelpluralismojurídicosehavenidodesarrollandoenEcuadordesde1998,añoenelqueelpaísratificóelConvenionúm.169.LaConstituciónNacionalde1998,establecióque“Lasautoridadesdelospueblosindígenasejerceránfuncionesdejusticia,aplicandonormasyprocedimientospropiosparalasolucióndeconflictosinternosdeconformidadconsuscostumbresoderechoconsuetudinario,siemprequenoseancontrariosalaConstituciónylasleyes.Laleyharácompatiblesaquellasfuncionesconlasdelsistemajudicialnacional”.

Estereconocimientoconstitucionalreafirmalaheterogeneidaddelasculturasylaexistenciadeunpluralismojurídicoenelpaís.Elloimplicaqueenunmismoámbitoterritorialconvivendosomássistemasjurídicos.

ApesardelaratificacióndelConvenionúm.169ylas reformas constitucionales, Ecuador aún no se ha transformadoplenamenteenunEstadomulticulturalypluralista.Enlapráctica,losjuecesyotrasautoridadesenlamateriadesestimanlossistemasjurídicosindígenas


porconsiderarlos“estáticos”,“arcaicos”y“salvajes”porloquecontinúanactuandoenelmarcodeunasociedadcaracterizadasóloporunacultura,unidiomayunsistemajudicial.Deestamanera,ignoranlanaturalezaflexibleydinámicadelossistemascontemporáneosindígenasquetiendenaadaptarsealascambiantesrelacionesconlosactoresexternosasícomoaloscambiosqueacontecendentro de sus comunidades.

Afindesubsanardichasituación,elConsejodeDesarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), suscribió un convenio con el Ministerio PúblicoconelobjetodecrearunaUnidaddeJusticiaIndígena.Lasfiscalíasindígenastienenporobjetovelarporelrespetoylavigenciadelosderechosdelosindígenasenlosprocedimientosjurídicosnacionalesenlosqueseestéprocesandoaunindígena.ElCODENPEylaCorteSuprematrabajancoordinadosconelfindelograrelnombramientodejuecesindígenasquepuedandictaminarrespectodecasospenalesenlasprovinciasenlasqueoperanlosfiscales.Lourdes Tiban: El derecho indígena y su relación con la justicia ordinaria http://www.latinoamerica-online.info/2008/indigeni08_derecho.htm;http://www.ecuanex.net.ec/constitucion.Caso preparado por Brenda Gonzáles Mena.

Bangladesh:ReconocimientodelderechoconsuetudinariofamiliarLasituacióndeBangladeshesunejemplodequeelreconocimientodelossistemaslegalesindígenasporpartedelestadovaríaenfuncióndelanaturalezadeloscasos.

LasleyespersonalesdelospueblosindígenasdeChittagongHillTracts(CHT),Bangladesh,sobrematrimonio,herencia,yotrascuestionesafinesserigenporprácticas,usosycostumbresnoescritos.ElEstadoaceptadichasituaciónenvirtuddequeelderechoconsuetudinariofamiliardelosdiferentespueblosindígenasdeCHTporlogeneralnoentraenconflictoconotraslegislacionesysistemasdebidoaquelaregióncuentaconsupropiosistemadeautogobiernoparcialmenteautónomoquereconoceelderechoylajurisprudenciaindígenas.LaregulacióndelderechoconsuetudinariopersonaldelospueblosindígenasdeCHTprovieneengranmedidadelasinstitucionestradicionalesdeCHT,losjefesdelasaldeas,loscaciques,y los jefes tradicionales o rajas.

Sinembargo,secuestionamuchomáselestatuslegaldelderechoconsuetudinariodeestospueblossobrelastierrasylosrecursosnaturalesdeCHT.Escomúnquelosderechos consuetudinarios forestales y sobre las tierras sóloseanválidosenlamedidaquenoentrenenconflictocon las leyes estatales. Raja Devasish Roy (2004), Challenges for Juridical Pluralism and Customary Law of Indigenous Peoples: The Case of the Chittagong Hill Tracts, Bangladesh;Defending Diversity: Case Studies (Ed. Chandra Roy), the Saami Council, pages 89-158;Caso citado en John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convenio No. 169, ILO, 2008.

Kenia:AceptaciónselectivadelderechoconsuetudinarioExiste un reconocimiento limitado del derecho consuetudinario en Kenia y en muchas ex colonias inglesas,dondelasconstitucionesestablecenelreconocimientoobligatoriodelderechoconsuetudinarioenloquerespectaaadopciones,matrimonios,divorcios,entierrosydevolucióndelapropiedadencasodemuerte,entreotrascosas.Elderechoconsuetudinariotambiénseaplica,conalcancelimitado,alreconocimientodelosdirigenteslocales,comolosjefes,sibiensehancreadoestructurasparalelasparasubvertirydebilitarlasexistentes.Almismotiempo,laautoridadyvalidezdeestederechosehavistodebilitadagraciasalacláusuladecontrariedad (repugnancy clause) recibida de la herencia delasleyesytradicionescoloniales,queexigenquehayacoherencia entre el derecho consuetudinario, todas las leyesescritasylaconstitución.Lacláusulapermitelaaceptacióndelderechoconsuetudinarioentantonoseacontrario a las leyes escritas.

Lamutilacióngenitalfemenina(MGF)esunaprácticacomúnymuyarraigadaentremuchascomunidadesafricanas,tantoindígenascomonoindígenas.LaMGFconsisteenunritosocialdepasoenestassociedades,ylasniñasalasquenoleshapracticadolamutilaciónseconsideranincompletasporloquedebenenfrentarlaestigmatización.LaMGFsueletraergravescomplicacionesfísicasyalargoplazo,porloqueseconsideraqueconstituyeunactodeviolenciacontralamujer,másbiencontralasniñas,yunaviolacióndelosderechos humanos.

SibienyaningunainstitucióndelgobiernodeKeniallevaacabolascircuncisionesalasniñas,ylaLeydelaNiñez


de2001(artículo8)prohíbelacircuncisióndelasniñas,laMGFaúnesunaprácticageneralizadaenlacomunidadMaasai y en otras comunidades. En cierta medida, ello sedebealafaltadeimplementación,porpartedelasautoridades,demedidasdeprevenciónadecuadasqueprotejanalasniñasdelamutilaciónforzosa.Desdeelpuntodevistadelosderechoshumanos,esunacostumbreinaceptableyelEstadoestáobligadoagarantizarquenosepractique,noobstanteelhechodeque,enciertoscasos,puedadefinirseaestefenómenocomounacostumbreindígena.Porelcontrario,muchasvecesserecurrealacláusuladecontrariedadparainvalidarelderechoconsuetudinariopositivo.Porejemplo,lascostumbresMaasaiquerigenlos derechos sobre las tierras y los recursos sólo se aceptanytienenencuentaenciertamedida.G. Nasieku Tarayia (2004) Legal Perspectives of Maasai Culture, Customs and Traditions;Defending Diversity: Case Studies (Ed. Chandra Roy), the Saami Council.Caso preparado por Naomi Kipuri y John Henriksen.

Finlandia,NoruegaySuecia:ReconocimientodelascostumbresyelderechoconsuetudinariosámiSibien,enprincipio,lascostumbresyprácticastradicionalessámiconstituyenfuentesdeaplicaciónbajolosrespectivossistemasjurídicosnacionales,puededecirsequesólosetienenencuentahastaciertopunto,y con varias limitaciones, en las decisiones sobre las

políticasoeneldesarrolloylaaplicacióndelalegislaciónnacional. El artículo 9 del borrador del Convenio Nórdico sobre los Sámiquefiguraacontinuaciónabordalacuestióndelascostumbresjurídicasdelossámi:Los estados mostrarán el debido respeto por las concepciones que el pueblo sámi tenga sobre el derecho y las tradiciones y costumbres jurídicas. De conformidad con las disposiciones del primer párrafo, durante la elaboración de la legislación en las áreas donde puedan existir costumbres jurídicas sámi trascendentes, los estados deberán investigar de manera particular si tales costumbres existen y, de ser así, considerar si debe otorgarse protección a las costumbres o reflejarse de otro modo en la legislación nacional. Asimismo, deberán considerarse debidamente las tradiciones jurídicas sámi en la aplicación de la ley.Caso citado en John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convenio No. 169, ILO, 2008.

Namibia:ReconocimientodelasautoridadestradicionalesLa Constitución de Namibia reconoce el derecho consuetudinario y las autoridades tradicionales como partedesusistemajurídico.LaLeydeAutoridadesTradicionalesN°25delaño2000prevéelestablecimientodeautoridadestradicionales,comojefesodirigentesdelas comunidades tradicionales y consejeros tradicionales. Dichasautoridadestienenlaresponsabilidadde


implementarlasleyesconsuetudinariasyresolverdisputas.Paraserreconocidas,debenpresentarunasolicitudalEstado,porloquelafacultaddeotorgaronegarelreconocimientoalosdirigentestradicionalesrecaeenelgobierno.Sinembargo,elComitéparalaEliminación de la Discriminación Racial (CERD), entre otros,hacuestionadolafaltadeuncriterioclaroparaelreconocimientodelosdirigentestradicionalesyelhechodequenoexistaningunainstituciónqueevalúelassolicitudesdereconocimientoademásdelgobierno.Sinembargo,ciertasONGconsideranquelaLeydeAutoridadesTradicionalesesunaoportunidadparaquelospueblosindígenasparticipendemaneramáseficazenlatomadedecisiones,sibienrestaresolveralgunosdesafíos,comolacapacitaciónnecesariaenadministraciónyliderazgo,queseríanecesariaparalaplenaimplementacióndelaLeyparalospueblosindígenas.Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD): Namibia, agosto de 2008 (Documento de la ONU: CERD/C/NAM/CO/12) Namibian Constitution, Traditional Authorities Act;R Kappleca & WIMSA ‘Civil Rights in Legislation and Practice: A Case Study from Tsunkwe District West, Namibia’ en Hitchcock and D Vinding (eds) Indigenous Peoples Rights in Southern Africa (2004) 91.Caso preparado por Naomi Kipuri

Groenlandia(Dinamarca):CódigopenalbasadoenelderechoconsuetudinarioElCódigoPenaldeGroenlandiasebasa,enparte,enelderecho consuetudinario de los inuit de Groenlandia, al queserecurreenespecialparalasancióndelosdelitospenales,mientrasqueladeterminacióndelaculpabilidadserecurrealderechopenaldanés.Elencarcelamientocomosanciónsóloesaplicableenloscasosdelosdelitosmásgraves,oenotroscasosqueseconsiderenecesario.Lassancionesindividualesporlogeneralconsistenenamonestaciones,multas,prisiónensuspensoyserviciocomunitario.NoexistenprisionesderégimencerradoenGroenlandiasinosóloinstitutoscorreccionales nocturnos. Durante el día, los reclusos puedensalirdelinstitutocorreccionalparatrabajar,estudiaryllevaracabootrasactividades,entrelasqueseincluyenlacazaylapesca.ElsistemajurídicodeGroenlandiatambiéndifierenotoriamente en otros sentidos de los sistemas jurídicos deotrospaíses.Porejemplo,losjuecesdedistrito,asesoresyabogadosdeladefensasonindividuoslocaleslegosynoabogadosprofesionales.Sólocuando

sepresentauncasoanteeltribunaldeapelaciones,elTribunalSuperiordeGroenlandiapermitelaparticipacióndefiscales,juecesyabogadoscapacitadosenlamateria.Commission on Greenland’s Judicial System, Report No. 1442/2004;John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.

Filipinas:InstitucionesderesolucióndeconflictosLaLeydeDerechosdelosPueblosIndígenas reconoce elderechodelospueblosindígenasa“emplearlossistemasjurídicos,institucionespararesolucióndeconflictos,procesosomecanismosparaconsolidarlapazyotrasleyesyprácticasconsuetudinariascomúnmenteaceptadosporellos,dentrodesusrespectivascomunidades,entantoseancompatiblescon el sistema jurídico nacional y los derechos humanos internacionalmentereconocidos”(art.15).http://www.ncip.gov.ph/mandatedetail.php?mod=ipra.

90

VII. tIerras y terrItorIos

91VI I . T IERRAS Y TERRITORIOS

7.1. EL CONCEPTO DE TIERRA

Lamayoríadelospueblosindígenastieneunarelaciónespecialconlatierraylosterritoriosquehabitan.Sonloslugaresdondevivieronsusancestrosydondesedesarrollansuhistoria,conocimientos,prácticasdesustentoycreencias.Paragranpartedelospueblos,elterritoriotieneunsignificadosagradooespiritual,quevamuchomásalládelaspectoproductivoyeconómicodelatierra.EnlaspalabrasdelRelatorEspecialdelasNacionesUnidasMartínezCobo:“Es esencial que se conozca y comprenda la relación especial profundamente espiritual de los pueblos indígenas con sus tierras, como algo básico en su existencia como tales y en todas sus creencias, costumbres, tradiciones y cultura. Para los indígenas, la tierra no es meramente un objeto de posesión y producción... la tierra no es mercadería que pueda apropiarse sino un elemento material del que debe gozarse libremente.”1)

LosaspectosmásimportantesdelconceptodetierrayterritoriosereflejanampliamenteenelConvenionúm.169,quecuentaconunaseriededisposicionesqueexplicanelconceptodetierrayterritorio,losderechosdelospueblosindígenasalaposesiónyalapropiedad,ylosrequisitosparaidentificarlastierras,protegersusderechos y solucionar las reivindicaciones de tierras.

Comopuntodepartidacentral,elConvenionúm.169 delaOITestableceque:Artículo 13 1.AlaplicarlasdisposicionesdeestapartedelConvenio,losgobiernosdeberánrespetarlaimportanciaespecialqueparalasculturasyvaloresespiritualesdelospueblosinteresadosreviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos,segúnloscasos,queocupanoutilizandealgunaotramanera,yenparticularlosaspectoscolectivos de esa relación. 2.Lautilizacióndeltérmino“tierras”enlosartículos15y16deberáincluirelconceptodeterritorios,loquecubrelatotalidaddelhábitatdelasregionesquelospueblosinteresadosocupanoutilizandealgunaotramanera.

1) Jose R. Martinez Cobo, Relator especial de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías: Study on the Problem of Discrimmination Against Indigenous Populations. (Documento de la ONU: E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.1, párrafos 196 y 197).

El Artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasreafirmaestosconceptosalestipularquelospueblosindígenastienenderechoamanteneryfortalecersupropiarelaciónespiritualconlastierras,territorios,aguas,marescosterosyotrosrecursosquetradicionalmentehanposeídouocupadoyutilizadodeotraforma,yaasumirlasresponsabilidadesqueaeserespectolesincumbenparaconlasgeneracionesvenideras.

Elterritorioeslabasedelaeconomíaylasestrategiasde sustento, las instituciones tradicionales, el bienestar espiritualylaidentidadculturalparticulardelamayoríadelospueblosindígenas.Enconsecuencia,lapérdidadetierrasancestralesamenazalasobrevivenciamismacomocomunidadesypueblosdistintos.EsporelloquedebeentendersequecuandoelConveniohablade“tierra”,elconceptoabarcalatotalidaddelterritorioqueemplean,loqueincluyelosbosques,ríos,montañasymarescosterosytantolasuperficiecomoelsubsuelo.

7.2. PROTECCIóN DEL DERECHO A LA PRO-PIEDAD Y A LA POSESIóN

Teniendoencuentalacrucialimportanciaqueposeenlastierrasylosterritoriosparalospueblosindígenas,elConvenioincluyeunaseriededisposicionesqueprotegensuderechoalapropiedadyalaposesión.


Convenionúm.169delaOIT:Artículo 14: 1.Deberáreconocersealospueblosinteresadoselderechodepropiedadydeposesiónsobrelastierrasquetradicionalmenteocupan.Además,enloscasosapropiados,deberántomarsemedidasparasalvaguardarelderechodelospueblosinteresadosautilizartierrasquenoesténexclusivamenteocupadasporellos,peroalasquehayantenidotradicionalmenteaccesoparasus actividades tradicionales y de subsistencia. A esterespecto,deberáprestarseparticularatenciónalasituacióndelospueblosnómadasydelosagricultoresitinerantes.2.Losgobiernosdeberántomarlasmedidasqueseannecesariasparadeterminarlastierrasquelospueblosinteresadosocupantradicionalmenteygarantizarlaprotecciónefectivadesusderechosdepropiedadyposesión.3.Deberáninstituirseprocedimientosadecuadosen el marco del sistema jurídico nacional parasolucionarlasreivindicacionesdetierrasformuladasporlospueblosinteresados.Artículo 17: 1. Deberánrespetarselasmodalidadesdetransmisión de los derechos sobre la tierra

entrelosmiembrosdelospueblosinteresados,establecidaspordichospueblos.3. Deberáimpedirsequepersonasextrañasaesospueblospuedanaprovecharsedelascostumbresdeesospueblosodesudesconocimientodelasleyesporpartedesusmiembrosparaarrogarselapropiedad,laposesiónoelusodelastierraspertenecientesaellos.Artículo 18: Laleydeberápreversancionesapropiadascontratodaintrusiónnoautorizadaenlastierrasdelospueblosinteresadosotodousonoautorizadodelasmismasporpersonasajenasaellos,ylosgobiernosdeberántomarmedidasparaimpedirtales infracciones.Artículo19:Losprogramasagrariosnacionalesdeberángarantizaralospueblosinteresadoscondicionesequivalentesalasquedisfrutenotrossectoresdelapoblación,alosefectosde:(a)laasignacióndetierrasadicionalesadichospuebloscuandolastierrasdequedisponganseaninsuficientesparagarantizarlesloselementosdeunaexistencianormaloparahacerfrenteasuposiblecrecimientonumérico.


Porsuparte,laDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenastambiénabordaeltemacentraldelatierraylosterritorios:

DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas:Artículo 261. Lospueblosindígenastienenderechoalastierras,territoriosyrecursosquetradicionalmentehanposeído,ocupadoodeotraformautilizadooadquirido.2. Lospueblosindígenastienenderechoaposeer,utilizar,desarrollarycontrolarlastierras,territoriosyrecursosqueposeenenrazóndelapropiedadtradicionaluotraformatradicionaldeocupaciónoutilización,asícomoaquellosquehayanadquiridode otra forma.3.LosEstadosaseguraránelreconocimientoyprotecciónjurídicosdeesastierras,territoriosyrecursos.Dichoreconocimientorespetarádebidamente las costumbres, las tradiciones y los

sistemasdetenenciadelatierradelospueblosindígenasdequesetrate.Artículo 27LosEstadosestablecerányaplicarán,conjuntamenteconlospueblosindígenasinteresados,unprocesoequitativo,independiente,imparcial,abiertoytransparente,enelquesereconozcandebidamentelasleyes,tradiciones,costumbres y sistemas de tenencia de la tierra delospueblosindígenas,parareconoceryadjudicarlosderechosdelospueblosindígenasen relación con sus tierras, territorios y recursos, comprendidosaquellosquetradicionalmentehanposeídouocupadooutilizadodeotraforma.Lospueblosindígenastendránderechoaparticiparenesteproceso.


Reconociendolosdesplazamientoshistóricosquehansufridolospueblosindígenasdesustierrasyterritorios,ladependenciadelatierraparasuformadevidatradicional,suvulnerabilidadalapérdidadelastierrasyloslargosperíodosdeocupacióndelasmismas,elConvenioexigemedidasespecialesdeprotecciónde sus derechos sobrelastierras.Conformeloestipuladoenlosartículos14,17,18y19,dichasmedidasincluyenlossiguienteselementos:

Reconocimientodelderechodepropiedadydeposesiónsobrelastierrasquetradicionalmenteocupanlospueblosindígenas(Artículo14(1)):Lospueblosindígenastienenderechoalapropiedadyposesióndelastierrasquetradicionalmentehanocupado.Sontierrasquelospueblosindígenashabitaronalolargodeltiempoyquedeseantransmitiralasgeneracionesfuturas.Esporelloqueelestablecimientodelosderechosdelospueblosindígenassobrelastierrassebasaenlaocupaciónyenelusotradicional,ynoeneleventualreconocimientooregistrolegaloficialdelapropiedaddelatierraporpartedelosEstados,envirtuddequelaocupacióntradicionalconfiereel“derechoalatierraenvirtuddelConvenio,...independientementedequetalderechohubierasidoreconocidoono[porelEstado]”.2)

Elartículo7(1)delConvenionúm.169explicaademásquelospueblosindígenastienen“derechodedecidirsuspropiasprioridadesenloqueatañeelprocesodedesarrollo,enlamedidaenqueésteafecteasusvidas,creencias,institucionesybienestarespiritualyalastierrasqueocupanoutilizandealgunamanera, y de controlar,enlamedidadeloposible,supropiodesarrolloeconómico,socialycultural”.Enconsecuencia,segúnlohanpuestoderelievelosórganosdecontroldelaOIT,el“Convenionocubresimplementelasáreasocupadasporlospueblosindígenas,sinotambién«elprocesodedesarrolloenlamedidaenqueésteafectesusvidas...ylastierrasqueocupanoutilizandealgunamanera»”.3)

2) Comisión de Expertos, 73.ª sesión, Observación, Perú, publicación 2003 (párrafo 7)

3) Ver Consejo de Administración, 282.ª reunión, noviembre de 2001, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Colombia, GB.282/14/3

En este sentido, el artículo 26(3) de la DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasestipulaquealbrindarelreconocimientoyprotecciónjurídicosalastierras,losterritoriosylosrecursosdelospueblosindígenas,losEstadosloharánrespetandodebidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemasdetenenciadelatierradelospueblosindígenasdequesetrate.Enconsecuencia,laidentificacióndedichastierras,territoriosyrecursos y la determinación del alcance de los derechos inherentes a tales tierras y recursos, nopuedebasarseúnicamenteenconceptosytradicionesjurídicosalosqueelestadohaadherido,queconfrecuenciaentranenconflictodirectoconaquellosdelospueblosindígenas.LaCorteSupremadeBeliceconsideraqueelartículo26 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre losDerechosdelosPueblosIndígenasreflejaunprincipiogeneraldelderechointernacionalsobrelos derechos a la tierra y a los recursos de los pueblosindígenas.4)

Lastierrasdelospueblosindígenaspuedenincluirenalgunoscasosaquellastierrasperdidasenformarecienteuocupadasporlospueblosindígenasenunaépocamásreciente(porlogeneraldespuésdesudesplazamientodelastierrasqueocupabanpreviamente).SegúnloexpresadoporlosórganosdecontroldelaOIT:“Elhechodequelosderechosdetierrastenganunorigenmásrecientequeeldelostiemposcolonialesnoesunacircunstancia determinante. El Convenio fue redactado parareconocersituacionesenlasqueexistenderechossobretierrasquehansidotradicionalmenteocupadas,perotambiénpodríaabarcarsituacionesenlasquelospueblosindígenastienenderechossobrelastierrasqueocupanoutilizandealgunaotramanera,bajootrasconsideraciones”.5)

Elderechodepropiedadyposesióncomprendetantounaspectoindividualcomounaspectocolectivo.Elconceptodetierracomprendelatotalidaddelhábitatqueunacomunidadopuebloempleaycuida.Tambiénincluyelatierradeposesiónyusoindividual,porejemplolaque

4) Supreme Court of Belize, Claim No. 171 of 2007 and Claim No. 172 of 2007; caso citado en: John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008

5) Consejo de Administración, 276.a reunión, noviembre de 1999. Reclamación presentada en virtud del Artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.276/16/3 (párrafo 37).


empleaparaunhogarovivienda.En muchos casos, los derechos individuales se establecen dentrodeunterritoriodepropiedadcolectiva.Sinembargo,losórganosdecontrolhanexpresadosupreocupaciónenloscasosenlosquelastierrascolectivasseconviertenenpropiedadesindividuales,diciendoque:“La experiencia de la OIT con los pueblos indígenas y tribales demuestra que cuando las tierras indígenas de tenencia común se dividen y asignan a particulares o terceros, el ejercicio de los derechos de las comunidades indígenas tiende a debilitarse y, por lo general, acaban perdiendo todas las tierras o gran parte de ellas con la consiguiente reducción general de los recursos de que disponen los pueblos indígenas cuando conservan sus tierras en comunidad”.6)

Derechoatierrasquenoesténexclusivamenteocupadasporunpuebloindígena(Artículo14(1)):Latierratambiénpuedesercompartidapordiferentescomunidadesoinclusopordiferentespueblos,conlosderechoscomplementarioscorrespondientesdentrodeunáreadeterminada.Estoseverificaenparticularenlastierrasdepastoreo,lasáreasdecaza,pesca,

6) Consejo de Administración, 273.ª reunión, noviembre de 1998. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Perú, GB.273/14/4 (párrafo 26). Ver también los comentarios relacionados con el reclamo de derechos de tierras de la comunidad Thule (apartado 1.4).

recolecciónylosbosquesquepuedenserempleadosporpastoresnómadas,cazadoresoagricultoresitinerantes,segúnlarotaciónylasestaciones.Enotroscasos,ciertascomunidadespuedentenerderechosaciertostiposderecursosdentrodeunterritoriocompartido,debidoaquehandesarrolladoestrategiasdesustentocomplementarias.Asimismo,dichosderechosnoexclusivos sobre las tierras se establecen sobre la base de laocupacióntradicional.

Identificaciónyproteccióndelasáreaspertenecientesalospueblosindígenas(Artículo14(2)):Afindeprotegerdemaneraeficazlosderechosdelospueblosindígenassobrelastierras,losgobiernosdebenestablecerprocedimientosparalaidentificacióndelastierrasdelospueblosindígenasymedidasparaprotegersusderechosdepropiedadyposesión.Estosprocedimientospuedenadoptardiversasformas,yenalgunoscasos,incluirmedidascomolademarcaciónyotorgamientodetítulosy,enotros,puedellegaralreconocimientodeacuerdosdeautogobiernooregímenesdecoadministración(verlosejemplosdeautogobiernodeGroenlandiaylaleydeFinnmarkenlosapartados4.2.y7.5.).

Loimportanteesqueelprocesodeidentificacióny


proteccióndelastierrasformapartedelasmedidascoordinadasysistemáticasdelgobiernoparagarantizarelrespetoporlaintegridaddelospueblosindígenasyasegurarlasconsultasadecuadasconrespectoalasmedidaspropuestas.

Enlamayoríadeloscasos,laregularizacióndelapropiedaddelatierraesunatareacomplejaqueabarcaadiferentesactoresypasos,entrelosqueseincluyenlaadopcióndelalegislaciónpertinente,ladefinicióndelosprocedimientosadecuadosyelestablecimientodelosmecanismosinstitucionalesnecesariosparalaimplementaciónyresolucióndereivindicacionescontrapuestas.Reconociendoquelaregularizacióndelapropiedaddelatierraesunprocesocomplejoquerequieretiempo,losórganosdecontroldelaOITrecomendaron,además,laadopcióndemedidastransitoriasduranteeltranscursodelprocesoafindepoderprotegerlosderechosdesobrelastierrasdelospueblosindígenasinteresadosmientrasseaguardalaresoluciónfinal.7)

7) Consejo de Administración, 299.a reunión, junio de 2007. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Guatemala, GB.299/6/1 (párrafo 45).

Establecimientodemecanismosparalasolucióndereivindicacionessobrelastierras:Resultacasiinevitablequeelprocesoderegularizacióndelapropiedadyposesióndelastierrasdéorigenareclamoscontrapuestossobrelastierras.Enlamayoríadeloscasos,surgenentrecomunidadesoindividuosindígenasynoindígenas,perotambiénpuedensurgirentrediferentescomunidadesindígenas.Porende,establecerlosprocedimientosadecuadosparalasolución de las reivindicaciones sobre las tierras resulta imprescindible,teniendoencuentalosprincipiosgeneralesdegarantizarlaconsultayparticipacióndelospueblosindígenasenlatomadedecisionesrespectodetales“procedimientosadecuados”.SegúnlohansubrayadolosórganosdecontroldelaOIT,elestablecimientodedichosmecanismosparasolucionarlasreivindicacionessobrelastierrastambiénconstituyeuna manera de evitar incidentes violentos.8)

En este sentido, el artículo 27 de la Declaración de las NacionesUnidasexigealosestadosquereconozcany

8) Consejo de Administración, 289.ª reunión, marzo de 2004, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3, párrafo 134.


adjudiquenlosderechosdelospueblosindígenassobresus tierras, territorios y recursos. Asimismo, el artículo 26(3)delaDeclaraciónobligaalosestadosaotorgarreconocimientoyprotecciónjurídicosalastierras,territoriosyrecursosdelospueblosindígenas,respetandolas costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia delatierradelospueblosindígenasdequesetrate.

Reconocimientodelosprocedimientostradicionalesparalatransmisióndelastierrasdentrodelascomunidades:ElConvenioestablecequelospueblosindígenastienenderechoatransmitirlastierrasdegeneraciónengeneración,deconformidadconlascostumbresdesupropiacomunidad.

Proteccióncontraelabusoylaintrusión:Teniendoencuentalasexperienciasnegativasdelpasado,cuandoseengañabaoforzabaalospueblosindígenasaabandonarsustierras,elConvenioestableceproteccióncontratercerosquedeseeningresaraestastierrasparasubeneficiopersonalysinpermisodelasautoridadescorrespondientes,ydelosintrusosqueintentenquitarles

las tierras mediante fraude u otros medios deshonestos.

Asignacióndemayorcantidaddetierracuandoseanecesario:Debidoalcrecimientodepoblación,ladegradaciónambiental y otros factores, existen muchos casos en los quelospueblosindígenasnecesitantierrasadicionalesafindepodersubsistir.

7.3. DESPLAzAMIENTO

Teniendoencuentalaimportanciafundamentaldelastierrasyterritoriosparalospueblosindígenas,resultaevidentequetododesplazamientoinvoluntariooforzadotendrágravesconsecuencias,nosóloparasuseconomíasyestrategiasdesustentosinotambiénparalasubsistencia misma como culturas diferentes con idiomas, instituciones y creencias, entre otras cosas, distintos.

El artículo 16 del Convenio núm. 169 trata de manera explícitaeldesplazamientodelospueblosindígenas.


Convenionúm.169delaOIT,artículo16:1. Areservadelodispuestoenlospárrafossiguientesdeesteartículo,lospueblosinteresadosnodeberánsertrasladadosdelastierrasqueocupan.2. Cuandoexcepcionalmenteeltrasladoylareubicacióndeesospueblosseconsiderennecesarios,sólodeberánefectuarseconsuconsentimiento,dadolibrementeyconplenoconocimientodecausa.Cuandonopuedaobtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicaciónsólodeberátenerlugaraltérminodeprocedimientosadecuadosestablecidosporlalegislaciónnacional,incluidasencuestaspúblicas,cuandohayalugar,enquelospueblosinteresadostenganlaposibilidaddeestarefectivamenterepresentados.3. Siemprequeseaposible,estospueblosdeberántenerelderechoderegresarasustierrastradicionales en cuanto dejen de existir las causas quemotivaronsutrasladoyreubicación.4. Cuandoelretornonoseaposible,talcomosedetermineporacuerdoo,enausenciadetalesacuerdos,pormediodeprocedimientosadecuados,dichospueblosdeberánrecibir,entodosloscasosposibles,tierrascuyacalidadycuyoestatutojurídicoseanporlomenosigualesalosdelastierrasqueocupabananteriormente,yquelespermitansubvenirasusnecesidadesygarantizarsudesarrollofuturo.Cuandolospueblosinteresadosprefieranrecibirunaindemnizaciónendinerooenespecie,deberáconcedérselesdichaindemnización,conlasgarantíasapropiadas.5.Deberáindemnizarseplenamentealaspersonastrasladadasyreubicadasporcualquierpérdidaodañoquehayansufridocomoconsecuenciadesudesplazamiento.

ElprimerprincipiobásicoexpresadoenelArtículo•16(1)delConvenioestablecequelospueblosindígenasnodeberánsertrasladadosdelastierrasqueocupan.Esteeselprincipiofundamentalquedebeaplicarseentodaslascircunstancias normales.

Sinembargo,teniendoencuentaquepuede•habercircunstanciasenlasqueeltrasladoresulteinevitable,elartículo16(2)establecequesólodebe

constituir una medidaexcepcional.Unejemplodeellopodríasereldealgunascomunidadespastorialistasodeislaspequeñasquepodríanversemuyafectadosporloscambiosenelclimaglobalenunfuturopróximo.

Afindegarantizarelmanejoadecuadodelos•desplazamientos,demaneraqueserespetenlosderechosylaintegridaddelospueblosindígenas,elartículo16(2)estipulaademásquelareubicacióndedichospueblossólodeberáefectuarseconsu consentimientoprevio,dadolibrementeyconplenoconocimientodecausa. Al hablar deconsentimientoprevio,libreeinformadoseentiendequelospueblosindígenasinteresadoscomprendencabalmenteelsignificadoylasconsecuenciasdeldesplazamiento,ylosaceptan. Claramente,esalgoquesólopuedenhacerunavezquecuentenconinformaciónclarayprecisasobre todos los hechos y cifras relevantes.

Silospueblosindígenasnoestuvierandeacuerdo•con la reubicación y resultara inevitable, el artículo 16(2)indicaquesólodeberátenerlugaraltérminode procedimientosadecuadosestablecidos porlalegislaciónnacional,loqueincluyelasencuestaspúblicasmediantelasquelospueblosindígenastendránlaoportunidaddeexponersusopinionesdemaneraeficaz.

Elartículo16(3)estipulaqueenloscasosen•losquelareubicaciónhayasidonecesaria,lospueblosindígenasdeberántenerelderechoderegresaren cuanto deje de existir la causa porlaquedebieronabandonarlastierras.Porejemplo,enelcasodeunaguerraodesastrenatural,puedenregresarasustierrascuandotalessituacionesfinalicen.

Elartículo16(4)estipulaqueenloscasosenlos•quelareubicacióninevitablesetornaunasituaciónpermanente,lospueblosindígenastienenderechoa recibir tierrascuyacalidadyestatutojurídicoseanigualesalosdelastierrasqueocupabananteriormente,porejemplo,entérminosdepotencialagrícolaydereconocimientolegaldelapropiedaddedichastierras.Enconsecuencia,silospueblosindígenasnopudieranregresarasustierras,porejemplodebidoaqueseencuentraninundadas,deberáexistirunplanpara


sureasentamientoyrehabilitación.Silospueblosindígenasasílodesean,podránaceptarotrasformasdepagoenconceptodelapérdidadelastierras.

Porúltimo,elartículo16(5)estipulaquelos•pueblosindígenastienenderechoarecibirplenaindemnizaciónporcualquierpérdidaodañoquepuedahabercausadolareubicación,porejemplo,lapérdidadeunaviviendaopropiedad,consecuenciasnegativasparalasaludprovocadasporuncambioenelclima,etc.

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas cuentacondisposicionessimilaresreferidasalareparación,larestituciónylasindemnizacionesensuartículo28:1. Lospueblosindígenastienenderechoalareparación,pormediosquepuedenincluirlarestitucióno,cuandoellonoseaposible,unaindemnizaciónjusta,imparcialyequitativa,porlastierras,losterritoriosylosrecursosquetradicionalmentehayanposeídouocupadooutilizadodeotraformayquehayansidoconfiscados,tomados,ocupados,utilizadosodañadossinsuconsentimientolibre,previoeinformado.2. Salvoquelospueblosinteresadoshayanconvenido libremente en otra cosa, la indemnizaciónconsistiráentierras,territoriosyrecursosdeigualcalidad,extensiónycondiciónjurídicaoenunaindemnizaciónmonetariauotrareparaciónadecuada.

7.4. COMENTARIOS DE LOS óRGANOS DE CONTROL DE LA OIT: LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRAS Y LOS TERRITORIOS

Perú:ConversióndetierrasdetenenciacomunalenpropiedadindividualEn1998,sepromulgóunaLeyparalaregióncosteradePerú,quefacultabaacadamiembrodelacomunidadatomarladecisióndedisponerdelastierrascomunales.Deesamanera,dichaLeypresuntamentedejabadelado la autoridad decisoria de la Asamblea General de la Comunidad,queconstituyeelmáximoórganodetomadedecisiones de las comunidades.

LasconclusionesdelComitéTripartito,nombradoparaanalizarelcasoencuestión,indicanquenocorrespondealaOITdeterminarsilapropiedadindividualocolectivaeslamásadecuadaparalospueblosindígenasenunadeterminadasituación,apesardequeelConvenionúm.169recuerdalaespecialimportanciadelarelaciónentrelospueblosindígenasysustierrasoterritorios,yenespecial,losaspectoscolectivosdedicharelación.ApartirdelaexperienciaadquiridaenvirtuddelaaplicacióndelConvenio,elComitéobservóquelapérdidadetierrascomunalesamenudocausaperjuicioalacoherenciayviabilidaddelospueblosconcernidos.Porotraparte,elComitédestacóque:“Es por esta razón que, cuando el Convenio estaba siendo discutido, muchos delegados adoptaron la posición de que las tierras poseídas por indígenas, y en especial las tierras comunales, deberían ser inalienables. En una decisión cerrada, la Comisión de la Conferencia decidió que el artículo 17 continuara el razonamiento de otras partes del Convenio, según el cual los pueblos indígenas y tribales deben decidir por sí mismos sus prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo (artículo 7) y cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles, éstas deben ser tomadas en consulta con las instituciones representativas de los pueblos interesados directamente (artículo 6)”.Enloscomentariosfinalesparaestecasoespecífico,elComitédestacóque:“En el caso que nos ocupa, aparentemente el Gobierno ha decidido privilegiar la tenencia individual de la tierra y al hacerlo ha eliminado la posible participación de las instituciones de la Comunidad en el proceso decisorio, lo que no está en conformidad con el Convenio. El Comité nota la declaración del Gobierno de que este tipo individual de tenencia de tierra es más productivo y que sólo está legislando sobre una práctica existente; aunque esto puede estar o no de acuerdo con los deseos de los pueblos concernidos, el Comité no ha encontrado ninguna indicación de que los pueblos indígenas del país han sido consultados al respecto como lo requiere el Convenio”.Informe del Comité designado para evaluar la alegación referida al incumplimiento del Convenio núm. 169 de la OIT. Presentado en: 1997. GB.270/16/4.

Colombia:OcupacióntradicionalAlexaminaruncasoreferidoalotorgamientodeunalicenciaambientalaunaempresapetroleraparatareas


deprospeccióndentrodelterritoriodelpuebloindígenaU’wasinpreviaconsulta,laComisióndeExpertosdelaOITnotóqueelGobiernohabíautilizadoelcriteriode“presenciaregularypermanentedecomunidadesindígenas”paradeterminarsielproyectoafectaríaalascomunidades en cuestión. ElpozodeprospecciónproyectadoseubicaenelcentrodelastierrasancestralesdelosU’waperoaproximadamentea1,7kilómetrosdeloslinderosdelresguardolegalmentereconocido.Noobstante,laComisiónconcluyóqueeláreadeoperacionesdelproyectodelpozodeprospecciónpodríatenerunimpactosobrelascomunidadesdelaregión,incluyendolascomunidadesU’wa.LaComisiónexpresóqueelconceptode“derecho de propiedad y de posesión [delospueblosindígenas]sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”, mencionado en el artículo 14(1) del Convenio núm. 169 no es necesariamenteelequivalentedelcriterio“presencia regular y permanente”empleadoporelgobierno.Además,laComisiónrecuerdaque“el Convenio no cubre solamente las áreas ocupadas por los pueblos indígenas, sino que [también] cubre «el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas... y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera»(véaseartículo7,inciso1)”.Porloexpuesto,laComisiónconcluyóque:“La existencia de un proyecto de exploración o de explotación de proximidad inmediata con los linderos de las tierras que

han sido reconocidos oficialmente como el resguardo de los pueblos interesados claramente está dentro del alcance del Convenio”.Consejo de Administración, 282.a reunión, noviembre de 2001. Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, Colombia, GB.282/14/3.

7.5. APLICACIONES PRÁCTICAS: TIERRAS Y TERRITORIOS

Bolivia:empoderamientoatravésdelosderechossobrelatierraElterritoriodelospuebloseseejja,tacanaycavineñoestáubicadoeneláreanortedelaregiónamazónicadeBolivia.Esunárearemotaydistantedelcentrodelpoderpolíticoenlaqueprácticamentenohaypresenciadeinstitucionespúblicas.Tradicionalmente,laexplotacióndelosrecursosnaturalesdelárea(maderayotrosproductosderivadosdelamaderacomoelcauchoylasnueces)estuvoacargodeactoresexternosdediferentes maneras, en función de las tendencias del mercadomundial.Lospueblosindígenashanpadecidola exclusión, dominación y desconocimiento de sus derechosylamayoríadeellosfueexplotadocomomanodeobranoremunerada,sinmencionarlasprácticasdetrabajoforzosoyservidumbre.Aquellosquenofueronvíctimasdeestasprácticasfueronobligadosadesplazarseaáreasmásinaccesibles,loqueprovocó


fragmentaciónyconflictossocialesentrelosgruposindígenas.Másdeunsiglodeimposicionesexternasdedominaciónsocial,económica,culturalypolíticadebilitaronlasinstitucionesycapacidadesdelospueblosindígenasperonolograronsueliminación.

Enladécadade1990,elmovimientoemergentedepueblosindígenasysuorganizaciónentornoalareivindicacióndelatierraprodujocambiossignificativosenmateriajurídicaypolítica.En1991,BoliviaratificóelConvenionúm.169,queprovocóunaseriedereformasjurídicas como la Reforma Constitucional de 1994 mediante la cual se reconocieron y consolidaron los derechos colectivos instituidos en el Convenio. El artículo 171delaConstituciónrevisadaotorgóalospueblosindígenaslapropiedaddesustierrascomunitariasdeorigen(TCO)ylosderechosalusosostenibledesus recursos naturales. Otro de los resultados fue la promulgacióndelaLeydelInstitutoNacionaldeReformaAgrariade1996,quereconociólosderechoscolectivosdelospueblosindígenassobresusterritorios,asícomoelderechoconsuetudinarioindígenaylasnormasindígenasde distribución, redistribución y uso.

AcontinuacióndelasreformassurgieronmedidasalargoplazoydegranescalaparalademarcaciónyelotorgamientodetítulosdelasTCOque,alcabodediezaños,produjeronelreconocimientolegaldemásde500comunidadesde“campesinos”(verelapartado1.4.)

y10TCOenlaregiónnortedelaAmazonia,conunprofundoimpactopolítico,legal,socialyeconómicoenlascomunidades.

Enestecontexto,lospuebloseseejja,tacanaycavineño,atravésdelaCentralIndígenadelaRegiónAmazónicadeBolivia(CIRABO)exigieronlatitulacióncolectivadesuterritorio(TCO).LaTCOtuvoreconocimientolegalmediante la emisión de dos títulos de tierras consecutivos otorgadosen2001y2005.LasuperficietotaldelaTCOesde407584hectáreasylostítulossondepropiedadcolectivadelas28comunidadesquehabitanenelterritorioyquetienenunapoblacióntotalde3594habitantes (2000).

ElprocesohaciaelreconocimientolegaldelaTCOinvolucró a una serie de actores y medidas, como laconcientización,elfomentodelacapacidad,procedimientoslegalesyadministrativosylademarcacióndelastierras.Asimismo,implicóunaconfrontaciónconlaelitelocal,regionalynacionalqueanteriormentecontrolabaelárea.Encontraposición,paralospuebloseseejja,tacanaycavineño,elprocesodeotorgamientodetítulosconllevóelsurgimientodelasaspiracionesdeunnuevotipoderelacionessociales,económicas,culturalesypolíticas,ymarcóunpuntodetransiciónfundamentalquetrajonotoriasdiferenciascualitativas:

“Latierraeradeempresariosprivadosylasfamilias


indígenastrabajábamoscomosiringueros[recolectoresdecaucho]yvivíamosahídesdequenacíamoshastaquemoríamos.Todoséramosmanejadosporlosempresarios,porqueellossecreíandueñosdelastierrasyporquenosotrossolamentetrabajábamosparaellos.”9)

“Nonosreconocíancomoindígenas,queríanquegestionemosnuestrospapelescomocampesinosylarechazamos,teníamosquesacarloscomocomunidadindígena,poresonosagrupamosconnuestroshermanostacanaycavineñoparaquenosreconozcannuestrosderechos. Ahora manejamos nuestro territorio, somos dueños,decidimossobrenuestrosrecursosnaturalesymantenemosalmismotiemponuestrasculturas”.10)

Lospuebloseseejja,tacanaycavineñovancaminoalaAutonomíaIndígenareconocidaenlaConstituciónbolivianade2009,sobrelabasedelautilizaciónycontroldesuterritorio,incorporandounavisiónintegradoradelfuturorelacionadaconsuidentidad,prácticasculturales,rituales,creenciasespiritualesyunsistemadeadministración y control territorial. Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS): Impactos sociales, económicos, culturales y políticos de la aplicación del Convenio No. 169 de la OIT, a través del reconocimiento legal del Territorio Multiétnico

9) Testimonio de un taller realizado en la comunidad Tacana, San Salvador, 2007.

10) Entrevista al líder ese ejja, Antenor Monje M. (noviembre de 2007)

II, a favor de los pueblos indígenas Ese Ejja, Tacana y Cavineño en el norte amazónico de Bolivia, ILO, 2009.

Noruega:LeydeFinnmarkEnabrilde2003,elGobiernonoruegopresentóalParlamento Nacional la Ley de Finnmark referida a los derechosdelcondadodeFinnmark.LalegislaciónpropuestarecibiódurascríticasyelrechazodelParlamentoSámiydediferentesórganosyorganizacionessámi.Seconsiderabaquelalegislaciónpropuestanoreuníalosrequisitosdelderechointernacional,comotampocolosdelartículo14delConvenionúm.169delaOIT.Asimismo,sedijoqueelGobiernonohabíarealizadolasconsultascorrespondientesconelParlamentoSámiduranteeldesarrollodelalegislación. El Parlamento Nacional estableció contacto directo con elParlamentoSámiparatratarelcontenidosustantivodelaLeydeFinnmarkcuandosehizoevidentequeexistíanseriasdudassobresilalegislaciónpropuestayelprocesose ajustaban a las normas internacionales.

En2004,elComitéPermanentedeJusticiadelParlamentoentablóundiálogoconelParlamentoSámiy el Consejo del condado de Finnmark.Esteprocesoconcluyó con un acuerdo entre el Parlamento Nacional yelParlamentoSámisobreelcontenidodelaLeydeFinnmark.Porotraparte,enelaño2005,elGobiernoyelParlamentoSámicelebraronunacuerdosobrelos


procedimientosdeconsultaentrelasautoridadesdelEstadoyelParlamentoSámiconelobjetodeevitarsituaciones similares en el futuro.

Finalmente,elcontenidodelaLeydeFinnmark,segúnloacordado entre el Parlamento Nacional y el Parlamento Sámiquedósintetizadodelasiguientemanera:LaLeydeFinnmarktransfiereaproximadamenteel95%del condado de Finnmark (alrededor de 46 000 km2) al nuevoorganismodenominadoEstadodeFinnmark,áreaquepertenecíapreviamentealEstadodeNoruega.

El objetivo de la Ley es facilitar la administración de las tierras y los recursos naturales del condado de Finnmark demanerasostenibleenloquerespectaaecologíaparalosresidentesdelcondado,y“enparticular,comobaseparalaculturasámiylacríaderenos”.ElprincipiobásicodelaLeyconsisteenreconocerlegalmentequeelpuebloindígenasámi,atravésdelusotradicionaldelatierraylosrecursos naturales, incluso de los recursos hídricos, tienen derechoalusoypropiedaddelterritorioencuestión.

SeestablecieronademásunaComisiónyuntribunalalosfinesdeidentificarmejorelusoylapropiedaddelastierras y los recursos de Finnmark con fundamento en el principiodetradiciónestablecidayusoinmemorial.Deconformidad con su artículo 3, la Ley de Finnmark se implementaráenconcordanciaconelConvenionúm.169delaOITyelderechointernacionalenloquerespecta

apueblosindígenasyminorías.Elartículo3delaLeyestablecequeelConvenionúm.169prevaleceráenloscasosenlosquesurjanconflictosentreelConvenioylasdisposicionesdelaLey.John Henriksen: The Finnmark Act (Norway), a Case Study. ILO, 2008.

