LOS REGÍMENES ADUANALES EN LA FRONTERA MÉXICO...

LOS REGÍMENES ADUANALES EN LA FRONTERA MÉXICO-ESTADOS UNIDOS: EFECTOS NACIONALES Y TRANSNACIONALES

L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z

L A F R O N T E R A E N T R E M É X I C O Y L O S E S T A D O S U N I D O S es una franja de 210 k m

de ancho, que se extiende tres m i l 380 k m , desde el O c é a n o Pací f ico hasta el Golfo de M é x i c o . E n ella habitan doce mil lones de personas, abarca seis estados mexicanos y cuatro estadounidenses, 18 importantes ciudades gemelas fronterizas que operan como puertos de entrada y 17 puentes (sin contar los cruces ferroviarios) , c o n u n manejo anual de 250 mi l lones de cruces fronterizos. 1 Obvio es decir que constituye u n a reg ión diversa y compleja , la cual ha sido objeto de numerosos estudios, desde m u y diversos puntos de vista.

En el presente trabajo se ofrece u n a perspectiva m á s , a través de u n elem e n t o que ha sido fundamenta l en la vida de la f rontera , la a d m i n i s t r a c i ó n aduanal. E l Tra tado de L i b r e Comerc io de A m é r i c a de l N o r t e ( T L C A N ) c r e ó u n á r e a de l ibre comerc io en la que los aranceles entre M é x i c o , los Estados Unidos y C a n a d á son cada vez m á s bajos. Sin embargo, dado que n o constituye una u n i ó n aduanera, cada pa í s mant iene su p r o p i o servicio aduanal. C o m o di jera Jean M o n n e t , m e n t o r de la i n t e g r a c i ó n europea, en t iempos de creciente i n t e g r a c i ó n e c o n ó m i c a las fronteras representan zonas clave que deben transformarse de herramientas defensivas en ins trumentos de u n i d a d y sol idar idad entre las naciones.

Este estudio es e l resultado de u n trabajo de campo que se llevó a cabo en los a ñ o s de 1995 y 1996, desde el cruce Nogales (Arizona)-Nogales (México) , en el desierto de Sonora, hasta la r e g i ó n de B r o w n svi l ie-Matamoros, en el Gol fo de M é x i c o , así c o m o en las ciudades de M é x i c o , Monter rey , San A n t o n i o y Wash ington . T a m b i é n se e x a m i n ó l i tera tura sobre la mater ia y d i versos diarios.

1 G e r i S m i t h y E l i z a b e t h M a l k i n , " T h e B o r d e r : Specia l R e p o r t " , Business Week, 12 de m a y o de 1997; D a n i e l D a v i d A r r e ó l a y James R. C u r t i s , The Mexican Border Cities: Landscape Anatomy and Place Personality, T u c s o n , T h e U n i v e r s i t y o f A r i z o n a Press, 1993.

545

546 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z i T X X X I X - 4

E l trabajo se divide en cuatro partes. La p r i m e r a aborda los r e g í m e n e s regulatorios de las aduanas de los Estados Unidos y de M é x i c o . E n la segunda se examinan los diversos tipos de comunidades y puertos fronterizos . La tercera y cuarta secciones analizan los efectos de l i n c r e m e n t o de l comerc io sobre las relaciones interregionales y varios aspectos de la vida en la f rontera .

R E G Í M E N E S R E G U L A T O R I O S E N L O S E S T A D O S U N I D O S Y M É X I C O

E n la a d m i n i s t r a c i ó n aduanal encontramos dos "vertientes po l í t i c a s " (que denominamos " t é c n i c a " y "de intereses"), así como dos tipos de objetivos generales (el de " c o n t r o l " y el de " faci l i tación") y dos estructuras administrativas (la "concentrada" y la "desconcentrada") . 2 E n t é r m i n o s generales, ambas vertientes t i e n d e n hacia los dos objetivos mencionados . Sin embargo, en la práct ica , dado que cada u n a sigue el dis t into t ipo de mandatos que i m p l i c a n las pol í t icas , u n a se or ienta m á s hacia u n o de los objetivos, en det r i m e n t o de l o t r o , y viceversa (así, la vertiente técnica t iende a buscar el cont r o l , mientras que la de intereses busca la fac i l i t ac ión) . C o m o resultado, a m e n u d o en t ran en conf l i c to , dado que u n mayor grado de c o n t r o l restr inge el tránsi to de los bienes y productos a través de la f rontera . Por o tra parte, sin embargo, en las dos vertientes se favorece u n a estructura aduanal m á s desconcentrada.

La vertiente técnica en la administración aduanal

T a n t o en M é x i c o c o m o en los Estados Unidos , las aduanas son administradas p o r u n d e t e r m i n a d o organismo federal de l gob ierno , cuya func ión , al igual que en e l resto de l m u n d o , consiste en faci l i tar la salida y entrada de los productos legales, a la vez que evitar el ingreso ilegal de mercanc ía s . Estos objetivos y las entidades creadas para lograrlos c o n f o r m a n la p r i m e r a vert iente pol í t ica .

2 E l c o n c e p t o de "ver t ientes p o l í t i c a s " se basa e n las ideas q u e expresa J o h n W . K i n g d o n (Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2a ed . , N u e v a Y o r k , H a r p e r - C o l l i n s , 1995, p p . 19, 86-89, 227-229) . A l i g u a l q u e K i n g d o n , n u e s t r a c o n c l u s i ó n es q u e , e n m a t e r i a a d u a n a l , d ichas vert ientes p o l í t i c a s son m u c h o m á s i n d e p e n d i e n t e s de l o q u e sugiere e l e n f o q u e sobre coa l i c iones de c a b i l d e o e i n f l u e n c i a (policy advocacy coalition framework) de P a u l Sabatier ( P a u l Sabatier y H a n k C. J e n k i n s - S m i t h , Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, B o u l d e r , C o l . , Westv iew Press, 1993; s e g ú n l a c i t a de K i n g d o n , op. cit,, p . 2 2 8 ) .

O C T - D l C 99 R E G Í M E N E S A D U A N A L E S M É X I C O - E S T A D O S U N I D O S 547

E n M é x i c o , todos los impuestos aduanales los recaudan y mane jan las "administraciones" aduanales estatales, que dependen de la O f i c i n a Gener a l de Aduanas de la S e c r e t a r í a de Hacienda y Créd i to Púb l i co . Las oficinas estatales envían el tota l de los ingresos a la of ic ina central , en la c iudad de M é x i c o . C o n el fin de agilizar la entrada de los productos a M é x i c o , a p r i n cipios de l gobierno de Carlos Salinas de Gor ta r i (1988-1994) se profesionalizó al personal aduanal, se i n t r o d u j o u n nuevo sistema aleatorio para cont ro l a r el ingreso de los bienes y productos , con el cual las inspecciones solamente se hacen p o r e x c e p c i ó n , y se c o m p u t a r i z ó el procesamiento de los t rámites . E l agente aduanal recibe los datos enviados p o r el transportista y "requisita el mani f ies to" (una sol ic i tud comercial) p o r m e d i o de computadora . La i n f o r m a c i ó n se m a n d a p o r vía e lec trónica , p r i m e r o , a la Asoc i ac ión de Agentes Aduanales estatal y de ahí a la Of ic ina de Aduanas de la j u r i s d i c c i ó n . La A s o c i a c i ó n envía e l manifiesto revisado a la O f i c i n a para que los oficiales ver i f iquen y autor icen la t ransacc ión , y és tos regresan al agente aduanal, t a m b i é n p o r vía e lec t rón ica , el documento c o n las correcciones pertinentes . U n a vez que se da acuse de recibo de l manif iesto correg ido , és te se turna a u n a segunda r e d de c ó m p u t o , a la que t i enen acceso las diversas á reas responsables de manejar el paso de los productos . De esta manera , la e l a b o r a c i ó n en M é x i c o de los documentos aduanales la realizan en g r a n med ida las asociaciones estatales de agentes aduanales.

