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PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

1. Recursos administrativos: principios generales

1.1. Introducción 1.2. Principios generales

1.2.1. Objeto y clases 1.2.2. Interposición del recurso 1.2.3. Audiencia de los interesados

2. Actividad administrativa impugnable

2.1. Actos administrativos 2.2. Disposiciones generales

3. Reglas generales de tramitación de los recursos administrativos

3.1. Suspensión de la ejecución del acto recurrido 3.2. Resolución del recurso: expresa o por silencio

3.2.1. Resolución expresa del recurso 3.2.2. Resolución del recurso por silencio

4. Clases de recurso

4.1. El recurso de alzada

UNIDADDIDÁCTICA

9 LOS RECURSOSADMINISTRATIVOS

Sumario │"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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4.2. El recurso de reposición 4.3. El recurso de revisión

5. Procedimientos sustitutivos de los recursos administrativos: la conciliación, mediación y ar-bitraje

6. Reclamaciones administrativas previas al ejercicio de acciones civiles y laborales

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

│ Sumario"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

L. F. López Álvarez Los recursos administrativos


PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

Presentación

Antes de acudir a los juzgados y tribunales es preceptivo, en unas ocasiones, y fa-cultativo, en otras, dirigirse a las Administraciones Públicas solicitando que procedan a revisar sus actos al haber incurrido en infracciones del ordenamiento jurídico. Este régi-men se explica por los privilegios concedidos a las Administraciones Públicas y porque, por su economía y sencillez de interposición, los recursos administrativos pueden servir como garantía para los ciudadanos que pueden evitar acudir a un proceso caro, compli-cado y, en la mayoría de los casos, lento.

En contra de los recursos administrativos se alza la característica de que la Adminis-tración sea, a la vez, juez y parte por lo que, como cabía esperar según el principio nemo iudex in causa sua, es escaso el éxito que los particulares pueden conseguir con ellos.

Objetivos

Esta Unidad didáctica permitirá al estudiante:

• Conoceryaplicarelrégimenjurídicodelosrecursosadministrativos.

• Sercapazdedistinguireltipoderecursoprocedenteenfuncióndelactoque se deba impugnar.

• SercapazdepresentarunrecursoadministrativoantelasAdministracionesPúblicas.

• Conocerotrossupuestosenlosqueespreceptivointerponerunareclama-ción administrativa previa.




1. RECURSOS ADMINISTRATIVOS: PRINCIPIOS GENERALES

1.1. INTRODUCCIÓN

En la Unidad didáctica anterior hemos estudiado que las Administraciones Públicas pueden revisar sus propios actos una vez adoptados y que, aunque es posible que los par-ticulares lo soliciten, la norma general es que sea la Administración la que decida revi-sarlosdeoficio.LosrecursosadministrativostambiéntienencarácterrevisordeloquehasidodecididoporlaAdministraciónpero,adiferenciadelprocesoderevisióndeofi-cio, solo pueden interponerse por los interesados dentro de los breves (en comparación conlarevisióndeoficio)plazosprevistosenlanormativareguladora.Encasodenorecurrirse,elactodevienefirmeeinatacableaexcepción,sifueraelcaso,delaproce-denciadelarevisióndeoficio.

Comoessabido,elartículo106.1delaCEencargaalostribunalesdejusticiaelcontrol de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como elsometimientodeestaalosfinesquelajustifican.Apesardelarevisióndeoficioydelosrecursos administrativos que estudiaremos en esta Unidad, la auténtica revisión de los actos administrativoseslaquerealizanlosjuecesdelaJurisdicciónContencioso-Administrativade la que es una reminiscencia el actual régimen de recursos administrativos.

ComotendremosocasióndeexponeralolargodelassiguientesUnidades,laJurisdicciónContencioso-AdministrativasurgeenFranciacomoconsecuenciadelaforma que tenía Napoleón Bonaparte de entender el principio de separación de poderes. Buscando, como buen militar, la mayor concentración de fuerza en sus manos defendió con éxito la idea de que ninguno de los poderes del Estado podía inmiscuirse en el otro, de manera que de las controversias surgidas entre el poder ejecutivo y su Administración no podían entender los jueces aunque se tratase de dilucidar cuestiones de aplicación de las leyes. Por ese motivo, se crearon unos órganos administrativos especiales que, con autonomía funcional, resolvían las reclamaciones de los administrados y cuya doctrina fueelorigendenuestroDerechoAdministrativo.Comosabemos,eldecursohistóricohapuestoenmanosdelpoderjudicialladecisióndeestetipodeconflictos,peroseha mantenido la necesidad de «agotar previamente la vía gubernativa», es decir, que, antes de acudir al juez, es necesario, en algunas ocasiones, y facultativo en otras, poner




en conocimiento de la Administración los motivos por los que se entiende que un acto administrativo no se ajusta a Derecho para darle la oportunidad de revisarlo.

Lacaracterísticafundamentalde losrecursosadministrativoshasta laLeydeProcedimiento Administrativo de 1958 era su enorme tipología de manera que, cada departamento ministerial, establecía los tipos de recursos admisibles y su regulación encuantoalosrequisitos,plazos,etc.,porloquelaconfusióneranotable.LaprimeraLeydeProcedimientoAdministrativodeEspaña,laLeyAzcáratede1889,unificóalgoesta materia previendo la existencia de solo tres recursos: el de alzada, el de queja y el extraordinario de incompetencia o nulidad, pero se limitaba a mencionarlos, sin siquiera definirlos,yaencomendaralosdiversosministeriossuregulación.

La Ley de ProcedimientoAdministrativo de 1958 impuso, almenos para laAdministración del Estado, una mayor uniformidad al establecer los tres tipos de recursos que hoy conocemos: de una parte, el de alzada (de interposición obligatoria para agotar la víagubernativaoadministrativa)yelpotestativodereposición(esdecir,quenoesnecesariopresentarparapoderacudiralavíajudicial),ydeotra,elextraordinarioderevisiónque,comosu nombre indica, tiene carácter excepcional y solo puede interponerse por motivos tasados.

Por tanto, y para evitar confusiones en el futuro, existen una serie de mecanismos de reacción, para el caso de que la Administración dicte un acto contrario a Derecho, a los efectos de adecuar tal actuación al ordenamiento jurídico. Entre estos instrumentos cabe distinguir:

• Larevisióndeoficio,yaestudiada,cuyainiciativaprincipalcorrespondealas Administraciones Públicas.

• Losrecursosadministrativos(alzada,reposiciónyextraordinarioderevi-sión),tambiéndenominadosderevisiónadministrativaensentidoamplio,que solo pueden interponer los interesados. A pesar de esta sencillez, conti-núanexistiendorecursosespecíficosensectoresconcretos,comoelrecursoespecial en materia de contratación administrativa.

• Losjudiciales,orecursocontencioso-administrativoo,coloquialmente,con-tencioso, al que principalmente acuden los particulares y, en menor medida, las Administraciones Públicas previa declaración de lesividad para impugnar sus actos propios favorables a los interesados o para impugnar actos dictados porotrasAdministracionesPúblicasyqueafectenasusintereses.Laprincipalcaracterística del recurso contencioso, aparte de ser resuelto por jueces, es su carácterdefinitivoporelmandatoconstitucionaldelartículo 106.1 de manera que,unavezhayaquedadofirmelasentencia,yanohaymásposibilidaddeimpugnación.




EJEMPLO 1

Como hemos dicho, es posible que una Administración impugne las resoluciones de otra. La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone en su artículo 63 que junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administra-tivo podrán impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales que incurran en in-fracción del ordenamiento jurídico la Administración del Estado, la de las comunidades autónomas, y los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos. Igualmente, están legitimadas las entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de las Administraciones del Estado y de las comunidades autónomas que lesionen su autonomía.

No existe ya posibilidad alguna de confusión entre los recursos, pues cuando hablemos de interponer un recurso contencioso-administrativo o, simplemente, de la posibilidad de acudiralcontenciosonosestaremosrefiriendoalprocesojudicialcostosoycomplicadoqueestudiaremos en las siguientes Unidades didácticas, mientras que si nos referimos al de alza-da o reposición nos encontraremos ante la posibilidad, al alcance de cualquier ciudadano, de manifestar ante la Administración nuestra disconformidad y oposición a lo por ella decidido.

Comofundamentodenuestroactualsistemaderecursosadministrativos,suelese-ñalarsequeconstituyenunagarantíaparalosafectadosporlaresoluciónadministrativa,en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eli-minarelperjuicioquecomporta.Larevisióndelosactosadministrativosqueprovocala presentación de un recurso administrativo consiste en someterlos a un nuevo examen, pararatificarlos,corregirlos,enmendarlosoanularlos,sisoncontrariosaDerecho.Ahorabien, es una garantía limitada, por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia Administración que es, pues, juez y parte.

En favor del mantenimiento de este tipo de recursos juega la pretendida actuación ob-jetiva de la Administración impuesta por el artículo103delaConstituciónque,claramente,no existe en supuestos como la inspección tributaria, en donde se conceden incentivos económicos a los funcionarios actuantes. En cambio, sí es de apreciar la facilidad de interposición de los recursos administrativos en comparación con el contencioso, el cual resultaantieconómicoenasuntosmenorescomodeterminadassancionesdetráficoque,por otra parte, son los más abundantes.