Uganda:DerechoalosterritoriosancestralesAligualquelamayoríadelospaísesafricanos,lalegislacióndeUgandaotorgaelcontroldelosrecursosnaturalesalestado.Losbenet,unapequeñacomunidadcazadorayrecolectoraquehabitaeneláreanorestedelpaís,fuerondesalojadoscuandoelbosqueenelquevivíansetransformóenunáreaprotegida.LosbenetllevaronelcasoalTribunalSuperioralegandoqueseleshabíanegadosuterritorioancestralyquenocontabancon los medios de sustento necesarios. El 27 de octubre de2005,elTribunalSuperiordeUgandadictaminóque“losmiembrosdelacomunidadbenet[...],sonloshabitanteshistóricoseindígenasdelasmencionadasáreasquefuerondeclaradasÁreadeproteccióndelavidasilvestreoparquenacional”.ElTribunaldeterminóquedebeneliminarselasrestriccionesimperanteseneláreayquelosbenettienen“derechoapermanecerendichasáreasydellevaracabolasactividadesdeagricultura,loqueincluyeeldesarrollodelasmismassinqueselosmoleste”.http://www.actionaid.org/uganda Uganda Land Alliance: http://www.ulaug.org


India:TierrasyterritoriosLa Constitución de India de 1949 cuenta con disposicionesqueprotegenlosderechosdelospueblosindígenassobresustierras.

Elartículo371Aconsisteunadisposiciónespecial•referidaalestadodeNagaland,principalmentehabitadoporlospueblosindígenasnaga.Deconformidadconesteartículo,noseaplicaráningunaLeydelParlamentoIndioalEstadodeNagalandenrelaciónacuestionescomolapropiedad y transferencia de las tierras y sus recursos.Elartículo371G,aligualqueelartículo371A,•excluyelaaplicacióndelaLeydelParlamentoIndioenciertosaspectos,entrelosqueseincluyenlapropiedad y transferencia de la tierra, en el Estado deMizoram.

LaConstitucióndeIndiasedivideen“anexos”queestablecenlosdiversostiposdeadministraciónypoderes,lasfacultadesylasresponsabilidadesdelosdiversosórganosadministrativos.Losanexosquintoysextotratansobrelaadministracióndelasáreastribales.

ElanexoquintotratasobrelaadministraciónyeldesarrollodelasáreastribalesyelestablecimientodeConsejosConsultivosTribales,quetienenporobjetobrindar asesoramiento sobre las cuestiones relacionadas conelbienestaryelprogresodelastribusreconocidas.Entre otras cosas, faculta a los Gobernadores de losEstadosaquelegislensobrecuestionescomolatransferenciadetierrasporpartedelosmiembrosdelas tribus reconocidas y entre ellos. De esta manera, se impidelatransferenciadetierraapersonasajenasalastribusyprotegealospueblosindígenasdelaenajenaciónde sus tierras.

El anexosextoprevélaadministracióndelasáreastribalesubicadasenlosEstadosdeAssam,Meghalaya,MizoramyTripuraydesignaadichasáreascomodistritosautónomosoregionesautónomas(enloscasosenlosqueexistendiferentestribusreconocidas).ElanexootorgaalosConsejosdeDistritolafacultaddelegislaren lo referido a “todas las áreas de dicha región”yalosConsejosRegionaleslafacultaddelegislarsobreaspectosqueincluyanla“asignación, ocupación, uso o diferenciación de tierras, la administración de los bosques, los canales o cursos de agua con fines de agricultura y la agricultura itinerante”.11)

11) Anexo sexto, apartado 3(1).


SeconsideraquelaLeyde TribusReconocidasyotrosmoradorestradicionalesdelosbosques(Reconocimientodelosderechosforestales)de2006 (o Ley de derechos forestales) ha marcado un hito enlaluchadelospueblosindígenasporsustierras.

LaLeytieneporobjetoenmendarlasinjusticiashistóricasmediante la reserva de las tierras forestales, debido aqueenelpasadosedesestimabalapresenciadecomunidadesmoradorasdelosbosques,lamayoríadelascualeseranpueblosindígenas.Enlegislacionesanterioresrelacionadasconlosbosques,seconsiderabaalosmoradoresdelosbosquescomoocupantesilegalesointrusos12). La ley actual reconoce tanto los derechos comunitarios como los derechos individuales, incluyendo los derechos de mantener, habitar y cultivar enlosbosquesyelderechoalapropiedaddelaproducciónforestalminorista.Losmoradoresdelosbosquestambiéntienenderechoaproteger,regeneraryconservarlosbosquescomunitarios,elderechoateneracceso a la biodiversidad y el derecho comunitario sobre los conocimientos tradicionales. Asimismo, reconoce latenenciacomunitariaquegarantizamedianteundebidoprocesopuestoenmarchaporlamenorunidadadministrativa, el Gram Sabha o la asamblea de la aldea. Encasodedesplazamiento,elreasentamientodeltenedordelosderechosforestalessólopodrátenerlugardespuésde haber recibido el consentimiento libre e informado otorgadoporescrito,emitidoporelGramSabha.

Éstassonalgunasdelasleyesypolíticasquefueroncreadasespecíficamenteparalospueblosindígenas,ysibienpodríanconsiderarselimitadasenciertoaspecto,protegenenciertamedidaalosderechosdelospueblosindígenassobresustierras.http://tribal.nic.in/actTA06.pdf.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui.

Nicaragua:LacomunidadAwasTingniAwasTingniesunacomunidadindígenasumo-mayagnadedelaRegiónAutónomadelAtlánticoNortedelcaribenicaragüense.Endiciembrede1993,elgobiernonacionalotorgóunaconcesiónaunaempresaprivadapararealizaractividadesdetalaenelterritorioquereclamabaAwasTingniconmotivodelatenenciatradicionaldelatierra.ElcasofueanalizadoporlaCorteInteramericanadeDerechosHumanosenagostode2001.Despuésdeunaseriedenegociaciones,sesuscribióunacuerdoen2004

12) Por ejemplo, en la Ley Forestal de 1927, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre de 1972 y la Ley (de Conservación) Forestal de 1980.

queestablecíabeneficioseconómicosparalacomunidadycomprometíaalgobiernoaunprocesoatravésdelcualsellegaríaalaidentificaciónytitulacióndefinitivasdelastierrascomunalestradicionales.Porotraparte,laCorteSupremadeNicaraguatambiéndeclarónulaunasegundaconcesiónotorgadaporelgobiernoaotraempresa.Despuésdeatravesarunprocesolargoycomplejo,selogrólademarcaciónytitulacióndetierrasparaAwasTingniaprincipiosde2009.

NicaraguarespondióalademandadetitulacióndelastierrasyterritoriosindígenasyétnicosdelacostacaribeñadeNicaraguapromulgandolaLey445en2003.LaleyestablecelosderechosplasmadosenlostratadosinternacionalessuscriptosporInglaterrayNicaraguadurantelaincorporacióndelterritoriodeMosquitiaalrestodeNicaraguaen1894.LaLey445poneenprácticalasdisposicionesdedichostratadosinternacionalesasícomolasdisposicionesconstitucionalesde1987,yconstituyeuninstrumentolegalespecíficoqueregulalademarcaciónytitulacióndelastierrasdelospueblosindígenasylascomunidadesétnicas.

ElmayorproblemaquedebeenfrentarseenelprocesodedemarcacióneslafaltaderecursosfinancierosquedebensersuministradosporelEstado.Esporestarazónquelosprocesosdedemarcaciónytitulaciónavanzanlentamente.http://www.manfut.org/RAAN/ley445.htmlCaso preparado por: Myrna Cunningham.

Panamá:LeydetierrasGranpartedelastierrasocupadasporlascomunidadesindígenasdePanamá,tantoenelpasadocomoenlaactualidad,seencuentranubicadasfueradelpolígonodelosterritoriosindígenasreconocidos.ConlapromulgacióndelaLey411de2008,sereconocieronlapropiedadolastierrasdelasfamiliasindígenasqueseencontrabanfueradelasregionesestablecidas(verapartado5.3.4.)debidoaquetemíanserdesplazadasenalgúnmomento.Taleselcasodelasmásde40comunidadesemberá–wounaannoreconocidasniprotegidasporlalegislaciónanteriorqueconstituyeronelCongresoGeneraldeTierrasComunales.EsteCongresoesunaorganizaciónrepresentativatradicionaldeestascomunidadesysusmiembrossonelegidoslegítimamenteporelpueblo.Caso preparado por: Myrna Cunningham.

106

VIII. recursos naturales

107VI I I . RECURSOS NATURALES

8.1. DERECHOS A LOS RECURSOS NATURALES, A LAS CONSULTAS, LOS BENEfICIOS Y LA REMUNERACIóN

Elreconocimientodelosderechosdelospueblosindígenassobrelosrecursosnaturalesesíntimamenterelacionado con los derechos sobre las tierras y los territorios(vercapítulo7).Enconsecuencia,elConvenionúm.169establececomoprincipiobásicoquelospueblosindígenastienenderechoalosrecursosnaturalespertenecientesasustierrasyderechoaparticiparenlautilización,administraciónyconservacióndetalesrecursos:

Convenionúm.169delaOIT:Artículo 15.1: Losderechosdelospueblosinteresados a los recursos naturales existentes ensustierrasdeberánprotegerseespecialmente.Estosderechoscomprendenelderechodeesospueblosaparticiparenlautilización,administracióny conservación de dichos recursos.

ElConvenioespecificaquelospueblosindígenastienen derechosalosrecursosnaturalesde sus territorios,einclusoderechoaparticiparenlautilización,administración,protecciónyconservacióndedichosrecursos.Comoprincipiobásico,estosrecursoscomprendentantolosrecursosrenovablescomolosnorenovables,comolamadera,lapesca,elagua,laarenaylos minerales.

Sinembargo,existenmuchoscasosenlosquelasConstitucionesdelosEstadosestablecenquelapropiedaddelosmineralesyotrosrecursossólopertenecealosEstados.Elartículo15(2)reconoceestasituaciónalavezqueestipulaquelospueblosindígenastienenderechoaserconsultados,aparticiparenlosbeneficiosresultantesdelaexplotacióndelosrecursosyapercibirunaindemnizaciónporlosdañosquepuedansurgircomoconsecuenciadedichaexplotación.

Convenionúm.169delaOIT:Artículo 15(2): EncasodequepertenezcaalEstadolapropiedaddelosmineralesodelosrecursosdelsubsuelo,otengaderechossobre otros recursos existentes en las tierras, losgobiernosdeberánestableceromantenerprocedimientosconmirasaconsultaralospueblosinteresados,afindedeterminarsilosinteresesdeesospueblosseríanperjudicados,yenquémedida,antesdeemprenderoautorizarcualquierprogramadeprospecciónoexplotaciónde los recursos existentes en sus tierras. Los pueblosinteresadosdeberánparticiparsiemprequeseaposibleenlosbeneficiosquereportentalesactividades,ypercibirunaindemnizaciónequitativaporcualquierdañoquepuedansufrircomo resultado de esas actividades.

Existennumerososejemplosenlosquelaprospecciónolaexplotacióndelosrecursosmineralesodelsubsueloenlastierrasdelospueblosindígenashangeneradoconflictos.Anteestassituaciones,elartículo15(2)delConvenionúm.169pretendeconciliarinteresesmedianteelreconocimientodelosderechosalospueblosindígenasquefiguranacontinuación.Asimismo,debeobservarsequelaresponsabilidaddegarantizarelrespectoporestosderechosrecaeenlosgobiernosencuestiónynoenlasempresasoinstitucionesprivadasquehanrecibidolalicenciaparallevaradelantelaprospecciónolaexplotación.

Elderechoaserconsultadosantesdeemprenderlaprospecciónoexplotacióndelosrecursosnaturalesexistentesensustierras:Durantelaconsulta,lospueblosindígenastendránderechoaexpresarsuspreocupaciones.Porejemplo,puedenexponerlasrazonesporlasquenodebenextraerselosrecursosoporlasquedebenexcluirseciertasáreasenvirtuddecuestionesambientales,deimpactosobrelugaressagrados,contaminación,problemasdesalud,pérdidadelabaseparalasubsistenciaeconómica,etc.Teniendoencuentaquelasactividadesdeprospecciónyexplotaciónporlogeneralsonprocesosalargoplazoenlosquelasempresasrecibenconcesionesporperíodosde30a50años,esimportantesubrayarquelaobligacióndeconsultarnosóloseaplicaalmomentodetomarladecisióndeexploraroexplotarlosrecursossinoquetambiéncorrespondeen


unnivelmásgeneral,alolargodetodoelprocesodebidoaqueafectaalospueblosindígenas1). En este sentido, el Artículo 15 debe leerse junto con los artículos 6 y 7 del Convenio,queexigenlaconsultadelospueblosindígenasysuparticipaciónenlaformulación,implementaciónyevaluacióndelosplanesdedesarrolloquelosafecten(vertambiéncapítulo5referidoaconsultasyparticipación).

Elderechodeconocerlosimpactosquetendránlastareasdeprospecciónyexplotación:Elartículo15(2)estipulaquelospueblosindígenasdeberánserconsultadosafindedeterminarsisusinteresesseveránperjudicados,yenquémedida,porlaprospecciónyexplotaciónderecursos.Esteartículodebeleersejuntoconlosartículos6y7(3)delConvenio,queespecificanquedeberánevaluarse,encolaboraciónconlospueblosindígenas,losimpactossociales,espirituales,culturales y ambientales de las actividades de desarrollo, y quelosresultadosdedichasevaluacionesseconsideraráncomocriteriofundamentalparalaimplementacióndedichasactividades.Porotraparte,elartículo7(4)estipulaquelosgobiernos,tambiénencolaboraciónconlospueblosindígenas,deberántomarlasmedidasnecesariasparaprotegerypreservarelambientedesusterritorios.Variasinstitucionesyorganismoshanpropuestolineamientosparallevaracabodichasevaluacionesdeimpactoestableciendo,entreotrascosas,lanecesidaddeacrecentareintegrarlosconocimientosdelospueblosindígenas,asegurarsuparticipaciónalolargodetodoelproceso,integrarcuestionesrelacionadasconelgéneroyabordarelfomentodelacapacidadcomounelementointegrante.

Elderechoabeneficiarsedelasgananciasquereportenlaexplotaciónyelusodelosrecursosnaturales:Lospueblosindígenastienenderechoatenerparteenlosbeneficiosquereportenlaprospecciónoexplotaciónde los recursos naturales de sus tierras. La distribución delosbeneficiospuedeadoptardiferentesformas,comolacelebracióndeacuerdosespecíficosconcadacomunidad,lanegociacióndeacuerdosentrelosestadosylosterritoriosautogobernadosolaredistribucióndeimpuestosyingresosparasuaplicaciónalosfinesdedesarrolloespecíficosdelospueblosindígenas.

Elderechoarecibirunaindemnizaciónporlosdañoscausadosporlaprospecciónyexplotacióndelosrecursosnaturales:

1) Ver el documento GB.282/14/2 (para el caso citado en el apartado 8.2)

Lamentablemente,lasactividadesdeprospecciónyexplotaciónpuedentenerunefectonegativosobreelambiente, la salud, las instituciones sociales y el sustento delospueblosindígenas.Enestoscasos,elartículo15(2)estableceespecíficamentequelospueblosindígenasdebenrecibirunaindemnizaciónjusta.

LasdisposicionesdelConvenionúm.169sevenreafirmadasenlaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas,queestableceque:Artículo 32, 1. Lospueblosindígenastienenderechoadeterminaryelaborarlasprioridadesyestrategiasparaeldesarrolloolautilizacióndesustierrasoterritorios y otros recursos.2. LosEstadoscelebraránconsultasycooperarándebuenafeconlospueblosindígenasinteresadosporconductodesuspropiasinstitucionesrepresentativasafindeobtenersuconsentimientolibreeinformadoantesdeaprobarcualquierproyectoqueafecteasustierrasoterritoriosyotrosrecursos,particularmenteenrelaciónconeldesarrollo,lautilizaciónolaexplotaciónderecursosminerales,hídricosodeotrotipo.3. LosEstadosestableceránmecanismoseficacesparalareparaciónjustayequitativaporesasactividades,yseadoptaránmedidasadecuadasparamitigarlasconsecuenciasnocivasdeordenambiental,económico,social,culturaloespiritual.

8.2. COMENTARIOS DE LOS óRGANOS DE CONTROL DE LA OIT: RECURSOS NATURALES

LosórganosdecontroldelaOIThanexaminadounagrancantidaddecasosenlosqueseafirmaquenoseefectuaronlasconsultascorrespondientesconlospueblosindígenasenelcontextodelaprospecciónylaexplotacióndelosrecursosnaturales.Elcasoquesepresentaacontinuaciónesilustrativodelosdesafíosquedebenenfrentarmuchospaísesdurantelaimplementacióndelosderechosdelospueblosindígenasenestesentido.

Ecuador:ConsultarelacionadaconlaexplotaciónderecursosnaturalesEn 1998, el Gobierno ecuatoriano celebró un contrato con


unacompañíaparalaexplotaciónpetrolíferaenunbloquedondeseubicael70%delterritoriode150000hectáreaspertenecientealaFederaciónIndependientedelPuebloShuardeEcuador(FIPSE),formadapordiezasociacionesquerepresentanaproximadamentea5000personas.

Losreclamantesalegabanque,aunqueelpetróleoseaunrecursosobreelqueelgobiernotienederechosdepropiedadinalienablesylacompañíadeexplotaciónpetroleraactúeennombredelGobierno,nosehabíainformadoalosmiembrosdelaFIPSEsobrelafirmadeuncontratodeexplotacióndehidrocarburosenelsubsuelo de su territorio, ni se los había consultado en ningúnmomentoalrespecto.

Para 1998, la asamblea extraordinaria de la FIPSE había decididonopermitirqueseefectuarannegociacionesentrelosmiembrosolascomunidadesylacompañíaydeclaróque“cualquierintentodelacompañíaenestesentidoseráconsideradocomounactodeatropelloalaintegridaddelpuebloShuarysusorganizacionesycomouna abierta violación a nuestros derechos reconocidos en la Constitución (de Ecuador) y en el Convenio núm. 169 delaOIT”.LosreclamantesalegaronqueestadeclaraciónpúblicadelaFIPSEnofuerespetadadebidoaquelacompañíaintentódividirlasorganizacioneslocalesycrearfalsoscomitésparacoordinarsusactividadesydenigrar

alasorganizacionesindígenasfrentealaopiniónpública.SealegóigualmentequeelGobiernohabíavioladoelConvenionúm.169alfirmarundocumentoconcertadoentrefuncionariosdeArcoyalgunosmiembrosdelaFIPSEporelqueseaprobabansupuestamentelasactividadesdeprospecciónyexplotaciónenterritorioShuar,despuésdeladeclaraciónpúblicadelaasambleade la FIPSE.

Enrespuestaaello,elGobiernodeclaróquelosmecanismosdeconsultarequeridosenvirtuddelConvenionúm.169noeranaplicables,debidoaqueelacuerdoconlacompañíapetrolerahabíasidosuscritoel27deabrilde1998,yelConveniohabíasidoratificadoporEcuadortansóloel15demayode1998.Porlotanto,elGobiernodeclaróquelasdisposicionesdelConvenionoeranaplicablesaloshechosreferidosdebidoalprincipiodeirretroactividaddelaley.ElGobiernoseñalóquetantolaConstitucióncomolaLeydeHidrocarburosreflejansupreocupaciónporsalvaguardarlosderechosdelospueblosindígenas,yquesehabíanestablecidocontribucioneseconómicasyotrosbeneficiosparacompensardañosocasionalescausadosalmedioambienteporlascompañíaspetroleras.Porotraparte,elGobiernoindicóqueconsiderabaquelosproyectosdeexploraciónyexplotacióndehidrocarburossonmotoresdecrecimientoeconómicoyporlotanto


obedecenalinterésdedesarrollonacional.Manifestósupreocupaciónporelhechodequeenlaregiónamazónicadelpaísseencuentralamayorpoblaciónindígena,asícomoelmayorpotencialhidrocarburífero,unrecursoquepertenecealpatrimoniodelEstado.ElGobiernoseñalóasimismoquelosacuerdosdecooperaciónsuscritos entre Arco y tres asociaciones de la FIPSE habíanquedadoinsubsistentesporqueotrasasociacionespertenecientesalaFIPSEloshabíandesaprobado.Ensurespuesta,elComitéTripartitodelaOITobservóquelalegislaciónnacionalenmuchospaísesestablecequelosderechossobrelosrecursosdelsubsuelopertenecenalpatrimoniodelEstado.ElConvenioreconoceesteprincipiojurídico,y“establece además una obligación al administrar dichos recursos: la obligación del Estado de consultar con los pueblos indígenas y tribales que pudieran ser afectados antes de autorizar actividades de exploración y explotación de los recursos del subsuelo ubicados en territorios indígenas”.

ElComitéafirmóquelasdisposicionesdelConvenionopuedenseraplicadasretroactivamente,aunqueconsiderabaqueciertoshechosseñaladosenlareclamaciónconciernenaactividadesquesehanllevadoacabodespuésdequeelConvenioentraseenvigorenEcuador el 15 de mayo de 1999. Si bien al momento de tomarladecisióndefirmarelcontratodeparticipaciónentrelacompañíayelGobierno,elConvenionúm.169todavíanohabíasidoratificado,elComitéobservóque“la situación creada por la firma de dicho contrato persiste

hasta la fecha. Además, la obligación de consultar con los pueblos interesados no es aplicable sólo a la celebración de contratos sino que surge de manera general en el contexto de la aplicación de las disposiciones del Convenio”.

ElComitéconsideróque“el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio núm. 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo”.

ElComitésubrayóqueesplenamenteconscientede“las dificultades que entraña la solución de los conflictos relativos a los derechos sobre la tierra, incluyendo los derechos relativos a la exploración y explotación de los productos del subsuelo, particularmente cuando están en juego intereses y puntos de vista distintos como los intereses económicos y de desarrollo que representan los yacimientos de hidrocarburos y los intereses culturales, espirituales, sociales y económicos de los pueblos indígenas asentados en las zonas donde se encuentran dichos yacimientos”.

ElComitéconsideróque“el concepto de la consulta a las comunidades indígenas que pueden resultar afectadas con motivo de la exploración o explotación de los recursos naturales comporta el establecimiento de un diálogo genuino entre ambas partes caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, y con el deseo sincero de llegar a un


acuerdo común. Una reunión de mera información no se puede considerar en conformidad con lo dispuesto en el Convenio. Además, el artículo 6 requiere que la consulta sea previa, lo que implica que las comunidades afectadas deben participar lo antes posible en el proceso, incluso en la realización de estudios de impacto ambiental. Aunque en este caso el proyecto fue establecido antes de que el Convenio entrara en vigor en Ecuador, en el momento en que entró en vigor, surgió la obligación de la consulta relativa a toda actividad que afecte la aplicación del Convenio”.

EnlaopinióndelComité,sibienelartículo6“no requiere que se logre el consenso en el proceso de consulta previa, sí se contempla que los pueblos interesados tengan la oportunidad de participar libremente a todos los niveles en la formulación, aplicación y evaluación de medidas y programas que les afecten directamente, a partir de la fecha en que el Convenio entró en vigor en el país”.

Dadalacontinuacióndelasactividadesautorizadasporelcontratodeparticipación,elComitéestimóqueelGobiernoteníalaobligacióndeconsultarconlascomunidadesindígenasapartirdelaentradaenvigordelConvenioparapermitiralacomunidadparticiparensupropiodesarrolloeconómico,socialycultural.

Asimismo,elComitésubrayó“que el principio de representatividad es un componente esencial de la obligación de consulta”. ElComitéremarcó“que pudiera ser difícil en muchas circunstancias determinar quién representa una comunidad en particular. Sin embargo, si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio”.

Enestecasoenparticular,elComitéconsideróque“no solamente no se llevó a cabo la debida consulta con una organización indígena claramente representativa de los pueblos interesados ... sino que las consultas que se realizaron la excluyeron, a pesar de la declaración pública emitida por la FIPSE en que determinó «no permitir ninguna negociación individual ... con la compañía». En estecontexto,elComitérecordóque“el apartado c) del párrafo 1 del artículo 6 estipula que los gobiernos deberán «establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para


este fin». Por lo tanto, el Comité considera que cualquier consulta llevada a cabo en el futuro concerniente al Bloque 24 deberá tener en cuenta la declaración de la FIPSE antes citada”.Consejo de Administración, 282.ª reunión, noviembre de 2001, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT , Ecuador, GB.282/14/2,

8.3. APLICACIóN PRÁCTICA: RECURSOS NATURALES

Congo:Consultayparticipaciónanteuncasodeactividadesdetala

EnelmarcodelacertificacióndelaUnitéForestièred’Aménagement(UFA)deKabo(CongoNorte),CongolaiseIndustrielleduBois(CIB)llevóadelanteunprocesodeconsultayparticipaciónconlaspoblacionesindígenasdeMbendzeleyBangombequehabitanenlaregiónreferidoalaubicaciónyagrimensuradelasáreasde tala anual (AAC).

Teniendocomobaseelprincipiodequeelbosqueeselambientenaturaldeestospueblosindígenasseminómades,lacompañíaencuestiónincorporóamiembrosdelacomunidadindígenaKaboalosequiposdetrabajoparaquecolaboraranenladeterminacióneidentificacióndelossitios,árbolesyotrasáreasdelbosquequeeransagradosoqueconstituíanunrecursoquedebíapreservarseenvirtuddequeresultanfundamentalesparalaeconomíadesubsistencia.

Estotrajocomoconsecuencialaparticipaciónactivadelapoblaciónenlapreservacióndelambienteydelossitiossagradosyculturalesdelbosque.Empleandounsistema

delocalizaciónporGPS,losmiembrosdelacomunidad,encarácterdeverdaderosexpertosdeesehábitat,contribuyendemanerasignificativaalaproteccióndelosrecursosdeflorayfaunaqueempleanparalaprácticadelosritualessagradosylas tradiciones culturales.

EsteenfoqueparticipativocontribuyeaevitarlosconflictosyaafianzarlaintervencióndelascomunidadesMbendzeleyBangombeenlascuestionesqueconsideranprioritarias.Porotraparte,brindaaccesoalempleoy,porende,aportaingresosalosindividuosquetrabajandentrodeunequipo.

ElenfoqueparticipativodeCIBparalaadministracióndelosbosques,enelquesetrabajaencolaboraciónconlaspoblacionesindígenas,muestraquelasdisposicionesdelConvenionúm.169delaOITpuedenseraplicadasenlaconciliación de los intereses económicos del Estado y las aspiracionesculturalesyreligiosasdelascomunidadesindígenas.

Casodescriptoen: La consultation et la participation des populations autochtones «pygmées» à l’identification et la protection de leurs usages des ressources forestières et fauniques dans l’aménagement forestier: expérience de l’UFA Kabo de la CIB Nord du Congo, ILO 2008.

Tanzania:ManejodelafaunasilvestreEnmarzode2009,elparlamentodeTanzaniaaprobóunaleyqueestableceladevolucióndefacultadesdelDepartamentodeFaunaSilvestre(unórganodegobierno)delámbitonacionalalasinstitucionesdelámbitodelasaldeas,conelobjetodequeadministrenyregulenla


utilizacióndelosrecursosdefaunasilvestrequeseencuentranenlasTierras de las Aldeas. Se instruyó alasAldeasparaqueformaranasociacionesautorizadasqueactuarancomoagentestécnicosconfacultadesparaabordarlascuestionesrelacionadas

con los recursos de fauna silvestre.

Laley:disponeladevolucióndelasfacultadesdel1.

gobiernocentralalasaldeas,loqueobligaalasempresasdedicadasalacazaanegociarconlascomunidadesparateneraccesoalosrecursosdefauna silvestre;permitelaparticipacióndelascomunidades2. indígenasenlaadministracióndelosrecursosdefaunasilvestreensuárea;aclaraydefinelasfacultades(queanteriormente3. sesuperponían)delaspartesinvolucradasenlaadministración de los recursos de fauna silvestre parabeneficiodelascomunidadesindígenas;otorgaalascomunidadesunaparticipacióndelos4. beneficiosobtenidosapartirdelosrecursosdesuspropiasáreas.

Restasabercómoseimplementarádichaley.Tanzania Natural Resource Forum (Foro de Recursos Naturales de Tanzania): http://www.tnrf.org.Caso preparado por: Naomi Kipuri.

Taiwán:LeybásicadelospueblosindígenasAunquelospueblosindígenasdeTaiwán representansolamenteel1,7%,del totaldelapoblación,susderechosaparecenconsagradosendetalleprincipalmenteenlaLey Básica de los Pueblos Indígenas promulgadael5defebrerode2005.ElArtículo21delaLeyestipulaqueelGobiernoolosactoresprivados“deberánconsultar alospueblosindígenasyobtenersuconsentimientooparticipación,ycompartir contalespueblosindígenaslos beneficios surgidosdeldesarrollodelatierra,lautilizaciónderecursos,laconservacióndelaecologíaylasinvestigacionesacadémicasquesellevenacaboenlasregionesdelospueblosindígenas”.http://www.apc.gov.tw

Venezuela:LeyOrgánicadelosPueblosylasComunidadesIndígenasLaConstitucióndelaRepúblicaBolivarianadeVenezuelaestablece,ensuartículo120,quelaexplotacióndelos

recursosnaturalesdelastierrasindígenasestásujetaalaconsultapreviaalascomunidadesindígenasinteresadas,laquedeberállevarseacabosinperjudicarlaintegridadcultural,socialyeconómicadelospueblosindígenas.ElprocedimientodeconsultaestáreguladoporlaLeyOrgánicadePueblosyComunidadesIndígenasque,ademásdeexigirquelasparteslleguenaunacuerdo,disponelaevaluacióndelosimpactossociales,culturalesyambientalesquepuedentenerlasactividadesdeextracciónllevadasacaboenlascomunidadesindígenas,laindemnizaciónporcualquierdañocausadoporestasactividadesylaparticipaciónenlosbeneficios,tantodenaturalezaeconómicacomosocial,quesurjandelaexplotacióndelosrecursosnaturales.http://www.asambleanacional.gob.ve

Filipinas:LeydederechosdelospueblosindígenasEl artículo 57 de la Ley de derechos de los pueblos indígenas establecequelaspartesnoindígenaspodránllevar a cabo actividades de extracción en los dominios ancestralesdelospueblosindígenasconlacondicióndeque“secelebreunacuerdoformalyporescritoconlasComunidadesCulturalesIndígenasolosPueblosIndígenas(CCI/PI)interesadosoquelacomunidad,deconformidadconsuspropiosprocesosdetomadedecisiones,hayaacordadopermitirqueseefectúetaloperación”.Elartículo7delaLeytambiénreconoceelderechodelospueblosindígenasabeneficiarsedeladistribucióndelasgananciasquesurjandelaasignaciónyutilizacióndelosrecursosnaturalesqueseencuentranensus dominios ancestrales.

Sinembargo,sehavistoquelaimplementacióndeestasdisposicionesesundesafío.Elex-RelatorEspecialdelasNacionesUnidassobrecuestionesindígenas,RodolfoStavenhagen,hainformadoque“lasgarantíaslegalescomolasqueserelacionanconelconsentimientolibreyprevioeinformado,asícomoelrequisitoderealizarevaluacionesdeimpactoambientalyotrosestudiosantesdellevaracaboproyectosdedesarrollo,sereconocenenprincipio’pero,enlapráctica,‘porlogeneralnoseprestaladebidaatenciónalaspreocupacionesdelospueblosindígenas,ylosimponentesintereseseconómicosypolíticosimperansobresusderechoslegítimos.”Asimismo,destacóque“confrecuencialasáreasindígenasestánsujetasaampliasoperacionesmilitaresquetienenporobjetodespejarelcaminoparafuturosproyectosdedesarrollo,yaseademinería,talaoplantacionesdegranescalaentierrasindígenas”.http://www.ncip.gov.ph;


R. Stavenhagen, Report of the mission to the Philippines, (Documento de la ONU: E/CN.4/2003/90/Add.3, 5 March 2003.)

Canadá:elAcuerdoNunavutLospueblosindígenasdeCanadá,quecomprendenalasprimerasnaciones(indios),mestizoseinuit,representanalrededordel4,4%delapoblacióntotaldeCanadá.LaConstituciónNacionalde1982reconocelosderechosdelosaborígenesyloscontempladosenlostratados.En1995,Canadáanunció,además,laPolíticade Derechos Inherentes, basada en el reconocimiento generaldelderechoinherentedeautogobiernodelospueblosindígenas.Enestecontexto,senegociaronalgunosacuerdosentrelospueblosindígenasylosgobiernosfederalyprovincial, como la Ley del Acuerdo de Reivindicación de Tierras de Nunavut que,juntoconlaLeydeNunavut(1993),establecióelnuevoterritoriodeNunavuten1999.Elpreámbulodel Acuerdo de Reivindicación de Tierras de Nunavut estableceespecíficamentequeunodelosobjetivosdelasnegociacionesllevadasacaboporelpuebloInuityelGobiernodeCanadáera“establecerconcertezayclaridad[...]losderechosdelosInuitaparticiparenlatoma de decisiones en relación con el uso, administración yconservacióndelatierra,elaguaylosrecursos”.ElArtículo27delAcuerdoestableceque,antesdeefectuarlastareasdeprospecciónenbuscadepetróleoyotrosrecursos en el Área de Asentamiento Nunavut, el Gobierno yeloferenteconsultaránalaOrganizaciónInuitDesignada(DIO).The Nunavut Act (Ley de Nunavut): http://laws.justice.gc.ca/en/result The Nunavut Agreement: http://www.nucj.caR. Stavenhagen, Informe de la Misión a Canadá, (Documento de la ONU: E/CN.4/2005/88/Add.3), diciembre de 2004.

Bolivia:LaLeydeHidrocarburosysureglamentaciónEnmayode2005,sepromulgólanuevaLey de Hidrocarburos nº 3058.Estaleyestablecequelosyacimientosdehidrocarburos,independientementedelestadoenelqueseencuentren,pertenecenalEstado.

Elartículo57delaleyregulaasimismoladistribucióndelImpuestoDirectoalosHidrocarburos(IDH):cuatroporcientodelIDHseráparalosdepartamentosproductoresdehidrocarburosydosporcientoparalosdepartamentosnoproductores.Porúltimo,estipulaque

elPoderEjecutivoasignaráelsaldodeesteimpuestoafavordelosPueblosIndígenasyOriginarios,entreotrosbeneficiarios.EnnegociacionesposterioressedeterminóquesedestinaráelcincoporcientodelIDHaunfondodedesarrolloparalospueblosindígenas.

LaLeyestableceelderechodelospueblosindígenas,originariosycampesinosalaconsultayparticipación,yelderechodelascomunidadesypueblosindígenasaserconsultadossobrecualquierplanreferidoaoperacionesconhidrocarburos.Elartículo114estipula,encumplimientodelosartículos4,5,6,15y18delConvenionúm.169delaOIT,quelascomunidadesypuebloscampesinos,indígenasyoriginarios,independientementedesutipodeorganización,deberánserconsultadosdemaneraprevia,obligatoriayoportunacuandosepretendadesarrollarcualquieractividadhidrocarburíferaprevistaenlapresenteLey.

Elartículo115estableceque,enconcordanciaconlos artículos 6 y 15 del Convenio núm. 169 de la OIT, laconsultaseefectuarádebuenafe,conprincipiosdeveracidad,transparencia,informaciónyoportunidad.DeberáserrealizadaporlasautoridadescompetentesdelGobiernoBolivianoyconprocedimientosadecuadosydeacuerdo con las circunstancias y características de cada puebloindígena,paradeterminarenquémedidaseríanafectadosyconlafinalidaddellegaraunacuerdoolograrel consentimiento de las Comunidades y los Pueblos IndígenasyOriginarios.LaConsultatienecarácterobligatorioylasdecisionesresultantesdelprocesodeConsultadebenserrespetadas.Entodosloscasos,laConsultaserealizaráendosmomentos:

(a)previamentealalicitación,autorización,contratación,convocatoriayaprobacióndelasmedidas,obrasoproyectoshidrocarburíferos, siendo condición necesaria paraello;y,(b)previamentealaaprobacióndelosEstudiosdeEvaluacióndeImpactoAmbiental.(…)”.

ElcapítuloIIdelaLeyestableceelsistemadecompensacioneseindemnizaciones.Cuandolasactividades hidrocarburíferas se desarrollen en tierras indígenas,todoimpactonegativoquelasmismasproduzcandebesercompensadofinancieramenteporpartedelostitularesdelasactividadeshidrocarburíferas(Artículo 119).


Elartículo120,referidoalasindemnizaciones,estipulaque:“Laindemnizacióndebecontemplarlosperjuiciosderivadosdelapérdidadebeneficiosporactividadesproductivas,deconocimientostradicionalesy/oaprovechamientoderecursosnaturalesquelasComunidadesoPueblosCampesinos,IndígenasyOriginariospudierandesarrollarenlaszonasimpactadas”.

CabedestacarqueestosartículosdelanuevaLey de hidrocarburos protegenlosderechosdelospueblosindígenasespecíficamente,másalládeotrasdisposicioneslegales.Lasorganizacionesindígenasdelpaís,enparticularlaConfederacióndePueblosIndígenasdeBolivia(CIDOB),trabajaronactivamenteparalograrlainclusióndeestoscapítulosenlanuevaley.http://www.sirese.gov.bo/MarcoLegal/Hidrocarburos/ Caso citado en: Ramiro Molinas Barrios; Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un Proceso de Cambio de la Naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.

Tailandia:LaConstitucióndelosPueblosLospueblosindígenasdeTailandia abarcan a las comunidadesdepescadores(chao-lae)ycazadores/recolectoresquehabitanenelsur,asícomoalosdiferentespueblosdelastierrasaltasquehabitanenlaregiónnorteynoroestedelpaís.Sólonuevedelasllamadas“tribusdelasmontañas”estánoficialmentereconocidas:loshmong,karen,lisu,mien,akha,lahu,lua,thin y khamu.

LaParteXIIdelaConstituciónde2007deTailandiaestádedicadaalos“DerechosComunitarios”.Elartículo66

establecequelas“personasreunidasqueformanunacomunidad, comunidad local o comunidad tradicional localtendránderechoa...participarenlagestión,mantenimientoyexplotacióndelosrecursosnaturalesyelmedioambiente,inclusoladiversidadbiológica,deformaequilibradaysostenible”.Sinembargo,enloreferidoalasimplicacionesprácticasdeestadisposición,elex-RelatorEspecialsobrecuestionesindígenasdelasNacionesUnidas,advirtióque“apesardelreconocimientode la administración tradicional de los recursos naturales porpartedelascomunidadeslocales,losinstrumentoslegalesadoptadosenestosaños,comolaLeydeTierras,la Ley de Reservas Forestales Nacionales o la Ley de ParquesNacionales,noreconocenlospatronesdeusoytenenciatradicionaldelatierradelospueblosindígenasytribales.Laimplementacióndeestasleyeshatraídocomoconsecuencialaexpulsióndemuchospueblosindígenasytribalesconsideradosocupantesilegalesdesustierrasancestrales,asícomounagrancantidaddeconflictosnoresueltosentrelastierrasdelestado(inclusolosparquesnacionales,lasáreasdecuencashidrográficasylasáreasdepreservaciónforestal)ylastierrascomunitarias.Sesabequelacorrupcióndelosfuncionariosacargodelaimplementacióndelasleyesrelacionadosconlaindustriaforestalesdesmedida”.The Peoples Constitution (Constitución de los Pueblos): http://www.asianlii.org/th/legis/const/2007/;R. Stavenhagen, General considerations on the situation of human rights and fundamental freedoms of pueblos indígenas in Asia, (Documento de la ONU:. E/C.19/2007/CRP.11, 15 May 2007, para.10); IWGIA, El Mundo indígena 2008), p.303 ff.

116

Ix. desarrollo

117Ix. DESARROLLO

9.1. EL DERECHO AL DESARROLLO

El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable ensímismo.SibienellazoestrechoqueexisteentrelosderechoshumanosyeldesarrollodesempeñóunpapeldestacadoenlasdeliberacionesdelasNacionesUnidaspormásdemediosiglo,sehizoexplícitoen1986mediantelaadopcióndelaDeclaracióndelasNacionesUnidas sobre el Derecho al Desarrollo.

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobreelDerechoalDesarrolloestipulaque:1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todoslospueblosestánfacultadosparaparticiparen un desarrollo económico, social, cultural y políticoenelquepuedanrealizarseplenamentetodos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutardelél.2.Elderechohumanoaldesarrolloimplicatambiénlaplenarealizacióndelderechodelospueblosalalibredeterminación,queincluye,consujeciónalasdisposicionespertinentesdeambosPactosinternacionales de derechos humanos, el ejercicio desuderechoinalienablealaplenasoberaníasobretodassusriquezasyrecursosnaturales.

Lareduccióndelapobrezaconstituyeelobjetivopredominanteenlamayoríadelasestrategiasdedesarrollonacionaleinternacional,inclusolasquecuentanconelapoyodeinstitucionesdonantesycrediticiasbilateralesymultilaterales.Además,lareduccióndelapobrezaesunmotivodepreocupaciónesencialparalospueblosindígenas,yaqueexisteunadesproporciónenlarepresentaciónqueellostienenentrelospobres.ElBancoMundialestimaquelospueblosindígenasconstituyenaproximadamenteel5%delapoblaciónmundial,peroel15%delosquevivenenlapobreza.1)

Sinembargo,lospueblosindígenasconfrecuenciaterminansiendolasvíctimasdeldesarrolloenlugardesersusbeneficiarios.Mientrasquelaconstruccióndeinfraestructura,laexplotacióndelpetróleo,laexplotaciónforestalylamineríahancontribuidoalcrecimiento económico de determinados sectores

1) Banco Mundial: Implementación de la Directriz Operativa 4.20 del Banco Mundial Concerniente a los Pueblos Indígenas, 2003.

delasociedad,lasconsecuenciasparalospueblosindígenasamenudohansidodevastadoras.Sufrieroneldespojodesustierras,ladesaparicióndesusbosquesy la contaminación de sus ríos. Por lo tanto, han sido despojadosdesusmediosdevida,amenudosinrecibirningunacompensaciónniaccesoamediosdevidaalternativos.Lapobrezadelospueblosindígenasesunreflejodesuposicióngeneralmentemarginaldentrodelassociedadesnacionales.Estoimplicaquelospueblosindígenastambiénsevenmarginadosconrespectoasuparticipaciónenlacreacióndeestrategiasdedesarrolloyencuantoalaccesoarecursosdestinadosapaliarlapobreza.

Elpuntodepartidafundamentalconsisteencomprenderquelospueblosindígenassonpueblosdistintosconsuspropiashistorias,territorios,estrategiasdemediosdevida,valoresycreencias,porloquetienensuspropiasideasconrespectoalapobrezayalbienestar.ElpreámbulodelaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasreconocequelospueblosindígenashansufridoinjusticiashistóricas, entre otras cosas, como resultado de la colonizaciónyeldespojodesustierras,territoriosyrecursos,evitandodeestamaneraquepuedanejercersuderechoaldesarrollosegúnsuspropiosinteresesynecesidades.

Sinoseincluyenlaspercepcionesyaspiracionespropiasdelospueblosindígenasenlasestrategiasylosprogramasdedesarrollo,existeelriesgodequeestosfracasenoinclusoagravenlasituación,porejemplo,alprivaralospueblosindígenasdeaccederarecursoscruciales, al debilitar las estructuras tradicionales de gobiernooalcontribuiralapérdidadelosidiomasindígenas.Losgobiernosdebenasegurarsedequelospueblosindígenasseanconsultadosyparticipenenelprocesodedesarrollonacionalentodoslosniveles.Sinlospueblosindígenas,eldesarrolloinclusivo,sostenibleyorientadohacialapobrezanoseráposible.Enrespuestaaesto,elConvenionúm.169estipulaunenfoquedeldesarrollobasadoenlosderechos,cuyabaseseaelrespetoporlosderechosdelospueblosindígenasdedecidirsuspropiasprioridadesyquesubrayelaimportanciadelosconceptosdeconsultayparticipación:


Convenionúm.169delaOIT:Artículo 7 1. Lospueblosinteresadosdeberántenerelderechodedecidirsuspropiasprioridadesenloqueatañealprocesodedesarrollo,enlamedidaenqueésteafecteasusvidas,creencias,institucionesybienestarespiritualyalastierrasqueocupanoutilizandealgunamanera,ydecontrolar,enlamedidadeloposible,supropiodesarrolloeconómico,socialycultural.Además,dichospueblosdeberánparticiparenlaformulación,aplicaciónyevaluacióndelosplanesyprogramasdedesarrollonacionalyregionalsusceptiblesdeafectarlesdirectamente.2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de lospueblosinteresados,consuparticipaciónycooperación,deberáserprioritarioenlosplanesdedesarrolloeconómicoglobaldelasregionesdondehabitan.Losproyectosespecialesdedesarrolloparaestasregionesdeberántambiénelaborarsedemodoquepromuevandichomejoramiento. 3.Losgobiernosdeberánvelarporque,siemprequehayalugar,seefectúenestudios,encooperaciónconlospueblosinteresados,afindeevaluarlaincidenciasocial,espiritualyculturalysobreelmedioambientequelasactividadesdedesarrolloprevistaspuedantenersobreesospueblos.Losresultadosdeestosestudiosdeberánser considerados como criterios fundamentales paralaejecucióndelasactividadesmencionadas.

Enresumen,losderechosdelosindígenasenelcontextodeldesarrollosonlossiguientes:

Elderechoacontrolarsupropiodesarrollo•económico,socialyculturaly a desarrollar sus propiasinstitucioneseiniciativas.Losgobiernosdebenbrindarlosrecursosnecesariosparafacilitarlo.Elderechoaserconsultadoyaparticipar•entodaslasetapasdelosplanesyprogramaspertinentesparaeldesarrolloenelámbitolocal,nacionalyregional.Debentomarseencuentalastradiciones, los valores culturales y las necesidades delospueblosindígenasalahoradeformularlaspolíticas,losprogramasylosproyectos,nosóloenelcasodelosproyectoslocalesdelpueblo,sinotambiénalprepararlaspolíticasintegralesdedesarrollodeunpaís.Elderechoalosestudiosdeevaluaciónde•losefectos: Antes de llevar a cabo actividades dedesarrollo,debenrealizarseestudiosparaevaluarlosposiblesefectossociales,culturales,espiritualesyambientalesdetalesactividades.Elderechoalosbeneficios:• Todoslosproyectosyprogramasdedesarrollodebenmejorarlasituaciónsocioeconómicadelospueblosindígenasytribales.Nodebenperjudicarsubienestar.Elderechoalastierras,losterritoriosylos•recursos:Losderechosdelospueblosindígenasalapropiedad,laposesiónyelusodesustierras, territorios y recursos deben reconocerse yprotegerselegalmente.Esteesuncriteriofundamentalparaquepuedandesarrollarsussociedadesdeacuerdoconsuspropiosinteresesy necesidades.

119Ix. DESARROLLO

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasincluye disposicionessimilares:Artículo 23Lospueblosindígenastienenderechoadeterminaryaelaborarprioridadesyestrategiasparaelejerciciodesuderechoaldesarrollo.Enparticular,lospueblosindígenastienenderechoaparticiparactivamente en la elaboración y determinación delosprogramasdesalud,viviendaydemásprogramaseconómicosysocialesquelesconciernany,enloposible,aadministraresosprogramasmediantesuspropiasinstituciones.

Lospueblosindígenasenlaagendainternacionaldeldesarrollo Tantolosgobiernoscomolosorganismosinternacionalesdedesarrollotienenlaresponsabilidaddeincluiralospueblosindígenasenlosprocesosdedesarrollo.Enlosúltimos15o20años,organismostalescomoelBancoMundial,elBancoAsiáticodeDesarrollo,elProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo,laComisiónEuropeayunnúmerodedonantesbilaterales(porejemplo,Dinamarca,NoruegayEspaña)hanadoptadopolíticasparaincluiralospueblosindígenasenlosprogramasdedesarrollo.Estaspolíticasyestrategiasnosóloreflejanlasbuenasintencionesyunamayorcomprensióndelosderechosdelospueblosindígenas,sinoquehancontribuidoacolocaralospueblosindígenasenlaagendainternacionaldeldesarrollo.