E n los Estados Unidos , p o r el cont rar io , el procesamiento e i n s p e c c i ó n de los envíos es tán bajo el c o n t r o l de oficiales aduanales estatales, que pertenecen al Depar tamento de l Tesoro, quienes de te rminan la c las i f icación apropiada de las m e r c a n c í a s y ver i f ican, p o r m e d i o de computadoras , la sit u a c i ó n de cada envío . N o existe u n sistema aleatorio computar izado para examinar las entradas, sino que cada inspector t iene poder discrecional par a revisar los envíos que n o co inc idan con los protot ipos existentes. Sin embargo, comparado c o n el sistema de se lecc ión computarizada de M é x i c o , e l m é t o d o discrecional que se ut i l i za en los Estados Unidos produce casi el m i s m o n ú m e r o de inspecciones, las cuales, en ambos casos, f luc túan entre 10 y 20 p o r c iento. Si los envíos e s tán en o r d e n y todos los datos i m p o r t a n tes h a n sido correctamente asentados en los sistemas computarizados, suel e n avanzar p o r la zona aduanal c o n relativa rapidez. Existe u n programa d e n o m i n a d o "Dispensa de Hacer F i la " para los transportistas que t i enen m u y buenos antecedentes (aunque su uso ha d i s m i n u i d o c o n el aumento de las presiones para que se hagan m á s inspecciones a fin de interceptar el paso de drogas y d i n e r o en efectivo) . As imismo, las aduanas e s tán ut i l i zand o sellos autorizados para agilizar los envíos de las grandes empresas estadounidenses hacia M é x i c o (por e jemplo , de las c o m p a ñ í a s automotr ices ) . E n el o t o ñ o de 1996, en los pr incipales puertos se puso en marcha el Pro-

5 4 8 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z . F / X X X I X - 4

to t ipo de A u t o m a t i z a c i ó n de l Comerc io Nor teamer icano ( N A T A P , p o r su n o m b r e e n inglés ) para dichos envíos . E l N A T A P , que ut i l iza las huellas dactilares y otros mecanismos de c o n t r o l , fue d i s e ñ a d o para reduc i r al m í n i m o los t rámites en la f rontera y agilizar a ú n m á s el tránsito de los envíos que son sellados en su lugar de or igen .

De cualquier fo rma , en los Estados Unidos se otorga a los inspectores una ampl ia discrecional idad para que d e t e r m i n e n si u n envío está o n o en orden . Cualquier i r regu la r idad identi f icada mediante la vers ión computa-rizada de l manif iesto o p o r la sospecha de l inspector bastan para que el transportista sea not i f i cado de que debe acudir a los andenes para u n a insp e c c i ó n m á s minuciosa . A u n cuando existe u n posible margen de e r ror en los ju ic ios personales y en algunas ocasiones los inspectores se h a n extral imi tado en sus funciones, la c o m b i n a c i ó n de diversos elementos ha dado l u gar a que las operaciones y procedimientos sean altamente profesionalizados y reduzcan al m í n i m o las irregularidades y las transacciones ilegales.

Por o t ra parte, sin embargo, el ambiente de trabajo en las aduanas de la f rontera dista m u c h o de ser agradable. Existen tensiones en todos los n i veles, lo cual se debe a varios factores. E n p r i m e r lugar, aunque los inspectores son rotados p e r i ó d i c a m e n t e entre las filas pr imarias (las casetas de entrada) y secundarias (donde se hacen las descargas), las jornadas de trabajo son arduas y e s tán sujetas a m u c h a p r e s i ó n , con pocos momentos para descansar de la constante fila de camiones que esperan ser autorizados y de automovilistas ansiosos p o r l legar al o t r o lado. E n segundo lugar, las entradas ilegales que i m p l i c a n u n pe l igro para el of ic ia l en t u r n o —personas y drogas de M é x i c o , armas de los Estados U n i d o s — p u e d e n o c u r r i r en cualquier m o m e n t o y los incidentes con gente que huye al ser descubierta o que i n tenta ingresar i legalmente a los Estados U n i d o s son siempre una posibi l idad. Por e l lo , en Texas, la presencia de reclutas de la Guard ia Nacional en el estado, c o n perros que revisan los camiones y cargas en Laredo, aunada a los inspectores apostados en las casetas de entrada, agudizan la i m p r e s i ó n de que se lleva a cabo u n a o p e r a c i ó n mil i tar izada. E n tercer lugar, las condiciones c l imát icas adversas, sumadas al m o n ó x i d o de carbono que emite el pesado tráf ico, hacen que el trabajo en las casetas resulte par t icu larmente difícil. E n cuarto lugar, a m e n u d o suelen o c u r r i r percances con los camiones grandes, cargados c o n todo t ipo de productos y que esperan en largas filas para p o d e r pasar la f rontera , a lo cual se a ñ a d e la c o n t r a t a c i ó n de las empresas transportistas mexicanas de Laredo, que t i enen el m o n o p o l i o de l cruce de los env íos p o r la f rontera y cuyas normas de seguridad son menos estrictas que las de las empresas estadounidenses. E n q u i n t o lugar, con frecuencia surgen desacuerdos entre los choferes y los agentes aduanales, p o r


asuntos tan diversos como pueden ser las normas de seguridad, los t rámi tes o la ap l i c ac ión de los reglamentos.

Si b i e n los oficiales estadounidenses trabajan en instalaciones m u c h o mejores, que mit igan algunos de estos problemas (por e jemplo, las condiciones c l imát icas ) , las tensiones que padecen son peores, pues cargamentos son objeto de u n escrutinio m u c h o mayor para tratar de reducir el n ú m e r o de envíos y entradas ilegales. E n los puentes, el personal resulta insuficiente, deb ido a la escasez de recursos; la falta de personal generada p o r la dismin u c i ó n de l n ú m e r o de aspirantes y la tardanza en hacer nuevas contrataciones p o r el per iodo de capac i t ac ión requer ido ; y la frecuente ro tac ión de personal, p r o d u c t o de las condiciones adversas en la frontera , pues los oficiales aduanales pref ieren permanecer solamente p o r periodos cortos en la f r o n tera y trasladarse a puertos m á s agradables. Así , muchos puertos de la f r o n tera operan a 70% de su capacidad p o r la escasez de personal que resulta de l efecto sumado del m e n o r n ú m e r o de nuevas contrataciones y de las incapacidades, vacaciones y programas de capac i t ac ión que se realizan en sitios alejados de l lugar de trabajo a fin de c u m p l i r con los nuevos requisitos de segur i d a d . A s i m i s m o , las a u t o r i d a d e s aduanales d e b e n l levar a cabo negociaciones, a m e n u d o difíciles, c o n los sindicatos de oficiales aduanales, que son part icularmente fuertes en los Estados Unidos , sobre asuntos tales c o m o los calendarios de trabajo, la r o t a c i ó n de empleados, las condiciones laborales y los procedimientos para la p r e s e n t a c i ó n de quejas.

E n resumen, la vert iente t écn ica se ocupa de facil itar la entrada de los productos legales y contro lar las transacciones ilegales y las violaciones a la ley, así c o m o de atender las demandas sindicales y responder a las presiones externas de ciertos grupos de in terés que buscan aumentar los m é t o d o s de c o n t r o l , al mi smo t i empo que otros pres ionan para que se agilice el proceso de entrada, rela jando dichos mecanismos.

La vertiente de intereses en la administración aduanal (asuntos relativos a las agencias aduanales, los transportistas, las empresas y los ciudadanos)

A d e m á s de los administradores, existen en ambos lados de la frontera otros actores que t ienen intereses en el comercio y en las aduanas, sean directos —los actores "primarios", como son los agentes aduanales, los camioneros y los transportistas^— o indirectos —los oficiales estatales, los grupos corporativos acostumbrados a manejar sus propias transacciones, las cámaras de comercio, las c o m p a ñ í a s involucradas en el comercio transfronterizo y los grupos de ciudadanos afectados por la interrelación de los asuntos comerciales y los de contro l (la p roh ib i c ión de las drogas, e l contrabando y la inmigrac ión ilegal).