Laprácticahabitualconstataquesoloencontadasocasionessoneficaceslosrecursosadministrativos y que, más que una garantía para el ciudadano, son un privilegio de




laAdministracióndeescasajustificación,porcuantoretardanlaposibilidaddeacudira los jueces que son los auténticos revisores de la conformidad a Derecho del actuar administrativo. Por eso, como desde hace tiempo vienen indicando García de Enterría y FernándezRodríguez,seríamásquedeseablequeelrecursodealzadafuerapotestativo.

El régimen jurídico general de los recursos administrativos es aplicable a todas las AdministracionesPúblicas,yenestesentido,segúnlaCEensuartículo149.1.18.ª,elEstado tiene competencia exclusiva sobre el procedimiento administrativo común. No obstante, las comunidades autónomas, en virtud de sus potestades de autorganización y de regulación de las materias de su competencia con arreglo a sus peculiaridades e intereses, puedendictarnormasespecíficasenmateriaderecursosadministrativos,paraadecuarla normativa común a las especialidades derivadas de su propia organización administrativa y a las particularidades de su regulación sectorial, cuando ostenten competencias para dictarnormasenlosconcretossectoresdeactividadadministrativa.Sibien,entodocaso,han de reconocer a los administrados un mínimo común igual previsto en el régimen jurídico general.

1.2. PRINCIPIOS GENERALES

Conlarúbrica«principiosgenerales»delosrecursosadministrativos,elcapítuloIII,sección 1.ªdelaLRJPAC,recogeenlosartículos107a113,laregulacióncomúnalostres tipos de recurso que se prevén por esa disposición, que expondremos en las distintas preguntas de la Unidad didáctica.

1.2.1. Objeto y clases

Atenordelartículo107:

«1.Contralasresolucionesylosactosdetrámite,siestosúltimosdecidendirecta o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a de-rechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recur-sos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta ley.

Laoposiciónalosrestantesactosdetrámitepodráalegarseporlosinte-resadosparasuconsideraciónenlaresoluciónquepongafinalprocedimiento.




2.Lasleyespodránsustituirelrecursodealzada,ensupuestosoámbitossectorialesdeterminados,ycuandolaespecificidaddelamateriaasílojusti-fique,porotrosprocedimientosdeimpugnación,reclamación,conciliación,mediaciónyarbitraje,anteórganoscolegiadosocomisionesespecíficasnosometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido porlosprocedimientosaqueserefiereelpárrafoanterior,respetandosuca-rácter potestativo para el interesado.

LaaplicacióndeestosprocedimientosenelámbitodelaAdministraciónLocalnopodrásuponereldesconocimientodelasfacultadesresolutoriasreconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.

3.Contralasdisposicionesadministrativasdecaráctergeneralnocabrárecurso en vía administrativa.

Losrecursoscontraunactoadministrativoquesefundenúnicamenteenla nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán in-terponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4.Lasreclamacioneseconómico-administrativasseajustaránalosproce-dimientosestablecidosporsulegislaciónespecífica».

Lasreclamacioneseconómico-administrativassonuntipoderecursoadministrativodelámbito tributario en el que no nos vamos a detener pues su estudio se realiza en la asigna-turacorrespondientedeDerechoTributario.BastedecirqueseregulanenlaLey58/2003,GeneralTributaria,yelRealDecreto520/2005,de13demayo,porelqueseapruebaelReglamentogeneraldedesarrollodelaLeyenmateriaderevisiónenvíaadministrativa.Sonprocedentescontralosactosdeaplicacióndelostributosyenmateriadepensionesyderechospasivos(prestacionessocialesconcargoalasAdministracionesPúblicas)yseresuelven por unos órganos administrativos especiales que, como la antigua jurisdicción contencioso-administrativa, adoptan una cierta forma jurisdiccional. A pesar de su deno-minación, tribunales económico-administrativos, no forman parte del orden jurisdiccional y, contra sus decisiones, es posible interponer recurso contencioso-administrativo.

Por su parte, el artículo108delaLRJPACdisponeque«contralosactosfirmesenvía administrativa, solo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118.1».

Deestamanera,enlaregulacióndelaLRJPACencontramos:




.../...

• Elrecursoadministrativodealzadacontralosactosquenoagotanlavíaadministrativa.

• Elrecursopotestativodereposicióncontraactosqueagotenlavíaadminis-trativa.

• Elrecursoadministrativoextraordinarioderevisióncontralosactosqueseanfirmes.

• Losrecursosadministrativosespeciales,comolasreclamacioneseconómico-administrativas,queseregulanporsunormativaespecífica.

Junto a ellos, no debe olvidarse la posibilidad abierta por el artículo107.2deacudira otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediaciónoarbitraje,anteórganoscolegiadosocomisionesespecíficas,cuandoseimplanten, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados por las leyes.

EJEMPLO 2

La Ley 34/2010, de 5 de agosto, que modifica la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, añade un nuevo artículo 310 en el que se establece que determina-dos actos, como los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación, serán susceptibles de recurso es-pecial en materia de contratación previo a la interposición del contencioso-administrativo, que deberá ser resuelto, según indica el artículo 131 para el ámbito de la Administración General del Estado, por un órgano especializado que actuará con plena independencia funcional en el ejercicio de sus competencias.

Precisiones

Existen otro tipo de reclamaciones, como las quejas, que no son propiamente un recurso administrativo. Así, el artículo 4.2 b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), permite que los ciudadanos puedan presentar reclamaciones sin el carácter de recur-sos administrativos, sobre el funcionamiento de las dependencias administrativas.

De la misma manera, tampoco son recursos las alegaciones que los interesados pue-den realizar señalando «los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de




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trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto» tal y como dispone el artículo 79.2 de la LRJPAC, aunque puedan dar lugar si hubiere razones para ello, a exigencia de responsabilidad disciplinaria contra el funcionario.

1.2.2. Interposición del recurso

Segúnindicaelartículo110delaLRJPAC,elescritodeinterposicióndelrecursodeberá expresar:

• Elnombreyapellidosdelrecurrente,asícomolaidentificaciónpersonaldel mismo.

– Es posible la formulación de recurso en nombre de otra persona, debien-do acreditarse dicha representación por documento público, privado o mediante declaración en comparecencia personal ante el órgano admi-nistrativo competente (esta última forma se conoce como apoderamien-to apud acta y, más que para los recursos administrativos, suele usarse para subsanar la falta de presentación del poder general para pleitos que debeacompañaralescritodedemandaenelprocesocontencioso-administrativoy,engeneral,acualquierescritodedemanda).

• Elactoqueserecurreylarazóndesuimpugnación.• Lugar,fecha,firmadelrecurrente,identificacióndelmedioy,ensucaso,

lugarqueseseñaleaefectosdenotificaciones.• Órgano,centroounidadadministrativaalquesedirige.Comoserecordará,

segúnloscriteriosgeneralesqueseestablecenelartículo38.4delaLRJPACsobre presentación de escritos a las Administraciones Públicas, los recursos administrativos puede presentarse en:

– El registro del órgano administrativo al que se dirijan.– Losregistrosdecualquierórganoadministrativo,quepertenezcaa

la Administración General del Estado, a cualquier administración de las comunidades autónomas, o alguna de las entidades que integran la AdministraciónLocalsi,enesteúltimocaso,sehubiesesuscritoeloportuno convenio.




– Lasoficinasdecorreos.Lapresentacióndelescritodebeefectuarseensobre abierto con el objeto de que en la cabecera de la primera hoja del documento que se quiere enviar se hagan constar, con claridad, elnombredelaoficina,lafecha,ellugar,lahorayminutodesuad-misión,esdecir,elsellodefechasdelaoficinadecorreosenlaquesepresenta.Estascircunstanciasdebenfigurarenelresguardojusti-ficativodeadmisión.Practicadaslasdiligenciasindicadas,elpropioremitente procede al cierre del sobre, y el empleado formaliza y en-tregaelresguardodeadmisión,cuyamatrizsearchivaenlaoficina.Lafechadeinterposicióndelrecursoseentiendeladepresentaciónen correos, salvo que se entregue en sobre cerrado en cuyo caso la fecha de interposición se entenderá la de entrada del escrito en el re-gistro de la administración destinataria. Esta forma de presentación de escritos se conoce como correo administrativo y está regulada por elartículo31delReglamentodeServiciosPostales,aprobadoporRealDecreto1829/1999,de3dediciembre.

– LasrepresentacionesdiplomáticasuoficinasconsularesdeEspañaen el extranjero.

• Lasdemásparticularidadesexigidasensucasoporlasdisposicionesespe-cíficas.

En el mismo momento en que lo deposita en el registro correspondiente, la persona quepresentaelescritoderecursotienederecho[art.35c)delaLRJPAC]aobtenerre-cibo acreditativo de la fecha de presentación en el que debe constar quién lo presenta, el órganoaquiensedirigeyunextractodesucontenido.Lohabitualesqueelinteresado,junto con el original, presente una copia para ser sellada dejando constancia del lugar de presentación y la fecha. En caso de que no la aporte el interesado, el registro puede optar por realizar la copia y sellarla o por el recibo acreditativo.

Porlodemás,siguiendoelesquemapropugnadoporlaLey30/1992paraagilizarelprocedimiento,elnúmero2deesteartículo110estableceque«elerrorenlacalificacióndel recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter». De esta manera, ni siquiera es necesario indicar que se trata de un recurso, pero sí resulta extremadamente conveniente si se quiere agilizar su tramitación, aparte de que no hay nada más decepcionante que ver como surgen los pro-blemasenelmismomomentodelapresentacióndelescrito.SegúnelTribunalSupremo,la Administración deberá atender al contenido del acto contra el que se recurre a la hora decalificarelescritopresentadoporelinteresado.Así,laSentenciadelTribunalSupre-




mode28deoctubrede1991(RJ1991\8889)estableceque«losrecursosadministrati-vos, en su esencia, consisten en un acto del administrado por cuya virtud se solicita de la Administración que deje sin efecto una resolución anterior. Esto implica que el hecho dequenoseutilicelaexpresión"recurso"oquenosecalifiqueestecomodereposición,no puede ser obstáculo para entenderlo existente: los escritos –los actos– son lo que son enrazóndesucontenido,independientementedelacalificaciónqueselesatribuya».