Noobstante,aúnpersistenlosdesafíosencuantoalaimplementacióndeestasestrategiasdedesarrollo.Confrecuencia,noexistenmecanismospermanentesqueasegurenlaparticipacióndelospueblosindígenas,nohayestadísticasespecíficasodatosdisponiblessobrelasituacióndelospueblosindígenas,ylosfuncionariosdegobiernoylasinstitucionesdedesarrollotienenpococonocimiento de los derechos, las necesidades y las prioridadesdelospueblosindígenas.Lasorganizacionesindígenastodavíatieneneldesafíodepresionarparalograrunamayorparticipaciónenlosprocesosdedesarrollo,enespecial,amedidaqueestosecentralizamásenelámbitonacionalatravésdelaAgenda de eficacia de la ayuda.

LosderechosdelospueblosindígenasenelmarcodelaEficaciadelaAyuda:En2005,másde100paísesyorganismosadoptaronlaDeclaracióndeParíssobrelaeficaciadelaayuda.LaDeclaracióndeParísseorganizaentornoacincoprincipiosclaveparalacooperacióninternacionaldeldesarrollo:apropiación,alineación,armonización,gestiónderesultadosyresponsabilidadmutua.Estosprincipioscontribuiránareducirloscostosdetransacciones,asícomolafragmentaciónylafaltadeeficaciaysostenibilidaddelosesfuerzosdedesarrollo.Sinembargo,laampliainvestigacióndelaOITtambiénindicaqueelenfoquetraeunnúmeroderiesgosinherentesdemayorexclusióndelospueblosindígenasencasodenodesarrollarsalvaguardiasespecíficas.Enresumen,losriesgosrelacionadosconloscincoprincipiosmásimportantessonlossiguientes:


APROPIACIóN: LOS PAÍSES EN DESARROLLO EjERCEN UN LIDERAzGO SóLIDO Y EfECTIVO EN RELACIóN CON SUS POLÍTICAS Y PLANES DE DESARROLLO.

Principios Algunas implicancias generales Riesgos específicos relacionados con los pueblos indígenas

Apropiación:Lospaísesen desarrollo ejercen unliderazgosólidoyefectivo en relación con suspolíticasyplanesdedesarrollo.

EldesarrollosecentramásenelEstado,sibienlasociedadciviltambiénjuegaunpapel.Lacalidaddelaspolíticasylosplanesdependerádelagobernanza(inclusolacorrupción)ylacapacidadimperanteenelpaíscorrespondiente.El uso de condicionalidades de los donantes como uninstrumentoparareformarsevedesafiado.Encambio,losdonantespuedenfocalizarseeneldiálogosobrepolíticascomoapoyoaloscambiosenlospaísessocios.Enlíneaconelenfoquecentradoenelpaís,losdonantesdeberíandelegarlaautoridadalpersonalqueseencuentraenelpaís.

Muchospueblosindígenas,particularmenteenÁfricayAsia,solamentetienenunaparticipacióndébilenlasestructurasdelgobiernoyenelprocesodetomadedecisionesanivelnacionaly,porlotanto,laspolíticasyplanesnotomanencuentaelriesgo.Losdonantespuedentenerdudasencuantoaentablarundiálogosobrepolíticasentornoalascuestionesdelospueblosindígenas.Lamayoríadelasagenciasparaeldesarrolloenfrentandificultadesentornoagarantizarlacapacidadparatratarlascuestionesdelospueblosindígenasdentrodesusestructurasdescentralizadas.

Alineación:Losdonantes basan su apoyoenlaspolíticas,estrategiasysistemaspropiosdelospaísesendesarrollo.

Losdonantesnodefiniránmásestrategiasindividualesdepaíssinoqueusaránlosmarcosdemonitoreo,presupuestaciónyplanificaciónpropiosdelospaíses,inclusolostrámitesyprocedimientosparalagestiónfinancierapública.Los donantes deben ayudar a abordar las debilidades decapacidaddelasinstitucionesdelospaísessocios.

Lafaltadeparticipacióndelospueblosindígenasenlatomadedecisionesamenudoimplicaquesusnecesidadesyprioridadesnoseveanreflejadasenlaspolíticas,estrategiasyprogramasnacionalesyquenosebeneficiendelosesfuerzosdeluchacontralapobreza.Sielpaíssocioesrenuente,losdonantesnoencontraránlaformadecumplirconsuspropiaspolíticasinstitucionalesparaapoyaralospueblosindígenas.

Armonización:Losdonantes coordinan sus actividadesyminimizanel costo de dar ayuda.

Losdonantesestablecenarregloscomunesanivelpaísparalaplanificación,obtenciónydesembolsodefondos,monitoreo,evaluaciónypresentacióndeinformesyparacompartirinformación.Enlugardeintervencionesindividuales,losdonantesapuntaránaproporcionarayudapresupuestariaoapoyarlosenfoquessectoriales(SWAps).

Lafaltadeunaestrategiageneralparaelapoyoalospueblosindígenas(enelcontextodeloscompromisosestablecidosenlasDeclaracionesdeRomayParís)podráeventualmentesocavarelvalordelaspolíticasdelosdonantesindividuales2respectodelapoyoalospueblosindígenas.

Resultados:Lospaísesen desarrollo y los donantes orientan susactividadesparaalcanzarlosresultadosdeseados, con informaciónparamejorarla toma de decisiones.

Laspolíticasnacionalesdebentraducirseenprogramasoperativospriorizadosorientadosalaobtenciónderesultados,queseveanreflejadosenlosmarcosdegastosamedianoplazo(MTEF)ylospresupuestosanuales.Elloexigequesefortalezcanlosvínculosentreelplaneamientoylapresupuestación.Losdonantesdeberánbasarseenlossistemasdeevaluación,monitoreoyestadísticadelospaísessocios.

LamayoríadelospueblosindígenasnocuentanconlacapacidadinstitucionaloinfluenciapolíticaparagarantizarquesusnecesidadesyprioridadesseveanreflejadasenlosMTEFopresupuestos.Enlamayoríadelospaíses,nosecuentacondatosprecisossobrelospueblosindígenasylasoficinasnacionalesdeestadísticanocuentanconlacapacidadparasuministrarinformacióndesglosada.

Responsabilidadmutua:Los donantes y los paísesendesarrollorinden cuentas los unos a los otros en cuanto al progresoefectuadoenel mejor manejo de la ayuda y la obtención de resultados de desarrollo.

SereconocequelaimplementaciónexitosadelaDeclaracióndeParísexigeuncontinuoapoyopolíticodealtonivel,presióndeparesyaccióncoordinadaanivelpaís,regionalyglobal.Elcumplimientodeloscompromisosserámonitoreadopúblicamentefrentealos12indicadoresde efectividad de la ayuda. Estos indicadores fueron elaborados como una forma de controlar y fomentar elprogresoenrelaciónconalconjuntomásampliodeloscompromisosasumidosporlossocios.Tantolosdonantescomolospaísesendesarrollodebenaumentarsuresponsabilidadfrentealosciudadanosyelparlamento.

LaagendaestablecidaporlasDeclaracionesdeRomayParíssecentralizaenlaefectividadenlugardelacalidadorelevanciadelaayuda.Enconsecuencia,ningunodelos12indicadoresdemonitoreoestárelacionadoconlagobernanza,losderechoshumanos,laparticipación,lacalidadolainclusióndeldesarrollo.Enotraspalabras,laarquitecturareformadadelapoyonoproporcionasalvaguardasparagarantizarquela“efectividad”noperjudiqueelenfoquebasadoenlosderechos.Enmuchospaíses,lamarginaciónencuantoalacceso a la educación y la información excluye a lospueblosindígenasdeparticiparenelmonitoreoyelexigirunaredicióndecuentasporpartedelosgobiernos.

121Ix. DESARROLLO


9.2. APLICACIóN PRÁCTICA: DESARROLLO

Dinamarca:Estrategiaparaelapoyodanésalospueblosindígenas.Laprimera“Estrategiaparaelapoyodanésalospueblosindígenas”fuecreadaen1994porlaAgenciaDanesadeCooperaciónInternacional(Danida).En2000y2001,DanidainvitóaunequipodeexpertosindígenaspararevisarlaimplementacióndelaEstrategiayofrecerrecomendacionesparasurevisión.

LaevaluaciónintegraldelequipoderevisiónfuequelaEstrategiamultifacética“permitióqueDinamarcaseconcentraraenáreasdevitalimportanciaparalospueblosindígenasenvariosámbitos;lapromocióninternacionaldelosderechosindígenas,elapoyoalospueblosindígenasatravésdelacooperaciónmultilateralybilateral,lacooperaciónconlasONGylasorganizacionesdepueblosindígenas(OPI),asícomocuestionesrelacionadasconlaeconomíayelcomercio”.

Además,elequiporevisorafirmóque:“laexistenciadeunaestrategiadanesacoherenteeintegralhadadoresultadosenmuchosniveles,desdeelmismoámbitolocal,dondelasONGfinanciadasporDinamarcaapoyanlacreacióndecapacidaddelasorganizacionesindígenas,hastaelámbitointernacional,dondeDinamarcadesempeñaunpapelpreponderanteenlosprocesosdela

ONUsobrelosderechosdelosindígenas”.

Sibienenlarevisiónseelogiólapolíticageneral,tambiénseseñalóelhechodequesenecesitatrabajarmásparaafianzarlacoordinaciónylacoherenciaenlaimplementación.Afindefortalecerelefectooperativo,elequiporecomendóespecíficamenteque:

Ladiversidaddelascuestionesdelospueblos•indígenasylassituacionesenlasquevivendebenversereflejadasentodoslosnivelesdelacooperacióndanesa.Porejemplo,laaplicaciónylareafirmacióndelosinstrumentoslegalesvariaránsegúnelpaís,asícomolacapacidadylafuerzainstitucionaldelospueblosindígenas.Lacapacidaddeocuparsedelospueblos•indígenasdebepresentarseenlosMinisteriosyEmbajadaspertinentes,ofreciendoalpersonallosconocimientosbásicosparaidentificaralospueblosindígenas,losderechosdelosindígenas,lasmetodologíasaprendidas,entreotros.Debeiniciarseundiálogodescentralizadopara•incluiralospueblosindígenasenlospaísesdecooperaciónprogramática2)conunpermanentecontrol,seguimientoeintercambiodeexperiencias

2) La cooperación bilateral danesa se concentra en una serie de denominados “países de cooperación programática”. En la actualidad, son: Bangladesh, Benín, Bután, Bolivia, Burkina Faso, Egipto, Ghana, Kenia, Mali, Mozambique, Nepal, Nicaragua, Tanzania, Uganda, Vietnam y Zambia.

123Ix. DESARROLLO

sobrelaimplementacióndelaestrategiadanesa.Laestrategiadanesadebedifundirse•sistemáticamentealossociosindígenas,ycuandoseapertinente,debeestardisponibleenidiomasconocidosporlospueblosindígenas.Elintercambiodeexperienciasdebeincluir•técnicasoperativasparaáreasespecíficas,basadasenexperienciasconcretas(porejemplo,enloscamposdelaeducaciónbilingüeyelmanejo de recursos).Debepromoverselainvestigaciónaplicadasobre•cuestionesespecíficas,queunaalospueblosindígenasyalosacadémicosafindegenerarnuevosconocimientossobretemasespecíficos,yquevinculeestainvestigaciónconlosprocesosdeconferirpoderesalospueblosindígenas.Debepriorizarseelfortalecimientoinstitucionalde•lospueblosindígenas,yaquehayunaausenciadeinstitucionesdelladodelosindígenasparainvolucrarseplenamenteenelprocesodedesarrollo.

En2004,seadoptólaEstrategiarevisadaparaelapoyodanésalospueblosindígenas,basadaenlosresultadosdelarevisiónydelprocesodeconsultaconlosrepresentantesdelospueblosindígenasylasONG.LaEstrategiamantieneunenfoquebasadoenlosderechos,queexpresasuapoyoporelderechoalalibre

determinacióncomoelprincipiobásicoparadefinirlosderechosindígenastantoenelcontextonacionalcomoenelinternacional.Elobjetivoglobalconsisteen:

Afianzarelderechodelospueblosindígenasde•controlarsuspropioscaminoshaciaeldesarrolloy determinar las cuestiones relacionadas con supropiasituacióneconómica,social,políticaycultural.

LaestrategiaprocuraintegrarlapreocupaciónporlospueblosindígenasentodoslosnivelesdelapolíticaexteriorylacooperacióndeldesarrollodeDinamarca,ypresentarlascuestionesindígenasatravésdeldiálogosobrepolíticasconlospaísesasociados.LaEstrategiaestáenconcordanciaconlosacuerdosinternacionales,inclusoelConvenionúm.169delaOIT,ratificadoporDinamarca.

LoscincoelementosclavedelaEstrategiasonlossiguientes:

Afianzarlosderechosdelospueblosindígenas1. atravésdelosprocesosinternacionales; fomentarelrespetoporlosderechosdelospueblosindígenasatravésdeundiálogopolíticobasadoenlas declaraciones y los acuerdos internacionales y apoyarlaparticipacióndelospueblosindígenasenlosforosinternacionalespertinentes.


Incluirlaspreocupacionesdelospueblos2. indígenasenlacooperacióndeldesarrollobilateral;profundizareldiálogo,cuandoseapertinente,sobrelascuestionesdelospueblosindígenasconlospaísesdelacooperacióndanesaeincluirlasnecesidadesdelospueblosindígenasenprogramassectoriales.Incluirlaspreocupacionesdelospueblos3. indígenasenlacooperacióndeldesarrollomultilateral;dialogarconlasinstitucionesmultilateralespertinentessobreeldesarrollodepolíticas,asícomointercambiarexperienciasyexplorarlasáreasdelacooperaciónyelinteréscomún.Cooperarconlasorganizacionesindígenas4. ylasONG;brindarapoyofinancieroalasorganizacionesindígenasylasONGpertinentes,yapoyarlasactividadesdestinadasespecíficamenteapromoverlascondicionesylosderechosdelospueblosindígenas.Consideraralospueblosindígenasenlas5. cuestionesrelacionadasconlaeconomíayelcomercio;abordar,conenfoquesinnovadores,losproblemasdelospueblosindígenasrelacionadoscon la economía y el comercio, incluso las cuestionesreferentesalaproteccióndelosconocimientosdelospueblosindígenas.

El Ministerio de Relaciones Exteriores de Dinamarca tomacomobaseestaEstrategiaparabrindarapoyoalospueblosindígenasenloscamposmencionadosanteriormente,inclusoatravésdelapoyoaprogramassectorialsagranescaladeBangladesh,Bolivia,NepalyNicaragua.Estrategia para el apoyo danés a los pueblos indígenas, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2004;Para más información, visite: http://www.um.dk y http://www.amg.um.dk/en

Bangladesh:Documentodeestrategiadeluchacontralapobrezanacional(DELP-IyDELP-II)En2005,trasintensasnegociacionesdelosactivistasindígenasylacooperacióndelosconsultoresylosaltosfuncionariosinteresados,serealizaronnumerosasconsultasalosdirigentesindígenasdelasllanurasydeChittagongHillTracts(CHT)conrespectoalDocumento de estrategia de lucha contra la pobreza deBangladesh,de2005(“DELP-I”).MuchasdelasrecomendacionesdeestosdirigentesfueronaceptadasyelDELP-Ipresentaunenfoquerespetuosodelosderechosyelbienestardelospueblosindígenas.Eltérminoqueseutilizaparahacerreferenciaalospueblosindígenases“minoríaétnicaadivasi”,queresultamuchomásaceptableparalaspersonasencuestiónque“tribal”o“upajati”.El documento reconoce la historia de exclusión y la

125Ix. DESARROLLO

experienciadediscriminacióndelospueblosindígenas,entreotros,yestableceque:“Atravésdelosaños,lascomunidadesdelasminoríasétnicasadivasihanexperimentadounafuertesensacióndeexclusiónsocial,políticayeconómica,faltadereconocimiento,temoreinseguridad,pérdidadelaidentidadculturalyopresiónsocial.Losesfuerzosdominantes de desarrollo han hecho caso omiso de sus preocupacionesobienhantenidounefectonegativosobreellos.Lascuestionesyaccionesquelosafectanno suelen debatirse con estas comunidades ni con las organizacionesquelasrepresentan.Porlotanto,sevensometidasaunadescarnadaprivaciónsocioeconómica.Lareubicaciónenmasadelasminoríasnoétnicasenlasáreastradicionalesdelasminoríasétnicasadivasiprovocaronlaapropiacióndetierras,loquediocomoresultado un cambio en el medio de vida de las minorías étnicasadivasi”. ElDELP-Ihacereferenciaala“representacióninadecuada[delasminoríasétnicasadivasi]envariosnivelesgubernamentalesydeprocesosdepolíticas”,locualdificultalaposibilidaddeejercerinfluenciaenlasdecisionespolíticasqueafectansusvidas.Además,reconocelasrelativamentepocasoportunidadesdeeducación(enespecialenzonasremotas)ylasdificultadesquetienenparaaccederalainformación

necesaria.Entrelas“accionesquedebentomarse”querecomiendaseincluyenlaplenaimplementacióndelAcuerdodePazdeCHT;laresolucióndelosproblemasrelacionadosconlastierrasylosbosquesenlasllanuras;laprevencióndela“apropiacióndelastierras”yel“desplazamiento;unmayoraccesoalaeducación,incluidalaeducaciónenlalenguamaternadelosgruposencuestión;ladiscriminaciónpositivaparaeltrabajo;ylacreacióndeunórganoconsultivodeinclusiónquebrindeasesoramiento sobre temas relativos a cuestiones de los adivasi.

SibienelDELP-Iconstituyóunhitoenelmejoramientodelapolíticagubernamental,elDELP-II(publicadoen2008)afianzaaúnmáslaimportanciadelascuestionesindígenasenelgobiernoylareduccióndelapobreza.Lostérminos“puebloindígena”y“comunidadesindígenas”seutilizanindistintamenteyelDELP-IIexponeunavisiónquereconocelapreservacióndela“identidadsocialycultural”delospueblosindígenasylanecesidaddegarantizarelejerciciodelos“derechossociales,políticosyeconómicos”y“laseguridadylosderechoshumanosfundamentales”delospueblosindígenas.Enlaseccióndeaccionesfuturas,ademásdereiterarlaimportanciadeimplementarelAcuerdodePazdeCHTde1997,elDELP-IImencionalaratificacióndelConvenionúm.169delaOITylaimplementacióndelasdisposicionesdela


DeclaraciónsobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasde la ONU. Entre otras medidas a tomar se incluyen los derechosalatierra,laparticipaciónenprogramasdedesarrollo,eldesarrollohumano,laatribucióndepoder,elaccesoalaeducacióndelosniñosyalaslenguasindígenas,elaccesoalaelectricidadylaincorporacióndelascuestionesindígenasenlaspolíticasnacionales.En la sección sobre Desafíos, el documento reconoce la ausencia de un censo y de otros datos estadísticos sobre lospueblosindígenas.

ElprocesodeconsultaenelcasodelDELP-IIfuemenosinclusivoqueelDELP-I.Sinembargo,unadiferenciafundamentalradicaenquelasdisposicionesdelDELP-IIsobrelospueblosindígenassebasanendosinstitucionesgubernamentalesidentificables:elMinisterio de Cuestiones Relativas a CHT y la División de AsuntosEspecialesparalasllanuras.Seestáprocurandoincorporarlasactividadesdeambasinstitucionesenlosprogramasexistentesdedesarrollofuturodelgobierno,inclusoatravésdeotrosministeriosclavedeoperaciones.Estobrindamayorsosténalasasignacionespresupuestarias.RajaDevasishRoy:TheILOConventiononIndigenousandtribalPopulations,1957andtheLawsofBangladesh:AComparativeReview;publicaciónpróxima

Kenia:MarcodeplanificaciónparalospueblosindígenasEn2006,Kenia(aligualquevariosotrospaísesafricanos,talescomoCamerún,laRepúblicaDemocráticadel

CongoylaRepúblicaCentroafricana)desarrollóunMarcodeplanificaciónparalospueblosindígenas(MPPI)encolaboraciónconelBancoMundial,bajolosauspiciosdelPresidente.ElMPPIsediseñóenelmarcodelaEstrategianacionaldeluchacontralapobrezayestableceque:“se tomen en consideración las aspiraciones de los pueblos indígenas en todos los proyectos financiados por el Banco. Entre ellos se incluyen ‘vivir en paz con sus vecinos, tener acceso a tierras suficientes para practicar la agricultura y pastar su ganado, o tener acceso a los bosques para recolectar miel para el consumo y la venta, practicar su cultura, tener acceso igualitario a la infraestructura social y los servicios técnicos; asegurar que los pueblos indígenas reciban los beneficios sociales y económicos adecuados en términos culturales e incluso en términos de género y generacionales, así como que estén representados de manera justa en las instituciones cuyas decisiones afecten sus vidas en el ámbito local, regional y nacional’. Las directrices del MPPI están destinadas a evitar cualquier posible efecto adverso de las intervenciones de proyectos en los pueblos indígenas, al asegurarles una consulta previa, libre e informada; o en el caso de que no sea posible evitar los efectos negativos, estos se minimizarán, mitigarán o compensarán.”

El MPPI se desarrolló como consecuencia de la Política operativaNo.4.10delBancoMundial,lacualexigequesetomenmedidasespecíficascuandolasinversionesdelBancoydelFondoparaelMedioAmbienteMundialafectanlosderechosdelospueblosindígenas,incluyendosus tierras y recursos naturales. El MPPI aún no se ha

127Ix. DESARROLLO

implementadoenKeniayestárestringidoalosproyectosdefinanciamientodelBancoMundial,porloquenoincluyeprogramasdeotrosdonantes.Caso preparado por Naomi Kipuri.

NuevaZelandia:TransformarlosreclamoshistóricosenundesarrolloparaelfuturoEnseptiembrede2008,seaprobóenelParlamentoelmayoracuerdodecompensacióndeNuevaZelandia,porreclamosquecomenzaronenelsigloXIXconlasapropiacionesdetierrasybosquesdurantelacolonizacióneuropea.Medianteelacuerdo,setransfiereaproximadamenteel10%delastierrasforestalesdecultivointensivoalacooperativaCentralNorthIsland(CNI),querepresentaamásde100000maoríes.Losmaoríeshanpresentadoreclamacionesdesdeladécadade1970yesteúltimoacuerdo,queincluyeloscánonesacumuladosdesde1989,representaaproximadamente450millonesdedólaresneozelandeses.

Unavezfinalizadoelacuerdo,lacooperativaCNIseconvertiráenelmayorterratenientedelsectorforestaldeNuevaZelandiayunodelosmayoresinversoresdelaindustria.Losbeneficioseconómicosseránsignificativosymuynecesarios,yaquelosmaoríesseencuentranentrelosciudadanosmáspobresdelanaciónconlosnivelesmásbajosdeeducación,ingresos,saludyvivienda,yconlasmayorescifrasdedesocupación.Elacuerdopuedebrindar a los descendientes de maoríes la cantidad y la calidadderecursosnecesariosparacrearoportunidadessosteniblesparasímismos.

LacooperativaCNIcrearáunaestructuradesociedadinversionistayunaestructuradegestiónforestalparaadministrarlastierrascolectivamenteygarantizarquelosbeneficioseconómicosdelosactivosforestalesyfinancierossemaximicendemanerasostenibleeneltiempo.Unaopciónparalacooperativaconsisteenconcentrar su inversión en incrementar la contribución de NuevaZelandiaalaindustriaforestalglobal.Lamaderaqueprovienedeplantacionescultivadasconelestiloneozelandésesmuybuscadaporsucalidadsuperior,ylacertificacióndelConsejodeAdministraciónForestal(FSC)confirmaquelosbosquessecultivandemanerasostenible.George Asher, Negociador principal, cooperativa Central North Island Iwi: Indigenous tribes transform historic grievances into a bright future, 2008;http://www.cniforest.co.nz

128

x. educacIón

129x. EDUCACIóN

Históricamentelospueblosindígenashanestadoentrelos sectores sociales de mayor exclusión y con mayores desventajasdelmundo.Unodelosfactoresquemásincideenlasdesventajasqueaquejanalospueblosindígenaseslaausenciadeeducacióndebuenacalidad.

Enelmundosonmilloneslosniñosindígenasqueestánprivadosdelderechoalaeducación.1)

1) http://portal.unesco.org/education/en/ev.php-URL_ID=30859&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.

Problemasrelativosalaeducaciónqueafectanalosniñosindígenas

Desigualdadenelaccesoalaeducación.Encomparaciónconlaspersonasnoindígenas,lospueblosindígenasdeGuatemalahanrecibidolamitaddelosañosdeescolaridad;enMéxico,losmiembrosadultosdelospueblosindígenashanrecibidoenpromediotresañosdeescolaridad,encomparaciónconlosseisañosdeescolaridadquerecibenlaspersonasquenosonindígenasyenPerú,losmiembrosadultosdelospueblosindígenashanrecibidoenpromedioseisañosdeescolaridadentantoqueaquellosquenosonmiembrosdepueblosindígenashanrecibidonueve.Además,lasescuelasindígenasengeneralcuentancondocentesqueposeenmenorexperienciayformación,ylaimplementacióndelaeducaciónbilingüeesdeficiente.UnodelosfactoresquemásincideenlasdesventajasqueaquejanalospueblosindígenasdeAméricaLatinaes la ausencia de educación de buena calidad.2)

Supresióndelosidiomasindígenas.LosEstadosnórdicoshistóricamenteadoptaronyejecutaronpolíticasdirigidasalasupresiónde

2) Williams, Sandra (2007) Indigenous Education Latin America, available at http://poverty.suite101.com/article.cfm/indigenous_education_latin_america.

laculturaindígenasámi,enparticularatravésdelsistemaeducativo.DuranteelsigloXIX,ycomoparteunaagendanacionalista,Noruegadecidióconvertiralaspersonasdeorigensámienpersonaslomásnoruegasposible.Envirtuddedichadecisión,elidiomasámifueprohibidoenlasescuelasnoruegashastafinesdeladécadadelsesenta.3)

NiñosindígenasytrabajoinfantilLasinvestigacionesrealizadasporlaOIThanpuestodemanifiestoquelaincidenciadeltrabajoinfantilquedañalasaluddelosniños,suseguridady/osuintegridadmoralesdesproporcionadaentrelosniñosindígenas,comotambiénlaspeoresformasdeltrabajoinfantil,queincluyenlaesclavitud,eltrabajoforzoso,eltráficodeniños,losconflictosarmados,laprostitución,lapornografíayotrasactividadesilícitascomoseríaeltráficodedrogas.Laluchacontraeltrabajoinfantilentrelosniñosindígenasexigeunabordajebasadoen derechos en el cual el acceso a la educación y su calidad son elementos clave. Ver: Pautas para la Lucha contra el Trabajo Infantil entre los Pueblos Indígenas y Tribales, OIT 2007.

3) John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.


Elproblemademuchospueblosindígenasenrelacióncon la educación no es sólo una cuestión de escolaridad de menor calidad o ausencia total de educación formal sinotambiéndeloscontenidosyobjetivosperseguidosporlaeducaciónqueseponeasudisposición.Existennumerososejemplosenlosquelaeducaciónhasidounelementocentralenlaspolíticasdeestadoqueseproponíanasimilaralospueblosindígenasdentrodelrestodelasociedad,medidasquecontribuíanalaerradicación de sus culturas, idiomas y formas de vida.

Porlotanto,enloqueaeducaciónserefiere,sedebentenerencuentaunaseriedeaspectosalimplementarelConvenio:

Aspectosindividualesycolectivosdelderechoala•educación;Lacalidaddelaeducacióndelospueblos•indígenas;Lareduccióndeladiscriminaciónyelprejuicioa•travésdelaeducación.

10.1. ASPECTOS INDIVIDUALES Y COLECTI-VOS DEL DERECHO A LA EDUCACIóN

El derecho internacional de los derechos humanos reconoce el derecho a la educación como derecho fundamentalparatodos.Laeducaciónlespermitealaspersonaslograreldesarrolloplenodesupersonalidadycapacidadesylespermiteparticiparenformaefectivaenla sociedad. Estos derechos individuales a la educación seencuentranconsagradosenelPactoInternacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en laConvenciónsobrelosDerechosdelNiñoyaqueenelloslosderechoshumanosinternacionalesadmitequeaúncuandoestéplenamenteimplementado,elderechoindividualalaeducaciónnoessuficienteparasatisfacerlasnecesidadesdelassociedadesindígenas.Ademásdelas necesidades individuales y del derecho a la educación, lospueblosindígenastienenderechosynecesidadeseducativoscolectivos,quesurgendesushistorias,culturas,valores,idiomas,conocimientos,estrategiasdesubsistenciaymodosdeaprendizajequelessonpropiosylosdistinguendeotros,comoasítambiéndesudeseodetransmitirlosageneracionesfuturas.

El ComitédelosDerechosdelNiño, en su ObservaciónGeneralNº11(2009)manifiestaladualidaddelosaspectosindividualesycolectivosdelderechoalaeducaciónenlossiguientestérminos:

La educación de los niños indígenas contribuye tanto a su desarrollo individual y al desarrollo comunitario como a su participación en la sociedad en sentido amplio. Una educación de calidad permite que los niños indígenas ejerzan y disfruten sus derechos económicos, sociales y culturales en su beneficio personal y en beneficio de su comunidad. Además, refuerza la capacidad de los niños para ejercer sus derechos civiles a fin de influir en los procesos políticos para mejorar la protección de los derechos humanos. Así, la realización del derecho de los niños indígenas a la educación es un medio esencial de lograr el reconocimiento de derechos a las personas y la libre determinación de los pueblos indígenas.4)

4) Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 11

131x. EDUCACIóN

Porlotanto,alabordarconmayorprofundidadelderechoalaeducacióndelospueblosindígenas,seránecesarioconsiderardoscategoríasdederechos:(1)elderechoindividualalaeducación,reafirmandodeesemodoquetodostienenigualdaddederechoalaeducación,y(2)losderechoscolectivosdelospueblosindígenasalaeducaciónquedeberántenerencuentasusnecesidadesespeciales.ElConvenionúm.169delaOITreflejaestosdosprincipioscomplementariosdederechosindividualesycolectivosenlosartículos26y27:

ElConvenionúm.169delaOIT establece lo siguiente:Artículo 26Deberánadoptarsemedidasparagarantizaralosmiembrosdelospueblosinteresadoslaposibilidaddeadquirirunaeducaciónatodoslosniveles,porlomenosenpiedeigualdadconelrestodelacomunidad nacional.Artículo 271.Losprogramasylosserviciosdeeducacióndestinadosalospueblosinteresadosdeberándesarrollarseyaplicarseencooperaciónconestosafinderesponderasusnecesidadesparticulares,ydeberánabarcarsuhistoria,susconocimientosytécnicas,sussistemasdevaloresytodassusdemásaspiracionessociales,económicasyculturales.2. Laautoridadcompetentedeberáasegurarlaformacióndemiembrosdeestospueblosysuparticipaciónenlaformulaciónyejecucióndeprogramasdeeducaciónconmirasatransferirprogresivamenteadichospuebloslaresponsabilidaddelarealizacióndeesosprogramas,cuandohayalugar.3.Además,losgobiernosdeberánreconocerelderechodeesospueblosacrearsuspropiasinstitucionesymediosdeeducación,siemprequetalesinstitucionessatisfaganlasnormasmínimasestablecidasporlaautoridadcompetenteenconsultaconesospueblos.Deberánfacilitárselesrecursosapropiadoscontalfin.

Losartículos26y27reflejanlafilosofíafundamentaldelConvenionúm.169delaOITqueconsisteenpromoveryprotegerelderechodelospueblosindígenasdemantenerydesarrollarenformasimultáneasuspropiasculturas,modos de vida, tradiciones y costumbres y continuar existiendocomopartedesussociedadesnacionalesconsupropiaidentidad,culturas,estructurasytradiciones(remitirseasimismoalosapartados3.2.y3.3.sobreigualdadymedidasespeciales).Además,elartículo27consagralossiguientesprincipiosclave:

Losprogramasdeeducacióndestinadosalospueblosindígenasdeberándesarrollarseyaplicarseencooperaciónconestosafinderesponderasusnecesidadesparticulares.Lodichoimplicaquelospueblosindígenastienenderechoaparticiparplenamenteeneldesarrolloylapuestaenmarchadelosmencionadosprogramasdeeducacióndemodotaldegarantizarquelosprogramaseducativossatisfaganconcretamentesusnecesidadesespecíficasyquesusvalores,culturas,conocimientoseidiomasseanparteintegraldedichosprogramas.Estaestipulacióntambiénsubrayaquelosprogramasdeeducacióndebenreflejarlasaspiraciones futuras propiasdelospueblosindígenasenloquerespectaacuestionessociales,económicasyculturales.Estoreflejalaaceptacióndequelaeducaciónesunmedioimportantedegarantizarquelassociedadesindígenaspuedandesarrollarsedeacuerdoconsuspropiasprioridadesyaspiraciones.

Laresponsabilidaddelosprogramaseducativosdebetransferirseenformaprogresivaalospueblosindígenasmismos.Además,elartículo27ensuapartado3reconocequelospueblosindígenastienenelderechoacrearsuspropiasinstitucionesyestablecimientoseducativosyobligaalosEstadosabrindarlosrecursossuficientesparaestefin.Sinembargoelcriterioesquedichasinstitucionesdebencumplirconlasnormasmínimasnacionalesenelcampodelaeducación.Entérminosprácticos,estasdosdisposicionesreconocenquelospueblosindígenastienenelderechoaciertogradodeautonomía educativa, enlaimplementacióndeprogramasyservicioseducativosengeneralyatravésdelestablecimientodesuspropiasinstituciones educativas.


LaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas:Artículo 141.Lospueblosindígenastienenderechoaestablecer y controlar sus sistemas e instituciones docentesqueimpartaneducaciónensuspropiosidiomas,enconsonanciaconsusmétodosculturalesdeenseñanzayaprendizaje.2. Laspersonasindígenas,enparticularlosniñosindígenas,tienenderechoatodoslosnivelesyformas de educación del Estado sin discriminación.3. LosEstadosadoptaránmedidaseficaces,juntoconlospueblosindígenas,paraquelaspersonasindígenas,enparticularlosniños,incluidoslosquevivenfueradesuscomunidades,tenganacceso,cuandoseaposible,alaeducaciónensupropiaculturayensupropioidioma.

El artículo 14 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenasreafirmaquelospueblosindígenastienen el derecho de establecer y controlar sus propiossistemaseinstitucioneseducativos.Estodebeinterpretarsealaluzdelosartículos3y4delaDeclaración,losqueasuvezreafirman

quelospueblosindígenastienenelderechoalalibredeterminaciónyquealejercersuderechoalalibredeterminacióntambiéntienenelderechoalaautonomíayaregirseasímismosenlascuestiones relativas a sus asuntos internos y locales.Esnaturalconsiderarquelaeducaciónconstituye un asunto relativo a los “asuntos internosylocales”delospueblosindígenasyqueéllolesdaderechoalospueblosindígenasaregirseasímismosenmateriaeducativa.ElprincipalpapelqueelEstadodebedesempeñarenrelaciónconlaeducacióndelospueblosindígenas,todavezquelospueblosindígenasdeseenllevaralaprácticadichaautonomía,debesereldegarantedequesussistemaseinstitucioneseducativosesténenconsonanciacon las normas mínimas nacionales en materia de educación.Detodosmodos,estoexigequelaevaluaciónsepractiqueencooperacióncon,yconlaparticipaciónplenade,lospueblosindígenas.Esmás,elEstadoestáobligadoabrindarlosrecursosfinancierossuficientesparaelestablecimientoylaadministración de dichas instituciones.5)


133x. EDUCACIóN

10.2. LA CALIDAD DE LA EDUCACIóN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Laeducaciónpuederepresentarunmedioparaelabordajededosdelasinquietudesyderechosdemayortrascendenciadelospueblosindígenas:elrespetodesudiversidadculturalylingüística.

Lospueblosindígenasconstituyenlagranmayoríadeladiversidadculturalylingüísticadelmundo.Estadiversidadculturalylingüísticaesunrecursoquesecomponedeexclusivosycomplejoscuerposdeconocimientos,técnicas yprácticasquesemantienenysiguendesarrollándosealolargodeunaprolongadahistoria de interacción con el entorno natural y otros pueblosyestransmitidoageneracionesfuturas.Loslazosentreelidioma,laculturayelentornosugierenqueladiversidadbiológica,culturalylingüísticarepresentanmanifestacionesdiferenciadas,peroestrechaynecesariamente relacionadas con la diversidad de vida. Lasculturasindígenasson,porlotanto,unelementofundamentalparalograreldesarrollosostenible.

De acuerdo con las estimaciones de UNESCO, másdel50%delosaproximadamente6700idiomasquesehablanenlaactualidadcorrenelriesgodedesaparecer:

El96%delosidiomasdelmundoeshablado•porel4%delapoblacióndelmundoEnpromedio,desapareceunidiomacadados•semanas El80%delosidiomasafricanosnotiene•ortografía

http://www.unesco.org/culture/ich/index.php?pg=00136

Además,parasobreponersealadiscriminaciónyalamarginalización,lospueblosindígenasnecesitanobtenerelconocimientonecesarioparaparticiparenformaplenayequitativaensusrespectivassociedadesnacionales,queincluyeelconocimientodesuspropiosderechosyeldominio del idioma nacional.

Enrespuestaaestasituación,elConvenionúm.169delaOITproporcionadiversosartículosespecíficamenterelativos al contenido y a la calidad de la educación de los pueblosindígenas:

Convenionúm.169delaOITArtículo 281. Siemprequeseaviable,deberáenseñarsealosniñosdelospueblosinteresadosaleeryaescribirensupropialenguaindígenaoenlalenguaquemáscomúnmentesehableenelgrupoaquepertenezcan.Cuandoellonoseaviable,lasautoridadescompetentesdeberáncelebrarconsultasconesospueblosconmirasalaadopcióndemedidasquepermitanalcanzaresteobjetivo.2.Deberántomarsemedidasadecuadasparaasegurarqueesospueblostenganlaoportunidaddellegaradominarlalenguanacionalounadelaslenguasoficialesdelpaís.3. Deberánadoptarsedisposicionesparapreservarlaslenguasindígenasdelospueblosinteresadosypromovereldesarrolloylaprácticadelasmismas.Artículo 29Unobjetivodelaeducacióndelosniñosdelospueblosinteresadosdeberáserimpartirlesconocimientosgeneralesyaptitudesquelesayudenaparticiparplenamenteyenpiedeigualdadenlavidadesupropiacomunidadyenlade la comunidad nacional.

Estasdisposicionesreflejanlademandadelospueblosindígenasdeunaeducacióninterculturalybilingüequeasuvezsebaseenelrespetoaladiversidadculturalylingüísticaypromuevelaeducacióncomouninstrumentoparaelprogresodelademocracia,delatoleranciaydelosrecursoshumanos.Algunosdelosprincipiosclavededichaeducacióninterculturalybilingüe,enconsonanciaconelConvenionúm.169delaOIT,son:

Incorporaciónenloscurrículadelosconocimientos,lahistoria,losvaloresylasaspiracionesdelospueblosindígenas.Laconfeccióndeplanesdeestudiodiversificados,culturalmenteapropiadosylocalmenterelevantes,quepropendanalaformaciónacadémicarelevanteytenganencuentalasnecesidadestantodeniñoscomodeniñasesindispensableparagarantizarelrespetodelasculturasindígenasylaconservación,latransmisiónyeldesarrollodelosconocimientosindígenas.Enalgunospaísesenlosquelospueblosindígenasconstituyenunaporciónminoritariadelapoblación,laeducaciónindígenaseráuncomponentemenordentrodelsectoreducativogeneral


mientrasqueenotrospaísesconstituiráunacaracterísticaclavedelsectorensutotalidad.Enalgunospaíses,lospueblosindígenasmismosseencuentrandesarrollandocurrículalocalmenterelevantesparadarrespuestaalproblemadelaalienaciónentantoqueenotrospaíses,loscurrículahansidointegradosenlaspolíticasyestrategiaseducativasnacionales.Conelobjetodeconsolidarlacapacidadtécnicanecesaria,laformulacióndepolíticasyestrategiasparacapacitar,contratarydesignardocentesindígenas,seerigecomopuntodepartidanecesario.Estoincluyeconsiderarelaccesodelosestudiantesindígenasalaeducaciónsecundariayalaeducaciónsuperior,Enalgunospaíses,puedesernecesarioentregarbecasotomarotrasmedidasespecialesparafomentarelaccesoalaeducacióndelosestudiantesindígenas,enparticulardelasniñas.Tambiénesciertoqueconfrecuenciaeldiseñodelasescuelassedefinedeacuerdoconlasnormasylaspreferenciasexpresadasporlamayoríadelapoblacióndejandoaunladolosvaloresylasprácticasindígenas.Losprogramasquedenapoyoaldesarrollodeinfraestructuraeducativadebendiversificareldiseñodelasescuelassegúnlosdiferentes contextos culturales.

Accesoalosconocimientosylasaptitudesgenerales.Laeducacióninterculturalimplicaunprocesodeaprendizajemutuorelacionadoalasescuelasyloscurrículaparaabarcarlosdesafíosimpuestosporladiversidad cultural, usando a la educación como un instrumentoparapropenderalaparticipacióndetodoslosgruposenlaconformacióndelasociedadnacional.Enestesentido,esfundamentalquelospueblosindígenastenganaccesoaunaeducaciónquecubralasaptitudesylosconocimientosquesonnecesariosparaparticiparycontribuirplenamentealasociedadensuconjunto.Estoadquiereimportanciaaúnmayorenelcontextode

laurbanizaciónylaglobalizacióneconómica,dondeunnúmerocrecientedemiembrosdelospueblosindígenascompitenporpuestosenelmercadodetrabajo.

Educaciónbilingüeydominiodeidiomasindígenas.Sibienelbilingüismoyelmultilingüismoconstituyenlaformadeevitarquelosidiomasdesaparezcan,paradójicamente,nosonpolíticasalentadasentrelosgrandesgruposdeidiomas,cuyoshablantesconsideranalmonolingüismocomolanormaycomoelestadopreferidodelidiomahumano(UNESCO:Atlas of the World’s Languages in Danger of Disappearing, 2001). Muchospaísescuentanconpreceptosconstitucionalesydisposicioneslegalesconrespectoalosderechoslingüísticosaunqueenescasoscasossonimplementadosen el contexto de la educación formal. Por lo tanto, y comoreflejadoenelConvenionúm.169delaOIT,laDeclaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos delosPueblosIndígenasylaDeclaraciónUniversalde la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, el desafío consisteenofrecereducaciónbilingüealosniñosindígenaspermitiéndolesdeesemododesarrollarsusaptitudestantoensuidiomaindígenacomoenelidiomanacional.Sibienexistelanecesidaddebrindarengeneraleducaciónbilingüeenelsectormásamplio,existenalgunosgruposnuméricamentepequeñosquesufrendedesventajaseducativasysonespecíficamentevulnerablesalapérdidadesusidiomasylamarginaciónenelsectoreducativo.Devienennecesariasmedidasespecialesparaidentificaryabordarestosgrupos.Además,paraofrecereducaciónbilingüeycontribuiralapreservacióndelosidiomasindígenas,losprogramaseducativosdeben,todavezqueresultenecesario,confeccionaralfabetos,librosdegramática,vocabulariosymaterialdidácticoenidiomasindígenas.6)

6) Ver también: Kit de herramientas. Mejores prácticas para incluir a los pueblos indígenas en el apoyo programático sectorial. DANIDA, 2004.

135x. EDUCACIóN

ElMarcodeEducaciónparaTodos:LagranmayoríadelospaísesdelmundohanadoptadoelmarcodeEducaciónparaTodos(EPT)queseproponeseisobjetivosfundamentalesconelpropósitodesatisfacerlasnecesidadesdeaprendizajedetodoslosniños,losjóvenesylosadultosamástardaren2015.Estosseisobjetivos,quealavezsonpartedelosObjetivosdeDesarrollodelMileniodelaONU,son:Objetivo1:Fomentar la atención y educación de laprimerainfancia.Objetivo2:OfreceratodosenseñanzaprimariagratuitayobligatoriaObjetivo3:Fomentar el acceso de jóvenes y adultosalaprendizajeadecuadoyaprogramasdepreparaciónparalavidaactivaObjetivo4:Aumentarenun50%elnúmerodeadultosalfabetizadosObjetivo5:Suprimirlasdisparidadesentrelossexosenlaenseñanzasdeaquíalaño2005ylograrantesde2015laigualdaddegéneroenlaeducaciónObjetivo6:Mejorar la calidad de la educaciónEl marco de la EPT reconoce la necesidad de focalizarseespecialmenteenlosniñosquepresentanlamayorvulnerabilidadylasdesventajasmásserias,entrelosqueseincluyenlosniñosindígenas,lanecesidadderecurriralidiomapropiode los educandos y la introducción de los otros idiomasquepuedannecesitarcomoasítambiénlanecesidaddeplanesdeestudiorelevantesyútilessobre la base del entorno local de los educandos yfocalizadoenconocimientosycompetenciasmásampliosquepuedenaplicarensusvidas.Sereconoceasimismoquelacalidadparatodosimplicaráabordajesespeciales,inclusiveenloquerespectaalospueblosindígenas,yaque“[m]uchos de estos pueblos no podrán recibir educación de buena calidad si no se toman medidas especiales y no se les presta atención a sus necesidades”.

Porlotantorevisteimportanciafundamentalquelosgobiernos,lospueblosindígenas,losdonantesylasorganizacionesdelasociedadciviltrabajenenformaconjuntaparagarantizarquesediseñenlosabordajesespecialesquesenecesitanparaalcanzarlosObjetivosenlorelativoalospueblosindígenasdentrodelcontextodelasestrategiasnacionales de EPT.Ver: http://www.unesco.org/education/efa

El ComitédelosDerechosdelNiñodelaONUtambiénreconocequeelderechodelniñoindígenaalaeducaciónnosóloesunacuestióndeaccesosinotambiéndecontenido.EsteComitérecomiendaquelosEstadosmiembros,conlaparticipaciónactivadelospueblosindígenasrevisenloscurrículayloslibrosdetextoparadesarrollarelrespetoentretodoslosniñosporla identidad cultural, la historia, el idioma y los valores.7)

Esmás,elComitéopinaquelosniñosindígenastienenelderechoaqueselesenseñealeeryaescribirensuspropiosidiomasindígenasoenelidiomaqueconmayorasiduidadseutilizaenelgrupoalquepertenecen,comoasítambiénenelolosidiomasnacionalesdelospaísesalosquepertenecen.Estarecomendaciónsehaceecodelartículo28,párrafo(1)delConvenionúm.169delaOITylohaceaplicableatodoslosEstadospartesenlaConvencióndelosDerechosdelNiño.ElComitétambiénrecomiendaquelosEstados miembro tomen las medidas efectivas paraincrementarelnúmerodedocentesdecomunidadesindígenasyasignarrecursoshumanosfinancieros,materialesyhumanossuficientesparaimplementarenformaefectivalosprogramasylaspolíticaseducativosindígenas.8)

7) Comité de los Derechos del Niño de la ONU, Recommendations on the Rights of Indigenous Children, 3 October 2003.



10.3. LA REDUCCIóN DE LA DISCRIMINACIóN Y EL PREjUICIO A TRAVéS DE LA EDUCACIóN.

ElConvenionúm.169delaOITnoseocupaenformaexclusiva a la educación dentro del sector tradicional sinoquetambiéncontienedisposicionesparausarlacomunicaciónylascampañasdeconcientizacióncomomediodeempoderamientoyparasuperarladiscriminaciónylosprejuicios.