550 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z F / X X X I X - 4

E n M é x i c o , todas las importaciones deben pasar a través de u n agente o apoderado aduanal antes de que se presenten ante la Of ic ina General de Aduanas. Este sistema, que lleva m u c h o t i e m p o en uso, fue aceptado e i n c lu ido en e l p ro toco lo de l T L C A N , cuando se n e g o c i ó el Tratado, y só lo unos cuantos agentes aduanales de los Estados U n i d o s h a n conseguido su certificación en M é x i c o . Las importaciones suelen llegar a bodegas prop iedad de mexicanos ubicadas en el lado estadounidense de la f rontera o a empresas aduanales cuyos d u e ñ o s son grupos familiares con relaciones de trabajo establecidas en ambos lados de la f rontera , en d o n d e las m e r c a n c í a s que van a importarse pueden ser contabilizadas, revisadas y registradas en los formatos adecuados. E n M é x i c o , las empresas aduanales constituyen u n g r u p o compacto y m u y fuerte. La m a y o r í a son miembros de la Asoc iac ión de Agentes Aduanales ( A A A ) . Durante nuestras entrevistas, varios agentes nos c o m e n t a r o n que, con el paso de los a ñ o s , se h a n convert ido en "asesores" de los exportadores y compar ten con ellos la responsabilidad de las transacciones (como "co-responsables"); t a m b i é n nos d i j e r o n que, en realidad, la mayor parte de l trabajo efectivo de a d m i n i s t r a c i ó n aduanal se hace en sus oficinas y que son ellos quienes mane jan el comerc io de manera cont inua y garantizan su tránsi to p o r la f rontera , pese a la constante ro tac ión del personal y a los reglamentos gubernamentales .

E n 1996, las facultades, requisitos y responsabilidades del apoderado aduanal — u n t i p o d i ferente de agente que trabaja para u n a empresa espec í f i ca ( como u n a m a q u i l a d o r a ) — se especif icaron tanto como los de los agentes aduanales. E l apoderado aduanal n o s ó l o puede realizar los trámites aduanales directamente en el d o m i c i l i o de la empresa, sino que no tiene que ser de nac iona l idad mexicana, c o m o se exige a los agentes aduanales. Más a ú n , estos nuevos reglamentos autor izan u n nuevo t i p o de apoderado aduanal para realizar las transacciones aduanales, a saber, el agente aduanal de la C á m a r a . Dado que las empresas locales en M é x i c o ahora pueden acudir d irectamente a la c á m a r a de comerc io de la que sean miembros (que están organizadas b á s i c a m e n t e p o r sector y n o p o r u b i c a c i ó n , como en los Estados U n i d o s ) , quienes e laboraron esta l eg i s l ac ión probablemente pret e n d í a n que este cambio constituyera u n paso m á s hacia la l ibre competencia. Las pr incipales benef ic i a r í a s de esta i n n o v a c i ó n t e n d r í a n que haber sido las p e q u e ñ a s y medianas empresas, p e r o d u r a n t e la ú l t ima r o n d a de entrevistas que llevamos a cabo, en agosto de 1996, n o encontramos n i n g ú n caso e s p e c í f i c o en el que esta m o d i f i c a c i ó n a los reglamentos hub iera l legado a o í d o s de las empresas deseosas de ent rar en el mercado de los Estados U n i d o s o de agentes de nac iona l idad estadounidense que quis ieran expandir sus operaciones al t e r r i t o r i o mex icano .


E n c o m p a r a c i ó n con sus contrapartes mexicanas, la o rgan izac ión de los agentes estadounidenses no constituye u n g r u p o tan cerrado. Esto se debe e n parte a que en los Estados Unidos , a d i ferencia de M é x i c o , los exportadores p u e d e n contratar u n agente para que t rami te e l paso de sus productos, pero n o es tán obligados a el lo. Las c o m p a ñ í a s de agentes aduanales de los Estados Unidos presentaron una o p o s i c i ó n u n á n i m e a las c láusulas de l T L C A N que les p r o h i b e n operar en t e r r i t o r i o mexicano, mientras que los agentes mexicanos sí pueden operar en e l lado estadounidense. A f i r m a b a n que con e l lo se otorgaba a los agentes mexicanos el m o n o p o l i o del manejo de las transacciones aduanales en la f rontera , pues las empresas estadounidenses t i e n e n que contratar a u n agente aduanal mexicano o b ien contar c o n u n apoderado aduanal que trabaje en M é x i c o . Por su parte, la respuesta de los mexicanos en la f rontera fue que estas operaciones aduanales dan a las autoridades mexicanas el c o n t r o l sobre las importac iones que se requ ie re para proteger e l mercado i n t e r n o , especialmente en lo relativo a garantizar e l abasto de ciertos productos esenciales (e.g., productos al imenticios b á s i c o s ) , a u n costo que prote ja a los consumidores . Los agentes aduanales, así c o m o las autoridades federales y estatales, so s t en ían que n o era posible i gnorar las fuertes as imetr ías entre las dos e c o n o m í a s y que el T L C A N d e b í a b r i n d a r algunos beneficios a las contrapartes mexicanas. Puntos de vista opuestos como éstos sirven para i lustrar la comple ja s i tuac ión que vive la f rontera , en donde existen todo t i p o de intereses e spec í f icos , formales e informales , que durante m u c h o t i e m p o h a n basado su existencia en el derecho a gravar las transacciones de productos y servicios en la f rontera .

Los transportistas y los camioneros son otros dos grupos clave. E l p r i n c ipa l in te ré s de los pr imeros es, p o r supuesto, llevar las m e r c a n c í a s a su dest i n o de la manera m á s e c o n ó m i c a y r á p i d a posible, y cualquier p rob lema que retrase la entrega de sus envíos lo res ienten de i n m e d i a t o en el bols i l lo . Los choferes son quienes m á s a m e n u d o deben esperar largas y calurosas (o heladas) horas en la carretera para p o d e r cruzar la f rontera , pero los propietarios de los camiones y los transportistas t a m b i é n padecen tales demoras. Cuando esto ocurre , los costos de la gasolina y el equ ipo se incrementan para los pr imeros y el aumento de los costos de a lmacenamiento y de los seguros recae sobre los segundos. C o m o ya se m e n c i o n ó , las c o m p a ñ í a s mexicanas de transporte de corta distancia t i enen el m o n o p o l i o de los envíos a través de la f r o n t e r a (esto se observa, sobre todo , en Laredo y Nuevo La-redo) . Los choferes mexicanos consideran que los requisitos de cont ro l y de escrupulosa i n s p e c c i ó n que les i m p o n e n los oficiales aduanales de los Estados U n i d o s const i tuyen u n a f o r m a permanente de acoso, pero los choferes estadounidenses t a m b i é n enfrentan problemas al cruzar hacia el t e r r i t o r i o


mexicano . 3 La molestia que provocan estos retrasos ha llevado a que en ocasiones los choferes de ambos lados de la f ronte ra b loqueen los puentes. Si b i e n a p a r t i r de enero de 1996 supuestamente se d i o la autor izac ión para que los camioneros, tanto mexicanos como estadounidenses, l levaran merc a n c í a s a su destino ú l t imo , a finales de 1997 a ú n s e g u í a en vigor el conven i o que pospuso la ap l i cac ión de esta medida , deb ido a la opos i c ión en ambas partes de la f rontera , sin que hasta ese m o m e n t o se percibiera signo a lguno de d i s tens ión (aunque, desde entonces, la opos i c ión se ha dado p r i n c i p a l m e n t e en los Estados Unidos ) . 4