Precisiones

En aplicación del artículo 71 de la LRJPAC, es posible que la Administración se dirija al recurrente para que, si lo considera oportuno, proceda a subsanar su escrito, a pesar de lo cual, si este no se aviene a ello, el órgano al que va dirigido deberá proceder a la calificación del recurso.

Finalmente,enelapartado3delartículo 110 se contiene, a modo de cautela, el viejo principiogeneraldelderecho(recogido,entreotrasnormas,enelCódigoCivilalregularlainterpretacióndelascláusulasdeloscontratos)segúnelcual«losviciosydefectosque hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado», que actúa como límite del apartado anterior y supone un motivo más para proceder a la correcta denominación del recurso por quien lo interpone.

EJEMPLO 3

En un caso en el que el Abogado del Estado alegaba que no se podía proceder a revisar un acto administrativo que fijaba determinados precios públicos a cobrar por el concesionario porque se había omitido la solicitud de informe al Consejo de Estado, el Tribunal Supremo estableció: «lo que no puede prevalecer, es la conducta equívoca de la parte sobre la que recayendo una determinada actuación, en este caso sobre la Administración, esta no puede invocar la omisión en que ella misma ha incurrido, prescindiendo de un informe que aun cuando no vinculante, es preceptivo, porque tal actuar le viene vetado por el artículo 115.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo: "Los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos"» (STS de 24 de junio de 1991, RJ 1991\6453). Aunque la sentencia se refiere al artículo 115 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la doctrina es plenamente aplicable al actual artícu-lo 110.3 de la LRJPAC introducido mediante la reforma de 1999.




1.2.3. Audiencia de los interesados

Para la tramitación de los recursos no existen normas especiales por lo que resultan deaplicaciónlascontenidasenlaLRJPACdelprocedimientoadministrativocomún.Noobstante, el artículo 112 contiene unas previsiones mínimas que, si bien están contenidas en las anteriores, proporcionan mayor seguridad jurídica.

Laprevisiónfundamentaldelpreceptoeseltrámitedeaudiencia«cuandohayande tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente ori-ginario».Paranovulnerarelartículo24delaCEcausandoindefensiónalosintere-sadossepondrándemanifiestoparaque,enunplazonoinferiora10díasnisuperiora15,formulenlasalegacionesypresentenlosdocumentosyjustificantesqueestimenprocedentes.

En este sentido, no se considera que sean nuevos documentos los informes que para la resolución del recurso puedan solicitarse, ni las propuestas que órganos auxiliares del competente para resolver puedan emitir. Tampoco lo serán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

EJEMPLO 4

El Tribunal Supremo ha declarado que no hay introducción de un hecho nuevo cuando este se ha hecho presente durante la tramitación del expediente aunque el hecho no haya sido mencionado en la resolución que se impugna. La Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1986 (RJ 1986\2909) dice que «no puede entenderse, que la toma en consideración de una circunstancia que obra en las actuaciones administrativas y de la que ha tenido profuso y suficiente conocimiento el expropiante, hasta el extremo de tener que pronunciarse respecto de ella, pueda calificarse como tal hecho nuevo».

El precepto contiene una norma criticable: «no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho» que no se compagina con la libertad que se le concede a la Administración para resolver todas las cuestiones que se planteen hayan sido o no alegadas por los interesados, de manera que la libertad que se le concede a la Administración se le niega al afectado por el acto. Además, dada la generalidad delaredaccióndelprecepto(hechos,documentosyalegaciones)esclaroquepuededarse




un uso abusivo del mismo pudiéndose desestimar un recurso porque el interesado no formuló alegación en su momento ante una infracción del ordenamiento cometida por laAdministraciónloque,atodasluces,resultamanifiestamenteimprocedenteyaquese está convirtiendo el derecho a formular alegaciones en una auténtica obligación so pena de desestimación de la alegación en un momento posterior. Parece más conveniente interpretarqueelpreceptoserefiereacircunstanciasquedependandelinteresadotalescomopresentacióndedocumentosojustificacionesenfavordequeseaacogidasusolicitud de manera que, lo que realmente pretende esta norma, sea evitar que mediante un recurso un interesado pueda cumplir trámites que debió realizar en su momento.

EJEMPLO 5

Si en un procedimiento sancionador la Administración comete vicio de anulabilidad por desviación de poder, o cualquier otra infracción del ordenamiento jurídico, y esta circuns-tancia no es alegada por el inculpado en el trámite de audiencia, es claro que la podrá ale-gar posteriormente en el recurso administrativo que sea procedente, ya que, entre otras cosas, iría contra el derecho de defensa (art. 24 de la CE) la alegación de defectos de tra-mitación que puedan ser subsanables por la Administración y deriven en la eficacia de la sanción. Además, la obligada a actuar con objetividad y con sometimiento a la ley y al Derecho es la Administración de manera que esta sí debería apreciar la presencia de una causa que eximiera al infractor de la responsabilidad sancionadora, y esto sin contar que, como hemos dicho anteriormente, el trámite de audiencia es un derecho de los interesa-dos que no puede derivar en una obligación.

Situación contraria, en la que sí es de aplicación el precepto que comentamos, es que en un procedimiento iniciado a instancia de interesado, por ejemplo solicitando una licencia, esta le sea denegada por ausencia de una determinada documentación que debía ser pre-sentada por el solicitante. Lo que no puede pretender este, so capa de recurso, es presen-tarla una vez denegada.

Mucho más clara que la previsión anterior es la que se contiene en el apartado 2 del artículo 112: «Sihubieraotrosinteresadosselesdará,entodocaso,trasladodelrecursoparaque,enelplazoantescitado,aleguencuantoestimenprocedente».Comoserecordará,estoyaseencontrabaestablecidoenelartículo34delaLRJPAC,peronoestámalrepetirloahora.Hayquetenerpresentequenosolodebenotificarselaexistenciadelrecurso cuando este sea presentado por un tercero ajeno al procedimiento, sino también, en el caso de que ocurra, los hechos o documentos que, según se ha indicado anteriormente, tengan el carácter de nuevos y que hayan sido aportados por cualquiera de los interesados.




De no hacerse, se produciría indefensión y, por tanto, vicio de nulidad en aquellos a los que no se les dio traslado de la novedad, pero no, lógicamente, en quien presentó el nuevo documento o alegó el hecho novedoso.

Precisiones

Según ha establecido el Tribunal Supremo, no siempre la omisión del trámite de audiencia da lugar a vicio de nulidad, sino solo cuando produce indefensión con-traria al artículo 24 de la CE. Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 1999 (RJ 1999\8960) se dice que: «Si bien el trámite de audiencia no es de mera solemnidad, ni rito formalista y sí medida práctica al servicio de un concreto objeto como es el de posibilitar, a los diferentes afectados en un expediente, el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en defensa de sus derechos, no es menos cierto que la posible nulidad de actuaciones queda supeditada a que la omisión pueda dar lugar a que con ella se haya producido indefensión a la parte y, en el supuesto de autos tal indefensión no se ha producido, para la parte hoy recurrente, toda vez que, en esta vía jurisprudencial, ha podido exponer, con total conocimiento de expediente y de todas las actuaciones practicadas, los motivos y argumentaciones que estimó precisos para la defensa de sus derechos, absoluta-mente idénticos a los que hubiera podido formular en el trámite formal de Audiencia, ya que dispuso de todos los datos y antecedentes fácticos y legales obrantes en el expediente y la postura que en el proceso ha sostenido la Administración deman-dada, interesando la desestimación del recurso entablado, permite deducir, por con-siguiente, que los argumentos esgrimidos hubieran producido los mismos efectos si se hubieran expuesto previamente a dictarse el recurso impugnado, lo que, en aras a un elemental principio de economía procesal, haría superflua e improcedente la retroacción de las actuaciones interesadas, argumentos en base a los cuales ha de desestimarse la correspondiente pretensión».

A veces, pueden ser interesados otras Administraciones Públicas, como la local, en donde en la impugnación de un particular ante la comunidad autónoma sobre un asunto de urbanismo, debe ser oído el ayuntamiento que dictó el plan de ordenación.

SegúnhaestablecidoelTribunalSupremoensuSentenciade18demarzode1997(RJ1997\2455),nohayquedartrasladoalrestodeinteresadosdelasalegacionesqueen sus escritos de recurso presenten los demás, sino solo en el caso de que presenten documentos nuevos, de manera que, de no presentarse, es posible prescindir del trámi-te de audiencia. En dicha sentencia, el recurrente que alegaba la omisión de comunica-ción del recurso interpuesto era un interesado en anular un acto favorable a otra persona. En el fundamento jurídico segundo se dice que «en cuanto a la omisión del trámite de




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audiencia que el apelante parece referir a la tramitación del recurso de reposición, no eraobligadoyaque(...)dichotrámitedeaudienciaesobligatoriocuandohayandetenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente original, sin que se consideren como documentos nuevos el escrito de recurso, los informes y las propuestas(...).Enestecasoconcreto,alformularalegacionescontestandoalrecursonopresentódocumentoalgunoque,enrazóndesunovedad,hubierajustificadoeltrámitede audiencia al recurrente».