Convenionúm.169delaOIT:Artículo 301. Losgobiernosdeberánadoptarmedidasacordes a las tradiciones y culturas de los pueblosinteresados,afindedarlesaconocersusderechosyobligaciones,especialmenteenloqueatañealtrabajo,alasposibilidadeseconómicas,a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presenteConvenio.2.Atalfin,deberárecurrirse,sifuerenecesario,atraduccionesescritasyalautilizacióndelosmediosdecomunicacióndemasasenlaslenguasdedichospueblos.Artículo 31Deberánadoptarsemedidasdecaráctereducativoen todos los sectores de la comunidad nacional, yespecialmenteenlosqueesténencontactomásdirectoconlospueblosinteresados,conobjetodeeliminarlosprejuiciosquepudierantenerconrespectoaesospueblos.Atalfin,deberánhacerseesfuerzosporasegurarqueloslibrosdehistoriaydemásmaterialdidácticoofrezcanunadescripciónequitativa,exactaeinstructivadelassociedadesyculturasdelospueblosinteresados.

Lascampañasdeconcientizaciónylacapacitaciónsonelementosfundamentalesparafortalecerlacapacidadinstitucionaldelospueblosindígenasparadesarrollarsuspropiassociedadesycomunidadesyparaparticiparconplenitudyhaceraportesalasociedaddelanaciónensuconjunto.Estepuntoesdeespecialimportanciayaquelamayoríadelasinstitucionesindígenassehandebilitado o han sido menoscabadas y se encuentran en unasituacióndedesventajaenloatinentealapromociónylaimplementacióndesusderechos.

Porotrolado,lascampañasdeconcientización,lacapacitaciónylaeducaciónsonfactoresqueciertamentecontribuyenalasuperacióndelosprejuicioscontralasculturasylosidiomasindígenas.Estoseencuentraenconsonanciaconlaexigenciadelospueblosindígenasdequeselesbrindeeducacióninterculturalatodoslossectoresdelasociedadenlugardeconsiderarloexclusivamentecomounaprioridaddelospueblosindígenas.Enúltimainstancia,lacomunicaciónylaeducacióninterculturalesgozandelpotencialdepreveniryreducirconflictosenlassociedadesmulticulturales.

LaDeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas contienedisposicionessimilares:Artículo 151.Lospueblosindígenastienenderechoaqueladignidadydiversidaddesusculturas,tradiciones,historiasyaspiracionesquedendebidamentereflejadasenlaeducaciónpúblicaylosmediosdeinformaciónpúblicos.2. LosEstadosadoptaránmedidaseficaces,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenasinteresados,paracombatirlosprejuiciosyeliminarladiscriminaciónypromoverlatolerancia,lacomprensiónylasbuenasrelacionesentrelospueblosindígenasytodoslosdemássectoresdela sociedad.

10.4. APLICACIóN PRÁCTICA: EL DERECHO A LA EDUCACIóN

Camerún:LaeducacióninformalUn estudio sobre la educación no formal en la comunidad baka,enlacomunadeMbang,Camerún,subrayólaimportanciadelamodulacióndelossistemasdeenseñanzaysuadaptaciónalasespecificacionesdelascomunidadesautóctonas.Tambiénindicaqueademásdequelosniñosbakatienencadavezmásaccesoalaeducación,laenseñanzaadaptadahapermitidosalvaguardarlasprácticasculturalestradicionalesdelosindígenasdelacomunidad,reforzarlaparticipacióndelosindígenasenlagestióndelaescolaridaddelosniñosyenlaeleccióndelosprogramas,enelrefuerzodelbilingüismoylareduccióndeprácticasdiscriminatorias.

137x. EDUCACIóN

ConsiderandoquelacomunidadbakadeCamerúnsufrela discriminación a la hora de acceder a la educación y quesuestilodevidaesladepescadores-recolectoresnómadas,sehaimplementadounainiciativadenominadaORA(observar,reflexionaryreaccionar)conelpropósitodegenerarlaparticipaciónyconsultaenlacomunidadytomarconcienciadelambientesocialyecológicodeloseducandosdemodotaldedefinirunenfoquecreativoporelcuallosindígenasseansusactoresprincipales.

EstosmétodosdeenseñanzaadaptadosalarealidadindígenadeCamerúnsonelresultadodelainiciativadelEstadodeCamerúndeestablecerunmarcocencpetualen la Educación de Base No Formal (EBNF) en 1995.

LaexperienciadelaeducacióninformalenlalocalidaddeMbang(sudestedeCamerún)demuestraclaramentequeeltenerencuentalasparticularidadesculturales,especialmentelinguísticas,delosaborígenesrefuerzalacohesióncomunitaria,rompeconlosprejuiciosdiscriminatoriosyrefuerzaeldiálogointerétnico.Cabedestacarelpapelpreponderantedelospadres,enespeciallasmadres,enlaeducacióndelosniñosyenlatransmisióndelosvaloresancestrales,dadoqueellossonquienesdetentanlosconocimientoscondenadosaladesapariciónsinopasanalasgeneracionesfuturas.

El estudio subraya la interacción “ambiente – contenidos enseñados”:Alusarlaselvaenlaenseñanzacomoel

ambiente natural de los alumnos, la educación informal superaeldesafíodeenseñaralosniñosindígenasdelacomunidadBaka,yalmismotiempofortalezaalapersonalidadylasaspiracionesdelosniños.

SiseelaboraunmarcolegislativoadecuadoeinspiradoenelConvenionúm.169delaOIT,enparticularlaparteVI, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los DerechosdelosPueblosIndígenasdel13deseptiembrede2007,sepodrágarantizarunmedioacertadoparalaconsolidacióndelosrespuestadosdeestasexperienciaspioneras.Venant Messe: Bonnes pratiques de la mise en œuvre de la convetion 169 de l’OIT en matiére d’éducation. Cas de l’éducation des enfants Baka dans la commune rurale de Mbang (Cameroun), ILO 2008.

Groenlandia:Idioma,educaciónyautogobiernoEl idioma kalaallisuteseldialectogroenlandésdelidiomainuit.Duranteañosesteidiomatuvoquecompetirconeldanés,elidiomadeloscolonizadoresytalcomosucedióconmuchosotrosidiomasindígenas,hasidounidiomaenriesgodeextinción.

En la actualidad el kalaallisut esunalenguavivayeshabladaporel80porcientodelas56700personasquevivenenGroenlandia.SeleutilizaenelParlamento,enlosmedios, en las escuelas y en los establecimientos de altos estudiosyestáprosperando,manoamanoconeldanés,


enunasociedadbilingüemoderna.ElprocesotendientealapreservacióndelaculturayelidiomainuitseencuentraestrechamenteligadoaldesarrollodelautogobiernoenGroenlandia.

Tradicionalmente,laeducacióneraunprocesoquesedesarrollaba en el seno de la familia. La madre era la principaldocente:ellaeralaqueeducabaalasnuevasgeneracionesenunasociedaddedicadaalacazasustentable. La escolaridad como fuente de educación se introdujo con el colonialismo. Uno de los objetivos perseguidosporlacolonizacióndanesafueeldecristianizaralosinuityalosmisioneroslespreocupabaengranmedidaquelapoblaciónpudieraleerlaBiblia.LasescuelaspúblicasseabrieronenGroenlandiaen1905ylaLeydeIglesiasyEscuelasconstituyóelmarcoenelcualseledebíaimpartireducaciónbásicaatodalapoblacióndeGroenlandia,inclusoenlospobladosremotos.Losplanesdeestudioincluíanreligión,groenlandésymatemáticasyelprocesodeenseñanzaeraresponsabilidaddecatequistascapacitados.Ademásdeenseñar,estoscatequistasdebíancumplirdeberesenlaiglesia.

En 1925, la Ley sobre Administración Gubernamental instaurólaeducaciónobligatoriaparalosniñosdeentre7y14añosdeedadysentólasbasesparalaenseñanzadelidioma,laculturaylahistoriadelpueblodanés.Eldanéseraelidiomaenelqueseimpartíalaenseñanzayasícomenzóunprocesodecrecienteinfluenciadelas

normas y las tradiciones danesas sobre la educación.

DurantelaSegundaGuerraMundialGroenlandiafuecompletamenteseparadadeDinamarcaydeesemodocomenzóaadquirirexperienciaenlaadministracióndesuspropiosasuntos.Despuésdelaguerra,losgroenlandesescomenzaronaexigirmayorinfluenciaeigualdaddecondiciones.

En1953elParlamentodanésreformólaConstitución,convirtiendoaGroenlandiaenpartedelReinodanésyconfiriéndolesalosgroenlandeseslasmismascondicionesjurídicasquetienenlosciudadanosdaneses.SereservaronenelParlamentodanésdosescañospararepresentantesgroenlandeses,situaciónquesehamantenido hasta hoy. Se llevó a cabo un referendo en Dinamarca,peronoenGroenlandia,yenvirtuddelmismoseaprobólareformaconstitucional:estacircunstanciarepresentóelprimerpasoenelcaminohaciaunagradualdescolonizacióndeGroenlandia.Lanuevacondiciónjurídica de Groenlandia ha dado como resultado la realizacióndeimportantesinversionesdentrodelossectores de educación, salud e infraestructura. Para quelosgroenlandesespudieranbeneficiarsedeestasinversiones,selanzóunanuevapolíticaquepropendíaalaconcentracióndelapoblaciónenlasciudades.Todoelloderivóencambiosfundamentales,aunquenonecesariamentesiemprerecibidosconbeneplácito,enlavida de los innuit.

139x. EDUCACIóN

Sibienlaspolíticasdedesarrollodanesasquesefueronponiendoenprácticadesde1953hastafinesdelosañossetentafueronbeneficiosasenalgunosaspectos,teníansusdebilidades.Porejemplo,enelperíodocomenzadoen1951yfinalizadoen1960,elnúmerodealumnosqueasistíaalasescuelaspúblicasseincrementóun70%yseduplicóentre1960y1967,aúnasí,nosehabíacapacitadoaunnúmerosuficientededocentesgroenlandesesysehizonecesarioincorporardocentesdanesesllegadosdeDinamarca.Elaltoporcentajededocentesdaneses,queengeneralseibanalcabodeunpardeaños,complicólacontinuidaddelaeducación.

En 1979, se instauró la Autonomía de Groenlandia en virtuddelacualestarecibióungobiernosemiautónomolideradoporinuits.LaLeydeAutonomíatransformólaspolíticasidiomáticasyeducativas.Envirtuddelasleyesdictadasenelmarcodelaley,seestablecióqueelgroenlandésseríaelprincipalidioma,aunquedebíaenseñarseeldanésentodaspartes.Enlascuestionesgubernamentalesdebíanusarseambosidiomas.

Lanuevaleyescolar,quedatadelaño1980,contemplabacomoobjetivoclave“fortalecerlaposicióndelidiomagroenlandés”erigiéndoloenelidiomaenelqueseimpartalaenseñanza,entantoqueeldanésseenseñaríaapartirdelcuartogradocomoelidiomaextranjeroprincipal.Loscontenidosdelasmateriasquecomponíanlosplanesdeestudioseadaptaronenmayormedidaalasnecesidadesdelasociedadgroenlandesa.Aúnasí,estosobjetivos

seencontrabancondicionadosaladisponibilidaddedocentesymaterialdidácticogroenlandeses.Erausualencontrardocentesdanesesenseñando,endetrimentodelaenseñanzaimpartidaengroenlandés.Durantetodaladécadadelosochentaseintentóaumentarelnúmerodedocentesgroenlandesesydemejorarlacalidaddelaenseñanza.

Lamejoragradualdelaenseñanzaimpartidaenlasescuelaspúblicasderivóenlanecesidaddeintroducircapacitaciónanivelescuelasecundaria/educaciónterciaria en Groenlandia. Se introdujo entonces un curso dedosañosde“EducaciónparaAdultos”dictadoendanés,peroquehacíaconcesionessustancialesafavordelaculturagroenlandesa.Mástardeseabrieroncursosadicionalesdecapacitaciónanivelescuelasecundaria/educación terciaria en la costa occidental.

En1997,sedescentralizólaadministraciónescolar.Sibienlaresponsabilidaddetodoelmarcolegislativoseguíaenmanosdelaautoridadcentral,selesconfirióalosconsejosmunicipaleslaresponsabilidaddedefinirlasmetasadministrativasypedagógicasparasusescuelas,en consonancia con la situación local.

Al 2007 había 24 escuelas urbanas y 62 escuelas enpobladosmáspequeñosconuntotalde10688alumnos.Secuentacon909docentes,cifraqueincluyealosdirectoresyalosdocentesconcapacitaciónparajardíndeinfantesquehansidoautorizadosatrabajaren


escuelaspúblicas.El74%delosdocentesyel81%delos73directoressonhablantesdegroenlandés.

Groenlandia tiene tres escuelas secundarias con un total de 850 estudiantes y 85 docentes. La mayoría delosestudiantessonbilingües,conelgroenlandéscomolenguamaterna.Enlasescuelassecundarias,laenseñanzaseimparteendanés,deacuerdoconlosplanesdeestudiodaneses;sóloalgunasclasesenlasquesetocantemastípicamentegroenlandesescomo“Cazaypesca”seimpartenenkalaallisut.Elargumentoesgrimidoparaexplicarestasituaciónesqueasísepreparaalosestudiantesparaquepuedancontinuaravanzandoenelsistemadeeducaciónsuperiordanés.

LaspolíticasidiomáticasyeducativasdeGroenlandiacumplenconloestipuladoenelConvenionúm.169delaOITsobreeducaciónycomunicaciónsegúnlocontempladoenlosartículos26al29,31y32.Algunosdelosprincipaleselementosyresultadossonlossiguientes:

Losniñosgroenlandesestienenaccesoequitativo•a la educación;Sonlosmismosgroenlandeseslosquedesarrollan•eimplementansusprogramaseducativos;Alosniñosselesenseñaaleeryaescribirensu•propioidiomaytambiénendanés;Losniñosrecibenlosconocimientosylasaptitudes•generalesnecesariosparaunaparticipaciónplenayenpiedeigualdadensuscomunidadestantolocales como nacionales;Loslibrosdetextoutilizadosproporcionan•“informaciónjusta”yengranmedidatienenen cuenta la historia de Groenlandia, “los conocimientosylasaptitudeslocalesyelsistemadevaloresindígena”;Seestápreservandoydesarrollandoelkalaallisut.•

Todoellohasidologradomedianteunprocesofacilitadopordiversosfactores:

Elimpactolimitadodelaculturadanesaalolargo•decasi300añosdecolonizacióndebidoaladistanciageográficayalclimaquerestringieronelnúmero de colonos daneses. Elreconocimientotempranodeloscolonizadores•danesesdelaimportanciadedocumentarysistematizarelidiomadesarrollandounatranscripcióndelgroenlandés,fundandoescuelasyuncentrodecapacitacióndocente.Lapuestaenmarchadeunapolíticaqueensus•

estadios iniciales incluyó a los kalaallit en los procesosdetomadedecisiónanivellocalatravésde consejos de distrito.Las diferencias fundamentales entre Groenlandia •yDinamarcaentérminosdeidioma,mentalidad,mediosdevidayculturaqueevitaroncualquierforma de asimilación.Losfuerteslazosconelkalaallisutcomopartevital•delaidentidadgroenlandesa.Elespaciodestacadoquehaocupadoelkalaallisut•desdeelcomienzomismoenelsistemaeducativoymástardeenlosmedios(mediosgráficosyradio)y otros medios de comunicación.Elhechodequesehayaimpuestolaeducación•primariagratuitayobligatoriaenlosestadiosiniciales.

Henriette Rasmussen: Oqaatsip Kimia: The Power of the Word, ILO, 2008.

Perú:CapacitaciónDocenteEn1988seestablecióelProgramaparalaFormacióndeMaestrosBilingüesdelaAmazoníaPeruana(FORMABIAP)con el objetivo de satisfacer las necesidades educativas realesdelosniñosylasniñasindígenasdelaregiónamazónica,deeducaralasnuevasgeneracionesparaqueejerzansusderechosindividualesycolectivos,yde defender y administrar en forma sustentable sus territoriosdeacuerdoconlosprincipiosdeautonomíaylibredeterminación.LaadministracióndelProgramaesunaresponsabilidadconjuntadelaorganizaciónindígenaAsociaciónInterétnicadeDesarrollodelaSelvaPeruana(AIDESEP) y del Ministerio de Educación.

LaMisióndeFORMABIAPconsisteen:Crearlacapacidaddelosactoressocialespara•quediseñen,implementenyliderenpropuestasinnovadoras de acuerdo con las necesidades y las aspiracionesdelospueblosindígenas;Promover el intercambio de los conocimientos, •lasprácticasylosvaloresdelospueblosindígenasconlosdeotrasculturasapartirdeunaperspectivainterculturalconmirasaldesarrollosustentabledelaregiónamazónica.

LacapacitacióndelosdocentesdeescuelasprimariasindígenasduracincoañosycombinaciclosdecapacitaciónformalenelCentrodeCapacitaciónDocenteconciclosdecapacitaciónquesellevanacaboenlascomunidadesdeorigendelosestudiantesindígenas.DurantelosciclosquesellevanacaboenelCentrode

141x. EDUCACIóN

Capacitación,losestudiantesadquierenlosinstrumentosteóricosymetodológicosquenecesitanparadesempeñarsusfuncionesenelfuturocomopedagogosbilingüeseinterculturales.Durantelosciclosdecapacitaciónquese llevan a cabo en las comunidades, los estudiantes reafirmanyprofundizansusconocimientosenlorelativoasuspropiassociedadesatravésdeinvestigaciónyacciónparticipativamientrasquesimultáneamenteseintegranenlavidaeducativadelacomunidad,realizandoprácticaspedagógicasquesevanincrementandoalolargodesusañosdeestudio.Losciclosdeasistenciaaclasesformalseproponen:

Desarrollarlasactitudesylascapacidades•enelfuturodocentequelepermitirándiseñarpropuestaseducativasdeacuerdoconlarealidadsocial,ecológica,culturalylingüísticadesupuebloincorporandoalmismotiempolosaportesdelosplanesdeestudiomodernosenformareflexivaycrítica.

Losciclosdecapacitaciónquesellevanacaboenlascomunidadesmismasseproponen:

Facilitarenlosestudianteslarecuperacióndelos•conocimientosyprácticasindígenasalosquenohabíantenidoaccesodurantesusañosdeasistenciaaclaseprevios.Compilarloselementosnecesariospara•sistematizarlosconocimientosindígenas.Validarelplandeestudiosprimarioylosmateriales•educativosconfeccionadosdurantelaprácticapedagógica.Mantenerydesarrollarvínculospermanentescon•

supuebloparagarantizarqueelfuturodocentesecomprometaconsulabordentrodesupuebloyparasupueblo.

Atravésdeestamodalidad,189docentesindígenasdelossiguientes15pueblosamazónicosfinalizaronsusestudios:achuar,awajun,ashaninka,nomatsiguenga,bóóraá,kandozi,shawi,kukama-kukamiria,wampis,uitoto,shipibo,chapara,shiwilu,tikunaykichwa.Apartirde2005FORMABIAPcomenzóconeldesarrollodeunprogramaparacapacitaradocentesdelnivelpreescolar.Losestudiantessonmadresdelascomunidadesquerecibencapacitaciónatravésdeunaestrategiamediantelacualsellevanacabosesionesdecapacitaciónenunadelascomunidadesdeunpueblodado,encombinaciónconciclosdepráctica,todoellorealizadoenlaspropiascomunidadesdelosestudiantes.Elprogramaseproponecapacitardocentesarraigadosensusculturaseidiomapararecuperaryaplicarsusconocimientossobreeducaciónculturalyperspectivasdegéneroensutareaconlasmadresylosniñosdemenosdecincoaños.Laideasubyacenteesquelaeducaciónaestenivelesunprocesoquesesiguebásicamenteenelseno de la familia y en el de la comunidad y en un marco informal.http://www.formabiap.org

Argelia:ElefectopositivodelaintroduccióndelidiomaamazigheenelsistemaeducativoTrasunboicotescolarenlaregiónindígenadeKabylieen1995,enArgeliaseaprobóunaleyqueestableciólaenseñanzaenidiomaamazigheenelsistemade


educaciónprimaria.Enconsecuencia,ahoraselesenseñaelamazighealosestudiantesindígenasdediversosnivelesenlasregionesenlasquesehablabereber,apesardelasrecurrentesfalencias.

Sibiensetratadeunamedidadealcanceparcial,tuvoalgunosefectospositivos,comoporejemploestimularlacreatividaddelosniñosindígenasqueestándescubriendosuidiomayadquiriendoconcienciadesuaspectocientíficoylaproliferacióndelaproducciónliterariayartística,queensímismasconstituyenelmejormododepreservarunaculturaquetieneunatradiciónmayormenteoral.

Otroefectopositivodeestadecisiónesquetodoslosañossecreandecenasdepuestosdetrabajoenelsectoreducativoparaproporcionarunacoberturacrecientedeenseñanzadeidiomaentodoslosniveles.EstohadespertadounrenovadointerésporlaculturaylacivilizaciónAmazigh,sobretodoaniveluniversitario.Losdepartamentosdeidiomayculturaamazighequesehanabiertohaceunospocosañosyacuentanconunamatrícula anual de cientos de estudiantes.Caso preparado por: Belkacem Boukherouf.

Noruega:elderechoalaeducacióndelossámiLaLeydeEducacióndeNoruega,quedatadelaño1999,hafortalecidoelderechodelosniñossámiaestudiaryaqueselesimpartalaenseñanzaenelidiomasámi.Dichaleydisponequetodoslosalumnosdeescuelasprimariasydelosañosinferioresdelaescuelasecundariadeáreasdefinidascomodistritossámitienenderechoaestudiaryaqueselesimpartalaenseñanzaensámi.Fueradelosdistritossámi,todogrupocompuestopordiezalumnos,independientementedesuorigen,queasíloexija,tieneelderechodeestudiarydequeseleimpartalaenseñanzaenidiomasámi.Estederechosemantienevigenteentantoyencuantoelgrupoestécompuestopor,comomínimo, seis alumnos. En virtud de la Ley de Educación, losestudiantessámidelosañossuperioresdelaescuelasecundariatienenelderechodeestudiarelidiomasámi.

Seotorgaunsubsidioestatalespecialalasguarderíasquehayanadoptadoestatutosorientadoshaciaelidiomaylaculturasámi.Elsubsidioseotorgaconelobjetodecubrirlosgastosadicionalesparabrindarguarderíassámi,garantizandodeesemodoquelosniñossámiquesedejenalcuidadodelasguarderíastenganlaposibilidadde desarrollar y fortalecer sus habilidades en el idioma sámiyensuspropiasculturas.Elsubsidioespecial

paraloscentrosdecuidadoinfantilsámisetransfirióalParlamentoSámiel1deenerode2001.Deacuerdocondeclaracionesoficiales,estatransferenciasehizoenconsonancia con la labor de fortalecimiento del derecho sámialalibredeterminación.9)

Enloquerespectaalcontenidodelaeducación,enlasáreasdefinidascomodistritossámiydeacuerdoconcriteriosespecíficosadoptadosenNoruega,laenseñanzasedictasiguiendoelprogramadeestudiossámiespecial.Paralosalumnossámi,estaenseñanzaseproponecrearunsentidodeseguridadenrelaciónconlapropiaculturade los alumnos y desarrollar el idioma y la identidad sámi,comoasítambiéncontribuiraquelosniñossámidesarrollenlasaptitudesnecesariasparaparticiparenlacomunidadhabilitándolospararecibireducaciónentodoslosniveles.Secuentaconapoyoestatalparaeldesarrollodelibrosdetextoescritosenidiomasámi.ElInstitutoUniversitarioSámitieneunaresponsabilidadespecialdecapacitaradocentessámi.Sinembargo,aúnquedanporsuperarvariosdesafíosencuantoalaimplementacióndelplandeestudiossámienlasescuelassámideNoruega.10)Segúninvestigacionesrecientes,esnecesariouncambiodeculturaescolarparagarantizarquelasescuelasseencuentrenenmejorescondicionesdesatisfacerlasnecesidadesespecíficasdelosniñossámi.John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008.

Argentina:CapacitaciónycampañadeconcientizaciónsobrelospueblosindígenasdeNeuquénArgentinaesunarepúblicafederalenlaquelaautoridadsecomparteentreelgobiernonacionalylosgobiernosprovincialesylasprovinciasretienenunciertogradodeautogobierno.Cadaprovinciasancionasupropiaconstitucióndeacuerdoconlosprincipios,lasdeclaracionesylasgarantíasdelaConstituciónNacional.Enelaño2000laRepúblicaArgentinaratificóelConvenionúm.169delaOIT.Conposterioridad,losindígenasmapuchedelaprovinciadeNeuquénreclamaronquesereformelaconstituciónprovincialdeNeuquénaduciendoquelaconstituciónanteriorignorabasusderechosindividualesycolectivos.Sumetaeraquesedicteunanuevaconstituciónquelespermitieragozardelos

9) Comité de los Derechos del Niño: CRC/C/129/Add.1 6 de octubre de 2004, párrafo 589.

10) http://www.eurolang.net/index.php?option=com_content&task=view&id=3081&Itemid=1&lang=sv.

143x. EDUCACIóN

derechosconsagradosenelConvenionúm.169delaOITy en la Constitución Nacional.

Como corolario de numerosas acciones coordinadas se logróreformarlaconstituciónprovincial.Porejemplo,loslíderesmapuchetuvieronunapresenciafuerteenlasnegociaciones,interactuaronenformaconstructivaconlaComisióndeReformaConstitucionalysupieronganarseelapoyodepersonasmuyreconocidasquelosayudaronapromocionarsusinteresesyasíobtenerunabasedeapoyomásamplia.UnelementosignificativoenestesentidofuelacreacióndecapacidadesylacapacitacióndeloslíderesmapucheenrelaciónconlosderechosdelospueblosindígenasalaluzdeloprevistoenelConvenio núm. 169 de la OIT. Los líderes se valieron de mecanismosefectivosparacompartirinformaciónyasícontinuardifundiendoloscontenidosdelacapacitacióna las comunidades. Sobre la base de los conocimientos recientementeadquiridos,lapoblaciónmapucheengeneralpudoexpresarsusexigenciasconfuerza,porejemplodistribuyendopanfletosycomunicadosdeprensayorganizandocampañasdeenvíodecartasymanifestaciones.

En2006sereformólaconstitucióndeNeuquén.Lanuevaconstituciónreconocelaexistenciapreviadelospueblosindígenasasícomosuscaracterísticasculturalesyétnicasúnicas.Contempladisposicionesrelativasalosderechoscolectivosdelospueblosindígenasasustierras ancestrales, la distribución de tierras adicionales segúnresulteadecuadoygarantizasuparticipaciónenasuntosrelativosasusespaciosnaturales.Asimismo,laconstituciónreconoceladiversidadculturalylariquezalingüísticaybrindaeducaciónbilingüeymulticultural.Estos derechos ya habían sido reconocidos en la ConstituciónNacional,perodadoqueelsistemaeducativoargentinoseencuentradescentralizado,hastaelaño2006laprovinciadeNeuquénnohabíaincorporadoestederechoensupropiaconstitución.

Estecasodemuestraquelaexistenciadelegislaciónnacionalfavorable,conjuntamenteconlacapacitaciónadecuadadelospueblosindígenasentodoslosnivelesenloquerespectaasusderechos,puedeincrementarlaimplementaciónefectivadelosinstrumentoslegalesinternacionales, como sería el caso del Convenio núm. 169delaOIT.AlgunosdelosdesafíosqueaúnenfrentalaimplementaciónefectivadelaeducaciónbilingüeeinterculturalenNeuquénson:

Garantizarlaparticipaciónefectivadelospueblos•indígenaseneldiseñoylaimplementacióndelnuevo sistema educativo.Incorporarmétodosindígenastradicionalesde•enseñanzayaprendizaje,queincluyenalafamiliayalacomunidad,lograndoalmismotiempounequilibrioadecuadoconlaculturaargentinageneral.Conceptualizarunsistemaeducativobilingüe•einterculturalcuyafocalizaciónconsistaenenriquecernosóloalacomunidadindígenasinotambiénalapoblaciónensuconjunto.

Constitución de la República Argentina: http://www.argentina.gov.ar/argentina/portal/documentos/constitucion_ingles.pdf;Constitución de la Provincia de Neuquén: http://www.jusneuquen.gov.ar/share/legislacion/leyes/constituciones/constitucion_nqn/cnqn_aindice.htm;Centro de Políticas Publicas para el Socialismo (CEPPAS) and Grupo de Apoyo Jurídico por el Acceso a la Tierra (GAJAT): Del derecho consagrado a la práctica cotidiana: La contribución del Convenio 169 de la OIT en el fortalecimiento de las comunidades Mapuche de la Patagonia, ILO, 2008.

144

xI. salud y segurIdad socIal

145xI . SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL

11.1. SERVICIOS ADECUADOS Y PARA TODOS POR IGUAL

LaOrganizaciónMundialdelaSaluddefinelasaludcomo “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades.”1)Estadefiniciónreflejaunainterpretaciónholísticadelasaludquecorrespondeamuchosconceptostradicionalesquelospueblosindígenastienensobrelasalud,loscualesincluyenaspectosfísicos,mentales,emocionalesyespirituales,asícomolas relaciones entre individuos, comunidades, el medio ambienteylasociedadengeneral.

Enestesentido,losprincipalesfactoresdeterminantesdelasaludvanmásalládelainfluenciadirectadelsectorde la salud e incluyen factores tales como el acceso alastierras,laproteccióndelmedioambienteylaintegridadcultural.Porconsiguiente,eldesplazamientodelastierrasancestrales,laspolíticasmalplaneadasparaeldesarrolloyelreasentamiento,larepresióndelasinstituciones tradicionales, las costumbres y las creencias, yloscambiosdrásticosrelacionadosconelestilodevidasonalgunosdelosfactoresqueafectanlasaluddelospueblosindígenas.Muchascomunidadesindígenas,porejemplo,sevenextremadamentemásafectadasporlaviolencia,elsuicidioyelconsumodedrogas.

1) Constitución de la Organización Mundial de la Salud; http://www.who.int/governance/eb/who_constitution_sp.pdf

Losefectosnegativosdelacolonización.Muchospueblosindígenashansufridounserioefectonegativoensusaludyensusituacióndemográficageneral.Porejemplo,cuandoen1976elGobiernodelaIndiareubicóalpuebloongedelaislaPequeñaAndamán,queerancazadores,recolectoresypescadores,seprodujounadisminucióndrásticadelapoblación.Lastasasdemortalidadinfantilseduplicaronenlossieteañoscomprendidosentre1978y1985,ymuchasmujeresquedaronestériles.Unodelos factores determinantes fue la desnutrición causadaporlareduccióndelespaciodestinadoalaviviendaylacorrespondientedisminucióndeladisponibilidaddealimentos.2)Segúnelcensode1991delaIndia,elpuebloongecontabacon99habitantes,locualindicaunagrandisminucióndelas672personasregistradasen1885.3)

2) Venkatesan, D. 1990. Ecocide or Genocide? The Onge in the Andaman Islands. Cultural Survival Trimestral 14(4),

3) Rao,V.G., Sugunan,A.P., Murhekar , M.V. and Sehgal, S.C.; 2006; Malnutrition and high childhood mortality among the Onge tribe of the Andaman and Nicobar Islands; Public Health Nutrition: 9(1).


Los datos estadísticos sobre el estado de salud de los pueblosindígenassonescasos,sobretodoenloqueserefiereaÁfricayAsia.Sinembargo,segúnlaOMS,elestadodesaluddelospueblosindígenas,tantoenpaísespobrescomoenlosindustrializados,essiemprepeorqueeldelapoblaciónengeneral,4) y los datos existentes demuestranampliasdisparidadesentreelestadodesaluddelospueblosindígenasyeldeotrosgruposdelapoblación.

Los sistemas tradicionales de salud se han desarrollado a travésdelasgeneracionesparasatisfacerlasnecesidadesespecialesdelospueblosindígenasensuentornolocal. Los sistemas curativos tradicionales y la atención biomédicacoexistenentodaslasregionesdelmundo.SegúnlasestimacionesdelaOMS,almenosun80%delapoblacióndelospaísesendesarrolloutilizalossistemascurativostradicionalescomoprincipalfuentedeatenciónsanitaria.5)

Asimismo,lamayoríadelascomunidadesindígenascuentanconsistemastradicionalesparabrindarseguridadsocialasusintegrantes,incluyendomecanismosparadistribuirlariqueza,compartiralimentosyofrecertrabajoyasistenciaencasodeinfortunio.Existemuypocainformaciónsobrelaimportanciadeestossistemas,peropodemosasumirquedesempeñanunpapelfundamental,porejemplo,conrespectoaladistribuciónderemesasdelostrabajadoresindígenasqueemigrarondesuscomunidades.

4) http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs326/en/index.html.

5) The Health of Indigenous Peoples - WHO/SDE/HSD/99.1

Lossistemascurativosydeseguridadsocialtradicionalesdetodoelmundosehandebilitadopocoapocodebidoalafaltadereconocimiento,ladesintegraciónambientalylostrastornossociales.Además,lossistemascurativosydeseguridadsocialtradicionalespuedentenerdificultadespararesponderanuevosdesafíosrelacionadosconloscambios,porejemplo,enlaintroduccióndenuevasenfermedades, valores sociales y roles asociados al géneroyalaedad.Paralelamente,lospueblosindígenassuelenestarmarginadosencuantoalaccesoalasaludpúblicayalosserviciosdeseguridadsocial,yenmuchoscasoslosserviciosquesebrindannosonadecuadosoaceptablesparalascomunidadesindígenas.Porejemplo,elpersonaldesaludpúblicapuedeteneractitudesdiscriminatoriashacialasculturasyprácticasindígenas,ysueleserreacioaestablecerseenáreasremotas;puedehaberbarrerasidiomáticas;lainfraestructurasueleserpobreylosservicios caros.

ElderechoalaatencióndesaludbásicaesunderechofundamentaldelavidaylosEstadostienenlaobligaciónde suministrar los servicios adecuados a todos los ciudadanos. En los artículos 24 y 25, el Convenio núm.169estipulaquelospueblosindígenasdebenteneraccesoigualitarioalosplanesdeseguridadsocial y servicios de salud, los cuales deben tomar en consideraciónsuscondicionesespecíficasyprácticastradicionales.Todavezqueseaposible,losgobiernosdebenfacilitarlosrecursosparaqueestosserviciosesténdiseñadosycontroladosporlospropiospueblosindígenas.

Estadodelastribusreconocidasencomparaciónconelrestodelapoblaciónnacionalconindicadoresclavedelasalud(1998-99),India1)

1) NFHS, 1998-99, citado en la Comisión de Planificación, 2005, Tabla 2.11

INDICADOR DE SALUD TRIBUS RECONOCIDAS TODOS % DIfERENCIA

Mortalidad infantilTasa de mortalidad neonatalMortalidad infantilMortalidaddemenoresde5añosAtenciónprenatal%departoseninstituciones%demujeresconanemia%deniñosdesnutridos(pesoporedad)Vacunacióncompleta

84,253,346,3

126,656,517,164,955,926,4

67,643,429,394,965,433,651,847,042,0

24,522,858,033,413,649,125,218,737,1


Convenionúm.169delaOIT:Artículo 24Losregímenesdeseguridadsocialdeberánextenderseprogresivamentealospueblosinteresadosyaplicárselessindiscriminaciónalguna.Artículo 251.Losgobiernosdeberánvelarporqueseponganadisposicióndelospueblosinteresadosserviciosdesaludadecuadosoproporcionaradichospuebloslosmediosquelespermitanorganizaryprestartalesserviciosbajosupropiaresponsabilidadycontrol,afindequepuedangozardelmáximonivelposibledesaludfísicaymental. 2.Losserviciosdesaluddeberánorganizarse,enlamedidadeloposible,anivelcomunitario.Estosserviciosdeberánplanearseyadministrarseencooperaciónconlospueblosinteresadosytener en cuenta sus condiciones económicas, geográficas,socialesyculturales,asícomosusmétodosdeprevención,prácticascurativasymedicamentos tradicionales. 3. Elsistemadeasistenciasanitariadeberádarlapreferenciaalaformaciónyalempleodepersonalsanitario de la comunidad local y centrarse en loscuidadosprimariosdesalud,manteniendoal

mismotiempoestrechosvínculosconlosdemásniveles de asistencia sanitaria. 4. Laprestacióndetalesserviciosdesaluddeberácoordinarseconlasdemásmedidassociales,económicasyculturalesquesetomenenelpaís.

La DeclaraciónsobrelosDerechosdelosPueblosIndígenasdelasNacionesUnidasincluyedisposicionessimilares:Artículo 21(1)Lospueblosindígenastienenderecho,sindiscriminaciónalguna,almejoramientodesus condiciones económicas y sociales, entre otrasesferas,enlaeducación,elempleo,lacapacitaciónyelreadiestramientoprofesionales,lavivienda,elsaneamiento,lasaludylaseguridadsocial.Artículo 23Lospueblosindígenastienenderechoadeterminaryaelaborarprioridadesyestrategiasparaelejerciciodesuderechoaldesarrollo.Enparticular,lospueblosindígenastienenderechoaparticiparactivamente en la elaboración y determinación delosprogramasdesalud,viviendaydemásprogramaseconómicosysocialesquelesconciernany,enloposible,aadministraresosprogramasmediantesuspropiasinstituciones.


Algunasdelasconsecuenciasoperativasdelosderechosdelospueblosindígenasalaseguridadsocialylaatenciónsanitariasonlassiguientes:

Eldesarrollodemecanismosparalaparticipación•enlosnivelesdetomadedecisiones(programasypolíticasdesaludyseguridadsocial);Laasignaciónderecursosespecíficosafinde•superarlasampliasdisparidadesqueexistenentrelospueblosindígenasyotrosgruposdelapoblación;Elenfoqueeneldesarrollodecompetencias;la•capacitacióndelostrabajadoresindígenasdela salud y el fortalecimiento de las instituciones indígenasparagarantizarlaspropiasinstitucionesdesaludlocalesylosenfoquesculturalmenteadecuadosdelosserviciosdesaludyseguridadsocial;Elreconocimientodelosderechosdepropiedad•intelectualdelospueblosindígenassobrelosconocimientos y las medicinas tradicionales;Larecopilaciónregularysistemáticade•informacióndesglosadadecalidadparacontrolarlasituacióndelospueblosindígenasyelefectodelaspolíticasylosprogramas;Laformulacióndeunaagendadeinvestigaciónen•laqueseidentifiquenlasprioridades,porejemplo,lasprácticasylossistemascurativostradicionales,lasaludmental,elconsumodedrogas,lasconexionesentrelapérdidadelastierrasylamalasalud,elefectodelasmacropolíticasenlasalud;Eldesarrollodeenfoquesespecíficosparatratar•alasmujeresylosniñosindígenas,yaqueenmuchoscasosestánseriamenteafectadosporunmal estado de salud.6)

La ConferenciaMundialcontraelRacismo,laDiscriminaciónRacial,laXenofobiaylasFormasConexasdeIntoleranciadelaONU,2001ensuProgramadeAccióninstaalosEstadosaadoptarpolíticasorientadasalaadopcióndemedidasyplanesdeacción,incluidaslasmedidaspositivasparagarantizarlanodiscriminación,enparticularsobreelaccesoalos servicios sociales, la vivienda, la educación y la atención de la salud.7)

6) Kit de herramientas: Mejores prácticas para incluir a los pueblos indígenas en el apoyo programático sectorial, Danida, 2004.

7) Informe de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, Durban, 2001.

11.2. APLICACIóN PRÁCTICA: SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL

Nicaragua:DescentralizacióndelsistemadesaludLaleygeneraldesalud,señalaqueelMinisteriodeSalud (MINSA) es el ente rector del sector salud en Nicaragua;sinembargo,atendiendoloslineamientosdel Plan Nacional de Desarrollo Humano 2008 a 2015, elMINSAprocedeconelprocesodedescentralización.Eneseproceso,elMINSAsuscribió,ennoviembredel2008,unConvenioMarcodeCoordinaciónparalaRegionalizacióndelasaludenlasRegionesAutónomasdelaCostaCaribeNicaragüense.Esteconveniopermiteavanzarinstitucionalmenteenlaimplementacióndelaregionalizacióndelasalud,delegandoalosConsejoRegionalesyGobiernoRegionalesAutónomosdelaRAANylaRAAS,lascompetenciasyfunciones,paralaorganización,dirección,gestión,provisiónautonómicadelosservicios,asícomolagestióndelosrecursoshumanos,físicos,financierosdelsector.Lapartemedulardeesteconvenioesqueregionalmentesedaráladireccióndelprocesodeintegración,desarrolloyfortalezadelamedicinatradicionalynatural;promoviendolacomplementariedadyarticulaciónentrelosserviciosyrolesdeagentestradicionalesdelamedicinanaturalytradicional y la occidental.Caso preparado por Myrna Cunningham.

Tanzania:Larepoblacióndeganadoatravésdelsistematradicionaldeseguridadsocial.ElproyectoERETOenTanzania,apoyadoporDinamarca,sedirigealospastoralistasindígenasmaasaienelÁreadeConservacióndelNgorongoro(NCA).Seproponemejorarelaccesoalaguaparalossereshumanosyelganado,suministrarserviciosveterinariosyapoyarunarepoblacióndeganadosalasfamiliastrashumantespobres.ERETOsebasadirectamenteenelconceptoylamedicióndepobrezamaasaiyenunmecanismobasadoenclanesparalaseguridadsocialylaredistribucióndelariquezaqueseempleacomoelmecanismodeimplementaciónclaveparalarepoblación.Lasmujeres,comojefasdeloshogares,desempeñanunpapelclaveenlarepoblación,quehastaelmomentohabeneficiadoa3400hogares.Estoharevertidolatendenciaalamarginalizaciónyhareintegradoaestasfamiliasalaprácticadelpastoralismo,queparaellossignificanosólounsistemaeconómico,sinoherencia,espiritualidadyesundeterminantedelaidentidad. Danida: Kit de herramientas: Mejores prácticas para incluir a los pueblos indígenas en el apoyo programático


sectorial, 2004.

Nepal:ElaboracióndeprogramasdeseguridadsocialymedidaspositivasExisteunamplioacuerdopolíticodequedebeabordarselaactualdesigualdadentrelospueblosindígenasylascomunidadesdominantesdeNepal.EnNepal,lospueblosindígenasengeneralcuentanconmenosriqueza,progresoescolar,saludeinfluenciapolíticaqueelpromedionacional.Sinembargo,tambiénexisteunadiversidadsignificativaentrelosgruposindígenasdeNepal.Algunosgrupos,talescomolosthakaliylosnewar,enrealidad,seencuentranporencimadelpromedionacionalenlamayoríadelasestadísticas,mientrasqueotros,comoloschepangolosraute,estánseriamentemarginados.Afindeabordarlagrandiversidadyelapoyoaaquellosgruposquemáslonecesitan,laorganizaciónparaguasdelospueblosindígenas,laFederacióndeNacionalidadesIndígenasdeNepal(NEFIN),comenzóporcategorizar,demaneraindependiente,alospueblosindígenasencincocategorías,quecomprendendesdelosprivilegiadoshastalosqueestánenpeligro.Desdeesemomento,elGobiernoylosdonantestambiénhanadoptadoestacategorización.En2008,elMinisteriodeDesarrolloNacional,porejemplo,comenzóarealizartransferenciasdedineroalaspersonasquepertenecíanalosgruposindígenasmásmarginadosyenpeligro.

Algunasorganizacionesindígenassolicitanquesetomenmedidaspositivasgeneralizadasparabeneficiaratodoslospueblosindígenas.Estoresultaalgocomplicadodebidoalasgrandesdiferenciassocioeconómicasqueexistenentrelosgrupos.Sibienlascincocategoríasresultanútilesparadiferenciaralospueblosindígenas,el sistema no se basa en criterios objetivos ni en la recopilacióndeestadísticasiterativas.Porlotanto,algunasvocesahoraestánsolicitandounsistemamásdinámicoenelquelasmedidaspositivassebasenenunconjuntodecriteriossocioeconómicosqueserevisenregularmente.Deestamanera,losgruposindígenasdesfavorecidosreuniríanlascondicionessegúnsuniveldecarenciasenlugardehacerloporsucondicióndepuebloindígena.Sinembargo,sesiguedebatiendoenelmarcodelprocesodelaelaboracióndelaconstituciónyaúnnosehaideadounapolíticaintegral.Bennett,LynnyParajuli,Dilip:NepalInclusionIndex:Methodology,FirstRoundFindingsandImplicationsforAction.Draftpaper,2007.

EstadosUnidos:ProgramasparalaprevencióndelsuicidioElsuicidiorepresentaunadecadacincomuertesentrelosjóvenesindígenasdeEstadosUnidosyAlaska(de15a19años),unaproporcióndemuertesmayorqueparacualquierotrogrupoétnicodentrodelosEstadosUnidos. De hecho, las diferencias en la tasa de suicidio entrelosjóvenesindígenasdeEstadosUnidosyAlaska,yotrosjóvenesindígenassehanobservadodurantetresdécadas. Losprogramasdeprevencióndelsuicidioquesonculturalmenteadecuadosyqueincorporanconocimientosytradicionesespecíficosdelaculturahandemostradosermuy satisfactorios y bien recibidos entre las comunidades indígenasdeEstadosUnidosyAlaska.Estosprogramasdeprevenciónsonmuyexitososporqueincorporanlosmensajespositivosrelacionadosconlaherenciaculturalqueaumentalaautoestimayelsentidodedominioentrelosjóvenesindígenasestadounidensesyalaskeños,yseconcentranenfactoresprotectoresdentrodeuncontextoculturalmenteadecuado.Además,enseñanmétodosdesuperaciónpertinentesencuantoalacultura,talescomomaneras tradicionales de buscar ayuda social. http://indigenousissuestoday.blogspot.com/2008/02/suicide-native-american-and-alaskan.html.

Brasil:enawenenaweLosenawenenawesonunpequeñopuebloindígenadelaAmazoníaqueviveenlaselvadelMatoGrosso,enBrasil.Laprimeravezqueseloscontactófueen1974,cuandocontabanconsolamente97habitantes.Hoylapoblaciónasciendeaproximadamentea500personas.Losproblemasdesaludyelsufrimientoaquelosenawenenawehanhechofrentearaízdelcontactoconlosforáneosnoleshanllevadoadesearacercarseaciudadesyhospitales.Además,sedieroncuentadelpeligrodedependerdelosforáneosparalaatenciónsanitaria.Porlotanto,ademásdesusherboristas,chamanesymaestrosdelcanto,algunosmiembrosdelacomunidadseestánformandoenatenciónsanitariaymedicinasoccidentales.Losnuevosespecialistassedenominan“baraitalixi”o“pequeñosherboristas”.La formación de los baraitalixi se lleva a cabo en sus casaslargas,ensulenguayenpresenciadetodos.Losbaraitalixi,asistidosporradioporprofesionalesdelasalud,hanestadoasesorandoytratandoarazóndehasta80personaspormes.Elhospitallocalhahabilitadounasalaespecialparapacientesindígenas,conganchosparalashamacas


delosenawenenawe,yespacioparaquesealojenacompañantes.Además,elpersonalhospitalariorecibecursosbásicossobrelosenawenenaweparafacilitarlacomunicación. Caso preparado por Choncuirinmayo Luithui.‘Healthcare and the Enawene Nawe’ en: How Imposed Development Destroy the Health of Tribal peoples; Survival International Publication, 2007.

AustraliaExistengrandesdisparidadesenelestadodesaluddelosaborígenesylospueblosdelEstrechodeTorresyotrosaustralianos,queincluyensusciclosvitalescompletos.Existeunabrechade17añosenlaesperanzadevidaentrelospueblosindígenasyotrosaustralianos,mayorestasasdemortalidad,comienzosmástempranosdelasenfermedadesymayoresincidenciasdeproblemasrelacionadosconelestrésqueafectanelbienestarsocialy mental.