Si b i e n los actores principales son similares en ambos lados de la f r o n tera, e l paralel ismo es m e n o r entre los actores secundarios, es decir, los o f i ciales estatales, las empresas (en part icular , los grandes grupos corporativos, acostumbrados a manejar d irectamente sus transacciones), las c á m a r a s de comerc io y los grupos de ciudadanos. E n t é r m i n o s generales, aun cuando las autoridades estatales de l lado mexicano expresan de manera bastante abierta sus demandas para que se m o d i f i q u e n los mecanismos de c o n t r o l f ronte r i zo , su peso pol í t i co es m u c h o m e n o r que el de sus contrapartes estadounidenses. De igual fo rma , las op in iones sobre c ó m o facilitar la r á p i d a t r ami t ac ión de los envíos var ían m u c h o entre los distintos clientes. Los grandes grupos empresariales (e.g., las c o m p a ñ í a s de Monterrey , las empresas automotrices y las maquiladoras transnacionales ubicadas en M é x i c o y otras grandes c o m p a ñ í a s en diversas partes de los Estados Unidos) cuentan c o n procedimientos propios , ya establecidos. Estos grupos h a n sido q u i zá los pr incipales beneficiarios de l Tra tado y los m á s aptos para reduc i r las demoras en la f rontera .

La dicotomía entre objetivos y operaciones

En a ñ o s recientes, las relaciones centro-periferia dent ro de l sistema aduanal e x p e r i m e n t a r o n cambios en ambos pa í s e s . E n M é x i c o , durante el gob ie rno de Salinas, la Of i c ina General de Aduanas fue integrada de manera m á s efectiva a la S e c r e t a r í a de Hacienda , en d o n d e se a m p l i a r o n sus responsabil idades c o m o u n i d a d normat iva y supervisora (es decir, se le d io mayor au tor idad para d e f i n i r l ineamientos y normas generales para la r e g u l a c i ó n de las transacciones aduanales y para supervisar el c u m p l i m i e n t o de u n a m u l t i t u d de detallados reglamentos aduanales). As imismo, se o t o r g a r o n mayores facultades a las oficinas de aduanas de la f rontera para tomar de-

3 E l Mañana de Nuevo Laredo, 17 de agosto de 1996. 4 La Jornada, 10 de m a y o de 1997.


cisiones relativas a la in te rpre tac ión de dichas normas y reglamentos estatales, con respecto a determinados art ículos . E l admini s t rador estatal ahora tiene acceso directo a la Of ic ina General de Aduanas de la c iudad de México para dar so luc ión a cualquier p rob lema i m p o r t a n t e que surja. Sin embargo, de acuerdo con la nueva leg i s lac ión, las oficinas fronterizas deben ser supervisadas m á s de cerca p o r las oficinas regionales de aduanas, establecidas en e l i n t e r i o r de l pa í s . E n 1995, M é x i c o t en ía 46 oficinas estatales de aduanas y ocho oficinas regionales, todas ellas dependientes de la Of i c ina General de Aduanas. Pese a estos avances, los agentes aduanales y los empresarios que ut i l i zan los distintos puentes sostienen que los oficiales estatales de aduanas a ú n n o cuentan con la au tor idad suficiente para resolver los problemas importantes en la f rontera y que, de hecho, es poco lo que rea lmente ha cambiado en las operaciones cotidianas.

El Servicio de Aduanas de los Estados U n i d o s t a m b i é n ha exper imentado u n a r e o r g a n i z a c i ó n , la cual n o ha sido consecuencia de l T L C A N sino de ajustes internos y, p r inc ipa lmente , de la iniciat iva de Gore, "Reinventemos e l Gob ierno" , cuyos p r o p ó s i t o s son reduc i r el t a m a ñ o de l gob ierno federal y lograr la de scent ra l i zac ión y la d e s r e g u l a c i ó n . E n este nuevo sistema, el n ú m e r o de puertos (301) sigue siendo el mi smo, pero el sistema de ges t ión de campos fue radicalmente modi f icado , al e l iminarse el n ive l reg ional de a d m i n i s t r a c i ó n . E n el nuevo esquema, se crearon veinte centros de ges t ión aduanal ( C G A ) como nivel ú n i c o de a d m i n i s t r a c i ó n entre los 301 puertos y las oficinas centrales en Wash ington . 5 Si b ien , de acuerdo con los nuevos reglamentos, cada puer to tiene l iber tad absoluta para adminis t rar las operaciones aduanales locales, los C G A son responsables de supervisar las actividades aduanales en los puertos que es tán bajo su j u r i s d i c c i ó n y de i n f o r m a r sobre ellas a las oficinas centrales. Esto t iene el p r o p ó s i t o de crear u n sistem a de a d m i n i s t r a c i ó n que responda de manera m á s eficaz a las situaciones y necesidades que se presentan en cada puer to de entrada.

C o m o puede verse, tanto el sistema estadounidense c o m o el mexicano h a n exper imentado u n proceso de d e s c o n c e n t r a c i ó n , c o m o u n a de las varias medidas adoptadas para facil itar el comerc io . 6

5 T rea sury , U S Cus toms Service, People, Processes, and Partnerships: A Report of the Reorgani

zation Study Team & Transition Management Team, C o m m i s s i o n e r , U S C u s t o m s Service, U S Go

v e r n m e n t P r i n t i n g O f f i c e , s e p t i e m b r e de 1994, p . 3 1 . 6 Por e j e m p l o , e n Texas esto s i g n i f i c ó e l c a m b i o de u n sistema e n e l q u e cada p u e r t o i n

f o r m a b a al c o m i s i o n a d o r e g i o n a l y a c u d í a a las of ic inas reg iona les e n H o u s t o n , a u n sistema des

c e n t r a l i z a d o q u e consta de tres á r e a s de g e s t i ó n a d u a n a l (AGA), a saber, la d e l este de Texas, la

d e l sur de Texas y la d e l oeste de Texas-Nuevo M é x i c o . D e a c u e r d o c o n estos nuevos convenios ,

e l CGA p a r a e l este de Texas fue u b i c a d o e n H o u s t o n , m i e n t r a s q u e e l CGA p a r a e l sur de Texas

se a s i g n ó a L a r e d o . E l t e rcer CGA, e n E l Paso, pe r tenece a o t r a r e g i ó n , q u e h o y e n d í a se des igna

c o m o el CGA p a r a e l oeste de Texas y N u e v o M é x i c o .

554 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z FIXXXIXA

La dicotomía entre facilitación y control

A u n cuando durante los a ñ o s noventa se h a n llevado a cabo varias reformas tendientes a facil itar el comerc io creciente, todavía existen factores que siguen obs t ruyéndo lo en la f rontera . Algunos de ellos son cícl icos y dependen de la tasa de cambio entre el peso y el dó lar ; cuando el p r i m e r o es tá sobrevaluado, las hileras de camiones que se d i r igen al nor te son m á s largas; cuando se devalúa , las filas que van hacia el sur se incrementan . Otros resul tan de las presiones p o r establecer m é t o d o s de c o n t r o l f r o n t e r i z o m á s efectivos, ya que las transacciones ilegales de productos y personas que ocur r e n a lo largo de la f ronte ra s iempre h a n a c o m p a ñ a d o al comerc io legal. Para los Estados Unidos los problemas son el tráfico de drogas y la i n m i g r a c i ó n ilegal; para M é x i c o , el contrabando. Dichos problemas h a n hecho que e l c o n t r o l de los cruces siga siendo u n a func ión esencial de los oficiales aduanales, lo que, na tura lmente , provoca demoras.