Precisiones

No obstante lo que acabamos de indicar, y aunque solo se contengan alegaciones, por disposición del artículo 112.2, hay que dar traslado al interesado favorecido por una resolución cuando, por otro interesado (un tercero, suele decirse), se pre-sente un recurso en contra de la resolución, pues si no se produciría nulidad y las actuaciones deben retrotraerse hasta el momento en que se produjo tal omisión. La Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1985 (RJ1985\2200) enjuició el siguiente caso: el Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane acordó el 23 de diciembre de 1980 conceder a don Horacio autorización para ejercer la actividad de carpintería en el local de su propiedad, situado en el Barrio de Triana, debiendo condicionarse al cumplimiento de las medidas correctoras previstas en el proyecto y, en especial, las de mantener las medidas adoptadas y que fueron recogidas en el informe técnico de fecha 17 de noviembre, para evitar que el ruido transmitido por el citado taller no superase los 40 decibelios entre las 8 y las 22 horas, debiendo igualmente respetar el horario normal de trabajo en este tipo de industrias. Don Marcos, vecino del ante-rior, que no estaba conforme con la licencia que se le había concedido, interpuso recurso de reposición que fue desestimado el 20 de mayo de 1981.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por don Marcos, la Sala de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, en Sentencia de 26 de marzo de 1983, lo estimó, anulando el acuerdo impugnado por contrario a Derecho declarando la nulidad de actuaciones y debiendo reponerse el procedimiento al momento que se indica en el penúltimo razonamiento de la sentencia, con clausura de la industria hasta la resolución favorable, en su caso, del expediente.

A todo esto, a don Horacio nadie le había dicho nada, por lo que sin previo aviso se encontró sin licencia. Interpuesto recurso de apelación, el Tribunal Supremo anuló la sentencia de la Audiencia que se había limitado a llamar a don Horacio por edictos (mediante un anuncio colocado en el tablón del Juzgado) en vez de haberle notifi-cado la interposición del recurso interpuesto por don Marcos al considerar:

«Que del examen de las actuaciones jurisdiccionales sustanciadas ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Provincial de Tenerife aparece que el titular de la licencia de apertura impugnada ante




.../...

dicho Tribunal, don Horacio, no fue emplazado personalmente, no obstante encontrarse identificado en el escrito inicial de tales actuaciones y constar su domicilio a partir de la recepción del expediente administrativo (folio 1); y aun-que es cierto que el emplazamiento tuvo lugar en la forma edictal prevista en el artículo 64.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (RCL 1956\1890 y NDL 18435), no lo es menos que la misma deviene insuficiente, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional –entre otras, Sentencias de 31 de marzo de 1981 (RTC 1981\9), 20 de octubre de 1982 (RTC 1982\63) y 23 de marzo de 1983 (RTC 1983\22)–, para conocer la existencia del proceso y salvaguardar el derecho fundamental que asiste a quien ostenta la cualidad procesal de demandado a obtener la tutela efectiva de los tri-bunales, cuando su identificación y domicilio no podían ser desconocidos para la Sala a quo (la que dictó la sentencia anulada por el Supremo que sería la Sala ad quem), y ello en razón de que el mencionado precepto legal debe ser interpretado en armonía con lo establecido en el artículo 24.1 de la Constitución».

2. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE

2.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS

Yahemosmencionadoalartículo107,segúnelcuallosrecursosadministrativosproceden «contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el proce-dimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos».

Lasresolucionesfueronestudiadasenlaasignaturadenominada«Procedimientos, ActosyContratosAdministrativos».Basterecordarque,atenordelartículo89delaLRJPAC,sonaquellosactosqueresuelvenunprocedimientodecidiendosobreelfondo,hansidonotificadosalosinteresadosyque,además,debenexpresarlosrecursosquecontra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

Lasactuacionestendentesaejecutarlaresolución,comonormageneral,nopuedenrecurrirseyaquetraencausadelaresoluciónprincipalydependendeella.Estonosignificaque sobre la misma no se pueda decir nada o no quepa posibilidad de defensa pues, como




veremos, es posible, incluso deseable, solicitar la suspensión de la ejecución en el escrito del recurso. Obviamente, si en la ejecución se incurre en motivos de infracción del ordenamiento independiente del acto original, como, por ejemplo, que haya transcurrido elplazodeprescripciónfijadoparalaejecucióndelactoprincipal,oquelaejecuciónse aparte del contenido del acto resolutorio del procedimiento del cual trae causa, o los medioselegidosparalaejecuciónresultenmanifiestamentedesproporcionados,sícabrála interposición de nuevo recurso.

Tampoco serán recurribles por extemporáneos, a excepción de los concretos supuestos en los que es procedente el recurso extraordinario de revisión, los actos que hayanganadofirmezaporconsentidos,esdecir,losnoimpugnadosentiempoyforma.

Igualmente,nocaberecursocontra lasresolucionesadministrativasqueseanreproduccióndeotrasanterioresyquehayanadquiridofirmeza.EsloqueelTribunalSupremodenominacomocosa juzgada administrativa.

Precisiones

La jurisprudencia ha establecido los siguientes requisitos para estimar que un acto administrativo es reproducción o confirmación de otro anterior consentido y firme:

• Laidentidaddeambosacuerdosdebeserabsolutaparapoderentenderquerevela un aquietamiento con una decisión administrativa anterior, aunque no se exija la coincidencia literal entre el primer acto y el segundo (STS de 24 de junio de 1986).

• Quesetratedelosmismoshechosyargumentos.

• Queelactodictadoúltimamentenoamplíeorestrinjaelinicialmenteadoptadoen su contenido y fundamento. O, dicho en otros términos, que el segundo acto o decisión administrativa no represente la más mínima novedad del anterior.

[SSTS de 18 de abril de 1978 (RJ 1978, 1595), 9 de julio de 1981 (RJ 1981, 3460), 22 de julio de 1985 (RJ 1985, 5114), 14 de julio de 1986 (RJ 1986, 5095) y de 26 mayo de 2000 (RJ 2000\5124), entre otras muchas].

Porloqueserefierealosactosdetrámite,esdecir,delosquesecomponeelpro-cedimiento administrativo pero que sin resolver sobre el fondo se mantienen en la es-fera interna de la Administración, no son recurribles, sin perjuicio de su alegación en




el recurso que contra la resolución pueda interponerse. Así, el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador, la emisión de un informe, las propuestas de resolución, los acuerdos de ampliación o reducción de los plazos, o de acumulación de expedientes, etc. Seexcepcionanlosquedecidendirectaoindirectamenteelfondodelasunto,determinanla imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irrepa-rable a derechos e intereses legítimos.

EJEMPLO 6

Sí es recurrible el acuerdo de incoación de un procedimiento si con él se han adoptado me-didas cautelares ya que «la pretensión relativa a la imposición de una medida de suspensión cautelar de funciones es separable de la que hace referencia a la incoación del expediente por tratarse de actos distintos y es susceptible de ser admitida por no poder considerarse dicha imposición como un acto de trámite» [STS de 11 de mayo de 1999 (RJ 1999\4918)].

Que las medidas cautelares no son un acto de trámite se deja claro en la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 1993 (RJ 1993\6202):

«Que por ser la paralización de las obras (decretada antes de la iniciación o a la iniciación de un expediente sancionador) una medida cautelar, o automática, haya de ser irrecurrible, carece de todo fundamento; en ningún sitio del ordenamiento jurídico español está dicho que no se puedan impugnar las medidas cautelares o provisionales. Y es que, en efecto, el acto de iniciación de un expediente sancionador será (y lo es) un acto de trámite irrecurrible, pero si a él se le añade otro acto de efectos inmediatos, tal como la paralización de unas obras, el acto deja de ser de trámite para convertirse en un acto definitivo, que es impugnable como cualquier otro y por cualquier moti-vo de fondo a la sazón disponible. Si así no fuera, nadie controlaría la legalidad de la suspensión de las obras o habría que demorar el control para cuando se examinara la legalidad del acto final, resultados ambos carentes de fundamento, porque mientras tanto la empresa puede arruinarse con la paralización de las obras. Pues no son prin-cipios jurídicos abstractos ni cuestiones de gabinete las que aquí se ventilan, sino las más prosaicas, pero absolutamente vitales, de las máquinas que no trabajan o los tra-bajadores a quienes hay que despedir, al no poder continuar la obra».

2.2. DISPOSICIONES GENERALES

Elartículo107.3establececonclaridadque«contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa».




Sonvariosloscriteriosparadistinguircuándonosencontramosanteunadisposi-ción de carácter general o reglamento y cuándo ante un acto. A nuestro entender la dife-rencia más clara es si innova o no el ordenamiento jurídico. Mientras que el reglamento contiene una normativa que se integra en el ordenamiento con carácter estable mientras no sea derogada por una norma posterior, el acto no innova sino que es mera aplicación de lo dispuesto por el ordenamiento, ni se integra en este sino que se consume con su ejecución. De manera que para un nuevo cumplimiento se ha de dictar un nuevo acto, mientras que el reglamento no se consume con cumplirlo una vez, sino que sigue vigen-teyessusceptibledeunapluralidadindefinidadecumplimientos.