En julio de 2003, los Ministros de Salud australianos acordaron crear un Marco estratégico nacional para la salud de los aborígenes y los pueblos del Estrecho de Torres (NSFATSIH)cuyoobjetivoprincipalconsisteen:“AsegurarquelosaborígenesylospueblosdelEstrechodeTorresdisfrutendeunavidasanaigualaladelapoblacióngeneral,queestéenriquecidaporunaculturasólidadevida,dignidadyjusticia”.Tomando como base este aval, en diciembre de 2007, el Consejo de Gobiernos Australianos (COAG) se comprometióatrabajarconlascomunidadesindígenasparareducirlabrechadelascarenciasindígenasyreconocióquedebentomarsemedidasespecialesparamejorarelaccesodelospueblosindígenasalosserviciosdesalud,yquelaparticipaciónactivadeestospueblosresultafundamentalparadiseñar,ofrecerycontrolarestosservicios.ElCOAGdeclarósucompromisode:

reducirlabrechadelaesperanzadevidaenuna•generación(para2030)reducir a la mitad la brecha de las tasas de •mortalidaddelosniñosindígenasmenoresdecincoañospara2018reducir a la mitad la brecha de los resultados de •alfabetismoynocioneselementalesdecálculoaritméticopara2018

Además,elCOAGhaacordado:brindaraccesoalaeducaciónpreescolara•todoslosniñosdecuatroañosquevivenencomunidadesindígenasremotaspara2013

reduciralamitadlabrechaenelíndicedelogro•educativodelAño12osimilarespara2020reducir a la mitad la brecha en los resultados del •empleopara2018

Además,enjuliode2008,elgobiernoaustralianocreóelConsejonacionalparalaigualdadenlasaluddelospueblosindígenasparabrindarasesoramientosobreeldesarrollo y control de los objetivos y metas relacionados con la salud.

EnNuevaGalesdelSursehadesarrolladounapolíticaespecialparaabordarelaltoniveldenecesidadesrelacionadas con el bienestar y la salud mental de las comunidadesaborígenesylosrelativamentebajosnivelesdeutilizacióndelosserviciosdeespecialistasensalud mental. La Política de bienestar y salud mental de losaborígenesde2006a2010estableceestrategiasymedidaspara:

Mejorarlasalianzasdetrabajo,talescomo•aquellasentrelosserviciosdesaludmentaldeláreaylosServiciosdesaludcontroladosdelacomunidad (ACCHS);Mejorarelliderazgoenlasaludmentalpara•garantizarreaccionesyserviciosadecuadosparalospueblosaborígenes,susfamiliasyelpersonalsanitarioenlosserviciosdeemergenciayagudos,laprevencióneintervenciónprecozylarehabilitaciónyrecuperación;Desarrollarprogramasdesaludmentalespecíficos•paralospueblosaborígenesdetodaslasedadesquesufrenoestánenriesgodesufrirenfermedades mentales;Incrementarlacompetenciaylosconocimientosa•travésdeunavariedaddedatosyactividadesdeevaluación;Fortalecerelpersonaldesaludmentalaborigen,•tantoenunnúmeromayordepuestosenlosServiciosdesaluddeláreayenACCHS,asícomoenlaformaciónyeldesarrollodedestrezas.

Reunión del Consejo de Gobiernos Australianos, Melbourne, 20 de diciembre de 2007: http://www.coag.gov.au/coag_meeting_outcomes/2007-12-20/;Aboriginal and Torres Strait Islander Health Performance Framework, Informe de 2008; http://www.health.gov.au;http://www.health.gov.au/internet/ministers/publishing.nsf/Content/mr-yr08-nr-nr104.htm;New South Wales Aboriginal Mental Health and Well Being Policy 2006-2010: http://www.health.nsw.gov.au/policies/pd/2007/pdf/PD2007_059.pdf.Caso preparado por: Chonchuirinmayo Luithui


IndiaLospueblosindígenasdelaIndia(conocidoscomotribusreconocidas)hanquedadobastanterezagadosconrespectoalapoblaciónnacionalencuantoalosindicadoresclavedesalud(verlatablaenelapartado11.1).Porejemplo,latasademortalidadinfantilentrelastribusreconocidasesun58%mayorqueparaelrestodelapoblaciónindia.Laatenciónsanitariaesunproblemafundamentalenlasáreasremotasyaisladasdondevivenlamayoríadelospueblosindígenasylafaltadealimentos,seguridad,sanidadyaguapotablesegura,lamalanutriciónylosaltosnivelesdepobrezaagravanlasituación.

LamayoríadelascomunidadesindígenasdelaIndiacontinúandependiendodelosrecursosforestalesynaturalesparavivirysubsistir.Sinembargo,atravésdelosprocesosdemodernizaciónydesarrollo,yjuntoconladestruccióndeloshábitatsindígenas,lossistemasdemedicina,lasdestrezasylosrecursosnaturalesindígenasqueutilizabanparalosremediostradicionalesestándesapareciendorápidamente.

AúnnoexistenpolíticasespecíficasparaabordarlaatenciónsanitariadelospueblosindígenasenlaIndia,perolasituacióndelasaluddelastribusreconocidassemenciona en el 11oPlandeCincoAños(2007a2012)ysehaestablecidounaestrategiaintegralenelProyectodela Política tribal nacional de 2006.

Elenfoquedel11oPlandeCincoAñosconsisteen“procuraruncambioparadigmáticoconrespectoalaatribuciónglobaldepoderesalospueblostribales”.ElPlanprevémayoresesfuerzosparaquehayainstalacionesdeatenciónprimariadesaludaccesiblesyresponsablesparalastribusreconocidas,yreducirlagranbrechaqueexiste en los servicios rurales de atención sanitaria. Se realizaránrevisionesperiódicasalsistemadeprestacióny el funcionamiento de las instituciones de asistencia sanitariadivididasentresgrandesáreasparaoptimizarelservicioenlaszonastribales:(i)infraestructurasanitaria;(ii)recursos humanos; y (iii) servicios, como medicamentos y equipos.

ElProyectodelaPolíticatribalnacional(2006)proponeunaestrategiadetalladayespecífica,cuyoobjetivoconsisteenabordarlosproblemasparticularesqueenfrentanlospueblosindígenasenmateriadesaludyasistenciamédica.Estoincluyemejorarelaccesoalaatención sanitaria moderna al desarrollar nuevos sistemas

e instituciones; una síntesis de los sistemas indios de la medicina como Ayurveda y Siddha con los sistemas tribalesylamedicinamoderna;ladescentralizacióndelcontroldelpersonalmédicoenelpuebloyeldistrito;métodosespecíficosdeláreaparaelsuministrodeaguapotablelimpia,quetomeenconsideraciónlosdiferentestiposdeterrenosdelaszonastribales.LaPolíticaaúnesunproyecto,perounacaracterísticaalentadora,quetambiénsereflejaenelUndécimoPlan,es el reconocimiento de la necesidad de contar con estrategiasquecombinenlamedicinaindígenaconlossistemasalopáticosconvencionales.8) Al alejarse de un enfoquedeunameraprestacióndeservicios,tienelaposibilidaddehacerquelaatenciónsanitariaenzonastribalesdelinteriorseamásaccesibley,almismotiempo,daincumbenciaalospueblosindígenasparacontribuirconsusampliosconocimientostradicionales.Social Justice, Eleventh Five Year Plan 2007-2012, Planning Commission, Government of India;http://tribal.nic.in/finalContent.pdf.

8) Además, cabe destacar que la Política Nacional de Salud de 2002 reconoce la necesidad de que existan medidas especiales y planes propios adaptados a las necesidades de salud de las tribus clasisficadas, entre otros grupos vulnerables, y hace hincapié en la necesidad de fortalecer los sistemas médicos alternativos.

152

xII. ocupacIones tradIcIonales, derechos laborales y formacIón profesIonal

153xI I . OCUPACIONES TRADICIONALES, DERECHOS LABORALES Y fORMACIóN PROfESIONAL

ElinterésdelaOITporlospueblosindígenascomenzóyaen1920,principalmentecomounapreocupaciónporsussituacionesdetrabajadoresexplotados(véaseelapartado14.1).Esteinteréscondujo,entreotrascosas,aadoptarelConveniodelaOITrelativoaltrabajoforzoso(núm.29)en1930.Duranteladécadade1950,lainvestigaciónconstantedemostróquelospueblosindígenasnecesitabanunaprotecciónespecialenlosnumerososcasosenqueeranvíctimasdelagraveexplotaciónlaboral,incluidosladiscriminaciónyeltrabajoforzosoeinfantil.Enreconocimientoalanecesidaddeocuparsedelasituacióndelospueblosindígenasenunamaneraholísticaeintegral,en1957,seadoptóelConvenionúm.107delaOIT.ElConvenioincluyeunasecciónespecialsobrelascondicionesdelempleoyseadoptóconmirasa “perseguir el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de esas poblaciones ejerciendo una acción simultánea sobre todos los factores que les han impedido hasta el presente participar plenamente en el progreso de la colectividad nacional de que forman parte”(preámbulo,Convenio núm. 107 de la OIT).

Debido a la constante y fundamental relevancia de losderechoslaboralesparalospueblosindígenas,elConvenio núm. 169 y la Declaración de las Naciones UnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenastambiénincluyendisposicionesespecialessobreelempleoylosderechoslaborales.

12.1. EL RESPETO POR LAS OCUPACIONES TRADICIONALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Lamayoríadelospueblosindígenashandesarrolladoocupacionesyestrategiasdesubsistenciamuyespecializadas,lascualesestánadaptadasalascondicionesespecíficasdesusterritoriostradicionalesy,porlotanto,dependenengranpartedelaccesoalastierras,losterritoriosylosrecursos.Estasocupacionestradicionales incluyen la artesanía, las industrias rurales ycomunitarias,yactividadestalescomolacaza,lapesca,lacazacontrampas,laagriculturarotativaylarecolección.Enalgunoscasos,alospueblosindígenasselosidentificasimplementeporsusocupacionestradicionales,comoporejemplo,lospastores,losagricultoresrotativosyloscazadores-recolectores.

Enmuchoscasos,lafaltaderespetoporlosderechosylasculturasdelospueblosindígenascondujoala

discriminación contra sus medios de vida tradicionales. Porejemplo,ésteeselcasoenalgunaszonasdelsudesteasiático,dondelasprácticasdelaagriculturarotativaestánprohibidasporley,yenalgunaszonasdeÁfrica,dondenosereconocenlosderechosdelospastoralistasalatierrayalpastoreo.1)

ElConvenionúm.169estipulaqueestasocupacionestradicionalesdebenreconocerseyfortalecerse:

Convenionúm.169delaOIT, artículo 23 1. La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas conlaeconomíadesubsistenciadelospueblosinteresados,comolacaza,lapesca,lacazacontrampasylarecolección,deberánreconocersecomofactoresimportantesdelmantenimientodesuculturaydesuautosuficienciaydesarrolloeconómicos.Conlaparticipacióndeesospueblos,ysiemprequehayalugar,losgobiernosdeberánvelarporquesefortalezcanyfomentendichasactividades. 2. Apeticióndelospueblosinteresados,deberáfacilitárseles,cuandoseaposible,unaasistenciatécnicayfinancieraapropiadaquetengaencuentalastécnicastradicionalesylascaracterísticasculturalesdeesospueblosylaimportanciadeundesarrollosostenidoyequitativo.

12.2. EL RESPETO POR LOS DERECHOS LABORALES

Enmuchoscasos,lamayorpresiónejercidasobrelastierrasylosrecursosdelospueblosindígenasimplicaquelasestrategiastradicionalesparaelsustentoyanosonviables,ylasinversionesylasoportunidadesdetrabajoenlosterritoriosindígenassuelenserescasas.Muchostrabajadoresindígenastienenquebuscaringresosalternativosyalgunos,oinclusolamayorparte,delosmiembrosdemuchosgruposindígenasvivenfueradesusterritoriostradicionales,dondetienenquecompetirparaconseguirtrabajoyaccederaoportunidadeseconómicas.

1) Para más información sobre las ocupaciones tradicionales de los pueblos indígenas y tribales y las numerosas dificultades y desafíos que enfrentan, ver Traditional Occupations of Indigenous and Tribal Peoples, ILO, Ginebra, 2000.

xII. ocupacIones tradIcIonales, derechos laborales y formacIón profesIonal


Aun cuando continúen viviendo en sus territorios tradicionales,muchospueblosindígenastienenquededicarse a actividades económicas nuevas como ocupacionesprimarias,secundariasoterciarias.Porejemplo,unagricultorrotativotalvezsedediquealapescaoaltrabajoasalariadodurantelaestaciónseca,despuésdecosecharsucultivodecorteyquema,yantesdecomenzarelpróximociclodecultivo.2) Hayunaausenciageneraldedatosyestadísticasconfiablessobrelasituaciónparticulardelospueblosindígenasenmateriadeempleo.Sinembargo,cuandohaydatosdisponibles,éstosindicanquesediscriminaalospueblosindígenasyqueexisteunadesproporciónenlarepresentaciónquetienenentrelasvíctimasdeltrabajoforzosoeinfantil.Entrelosobstáculosylasdesventajasqueenfrentanenlosmercadoslaboralesnacionaleseinternacionalesseincluyenlossiguientes:

Muchostrabajadoresindígenasnopueden•competirenigualdaddecondiciones,yaquesusconocimientosycompetenciasnosevalorandemanera adecuada, y tienen un acceso limitado a la educaciónformalyalaformaciónprofesional.A menudo se introduce a los trabajadores •indígenasenelmercadolaboralencondicionesprecariasnegándolessusderechoslaboralesfundamentales.Lostrabajadoresindígenasgeneralmenteganan•menosqueotrostrabajadoresyelsalarioquerecibenenrelaciónconlosañosdeeducaciónterminadosesmásbajoqueeldesuscompañerosnoindígenas.Estadiferenciaseacentúaennivelesmásaltosdeeducación.

2) Raja Devasish Roy, “Occupations and Economy in Transition: A Case Study of the Chittagong Hill Tracts”, enTraditional Occupations of Indigenous and Tribal Peoples, ILO, Ginebra, 2000, págs. 73-122.

Ladiscriminaciónylaexplotaciónenmateriadeempleoyocupaciónafectaahombresymujeresindígenasdemaneradiferente,yelgénerosueleser una causa adicional de discriminación de las mujeresindígenas.Muchasmujeresindígenas:

Tienenunaccesomásrestringidoala•educación y la formación en todos los niveles;Sevenmásafectadasporeldesempleoyel•subempleo;Ejercenconmásfrecuenciauntrabajono•remunerado;Recibenunsalariomásbajoporelmismo•trabajo;Tienenunaccesomáslimitadoalosbienes•materiales y el reconocimiento formal necesariosparadesarrollarsuocupaciónoparaaccederalempleo;Tienenunaccesomásrestringidoalos•puestosadministrativosydeliderazgo;Seenfrentanapeorescondicioneslaborales,•porejemplo,enloqueconciernealashorasdetrabajo,asícomolaseguridadylasaludeneltrabajo;Sonparticularmentevulnerablesalabusoy•acososexualyalatrata,yaqueamenudotienenquebuscarempleolejosdesuscomunidades; Estánlimitadasporprácticasculturales•discriminatoriasque,porejemplo,obstruyenlaeducacióndelasniñasoimpidenquelasmujeresheredentierrasoparticipenenlosprocesosdetomadedecisiones.3)

3) Eliminación de la discriminación de los pueblos indígenas y tribales en materia de empleo y ocupación – Guía sobre el Convenio núm. 111 de la OIT, OIT 2007.


Afinderesolverestasituación,elConvenionúm.169delaOITincluyeunaseriededisposicionesqueseocupandelosderechoslaboralesdelospueblosindígenas.

Convenionúm.169delaOIT,artículo 20: 1.Losgobiernosdeberánadoptar,enelmarcodesulegislaciónnacionalyencooperaciónconlospueblosinteresados,medidasespecialesparagarantizaralostrabajadorespertenecientesaesospueblosunaproteccióneficazenmateriadecontrataciónycondicionesdeempleo,enlamedidaenquenoesténprotegidoseficazmenteporlalegislaciónaplicablealostrabajadoresengeneral.2.Losgobiernosdeberánhacercuantoestéensupoderporevitarcualquierdiscriminaciónentrelostrabajadorespertenecientesalospueblosinteresadosylosdemástrabajadores,especialmenteenlorelativoa:(a)accesoalempleo,incluidoslosempleoscalificadosylasmedidasdepromociónydeascenso; (b)remuneraciónigualportrabajodeigualvalor;(c)asistenciamédicaysocial,seguridadehigieneeneltrabajo,todaslasprestacionesdeseguridadsocialydemásprestacionesderivadasdelempleo,así como la vivienda; (d) derecho de asociación, derecho a dedicarse libremente a todas las actividades sindicales parafineslícitos,yderechoaconcluirconvenioscolectivosconempleadoresoconorganizacionesdeempleadores.3.Lasmedidasadoptadasdeberánenparticulargarantizarque:

(a)lostrabajadorespertenecientesalospueblosinteresados,incluidoslostrabajadoresestacionales,eventualesymigrantesempleadosenlaagriculturaoenotrasactividades,asícomolosempleadosporcontratistasdemanodeobra,gocendelaprotecciónqueconfierenlalegislaciónylaprácticanacionalesaotrostrabajadoresdeestascategoríasenlosmismossectores,yseanplenamenteinformadosdesusderechosconarregloalalegislaciónlaboralydelosrecursosdequedisponen;(b)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosnoesténsometidosacondicionesdetrabajopeligrosasparasusalud,enparticularcomoconsecuenciadesuexposiciónaplaguicidasoaotras sustancias tóxicas; (c)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosnoesténsujetosasistemasdecontratacióncoercitivos, incluidas todas las formas de servidumbrepordeudas;(d)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosgocendeigualdaddeoportunidadesydetratoparahombresymujeresenelempleoydeproteccióncontraelhostigamientosexual.4.Deberáprestarseespecialatenciónalacreacióndeserviciosadecuadosdeinspeccióndeltrabajoenlasregionesdondeejerzanactividadesasalariadastrabajadorespertenecientesalospueblosinteresados,afindegarantizarelcumplimientodelasdisposicionesdeestapartedelpresenteConvenio.


ElConveniohacehincapiéenlanecesidaddeadoptarmedidasespecialesqueprotejanalostrabajadoresindígenascuandonoesténprotegidoseficazmenteporlaactuallegislaciónlaboralnacional.Elobjetivoconsisteenevitarladiscriminaciónygarantizarquerecibanelmismotratoquelosdemástrabajadores.

Además,elConvenioespecificalassiguientescondiciones:

Nosedeberádiscriminaralostrabajadores•indígenasytribalescuandobusquenysolicitencualquierempleo,desdeeltrabajomanualhastalospuestosdejerarquía.Loshombresylasmujeresdebentenerlasmismasoportunidades.Nodebenrecibirunsalariomenorqueotra•personaquehaceuntrabajodelmismovalor,yestonodebequedarrestringidoalostiposdetrabajo con menores salarios.Nodebentrabajarencondicionesdeexplotación.•Estoesparticularmenteimportantecuandosetrate de trabajadores estacionales, eventuales o migrantes,porejemplo,enlasplantacionesenépocadecosecha.Los hombres y las mujeres deben recibir el mismo •tratoy,enespecial,sedebeprotegeralasmujeresdel acoso sexual. Tienen el derecho de formar o unirse a sindicatos y •departiciparenactividadessindicales.Deben recibir información sobre los derechos •de los trabajadores y de las maneras de solicitar asistencia.Nodebentrabajarencondicionesquesean•peligrosasparasusaludsinrecibirinformaciónpreviasobrelasprecaucionesnecesariasquesedeben tomar.

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas tiene disposicionessimilaresenmateriadederechoslaborales:Artículo 171. Laspersonasylospueblosindígenastienenderechoadisfrutarplenamentedetodoslosderechos establecidos en el derecho laboral internacionalynacionalaplicable.2. LosEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,tomaránmedidasespecíficasparaprotegeralosniñosindígenascontralaexplotacióneconómicaycontratodotrabajoquepuedaresultarpeligrosoointerferirenlaeducacióndelniño,oquepuedaserperjudicialparalasaludoeldesarrollofísico,mental,espiritual,moralosocialdelniño,teniendoencuentasuespecialvulnerabilidadylaimportanciadelaeducaciónparaelplenoejerciciodesusderechos.3. Laspersonasindígenastienenderechoanoser sometidas a condiciones discriminatorias de trabajo,entreotrascosas,empleoosalario.

LospueblosindígenasylasnormasfundamentalesdeltrabajoAdemásdelConvenionúm.169,lostrabajadoresindígenasestánprotegidosporuncuerpomásampliodenormasinternacionalesdeltrabajo.Enparticular,losocho Convenios fundamentales de la OIT abordan las cuestionesdetrabajoforzoso,discriminación,trabajoinfantil y libertad sindical. Los Convenios fundamentales sonlossiguientes:

Conveniosobreigualdadderemuneración,1951•(núm. 100)Conveniorelativoaladiscriminación(empleoy•ocupación),1958(núm.111)Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138)•Conveniosobrelaspeoresformasdetrabajo•infantil, 1999 (núm. 182)Conveniosobrelaabolicióndeltrabajoforzoso,•1957 (núm. 105)Conveniosobreeltrabajoforzoso,1930(núm.29)•Conveniosobrelalibertadsindicalylaprotección•del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)Convenio sobre el derecho de sindicación y de •negociacióncolectiva,1949(núm.98)


EstosConvenioshansidoratificadosporcasitodoslosEstadosmiembrosdelaOIT.TalcomoloreafirmalaDeclaracióndelaOITrelativaalosPrincipiosyDerechosFundamentales en el Trabajo de 1999, aun los Estados quenohayanratificadolosConveniostienenlaobligaciónderespetar,promoveryhacerrealidadlosprincipiosyderechosfundamentalesdeesosconvenios,tambiénparalospueblosindígenas.

TrabajoforzosoEltrabajoforzosotienelugarcuandolaspersonassonsometidasalacoerciónpsicológicaofísicapararealizaralgúntrabajo,quedeotramaneranohabríanelegidolibremente.Eltrabajoforzosoincluyesituacionestalescomolaesclavitud,prácticassimilaresalaesclavitud,laservidumbreylaservidumbrepordeudas.LainvestigacióndelaOITindicaquelospueblosindígenasdemuchaszonascorrenunaltoriesgodeconvertirseenvíctimasdeltrabajoforzoso,comoresultadodeladiscriminaciónquesufrendesdehacelargotiempo.HoyenLatinoamérica,aligualquehacesiglos,lasprincipalesvíctimasdeltrabajoforzososonlospueblosindígenas.EnelsurdeAsia,laservidumbrepordeudassiguesiendoparticularmentegraveentrelosdalitsylosadivasis.EssabidoquelasmujeresylasniñasdelastribusdelascolinasdelaregióndeMekong,delsudesteasiático,sonespecialmentevulnerablesaltráficoparalaexplotaciónsexual.EnÁfricaCentral,eltrabajoforzoso

pareceserunproblemaconcretoparalosbaka,losbatwayotrospueblosdenominados“pigmeos”.ElConvenionúm.29delaOITsobreeltrabajoforzoso,quedatade1930,obligaalosEstadosmiembrosdelaOITasuprimir,lomásprontoposible,elempleodetrabajoforzosouobligatorioentodassusformas.En1957,elConvenionúm.29secomplementóconelConvenionúm.105relativoalaabolicióndeltrabajoforzoso.EsteConvenioresumelospropósitosespecíficosporlosquenuncadebeimponerseeltrabajoforzoso.Porlotanto,eltrabajoforzosonuncadeberáutilizarseconfinesdefomentoeconómico,comomediodeeducaciónpolítica,comomedidadediscriminaciónodedisciplinaeneltrabajo,nicomocastigoporhaberparticipadoenhuelgas.4)

EltrabajoinfantilenlascomunidadesindígenasEngeneral,esmenesterdistinguirentrelalabor infantil aceptable y el trabajo infantil. Utilizaralosniñoscomoesclavosyparaeltrabajoforzoso,someterlosaltráficodeniñosyalreclutamientoforzosoparaconflictosarmados,usarlosparalaprostituciónylapornografíaoenactividadesilícitascomoeltráficodedrogas,osimplementeforzarlosahacertrabajosquedañansusalud,suseguridadosumoralsignificaexponerlosalas

4) Para más información, ver el Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, 2005 (“Alianza global contra el trabajo forzoso”), OIT 2005.


peoresformasdetrabajoinfantil.Encontraposiciónaesto,lamayoríadelosniñosindígenasdesempeñanroleslaboralesquereflejannocionesculturaleselaboradasdeldesarrolloinfantildiferenciadoporgruposetarios,género,condiciónsocialy,confrecuencia,acompañadoporrituales,talescomolosquemarcanelingresoalaedadadulta.Esastareaslivianas,quenosonperjudiciales,contribuyenaldesarrollodelosniñosylesproporcionandestrezas,actitudesyexperienciaparapodersermiembrosútilesyproductivosdesucomunidadensuvidaadulta.Talestareasnopuedenequipararsedeningunamaneraconeltrabajoinfantilperjudicial.Eltrabajoinfantilindígenapredominaenlaszonasrurales,peroademásescadavezmayorenlaszonasurbanas.Loshuérfanosylosniñosdemadressolterassonlosmásvulnerables.Sibienlosniñosindígenastrabajantantoenelsectorformalcomoenelinformal,suelensermásnumerososenesteúltimo,dondegeneralmentetrabajanmuchashorasyselespagasóloenespecie.Losniñosindígenasconstituyenunporcentajecadavezmayordelamanodeobramigrantequetrabajaenplantacionesyotrasformasdeagriculturacomercial.EnGuatemala,porejemplo,eltrabajoinfantildeexplotaciónincluyeeltrabajoenlaagriculturacomercial,lafabricacióndepirotecniaylaartesanía.

Eltrabajoinfantilafectademaneradiferentealosniñosquealasniñas.Debidoaladiscriminacióngeneralizadadegénero,inclusoenalgunasprácticasculturalesindígenas,esmenosprobablequelasniñasdelaszonasruralesasistanalaescuela;encambio,muchasemigranalaszonasurbanasparatrabajarcomoempleadasdomésticas.Estohacequeseanmenos“visibles”ymásvulnerablesalaexplotación,elabusosexualylaviolencia.Algunosniñosindígenascombinanlaescuelaconeltrabajo,perolamayoríadelostrabajadoresinfantilestienenpocaoningunainstrucción.

Apesardequeexistenmayoresesfuerzosgeneralizadosparaeliminareltrabajoinfantil,losniñosindígenasnosebeneficiantantocomolosniñosquenosonindígenas.Dehecho,hastahacepocotiempo,eltrabajoinfantilentrelospueblosindígenasrecibíapocaatencióndepartedelosgobiernosydelasinstitucionesinternacionales,asícomodelosmismospueblosindígenas.Siguesiendoengranmedidaunacuestióninvisibleynoexisteinformaciónintegralacercadelamagnituddelproblemanidelascondicionesytiposdetrabajoquerealizanlosniñosindígenas.Sinembargo,unaseriedecasosyejemplosprovenientesdetodoelmundoindicanquelosniños


indígenassevenmuchomásafectadosporlosaltosíndicesdetrabajoinfantil.Asimismo,algunosestudiosrecienteshandemostradoquelosniñosindígenasenfrentanelpeligroconcretodeacabarsiendosometidosalaspeoresformasdetrabajoinfantil.Afindecombatireltrabajoinfantilentrelosniñosindígenas,senecesitanenfoquesespecíficosquerespetenlosderechosylasnecesidadesespecialesdeestospueblos.ElConvenionúm.182delaOITsobrelaspeoresformasde trabajo infantil y el Convenio núm. 138 sobre la edad mínimasonlosinstrumentosprincipalesdelaOITparacombatir el trabajo infantil.5)

LadiscriminaciónenmateriadeempleoyocupaciónEldocumentoprincipaldelaOITparalucharcontraladiscriminación es el Convenio relativo a la discriminación enmateriadeempleoyocupación,de1958(núm.111).ElConvenionúm.111defineladiscriminacióncomo“cualquierdistinción,exclusiónopreferenciabasadaenmotivosderaza,color,sexo,religión,opiniónpolítica,ascendencianacionaluorigensocialquetengaporefectoanularoalterarlaigualdaddeoportunidadesodetratoenelempleoylaocupación”.“Laigualdaddeoportunidadesodetrato”incluyedosaspectos:(1)lanocióndetratamientoigualitarioqueexigequetodaslaspersonasdebensertratadasdeigualmaneray(2)lanocióndeigualdaddeoportunidadesqueexigequesedebeofreceratodosmediosyoportunidadesequiparables.Lanocióndeigualdaddeoportunidadessugierequetodosdebenestarenelmismonivelparaaccederalasoportunidadesdetrabajo.

Al concentrarse en el efectomásqueenelproceso, resulta irrelevante si la discriminación fuera intencional ono,yelConvenionúm.111aspiraaeliminartanto la discriminación directa como la indirecta. La discriminacióndirecta hace referencia a las normas, políticasoprácticasqueexcluyenoperjudicanadeterminadaspersonasporperteneceraungrupoenparticularoportenerciertascaracterísticas.Ladiscriminaciónindirectasuele estar encubierta y es mássutil,porloqueresultamásdifícildeidentificar.Seproducecuandolasmedidasaparentementeneutrales(normas,políticasoprácticas)tienenunefectomásadversoenunoomásgruposparticulares.Inclusolasmedidasbienintencionadaspuedentenerefectosdiscriminatorios.

5) Para más información, ver: Directrices para combatir el trabajo infantil entre los pueblos indígenas y tribales, OIT, 2006.

El Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana FORMABIAP (ver el apartado 10.4.) ha formado maestros bilingües interculturales durante varios años, tomando en cuenta las especificidades lingüísticas y culturales de los pueblos indígenas de la Amazonía. Sin embargo, se introdujeron nuevas normas nacionales para la selección de candidatos a fin de mejorar la calidad educativa general en el país. Estas normas disponían requisitos de admisión que resultaban prácticamente imposibles de cumplir para la gran mayoría de los estudiantes indígenas. La mayor parte de esos estudiantes provienen de áreas remotas y recibieron educación en una lengua que no dominan completamente, en instituciones educativas que no poseen la infraestructura ni los materiales adecuados, y donde los maestros tienen actitudes discriminatorias y no cuentan con una formación especializada. Como resultado de los nuevos criterios de admisión, los estudiantes indígenas quedaron de facto excluidos de recibir formación para ser maestros bilingües. En respuesta a esta situación, en 2008, FORMABIAP desarrolló un curso especial para los estudiantes indígenas, el cual aspira, como medida especial, a colocar a los estudiantes indígenas en el mismo nivel que los estudiantes no indígenas, para que los primeros puedan competir en igualdad de condiciones. Aun así, por tercer año consecutivo, ningún estudiante indígena aprobó el examen de admisión en 2009.6)

LasdisposicionesdelConvenionúm.111tienenunagranrelevanciaparalospueblosindígenasalahoradeenfrentarladiscriminaciónporsuraza,religiónuorigennacionalysocial.JuntoconelConvenionúm.169,elConvenionúm.111exigeadoptarmedidasespecialesopositivasparasatisfacerlasnecesidadesparticularesdelosgruposindígenasyotrosgruposquesonvíctimasdeladiscriminación.Talesmedidaspuedenser,porejemplo,subsidiosespecialesparalaeducaciónoempleosreservadosenelsectorpúblico.7)

6) http://www.formabiap.org.

7) Para más información, ver: Eliminación de la discriminación de los pueblos indígenas y tribales en materia de empleo y ocupación – Guía sobre el Convenio núm. 111 de la OIT , OIT 2007.


12.3 EL ACCESO A LOS MEDIOS DE fORMACIóN PROfESIONAL

Sinoexisteunaccesoigualitarioalaformación,cualquierposibilidadrealdeobtenerunempleoounaocupaciónresultailusoria,puestoquelaformaciónesunadelasclavesparafomentarlaigualdaddeoportunidades.

El Convenionúm.169incluyedisposicionesespecíficasenmateriadelaformaciónprofesional:Artículo 21 Losmiembrosdelospueblosinteresadosdeberánpoderdisponerdemediosdeformaciónprofesionalporlomenosigualesalosdelosdemásciudadanos.Artículo 22 1. Deberántomarsemedidasparapromoverlaparticipaciónvoluntariademiembrosdelospueblosinteresadosenprogramasdeformaciónprofesionaldeaplicacióngeneral.2. Cuandolosprogramasdeformaciónprofesionaldeaplicacióngeneralexistentesnorespondanalasnecesidadesespecialesdelospueblosinteresados,losgobiernosdeberánasegurar,conlaparticipacióndedichospueblos,queseponganasudisposiciónprogramasymediosespecialesde formación. 3.Estosprogramasespecialesdeformacióndeberánbasarseenelentornoeconómico,lascondiciones sociales y culturales y las necesidades concretasdelospueblosinteresados.Todoestudioaesterespectodeberárealizarseencooperaciónconesospueblos,loscualesdeberánserconsultadossobrelaorganizaciónyelfuncionamientodetalesprogramas.Cuandoseaposible,esospueblosdeberánasumirprogresivamentelaresponsabilidaddelaorganizaciónyelfuncionamientodetalesprogramasespecialesdeformación,siasílodeciden.

ElConvenionosóloincluyelaformaciónprofesionaldeaplicacióngeneral,sinotambiénlosprogramasespecialesdeformaciónquesebasanenelentornoeconómico, las condiciones sociales y culturales y las necesidadesprácticasdelospueblosindígenas,yaqueesmásprobablequeestetipodeformaciónpromuevalaigualdaddeoportunidadesparaellos.Aldesarrollaresta

formaciónesimportanteconsultaralospueblosindígenasy,cuandoproceda,transferirleslaresponsabilidaddeesosprogramas.

12.4. APLICACIóN PRÁCTICA: EL EMPLEO Y LOS DERECHOS LABORALES

Nepal:loskamaiyasElsistemaKamaiyaeraunsistemadeservidumbrepordeudasquesepracticabacomúnmenteenlastierrasbajasdeloestedeNepalhastaqueseabolióen2000.Másdel98%deloskamaiyaspertenecíanalacomunidadindígenatharu,ylosefectosdelsistemacontinúanafectándolosenloqueconciernealafaltadeaccesoalastierras,laexplotacióneneltrabajo,lafaltadeeducaciónylapobrezageneralizada.

LostharussonindígenasdelaregióndeplaniciebajadeNepal,conocidacomoTerai.Teraihasufridounatransformaciónradicalenlosúltimos60años.Pasódeserunaselvaconpocoshabitanteseinfestadademalariaaconvertirseenelgraneroycentroindustrialdelpaís.Antesdeladécadade1950,laregiónestabahabitadacasiexclusivamenteporpueblosindígenasdeloscualeslostharuseranelmayorgrupo.Enlaactualidad,másdelamitaddelapoblacióndeNepalviveenlaestrechafranjadelaplanicie.Lasoleadasdecolonizacióndelospueblosdelascolinasdecastassuperioresdespojaronalostharusdesustierrasancestrales,delasquemuypocasvecesteníantítulosdepropiedadlegal.Losnuevospobladorescontabanconmáseducacióny,confrecuencia,conexionespolíticas,pormediodelascualespodíanaccederalastierrasyalostítulosdepropiedad.Dehecho,grandesextensionesdetierrapertenecíanalospropiosministrosypolíticos.Enunospocosaños,muchasfamiliastharuscontrajerongrandesdeudasconlosnuevosterratenientesyquedaronreducidosalacondicióndeservidumbrepordeudas.

Conlallegadadelademocraciamultipartidariade1990,algunasONGcomenzaronacuestionarelsistemadeservidumbrepordeudasatravésdeunenfoquededesarrollocomunitario,queincluíaprogramasdetomadeconciencia,alfabetizaciónyproyectosparalageneracióndeingresosparaloskamaiyas.Elavancehaciaunaaboliciónrealdelaservidumbrepordeudasfuelento,peroen2000ungrupodekamaiyascomenzóunahuelgadebrazoscaídosfrentealasoficinasdelgobiernolocal,paraexigirlalibertaddelaservidumbrepordeudas,elsalario


mínimo y la reconocimiento de las tierras en donde vivían. Rápidamente,selesunióunacoalicióndeorganizacionesde derechos humanos, ONG y sindicatos, y las acciones seextendieronhastatransformaseenunmovimientoporlalibertadqueculminóconlaDeclaraciónporlalibertaddeloskamaiyaqueelgobiernopromulgóel17dejuliode2000.Másde25000trabajadoresdelsistemadeservidumbrepordeudasysusfamiliasquedaronlibresdelanochealamañana,yelgobiernodeclaróquelasdeudasqueteníanconsusarrendadoresquedabansinefecto,ademásdeamenazarcon10añosdeprisiónatodapersonaquemantuvieraservidumbrepordeudas.

CuandoelgobiernopromulgólaDeclaracióndelalibertad,tambiénestipulóplanesderehabilitación,inclusoconcesionesdetierrasparaloskamaiyaslibres.Sinembargo,en2008,aproximadamentelamitaddeloskamaiyaslibresaúnnoteníantierras.Además,lastierrasotorgadas,porlogeneral,hansidodeescasasdimensiones.Porlotanto,lasituaciónprincipalquedioorigenalaservidumbrepordeudasenprimerlugar,a saber, la alienación de los tharus de sus dominios ancestralescontinúasiendounproblema.Laconstantevulnerabilidadeconómicadelgrupohacequeseansusceptiblesaotrasformasdeexplotaciónlaboral,incluidoseltrabajoforzoso,eltrabajoinfantilyunsalariomenorqueelsalariomínimo.Peter Lowe. Kamaiya: Slavery and Freedom in Nepal. Kathmandu, MS-Nepal, 2001 ILO Katmandu News report. 8th Kamaiya Liberation Day observed in Nepal with the demand for effective rehabilitation of freed Kamaiyas. http://www.iloktm.org.np/read_more.asp?id=127

Latinoamérica:eltrabajoinfantilylaformaciónprofesional.Delosaproximadamente40millonesdeindígenasdeLatinoamérica,casilamitad(entre15y18millones)sonniñas,niñosyadolescentes.Porlogeneral,seestimaquelosniñosindígenastieneneldobledeprobabilidadesdetrabajarquelosniñosnoindígenas.

Afindecombatireltrabajoinfantilentrelosniñosindígenas,debedesarrollarseunaformaciónprofesionaldealtacalidad,quesearelevanteparaelcontextolingüísticoyculturaldelospueblosindígenas.EnAméricaCentral,seestántomandoiniciativasparacrearunaeducaciónyunaformaciónprofesionalqueseadecuealasnecesidadesdelospueblosindígenas.EnNicaragua,laUniversidaddelasRegionesAutónomasdelaCostaCaribeNicaragüense(URACCAN)ylaBluefieldsIndianand Caribbean University (BICU) son instituciones educativasespecíficas,creadasparabrindarprogramasespecialesalospueblosindígenasdelasRegionesAutónomas.

URACCANcontribuyeafortalecerlaAutonomíaRegionalmedianteprocesoscomplementariosdeautodesarrollo,eldesarrollodecompetenciaslocal, launidadmultiétnicaylaformaciónintegraldehombresymujeresdelaRegión.Su misión consiste en contribuir al fortalecimiento de la Autonomía mediante la formación de los recursos humanosdelaRegiónyparalaRegión;dandoespacioaldesarrollodelosconocimientos,lasdestrezasylasactitudesafindepreservarlosrecursosnaturalesyalmismotiempofomentandolasostenibilidad;ycreandolacapacidadlocalparaquepuedalograrseelplenoejerciciodelosderechoshumanos,indígenasyautonómicos.


Ademásdeloscursosuniversitariosformalesbilingüesy culturalmente relevantes sobre medicinas tradicionales ylegislaciónindígena,estasuniversidadesofrecenprogramassobreliderazgo,alfabetizaciónyorganizacióncomunitariaparaadultossineducaciónformalprevia.http://white.oit.org.pe/ipec;http://www.Uraccan.edu.ni.Caso preparado por: Brenda Gonzales Mena.

Perú:combatireltrabajoforzosoenlaAmazoníaDurantesiglos,lospueblosindígenashansidolosmásafectadosporlasprácticasdeltrabajoforzosoenLatinoamérica.Laregióntieneelsegundonúmeromásaltodevíctimasdeltrabajoforzosodelmundo:másde1.2millonesdepersonas,segúnlasestimacionesdelaOIT.UnainvestigaciónexhaustivarealizadaenlaszonasruralesdeBolivia,ParaguayyPerúhaconfirmadoquelospueblosindígenassonespecialmentevulnerablesaunaformadetrabajoforzosodenominadoservidumbrepordeudas.Existenintermediariosdemanodeobraquereclutanalostrabajadoresindígenasy,atravésdeadelantossalarialesydemásmanipulaciones,losinducenacontraerdeudasartificialesquenopuedenpagar.Lasextensashorasdetrabajonoresultansuficientesparapagarestasdeudasy,porlotanto,lostrabajadoresquedanatrapadosenunadeudamayoryunplazomáslargoparapagarla.Estesistemaperpetúalapobrezaoextremapobrezadelostrabajadoresylesimpidedesarrollarse humana y socialmente.

EnPerú,unestudiorealizadoen2004porlaOITyelMinisteriodeTrabajoyPromocióndelEmpleodePerúconfirmólaexistenciadeprácticasdetrabajoforzosoenelcontextodelaactividadmadererailegalenlaregión

tropicaldelaAmazonía,conunnúmeroestimadode33000víctimas,lamayoríadelascualespertenecenalospueblosindígenas.

ElestudiorevelódosformasprincipalesdetrabajoforzosoenactividadesmadererasenlaAmazonía:

Lamodalidadmáscomúnconsisteencontratar•alascomunidadesindígenasparaproporcionarmaderadesuspropiastierras.Acambio,lascomunidades reciben dinero, alimentos u otros artículosqueselesadelantaconlacondicióndequelosmiembrosdelacomunidad,queconocenlazona,entreguenmadera.Lasegundamodalidadconsisteensituaciones•enlasquesecontrataalosindígenasyaotrostrabajadoresparatrabajarencampamentosmadereros.

Ambasmodalidadesutilizanelengañoparaatraparalostrabajadoresenuncírculodedeudasyservidumbrequesuelepasardegeneraciónengeneración.

Estasprácticasdetrabajoforzosoestánvinculadasalacuestiónmayordeladiscriminacióncontralospueblosindígenasenelmercadolaboral.Confrecuencia,seencuentranenelúltimopeldañodelaescalaocupacional,consalariosbajos,empleoirregularysinprotección,yvíctimas de la discriminación en materia de remuneración.

En2006y2007,laoficinadelaOITenPerúylaInternacional de los Trabajadores de la Construcción y laMadera(BWI)firmarondosacuerdosparaabordarespecíficamenteeltemadeltrabajoforzoso.Ambasorganizacionessecomprometieronarealizarunaseriede actividades conjuntas sobre la toma de conciencia, la


divulgacióndeinformaciónylosesfuerzosparaorganizara los trabajadores del sector forestal.

Comoresultado,enagostode2008,seinicióunproyectopilotosindicalparacombatireltrabajoforzosoenelsectorforestaldeBoliviayPerú,financiadoporlaFederaciónHolandesadeSindicatos(FNV).ElproyectofueimplementadoenlaRegiónUcayaliporlaFederaciónNacional de Trabajadores de la Industria Maderera y AfinesdelPerú(FENATIMAP),unaorganizaciónquereúne a trabajadores de varios sindicatos y asociaciones vinculadosalsectorforestal,ubicadosprincipalmenteenlaregióndelaAmazoníaperuana.Durantemuchosaños,laFENATIMAPhacoordinadosusaccionesconrepresentantesdelascomunidadesindígenasyhaampliadoaúnmássusrelacionesconlasorganizacionesindígenaseneltranscursodelaimplementacióndeesteproyecto.

Elobjetivodelproyectoconsisteencontribuiralareducción del número de trabajadores en situaciones de trabajoforzosoatravésdeunaseriedeactividadesdetomadeconcienciaydesarrollodecompetencias.Estasactividadesincluyenlaformacióndepromotoressindicalessobrecuestionestalescomoeltrabajoforzoso,losderechosfundamentalesdelostrabajadoresylospueblosindígenas,losmecanismoslegalespararesponderalasviolacionesdeesosderechosylasformasorganizativasdefomentarlasaccionescolectivas.Losdirigentesindígenasparticipanenlaformaciónyluegoorganizanlasactividades de formación y toma de conciencia en sus respectivascomunidadesyorganizaciones,juntoconlospromotoresdeFENATIMAP.Comoresultadodelaimplementacióncoordinada

delproyecto,lasorganizacionesindígenasseestánvinculandoformalmentealaFENATIMAPafindefacilitarmásaccionesconjuntasparaprotegerlosderechosfundamentalesdelostrabajadoresylospueblosindígenas.Lasactividadesdetomadeconcienciaseorganizanenvarioslugaresdelaregiónylareddecomunidadesyorganizacionesindígenasqueparticipanenestasaccionesescadavezmásextensa.Losvínculosestablecidostambiénresultanvaliosospararecolectarinformaciónsobrelassituacionesdetrabajoforzosoylasactividadesmadererasilegalesdelaregión.Además,elproyectohadivulgadoinformaciónsobreeltrabajoforzosoylosderechosdelospueblosindígenasenlosmediosdedifusiónlocales,lograndoasíqueestascuestionesseanmásvisiblesalosojosdelasautoridadesydelpúblicoengeneral.

Elproyectodemuestraquelacoordinaciónentrelasorganizacionesindígenasylossindicatospuedenfacilitarelaccesodelospueblosindígenasalosmecanismoslegales,proporcionarunaredmásampliadeapoyoyabrirnuevasposibilidadesdediálogodentrodelasinstitucionesenlasque,tradicionalmente,nohanparticipado.Lossindicatoshanlogradounmayorentendimientodelasrealidadesylosproblemasqueenfrentanlospueblosindígenas,ypuedenplantearsuspreocupacionesendiversos contextos, incluidos los diferentes mecanismos dediálogosocialenlosqueparticipan.Bedoya y Bedoya: Trabajo forzoso en la extracción de la madera en la Amazonía Peruana, OIT 2005;Una alianza global contra el trabajo forzoso, Informe global de la OIT, 2005.Caso preparado por Sanna Saarto, Programa de Acción Especial para Combatir el Trabajo Forzoso de la OIT, Perú.

164

xIII. contactos y

cooperacIón a traVés de las fronteras

165xI I I . CONTACTOS Y COOPERACIóN A TRAVéS DE LAS fRONTERAS

13.1. LAS PERSONAS Y LOS PUEBLOS SEPA-RADOS POR fRONTERAS

Delapropiadefinicióndepueblosindígenassedesprendequehabitabanunpaísounaregiónantesdelaconquista,lacolonizaciónolademarcacióndefronterasestatales(verelapartado1.1).Porlotanto,muchospueblosindígenasquedaroninvoluntariamentedivididososeparadosporfronterasestatalesquecruzansusterritoriosyobstaculizanelcontactoentrelosintegrantesdesuspueblosdivididosporlafrontera.Porejemplo,esteeselcasodelpueblosámiyelterritoriotradicionalsámi,quequedódivididoporlasfronterasestatalesdecuatronaciones(Finlandia,Noruega,RusiaySuecia)debidoacircunstanciasgeopolíticas.Enotroscasos,lasfronterasestatalesefectivamenteimpidenquelospueblosindígenasmantenganydesarrollenloscontactosylacooperaciónconotrospueblosycomunidadesindígenasatravésdelasfronterasestatales,comoporejemplo,loschin en Birmania y la India. Afinderemediarestassituaciones,elConvenionúm.169incluyeunartículoespecíficosobreloscontactosylacooperacióntransfronterizos:

Convenionúm.169delaOIT,artículo32:Losgobiernosdeberántomarmedidasapropiadas,inclusopormediodeacuerdosinternacionales,parafacilitarloscontactosylacooperaciónentrepueblosindígenasytribalesatravésdelasfronteras,incluidaslasactividadesenlasesferaseconómica,social,cultural,espiritualydel medio ambiente.

Estadisposiciónnosoloseaplicaalospueblosindígenasquehanquedadodivididosinternamenteporlasfronterasestatales,sinotambiénalospueblosindígenasque,sibiennoestánseparadosporesasfronteras,sebeneficiaríanconlacooperaciónconotrospueblosindígenasatravésdeellas.