Vista desde esta perspectiva, la o p e r a c i ó n "Hard Line", que fuera diseñ a d a para promover la po l í t i ca de p r o h i b i c i ó n de envíos de drogas a los Estados Unidos , no es sino u n o de los muchos intentos de ese pa í s p o r dar respuesta al p rob lema de l c o n t r o l en la f rontera . A u n cuando muchos de nuestros entrevistados insist ían en que los mayores envíos de drogas se hacen con m á s frecuencia p o r aire o p o r las zonas remotas de la vasta f rontera, la " O p e r a c i ó n L í n e a D u r a " ha venido a simbolizar la d e t e r m i n a c i ó n d e l Servicio de Aduanas de los Estados Unidos de garantizar en la m e d i d a de lo posible que los cargamentos que en t ren en el pa í s no l leven sustancias ilegales. Es a q u í donde el conf l i c to entre faci l i tar el comercio y cont ro la r la f rontera adquiere u n a relevancia insoslayable. E n su estudio sobre la frontera, Ramos demuestra que la infraestructura y las t e c n o l o g í a s de i n s p e c c i ó n no h a n logrado seguir el paso de l i n c r e m e n t o de l comercio , que c o m e n z ó en 1986. 7 C o n el mayor v o l u m e n comercia l generado desde que el T L C A N en t ró en vigor, e l e n d u r e c i m i e n t o de las inspecciones ha provocado prolongadas demoras, así c o m o la d e t e n c i ó n de los camiones que cargan y descargan en los puertos de revis ión y enormes atascos en los puentes y calles de las ciudades fronterizas m á s populosas. Por otra parte, quienes defienden la prác t i ca de aplicar estrictas medidas de i n s p e c c i ó n a f i rman que en estos puertos principales se ha presentado el suficiente n ú m e r o de inc i dentes relativos a cargamentos c o n drogas provenientes de M é x i c o como para jus t i f icar la permanenc ia de tal vigi lancia.

7 J o s é M a r í a Ramos , La política antidrogas y comercial deEUA en la frontera con México, T i j u a

na, E l C o l e g i o de l a F r o n t e r a N o r t e , 1995.


A d e m á s de i m p e d i r el paso de drogas, las demoras t a m b i é n son resultado de los esfuerzos p o r evitar la entrada ilegal de personas a los Estados Unidos . Estas medidas son responsabilidad del Servicio de I n m i g r a c i ó n y Natura l i zac ión ( S I N ) , que n o depende del Departamento de l Tesoro, como e l Servicio de Aduanas, sino de l Departamento de Justicia. Desde hace t iemp o , estas dos dependencias (y muchas otras, como el Depar tamento de Transporte) han c o m p a r t i d o las instalaciones portuarias , aunque n o siemp r e de manera coordinada . 8 Sin embargo, en lo que se refiere a la oper a c i ó n aduanal, los controles de i n m i g r a c i ó n que aplica el S I N t ienen poca re l ac ión con el paso de l comercio . Si b i e n , en el pasado, e l n ú m e r o de puentes en los puertos era insuficiente, lo que h a c í a que para el paso tanto de cargamentos como de personas se ut i l izaran los mismos espacios, las recientes inversiones destinadas a ampl iar las instalaciones físicas y a la const rucc ión de nuevos puentes h a n c o n t r i b u i d o en m u c h o a separar estos dos m u y diferentes tipos de transacciones fronterizas. N o obstante, el increm e n t o del comercio hacia el nor te , aunado a los requisitos m á s estrictos que impuso el Congreso para evitar el paso de drogas, cont ro la r la i n m i g r a c i ó n i legal e i m p e d i r la entrada de productos que hayan estado expuestos a sustancias contaminantes y q u í m i c o s tóx icos , hace que los m é t o d o s de c o n t r o l cont inuamente afecten los asuntos comerciales, con el consecuente aumento de las demoras en la f rontera . A l reconocer tanto estas dificultades como las discrepancias entre ambas jur i sdicciones burocrá t i ca s , en 1996 se puso e n marcha en Nogales el esquema de "ges t ión por tuar i a integrada" para me jorar la c o o r d i n a c i ó n entre las dependencias fronterizas y, en part icular , entre los servicios de Aduanas y de I n m i g r a c i ó n . L a s e l ecc ión de la c iudad de Nogales f o r m a parte de u n proyecto p i l o t o , que abarca el nor te y el sur de la f rontera , en esa á rea , resultado de las fuertes presiones que se ejercier o n en ambos lados de la misma para que se redujera la intens idad de los conflictos y los cuellos de botel la . La idea es que, de tener éx i to este proyecto, el concepto de ge s t i ón por tuar i a integrada se apl ique t a m b i é n en otros puntos .

N o obstante, las situaciones m á s difíciles se suscitan en aquellos casos en los que el tráf ico de au tomóv i l e s y la i n s p e c c i ó n de documentos de los habitantes locales se aunan al tráfico de camiones, en los puentes y entradas en los que el t ráns i to de pasajeros es m á s pesado. Quizás este p r o b l e m a se haya agravado en fecha reciente, a pa r t i r de que la revis ión de la documentac ión se hizo m á s estricta y que, p o r tanto , los oficiales revisan los camiones y cargas de la misma manera c o m o l o hacen con los a u t o m ó v i l e s y personas.

8 Ibid., p p . 44-56.


A estas dificultades se suma la escasez de personal de l S I N , la cual hace i m posible que se abran todos los puentes cuando así se requiere , ya que existe u n acuerdo entre el Servicio de Aduanas y el S I N en el que se establece que ambas dependencias deben tener el mismo n ú m e r o de oficiales en los puentes para pasajeros, lo que significa que el p r i m e r o n o puede abr i r m á s puentes que el segundo, aunque disponga de m á s personal . Esto se ha traduc ido en largas hileras de autos que avanzan lentamente p o r los puentes de pasajeros, casi a d ia r io y durante muchas horas. 9 Nuestros entrevistados mexicanos re i teradamente se r e f i r i e r o n al trato a m e n u d o r u d o y ofensivo de los oficiales de la f rontera y a los intentos p o r impedir les entrar en los Estados Unidos , pese a que muchos de ellos t ienen residencia en ciudades fronterizas y que, p o r motivos empresariales, de comerc io , de trabajo y de servicios urbanos, necesitan pasar constantemente p o r esos puestos de cont r o l . E n su o p i n i ó n , tal host igamiento se debe a la p r e p a r a c i ó n cuasi m i l i t a r que t i enen dichos oficiales ( lo cual, s e g ú n ellos, l o cor robora la presencia de veteranos o antiguos custodios de cárce les a los que se ident i f icó como empleados federales que trabajaban en la f ronte ra ) .

Se han escrito varios trabajos sobre la "mi l i tar izac ión" de los servicios de Aduanas y de I n m i g r a c i ó n en la f rontera , como el de D u n n , 1 0 pero si en nuestro trabajo de campo pud imos constatar varias manifestaciones de esta tendencia, t a m b i é n es impor tan te subrayar que el lo n o significa que la f r o n tera realmente es té siendo vigilada p o r los mil itares . E n los meses de mayo y j u n i o de 1997, las tensiones aumentaron luego de varios incidentes ocurr idos en Cal i fornia , cuando desde el lado mexicano se h i c i e r o n disparos contra los oficiales fronterizos, y resul tó h e r i d o u n o de ellos. T a m b i é n se den u n c i ó que en mayo de 1997 el personal m i l i t a r que patrul laba la f rontera ases inó a tiros a u n j o v e n mexicano, en Texas. Poco t i e m p o d e s p u é s , j u n t o con la not ic ia sobre la c r e a c i ó n de varios grupos de trabajo fronterizos , la prensa mexicana d i o a conocer que e l Congreso estadounidense h a b í a elevado a diez m i l el n ú m e r o de mil i tares que p o d r í a n ser l lamados a la f r o n -

9 C o m o A r r e ó l a y C u r t í s s e ñ a l a n , e l t r á n s i t o a t r avé s de l a f r o n t e r a s i e m p r e h a s ido m a y o r hacia los Estados U n i d o s y los e m b o t e l l a m i e n t o s son m á s c o m u n e s e n esa d i r e c c i ó n que e n sent i d o c o n t r a r i o ( A r r e ó l a y C u r t í s , op. cit.). P o r l o t a n t o , a l pa recer se t r a t a de u n f e n ó m e n o ant i g u o y g e n e r a l i z a d o a l o l a r g o de l a f r o n t e r a . P o r l o q u e se r e f i e r e a los p a t r o n e s q u e se presentan e n los p u e r t o s T i juana-San D i e g o y M e x i c a l i - C a l e x i c o , v é a s e R i c h a r d S i n k i n , "Free T r a d e a n d B o r d e r E c o n o m i c I n f r a s t r u c t u r e . T h e Case o f M e x i c a l i T w o " , e n Pau l B e n t l e y Gans-ter y E u g e n i o O . V a l e n c i a n o ( c o m p s . ) , The Mexican-US Border Regions and the Free Trade Agreement, I n s t i t u t e f o r R e g i o n a l Studies o f t h e C a l i f o r n i a s , San D i e g o State U n i v e r s i t y , 1992, p . 88.