Sícabe,desdeluego,elrecursoadministrativoindirectocontrareglamentos,paraelque incluso se establece la singularidad del recurso per saltum;yasí,elartículo107.3,párrafo segundo, establece que «los recursos contra un acto administrativo que se fun-den únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podráninterponersedirectamenteanteelórganoquedictódichadisposición».Comoserecordará,elartículo102.2permiterevisardeoficiolasdisposicionesadministrativasprocediendoasuanulaciónmediandoinformefavorabledelConsejodeEstadouórganoconsultivo equivalente de la comunidad autónoma, si lo hubiera.

3. REGLAS GENERALES DE TRAMITACIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

3.1. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO RECURRIDO

Comohemosindicadoanteriormente,esposiblesolicitarlasuspensióndelosefectosdelactoqueserecurre.Incluso,aunquemenoshabitual,laAdministraciónsuspenderlodeoficio.Laregulaciónsecontieneenelartículo111delaLRJPAC,conformealcual:

«1.Lainterposicióndecualquierrecurso,exceptoenloscasosenqueunadis-posición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien com-petaresolverelrecurso,previaponderación,suficientementerazonada,entreelperjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio quesecausaalrecurrentecomoconsecuenciadelaeficaciainmediatadelactorecurrido,podrásuspender,deoficiooasolicituddelrecurrente,laejecucióndel acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:




a)Quelaejecuciónpudieracausarperjuiciosdeimposibleodifícilreparación.

b)Quelaimpugnaciónsefundamenteenalgunadelascausasdenu-lidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta ley.

3.Laejecucióndelactoimpugnadoseentenderásuspendidasitranscu-rridos 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dicta-do resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo es-tablecidoenelartículo42.4,segundopárrafo,deestaley.

4.Aldictarelacuerdodesuspensiónpodránadoptarselasmedidascau-telares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de tercerosylaeficaciadelaresoluciónoelactoimpugnado.

Cuandodelasuspensiónpuedanderivarseperjuiciosdecualquiernatura-leza,aquellasoloproduciráefectospreviaprestacióndecauciónogarantíasufi-ciente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

Lasuspensiónpodráprolongarsedespuésdeagotadalavíaadministra-tiva cuando exista medida cautelar y los efectos de esta se extiendan a la vía contencioso-administrativa.Sielinteresadointerpusierarecursocontencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se man-tendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5.Cuandoelrecursotengaporobjetolaimpugnacióndeunactoadminis-trativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de sueficaciahabrádeserpublicadaenelperiódicooficialenqueaquelseinsertó».

Ladisposiciónqueestablezcalasuspensiónpuedesertantoderangolegalcomoreglamentario,queserálohabitualdadalaremisiónquelaLRJPACrealizaalosregla-mentos por los que se regula cada procedimiento. No obstante, como la regla general es que la interposición del recurso no suspenda la ejecución del acto, es muy conveniente solicitarla.

Lasolicituddesuspensión,quealigualquelaestimacióndelosrecursossueleotor-garseencontadasocasiones,debejustificarsesobrelabasedeperjuiciosdeimposibleodifícil reparación (lo que tradicionalmente se conoce en la jurisprudencia como periculum in mora opeligroenlademora)osobreunacausadenulidad(ofumus boni iuris, es decir, aparienciadebuenderecho).YlaAdministracióndebeponderarloalegadoporelrecu-rrente con el interés público, pudiendo acordar la adopción de medidas cautelares, que de-




berán ser soportadas por el solicitante, en caso de que se acuerde la suspensión con lo que el interesado debe ser prudente no sea que «le cueste más el remedio que la enfermedad», sibienpuederenunciaralasuspensiónsolicitada.Laideaqueestáenelfondodeestaregulación, y que estudiaremos al hablar del proceso contencioso-administrativo, es evitar quelaejecucióndelactopuedahacerperdersufinalidadlegítimaalrecurso(art.130delaLJCA)comoseríaelcasosisederribaunaedificaciónyposteriormenteseanulalaorden de demolición. Junto con la demostración del periculum in mora o el fumus boni iuriselrazonamientodefondodebeirbuscandoqueelrecursonopierdasufinalidad.Además, el esfuerzo que se invierta en la demostración de estos apartados puede ver su fruto en el contencioso-administrativo.

Tambiénesposiblequeelinteresadoacompañealasolicituddesuspensiónunamedida cautelar, como, por ejemplo, la presentación de un aval para evitar el pago de unasanciónpecuniaria,oparaindemnizarporlosdañosquelasuspensiónpudieracausar.

Muy interesante resulta la posibilidad contenida en el apartado 3 de ganar por silencio administrativo la suspensión solicitada si la Administración no decide en el plazo de 30 días que deben entenderse hábiles. El órgano competente para resolver está exentodelaobligacióndelartículo42.4delaLRJPACdeinformarsobreelsentidodelsilencioydelplazoparaqueseentiendaproducido.Comoelplazoesmuylargo,pudiera suceder que el acto sea ejecutado antes de que transcurran los 30 días hábiles, ante lo cual, como hemos visto anteriormente es posible acudir a la vía contencioso-administrativa.

Una vez producido el silencio, la Administración ya no puede entrar a valorar si se danlascircunstanciasparaquelasuspensiónpuedaserdeclarada.Loquesípuedehaceres resolver de forma expresa desestimando el recurso, por lo que el acto volverá a ser ejecutivo, o esperar a que, por silencio negativo, el recurso se entienda desestimado, lo quetambiénsignificaráqueelactopuedaejecutarse.

Elapartado4delartículoqueestamoscomentandodisponequelasuspensiónsemantiene en el caso de que, habiéndose adoptado una medida cautelar (por ejemplo un aval bancario),seinterpongaunrecursocontencioso-administrativocontraladesestimación,expresaoporsilencio,delrecursoadministrativo.Seráeljuezdelocontenciosoquiendecida si procede mantener o no la suspensión, pero hasta entonces la Administración no puede ejecutar el acto. Es criticable que la suspensión solo se mantenga si media una medida cautelar, pues sería deseable que se mantuviera en todo caso. En el supuesto de que la suspensión se haya ganado por silencio positivo, nos encontramos ante una precaria situación hasta que el juez decida nuevamente sobre la adopción o no de la suspensión.




Y si la suspensión se ha decretado sin haberse adoptado medida cautelar alguna, habrá queconfiarenquelaAdministraciónnocambiedecriterioydecidaahoraejecutarlaresolución sin esperar al pronunciamiento judicial. En cualquier caso, en el escrito de demanda o de interposición del recurso contencioso-administrativo (pues de las dos maneraspuedeiniciarse),debesolicitarsebienelmantenimientodelasuspensión,bienla adopción de la misma, según proceda.

Finalmente,elartículo111adoptalacauteladepublicarlaadopcióndelasuspensión,de la misma manera en que en su día publicó la resolución, cuando esta afecte a una pluralidad indeterminada de personas.

3.2. RESOLUCIÓN DEL RECURSO: EXPRESA O POR SILENCIO

3.2.1. Resolución expresa del recurso

Respectodelaresoluciónexpresa,elartículo113delaLRJPACcontienelassi-guientes reglas:

«1.Laresolucióndelrecursoestimaráentodooenparteodesestimarálaspretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

2.Cuandoexistiendoviciodeformanoseestimeprocedenteresolversobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en queelviciofuecometidosalvolodispuestoenelartículo67(quetratadelaconvalidacióndelosactosadministrativos).

3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial».

Porimperativodelartículo54.1b)delaLRJPAC,laresolucióndebesermotivadade manera que el recurrente, sobre todo en el caso de desestimación o inadmisión del recurso, pueda articular sus medios de defensa. Una vez más, será determinante probar si la ausencia de motivación ha llegado a producir indefensión lo que no resulta nada fácil dada la tendencia de la Administración y de los jueces a la aplicación del principio de economía procesal.




Precisiones

La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1995 (RJ 1995\4178) rea-liza una auténtica operación de subsanación de la resolución desestimatoria de un recurso administrativo al negar la indefensión porque el recurrente ha tenido la oportunidad de alegarla en vía jurisdiccional, por lo que indirectamente se está reco-nociendo que existió indefensión. Realmente, lo que hace el Tribunal Supremo es intentar impedir el acceso al Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo (pues lo permitiría el vicio de indefensión que se anuda al art. 24 de la CE), una vez comprobado el ajuste a Derecho del acto administrativo. Desde esta perspectiva, tampoco le falta razón al Supremo tal y como él mismo argumenta:

«Esta infracción, de naturaleza sustancial por afectar a la posibilidad de defensa de los intereses del afectado, que indudablemente le produjo indefensión al impedirle combatir las alegaciones de quienes recurría soli-citando una decisión adversa a sus intereses, es de carácter procedimental y lógicamente el remedio de la misma es la anulación procedimental con retroacción del expediente al momento en que se cometió la falta, para que, corregida, continúe su trámite hasta dictarse nueva resolución. Pero esta solución o remedio, aunque sea conforme con los principios lógicos, está en abierta contradicción con los principios de justicia rápida y eficaz, o de economía procesal, cuando, sin menoscabo de las garantías de todos los interesados, pueda resolverse el fondo de la cuestión sin retroacciones dila-torias, que solo alargan la tramitación de las reclamaciones, sin proporcionar mayores garantías de acierto. En el presente caso, la indefensión producida al recurrente, ha quedado subsanada en este recurso judicial, en el que se han formulado cuantas alegaciones sobre el fondo podría haber alegado en el trámite del recurso administrativo».