La DeclaracióndelasNacionesUnidassobrelosDerechosdelosPueblosIndígenas incluye unadisposiciónsimilar:Artículo 361.Lospueblosindígenas,enparticularlosqueestándivididosporfronterasinternacionales,tienenderecho a mantener y desarrollar los contactos, lasrelacionesylacooperación,incluidaslasactividadesdecarácterespiritual,cultural,político,económicoysocial,consuspropiosmiembrosasícomoconotrospueblosatravésdelasfronteras.2. LosEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,adoptaránmedidaseficacesparafacilitarelejercicioygarantizarlaaplicaciónde este derecho.

Elderechodelospueblosindígenasdemantenerydesarrollarloscontactosylacooperaciónatravésdelasfronterasnacionaleses,porsunaturaleza,diferentedeotrosderechosdelospueblosindígenasreconocidosenelámbitointernacional,yaquesuimplementaciónexigemedidaspolíticas,administrativasylegalesdemásdeunEstado.Porlotanto,unacondiciónpreviaparalaimplementacióndeestederechoconsisteenquelosEstadosencuestiónmantenganunarelaciónamistosaydecooperaciónsobrelacualpuedanestablecerseacuerdosespecíficosparalaimplementacióndeestederecho.


13.2. APLICACIóN PRÁCTICA: CONTACTO Y COLABORACIóN A TRAVéS DE LAS fRONTE-RAS

Venezuela:ellibretránsitodebienesypersonasindígenasatravésdelasfronteras.LaConstitucióndelEstadoAmazonasdeVenezuelade2002reconoceelderechodelospueblosindígenasquehabitanenespaciosfronterizosinternacionalesatransitarlibrementeconsusbienesatravésdelasfronteras.Talcomoseexplicaendetalleexpresamenteenla Constitución, este derecho tiene su fundamento en la preexistenciadelospueblosindígenasalEstadoNacional.

Enelámbitofederal,laLeyOrgánicadePueblosyComunidadesIndígenasestableceelderechodelospueblosindígenasquevivenenzonasfronterizasamantenerydesarrollarlasrelacionesylacooperaciónconlospueblosycomunidadesindígenasdepaíseslimítrofes,enactividadesdecaráctersocial,económico,cultural,espiritualambientalycientífico.Aesterespecto,laLeyestablecequeelEstado,conlaparticipacióndirectadelospueblosycomunidadesindígenas,debeadoptarlasmedidasapropiadas,mediantetratados,acuerdosoconveniosinternacionales,dirigidasafomentaryfacilitarlacooperación,integración,intercambio,tránsito,desarrolloeconómicoyprestacióndeserviciospúblicosparaestospueblosocomunidades.

Laposibilidaddeestablecerloscontactosylacooperaciónatravésdelasfronterassepresentacomoun derechoespecíficodelospueblosindígenasquevivenenzonasfronterizas,suponiendoqueestospueblostradicionalmentehanmantenidorelacionesatravésdelas fronteras con anterioridad al establecimiento de los Estados modernos y sus fronteras. En consecuencia, el Estado debe facilitar y fomentar estas relaciones mediantelaadopcióndemedidasapropiadas,incluidoslosacuerdosinternacionales.Además,seestipulaexplícitamentequelospueblosindígenasinteresadosdeben participar en la elaboración de estos documentos.La Constitución del Estado Amazonas: www.iadb.org//sds/ind/index_ind_e.htm; Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas: www.asambleanacional.gob.ve.

Colombia:ZonasdeIntegraciónFronterizaLaLey191de1995sobreZonasdeFronteraestádestinadaafomentarlacooperaciónyeliminarlosobstáculosqueimpidenlainteracciónnaturaldelas

comunidadesquevivenenlasfronterasnacionales.Enespecial,aspiraafomentarlacooperaciónencuantoaldesarrollolocal,lapreservacióndelambienteylaprestacióndeserviciospúblicos.Conestefin,enelartículo5estipulaelestablecimientode“ZonasdeIntegraciónFronteriza”basadasenacuerdosinternacionalesquesefirmaránconlosEstadosvecinos.Enelcasodequelascomunidadesindígenashabitenlaszonasencuestión,sudemarcaciónestarásujetaalaconsultapreviaconlasinstitucionesrepresentantesdelascomunidadesindígenasinteresadas.Asimismo,laLeyreconocequeenelmarcodelosconveniosdecooperacióneintegracióncelebradosporlasautoridadeslocalesdelospaísesfronterizos,lasinstitucionesrepresentantesindígenasdelospaísesvecinospodráncelebrarsuspropiosconveniosdecooperaciónabarcandocuestionesdentrodelámbitodesuscompetencias.http://www.iadb.org//sds/ind/index_ind_e.htm

Noruega,Suecia,FinlandiayRusia:lacooperacióntransfronterizaylacríaderenosdelossámiLossámiconstituyenunclásicoejemplodeunpuebloconidentidad,lengua,cultura,estructurassociales,tradiciones,mediosdevida,historiayaspiracionespropiasquefueronseparadosporlasfronterasestatales.Durantesiglos,lossámifueronvíctimasdeloscambiosconstantesenlassituacionesgeopolíticasylosregímeneslegalesypolíticos.Coneltiempo,elterritoriotradicionalsámisedividióentreFinlandia,Noruega,RusiaySuecia.Deallíenmás,elpueblosámifueseparadoporlafuerzaporlasfronterasestatales.

DebidoalasdiferenciasdelossistemaspolíticosylegalesentrelospaísesnórdicosyRusia,nohahabidodebatespolíticosseriosanivelestatalsobrelanecesidaddeenmendarlosderechosfronterizosdelossámienelcontextoruso-nórdico.LossámiquevivenenlaexUniónSoviética(URSS)sufrieronenormementecomoresultadodelprogramadelEstadoparacentralizarlosmediosdeproducción.Lossámisevieronforzadosaabandonarsuspueblostradicionales,loscualesconfrecuenciaerandestruidosparaevitarqueregresaran,yselosreubicóengrandesciudadesocentrosdelprogramadecolectivizacióndel Estado. Esto dio como resultado la destrucción de sus estructuras sociales, culturales y económicas tradicionales. Selosaisló,efectivamente,delossámiquevivíanenlosEstadosnórdicos.DespuésdelacaídadelaURSS,lossámideRusiacomenzaronareconstruirsuculturayarestablecerelcontactoconlossámidelosotrospaíses.


Enlaactualidad,hayparlamentoselegidosporlossámienFinlandia,NoruegaySuecia.ElParlamentoSámideFinlandiaseestablecióen1972,mientrasquelosparlamentossámideNoruegaySueciaseestablecieronen1989y1993,respectivamente.Sibienestostresparlamentosnotienenpoderes,funcionesytareasidénticos,compartenlacapacidaddepresentarlibrementeyporiniciativapropiacualquiertemadeinterésparalossámiensuspaísesrespectivos.En1998,lostresparlamentossámiformalizaronsucooperaciónfronterizaatravésdelacreacióndelConsejoparlamentariosámi.ElConsejoparlamentariosecomponede21miembros,nombradosporlosparlamentossámirespectivosentrelosrepresentanteselegidosencadaunodeellos.LossámideRusiasóloestánencarácterdeobservadoresenelConsejoparlamentariosámi,dadoquenotienenparlamentopropio.Cadacuatroaños,losParlamentossámiconvocanunaconferenciadeparlamentariossámiparadebatirlascuestionesprincipalesdeinterésparaelpueblosámiensutotalidad.LaConferenciadelos

parlamentariossámireúnealosmiembrosdelostresparlamentossámienunasesiónplenariaconjuntadelostresparlamentos.

Sinembargo,dadoquelasfronterasentreSueciayNoruega,yentreFinlandiayNoruegaseestablecieronen1751,hahabidoalgúnreconocimientoestataldelosderechosfronterizosdelossámienestospaíses.Elreconocimientodeestosderechosaúnestáenevoluciónynosehallegadoaunacuerdofinal,apesardequeelprocesohaduradomásde250años.

ElproyectodelConvenionórdicosobrelossámi(vermásabajo)tambiénserefierealosderechosfronterizosdelacríaderenos.ElproyectodeConvenioexpresaqueelderechodelossámidepastarrenosenlasfronterasnacionalessebasaenlascostumbres.ElproyectodeConvenioprocuragarantizarlaautonomíadelossámiconrespectoalmanejodelastierrasdepastoreoenlasfronterasnacionalesyestableceque,sisehubieran


firmadoacuerdosentrelospueblosolascomunidadessámisobreelderechodelpastoreoderenosenlasfronterasnacionales,estosacuerdosprevalecerányseránrespetadosporlasautoridadesestatales.Enelcasodecontroversiarespectodelainterpretaciónoaplicacióndeestosacuerdos,unadelaspartes(lospueblosocomunidadessámi)tendrálaoportunidaddepresentarladisputaanteuncomitéarbitralparaprocurarsufallo.Laconformacióndelcomitéarbitralasícomosureglamentoserándecididosconjuntamenteporlostresparlamentossámi.Sialgunadelaspartesestuvieradisconformeconelfallodelcomitésobreladisputa,tendráelderechodeentablaraccionesjudicialesenuntribunaldelpaísencuyoterritorioestuvierasituadalazonadepastoreo.

Existenvariasotrasformasdecooperaciónycontactosdelossámiatravésdelasfronteras,talescomolacooperaciónentrelospresentadoressámideradioytelevisióndeFinlandia,Noruega,RusiaySuecia,diversasformasdecooperacióncultural,equiposnacionalespansamidefútbolydisciplinasdedeportesdeinviernonórdicos, entre otros.

LacooperaciónfronterizasámirecibelafinanciaciónprincipaldelosgobiernosdeFinlandia,NoruegaySuecia,basadaenunafórmulaproporcionalsegúnlacualelpaísquecuentaconlamayorpoblaciónsámiaportaunamayor contribución.1)

John Henriksen (2008): The continuous process of recognition and implementation of the Sami people’s right to self-determination, The Cambridge Review of International Affairs, Volumen 21, Número 1, Center of International Studies – University of Cambridge.Caso citado en: John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, OIT, 2008.

Noruega,SueciayFinlandia:elproyectodeConvenionórdicosobrelossámiEn1995,elConsejoSámi(unaorganizaciónpansaminogubernamental)presentósupropuestaparaunproyectodeConveniosobrelossámialosgobiernosdeFinlandia,NoruegaySuecia,yalostresparlamentossámi.Sellegóaunacuerdoparahacerunseguimientodelapropuestaenelmarcodelacooperaciónpolíticanórdicaglobal,aunquelasautoridadesrusasnofueroninvitadasparaparticiparenelprocesodebidoalasituaciónpolíticay

1) Se estima que la población total sámi ronda entre los 80 000 y los 95 000 habitantes en los respectivos países, tal como se detalla a continuación: Finlandia, 8000; Noruega, entre 50 000 y 65 000; Suecia, 20 000; y Rusia, 2000. Estas cifras son solo estimativas ya que los censos nacionales no incluyen un componente específico sámi.

legaldivergentedeRusia.

En2001,secreóunGrupodeExpertos,atravésdeunadecisiónconjuntadelosgobiernosdeFinlandia,NoruegaySueciaparaavanzarmásenelproceso.Ennoviembrede2005,elGrupodeExpertospresentóunapropuestaunánimealosgobiernosyalosparlamentossámiparacrearunConvenionórdicosobrelossámi.

LasdisposicionesdelConveniopropuestosebasanengranmedidaenreconoceralossámicomounpuebloconelderechoalalibredeterminación.Segúnelartículo1,elobjetivoconsisteenafirmaryafianzaresosderechosdelpueblosámiquesenecesitanparaasegurarydesarrollarel idioma, la cultura, los medios de vida y la sociedad delossámi,conlamenorinterferenciaposibledelasfronteras nacionales.

Elartículo10estipulaquelosEstados,encolaboraciónconlosparlamentossámi,debenesforzarseparagarantizarunaconstantearmoníaenlalegislaciónyotrasreglamentacionessignificativasparalasactividadesdelossámienlasfronterasnacionales.Elartículo11obligaalosEstadosaimplementarmedidasquefacilitenalossámilarealizacióndesusactividadeseconómicasenlasfronterasnacionalesyquesatisfagansusnecesidadesculturalesatravésdeesasfronteras.Conestefin,losEstadosdebenesforzarseparaeliminarlosobstáculosquelossámiaúndebensortearpararealizarsusactividadeseconómicas,basadosensuciudadaníaoresidencia,oquesonelresultadodelasentamientodelossámialolargodelasfronterasnacionales.Además,losEstadosdebenfacilitaralossámielaccesoalosrecursosculturalesdelpaísenlosqueseencuentrenencualquiermomentodado.

Elartículo12estipulaquelosEstadosdebentomarmedidasparabrindaralossámiquevivanencualquieradelostrespaíseslaposibilidaddeaccederalaeducación,losserviciosmédicosyasistenciasocialenotrodeesospaíses,cuandoseamásadecuado.

Elartículo13incluyedisposicionesrespectodelossímbolosdelpueblosámi:LosEstadosdebenrespetarelderechodelassámidedecidiracercadelusodelabanderasámiyotrossímbolosnacionalessámi.Asimismo,losEstados,encolaboraciónconlosparlamentossámi,debenesforzarseporgarantizarquelossímbolossámiseexhibandeunamaneraqueexpreselacondicióndelossámicomounpueblodistintoenlostrespaíses.


Elartículo20delproyectodeConvenioreconocequelosparlamentossámideFinlandia,NoruegaySueciatienenelderechodecrearorganizacionesconjuntas,yquelosEstados,encolaboraciónconlosparlamentossámi,debenesforzarseportrasladarlaautoridadpúblicaaesasorganizacionessegúnseanecesario.

Elartículo22determinaquelosEstadosdebenprocuraractivamenteidentificarydesarrollarlazona(unaregiónsámidentrodelospaísesrespectivosyatravésdelasfronterasestatales),enlacualelpueblosámipuedaadministrarsusderechosparticularesenvirtuddelConvenioylalegislaciónnacional.

Elartículo14establecequeencadaunodelostrespaísesdebehaberunparlamentosámi,comoelmáximoorganismorepresentativodelpueblosámienelpaís.Losparlamentossámidebenactuarennombredelpueblosámidelpaísencuestiónydebenelegirseatravésdeeleccionesgeneralesentrelossámidelpaís.

Debidoatecnicismoslegales,lossáminopodránserparteenelConvenio.ElGrupodeExpertosdebatiólaposibilidaddedesarrollarunConvenioenelqueelpueblosámifueratambiénparteformal,perollegaronalaconclusióndeque,silossámifueranparteenelConvenio,esolequitaríasucalidaddeinstrumentoconfuerzalegalenvirtuddelderechointernacional.Porlotanto,elGrupodeExpertosdecidiócrearunConvenioenelquesólolosEstadosfueranpartesformales,peroquenopuedaratificarsenimodificarsesinlaaprobacióndelosparlamentossámi.

ElproyectodelConvenionórdicosobrelossámi,yelprocesosegúnelcualsecreó,sintetizalosdosaspectosmásprogresistasdeldiscursonórdicosobrelosderechosdelpueblosámi.Sinembargo,aúnquedaporsabersesifinalmentelosEstadosestarándispuestosaaceptarlasnormaspropuestas.TodoslosrespectivosparlamentossámiratificaronelproyectodeConvenio,mientrasquelos Estados todavía continúan revisando su contenido. Seesperaque,enunfuturopróximo,comiencenlasnegociacionesformalesentrelosgobiernosylosparlamentossámideFinlandia,NoruegaySuecia.John Henriksen (2008): The continuous process of recognition and implementation of the Sami people’s right to self-determination, The Cambridge Review of International Affairs, Volumen 21, Número 1, Center of

International Studies – University of Cambridge;Puede consultarse la versión en inglés del proyecto de Convenio nórdico de los sami: http://www.regjeringen.no/Upload/AID/temadokumenter/sami/sami_samekonv_engelsk.pdf. Caso citado en: John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, OIT, 2008.

Lazonacircumpolar:elConsejoÁrticoElConsejoÁrticoesunaorganizaciónquesecreóenseptiembrede1996yquesebasaenlosprincipiosdelacooperacióncircumpolar,lacoordinaciónylainteracciónparaabordarlascuestionesdeldesarrollosostenible,incluidalaproteccióndelmedioambiente,quesondeinteréscomúnparalosEstadosárticosydelnorte.LosochoEstadosárticossonmiembrosdelConsejo:Canadá,Dinamarca/Groenlandia/IslasFeroe,Finlandia,Islandia,Noruega,Rusia,SueciayEstadosUnidos.HayseisorganizacionesindígenasconcalidaddeParticipantesPermanentesdelConsejo:LaAsociaciónInternacionalAleutiana, el Consejo Ártico Atabascano, el Consejo InternacionalGwich’in,laConferenciaCircumpolarInuit,laAsociaciónRusadelosPueblosIndígenasdelNorte(RAIPON)yelConsejoSámi.LacondicióndeParticipantePermanentepermitealospueblosindígenasparticiparactivamente en el trabajo del Consejo.http://arctic-council.org

Ecuador-Perú:elParqueBinacionalElCóndorLazonafronterizaentreEcuadoryPerúenlaregiónamazónicadelaCordilleradelCóndorfueduranteañosunazonadeconflictosarmadosesporádicos,yaquelademarcacióndeloslímitesentreambospaísesqueserealizóen1941nologróestablecerlafronteraenesaregión.Lazonaestáhabitadaporlosindígenasshuaryhuambisa,queestánestrechamenterelacionadosenmateria de cultura e idioma. Por lo tanto, las comunidades de ambos lados de la frontera resultaron seriamente afectadoseinvolucradosenelconflicto.LaideadecrearunParqueBinacionalfuepropuestapororganizacionesindígenasyambientalesdeambospaíses,peroseconsiderabaprácticamenteunautopía.Sinembargo,en1995,cuandosecelebróunAcuerdodePazentreambospaíses,seincluyóparcialmentelapropuestaysecreóunáreaprotegidabinacionalenambosladosdela frontera. http://www.ambiente.gov.ec/paginas_espanol/4ecuador/docs/areas/condor.htm


Ecuador-Perú:laFederaciónBinacionaldelPuebloZáparaEnunaépoca,elpueblozáparaeraunodelospueblosmásnumerososdelaAmazonía.Sinembargo,durantelossiglosXIXyXX,lapoblaciónseviodrásticamentereducidadebidoaepidemiasyalaexplotacióndecauchoenlaregión,quesebasabaengranmedidaenlasprácticasdeesclavitudytrabajoforzosoalasquesometíanalapoblaciónindígena.ElterritoriotradicionaldeloszáparasquedódivididoporlafronteradelimitadaentreEcuadoryPerúen1941.Lamayorpartedelapoblaciónseubicódelladoperuano(estimadaenaproximadamente700habitantes)ysóloalrededorde150a200záparasquedaronenelladoecuatoriano.Sóloaproximadamente15 de ellos hablan el idioma. Por lo tanto, en 2001, la UNESCO declaró como obra Maestra de Patrimonio Oral e Inmaterial de la Humanidad a las Tradiciones Orales y laCulturadelPuebloZápara.Desdeentonces,sehanllevadoacabovariasiniciativasparaprotegeryapoyarlaculturazápara,incluidaslasiniciativasparapreservarelidiomayofrecerunaeducaciónbilingüealosniñoszáparas.

En2003,ungrupodezáparasecuatorianoscruzaronlafronteraatravésdelosríosyvisitaronaloszáparasdelPerú,dequieneshabíanestadoseparadospormásde60años.Apartirdeahí,serealizaronunaseriedeencuentrosbinacionales y, en 2006, se creó la Federación Binacional delPuebloZáparadeEcuadoryPerú.ElTercerEncuentroBinacionaldelPuebloZáparadeEcuadoryPerútuvolugarenmarzode2009,conelobjetivode:

Reforzaryorganizarloslazosfamiliares;•Definirlapolíticadetrabajoentemadeeducación•interculturalbilingüe;Intercambiar artesanía;•Definirpolíticasorganizativasparapoderrecuperar•lahistoriaylafilosofíadelpueblozápara.

http://piatsaw.blogspot.com http://www.codenpe.gov.ec http://www.elnuevoempresario.com/noticia_6045

172

xIV. conVenIo núm. 169:

ratIfIcacIón, ImplementacIón, superVIsIón y

asIstencIa técnIca.

173xIV. CONVENIO NÚM. 169: RATIfICACIóN, IMPLEMENTACIóN, SUPERVISIóN Y ASISTENCIA TéCNICA.

14.1 HISTORIA DEL COMPROMISO DE LA OIT CON LOS PUEBLOS INDÍGENAS

En 1919, tras los horrores de la Primera Guerra Mundial, losdirigentesdelmundodecidieroncrearlaLigadelasNaciones.Conestaacciónesperaban,entreotrascosas,poderevitarlaguerraymejorarlacalidaddevidaglobal.UnadelasmedidasquesetomaronparaalcanzaresasmetasfuelacreacióndelaOrganizaciónInternacionaldelTrabajo(OIT),cuyoprincipalobjetivoconsistíaenpromoverlapazsocial.EsteobjetivoseveclaramentereflejadoenlaConstitucióndelaOITcuandoexpresaque“lapazpermanentesólopuedebasarseenlajusticiasocial”.

LaOITesunaagenciaqueestablecenormas,adoptaConveniosyRecomendaciones,yasistealosgobiernosyaotrosinterlocutoresaponerlosenpráctica.Apartirde2009,laOIThaadoptado188Conveniossobreunaampliagamadecuestiones,talescomolascondicionesdetrabajo,laspolíticasdeempleo,laseguridadylasaludeneltrabajo,laproteccióndelamaternidadylaseguridadsocial, así como la discriminación, la libertad sindical, el trabajoinfantilyeltrabajoforzoso.

Alinvestigarlascondicionesdelostrabajadoresdetodoelmundo,laOITobservóquelospueblosindígenasestabanespecialmenteexpuestosagravesformasdeexplotaciónlaboral.Yaen1920,laOITcomenzóaocuparsedelasituacióndelosdenominados“trabajadoresnativos”enlascoloniasdelaspotenciaseuropeas.Sehizocadavezmásevidentequelospueblosindígenasnecesitabancontarconunaprotecciónespecialenloscasosenqueselosexpulsabadesusdominiosancestrales,convirtiéndoseentrabajadoresestacionales,migrantes,servilesodomésticos.Unodelosresultadosdeestereconocimientofuelaadopciónen1930delConveniosobreelTrabajoForzosodelaOIT(núm.29).

Tras la creación de las Naciones Unidas en 1945, la OIT seconvirtióenunaagenciaespecializadadelaONU.LaOITcomenzóaampliarsuanálisisdelasituacióndelostrabajadoresindígenasy,enladécadade1950,juntoconlaparticipacióndeotrasagenciasdelsistemadelaONU,trabajóenelConveniodelosPueblosIndígenasyTribales(núm.107).ElConvenionúm.107fuefinalmenteadoptadoen1957comoelprimertratadointernacionalqueseocupadelosderechosde“laspoblacionesindígenasytribales”.

Coneltranscursodelosaños,sehicieronevidentesalgunospuntosdébilesdelConvenionúm.107,enparticularlasuposiciónsubyacentedequeelúnicofuturoposibledelospueblosindígenasyacíaensuintegraciónenelconjuntodelasociedadyqueotrosdebíantomarlas decisiones relativas a su desarrollo. Con la creciente participación,organizaciónyconcientizacióndelospueblosindígenasanivelnacionaleinternacionaldurantelasdécadasde1960y1970,estossupuestossevierondesafiados.En1989,elConvenionúm.107sereemplazóporelConvenionúm.169.

ElConvenionúm.107incluyeunaampliagamadecuestiones,incluidoselempleoylaocupación,y el derecho a las tierras y a la educación en las lenguasindígenas.ElConveniocesódeestarabiertoalaratificación,peroseguirávigenteparalos18paísesque,habiéndoloratificado,nolohayandenunciadonihayanratificadoelConvenionúm.169.EsospaísessonAngola,Bangladesh,Bélgica,Cuba,RepúblicaDominicana,Egipto,ElSalvador,Ghana,Guinea-Bissau,Haití,India,Iraq,Malaui,elPakistán,Panamá,Portugal,SiriayTúnez.Enesospaíses,elConveniopuedecontinuarutilizándosecomouninstrumentoquegaranticealospueblosindígenasytribalesciertosderechos mínimos. No obstante, la Comisión deExpertosenAplicacióndeConveniosyRecomendaciones de la OIT y el Consejo de Administración de la OIT han invitado a todos los paísesqueratificaronelConvenionúm.107aconsiderarlaratificacióndelConvenionúm.169.

14.2. LA ESTRUCTURA TRIPARTITA DE LA OIT

LaOITtieneuncarácterúnicoentrelasagenciasdelaONUdadoquenoestáconformadasóloporgobiernos.Cuentaconunaestructuratripartitaquecomprendeagobiernos,empleadoresytrabajadores.Estastrespartessonlosmandantes de la OIT. Todos ellos desempeñanpapelesformalesenlatomadedecisionesyenlosprocedimientosdelainstitución. Debido a esta característicageneraldelaOIT,lospueblosindígenascomotalesnocuentanconunaposiciónformaldentrodelaestructuratripartitadelaOIT.LaestructuratripartitadelaOITsevereflejadaentodasuestructura, incluidas las Conferencias Internacionales del Trabajo y el Consejo de Administración de la OIT.


LaConferenciaInternacionaldelTrabajoLaConferenciaofreceunforoparaeldebateyelanálisisdecuestionessocialesylaboralesimportantes.AdoptalasnormasyeselprincipalórganoresponsabledeformularlaspolíticasdelaOrganización.Cadaunodelos183EstadosmiembrosdelaOITestárepresentadoporcuatrodelegadosenlaConferenciaanualdelaOIT.Dosdeellosrepresentanalgobierno,unoalasorganizacionesdetrabajadoresyunoalasorganizacionesdelosempleadoresnacionales. Durante los debates relacionados con laadopcióndelConvenionúm.169,unnúmeroderepresentantesindígenasparticiparoncomomiembrosdelasdelegacionesdetrabajadores,empleadoresygobiernos.

ElConsejodeAdministraciónElConsejodeAdministraciónesquienestableceelprogramayelpresupuestodelaOITqueluegoapruebalaConferencia.Además,elaboralaagendadelaConferencia.ElConsejodeAdministracióneligealDirectorGeneraldelaOIT,sufuncionarioprincipal,porunperíododecincoaños,ysupervisalasfuncionesdiariasdelaOficinadelaOIT.ElConsejodeAdministraciónestácompuestopor56miembros:28miembrosgubernamentales,14miembrosempleadoresy14miembros trabajadores.

Además,losmandantestripartitosdelaOITtienenunaccesoprivilegiadoencuantoalosprocedimientosdesupervisióndelaOITrelacionadosconlosconveniosratificados.Sinembargo,lospueblosindígenashanhalladomanerasprácticasdeinteractuarconlosórganosde control de la OIT, a menudo, con la colaboración de lasorganizacionesdetrabajadores(verapartados14.5y14.6).

Debido a las características de la OIT, su interlocutor gubernamentalprincipalenlosEstadosmiembroseselMinisteriodeTrabajo(osuequivalente,independientementedelnombre).Noobstante,dadoquelaresponsabilidaddelosderechosdelospueblosindígenassuelerecaersobreotroorganismogubernamentaldiferentedelMinisteriodeTrabajo,laOITpuedetrabajardirectamenteconcualquierinstituciónqueelgobiernohayadesignadoparaestetema.Además,

lasactividadesdecooperacióntécnicadelaOIT(verapartado14.11)puedendirigirseeincluirdirectamentealospueblosindígenas.

14.3. RATIfICACIóN

ElProgramadeAccióndelSegundoDecenioInternacionaldelasPoblacionesIndígenasdelMundo,adoptadoporlaAsambleaGeneraldelaONUen2005,expresaquelosEstadosqueaúnnolohubieranhechodeberíancontemplarlaposibilidadderatificarelConvenionúm.169ydefortalecerlosmecanismosdestinadosasupervisarlaaplicacióndeeseConvenio.1)

LaratificacióneselactovoluntarioporelqueunEstadoexpresasuconsentimientoanivelinternacionaldequedarvinculadoporunconvenio.Desde1989,20paíseshanratificadoelConvenionúm.169,talcomosedetallaenlasiguientetabla:

PAÍS fECHA DE RATIfICACIóN

Argentina 3.7.2000

Bolivia 11.12.1991

Brazil 25.7.2002

Chile 15.9.2008

Colombia 7.8.1991

Costa Rica 2.4.1993

Dinamarca 22.2.1996

Dominica 25.6.2002

Ecuador 15.5.1998

Fiyi 3.3.1998

Guatemala 5.6.1996

Honduras 28.3.1995

México 5.9.1990

Nepal 14.9.2007

Países Bajos 2.2.1998

Noruega 19.6.1990

Paraguay 10.8.1993

Perú 2.2.1994

España 15.2.2007

Venezuela 22.5.2002

1) Documento de la ONU A/60/270, 5 de agosto de 2005, párrafo 56.


Enlamayoríadeloscasos,laratificacióndelConvenionúm.169sigueunprocesodediálogoentreelgobierno,lospueblosindígenas,losmiembrosdelparlamentoy,confrecuencia,sectoresmásampliosdelasociedadcivil,ysuele incluir elementos de toma de conciencia, desarrollo decompetencias,investigación,revisioneslegaleseintercambiodeexperiencias.Enmuchoscasos,laOIT,atravésdesusEspecialistasenNormasInternacionalesdelTrabajoylosprogramasdecooperacióntécnica,ofreceasistenciaeinformacióntécnicaparaesasactividades(verapartado14.11).Los Convenios de la OIT, a diferencia de otros tratados internacionales,noadmitenreservasensuratificación.SibienalgunosConveniospermitenalosEstados

ratificanteslimitaromodificarlasobligacionesdeunConvenio(porejemplo,porvíadeunadeclaraciónpermitidaoexigidaexplícitamenteenvirtuddelConvenio),esto no es así en el caso del Convenio núm. 169. Por lotanto,esimportantequelosgobiernos,lospueblosindígenas,losmandantestradicionalesdelaOIT(trabajadoresyempleadores),aligualqueotrosactores,esténplenamenteinformadosdetodaslasdisposicionesdel Convenio, así como de las consecuencias de la ratificación.Asimismo,estoesimportantealahoradegenerareldominiodelprocesodeimplementacióntraslaratificación.Además,alincluiralosactoresprincipales,suparticipaciónenlaimplementacióndelConveniosueleestarmejorgarantizada.


RatificacióndelConvenionúm.169porpartedeNepalNepalratificóelConvenionúm.169enseptiembrede2007.Laratificaciónrecorrióunlargoprocesodepromoción,diálogo,investigación,intercambiodeexperiencias,capacitaciónydesarrollodecompetenciasdelosdiferentesactores,incluidoslosrepresentantesindígenas,lospartidospolíticos,losburócratas,lasorganizacionesinternacionales,lasorganizacionesdelasociedadcivil,lossindicatos,lasorganizacionesdeempleadores,losacadémicosylosintegrantesdelosmediosdedifusión.SerealizaronvariostalleresnacionalesquedieronlaoportunidadalospolíticosnacionalesdestacadosyalosrepresentantesindígenasdedebatirlarelevanciadelConvenioparalasociedadextremadamentediversa,complejaydesigualdeNepal.Losdebatestuvieronlugarenelmomentoálgidodelconflictoarmadode10años,enelquelospueblosindígenasdeNepalestabanmuchomásinvolucrados,nosólocomocombatientessinotambiéncomobajasciviles,debidoasuhistoriadeexclusiónsocial,política,económicaygeográfica.Araízdelcontextopolíticodelpaísenelquelaexclusióndeciertosgruposalimentabalaguerracivilinspiradaporlosmaoístas,laOITfacilitóelintercambiodeexperienciasdeGuatemala,dondeelConvenioseratificóen1996,comounaparteintegraldelosAcuerdosdePaz.Enagostode2007,trasunacuerdocelebradoentreelgobiernodetodoslospartidosylaFederacióndeNacionalidadesIndígenasdeNepal(NEFIN)finalmentesellegóalaratificación.LaratificacióndelConvenionúm.169desempeñóunpapelimportanteenelprocesodepazdeNepal,alconvertirseenlacondiciónpreviaprincipalparaqueelmovimientoindígenaapoyaralaseleccionesyelprocesodelaAsambleaConstituyente.LaimplementacióndelConvenioaúnseestállevandoacaboenNepal,peroelConvenioyahaestablecidolabaseparareclamarlaconsultaylaparticipación,quesonsignificativasenelprocesoderedaccióndelaconstitución.Además,seesperaquelosprincipiosdelConveniocontinúenofreciendounmarcointegralparaabordarcuestionesclaverelacionadasconlospueblosindígenasenlaestructuradelnuevoEstadodeNepal.

Cadapaíscuentaconsuspropiosprocedimientosnacionalesderatificacióndetratadosinternacionales,loscualesvaríansegúnlaestructuraconstitucionaldelpaís.Porlogeneral,iniciaelprocedimientoelministeriodeoperacionesresponsableporlascuestionesqueseincluyenenelConvenio.UnavezqueelgobiernodecideafavorderatificarelConvenionúm.169,talvezdebaprocurarselaaprobacióndelparlamentoodeotroorganismolegislativo.Unavezobtenidalaaprobación,elórganocompetenteenvirtuddelprocedimientonacionalfirmaeldenominadoinstrumento de ratificación.

Trasconcluirelprocesonacional,elgobiernoenvíaelinstrumentoderatificaciónalaOITyleinformasudecisiónderatificaryquedarobligadoporelConvenio.Alrecibirelinstrumento,laOITregistralaratificacióneinformaalosotrosEstadosmiembros.LaratificaciónentraenvigorenelplanointernacionalsóloalserregistradaporlaOIT.

Unañodespuésdehaberseregistradolaratificación,elConvenioentraenvigenciaenelpaísencuestión,esdecirquequedavinculanteenelpaísenvirtuddelderechointernacional.

14.4. IMPLEMENTACIóN DE BUENA fE

Envirtuddelderechointernacional,lostratadosqueesténenvigenciaparaunpaísdebenimplementarsedebuena fe.2)Además,laConstitucióndelaOITexpresaquelosmiembrosdelaOITdebenhacerefectivaslasdisposicionesdelosConveniosratificados.3) Esto significaqueelgobiernodebetomartodaslasmedidasnecesariasparaaplicarlasdisposicionesdelConvenioenelderechoyenlaprácticamediantelaadopciónylaefectivaimplementacióndelalegislación,lasreglamentacionesylaspolíticasadecuadas.Además,esmenesterdisponerdelasinstituciones,losmecanismosyacuerdosadministrativosnecesariosparagarantizarquesecumpliránlasobligacionesdelEstadoenvirtuddelConvenio.

LasituaciónlegaldelConveniodentrodelrégimenjurídiconacionalvaríasegúnelpaís(verelapartado14.7).EnlamayoríadelospaísesquehanratificadoelConveniohastaahora,lostratadosratificadosconstituyenunaparteintegraldelalegislaciónnacional.Envirtudde

2) Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, Artículo 26.

3) Artículo 19(5)(d) de la Cosntitución de la OIT.


estossistemas,lasdisposicionesdelConveniosuelenprevalecersobrelalegislaciónnacionalencasodeincompatibilidades.Enalgunoscasos,seconsideraqueelConveniotieneunajerarquíasimilaralaConstitucióndelpaís(porejemplo,enColombia);enotros,elConvenioprevalecesobrelalegislaciónnacional(porejemplo,enNepalyCostaRica).4)

Artículo9(1)delaLeydeTratadosdeNepalde 1990En el caso de que, tras la adhesión a la ratificación, aceptación o aprobación de un tratado por parte del Parlamento, las disposiciones de ese tratado del que el Reino de Nepal o el Gobierno de Su Majestad sea parte sean incompatibles con las disposiciones de leyes actuales, las últimas pueden declararse nulas por tales incompatibilidades al efecto de ese tratado, y las disposiciones del tratado se aplicarán en ese caso como leyes nepalesas.5) Artículo7delaConstitucióndeCostaRicaLos tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa tendrán, desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes.6)

AuncuandoelConveniounavezratificadoformepartedelalegislaciónnacional,serámenesterdesarrollarmedidasespecíficasparaaplicarelConvenio,porejemplo:

Promulgarleyesoreglamentacionesrelacionadas•conesasdisposicionesdelConvenioquenoesténsuficientementeprevistasoenvigorenelcontextonacional dado; Eliminartodaincompatibilidadentrelas•disposicionesdelConvenioyleyesyprácticasnacionales anteriores;Desarrollareimplementaracciones•gubernamentalescoordinadasysistemáticas,talcomosecontemplaenelConvenio;Establecerinstitucionesymecanismospertinentes,•enparticular,losqueconciernenalaconsulta,laparticipaciónyelconsentimiento;

4) Para más información sobre la situación legal del Convenio en los Estados ratificantes, ver: Application of Convention NO. 169 by national and international courts in Latin America - A Case book, OIT 2009.

5) http://www.unhcr.org/refworld/type,LEGISLATION,,NPL,3ae6b51724,0.html

6) http://www.constitution.org/cons/costaric.htm

Brindar información y orientación a las autoridades •públicasinteresadasconrespectoalasestipulacionesdelosConvenios(vertambiénelapartado3.1sobreaccionessistemáticasycoordinadas).

En su Observación General sobre el Convenio núm.169(2008),laComisióndeExpertosdestacaque:“ElConveniohacereferenciaatresprocesosinterrelacionados:consulta,participaciónyaccióngubernamentalcoordinadaysistemática.[…]Los artículos 2 y 33 del Convenio, leídos en conjunto, estipulanquelosgobiernostienenlaobligacióndedesarrollar,conlaparticipacióndelospueblosindígenasytribales,unaaccióncoordinadaysistemáticaconmirasaprotegerlosderechosygarantizarlaintegridaddeestospueblos.Debenexistirorganismosyotrosmecanismosapropiadosparaadministrarlosprogramas,encooperaciónconlospueblosindígenasytribales,queincluyantodaslasetapasdesdelaplanificaciónhastalaevaluacióndelasmedidaspropuestasenelConvenio”.

Enalgunosotrospaíses,lostratadosinternacionalesratificadosnopasanaformarpartedelalegislaciónnacionaldemaneraautomática.Enestoscasos,elpaísdebehacerefectivassusobligacionesinternacionalesmedianteunalegislaciónaparte.EntrelospaísesqueratificaronelConvenio,esteeselcaso,porejemplo,enNoruegayFiyi(verelapartado14.7sobrelautilizacióndelConvenio núm. 169 en los tribunales nacionales).

14.5. IMPLEMENTACIóN SIMULTÁNEA: EL PROCESO DE LA SUPERVISIóN REGULAR

UnadelascaraterísticasespecíficasdelsistemanormativodelaOITconsisteenquelosEstadosdebenpresentarmemoriasregularessobrelasmedidasadoptadasparahacerefectivoelConvenioysobrecualquierproblemaquehayasurgido.EstaesunaobligaciónenvirtuddelaConstitucióndelaOIT.Porlotanto,laratificacióndeunConveniodelaOITindicaelcomienzodeunprocesodediálogoycooperaciónentreelgobiernoylaOIT.ElobjetivoconsisteentrabajarenconjuntoyasegurarsedequelalegislaciónyprácticasnacionalesesténenconcordanciaconlasdisposicionesdelConvenio.


UnañodespuésdelaentradaenvigordelConvenio,elgobiernodebepresentaralaOITsuprimeramemoriasobrelaimplementacióndelConvenio.ElobjetivodeesteintervalodeunañoconsisteendarletiempoalgobiernoparaasegurarquesulegislaciónyprácticasnacionalesesténenconcordanciaconelConvenio.Luego,lapresentacióndelasmemoriasparaelConvenionúm.169serealizanormalmentecadacincoaños.Sinembargo,silasituaciónameritaunseguimientoriguroso,losórganosdecontroldelaOITpuedensolicitarunamemoriafueradelcicloregulardepresentacióndememorias.

ConformealaConstitucióndelaOIT,elgobiernodebeproporcionarunacopiadesumemoriaalasorganizacionesmásrepresentativasdelostrabajadoresyempleadoresafindepermitirlesformularcomentariossobrelamemoria,situvieranalguno.Asimismo,estasorganizacionespuedenenviarsuscomentariosdirectamente a la OIT.

La primeramemoriadelgobiernosubsiguientealaentradaenvigordelConveniodebeincluirunainformacióncompletasobrecadaunadelasdisposicionesdelConvenioysobrecadapreguntadelFormulariodememoriaintegral.Losgobiernosdebeninformarsobrelalegislación,lasnormasylasreglamentacionesquehacenefectivoelConvenio,asícomoelcampodeaplicacióndelConvenio,incluidoslosgruposdelapoblaciónnacionalqueabarca.Enestesentido,laprimeramemoriadelgobiernopuedeservircomopuntodereferenciaparaevaluarelprogresofuturodelaimplementación.

Luego,enlasmemoriassubsiguientes, normalmente sólosedeberáproporcionarinformaciónsobrelassiguientescuestiones:

Todanuevamedidalegislativaodeotraíndoleque•conciernaalaaplicacióndelConvenio;Lasrespuestasalaspreguntasquefiguran•en el formulario de memoria acerca de la aplicaciónprácticadelConvenio(porejemplo,lasestadísticas, los resultados de las revisiones, las decisiones judiciales o administrativas), así como sobreloscomentariosrecibidosporpartedelasorganizacionesdetrabajadoresyempleadores;Lasrespuestasaloscomentariosformulados•anteriormenteporlosórganosdecontroldelaOIT.

Losórganosdecontrolsuelensolicitarmemoriasadicionalesademásdelasmemoriasregularesquesepresentancadacincoaños.Porlotanto,existeundiálogo

continuoentrelosgobiernosinteresadosylosórganosdecontroldelaOITenloqueconciernealaimplementación.LosórganosdelaOITqueseencargandesupervisarregularmentelaaplicacióndelosConveniosratificadossonlaComisióndeExpertosenAplicacióndeConveniosyRecomendaciones(CEACR;ComisióndeExpertos)ylaComisióndeAplicacióndeNormas(CAN)delaConferencia Internacional del Trabajo. LaComisióndeExpertosestácompuestapor20expertosindependientes,quesereúnenanualmenteenGinebraen noviembre y diciembre. El mandato de la Comisión consisteenexaminarlasmemoriaspresentadasporlosEstadosmiembrosdelaOITsobrelasmedidasadoptadasparahacerefectivoslosConveniosratificadosyevaluarlaconformidaddelalegislaciónylasprácticasdelpaísconsusobligacionesenvirtuddelConvenio.Pararealizarestatarea,laComisióntambiénsebasaenlainformaciónrecibidaporpartedelasorganizacionesdetrabajadoresyempleadores,asícomotodalainformaciónpúblicadisponiblequeseapertinente,porejemplo,losinformesoficialesdelasNacionesUnidas.LaComisióndeExpertosentablaundiálogocontinuoconelgobierno,quepuederesultarmuyefectivoparaidentificarlasbrechasenlaimplementacióneinformación,yparasugerirmedidasymecanismosconelfindemejorarlaimplementación.Despuésdeexaminarlasmemorias,laComisiónpuedeenviarcomentariosalgobiernointeresadoconelobjetodeguiaryafianzarlaimplementación.DebidoalascomplejidadesdelConvenionúm.169,esunodelosConveniosquehageneradocomentariosexhaustivosdepartedelosórganosdecontroldelaOITparamuchospaíses.LaComisióndeExpertosefectúadostiposdecomentarios:

las“observaciones”,quesonloscomentarios•públicosdelaComisióndeExpertossobrelaaplicacióndelosConveniosdelaOIT;ylas“solicitudesdirectas”,queseenvían•directamentealgobiernoencuestión,yporlogeneralsolicitanmayorinformaciónsobretemasespecíficos.


Las observacionesdelaComisióndeExpertossepublicanenelinformeanualdelaConferenciaInternacionaldelTrabajo,quesereúneenjunio.EsteinformeesanalizadoporlaComisióndeAplicacióndeNormas(CAN),queestácompuestaporrepresentantesdelosgobiernos,losempleadoresylostrabajadores.LalaborprincipaldelaCANconsisteenexaminarlaaplicacióndelosConveniosratificadosporunnúmerodepaíses(“casosindividuales”),tomandocomobaselasobservacionespresentadasporlaComisióndeExpertos.Como resultado de estos casos individuales, la CANadoptaconclusionesdirigidasalosEstadosmiembrosdelaOITqueseexaminaron.

LospueblosindígenasnotienenaccesodirectoparapresentarmemoriasalosórganosdecontroldelaOIT.Sinembargo,lospueblosindígenaspuedenasegurarsedequesusinquietudessetomenencuentaenlasupervisiónregulardelosConveniosdelaOITdediferentesmaneras:

EnviarinformaciónverificabledirectamentealaOIT,•porejemplo,sobreeltextodeunanuevapolítica,ley o decisión judicial. Formaralianzasconlossindicatosy,através•deellos,presentarsusinquietudes.AraízdelaestructuratripartitadelaOIT,lasorganizacionesdeempleadoresytrabajadorespuedenpresentarmemoriassobrelaaplicacióndeunConveniodelaOITencualquiermomento,independientementedelmomentoenquedebapresentarselamemoriasobreeseconvenio.Estopuedehacerlocualquierorganizacióndetrabajadoresoempleadores,lacualpuedeestarlocalizadaencualquierparteynonecesariamenteenelpaísencuestión.DirigirlaatencióndelaOIThaciainformaciónoficial•pertinentedeotrosórganosdecontrol,forosoagenciasdelaONU,incluidoselRelatorEspecialsobre la situación de los derechos humanos ylaslibertadesfundamentalesdelospueblosindígenasdelaONUyelForoPermanenteparalasCuestionesIndígenasdelaONU.

Porúltimo,comoenelcasodeNoruega,lospueblosindígenasylosEstadospuedenprocurarmanerasinnovadorasdeofreceraccesodirectoalospueblosindígenas.


Noruega:EnfoquesinnovadoresparalapresentacióndememoriasenvirtuddelConvenionúm.169En1993,elgobiernodeNoruegapresentóalaOITsuprimeramemoriasobreelConvenionúm.169.ElParlamentoSámideNoruegaestuvoendesacuerdo con determinadas secciones de la memoriagubernamental,enespecial,lasecciónsobre los derechos a las tierras y los recursos. El ParlamentoSámipresentóunarespuestaescritaalGobierno,enlaquereflejabalagrandiscrepanciaentreelGobiernoyelParlamentoSámisobreelestadodeimplementacióndelConvenionúm.169,ysolicitabaquelasopinionesdelParlamentoSámiseincluyeranenlamemoriapresentadaporelgobiernooqueseadjuntaranaella.Sinembargo,elGobiernodeNoruegarechazóestasolicitud,ylasopinionesdelParlamentoSáminoseenviaronalaOIT.LosfuncionariosgubernamentalesinformaronalParlamentoSámiqueelGobiernono estaba en condiciones de enviar el informe del ParlamentoSámialaOIT,yaqueconsiderabaqueerademasiadocríticodelasopinionesdelGobierno.

EsteproblemaestabaestrechamenterelacionadoconlasdiferenciasenlainterpretaciónylacomprensiónrespectodelasdisposicionesprincipalesdelConveniosobrelosderechosalastierras:ElGobiernoyelParlamentoSámidifirieronenlacomprensióndelcontenidofundamentaldelArtíclo14delConvenio.ElGobiernointerpretóque,envirtuddelArtículo14,susobligacionesselimitabanaasegurarlaproteccióndelderechodeusufructo de las tierras y los recursos naturales paralossámi,mientrasqueelParlamentoSámiconsideróqueelEstadoestáobligadoareconoceryprotegerlosderechosdelossámidepropiedad

yposesión,ademásdelderechodeusufructo.ElParlamentoSámiinformóalaOITsobrelasituación.LaComisióndeExpertosdelaOITpresentósusinquietudesrespectodequelamemorianoconteníaningunainformaciónsobrelasopinionesdelParlamentoSámi.EstofuemásprobablementeelresultadodelainiciativadelParlamentoSámi.EsteincidentemotivóaqueelGobiernodeNoruegayelParlamentoSámillegaranaunacuerdo,segúnelcualelGobiernoenviaría sus memorias sobre el Convenio núm. 169alParlamentoSámiparaqueéstehicierasuscomentarios y le transmitiría al Parlamento los comentariosdelaOITcomopartedesumemoriaoficial.