1 0 T i m o t h y J . D u n n , The Militarization of the US-Mexico Border, 1978-1992. Low-intensity Conflict Doctrine Comes Home, A u s t i n , U n i v e r s i t y o f Texas at A u s t i n Press, 1996.


tera . 1 1 A u n cuando la prensa de los Estados Unidos t a m b i é n c u b r i ó ampliam e n t e dichos sucesos, la in te rpre t ac ión e impor tanc ia que se da a los mismos var ía m u c h o en el n o r t e y el sur de la f rontera . Como p u d o observarse, algunas autoridades federales de los Estados Unidos consideran que la m i l i tar ización de la f rontera es u n a manera de contro lar en f o r m a m á s efectiva la entrada ilegal de sustancias o de personas. Subrayan que, mientras que e n M é x i c o los puestos de i n s p e c c i ó n secundarios no generan protestas p o r parte de los residentes locales y es posible garantizar u n me jor c o n t r o l , a m e n o r costo, puesto que son menos las carreteras en uso, en los Estados U n i d o s la s i tuación es la contrar ia . Por su parte, muchos de nuestros entrevistados en ambos lados de la f ronte ra consideran que operaciones tales com o la " L í n e a D u r a " son m á s que nada s imból icas y que en rea l idad n o son m u y eficaces para reduc i r el t ráns i to i legal . E n su o p i n i ó n , éstas son resultado de l enojo de los grupos m á s crít icos de los Estados Unidos y de l in tent o de las autoridades p ú b l i c a s p o r responder de manera palpable a dichas presiones, pero , lejos de atacar en f o r m a efectiva los problemas generados p o r la i n m i g r a c i ó n y las drogas, lo que hacen es obstaculizar el comerc io f r o n t e r i z o e in ternac iona l y agudizar las tensiones en la r e g i ó n . 1 2

E n el lado mexicano el p r i n c i p a l p rob lema es el contrabando y, p o r tant o , las autoridades nacionales realizan inspecciones cuidadosas para ver i f i car que las cantidades y tipos de productos correspondan a los que se i n d i can en el manifiesto y que e s tén correctamente etiquetados, e ident i f icar los productos de baja cal idad o las m e r c a n c í a s que h a n presentado problemas e n el pasado. Para estas ú l t imas existe una alerta permanente (i.e., una "alerta operat iva") . E n ocasiones, sobre todo cuando se sabe con anticipac i ó n que es tá p o r llegar u n gran cargamento con problemas, el administrad o r local decide aplicar la alerta a todos los productos contenidos en él , lo cua l puede requer i r muchas horas de i n s p e c c i ó n .

S e g ú n varios de nuestros entrevistados, el contrabando y la c o r r u p c i ó n siguen p r e s e n t á n d o s e en la f rontera . U n p r o b l e m a que en fecha reciente se h a agudizado es el de la entrada i legal de armas a M é x i c o , muchas de las cuales t e r m i n a n en manos de gente relacionada con el narcot rá f i co . E n resumen, los oficiales de ambos lados de la f rontera es tán p o n i e n d o m á s atenc i ó n a las transacciones ilegales y ah í radica el d i l ema de conci l iar u n me jor c o n t r o l f ronter i zo c o n u n comerc io l ib re de restricciones.

11 La Jornada, 14, 18, 20 y 21 de j u n i o de 1997. 1 2 V é a s e , p o r e j e m p l o , D u n n , op. cit., p . 175, as í c o m o los i n f o r m e s sobre las protestas d e l

g o b e r n a d o r B a r r i o , de C h i h u a h u a , y d e las ONG locales p o r l a " m i l i t a r i z a c i ó n " de l a f r o n t e r a

(La Jornada, 24 de j u n i o de 1 9 9 7 ) .

558 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z 7 T X X X I X - 4

Tipos de puertos y comunidades fronterizas

A u n q u e se trata de u n tema m u y comple jo , nuestro estudio nos p e r m i t i ó comprender me jor la f o r m a en que el surg imiento de las regiones e c o n ó micas transfronterizas ha i n f l u i d o en las relaciones entre M é x i c o y los Estados Unidos . Este f e n ó m e n o está creando u n a nueva real idad, en la que la in tegrac ión e c o n ó m i c a y social reg ional debe armonizarse con las fronteras pol í t icas , las dependencias oficiales y las autoridades pertenecientes a dos gobiernos soberanos que operan en el mismo espacio f ís ico. Como h a n demostrado varios especialistas, 1 3 las subregiones fronterizas se han venido desarrol lando desde hace bastante t i empo . E n fecha reciente, Pradil la ident i ficó cuatro corredores e c o n ó m i c o s , que ofrecen u n marco adecuado dentro del cual podemos situar nuestros c inco puertos (Nogales, E l Paso, Laredo, Hida lgo [ M c A l l e n ] y Brownsvi l l e ) : 1 4

1) Pací f ico : Mexicali-Tecate-Tijuana-San Diego-Los Angeles-San Francisco.

2) Oeste: Hermosil lo-Nogales-Tucson-Phoenix-Albuquerque-Denver. 3) Centro : C h i h u a h u a - C i u d a d J u á r e z - E l Paso-Dallas/Fort Worth-Saint

Louis-Detroit . 4) Gol fo : Torreón-Sa l t i l lo-Monterrey-Matamoros-Reynosa-Nuevo

Laredo-Piedras Negras-Ciudad A c u ñ a - L a r e d o - S a n Antonio-Aust in-Houston-Dal las /Fort Worth-Kansas City-Saint Louis-Chicago.

Ident i f icar las subregiones y corredores es u n a tarea in t r incada y difícil que no vamos a e m p r e n d e r aqu í . Las redes e c o n ó m i c a s y sociales constituyen u n f e n ó m e n o complejo y muy cambiante. Sin embargo, consideramos que sería posible c o m p r e n d e r el desarrollo de dichas subregiones si presentamos los patrones de e spec ia l i zac ión de l comerc io que se observan en los p r i n c i pales puertos terrestres de las regiones fronterizas de l oeste, centro y este. Para este trabajo, el cor redor de l Golfo que presenta Pradi l la debe subdivi-dirse en los que h a n l legado a convertirse en corredores comerciales especializados, que ya ex i s t ían antes de la entrada en v igor de l T L C A N , pero cuya e spec i a l i zac ión se a c e l e r ó a pa r t i r de ese m o m e n t o . E n Monterrey , las rutas se d iv iden en tres ejes principales : 1 ) Monterrey-Nuevo Laredo-Lare-do-San Antonio-Aust in-Dal la s /For t W o r t h , para m e r c a n c í a s que recorren

1 3 R o g e r D u n b i e r , The Sonoran Desert, T u c s o n , U n i v e r s i t y o f A r i z o n a Press, 1968; J.W. H o u -se, Frontieron the Rio Grande, O x f o r d , C l a r e n d o n Press, 1982.

1 4 E m i l i o P r a d i l l a , Territorios en crisis. México 1970-1992, M é x i c o , U n i v e r s i d a d A u t ó n o m a M e t r o p o l i t a n a , 1993.