El apartado 2 del artículo 113 contiene una previsión muy a tener en cuenta por los interesados que pretendan la anulación del acto que recurren pues, si se aprecia vicio de forma causante de anulabilidad, no se entrará a decidir sobre el fondo del asunto, sino que se ordenará retrotraer el procedimiento hasta el momento en que se hubiese producido la infracción con lo que, no solo no se consigue la anulación del mismo, sino todo lo contrario. Inclusoseprevéexpresamentelaaplicacióndelartículo67quepermiteevitarretrotraerelprocedimiento convalidando el acto mediante la resolución del recurso, lo que claramente puede producirse en el caso del recurso de alzada (que se resuelve por el superior jerárquico delórganoquedictóelacto)sisealegaviciodeincompetencianodeterminantedenulidad,yaqueelartículo67.3disponeque«sielvicioconsistieraenincompetencianodeterminantede nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquicodelquedictóelactoviciado».Secomprendeahoramuchomejor,lacríticainicial




contra la obligación de interponer el recurso de alzada de manera obligatoria pues, cuando hay vicio de forma, o bien supone una posibilidad que se le concede a la Administración para que subsane lo que ha hecho mal, o bien, si se opta por no presentar recurso administrativo, el particular se veda a sí mismo poder acudir a la vía judicial.

Finalmente,eltercerapartadodelpreceptoobligaalaAdministraciónadecidirtodaslas cuestiones que presente el recurso hayan sido o no planteadas por los interesados. Este margen de libertad no implica que la Administración pueda incurrir en incongruencia al no contestar lo que plantea el interesado, sino, simplemente, que además la Administración puede traer a colación otras circunstancias no planteadas por los interesados a los que, si resultan nuevas, habrá que darles audiencia, por lo que en muy raras ocasiones suelen ser planteadas por la Administración, salvo que, como vimos anteriormente, haya sido planteada por un tercero.

Muyapropósito,dadoelseñaladomargendeactuaciónadministrativa,vienelaprohibición de la reformatio in peius o agravación de la situación inicial del recurrente, de manera que, por ejemplo, en un recurso frente a una sanción, esta no puede agravarse digamos lo que digamos, no siendo necesarias las cautelas cuando presentamos alegaciones en fase de procedimiento previo a la adopción de la resolución. No obstante, no se considera que se haya producido reformatio in peius en los supuestos contemplados por la siguiente:

Precisión

La Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1993 (RJ 1993\4372) establece que: «La inaceptable y repudiada reformatio in peius, consistente en la situación que se produce cuando la condición jurídica del recurrente resulta empeorada a consecuencia exclusivamente de su recurso, pero no cuando es efecto o conse-cuencia de otro recurso en sentido adverso deducido», es decir, que solo se pro-híbe la agravación de la situación inicial basada en nuestras propias alegaciones, pero no cuando han sido tenidas en cuenta las alegaciones de otros interesados en el procedimiento. Recuérdese a este respecto que solo hay que dar traslado de las alegaciones de otros si contienen nuevos documentos o hechos o se trata de un tercero ajeno al procedimiento que impugna un acto favorable a otro.

3.2.2. Resolución del recurso por silencio

Sedistinguesisetratadeunrecursoordinario,alzadayreposición,oderevisión.




En el caso del recurso de alzada, según dispone el artículo115.2delaLRJPAC,elplazomáximoparadictarynotificarlaresoluciónserádetresmeses,transcurridoelcualsin que recaiga resolución, el recurso se entiende desestimado, salvo lo dispuesto en el artículo43delaLRJPAC,últimopárrafo:«Noobstante,cuandoelrecursodealzadasehaya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo» (coloquialmenteconocidoporlosestudiantesdelaUDIMAcomolaregladel–x–=+).

Para el recurso potestativo de reposición, al no tener que enviar el expediente a otro órgano,elplazomáximoparadictarynotificarlaresolucióndelrecursosereduceaunmestalycomodisponeelartículo117.2.

Finalmente,elrecursoextraordinarioderevisiónseentenderádesestimadositranscurrido el plazo de tres meses desde su interposición no recae resolución.

4. CLASES DE RECURSO

4.1. EL RECURSO DE ALZADA

Seregulaenlosartículos114y115delaLRJPACy,enciertosentido,esherederodelanteriorrecursodealzadareguladoenlaLeydeProcedimientoAdministrativode1958.

Sufinalidadesladeagotarlavíaadministrativao,comosedecíaanteriormente,causar estado para así dejar expedita la posibilidad de acudir a los jueces de lo conten-cioso. Por tanto, es el procedente contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibili-dad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a dere-choseintereseslegítimos,cuandonoponganfinalavíaadministrativa.

El competente para resolver es el órgano superior jerárquico del que los dictó. En este sentido, la ley advierte que los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de estas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

Es de agradecer la aclaración anterior, si bien, como el recurso puede interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo, no resultaba tan necesaria.




Sielrecursoseinterponeanteelórganoquedictóelactoimpugnado,estedebere-mitirlo al competente en el plazo de 10 días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo responsable del cumplimiento de esta previsión el titular del órgano que dictó el acto recurrido.

Elartículo115señalaqueelplazoparalainterposicióndelrecursodealzadaserádeunmes,sielactofueraexpreso.Sinolofuera,elplazoserádetresmesesysecontará,para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdoconsunormativaespecífica,seproduzcanlosefectosdelsilencioadministrativo.Transcurridosdichosplazossinhaberseinterpuestoelrecurso,laresoluciónseráfirmea todos los efectos.

Comoyahemosindicado,elplazomáximoparadictarynotificarlaresoluciónserá de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimadoelrecurso,salvoenelsupuestoprevistoenelartículo43.1.

Finalmente,paraevitarquesepueda interponerrecursodereposición, la leyexpresamente establece que contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1.

Precisiones

En la doctrina se habla del recurso de alzada impropio para referirse a los que se inter-ponen contra actos dictados por los organismos autónomos que, con autonomía fun-cional, dependen de un ministerio. Se llaman impropios por la ausencia de relación de jerarquía aunque estén sometidos a una relación de dependencia. Actualmente, salvo que la ley de creación lo establezca, la LOFAGE no contempla este tipo de recurso.

4.2. EL RECURSO DE REPOSICIÓN

Sedenominapotestativoporsucaráctervoluntarioparaelinteresado,yaqueelar-tículo116disponequelosactosadministrativosqueponganfinalavíaadministrativapodrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. A pesar de su carácter voluntario, si se decide su interposición, no es




posible iniciar el proceso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

Esterecursoprocedecontralosactosadministrativosqueponganfinalavíaadmi-nistrativa.Aestosefectos,elartículo109delaLRJPACseñalaqueponenfinalavíaadministrativa:

• Lasresolucionesdelosrecursosdealzada.

• Lasresolucionesdelosprocedimientosdeimpugnaciónaqueserefiereelartículo107.2(lasustitucióndelrecursodealzada,cuandolaespecificidaddelamateriaasílojustifique,porotrosprocedimientosdeimpugnación).

• Lasresolucionesdelosórganosadministrativosquecarezcandesuperiorjerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

• Lasdemásresolucionesdeórganosadministrativoscuandounadisposiciónlegal o reglamentaria así lo establezca.

• Losacuerdos,pactos,conveniosocontratosquetenganlaconsideracióndefinalizadoresdelprocedimiento.

Porsuparte,ladisposiciónadicionaldecimoquintadelaLOFAGEestablecequeponenfinalavíaadministrativa,salvoloquepuedaestablecerunaleyespecial:

• LosactosadministrativosdelosmiembrosyórganosdelGobierno.

• Enparticular,enlaAdministraciónGeneraldelEstado:

– LosemanadosdelosMinistrosylosSecretariosdeEstadoenelejer-cicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

– Losemanadosdelosórganosdirectivosconniveldedirectorgeneralo superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

• EnlosorganismospúblicosadscritosalaAdministraciónGeneraldelEstado:

– Losemanadosdelosmáximosórganosdedirecciónunipersonaleso colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.




PorloquerespectaalaAdministraciónLocal,elartículo52.2delaLey7/1985,reguladoradelasBasesdelRégimenLocal,establecequeponenfinalavíaadministra-tiva las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:

• LasdelPleno,losAlcaldesoPresidentesylasJuntasdeGobierno,salvoenloscasos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando proceda recursoanteestasenlossupuestosdelartículo27.2(serefierealejercicioporlas corporaciones locales de competencias delegadas por las otras Administra-ciones,enqueprocederáelrecursoadministrativoordinarioantelasmismas).

• Lasdeautoridadesyórganosinferioresenloscasosqueresuelvanporde-legación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones ponganfinalavíaadministrativa.

• Ladecualquierotraautoridaduórganocuandoasíloestablezcaunadis-posición legal.

En cuanto a las comunidades autónomas, habrá que estar a lo que disponga su nor-mativaespecífica,que,normalmente,vienepronunciándoseensimilarestérminosalosexaminados respecto a la Administración General del Estado.

El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fueraexpreso.Sinolofuera,elplazoserádetresmesesysecontará,paraelsolicitantey otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativaespecífica,seproduzcaelactopresunto.Transcurridosdichosplazos,única-mente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

El legislador ha acompasado estos plazos con los del contencioso pues, como es-tudiaremos, los del recurso judicial son el doble que los de reposición. Así, si el acto es expreso, el plazo para interponer contencioso es de dos meses, y de seis, si es presunto.

Finalmente,elplazomáximoparadictarynotificarlaresolucióndelrecursoseráde un mes y contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

4.3. EL RECURSO DE REVISIÓN

Repetidamentehemosindicadoquetienecarácterextraordinariopuessoloseadmiteencontadossupuestosycontraactosfirmes,esdecir,inatacables,peroque,porlagrave-




dad de las circunstancias que concurrieron en su emisión posteriormente descubiertas, la ley permite su impugnación. Al igual que el de reposición tiene carácter potestativo pues sepresentaanteelórganoquedictóelactoy,además,laLey30/1992dicequese«podrá» interponer pero no obliga a ello para poder acudir a la vía contencioso-administrativa.