Enestecontexto,laComisióndeExpertosexpresóque“La Comisión expresa su complacencia por el diálogo entre el Gobierno y el Parlamento Sámi sobre la aplicación del Convenio. Toma nota de que ello corresponde al criterio sugerido en el punto VIII del formulario de memoria y espera que continúe este intercambio de información y de opiniones. La Comisión considera de que la mejor manera de llevarlo a la práctica, es en el marco de la información regular sobre la aplicación del Convenio.”7)

Enabrilde2003,elGobiernopresentóalParlamentoNacionalNoruego(elStorting)unapropuestaparaunaLeyFinnmark,sobrelosderechosalastierrasylosrecursos.Lapropuestafueampliamentecriticadaporlasinstitucionessámi,enespecialelParlamentoSámi,pornocumplirconlasestipulacioneslegalesdereconocimientoyproteccióndelosderechossámi,ylaobligacióndeconsultaralossámitoda7) Documento N.º (ilolex) 061995NOR1691.


vezqueseponenenconsideraciónmedidaslegislativasquepuedanafectarlosdirectamente.

ElParlamentoSámielaborósupropioinformeoevaluaciónindependientesobreelproyectodeLeyFinnmarkparalaOIT.Deconformidadconelacuerdo anterior celebrado entre el Gobierno y el ParlamentoSámi,elinformeseenvióoficialmentealaComisióndeExpertosdelaOIT.

LasobservacionesfinalesdelaComisióndeExpertosdelaOITllegaronalaconclusióndequelaLeyFinnmark,talcomolapropusoelGobiernoen2003,eraincompatibleconlasobligacionesdeNoruegaenvirtuddelConvenionúm. 169.8)LaComisiónexpresóqueelproceso(la ausencia de consultas) y el fundamento estaban inextricablementeligadosenlasestipulacionesdelConvenioyenelconflictorelacionadoconlapropuestadelgobierno.

Como resultado de estas observaciones, el ParlamentoNacionaldeNoruegaentablóundiálogodirectoconelParlamentoSámiconrespectoaloscontenidosdelaLey.Estediálogoconcluyóenjuniode2005,conlaadopcióndeunaLeydeFinnmarkcompletamenterevisadayenmendadaporelParlamentoNacionalyaprobadaporelParlamentoSámi.

LasobservacionesdelaComisióndeExpertosinfluyerondirectamenteenelresultadodelprocesolegislativodedosmaneras:(a)convencieronalParlamentoNacionaldeNoruegaqueadoptarunalegislaciónquetuvieraunefectodirectosobrelosderechosdelossámialastierras,sinrealizar

8) Ejemplo de Noruega citado en John Henriksen: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, OIT, 2008.

las consultas adecuadas con el Parlamento Sámi,implicaríaunaviolacióndelasobligacionesinternacionalesdeNoruega;(b)ejercieroninfluenciaenlasnegociacionesfundamentalesentreelParlamentoNacionalyelParlamentoSámi.

EsteejemplodemuestraqueeldesarrollodeunprocedimientodefinidorelacionadoconelConvenionúm.169,quepermitaalasorganizacionesdelospueblosindígenaspresentardirectamenteinformessobrelaimplementacióndel Convenio núm. 169 (formal o informalmente), contribuyedemanerasignificativaalosmecanismos de control y los fortalece.

ElprocedimientoadoptadoporNoruegafuerecibidoconbeneplácitoporlaComisióndeExpertoscomounaexpresiónprácticadelaconsultaqueexigeelConvenionúm.169aligualqueelpuntoVIIIdelformulariodememoriaparaelConvenionúm.169,elcualexpresaque“el Gobierno puede considerar provechoso consultar a las organizaciones de los pueblos indígenas y tribales del país, a través de sus instituciones tradicionales en el caso de que existan, acerca de las medidas tomadas para dar efecto al presente Convenio, y asimismo cuando prepare las memorias relativas a su aplicación. En el caso de que no lo haya hecho ya en la memoria, sírvase indicar si se han llevado a cabo tales consultas y cuáles han sido los resultados.9)

9) Recomendaciones y observaciones finales de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR) de 2003, en respuesta a la memoria periódica del Gobierno de Noruega sobre la implementación del Convenio núm.169: OIT CEACR, 2003.


14.6. RECLAMACIONES SOBRE EL NO CUMPLIMIENTO DEL CONVENIO NÚM. 169

Ademásdelasupervisiónregular,laOITcuentacon“procedimientosespeciales”paraabordarpresuntasviolaciones a los Convenios de la OIT. La forma de reclamaciónqueseutilizamáscomúnmenteenelsistemadelaOITsedenomina“Representación”,talcomolodisponeelartículo24delaConstitucióndelaOIT.UnaorganizacióndetrabajadoresoempleadorespuedepresentaralaOITunaRepresentación,enlaquesealeguequeunGobiernonocumpliócondeterminadasdisposicionesdelosConveniosratificadosdelaOIT.Debepresentarseporescritoeinvocarelartículo24delaConstitucióndelaOIT,asícomoindicarlasdisposicionesdelConvenioencuestiónquesealegaquefueronvioladas.

El Consejo de Administración de la OIT debe decidir si la representaciónesadmisible,esdecir,sisecumplieronlosrequisitosformalesparapresentarla.Unavezqueseaceptaquelarepresentaciónpuederecibirse,elConsejodeAdministraciónnombraaunaComisiónTripartita(esdecir,unrepresentantedelgobierno,unrepresentantedelosempleadoresyunrepresentantedelostrabajadores)paraexaminarla.LaComisiónTripartitaeleborauninformeconlasconclusionesyrecomendaciones,ylopresentaalConsejodeAdministraciónparasuadopción.LaComisióndeExpertosluegohaceunseguimientodelasrecomendacionesenelcontextodesusupervisiónregular.LosinformesdelasComisionesTripartitasestándisponiblesenlíneaenhttp://www.ilo.org/ilolex (ver el apartado14.12).

Desde1989,sehanrecibidorepresentacionessobrelaaplicacióndelConvenionúm.169enArgentina,Bolivia,Brasil,Colombia,Dinamarca,Guatemala,Ecuador,Méxicoy Perú.

14.7. EL CONVENIO EN LOS TRIBUNALES NACIONALES.

Al abordar casos relacionados con los derechos de los pueblosindígenas,lostribunalesnacionalespuedenbasarseenelderechointernacionalpertinente.Cuandoelsistemalegalnacionalestipulequelostratadosinternacionalesratificadostienenfuerzadeleyy,porlotanto,formanunaparteintegraldelalegislacióndeun

país,puedeinvocarseelConvenioantelostribunales,loscuales,asuvez,puedenbasarsedirectamenteensusdisposicionesparasusfallos.Lostribunalespuedenusarel Convenio en ausencia de una norma nacional o bien paracomplementarla.Confrecuencia,elConveniotieneunajerarquíamayorquelasleyes,locualgeneralmentesignificaqueenloscasosenquelalegislaciónnacionalseaincompatibleconelConvenio,esteúltimoprevaleceydebeseraplicadoporlostribunales.

Alrespetarelprincipiodequelalegislaciónnacionaldebeinterpretarsealaluzdelasobligacionesinternacionalesdelpaís,elConveniotambiéndesempeñaunpapelenlainterpretacióndelasleyesnacionalesqueconciernenoafectanalospueblosindígenas.EsteusointerpretativodelConveniotambiénesposibleenlospaísesenquelaratificacióndeunConvenionoincorporaautomáticamentesusdisposicionesenlalegislaciónnacional.EnlosEstadosnoratificantes,lostribunalespuedenbasarseenelConvenio,porejemplo,afindedeterminarlosprincipiosgeneralesdelaleyoelderechoconsuetudinariointernacional.

DebeexaminarselaposturalegalexactadelConvenioparacadapaís,segúnlasdisposicionespertinentesdelaconstitución nacional u otras leyes relevantes, así como la jurisprudenciadelostribunalesenestetema.Porlotanto,elsiguientecuadropresentasólounpuntodepartidamuygeneralparaunexamendeesetipo.Noobstante,elcuadromuestraqueenungrannúmerodepaíseselConvenioformapartedelalegislaciónnacionalypuedeinvocarse de manera directa ante los tribunales.

LasituacióndelConvenionúm.169enlossistemaslegalesdelospaísesratificantes

Argentina:• Los tratados internacionales tienenfuerzadeleyapartirdelaratificaciónytienenjerarquíasuperioralasleyesnacionales(Constitución,arts.31y75,párrafo22);Bolivia:• Lostratadosinternacionalestienenfuerzade ley; los convenios sobre derechos humanos tienenlamismajerarquíaquelaConstitución(Constitución, arts. 257(I) y 410(II));Brasil:• Lostratadosinternacionalestienenfuerzadeleyapartirdelaratificaciónysujerarquíapuedesersuperioralasleyesnacionales(Constitución,art. 5);Chile• :Lostratadosinternacionalesratificadostienenfuerzadeley.LaConstituciónPolítica


establecequeelejerciciodelasoberaníareconocecomolimitelosderechosesencialesqueemanandelanaturalezahumanayqueesdeberdelosórganosdelEstadorespetarypromovertalesderechos,garantizadosporlaConstitución,asícomoporlostratadosinternacionalesratificadosporChileyqueseencuentrenvigentes,talcomoeselcasodelConvenionúm.169(art.5inciso2°);Colombia:• Lostratadosinternacionalesratificadostienenfuerzadeley;losconveniossobrederechoshumanostienenlamismajerarquíaquelaConstitución(Constitución,arts.53y93,párrafo1);CostaRica:• Los tratados internacionales tienenfuerzadeleyapartirdesuratificaciónysujerarquíaessuperioralasleyesnacionales(Constitución, art. 7); Dinamarca:• Los tratados internacionales no tienen fuerzadeleyapartirdesuratificación;Dominica• :Lostratadosinternacionalesnotienenfuerzadeleyapartirdesuratificación;Ecuador:• Los tratados internacionales tienen fuerzadeleyapartirdelaratificaciónytienenjerarquíasuperioralasleyesordinarias.LostratadossobrederechoshumanosquereconozcanderechosmásfavorablesaloscontenidosenlaConstituciónprevaleceránsobrecualquierotranormajurídicaoactodelpoderpúblico(Constitución,arts.417,424y425);Fiyi:• Lostratadosinternacionalesnotienenfuerzadeleyapartirdesuratificación;Guatemala:• Los tratados internacionales tienenfuerzadeleyapartirdesuratificación;los convenios sobre derechos humanos tienenpreeminenciasobreelderechointerno(Constitución, art. 46);Honduras:• Los tratados internacionales tienenfuerzadeleyapartirdelaratificaciónytienenjerarquíasuperioralasleyesnacionales(Constitución, arts. 16 y 18);México:• Lostratadosinternacionalestienenfuerzadeleyapartirdesuratificaciónysujerarquíaessuperioralasleyesnacionales(Constitución,art.133);Nepal:• Lostratadosinternacionalestienenfuerzadeleydesdesuratificaciónyprevalecenenelcasodeincompatibilidadconlasleyesnacionales(Leyde Tratados de 1990, artículo 9);PaísesBajos:• Los tratados internacionales se aplicandirectamenteytienenlamismajerarquía

quelaConstitución(Constitución,art.94);Noruega:• Los tratados internacionales no tienenfuerzadeleyapartirdesuratificación(Constitución, art. 110);Paraguay:• Los tratados internacionales tienen fuerzadeleyapartirdesuratificaciónysujerarquíaessuperioralasleyesnacionales(Constitución,art.137,párrafo1,y141);Perú:• Lostratadosinternacionalestienenfuerzadeleyapartirdelaratificación.Lostratadossobrederechoshumanostienenlamismajerarquíaquela Constitución (Constitución, arts. 3, 55 y Cuarta disposiciónfinalytransitoria);España:• Los tratados internacionales tienen desdesuratificaciónfuerzadeleyysujerarquíaessuperioralasleyesnacionales(Constitución,art.96,párrafo1);Venezuela:• Los tratados internacionales tienen fuerzadeleyapartirdesuratificación;losconvenios sobre derechos humanos tienen la mismajerarquíaquelaConstitución(Constitución,arts. 22 y 23).

14.8. ENTRADA EN VIGOR Y RETRO-ACTIVIDAD

ElConvenionúm.169incluyeunadisposiciónqueestipulaqueelConvenioentraenvigor12mesesdespuésdequelaOIThayaregistradosuratificación.HastaqueelConvenionoentreenvigor,notienevigenciaenelderecho internacional.

ElConvenionúm.169:Elartículo38(3)expresaque:“esteConvenioentraráenvigor,paracadaMiembro,docemesesdespuésdelafechaenquehayasidoregistradasuratificación.”

EnsuanálisissobrelaaplicacióndelConvenio,laComisióndeExpertosdelaOIThareafirmadoenvariasocasionesqueelConvenionopuedeaplicarseconretroactividad.Sinembargo,variasveces,laComisióntambiénhaexpresadoquesilasconsecuenciasdelasdecisionestomadaspreviamentealaentradaenvigorcontinúanafectandoalospueblosindígenasencuestión,elConveniopodríaaplicarseconrespectoatalesconsecuencias.


ElConvenionúm.169entróenvigorenMéxicoen1991.En1998,sepresentóunareclamaciónenvirtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT quealegaba,entreotrascosas,queelgobiernonohabíaentregadoalascomunidadesafectadaslacantidaddetierraprometidaencompensaciónporhaberlosexpulsadodesustierrasdebidoalaconstruccióndeunapresa,ordenadaen1972.LaComisiónquesecreóparaanalizarelcasoobservóqueladeclaracióndelGobiernodeque“ no es posible alegar que los decretos emitidos en los años 1972, 1973 y 1974 para la construcción de la presa violan disposiciones del Convenio núm. 169, ya que dicho Convenio entró en vigor en México en el mes de septiembre de 1991”. En estas circunstancias, la Comisión considera que las disposiciones del Convenio no pueden aplicarse con retroactividad, en especial, en lo relativo a cuestiones de procedimiento (incluidos los tipos de consulta que se hubieran requerido al momento de tomarse esas decisiones si, hipotéticamente, el Convenio hubiera estado vigente). Sin embargo, los efectos de las decisiones que se tomaron en ese entonces continúan afectando la situación actual de los pueblos indígenas en cuestión, tanto en relación con los reclamos de sus tierras como a la falta de consultas para resolver dichos reclamos. Por lo tanto, la Comisión considera que el Convenio tiene aplicación en la actualidad en lo concernciente a las consecuencias de las decisiones tomadas con anterioridad a su entrada en vigor”.10)

14.9. fLExIBILIDAD EN LA IMPLEMENTACIóN

ExisteunaenormediversidadencuantoalospueblosindígenasyalasituacióngeneraldelospaísesquehanratificadoelConvenionúm.169,porejemplo,enloqueconciernealporcentajedepoblaciónindígena,característicasgeográficasylasituacióndedesarrollogeneraldelospaísesencuestión.Asimismo,elConvenioespecificalanecesidaddeconsultaralospueblosindígenasinteresadosparadesarrollarlasmedidasdeimplementaciónsegúnsuspropiasprioridadesparael

10) Consejo de Administración,276.a reunion, noviembre de 1999, Representación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.276/16/3, párrafo 36).

desarrollo.Porlotanto,noresultaposibleaplicarunenfoqueuniformeparaimplementarelConvenio;elprocesodebeestarcuidadosamentediseñadoydesarrolladoporlosgobiernosylospueblosindígenasinteresadosydebeadaptarsealascircunstanciasparticulares.

ElConvenionúm.169estipulaquedebeexistirlaflexibilidadnecesariaparadeterminarlanaturalezay el alcancedelasmedidasdeimplementación:Artículo34:LanaturalezayelalcancedelasmedidasqueseadoptenparadarefectoalpresenteConveniodeberándeterminarseconflexibilidad,teniendoencuentalascondicionespropiasdecadapaís.Elartículo34nolimitalaobligacióndelosEstadosratificantesdehacerefectivastodaslasdisposicionesdelConvenio.Noobstante,lasmedidasatalfindebendeterminarseconflexibilidad,teniendoencuentalascircunstanciasparticulares.

Además,caberecordarquenosonposiblesotraslimitacionesalasobligacionesdeunConveniodelaOITmásquelasqueseestipulanespecíficamenteenelinstrumento (es decir, no admiten reservas).

14.10. POSIBILIDAD DE ACLARACIóN DE LAS DISPOSICIONES DE LOS CONVENIOS DE LA OIT

Quedaprincipalmenteacriteriodelosgobiernosencuestiónjuzgarsisusleyesyprácticasnacionalessonopuedensercompatiblesconlasnormasestipuladasenlosconvenios internacionales del trabajo, sujetos (en el caso deserratificados)alosprocedimientosestablecidosporlaOITparalarevisióndelasmemoriasrelacionadasconlaaplicacióndelosConveniosratificados.LosmandantesdelaOITtienenlaposibilidaddepediraclaracionesenloqueconciernealsignificadodedisposicionesparticularesdelosConveniosdelaOITmediantelasolicituddeunaopinióninformalporpartedelaOficinaInternacionaldelTrabajo.DadoquelaConstitucióndelaOITnoleconfierealaOITcompetenciasespecialesparainterpretarlosConvenios,debelimitarseabrindarinformaciónquepermitaalosmandantesevaluarelalcanceadecuadodecualquierdisposicióndadadeunConvenio.Enesteproceso,la


OficinatomaencuentatodosloselementospertinentesquepuedanhabersurgidodeltrabajopreparatoriodelaOITyloscomentariosdesusórganosdecontrrol.

14.11. COOPERACIóN TéCNICA Y SERVICIOS CONSULTIVOS DE LA OIT

ElDepartamentodeNormasInternacionalesdelTrabajodelaOficinaInternacionaldelTrabajoenGinebrajuntoconlosespecialistasdelasnormasdelaOITdelasregionestrabajanparabrindartodotipodeformación,explicaciones,asesoramiento y asistencia sobre cuestiones relacionadas conlaratificaciónylaaplicacióndelosConveniosinternacionales del trabajo. Estosserviciosseofrecentantoenrespuestaasolicitudesespecíficasrecibidasdepartedelosgobiernosolasorganizacionesdeempleadoresotrabajadores,yatravésde misiones de consultoría de rutina y conversaciones informalesiniciadosporlaOficina.Entrelascuestionesquepuedenabordarseseincluyenloscomentariosdelosórganosdecontrolylasmedidasquepuedansolicitar,nuevaslegislacionesylasmemoriasdelosgobiernosquedebenelaborarse.Además,losmandantespuedenenviaralaOITproyectosdeleyparasolicitarcomentariosyasesoramiento.Asimismo,elDepartamentodeNormasInternacionalesdelTrabajocuentaconunprogramaespecialdecooperacióntécnicasobrelospueblosindígenasytribales,queasistealosgobiernos,alasorganizacionesindígenasyaotrosinterlocutores:elProgramaparaPromoverelConvenionúm.169(PRO169),queaspiraapromoverlosderechosymejorarlasituaciónsocioeconómicadelospueblosindígenasytribales.PRO169dependedelDepartamentodeNormasInternacionales del Trabajo y cuenta con coordinadores envariasoficinasdelaOIT.PRO169seabocaaunaampliavariedaddetemasyasuntospropiosdedeterminadasregionesypaíses.PRO169combinaunenfoqueflexibleimpulsadoporlademanda,querespondealasnecesidadesemergentesylasoportunidadesanivelinternacional,regionalynacional,coniniciativasestratégicasdelargoplazoanivelregionalynacional.EnÁfrica,seestállevandoacabounainvestigaciónexhaustivasobrelasituacióndelospueblosindígenasconla colaboración de la Comisión Africana sobre los Derechos delHombreydelosPueblosyademáslasactividadesanivelpaísenCamerún, Kenia y Namibia tratan los temas dereforma,desarrollodelacapacidaddelossociosgubernamentaleseindígenas,asícomoeldesarrollo

económico.EnAsia,laatenciónestápuestaeneldiálogoylaresolucióndeconflictosademásdelareformadepolíticasyeldesarrollodecapacidaddelossociosindígenasygubernamentales.Enseptiembrede2007,seobtuvoungranlogrocuandoNepalratificóelConvenionúm.169comopartedelprocesoactualdepazyreformadelEstado. En AméricaLatina,PRO169estárespondiendocadavezmásalasnecesidadesypedidosdecooperacióntécnicaparaimplementarel Convenio núm. 169,queseidentificaronatravésdelosórganosdecontrol de la OIT. Para más información, visite http://www.ilo.org/indigenous o por correo electrónico: [email protected]

14.12. RECURSOS INfORMATIVOS DE LA OIT

ElsitioWebdelaOITsobrelascuestionesdelospueblosindígenasytribales(http://www.ilo.org/indigenous), contiene una serie de recursos informativos, manuales,directriceseinformaciónsobrelosprogramasylosproyectosdelaOITenloqueconciernealosderechosdelospueblosindígenas.ElProgramaparaPromoverelConvenionúm.169delaOIT(PRO169)hacreadounsitioWebdecapacitación,queofreceunaseriedematerialesparacapacitarseenmateriadelosderechosdelospueblosindígenasytribales,entrelosqueseincluyenvideos,presentacionesdePowerPointymaterialesdereferencia(http://www.pro169.org).ILOLEX(http://www.ilo.org/ilolex) es la base de datos trilingüe(español,francéseinglés)delaOIT,quebrindainformaciónsobrelaratificacióndelosConveniosylas Recomendaciones de la OIT, los comentarios de laComisióndeExpertos,lasRepresentaciones,lasReclamaciones,ylasinterpretacionesdelosConveniosdelaOIT,ademásdenumerososdocumentosrelacionados.EnILOLEX,puedebuscarinformaciónsobreunConvenioespecíficoosobreunpaísdeterminado.La base de datos APPLIS de la OIT brinda información sobrelaaplicacióndelasNormasInternacionalesdelTrabajo.ElManualsobreprocedimientosenmateriadeconveniosy recomendaciones internacionales del trabajo de la OIT (edición revisada de 2006) brinda información detallada sobretemastalescomolaratificaciónylasupervisión.ElsitioWebdelDepartamentodeNormasInternacionalesdelTrabajoesunafuenteglobaldeinformaciónenloqueconcierne al sistema de normas y actividades relacionadas delaOIT(http://www.ilo.org/normes)

186

anexos

ANExOS 187

LaConferenciaGeneraldelaOrganizaciónInternacionaldelTrabajo:

ConvocadaenGinebraporelConsejodeAdministracióndelaOficinaInternacionaldelTrabajo,ycongregadaendichaciudadel7junio1989,ensuseptuagésimasextareunión;

Observando las normas internacionales enunciadas en el Convenio yenlaRecomendaciónsobrepoblacionesindígenasytribales,1957;

RecordandolostérminosdelaDeclaraciónUniversaldeDerechosHumanos, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y de los numerosos instrumentos internacionales sobre la prevencióndeladiscriminación;

Considerandoquelaevolucióndelderechointernacionaldesde1957yloscambiossobrevenidosenlasituacióndelospueblosindígenasytribalesentodaslasregionesdelmundohacenaconsejableadoptarnuevasnormasinternacionalesenlamateria,afindeeliminarlaorientaciónhacialaasimilacióndelasnormasanteriores;

Reconociendolasaspiracionesdeesospueblosaasumirelcontroldesuspropiasinstitucionesyformasdevidaydesudesarrolloeconómicoyamanteneryfortalecersusidentidades,lenguasyreligiones,dentrodelmarcodelosEstadosenqueviven;

ObservandoqueenmuchaspartesdelmundoesospueblosnopuedengozardelosderechoshumanosfundamentalesenelmismogradoqueelrestodelapoblacióndelosEstadosenquevivenyquesusleyes,valores,costumbresyperspectivashansufrido a menudo una erosión;

Recordandolaparticularcontribucióndelospueblosindígenasytribalesaladiversidadcultural,alaarmoníasocialyecológicadelahumanidadyalacooperaciónycomprensióninternacionales;

Observandoquelasdisposicionesquesiguenhansidoestablecidas con la colaboración de las Naciones Unidas, de laOrganizacióndelasNacionesUnidasparalaAgriculturaylaAlimentación,delaOrganizacióndelasNacionesUnidasparalaEducación,laCienciaylaCulturaydelaOrganizaciónMundialdelaSalud,asícomodelInstitutoIndigenistaInteramericano,alosnivelesapropiadosyensusesferasrespectivas,yquesetieneelpropósitodecontinuaresacolaboraciónafindepromoveryasegurarlaaplicacióndeestasdisposiciones;

DespuésdehaberdecididoadoptardiversasproposicionessobrelarevisiónparcialdelConveniosobrepoblacionesindígenasytribuales,1957(núm.107),cuestiónqueconstituyeelcuartopuntodelordendeldíadelareunión,yDespuésdehaberdecididoquedichasproposicionesrevistanlaformadeunconveniointernacionalquereviseelConveniosobrepoblacionesindígenasytribales,1957,adopta,confechaveintisietedejuniodemilnovecientosochentaynueve,elsiguienteConvenio,quepodrásercitadocomoelConveniosobrepueblosindígenasytribales,1989:

PARTEI.POLíTICAGENERAL

Artículo11.ElpresenteConvenioseaplica:a)alospueblostribalesenpaísesindependientes,cuyascondicionessociales,culturalesyeconómicaslesdistingandeotrossectoresdelacolectividadnacional,yqueesténregidostotaloparcialmenteporsuspropiascostumbresotradicionesoporunalegislaciónespecial;b)alospueblosenpaísesindependientes,consideradosindígenasporelhechodedescenderdepoblacionesquehabitabanenelpaísoenunaregióngeográficaalaqueperteneceelpaísenlaépocadelaconquistaolacolonizaciónodelestablecimientodelasactualesfronterasestatalesyque,cualquieraqueseasusituaciónjurídica,conservantodassuspropiasinstitucionessociales,económicas,culturalesypolíticas,opartedeellas.2.LaconcienciadesuidentidadindígenaotribaldeberáconsiderarseuncriteriofundamentalparadeterminarlosgruposalosqueseaplicanlasdisposicionesdelpresenteConvenio.3.LautilizacióndeltérminopueblosenesteConvenionodeberáinterpretarseenelsentidodequetengaimplicaciónalgunaenloqueatañealosderechosquepuedaconferirseadichotérminoenel derecho internacional. Artículo21.Losgobiernosdeberánasumirlaresponsabilidaddedesarrollar,conlaparticipacióndelospueblosinteresados,unaaccióncoordinadaysistemáticaconmirasaprotegerlosderechosdeesospueblosyagarantizarelrespetodesuintegridad.2.Estaaccióndeberáincluirmedidas:a)queasegurenalosmiembrosdedichospueblosgozar,enpiedeigualdad,delosderechosyoportunidadesquelalegislaciónnacionalotorgaalosdemásmiembrosdelapoblación;b)quepromuevanlaplenaefectividaddelosderechossociales,económicosyculturalesdeesospueblos,respetandosuidentidadsocial y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c)queayudenalosmiembrosdelospueblosinteresadosaeliminarlasdiferenciassocioeconómicasquepuedanexistirentrelosmiembrosindígenasylosdemásmiembrosdelacomunidadnacional,deunamaneracompatibleconsusaspiracionesyformasde vida. Artículo31. Lospueblosindígenasytribalesdeberángozarplenamentedelosderechoshumanosylibertadesfundamentales,sinobstáculosnidiscriminación.LasdisposicionesdeesteConvenioseaplicaránsindiscriminaciónaloshombresymujeresdeesospueblos.2.Nodeberáemplearseningunaformadefuerzaodecoerciónqueviolelosderechoshumanosylaslibertadesfundamentalesdelospueblosinteresados,incluidoslosderechoscontenidosenelpresenteConvenio.Artículo41. Deberánadoptarselasmedidasespecialesqueseprecisenparasalvaguardarlaspersonas,lasinstituciones,losbienes,eltrabajo,lasculturasyelmedioambientedelospueblosinteresados.2.Talesmedidasespecialesnodeberánsercontrariasalosdeseosexpresadoslibrementeporlospueblosinteresados.3.Elgocesindiscriminacióndelosderechosgeneralesdeciudadaníanodeberásufrirmenoscaboalgunocomoconsecuenciadetalesmedidasespeciales.

ANExOS A: CONVENIO SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES EN PAÍSES INDEPENDIENTES, 1989 (CONVENIO NÚM. 169)


Artículo5AlaplicarlasdisposicionesdelpresenteConvenio:a)deberánreconocerseyprotegerselosvaloresyprácticassociales,culturales,religiososyespiritualespropiosdedichospueblosydeberátomarsedebidamenteenconsideraciónlaíndoledelosproblemasqueselesplanteantantocolectivacomoindividualmente; b)deberárespetarselaintegridaddelosvalores,prácticaseinstitucionesdeesospueblos;c)deberánadoptarse,conlaparticipaciónycooperacióndelospueblosinteresados,medidasencaminadasaallanarlasdificultadesqueexperimentendichospueblosalafrontarnuevascondiciones de vida y de trabajo. Artículo61.AlaplicarlasdisposicionesdelpresenteConvenio,losgobiernosdeberán:a)consultaralospueblosinteresados,medianteprocedimientosapropiadosyenparticularatravésdesusinstitucionesrepresentativas,cadavezquesepreveanmedidaslegislativasoadministrativassusceptiblesdeafectarlesdirectamente;b)establecerlosmediosatravésdeloscualeslospueblosinteresadospuedanparticiparlibremente,porlomenosenlamismamedidaqueotrossectoresdelapoblación,yatodoslosnivelesenlaadopcióndedecisioneseninstitucioneselectivasyorganismosadministrativosydeotraíndoleresponsablesdepolíticasyprogramasquelesconciernan;c)establecerlosmediosparaelplenodesarrollodelasinstitucioneseiniciativasdeesospueblos,yenloscasosapropiadosproporcionarlosrecursosnecesariosparaestefin.2.LasconsultasllevadasacaboenaplicacióndeesteConveniodeberánefectuarsedebuenafeydeunamaneraapropiadaalascircunstancias,conlafinalidaddellegaraunacuerdoolograrelconsentimientoacercadelasmedidaspropuestas.Artículo71. Lospueblosinteresadosdeberántenerelderechodedecidirsuspropiasprioridadesenloqueatañealprocesodedesarrollo,enlamedidaenqueésteafecteasusvidas,creencias,institucionesybienestarespiritualyalastierrasqueocupanoutilizandealgunamanera,ydecontrolar,enlamedidadeloposible,supropiodesarrolloeconómico,socialycultural.Además,dichospueblosdeberánparticiparenlaformulación,aplicaciónyevaluacióndelosplanesyprogramasdedesarrollonacionalyregionalsusceptiblesde afectarles directamente. 2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del niveldesaludyeducacióndelospueblosinteresados,consuparticipaciónycooperación,deberáserprioritarioenlosplanesdedesarrolloeconómicoglobaldelasregionesdondehabitan.Losproyectosespecialesdedesarrolloparaestasregionesdeberántambiénelaborarsedemodoquepromuevandichomejoramiento.3.Losgobiernosdeberánvelarporque,siemprequehayalugar,seefectúenestudios,encooperaciónconlospueblosinteresados,afindeevaluarlaincidenciasocial,espiritualyculturalysobreelmedioambientequelasactividadesdedesarrolloprevistaspuedantenersobreesospueblos.Losresultadosdeestosestudiosdeberánserconsideradoscomocriteriosfundamentalesparalaejecución de las actividades mencionadas. 4.Losgobiernosdeberántomarmedidas,encooperaciónconlospueblosinteresados,paraprotegerypreservarelmedioambientedelosterritoriosquehabitan.Artículo81.Alaplicarlalegislaciónnacionalalospueblosinteresadosdeberántomarsedebidamenteenconsideraciónsuscostumbresosu derecho consuetudinario.

2.Dichospueblosdeberántenerelderechodeconservarsuscostumbreseinstitucionespropias,siemprequeéstasnoseanincompatiblesconlosderechosfundamentalesdefinidosporelsistemajurídiconacionalniconlosderechoshumanosinternacionalmentereconocidos.Siemprequeseanecesario,deberánestablecerseprocedimientosparasolucionarlosconflictosquepuedansurgirenlaaplicacióndeesteprincipio.3. Laaplicacióndelospárrafos1y2deesteartículonodeberáimpediralosmiembrosdedichospueblosejercerlosderechosreconocidosatodoslosciudadanosdelpaísyasumirlasobligacionescorrespondientes.Artículo91. Enlamedidaenqueelloseacompatibleconelsistemajurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos,deberánrespetarselosmétodosalosquelospueblosinteresadosrecurrentradicionalmenteparalarepresióndelosdelitoscometidosporsusmiembros.2.Lasautoridadesylostribunalesllamadosapronunciarsesobrecuestionespenalesdeberántenerencuentalascostumbresdedichospueblosenlamateria.Artículo101. Cuandoseimpongansancionespenalesprevistasporlalegislacióngeneralamiembrosdedichospueblosdeberántenerseen cuenta sus características económicas, sociales y culturales. 2.Deberádarselapreferenciaatiposdesancióndistintosdelencarcelamiento. Artículo11Laleydeberáprohibirysancionarlaimposiciónamiembrosdelospueblosinteresadosdeserviciospersonalesobligatoriosdecualquieríndole,remuneradosono,exceptoenloscasosprevistosporlaleyparatodoslosciudadanos.Artículo12Lospueblosinteresadosdeberántenerproteccióncontralaviolacióndesusderechos,ypoderiniciarprocedimientoslegales,seapersonalmenteobienporconductodesusorganismosrepresentativos,paraasegurarelrespetoefectivodetalesderechos.Deberántomarsemedidasparagarantizarquelosmiembrosdedichospueblospuedancomprenderyhacersecomprenderenprocedimientoslegales,facilitándoles,sifuerenecesario,intérpretesuotrosmedioseficaces.

Parte II. tIerras

Artículo131. AlaplicarlasdisposicionesdeestapartedelConvenio,losgobiernosdeberánrespetarlaimportanciaespecialqueparalasculturasyvaloresespiritualesdelospueblosinteresadosrevistesurelaciónconlastierrasoterritorios,oconambos,segúnloscasos,queocupanoutilizandealgunaotramanera,yenparticularlosaspectoscolectivosdeesarelación.2. Lautilizacióndeltérminotierrasenlosartículos15y16deberáincluirelconceptodeterritorios,loquecubrelatotalidaddelhábitatdelasregionesquelospueblosinteresadosocupanoutilizandealgunaotramanera.Artículo141. Deberáreconocersealospueblosinteresadoselderechodepropiedadydeposesiónsobrelastierrasquetradicionalmenteocupan.Además,enloscasosapropiados,deberántomarsemedidasparasalvaguardarelderechodelospueblosinteresadosautilizartierrasquenoesténexclusivamenteocupadasporellos,peroalasquehayantenidotradicionalmenteaccesoparasusactividadestradicionalesydesubsistencia.Aesterespecto,deberáprestarseparticularatenciónalasituacióndelospueblosnómadas

ANExOS 189

ydelosagricultoresitinerantes.2. Losgobiernosdeberántomarlasmedidasqueseannecesariasparadeterminarlastierrasquelospueblosinteresadosocupantradicionalmenteygarantizarlaprotecciónefectivadesusderechosdepropiedadyposesión.3.Deberáninstituirseprocedimientosadecuadosenelmarcodelsistemajurídiconacionalparasolucionarlasreivindicacionesdetierrasformuladasporlospueblosinteresados.Artículo151.Losderechosdelospueblosinteresadosalosrecursosnaturalesexistentesensustierrasdeberánprotegerseespecialmente.Estosderechoscomprendenelderechodeesospueblosaparticiparenlautilización,administraciónyconservacióndedichosrecursos.2. EncasodequepertenezcaalEstadolapropiedaddelosmineralesodelosrecursosdelsubsuelo,otengaderechossobreotrosrecursosexistentesenlastierras,losgobiernosdeberánestableceromantenerprocedimientosconmirasaconsultaralospueblosinteresados,afindedeterminarsilosinteresesdeesospueblosseríanperjudicados,yenquémedida,antesdeemprenderoautorizarcualquierprogramadeprospecciónoexplotacióndelosrecursosexistentesensustierras.Lospueblosinteresadosdeberánparticiparsiemprequeseaposibleenlosbeneficiosquereportentalesactividades,ypercibirunaindemnizaciónequitativaporcualquierdañoquepuedansufrircomoresultadodeesasactividades. Artículo161.Areservadelodispuestoenlospárrafossiguientesdeesteartículo,lospueblosinteresadosnodeberánsertrasladadosdelastierrasqueocupan.2.Cuandoexcepcionalmenteeltrasladoylareubicacióndeesospueblosseconsiderennecesarios,sólodeberánefectuarseconsuconsentimiento,dadolibrementeyconplenoconocimientodecausa.Cuandonopuedaobtenersesuconsentimiento,eltrasladoylareubicaciónsólodeberátenerlugaraltérminodeprocedimientosadecuadosestablecidosporlalegislaciónnacional,incluidasencuestaspúblicas,cuandohayalugar,enquelospueblosinteresadostenganlaposibilidaddeestarefectivamenterepresentados.3. Siemprequeseaposible,estospueblosdeberántenerelderechoderegresarasustierrastradicionalesencuantodejendeexistirlacausasquemotivaronsutrasladoyreubicación.4.Cuandoelretornonoseaposible,talcomosedetermineporacuerdoo,enausenciadetalesacuerdos,pormediodeprocedimientosadecuados,dichospueblosdeberánrecibir,entodosloscasosposibles,tierrascuyacalidadycuyoestatutojurídicoseanporlomenosigualesalosdelastierrasqueocupabananteriormente,yquelespermitansubvenirasusnecesidadesygarantizarsudesarrollofuturo.Cuandolospueblosinteresadosprefieranrecibirunaindemnizaciónendinerooenespecie,deberáconcedérselesdichaindemnización,conlasgarantíasapropiadas.5.Deberáindemnizarseplenamentealaspersonastrasladadasyreubicadasporcualquierpérdidaodañoquehayansufridocomoconsecuenciadesudesplazamiento.Artículo171.Deberánrespetarselasmodalidadesdetransmisióndelosderechossobrelatierraentrelosmiembrosdelospueblosinteresadosestablecidaspordichospueblos.2. Deberáconsultarsealospueblosinteresadossiemprequeseconsideresucapacidaddeenajenarsustierrasodetransmitirdeotra forma sus derechos sobre estas tierras fuera de su comunidad. 3. Deberáimpedirsequepersonasextrañasaesospueblospuedanaprovecharsedelascostumbresdeesospueblosodesudesconocimientodelasleyesporpartedesusmiembros

paraarrogarselapropiedad,laposesiónoelusodelastierraspertenecientesaellos.Artículo18Laleydeberápreversancionesapropiadascontratodaintrusiónnoautorizadaenlastierrasdelospueblosinteresadosotodousonoautorizadodelasmismasporpersonasajenasaellos,ylosgobiernosdeberántomarmedidasparaimpedirtalesinfracciones.Artículo19Losprogramasagrariosnacionalesdeberángarantizaralospueblosinteresadoscondicionesequivalentesalasquedisfrutenotrossectoresdelapoblación,alosefectosde:a)laasignacióndetierrasadicionalesadichospuebloscuandolastierrasdequedisponganseaninsuficientesparagarantizarlesloselementosdeunaexistencianormaloparahacerfrenteasuposiblecrecimientonumérico;b)elotorgamientodelosmediosnecesariosparaeldesarrollodelastierrasquedichospueblosyaposeen.

PARTEIII.CONTRATACIÓNyCONDICIONESDEEMPLEO

Artículo201.Losgobiernosdeberánadoptar,enelmarcodesulegislaciónnacionalyencooperaciónconlospueblosinteresados,medidasespecialesparagarantizaralostrabajadorespertenecientesaesospueblosunaproteccióneficazenmateriadecontrataciónycondicionesdeempleo,enlamedidaenquenoesténprotegidoseficazmenteporlalegislaciónaplicablealostrabajadoresengeneral.2.Losgobiernosdeberánhacercuantoestéensupoderporevitarcualquierdiscriminaciónentrelostrabajadorespertenecientesalospueblosinteresadosylosdemástrabajadores,especialmenteenlorelativoa:a)accesoalempleo,incluidoslosempleoscalificadosylasmedidasdepromociónydeascenso;b)remuneraciónigualportrabajodeigualvalor;c)asistenciamédicaysocial,seguridadehigieneeneltrabajo,todaslasprestacionesdeseguridadsocialydemásprestacionesderivadasdelempleo,asícomolavivienda;d) derecho de asociación, derecho a dedicarse libremente a todas lasactividadessindicalesparafineslícitos,yderechoaconcluirconvenioscolectivosconempleadoresoconorganizacionesdeempleadores.3.Lasmedidasadoptadasdeberánenparticulargarantizarque:a)lostrabajadorespertenecientesalospueblosinteresados,incluidoslostrabajadoresestacionales,eventualesymigrantesempleadosenlaagriculturaoenotrasactividades,asícomolosempleadosporcontratistasdemanodeobra,gocendelaprotecciónqueconfierenlalegislaciónylaprácticanacionalesaotrostrabajadoresdeestascategoríasenlosmismossectores,yseanplenamenteinformadosdesusderechosconarregloalalegislaciónlaboralydelosrecursosdequedisponen;b)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosnoesténsometidosacondicionesdetrabajopeligrosasparasusalud,enparticularcomoconsecuenciadesuexposiciónaplaguicidasoaotras sustancias tóxicas; c)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosnoesténsujetosa sistemas de contratación coercitivos, incluidas todas las formas deservidumbrepordeudas;d)lostrabajadorespertenecientesaestospueblosgocendeigualdaddeoportunidadesydetratoparahombresymujeresenelempleoydeproteccióncontraelhostigamientosexual.4.Deberáprestarseespecialatenciónalacreacióndeserviciosadecuadosdeinspeccióndeltrabajoenlasregionesdondeejerzan


actividadesasalariadastrabajadorespertenecientesalospueblosinteresados,afindegarantizarelcumplimientodelasdisposicionesdeestapartedelpresenteConvenio.

PARTEIV.FORMACIÓNPROFESIONAL,ARTESANíAEINDUSTRIASRURALES

Artículo21Losmiembrosdelospueblosinteresadosdeberánpoderdisponerdemediosdeformaciónprofesionalporlomenosigualesalosdelosdemásciudadanos.Artículo221. Deberántomarsemedidasparapromoverlaparticipaciónvoluntariademiembrosdelospueblosinteresadosenprogramasdeformaciónprofesionaldeaplicacióngeneral.2. Cuandolosprogramasdeformaciónprofesionaldeaplicacióngeneralexistentesnorespondanalasnecesidadesespecialesdelospueblosinteresados,losgobiernosdeberánasegurar,conlaparticipacióndedichospueblos,queseponganasudisposiciónprogramasymediosespecialesdeformación.3. Estosprogramasespecialesdeformacióndeberánbasarseenel entorno económico, las condiciones sociales y culturales y las necesidadesconcretasdelospueblosinteresados.Todoestudioaesterespectodeberárealizarseencooperaciónconesospueblos,loscualesdeberánserconsultadossobrelaorganizaciónyelfuncionamientodetalesprogramas.Cuandoseaposible,esospueblosdeberánasumirprogresivamentelaresponsabilidaddelaorganizaciónyelfuncionamientodetalesprogramasespecialesdeformación, si así lo deciden. Artículo231. La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas con la economía de subsistenciadelospueblosinteresados,comolacaza,lapesca,lacazacontrampasylarecolección,deberánreconocersecomofactoresimportantesdelmantenimientodesuculturaydesuautosuficienciaydesarrolloeconómicos.Conlaparticipacióndeesospueblos,ysiemprequehayalugar,losgobiernosdeberánvelarporquesefortalezcanyfomentendichasactividades.2. Apeticióndelospueblosinteresados,deberáfacilitárseles,cuandoseaposible,unaasistenciatécnicayfinancieraapropiadaquetengaencuentalastécnicastradicionalesylascaracterísticasculturalesdeesospueblosylaimportanciadeundesarrollosostenidoyequitativo.

PARTEV.SEGURIDADSOCIALySALUD

Artículo24Losregímenesdeseguridadsocialdeberánextenderseprogresivamentealospueblosinteresadosyaplicárselessindiscriminaciónalguna.Artículo251. Losgobiernosdeberánvelarporqueseponganadisposicióndelospueblosinteresadosserviciosdesaludadecuadosoproporcionaradichospuebloslosmediosquelespermitanorganizaryprestartalesserviciosbajosupropiaresponsabilidadycontrol,afindequepuedangozardelmáximonivelposibledesalud física y mental. 2.Losserviciosdesaluddeberánorganizarse,enlamedidadeloposible,anivelcomunitario.Estosserviciosdeberánplanearseyadministrarseencooperaciónconlospueblosinteresadosytenerencuentasuscondicioneseconómicas,geográficas,socialesyculturales,asícomosusmétodosdeprevención,prácticascurativas y medicamentos tradicionales.

3.Elsistemadeasistenciasanitariadeberádarlapreferenciaalaformaciónyalempleodepersonalsanitariodelacomunidadlocalycentrarseenloscuidadosprimariosdesalud,manteniendoalmismotiempoestrechosvínculosconlosdemásnivelesdeasistencia sanitaria. 4. Laprestacióndetalesserviciosdesaluddeberácoordinarseconlasdemásmedidassociales,económicasyculturalesquesetomenenelpaís.

PARTEVI.EDUCACIÓNyMEDIOSDECOMUNICACIÓN

Artículo26Deberánadoptarsemedidasparagarantizaralosmiembrosdelospueblosinteresadoslaposibilidaddeadquirirunaeducaciónatodoslosniveles,porlomenosenpiedeigualdadconelrestodelacomunidad nacional. Artículo271. Losprogramasylosserviciosdeeducacióndestinadosalospueblosinteresadosdeberándesarrollarseyaplicarseencooperaciónconéstosafinderesponderasusnecesidadesparticulares,ydeberánabarcarsuhistoria,susconocimientosytécnicas,sussistemasdevaloresytodassusdemásaspiracionessociales, económicas y culturales. 2.Laautoridadcompetentedeberáasegurarlaformacióndemiembrosdeestospueblosysuparticipaciónenlaformulaciónyejecucióndeprogramasdeeducación,conmirasatransferirprogresivamenteadichospuebloslaresponsabilidaddelarealizacióndeesosprogramas,cuandohayalugar.3. Además,losgobiernosdeberánreconocerelderechodeesospueblosacrearsuspropiasinstitucionesymediosdeeducación,siemprequetalesinstitucionessatisfaganlasnormasmínimasestablecidasporlaautoridadcompetenteenconsultaconesospueblos.Deberánfacilitárselesrecursosapropiadoscontalfin.Artículo281. Siemprequeseaviable,deberáenseñarsealosniñosdelospueblosinteresadosaleeryaescribirensupropialenguaindígenaoenlalenguaquemáscomúnmentesehableenelgrupoaquepertenezcan.Cuandoellonoseaviable,lasautoridadescompetentesdeberáncelebrarconsultasconesospueblosconmirasalaadopcióndemedidasquepermitanalcanzaresteobjetivo. 2.Deberántomarsemedidasadecuadasparaasegurarqueesospueblostenganlaoportunidaddellegaradominarlalenguanacionalounadelaslenguasoficialesdelpaís.3.Deberánadoptarsedisposicionesparapreservarlaslenguasindígenasdelospueblosinteresadosypromovereldesarrolloylaprácticadelasmismas.Artículo29Unobjetivodelaeducacióndelosniñosdelospueblosinteresadosdeberáserimpartirlesconocimientosgeneralesyaptitudesquelesayudenaparticiparplenamenteyenpiedeigualdadenlavidadesupropiacomunidadyenladelacomunidadnacional.Artículo301.Losgobiernosdeberánadoptarmedidasacordesalastradicionesyculturasdelospueblosinteresados,afindedarlesaconocersusderechosyobligaciones,especialmenteenloqueatañealtrabajo,alasposibilidadeseconómicas,alascuestionesde educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantesdelpresenteConvenio.2. Atalfin,deberárecurrirse,sifuerenecesario,atraduccionesescritasyalautilizacióndelosmediosdecomunicacióndemasasenlaslenguasdedichospueblos.