O C T - D I C 99 R E G Í M E N E S A D U A N A L E S M É X I C O - E S T A D O S U N I D O S 559

grandes distancias en camiones o ferrocarri les ; 2) Monterrey-Reynosa-Hi-dalgo-McAllen-San A n t o n i o o H o u s t o n , para productos frescos, y 3) M o n -terrey-Matamoros-Brownsville-Houston, para los productos industriales. L a r u t a Saltillo-Piedras Negras/Eagle ?ass-San A n t o n i o es en real idad secundar ia y s e g u i r á teniendo poca u t i l i d a d hasta que se mejore la carretera Saltillo-Piedras Negras.

Nogales-Nogales. Si en su or igen fue u n a sola c iudad cortada p o r la l í n e a d i visoria, hoy en d í a las dos Nogales t i enen identidades diferentes, como resultado de una f rontera ahora r í g i d a y claramente de l imitada por muros de concreto y alambrados electrificados. La c o m u n i d a d m á s grande de las dos es Nogales, Sonora, con u n a p o b l a c i ó n de 105 m i l 900 habitantes, mientras que su gemela, en Ar izona , só lo t iene 19 m i l 500. Por el puer to de Nogales pasa la m a y o r í a de los productos frescos que ent ran en los Estados U n i d o s desde M é x i c o , a lo que se suma el creciente tráf ico de automóvi le s ensamblados en las plantas estadounidenses ubicadas en Sonora. Son dos los p r i n cipales puntos de entrada: la ant igua r u t a c i tadina, que pasa por los suburbios de Nogales, y una nueva, m á s grande, que cruza p o r el oeste.

Pese a la actual división entre las dos Nogales, en t é r m i n o s ambientales ambas f o r m a n parte de una sola á r e a urbana . De hecho, los problemas de salud p ú b l i c a que se padecen en Nogales, Ar izona , se deben a que, al tener dos sistemas independientes de aguas residuales y drenaje, no es posible atacar los males comunes que generan los desechos sin tratar y los contaminantes. A la fecha, dada la t o p o g r a f í a de la zona, e l drenaje na tura l de las dos ciudades corre de l lado mexicano de la f ronte ra hacia el lado estadounidense. Deb ido al exceso de p o b l a c i ó n , que vive en asentamientos i r regulares de las colonias circundantes, u n alto porcentaje de los desechos y las aguas residuales m a l tratadas se i n t r o d u c e en los d e s a g ü e s y drenajes de Nogales, Sonora. A l ser ésta u n a r e g i ó n s e m i á r i d a , en las é p o c a s de lluvias se p r o d u c e n graves problemas de fugas e inundaciones y, dado que el drenaj e n a t u r a l corre hacia Nogales, Ar i zona , el lado estadounidense de la f r o n tera en ocasiones se i n u n d a de desechos y aguas residuales sin tratar. Los problemas de salud consecuentes son m u y graves. E l caso que con m á s frecuencia se refiere en Nogales, Ar izona , es la alta inc idencia de lupus, que seg ú n las autoridades locales es la mayor de l m u n d o y es tá directamente relac ionada c o n los problemas de salud p ú b l i c a que se padecen.

Pero los problemas de salud n o son las ú n i c a s dificultades a las que debe hacerse f rente . Dado que en esta zona n o existe una barrera natura l que separe los terr i tor ios de los Estados U n i d o s y M é x i c o , resulta m u y difícil apl icar controles fronterizos que p u e d a n reduc i r las transacciones ilegales de m a n e r a eficaz, pese a que és ta es u n a r e g i ó n p o r la que se i n t r o d u c e n a


los Estados Unidos envíos de drogas y d i n e r o en efectivo, así como cargamentos de p e q u e ñ a s armas y explosivos, con destino a M é x i c o , que son fác i lmente adquir idos en el mercado estadounidense. A esto debe añad i r se la i n m i g r a c i ó n ilegal a los Estados Unidos . E l tráf ico u r b a n o fronter izo consiste tanto de vehícu los como de peatones. E n v i r t u d de l permanente prob lema que representan los intentos for tu i tos p o r atravesar los puntos de entrada de la f rontera , ya sea en veh ícu lo o a p ie , la vigi lancia y la in specc ión en busca de documentos ilegales son constantes. E n u n incidente del que fuimos testigos cuando nos mostraban las instalaciones de las aduanas e i n m i g r a c i ó n , u n i n d i v i d u o — p o r causas desconocidas— s ú b i t a m e n t e se salió de la fila en la que se estaban revisando los documentos y corr ió hacia las rejas para tratar de cruzarlas, pero fue atrapado p o r tres o cuatro agentes que se lanzaron sobre él desde varios flancos y lo la s t imaron durante la captura.

Si b i e n existen varias maquiladoras en Nogales, Sonora, la vida econ ó m i c a de las dos Nogales depende de las transacciones fronterizas. Las ventas minoristas locales generan algunos ingresos, pero el v o l u m e n real en t é r m i n o s de tráfico y ganancias se deriva de l transporte de m e r c a n c í a s — a l i mentos frescos y productos terminados en M é x i c o , en el caso del comercio que va al nor te (por e jemplo , tomates y a u t o m ó v i l e s ) , y componentes empleados en la industr ia maqui ladora , en el caso de l comerc io que va al sur. Este comercio en dos direcciones genera ingresos locales, ya sea en la fo rma de cuotas y servicios relacionados con el env ío de m e r c a n c í a s o de cobros p o r e l hospedaje, a l i m e n t a c i ó n y bebidas que consumen los viajeros.

E n 1996, las importaciones de los Estados U n i d o s que pasaron p o r el d i s tr i to de Nogales ascendieron a 7 059 834 725 d ó l a r e s , y las exportaciones a M é x i c o tota l izaron 4 656 041 959 d ó l a r e s . 1 5 Entre los distritos aduanales que se ex t i enden a lo largo de la f rontera , Nogales ocupa hoy el cuarto l u gar, en d ó l a r e s , en el tráfico que va tanto en d i r e c c i ó n nor te como en d i r e c c i ó n sur. 1 6

1 5 Dal las Strategic T r a d e C e n t e r , O f f i c e o f Strategic T r a d e , U n i t e d States Customs Service , "1996 S o u t h e r n B o r d e r I m p o r t S u m m a r y " , Dal las , Dal las Strategic T r a d e Cente r , 1997, m i m e o .

1 6 D a d o q u e las cifras d e l c o m e r c i o f r o n t e r i z o v a r í a n m u c h o , d e b e m o s t e n e r e n m e n t e que las q u e a q u í m e n c i o n a m o s , recabadas p o r e l Servic io de A d u a n a s de los Estados U n i d o s , son p o r d i s t r i t o y n o p o r p u e r t o e n l o i n d i v i d u a l . C u a n d o h a b l a m o s d e l d i s t r i t o de Nogales nos r e f e r i m o s a t o d o e l c o m e r c i o q u e pasa p o r los p u e r t o s u b i c a d o s e n l a r e g i ó n de A r i z o n a y q u e c o r r e s p o n d e n a l C e n t r o de G e s t i ó n A d u a n a l de T u c s o n . N o obs tante , d a d o que los o tros puertos (San L u i s , L u k e v i l l e , Sasabe, N a c o y D o u g l a s ) e n r e a l i d a d t i e n e n u n a i m p o r t a n c i a m e n o r y que l a p r i n c i p a l r u t a de c o m u n i c a c i ó n se e n c u e n t r a e n e l d i s t r i t o de Nogales , estas cifras o frecen u n a i d e a a p r o x i m a d a d e l v o l u m e n de c o m e r c i o q u e se m u e v e a t r a v é s de las dos Nogales .