Elartículo118disponeque«contralosactosfirmesenvíaadministrativapodráinterponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1.ª Quealdictarlossehubieraincurridoenerrordehecho,queresultedelospropios documentos incorporados al expediente.

2.ª Queaparezcandocumentosdevaloresencialparalaresolucióndelasuntoque, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

3.ª Queenlaresoluciónhayaninfluidoesencialmentedocumentosotestimo-niosdeclaradosfalsosporsentenciajudicialfirme,anterioroposterioraaquella resolución.

4.ª Quelaresoluciónsehubiesedictadocomoconsecuenciadeprevaricación,cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se hayadeclaradoasíenvirtuddesentenciajudicialfirme».

El plazo de interposición del recurso extraordinario de revisión varía en función delascausas.Cuandosetratedelacausa1.ª,elplazoesdecuatroañossiguientesalafechadelanotificacióndelaresoluciónimpugnada.Enlosdemáscasos,elplazoseráde tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicialquedófirme.

Tan evidente es el solapamiento con los procedimientos de revisión que el propio legislador establece que el recurso de revisión no perjudica el derecho de los interesa-dosaformularlasolicitudylainstanciaaqueserefierenlosartículos102y105.2delaLRJPACnisuderechoaquelasmismassesustancienyresuelvan.

Continuandoconlassimilitudes,seestablecequeelórganocompetenteparalare-solución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesi-dadderecabardictamendelConsejodeEstadouórganoconsultivodelacomunidadautónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo 118 o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. Aunque no se diga de manera expresa, es nece-




sarioqueelórganocompetenteparalaresolucióndelrecursorecabedictamendelConsejode Estado u órgano consultivo autonómico pues así se indica en el artículo 22.9 de la LeyOrgánicadelConsejodeEstado.Estedictamenespreceptivoperonovinculante.

El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

Por último, transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso ex-traordinarioderevisiónsinhabersedictadoynotificadolaresolución,seentenderádes-estimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa que, como hemosindicado,estabaabierta.InclusoesposiblelainterposiciónsimultáneadeambosrecursosloquenoterminadeconvenceralTribunalSupremoenarasdelprincipiodeeco-nomía procesal: «El recurso administrativo de revisión es un remedio extraordinario que seconcedecontra"actosadministrativosfirmes",(...)habiéndoseplanteadosobredichorequisitodefirmezaunapolémicadoctrinalenlaqueseenfrentalatesisquelorefieretanto a la vía administrativa como a la procesal y la que entiende únicamente comprendi-da la primera de ellas para defender la posibilidad de utilizar la revisión administrativa, incluso antes de que transcurra el plazo de interposición del recurso contencioso con po-sibilidad de elegir una u otra vía de impugnación, pero no utilizarlas simultáneamente al menos en el supuesto del número primero del artículo mencionado, pues en tal supuesto deerrormanifiestoqueresultedelospropiosdocumentosincorporadosalexpedientesetrata de resolver una cuestión que al no ser sobrevenida es igualmente residenciable en la revisiónoenelrecursocontenciosoy,portanto,noesjustificableladuplicidadderecur-sospararesolverunamismacuestión»(STSde11dediciembrede1985,RJ1985\419).

5. PROCEDIMIENTOS SUSTITUTIVOS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: LA CONCILIACIÓN, MEDIACIÓN Y ARBITRAJE

LaLey4/1999,quemodificóla30/1992,permitióquelasleyessustituyanlosre-cursos administrativos por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conci-liaciónyarbitraje.LadisposiciónadicionalsegundadelamismaleyestablecequeelGobierno, en el plazo de 18 meses contados a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley4/1999(14deabrilde1999)remitiráalasCortesGeneraleselproyectodeleyqueresulte necesario para regular los procedimientos de impugnación, reclamación, conci-liación, mediación y arbitraje sustitutivos de los recursos administrativos de alzada y re-posición, si bien, hasta la fecha, esa remisión aún no se ha producido.




Elartículo107.2delaLRJPACestablecequelasleyespodránsustituirelrecursodealzada,ensupuestosoámbitossectorialesdeterminados,ycuandolaespecificidaddelamateriaasílojustifique,porotrosprocedimientosdeimpugnación,reclamación,conciliación,mediaciónyarbitraje,anteórganoscolegiadosocomisionesespecíficasno sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustitui-doporlosprocedimientosaqueserefiereelpárrafoanterior,respetandosucarácterpotestativoparaelinteresado.LaaplicacióndeestosprocedimientosenelámbitodelaAdministraciónLocalnopodrásuponereldesconocimientodelasfacultadesresoluto-rias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.

Elarbitrajeesunmecanismoalternativoderesolucióndeconflictosmedianteelcual las partes pueden pactar que sus diferencias, surgidas en las materias de su libre dis-posición,seanresueltasporárbitrosmedianteunlaudoquetienelaeficaciadelacosajuzgada.Laesenciadelarbitrajeestáenladisponibilidadsobreelobjetolitigiosoperocomo la mayoría de las materias involucradas en la actividad administrativa son indis-ponibles, la ley especial que regule el arbitraje administrativo deberá determinar la ex-tensión y alcance del poder de disposición del ente administrativo en cada caso lo que aprimeravistanoparecenadasencillo.Además,laLRJPAChabladeórganoscolegia-dos o comisiones que no tengan relación de dependencia jerárquica por lo que, más que arbitraje, parece que se está pensando en instituciones al estilo de los tribunales econó-mico-administrativos, o los jurados provinciales de expropiación.

Lamediaciónylaconciliaciónsonformasalternativasderesolucióndeconflictosmedianteelcuallaspartesinvolucradasenunconflictointentanresolverloporsímismas,conlaayudadeunterceroimparcial.Constituyentécnicasdeautocomposición,siendoparte la administración y los interesados. En la mediación se entiende que el tercero o mediador, sin adoptar solución alguna, formula propuestas al respecto; en la conciliación por el contrario, el conciliador se limita a reunir a las partes sin formular propuesta alguna.

Estos medios de impugnación sustitutivos no pueden tener carácter general, sino quehadejustificarseenlaespecificidaddelamateria;enparticular,solo pueden operar enámbitossectorialesenlosqueseaposible(conobservanciadelostrámiteslegales),el ejercicio de facultades dispositivas por la Administración.

Estos medios sustitutivos han de promoverse ante órganos colegiados o comisiones específicasnosometidasainstruccionesjerárquicas,puestoquesetratadesustituirel sistema de recurso administrativo natural o normal en laAdministración. Sepretende fomentar las alternativas basadas en el pacto o en la intervención de terceros




independientes, aunque esos terceros sean órganos administrativos. Deben respetarse losprincipios,garantíasyplazosquelaLRJPACreconocealosciudadanosentodoprocedimiento administrativo.

Comoejemplodetodoello,tenemoslasoluciónextrajudicialdeconflictoscolectivosreguladosenelartículo45delEstatutoBásicodelEmpleadoPúblico,aprobadoporLey7/2007,dondeseestablecequelossistemaspodránestarintegradosporprocedimientosde mediación y arbitraje.

6. RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS PREVIAS AL EJERCICIO DE ACCIONES CIVILES Y LABORALES

Sialestudiarlosrecursosadministrativosdudábamosdelalegitimidaddesuobliga-ción, en las reclamaciones previas es aún más evidente, pues supone un requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado o laboral contra cualquier Admi-nistración Pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposiciónconrangodeley,sinjustificaciónlógica.SilaesenciadenuestroDerechoadministrativo es dotar a la Administración de un exorbitante poder al servicio del inte-rés general pero con sometimiento a unas estrictas reglas procedimentales, la razón de sus privilegios desaparece cuando nos movemos en ámbitos distintos al administrativo. No se entiende que para demandar a una Administración ante el juez de lo civil o de lo social en aplicación de normas de Derecho civil o laboral, haya antes que darle la opor-tunidad de que reconsidere su postura y, mucho menos, esperar a que la Administración conteste o transcurra el plazo sin que lo haga.

A pesar de lo ilógico, el artículo121delaLRJPACestablecequesi,planteadauna reclamación ante las Administraciones Públicas, esta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensiónantelajurisdiccióncorrespondiente.Lógicamente,planteadalareclamaciónprevia se interrumpirán los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que volverán acontarseapartirdelafechaenquesehayapracticadolanotificaciónexpresadelaresolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

LareclamaciónpreviaalavíacivildebedirigirsealórganocompetentedelaAdministración Pública de que se trate. En la Administración General del Estado, será elMinistrodelDepartamentocompetenteporrazóndelamateriadequesetrate.Lasreclamaciones podrán presentarse en cualquiera de los lugares previstos por la ley para la presentación de escritos o solicitudes.




El órgano ante el que se presentó la reclamación la remitirá en el plazo de cinco días al órgano competente, en unión de todos los antecedentes del asunto, pudiéndose ordenar por el órgano competente para resolver que se complete el expediente con los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios.

Laresolucióndebenotificarseenelplazodetresmeses,transcurridoelcualelinteresado podrá considerar desestimada su reclamación al efecto de formular la correspondiente demanda judicial.

Por su parte, la reclamación previa a la vía laboral se debe dirigir al jefe administrativo o director del establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. El plazopararesolverynotificarlaresoluciónesdeunmes,transcurridoelcualeltrabajadorpodrá considerar desestimada la reclamación a los efectos de la acción judicial laboral.




CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• Losrecursosadministrativostienencarácterrevisordeloquehasidode-cidido por la Administración pero, a diferencia del proceso de revisión de oficio,solopuedeninterponerseporlosinteresadosdentrodelosbrevesplazos previstos en la normativa reguladora.

• Laprácticahabitualconstataquesoloencontadasocasionessoneficaceslos recursos administrativos y que, más que una garantía para el ciudadano, sonunprivilegiodelaAdministracióndeescasajustificación,porcuantoretardan la posibilidad de acudir a los jueces que son los auténticos reviso-res de la conformidad a Derecho del actuar administrativo.

• Contralasresolucionesylosactosdetrámite,siestosúltimosdecidendi-recta o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cual-quiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62y63delaLRJPAC.

• Contralasdisposicionesadministrativasdecaráctergeneralnocaberecursoen vía administrativa. No obstante, los recursos contra un acto administrati-vo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición adminis-trativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

• Existenreclamaciones,comolasquejas,quenosonpropiamenterecursosadministrativos. Tampoco lo son las alegaciones que los interesados pue-denrealizarseñalandolosdefectosdetramitación.

• Elescritodeinterposicióndelrecursodeberáexpresarelnombreyape-llidosdelrecurrente,asícomolaidentificaciónpersonaldelmismo;elactoqueserecurreylarazóndesuimpugnación;lugar,fecha,firmadelrecurrente,identificacióndelmedioy,ensucaso,lugarqueseseñaleaefectosdenotificaciones;yelórgano,centroounidadadministrativaalque se dirige.

• Elerrorenlacalificacióndelrecursoporpartedelrecurrentenoseráobs-táculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.




• Cuandohayandetenerseencuentanuevoshechosodocumentosnorecogi-dosenelexpedienteoriginario,sepondrándemanifiestoalosinteresados.No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documen-tos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

• Elrecurso,losinformesylaspropuestasnotienenelcarácterdedocumen-tos nuevos. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

• Sihubieraotrosinteresadosselesdará,entodocaso,trasladodelrecursopara que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

• Lainterposicióndecualquierrecurso,exceptoenloscasosenqueunadis-posición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto im-pugnado. No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación,suficientementerazonada,entreelperjuicioquecausaríaalinterés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al re-currentecomoconsecuenciadelaeficaciainmediatadelactorecurrido,podrásuspender,deoficiooasolicituddelrecurrente,laejecucióndelactoimpugnado cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación y cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

• Laejecucióndelactoimpugnadoseentenderásuspendidasitranscurridos30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el regis-tro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado resolución expresa al respecto.

• Lareformatio in peius está prohibida por el ordenamiento y consiste en la situación que se produce cuando la condición jurídica del recurrente resulta empeorada a consecuencia exclusivamente de su recurso, pero no cuando es efecto o consecuencia de otro recurso en sentido adverso deducido.

• Enelcasodelrecursodealzada,elplazomáximoparadictarynotificarlaresolución será de tres meses, y para el de reposición de un mes, transcu-rrido el cual sin que recaiga resolución, el recurso se entiende desestimado, salvo cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestima-ción por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, que se entenderá estimado.

• Elrecursodealzadaesprocedentecontralasresolucionesyactosquenoponganfinalavíaadministrativaypuedeinterponerseanteelórganoquedictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.




• Losactosadministrativosqueponganfinalavíaadministrativapodránserrecurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hu-biera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

• Nosepodráinterponerrecursocontencioso-administrativohastaquesearesuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

• Contralosactosfirmesenvíaadministrativapodráinterponerseelrecursoextraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1.ª Quealdictarlossehubieraincurridoenerrordehecho,queresultede los propios documentos incorporados al expediente.

2.ª Queaparezcandocumentosdevaloresencialparalaresolucióndelasunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la reso-lución recurrida.

3.ª Queenlaresoluciónhayaninfluidoesencialmentedocumentosotestimoniosdeclaradosfalsosporsentenciajudicialfirme,anterioro posterior a aquella resolución.

4.ª Quelaresoluciónsehubiesedictadocomoconsecuenciadeprevari-cación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punibleysehayadeclaradoasíenvirtuddesentenciajudicialfirme.

• Elrecursoextraordinarioderevisiónseinterpondrá,cuandosetratedelacausa1.ª,dentrodelplazodecuatroañossiguientesalafechadelanoti-ficacióndelaresoluciónimpugnada.Enlosdemáscasos,elplazoserádetres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que lasentenciajudicialquedófirme.

• Lasleyespodránsustituirelrecursodealzada,ensupuestosoámbitossec-torialesdeterminados,ycuandolaespecificidaddelamateriaasílojustifi-que, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediaciónyarbitraje,anteórganoscolegiadosocomisionesespecíficasnosometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garan-tías y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesa-dos en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los mismos procedimientos respetando su carácter potestativo para el interesado.




• AntesdedemandaralasAdministracionesPúblicasantelajurisdiccióndelo civil o de lo social en aplicación de normas de Derecho civil o laboral, hay que darles la oportunidad de que reconsideren su postura y esperar a que contesten o transcurra el plazo sin que lo hagan.

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.

Enunciado 1

Frentealasdisposicionesadministrativasdecaráctergeneral:

a) Solamentesepuedeinterponerrecursoadministrativoextraordinariodere-visión.

b) Sepuedeinterponerelrecursodealzadaanteelsuperiorjerárquicodelór-gano que las dictó.

c) Sedebedeclararsiemprelalesividad,conanterioridadasuimpugnaciónante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

d) Nosepuedepresentarrecursoenvíaadministrativa.

Enunciado 2

Contralaresolucióndeunrecursodealzadacabeinterponer:

a) Unareclamaciónprevia.b) Recursopotestativodereposición.




c) Recursocontencioso-administrativo.d) Recursoextraordinarioderevisiónentodocaso.

Enunciado 3

¿Quérecursopuedeinterponersecontraelacuerdoquedeclarelatramitacióndeurgencia al procedimiento administrativo?

a) Recursodereposición.b) Recursodealzada.c) Recursocontencioso-administrativo.d) Noesposibleinterponerningúnrecurso.

Enunciado 4

Cuandoelrecursocontraunactoadministrativosolosefundamentaenlanulidaddealguna disposición administrativa de carácter general, es potestativa su interposición ante:

a) Elórganoquedictóelacto.b) Elórganosuperioralquedictóelacto.c) Elórganoqueinformófavorablementedichadisposición.d) Elórganoquedictóladisposición.

Enunciado 5

Lainterposicióndeunrecursoadministrativopuededarlugaralasuspensióndelaejecución del acto impugnado:

a) Enningúncaso.b) Sí,cuandolaimpugnaciónsefundamenteenalgunadelascausasdenuli-

dad de pleno derecho de los actos administrativos.c) Solamentecuandolosoliciteelinteresado.d) Solodeoficio.




Solución 1

Frentealasdisposicionesadministrativasdecaráctergeneral:

a) Solamentesepuedeinterponerrecursoadministrativoextraordinariodere-visión.

b) Sepuedeinterponerelrecursodealzadaanteelsuperiorjerárquicodelór-gano que las dictó.

c) Sedebedeclararsiemprelalesividad,conanterioridadasuimpugnaciónante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

d) No se puede presentar recurso en vía administrativa.

Solución 2

Contralaresolucióndeunrecursodealzadacabeinterponer:

a) Unareclamaciónprevia.

b) Recursopotestativodereposición.

c) Recurso contencioso-administrativo.

d) Recursoextraordinarioderevisiónentodocaso.

Solución 3

¿Quérecursopuedeinterponersecontraelacuerdoquedeclarelatramitacióndeurgencia al procedimiento administrativo?

a) Recursodereposición.

b) Recursodealzada.

c) Recursocontencioso-administrativo.

d) No es posible interponer ningún recurso.




Solución 4

Cuandoelrecursocontraunactoadministrativosolosefundamentaenlanulidaddealguna disposición administrativa de carácter general, es potestativa su interposición ante:

a) Elórganoquedictóelacto.

b) Elórganosuperioralquedictóelacto.

c) Elórganoqueinformófavorablementedichadisposición.

d) El órgano que dictó la disposición.

Solución 5

Lainterposicióndeunrecursoadministrativopuededarlugaralasuspensióndelaejecución del acto impugnado:

a) Enningúncaso.

b) Sí, cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos.

c) Solamentecuandolosoliciteelinteresado.

d) Solodeoficio.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

CANOCAMPOS,T.(coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo,t.IV,Madrid,Iustel,2009.

GAMEROCASADO,E.yFERNÁNDEZRAMOS,S.: Manual básico de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 2009.




GARCÍADEENTERRÍA,E.yFERNÁNDEZRODRÍGUEZ,T.R.: Curso de Derecho Administrativo II, Madrid,Civitas,2008.

GONZÁLEZPÉREZ,J.y GONZÁLEZNAVARRO,F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común,Madrid,Civitas,2007.

LEFEBVRE,F.: Memento práctico administrativo,Madrid,EdicionesLefebvre,2007.

Avanzada

FERNÁNDEZRODRÍGUEZ,T.R.: «Losrecursosadministrativos»,enDocumentación Administrativa (221), 1990.

GARCÍA-TREVIJANOGARNICA,E.: El recurso administrativo extraordinario de revisión en la nueva Ley de Procedimiento,Madrid,Civitas,2001.

MESEGUERYEBRA,J.: El recurso potestativo de reposición, Barcelona, Bosch, 2002.


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