ANExOS 191

Artículo31Deberánadoptarsemedidasdecaráctereducativoentodoslossectoresdelacomunidadnacional,yespecialmenteenlosqueesténencontactomásdirectoconlospueblosinteresados,conobjetodeeliminarlosprejuiciosquepudierantenerconrespectoaesospueblos.Atalfin,deberánhacerseesfuerzosporasegurarqueloslibrosdehistoriaydemásmaterialdidácticoofrezcanunadescripciónequitativa,exactaeinstructivadelassociedadesyculturasdelospueblosinteresados.ParteVII.ContactosyCooperaciónaTravésdelasFronterasArtículo32Losgobiernosdeberántomarmedidasapropiadas,inclusopormediodeacuerdosinternacionales,parafacilitarloscontactosylacooperaciónentrepueblosindígenasytribalesatravésdelasfronteras, incluidas las actividades en las esferas económica, social, cultural,espiritualydelmedioambiente.

PARTEVIII.ADMINISTRACIÓN

Artículo331.LaautoridadgubernamentalresponsabledelascuestionesqueabarcaelpresenteConveniodeberáasegurarsedequeexisteninstitucionesuotrosmecanismosapropiadosparaadministrarlosprogramasqueafectenalospueblosinteresados,ydequetalesinstitucionesomecanismosdisponendelosmediosnecesariosparaelcabaldesempeñodesusfunciones.2.Talesprogramasdeberánincluir:a)laplanificación,coordinación,ejecuciónyevaluación,encooperaciónconlospueblosinteresados,delasmedidasprevistasenelpresenteConvenio;b)laproposicióndemedidaslegislativasydeotraíndolealasautoridadescompetentesyelcontroldelaaplicacióndelasmedidasadoptadasencooperaciónconlospueblosinteresados.

PARTEIX.DISPOSICIONESGENERALES

Artículo34LanaturalezayelalcancedelasmedidasqueseadoptenparadarefectoalpresenteConveniodeberándeterminarseconflexibilidad,teniendoencuentalascondicionespropiasdecadapaís.Artículo35LaaplicacióndelasdisposicionesdelpresenteConvenionodeberámenoscabarlosderechosylasventajasgarantizadosalospueblosinteresados en virtud de otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados, o leyes, laudos, costumbres o acuerdos nacionales. ParteX.DisposicionesFinalesArtículo36EsteConveniorevisaelConveniosobrepoblacionesindígenasytribales, 1957. Artículo37LasratificacionesformalesdelpresenteConvenioseráncomunicadas,parasuregistro,alDirectorGeneraldelaOficinaInternacional del Trabajo. Artículo381. EsteConvenioobligaráúnicamenteaaquellosMiembrosdelaOrganizaciónInternacionaldelTrabajocuyasratificacioneshayaregistradoelDirectorGeneral.2.EntraráenvigordocemesesdespuésdelafechaenquelasratificacionesdedosMiembroshayansidoregistradasporelDirector General. 3.Desdedichomomento,esteConvenioentraráenvigor,paracadaMiembro,docemesesdespuésdelafechaenquehayasido

registradasuratificación.Artículo391. TodoMiembroquehayaratificadoesteConveniopodrádenunciarloalaexpiracióndeunperíododediezaños,apartirdelafechaenquesehayapuestoinicialmenteenvigor,medianteunactacomunicada,parasuregistro,alDirectorGeneraldelaOficinaInternacionaldelTrabajo.Ladenuncianosurtiráefectohastaunañodespuésdelafechaenquesehayaregistrado.2. TodoMiembroquehayaratificadoesteConvenioyque,enelplazodeunañodespuésdelaexpiracióndelperíododediezañosmencionadoenelpárrafoprecedente,nohagausodelderechodedenunciaprevistoenesteartículoquedaráobligadoduranteunnuevoperíododediezaños,yenlosucesivopodrádenunciaresteConvenioalaexpiracióndecadaperíododediezaños,enlascondicionesprevistasenesteartículo.Artículo401. ElDirectorGeneraldelaOficinaInternacionaldelTrabajonotificaráatodoslosMiembrosdelaOrganizaciónInternacionaldelTrabajoelregistrodecuantasratificaciones,declaracionesydenunciaslecomuniquenlosMiembrosdelaOrganización.2.AlnotificaralosMiembrosdelaOrganizaciónelregistrodelasegundaratificaciónquelehayasidocomunicada,elDirectorGeneralllamarálaatencióndelosMiembrosdelaOrganizaciónsobrelafechaenqueentraráenvigorelpresenteConvenio.Artículo41ElDirectorGeneraldelaOficinaInternacionaldelTrabajocomunicaráalSecretarioGeneraldelasNacionesUnidas,alosefectosdelregistroydeconformidadconelartículo102delaCartadelasNacionesUnidas,unainformacióncompletasobretodaslasratificaciones,declaracionesyactasdedenunciaquehayaregistradodeacuerdoconlosartículosprecedentes.Artículo42Cadavezqueloestimenecesario,elConsejodeAdministracióndelaOficinaInternacionaldelTrabajopresentaráalaConferenciaunamemoriasobrelaaplicacióndelConvenio,yconsiderarálaconveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la cuestióndesurevisióntotaloparcial.Artículo431.EncasodequelaConferenciaadopteunnuevoconvenioqueimpliqueunarevisióntotaloparcialdelpresente,yamenosqueelnuevoconveniocontengadisposicionesencontrario:a)laratificación,porunMiembro,delnuevoconveniorevisorimplicará,ipsojure,ladenunciainmediatadeesteConvenio,noobstantelasdisposicionescontenidasenelartículo39,siemprequeelnuevoconveniorevisorhayaentradoenvigor;b)apartirdelafechaenqueentreenvigorelnuevoconveniorevisor,elpresenteConveniocesarádeestarabiertoalaratificaciónporlosMiembros.2.EsteConveniocontinuaráenvigorentodocaso,ensuformaycontenidoactuales,paralosMiembrosquelohayanratificadoynoratifiquenelconveniorevisor.Artículo44LasversionesinglesayfrancesadeltextodeesteConveniosonigualmenteauténticas.


La Asamblea General,GuiadaporlospropósitosyprincipiosdelaCartadelasNacionesUnidasylabuenafeenelcumplimientodelasobligacionescontraídasporlosEstadosdeconformidadconlaCarta,

Afirmando quelospueblosindígenassonigualesatodoslosdemáspueblosyreconociendoalmismotiempoelderechodetodoslospueblosaserdiferentes,aconsiderarseasímismosdiferentesyaserrespetadoscomotales,

Afirmando también quetodoslospuebloscontribuyenaladiversidadyriquezadelascivilizacionesyculturas,queconstituyenelpatrimoniocomúndelahumanidad,

Afirmando además quetodaslasdoctrinas,políticasyprácticasbasadasenlasuperioridaddedeterminadospueblosopersonasoquelapropugnanaduciendorazonesdeorigennacionalodiferenciasraciales,religiosas,étnicasoculturalessonracistas,científicamentefalsas,jurídicamenteinválidas,moralmentecondenables y socialmente injustas,

Reafirmando que,enelejerciciodesusderechos,lospueblosindígenasdebenestarlibresdetodaformadediscriminación,

Preocupada porelhechodequelospueblosindígenashayansufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas, de lacolonizaciónyenajenacióndesustierras,territoriosyrecursos,loqueleshaimpedidoejercer,enparticular,suderechoaldesarrollodeconformidadconsuspropiasnecesidadeseintereses,

Conscientedelaurgentenecesidadderespetarypromoverlosderechosintrínsecosdelospueblosindígenas,quederivandesusestructuraspolíticas,económicasysocialesydesusculturas,desustradicionesespirituales,desuhistoriaydesufilosofía,especialmentelosderechosasustierras,territoriosyrecursos,

Consciente también delaurgentenecesidadderespetarypromoverlosderechosdelospueblosindígenasafirmadosentratados,acuerdosyotrosarreglosconstructivosconlosEstados,

Celebrandoquelospueblosindígenasseesténorganizandoparapromoversudesarrollopolítico,económico,socialyculturalyparaponerfinatodaslasformasdediscriminaciónyopresióndondequieraqueocurran,

Convencida dequeelcontrolporlospueblosindígenasdelosacontecimientosquelosafectenaellosyasustierras,territoriosyrecursoslespermitirámanteneryreforzarsusinstituciones,culturasytradicionesypromoversudesarrollodeacuerdoconsusaspiracionesynecesidades,

Considerandoqueelrespetodelosconocimientos,lasculturasylasprácticastradicionalesindígenascontribuyealdesarrollosostenibleyequitativoyalaordenaciónadecuadadelmedioambiente,

Destacandolacontribucióndeladesmilitarizacióndelastierras

yterritoriosdelospueblosindígenasalapaz,elprogresoyeldesarrolloeconómicosysociales,lacomprensiónylasrelacionesdeamistadentrelasnacionesylospueblosdelmundo,

Reconociendo en particular el derecho de las familias y comunidadesindígenasaseguircompartiendolaresponsabilidadporlacrianza,laformación,laeducaciónyelbienestardesushijos,enobservanciadelosderechosdelniño,

Considerandoquelosderechosafirmadosenlostratados,acuerdosyotrosarreglosconstructivosentrelosEstadosylospueblosindígenasson,enalgunassituaciones,asuntosdepreocupación,interésyresponsabilidadinternacional,ytienencarácterinternacional,

Considerando también quelostratados,acuerdosydemásarreglosconstructivos,ylasrelacionesqueéstosrepresentan,sirvendebaseparaelfortalecimientodelaasociaciónentrelospueblosindígenasylosEstados,

ReconociendoquelaCartadelasNacionesUnidas,elPactoInternacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos1), así como laDeclaraciónyelProgramadeAccióndeViena2)afirmanlaimportanciafundamentaldelderechodetodoslospueblosalalibredeterminación,envirtuddelcualéstosdeterminanlibrementesucondiciónpolíticaypersiguenlibrementesudesarrolloeconómico,social y cultural,

Teniendo presentequenadadelocontenidoenlapresenteDeclaraciónpodráutilizarseparanegaraningúnpueblosuderechoa la libre determinación, ejercido de conformidad con el derecho internacional,

ConvencidadequeelreconocimientodelosderechosdelospueblosindígenasenlapresenteDeclaraciónfomentarárelacionesarmoniosasydecooperaciónentrelosEstadosylospueblosindígenas,basadasenlosprincipiosdelajusticia,lademocracia,elrespetodelosderechoshumanos,lanodiscriminaciónylabuenafe,

AlentandoalosEstadosaquecumplanyapliqueneficazmentetodassusobligacionesparaconlospueblosindígenasdimanantesdelosinstrumentosinternacionales,enparticularlasrelativasalosderechoshumanos,enconsultaycooperaciónconlospueblosinteresados,

Subrayando quecorrespondealasNacionesUnidasdesempeñarunpapelimportanteycontinuodepromociónyproteccióndelosderechosdelospueblosindígenas,

ConsiderandoquelapresenteDeclaraciónconstituyeunnuevopasoimportantehaciaelreconocimiento,lapromociónylaproteccióndelosderechosylaslibertadesdelospueblosindígenasyeneldesarrollodeactividadespertinentesdelsistemade las Naciones Unidas en esta esfera,

1) Véase la resolución 2200 A (XXI), anexo.

2) A/CONF.157/24 (Part I), cap. III.

ANExO B: DECLARACIóN DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENASResoluciónaprobadaporlaAsambleaGeneral,13deseptiembrede2007

ANExOS 193

Reconociendo y reafirmando quelaspersonasindígenastienenderecho sin discriminación a todos los derechos humanos reconocidosenelderechointernacional,yquelospueblosindígenasposeenderechoscolectivosquesonindispensablesparasuexistencia,bienestarydesarrollointegralcomopueblos,

Reconociendo quelasituacióndelospueblosindígenasvaríasegúnlasregionesylospaísesyquesedebetenerencuentalasignificacióndelasparticularidadesnacionalesyregionalesydelasdiversas tradiciones históricas y culturales,

Proclama solemnemente la Declaración de las Naciones Unidas sobrelosderechosdelospueblosindígenas,cuyotextofiguraacontinuación,comoidealcomúnquedebeperseguirseenunespíritudesolidaridadyrespetomutuo:

Artículo1 Losindígenastienenderecho,comopueblosocomopersonas,aldisfruteplenodetodoslosderechoshumanosylaslibertadesfundamentalesreconocidosporlaCartadelasNacionesUnidas,la Declaración Universal de Derechos Humanos3) y la normativa internacional de los derechos humanos.Artículo2 Lospueblosylaspersonasindígenassonlibreseigualesatodoslosdemáspueblosypersonasytienenderechoanoserobjetodeningúntipodediscriminaciónenelejerciciodesusderechos,enparticularlafundadaensuorigenoidentidadindígenas.Artículo3 Lospueblosindígenastienenderechoalalibredeterminación.Envirtuddeesederechodeterminanlibrementesucondiciónpolíticaypersiguenlibrementesudesarrolloeconómico,socialycultural.Artículo4 Lospueblosindígenas,enejerciciodesuderechodelibredeterminación,tienenderechoalaautonomíaoalautogobiernoen las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, asícomoadisponerdelosmediosparafinanciarsusfuncionesautónomas.Artículo5 Lospueblosindígenastienenderechoaconservaryreforzarsuspropiasinstitucionespolíticas,jurídicas,económicas,socialesyculturales,manteniendoalavezsuderechoaparticiparplenamente,silodesean,enlavidapolítica,económica,socialycultural del Estado.Artículo6 Todapersonaindígenatienederechoaunanacionalidad.Artículo7 1. Laspersonasindígenastienenderechoalavida,laintegridadfísicaymental,lalibertadylaseguridaddelapersona. 2.Lospueblosindígenastienenelderechocolectivodevivirenlibertad,pazyseguridadcomopueblosdistintosynoseránsometidosaningúnactodegenocidionianingúnotroactodeviolencia,incluidoeltrasladoforzadodeniñosdelgrupoaotrogrupo.Artículo8 1.Lospueblosylaspersonasindígenastienenderechoanosufrirlaasimilaciónforzadaoladestruccióndesucultura.

3) Resolución 217 A (III).

2.LosEstadosestableceránmecanismoseficacesparalaprevenciónyelresarcimientode: a)Todoactoquetengaporobjetooconsecuenciaprivaralospueblosylaspersonasindígenasdesuintegridadcomopueblosdistintosodesusvaloresculturalesosuidentidadétnica; b)Todoactoquetengaporobjetooconsecuenciaenajenarlessustierras, territorios o recursos; c)Todaformadetrasladoforzadodepoblaciónquetengaporobjetooconsecuencialaviolaciónoelmenoscabodecualquierade sus derechos; d)Todaformadeasimilaciónointegraciónforzada; e)Todaformadepropagandaquetengacomofinpromoveroincitaraladiscriminaciónracialoétnicadirigidacontraellos.Artículo9 Lospueblosylaspersonasindígenastienenderechoaperteneceraunacomunidadonaciónindígena,deconformidadconlastradicionesycostumbresdelacomunidadonacióndequesetrate.Nopuederesultarningunadiscriminacióndeningúntipodelejercicio de ese derecho.Artículo10 Lospueblosindígenasnoserándesplazadosporlafuerzadesustierrasoterritorios.Noseprocederáaningúntrasladosinelconsentimientolibre,previoeinformadodelospueblosindígenasinteresados,nisinunacuerdopreviosobreunaindemnizaciónjustayequitativay,siemprequeseaposible,laopcióndelregreso.Artículo11 1. Lospueblosindígenastienenderechoapracticaryrevitalizarsus tradiciones y costumbres culturales. Ello incluye el derecho amantener,protegerydesarrollarlasmanifestacionespasadas,presentesyfuturasdesusculturas,comolugaresarqueológicosehistóricos,utensilios,diseños,ceremonias,tecnologías,artesvisualeseinterpretativasyliteraturas. 2.LosEstadosproporcionaránreparaciónpormediodemecanismoseficaces,quepodránincluirlarestitución,establecidosconjuntamenteconlospueblosindígenas,respectodelosbienesculturales,intelectuales,religiososyespiritualesdequehayansidoprivadossinsuconsentimientolibre,previoeinformadooenviolación de sus leyes, tradiciones y costumbres.Artículo12 1. Lospueblosindígenastienenderechoamanifestar,practicar,desarrollaryenseñarsustradiciones,costumbresyceremoniasespiritualesyreligiosas;amanteneryprotegersuslugaresreligiososyculturalesyaaccederaellosprivadamente;autilizarycontrolarsusobjetosdeculto,yaobtenerlarepatriacióndesusrestos humanos. 2.LosEstadosprocuraránfacilitarelaccesoy/olarepatriacióndeobjetosdecultoyderestoshumanosqueposeanmediantemecanismosjustos,transparentesyeficacesestablecidosconjuntamenteconlospueblosindígenasinteresados.Artículo13 1. Lospueblosindígenastienenderechoarevitalizar,utilizar,fomentarytransmitiralasgeneracionesfuturassushistorias,idiomas,tradicionesorales,filosofías,sistemasdeescriturayliteraturas,yaatribuirnombresasuscomunidades,lugaresypersonasymantenerlos. 2.LosEstadosadoptaránmedidaseficacesparagarantizarlaproteccióndeesederechoytambiénparaasegurarquelos


pueblosindígenaspuedanentenderyhacerseentenderenlasactuacionespolíticas,jurídicasyadministrativas,proporcionandoparaello,cuandoseanecesario,serviciosdeinterpretaciónuotrosmedios adecuados.Artículo14 1. Lospueblosindígenastienenderechoaestablecerycontrolarsussistemaseinstitucionesdocentesqueimpartaneducaciónensuspropiosidiomas,enconsonanciaconsusmétodosculturalesdeenseñanzayaprendizaje. 2.Laspersonasindígenas,enparticularlosniñosindígenas,tienenderecho a todos los niveles y formas de educación del Estado sin discriminación. 3. LosEstadosadoptaránmedidaseficaces,juntoconlospueblosindígenas,paraquelaspersonasindígenas,enparticularlosniños,incluidoslosquevivenfueradesuscomunidades,tenganacceso,cuandoseaposible,alaeducaciónensupropiaculturayensupropioidioma.Artículo15 1. Lospueblosindígenastienenderechoaqueladignidadydiversidaddesusculturas,tradiciones,historiasyaspiracionesquedendebidamentereflejadasenlaeducaciónpúblicaylosmediosdeinformaciónpúblicos. 2. LosEstadosadoptaránmedidaseficaces,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenasinteresados,paracombatirlosprejuiciosyeliminarladiscriminaciónypromoverlatolerancia,lacomprensiónylasbuenasrelacionesentrelospueblosindígenasytodoslosdemássectoresdelasociedad.Artículo16 1. Lospueblosindígenastienenderechoaestablecersuspropiosmediosdeinformaciónensuspropiosidiomasyaaccederatodoslosdemásmediosdeinformaciónnoindígenassindiscriminaciónalguna. 2. LosEstadosadoptaránmedidaseficacesparaasegurarquelosmediosdeinformaciónpúblicosreflejendebidamenteladiversidadculturalindígena.LosEstados,sinperjuiciodelaobligacióndeasegurarplenamentelalibertaddeexpresión,deberánalentaralosmediosdecomunicaciónprivadosareflejardebidamenteladiversidadculturalindígena.Artículo17 1. Laspersonasylospueblosindígenastienenderechoadisfrutarplenamentedetodoslosderechosestablecidosenelderecholaboralinternacionalynacionalaplicable. 2. LosEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,tomaránmedidasespecíficasparaprotegeralosniñosindígenascontralaexplotacióneconómicaycontratodotrabajoquepuedaresultarpeligrosoointerferirenlaeducacióndelniño,oquepuedaserperjudicialparalasaludoeldesarrollofísico,mental,espiritual,moralosocialdelniño,teniendoencuentasuespecialvulnerabilidadylaimportanciadelaeducaciónparaelplenoejercicio de sus derechos. 3. Laspersonasindígenastienenderechoanosersometidasacondicionesdiscriminatoriasdetrabajo,entreotrascosas,empleoo salario.Artículo18 Lospueblosindígenastienenderechoaparticiparenlaadopcióndedecisionesenlascuestionesqueafectenasusderechos,porconductoderepresentanteselegidosporellosdeconformidadconsuspropiosprocedimientos,asícomoamantenerydesarrollarsuspropiasinstitucionesdeadopcióndedecisiones.Artículo19 LosEstadoscelebraránconsultasycooperarándebuenafeconlospueblosindígenasinteresadospormediodesusinstitucionesrepresentativasantesdeadoptaryaplicarmedidaslegislativaso

administrativasquelosafecten,afindeobtenersuconsentimientolibre,previoeinformado.Artículo20 1.Lospueblosindígenastienenderechoamantenerydesarrollarsussistemasoinstitucionespolíticos,económicosysociales,aqueselesasegureeldisfrutedesuspropiosmediosdesubsistenciay desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicastradicionalesydeotrotipo. 2.Lospueblosindígenasdesposeídosdesusmediosdesubsistenciaydesarrollotienenderechoaunareparaciónjustayequitativa.Artículo21 1. Lospueblosindígenastienenderecho,sindiscriminaciónalguna,al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales, entre otrasesferas,enlaeducación,elempleo,lacapacitaciónyelreadiestramientoprofesionales,lavivienda,elsaneamiento,lasaludylaseguridadsocial. 2.LosEstadosadoptaránmedidaseficacesy,cuandoproceda,medidasespecialesparaasegurarelmejoramientocontinuodesuscondicioneseconómicasysociales.Seprestaráparticularatenciónalosderechosynecesidadesespecialesdelosancianos,lasmujeres,losjóvenes,losniñosylaspersonascondiscapacidadindígenas.Artículo22 1. Seprestaráparticularatenciónalosderechosynecesidadesespecialesdelosancianos,lasmujeres,losjóvenes,losniñosylaspersonascondiscapacidadindígenasenlaaplicacióndelapresenteDeclaración. 2. LosEstadosadoptaránmedidas,juntoconlospueblosindígenas,paraasegurarquelasmujeresylosniñosindígenasgocendeprotecciónygarantíasplenascontratodaslasformasdeviolencia y discriminación.Artículo23 Lospueblosindígenastienenderechoadeterminaryaelaborarprioridadesyestrategiasparaelejerciciodesuderechoaldesarrollo.Enparticular,lospueblosindígenastienenderechoaparticiparactivamenteenlaelaboraciónydeterminacióndelosprogramasdesalud,viviendaydemásprogramaseconómicosysocialesquelesconciernany,enloposible,aadministraresosprogramasmediantesuspropiasinstituciones.Artículo24 1. Lospueblosindígenastienenderechoasuspropiasmedicinastradicionalesyamantenersusprácticasdesalud,incluidalaconservacióndesusplantasmedicinales,animalesymineralesdeinterésvital.Laspersonasindígenastambiéntienenderechodeacceso,sindiscriminaciónalguna,atodoslosserviciossocialesyde salud. 2. Laspersonasindígenastienenderechoadisfrutarporigualdelnivelmásaltoposibledesaludfísicaymental.LosEstadostomaránlasmedidasqueseannecesariasparalograrprogresivamentelaplenarealizacióndeestederecho.Artículo25 Lospueblosindígenastienenderechoamanteneryfortalecersupropiarelaciónespiritualconlastierras,territorios,aguas,marescosterosyotrosrecursosquetradicionalmentehanposeídouocupadoyutilizadodeotraformayaasumirlasresponsabilidadesqueaeserespectolesincumbenparaconlasgeneracionesvenideras.Artículo26 1. Lospueblosindígenastienenderechoalastierras,territoriosyrecursosquetradicionalmentehanposeído,ocupadoodeotraformautilizadooadquirido. 2. Lospueblosindígenastienenderechoaposeer,utilizar,

ANExOS 195

desarrollarycontrolarlastierras,territoriosyrecursosqueposeenenrazóndelapropiedadtradicionaluotraformatradicionaldeocupaciónoutilización,asícomoaquellosquehayanadquiridodeotra forma. 3. LosEstadosaseguraránelreconocimientoyprotecciónjurídicosde esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetarádebidamentelascostumbres,lastradicionesylossistemasdetenenciadelatierradelospueblosindígenasdequese trate.Artículo27 LosEstadosestablecerányaplicarán,conjuntamenteconlospueblosindígenasinteresados,unprocesoequitativo,independiente,imparcial,abiertoytransparente,enelquesereconozcandebidamentelasleyes,tradiciones,costumbresysistemasdetenenciadelatierradelospueblosindígenas,parareconoceryadjudicarlosderechosdelospueblosindígenasenrelaciónconsustierras,territoriosyrecursos,comprendidosaquellosquetradicionalmentehanposeídouocupadooutilizadodeotraforma.Lospueblosindígenastendránderechoaparticiparenesteproceso.Artículo28 1. Lospueblosindígenastienenderechoalareparación,pormediosquepuedenincluirlarestitucióno,cuandoellonoseaposible,unaindemnizaciónjusta,imparcialyequitativa,porlastierras,losterritoriosylosrecursosquetradicionalmentehayanposeídouocupadooutilizadodeotraformayquehayansidoconfiscados,tomados,ocupados,utilizadosodañadossinsuconsentimientolibre,previoeinformado. 2.Salvoquelospueblosinteresadoshayanconvenidolibrementeenotracosa,laindemnizaciónconsistiráentierras,territoriosyrecursosdeigualcalidad,extensiónycondiciónjurídicaoenunaindemnizaciónmonetariauotrareparaciónadecuada.Artículo29 1.Lospueblosindígenastienenderechoalaconservaciónyproteccióndelmedioambienteydelacapacidadproductivadesustierrasoterritoriosyrecursos.LosEstadosdeberánestableceryejecutarprogramasdeasistenciaalospueblosindígenasparaaseguraresaconservaciónyprotección,sindiscriminaciónalguna. 2. LosEstadosadoptaránmedidaseficacesparagarantizarquenosealmacenennieliminenmaterialespeligrososenlastierrasoterritoriosdelospueblosindígenassinsuconsentimientolibre,previoeinformado. 3. LosEstadostambiénadoptaránmedidaseficacesparagarantizar,segúnseanecesario,queseapliquendebidamenteprogramasdecontrol,mantenimientoyrestablecimientodelasaluddelospueblosindígenasafectadosporesosmateriales,programasqueseránelaboradosyejecutadosporesospueblos.Artículo30 1. Nosedesarrollaránactividadesmilitaresenlastierrasoterritoriosdelospueblosindígenas,amenosquelojustifiqueunarazóndeinteréspúblicopertinenteoquesehayaacordadolibrementeconlospueblosindígenasinteresados,oqueéstoslohayansolicitado. 2.LosEstadoscelebraránconsultaseficacesconlospueblosindígenasinteresados,porlosprocedimientosapropiadosyenparticularpormediodesusinstitucionesrepresentativas,antesdeutilizarsustierrasoterritoriosparaactividadesmilitares.Artículo31 1.Lospueblosindígenastienenderechoamantener,controlar,protegerydesarrollarsupatrimoniocultural,susconocimientostradicionales,susexpresionesculturalestradicionalesylasmanifestacionesdesusciencias,tecnologíasyculturas,comprendidoslosrecursoshumanosygenéticos,lassemillas,lasmedicinas,elconocimientodelaspropiedadesdelafauna

ylaflora,lastradicionesorales,lasliteraturas,losdiseños,losdeportesyjuegostradicionales,ylasartesvisualeseinterpretativas.Tambiéntienenderechoamantener,controlar,protegerydesarrollarsupropiedadintelectualdedichopatrimoniocultural,susconocimientostradicionalesysusexpresionesculturalestradicionales. 2.Conjuntamenteconlospueblosindígenas,losEstadosadoptaránmedidaseficacesparareconoceryprotegerelejerciciode estos derechos.Artículo32 1.Lospueblosindígenastienenderechoadeterminaryelaborarlasprioridadesyestrategiasparaeldesarrolloolautilizacióndesustierras o territorios y otros recursos. 2.LosEstadoscelebraránconsultasycooperarándebuenafeconlospueblosindígenasinteresadosporconductodesuspropiasinstitucionesrepresentativasafindeobtenersuconsentimientolibreeinformadoantesdeaprobarcualquierproyectoqueafecteasustierrasoterritoriosyotrosrecursos,particularmenteenrelaciónconeldesarrollo,lautilizaciónolaexplotaciónderecursosminerales,hídricosodeotrotipo. 3.LosEstadosestableceránmecanismoseficacesparalareparaciónjustayequitativaporesasactividades,yseadoptaránmedidasadecuadasparamitigarlasconsecuenciasnocivasdeordenambiental,económico,social,culturaloespiritual.Artículo33 1.Lospueblosindígenastienenderechoadeterminarsupropiaidentidadopertenenciaconformeasuscostumbresytradiciones.EllonomenoscabaelderechodelaspersonasindígenasaobtenerlaciudadaníadelosEstadosenqueviven. 2. Lospueblosindígenastienenderechoadeterminarlasestructurasyaelegirlacomposicióndesusinstitucionesdeconformidadconsuspropiosprocedimientos.Artículo34 Lospueblosindígenastienenderechoapromover,desarrollarymantenersusestructurasinstitucionalesysuspropiascostumbres,espiritualidad,tradiciones,procedimientos,prácticasy,cuandoexistan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.Artículo35 Lospueblosindígenastienenderechoadeterminarlasresponsabilidadesdelosindividuosparaconsuscomunidades.Artículo36 1. Lospueblosindígenas,enparticularlosqueestándivididosporfronteras internacionales, tienen derecho a mantener y desarrollar loscontactos,lasrelacionesylacooperación,incluidaslasactividadesdecarácterespiritual,cultural,político,económicoysocial,consuspropiosmiembrosasícomoconotrospueblosatravésdelasfronteras. 2.LosEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,adoptaránmedidaseficacesparafacilitarelejercicioygarantizarlaaplicacióndeestederecho.Artículo37 1.Lospueblosindígenastienenderechoaquelostratados,acuerdosyotrosarreglosconstructivosconcertadosconlosEstados o sus sucesores sean reconocidos, observados y aplicadosyaquelosEstadosacatenyrespetenesostratados,acuerdosyotrosarreglosconstructivos. 2.NadadeloseñaladoenlapresenteDeclaraciónseinterpretaráenelsentidodequemenoscabaosuprimelosderechosdelospueblosindígenasquefigurenentratados,acuerdosyotrosarreglosconstructivos.Artículo38 LosEstados,enconsultaycooperaciónconlospueblosindígenas,


adoptaránlasmedidasapropiadas,incluidasmedidaslegislativas,paraalcanzarlosfinesdelapresenteDeclaración.Artículo39 LospueblosindígenastienenderechoalaasistenciafinancieraytécnicadelosEstadosyporconductodelacooperacióninternacionalparaeldisfrutedelosderechosenunciadosenlapresenteDeclaración.Artículo40 LospueblosindígenastienenderechoaprocedimientosequitativosyjustosparaelarreglodecontroversiasconlosEstadosuotraspartes,yaunaprontadecisiónsobreesascontroversias,asícomoaunareparaciónefectivadetodalesióndesusderechosindividualesycolectivos.Enesasdecisionessetendrándebidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, lasnormasylossistemasjurídicosdelospueblosindígenasinteresados y las normas internacionales de derechos humanos.Artículo41 LosórganosyorganismosespecializadosdelsistemadelasNacionesUnidasyotrasorganizacionesintergubernamentalescontribuiránalaplenarealizacióndelasdisposicionesdelapresenteDeclaraciónmediantelamovilización,entreotrascosas,delacooperaciónfinancieraylaasistenciatécnica.Seestableceránlosmediosdeasegurarlaparticipacióndelospueblosindígenasenrelaciónconlosasuntosquelesconciernan.Artículo42 LasNacionesUnidas,susórganos,incluidoelForoPermanenteparalasCuestionesIndígenas,ylosorganismosespecializados,enparticularanivellocal,asícomolosEstados,promoveránelrespetoylaplenaaplicacióndelasdisposicionesdelapresenteDeclaraciónyvelaránporlaeficaciadelapresenteDeclaración.Artículo43 LosderechosreconocidosenlapresenteDeclaraciónconstituyenlasnormasmínimasparalasupervivencia,ladignidadyelbienestardelospueblosindígenasdelmundo.

Artículo44 TodoslosderechosylaslibertadesreconocidosenlapresenteDeclaraciónsegarantizanporigualalhombreyalamujerindígenas.Artículo45 NadadelocontenidoenlapresenteDeclaraciónseinterpretaráenelsentidodequemenoscabaosuprimelosderechosquelospueblosindígenastienenenlaactualidadopuedanadquirirenelfuturo.Artículo46 1. NadadeloseñaladoenlapresenteDeclaraciónseinterpretaráenelsentidodequeconfiereaunEstado,pueblo,grupoopersonaderechoalgunoaparticiparenunaactividadorealizarun acto contrarios a la Carta de las Naciones Unidas, ni se entenderáenelsentidodequeautorizaofomentaacciónalgunaencaminadaaquebrantaromenoscabar,totaloparcialmente,laintegridadterritorialolaunidadpolíticadeEstadossoberanoseindependientes. 2. EnelejerciciodelosderechosenunciadosenlapresenteDeclaración,serespetaránlosderechoshumanosylaslibertadesfundamentales de todos. El ejercicio de los derechos establecidos enlapresenteDeclaraciónestarásujetoexclusivamentealaslimitacionesdeterminadasporlaleyyconarregloalasobligacionesinternacionales en materia de derechos humanos. Esas limitaciones noserándiscriminatoriasyseránsólolasestrictamentenecesariasparagarantizarelreconocimientoyrespetodebidosalosderechosylaslibertadesdelosdemásyparasatisfacerlasjustasymásapremiantesnecesidadesdeunasociedaddemocrática. 3. LasdisposicionesenunciadasenlapresenteDeclaraciónseinterpretaránconarregloalosprincipiosdelajusticia,lademocracia,elrespetodelosderechoshumanos,laigualdad,lanodiscriminación,labuenaadministraciónpúblicaylabuenafe.

ANExOS 197

ANExO C: LECTURAS COMPLEMENTARIAS

Laliteraturasobrelosderechosdelospueblosindígenasesricaydiversa.Algunasdelasprincipalespublicaciones,elaboradasporlaOITyotrasinstitucionesyautoresson:

Anaya,J.:Indigenous Peoples in International Law, Oxford University Press, second edition, 2004.

BedoyaandBedoya:Trabajo Forzoso en la Extracción de la Madera en la

Amazonia Peruana, ILO, 2005.

The Overview Report of the Research Project by the International Labour

Organization and the African Commission on Human and Peoples Rights

on the Constitucional and Legislative Protection of the Rights of Indigenous

Peoples in 24 African Countries, ACHPR & ILO, 2009.

Directrices para combatir el trabajo infantil entre los pueblos indígenas y

tribales,PRO169/IPEC,OIT,2006.

Directrices sobre los Asuntos de los Pueblos Indígenas, GrupodelasNaciones Unidas sobre el Desarrollo, 2008.

Eliminación de la discriminación contra los pueblos indígenas y tribales en

materia de empleo y la ocupación: Guía sobre el Convenio núm. 111 de la

OIT, OIT, 2007.

Erni,C.(ed.):The Concept of Indigenous Peoples in Asia: A Resource Book,

IWGIA and AIPP, 2008.

Inclusión de los pueblos indígenas en las estrategias de lucha contra

la pobreza: Un guía de prácticas sobre la base de las experiencias de

Camboya, Camerún y Nepal; Programa que Promueve el Convenio núm. 169

de la OIT, 2008.

Indigenous Peoples and the Millennium Development Goals: Perspectives

from Communities in Bolivia, Cambodia, Cameroon and Nepal, ILO, 2006.

Indigenous Women and the United Nations System: Good Practice and

Lessons Learned; Secretariat of the UN Permanent Forum on Indigenous

Issues, 2006.

Kit de herramientas: Mejores prácticas para incluir a los pueblos indígenas en

el apoyo programático sectorial, Danida, 2005.

Los Pueblos Indígenas y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Bolivia

Jathun Ayllu Amarete, OIT 2006.

Los Pueblos Indígenas y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Guatemala

Comunidad Indígena El Porvenir II, OIT 2006.

Pueblos indígenas y tribales: Guía para la aplicación del Convenio núm. 169

de la OIT, OIT, 1996.

Report of the African Commission’s Working Groups of Experts on Indigenous

Populations/Communities, adopted by the ACHPR, at its 28th Session, 2005,

ACHPR and IWGIA, 2006.

Resource Kit on Indigenous Peoples’ Issues, Secretariat of the UN Permanent ForumonIndigenousIssues,2008.

Roy,C.andKaye,M.:The International Labour Organization: A Handbook for

Minorities and Indigenous Peoples,MinorityRightsGroup,2002.

Roy,R.D.:The ILO Convention on Indigenous and Tribal Populations, 1957

and the Laws of Bangladesh: A Comparative Review, ILO,Forthcoming

Roy,R.D.:Challenges for Juridical Pluralism and Customary Laws of

Indigenous Peoples: The Case of the Chittagong Hill Tracts,Bangladesh,2004

Tauli-Corpuz,V.&Cariño,J.(eds.): Reclaiming Balance: Indigenous Peoples,

Conflict Resolution and Sustainable Development, Tebtebba Foundation, 2004.

Tomei, M., Indigenous and Tribal Peoples and Poverty Reduction Strategy

Papers (PRSPs): an Ethnic Audit of Selected PRSPs, ILO, 2005.

Thomas,V.(ed.):Traditional Occupations of Indigenous Tribal Peoples:

Emerging Trends, ProjecttoPromoteILOPolicyonIndigenousandTribalPeoples,2000.

EstudiosdecasosquecontribuyenalaGuía:

BigombeL.,P.&LoubakyM.C.:La consultation et la participation des

populations autochtones « pygmées» à l’identification et la protection de

leurs usages des ressources forestières et fauniques dans l’aménagement

forestier : expérience de l’UFA Kabo de la CIB Nord du Congo, ILO 2008.

CentrodeEstudiosJurídicoseInvestigaciónSocial(CEJIS):Impactos

sociales, económicos, culturales y políticos de la aplicación del Convenio

No. 169 de la OIT, a través del reconocimiento legal del Territorio Multiétnico

II, a favor de los pueblos indígenas Ese Ejja, Tacana y Cavineño en el norte

amazónico de Bolivia, ILO, 2009.

CentrodePolíticasPúblicasparaelSocialismo(CEPPAS)&GrupodeApoyoJurídicoporelAccesoalaTierra(GAJAT):Del derecho consagrado

a la práctica cotidiana: La contribución del Convenio 169 de la OIT en el

fortalecimiento de las comunidades Mapuches de la Patagonia Argentina, ILO, 2007.

Henriksen,J.: Key Principles in Implementing ILO Convention No. 169, ILO, 2008

Henriksen,J.:The Finnmark Act (Norway), a Case Study, ILO, 2008.

Messe,V.: Bonnes pratiques de la mise en œuvre des principes de la

convention nº 169 de l’OIT En matière d’éducation. Le cas de l’éducation des

enfants baka de la commune rurale de Mbang au Cameroun, ILO, 2008

Molinas, R.: Los Derechos de los Pueblos Indígenas en un proceso de

cambio de la naturaleza de la Nación y del Estado, ILO, 2009.

OrganisationTamaynut:La politique de gestion du dossier Amazigh au Maroc

a la Lumière de la Convention 169, ILO, 2008

Rasmussen, H.: Oqaatsip Kimia: The Power of the Word, ILO, 2008.

Uzawo,K.:Challenges in the process of self- recognition, ILO, 2008

Xanthaki,A.:Good Practices of Indigenous Political Participation: Maori

Participation in New Zealand Elective Bodies, ILO, 2008.


ANExO D: ÍNDICE DE CASOS Y REfERENCIAS

PAÍSES SECCIONES:Argelia 10.4.Argentina 1.3.;3.5.;10.4.;14.3.;14.6.;14.7.Australia 3.6.1.;3.6.2.;5.3.2.;6.2.;11.2.Bangladesh 1.4.;4.2.;6.4.;9.2.;14.1.Bolivia 1.4.;3.5.;3.6.1.;5.3.1.;6.4.;7.5.;8.3.;9.2.;12.4.;14.3.;14.6.;14.7.Brasil 11.2.;14.3.;14.6.;14.7.BurkinaFaso 3.6.1.Burundi 3.6.1.Canadá 8.3.;13.2.Camerún 9.2.;10.4.;14.11.Chile 14.3.Colombia 1.3.;4.2.;5.2.;5.3.2.;6.4.;7.4.;13.2.;14.3.;14.4.;14.6.;14.7.Congo 3.6.1.;8.3.CostaRica 14.3.;14.4.;14.7.Dinamarca 1.3.;2;4.2.;6.4.;9.2.;10.4.;13.2.;14.3.;14.6.;14.7.Dominica 14.3.;14.7.Ecuador 3.6.1.;5.3.2.;6.4.;8.2.;13.2.;14.3.;14.6.;14.7.España 9.1.;14.3.;14.7.EstadosUnidos 11.2.;13.2.Etiopía 3.6.1.Fiyi 14.3.;14.4.;14.7.Filipinas 1.2.;3.6.1.;5.3.2.;6.4.;8.3.Finlandia 5.3.2.;6.4.;13.1.;13.2.Groenlandia 1.3.;2;4.2.;6.4.;10.4.;13.2.Guatemala 1.4.;3.5.;4.2.;5.2.;5.3.2.;10;12.2.;14.3.;14.6.;14.7.Honduras 14.3.;14.7.India 1.4.;3.6.2.;5.3.2.;7.5.;11.1.;11.2.;14.1.Indonesia 1.4.

ANExOS 199

PAÍSES SECCIONES:Japón 1.4.Kenia 1.4.;5.3.3.;6.4.;9.2.;14.11Marrueco 5.3.1.México 1.4.;3.5.;5.2.;10;14.3.;14.6.;14.8.Namibia 6.4.Nepal 1.2.;1.4.;3.6.1.;5.3.3.;9.2.;11.2.;12.4.;14.3.;14.4.;14.7.;14.11Nicaragua 4.2.;6.4.;7.5.;9.2.;11.2.;12.4.

Noruega1.4.;4.2.;5.3.1.;5.3.2.;6.4.;7.5.;9.1.;10;10.4.;13.1.;13.2.;14.3.;14.4.;14.5.;14.7.

NuevaCaledonia 4.2.NuevaZelandia 5.3.3.;9.2.PaísesBajos 14..3.;14.7.Panamá 5.3.4.;7.5.;14.1.Paraguay 1.3.;6.4.;12.4.;14.3.;14.7.Perú 1..4.;7.4.;10;10.4.;12.2.;12.4.;13.2.;14.3.;14.6.;14.7.RepúblicaCentroafricana 3.6.1.;9.2.RepublicaDemocráticadelCongo

3.6.1.

Ruanda 3.6.1.Rusia 1.4.;5.3.2.;13.1.;13.2.Sudáfrica 1.4.Suecia 2;5.3.2.;6.4.;13.1.;13.2.Tailandia 8.3.Taiwán 8.3.Tanzania 8.3.;9.2.Uganda 1.4.;3.6.1.;7.5.Venezuela 3.6.1.;6.4.;8.3.;13.2.;14.3.;14.7.


LISTADO DE fOTOS

MikeKollöffelPágina7,8,9,11,14,16,17,19,21,24,29,46-47,48,49,55,56, 58, 59, 78, 83, 86, 90, 91, 92, 95, 96, 97, 99, 100, 101, 102, 106, 110, 111, 112, 113, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 134, 135, 141, 143, 144, 145, 147, 152, 154, 156, 157, 159, 163, 164, 165, 167, 172, 175, 179, 186, 196

IWGIAJennekeArens:Página60,81JensDahl:Página155JoséeDuranleau:Página49ChristianErni:Página27,72,83,89,109,135,137,139,168,162MarianneJensen:Página28,31,183PalleKjærulff-Schmidt:Página10,57,80ArthurKrasilnikoff:Página4,54,132NinaMeshtyp:Página171AlejandroParellada:Página62KathrinWessendorf:Página67,88

TimWhytePágina32,37,40,70,71,74,76,77,85,151,161

Stock.xchngPágina30,84,93,94,103,104,107,130,178

GreenlandexpoPágina13,52,180

KimHansenPágina138

OrganizaciónInternacionaldel Trabajo

Copyright©OrganizaciónInternacionaldelTrabajo2009Primera edición 2009

LaspublicacionesdelaOficinaInternacionaldelTrabajogozandelaproteccióndelosderechosdepropiedadintelectualenvirtuddelprotocolo2anexoalaConvenciónUniversalsobreDerecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estaspublicacionespuedenreproducirsesinautorización,conlacondicióndequesemencionelafuente.Paraobtenerlosderechosdereproducciónodetraducción,debenformularselascorrespondientessolicitudesaPublicacionesdelaOIT(Derechosdeautorylicencias),OficinaInternacionaldelTrabajo,CH-1211Ginebra22,Suiza,oporcorreoelectró[email protected],solicitudesqueseránbienacogidas.Lasbibliotecas,institucionesyotrosusuariosregistradosanteunaorganizacióndederechosdereproducciónpuedenhacercopiasdeacuerdoconlaslicenciasqueseleshayanexpedidoconesefin.Enwww.ifrro.orgpuedeencontrarlaorganizacióndederechosdereproduccióndesupaís.

OItLosderechosdelospueblosindígenasytribalesenlapráctica:unaguíasobreelconvenionúm.169delaOIT/OrganizaciónInternacionaldelTrabajo.-Ginebra:OIT,20091v.

ISBN:978-92-2-322378-6(impreso)ISBN:978-92-2-322379-3(web)

Puebloindígena/pueblotribal/derechoshumanos/derechoseconómicosysociales/derechosdelostrabajadores/ConveniodelaOIT/comentario/aplicación/paísesdesarrollados/paísesen desarrollo 14.08

Diseño:JensRaadal

ImpresoenPerú

Publicadotambiénenfrancés:Lesdroitsdespeuplesindigènesettribauxenpratique,unguiderelatifàlaconventionno.169del’OIT(ISBN978-92-2-222378-7),Ginebra,2009,eninglés:IndigenousandTribalPeoples’RightsinPractice.AguidetoILOConventionNo.169(ISBN978-92-2-122378-8),Ginebra,2009yenrussia:Правакоренныхнародовинародов,ведущихплеменнойобразжизни,напрактике.РуководствокКонвенцииМОТ№169(ISBN978-92-2-422378-5),Ginebra,2009.

ILOCataloguinginPublicationDataLasdenominacionesempleadas,enconcordanciaconlaprácticaseguidaenlasNacionesUnidas,ylaformaenqueaparecenpresentadoslosdatosenlaspublicacionesdelaOITnoimplicanjuicioalgunoporpartedelaOficinaInternacionaldelTrabajosobrelacondiciónjurídicadeningunodelospaíses,zonasoterritorioscitadosodesusautoridades,nirespectodeladelimitacióndesusfronteras.Laresponsabilidaddelasopinionesexpresadasenlosartículos,estudiosyotrascolaboracionesfirmadosincumbeexclusivamenteasusautores,ysupublicaciónnosignificaquelaOITlassancione.LasreferenciasafirmasoaprocesosoproductoscomercialesnoimplicanaprobaciónalgunaporlaOficinaInternacionaldelTrabajo,yelhechodequenosemencionenfirmasoprocesosoproductoscomercialesnoimplicadesaprobaciónalguna.LaspublicacionesylosproductoselectrónicosdelaOITpuedenobtenerseenlasprincipaleslibreríasoenoficinaslocalesdelaOITenmuchospaísesopidiéndolasa:PublicacionesdelaOIT,OficinaInternacionaldelTrabajo,CH-1211Ginebra22,Suiza.Tambiénpuedensolicitarsecatálogosolistasdenuevaspublicacionesaladirecciónantesmencionadaoporcorreoelectrónicoa:[email protected]:www.ilo.org/publns

Publicadoconelapoyode:

LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y · PDF file2 los derechos de los pueblos...

Documents

Transcript of LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y · PDF file2 los derechos de los pueblos...