Ciudad Juárez-El Paso. A diferencia de los puertos localizados al oeste y al este de C i u d a d J u á r e z y E l Paso, estas ciudades gemelas constituyen hoy en d í a u n a r e g i ó n metropo l i t ana con una activa vida e c o n ó m i c a , a la que se suman las transacciones fronterizas que genera el cruce d iar io de productos , servicios y personas, de u n pa í s al o t ro . E n t é r m i n o s de p o b l a c i ó n , estas ciudades representan la mayor c o n c e n t r a c i ó n urbana de la f rontera México-Es tados Unidos , c o n 789 m i l 500 habitantes en C iudad J u á r e z y 515 m i l 300 en E l Paso. Si b i e n la r eg ión Tijuana-San Diego abarca u n a e x t e n s i ó n m á s grande, lo que hace ú n i c a s a C iudad J u á r e z y E l Paso es e l grado de in tegrac ión de su e c o n o m í a urbana y su desarrollo como centros carreteros, ferroviarios y aéreos para el comercio que va hacia el n o r t e y hacia el sur, así como al este y oeste de la f rontera . E n t é rminos de cruces fronterizos , este p u n t o de contacto es m á s notable en los cuatro puentes que u n e n a las dos ciudades: los puentes m á s antiguos del centro de la c iudad (en los que el tránsito tiene u n solo sentido y son para uso exclusivo de veh ícu lo s y peatones), el puente de l a Avenida de las A m é r i c a s ( u n puente l ib re p o r e l que c i rcu lan camiones y a u t o m ó v i l e s ) y el puente Zaragoza ( u n puente de peaje que cuenta con lo ú l t i m o en instalaciones y la mayor capacidad para el t ráns i to de camiones de carga que recorren grandes distancias, en d i r e c c i ó n n o r t e o sur) .

A u n cuando los embotel lamientos en los puentes son innumerables , c o n largas filas de a u t o m ó v i l e s y camiones varados, a q u í la s e p a r a c i ó n ent r e el t ransporte f o r á n e o y el tráf ico loca l es m u c h o mayor , p o r la posib i l i d a d de elegir entre los diversos puentes. Los peatones y los v e h í c u l o s se concentran en las á rea s céntr icas de la c iudad ; los camiones locales, que t ransportan sus cargas a las maquiladoras de C iudad J u á r e z y cruzan de nuevo la f r o n t e r a para llevar los productos terminados a E l Paso, encuentran que el acceso a las zonas urbanas adyacentes es m á s fácil p o r e l puente de las A m é r i c a s , y los camiones que v ienen de puntos distantes pueden evitar e l congest ionamiento de los otros puentes y agilizar las inspecciones u t i l i zando el cruce de Zaragoza, siempre que e s tén dispuestos a pagar el peaje correspondiente .

En C i u d a d Juárez-E l Paso, los problemas que se der ivan de la o p o s i c i ó n entre la demanda de c o n t r o l mediante inspecciones y la demanda de que se faci l i te el comerc io son similares a los que se observan en otros puntos. Sin embargo , la ac t i tud que prevalece en favor de faci l i tar e l comercio y promover las actividades e c o n ó m i c a s y los negocios, en la mayor zona metropo l i t ana , ha generado una inc l inac ión hacia la s o l u c i ó n de los problemas, p o r la cual las tensiones presentes en otros puntos fronterizos pueden ser minimizadas . M u c h o de el lo se debe al d i n a m i s m o de las e c o n o m í a s locales de E l Paso y C i u d a d J u á r e z . E n el caso de la p r i m e r a , la existencia concur r e n t e de empresas de transporte, u n sistema carretero b i e n desarrollado,


l ínea s ferroviarias y u n aeropuerto in ternac iona l , aunada a una i m p o r t a n t e base m i l i t a r y amplias á reas de venta al m e n u d e o , b r i n d a n u n soporte econ ó m i c o estable de l lado estadounidense. E n el caso de Ciudad J u á r e z , la c o n c e n t r a c i ó n de maquiladoras y la creciente product iv idad del lado mex i cano genera una oferta constante de nuevos trabajos que dan empleo a m i les de personas y p r o p o r c i o n a n u n a fuente c o n t i n u a de ingresos, s i tuac ión inusual para la gran mayor í a de las comunidades que se ext ienden a lo largo de la f rontera . Casi todas las quejas se re f ieren a las inspecciones, pues quienes cruzan diar iamente los puentes, de y hacia sus trabajos, son objeto de u n a constante veri f icación de sus documentos de c i u d a d a n í a y de los registros de sus vehículos . Sin embargo, p o r la o t ra parte, los camioneros p o r lo general o p i n a n que los agentes aduanales de ambos lados de la f r o n t e r a t i enen m á s d i spos ic ión a faci l i tar el comerc io . Esto es cierto tanto en el caso de los cargamentos destinados a la indus t r i a maqui ladora de C iudad J u á rez y las partes enviadas a M é x i c o para que sean ensambladas al sur de la f rontera , como en el caso de los productos terminados que se envían a los diversos mercados de A m é r i c a de l N o r t e . Nuevamente, esto se debe en gran m e d i d a a la faci l idad de poder separar el tráf ico que cruza la f rontera , p o r los varios puentes. Asimismo, a q u í es m u c h o m á s notable la e spec ia l izac ión del personal aduanal que en e l resto de los cruces que visitamos, aun cuando en el lado estadounidense haya escasez de especialistas en clas i f icación y, en el lado mexicano, de inspectores de puertos. Por o tra parte, t a m b i é n , aunque existen muchos problemas urbanos que requieren de a t e n c i ó n y las demandas de servicio de los ciudadanos a m e n u d o sobrepasan la capacidad de los agentes aduanales para responder a ellas, la infraestructura urbana, en su con junto , es m u c h o me jor y la d i sponib i l idad de recursos para los proyectos locales es m á s abundante que en cualquier o t ro p u n t o de la f rontera. E n t é r m i n o s generales, p o d r í a m o s decir que la ac t i tud favorable a la soluc ión de problemas que se ha adoptado f rente al comercio , la i n s p e c c i ó n y el c o n t r o l es m u c h o m á s positiva y n o existe el ambiente confl ict ivo que tan a m e n u d o encontramos en los otros cruces.

Los datos comerciales m á s recientes (hasta agosto de 1997) hablan de la i m p o r t a n c i a de l d i s tr i to de E l Paso. Este d i s t r i to ocupa el segundo lugar en cuanto al v o l u m e n de comerc io que cruza la f rontera . En 1996, las i m por tac iones de los Estados U n i d o s s u m a r o n 13 764 370 975 d ó l a r e s , y las importac iones de M é x i c o ascendieron a 12 538 483 525 d ó l a r e s . 1 7 De nuevo, si b i e n estas cifras dan u n a idea aprox imada de l v o l u m e n de comerc io que se mueve a través de E l Paso y C i u d a d J u á r e z , debemos recordar que en

Dal las Strategie T r a d e C e n t e r , op. cit.


este di s tr i to existen otros puertos m á s p e q u e ñ o s (Columbus , Santa Teresa, Fabens y Presidio) . 1 8

Nuevo Laredo-Laredo y Colombia-Laredo. Si el á r e a de E l Paso constituye u n i m p o r t a n t e conducto de l comercio Méx ico-Es tados Unidos , ésta palidece f rente al v o l u m e n que cruza p o r el d is tr i to de Laredo (en la r e g i ó n def inida como sur de Texas, d i s tr i to cuyos puertos presentan sus informes comerciales al C G A de Laredo) . Las estadíst icas de 1996 c o n f i r m a n la aseverac ión de que el sur de Texas, que comprende los puertos situados desde D e l R í o hasta Brownsvil le , en la costa de l Gol fo , es p o r m u c h o la r e g i ó n m á s i m p o r t a n t e de comercio terrestre, a todo lo largo de la f rontera . E n 1996, dichas cifras tota l izaron 32 511 697 278 d ó l a r e s en importaciones de los Estados U n i d o s y 29 445 973 567 en importac iones de M é x i c o . 1 9 E n comparac i ó n con el resto de las importaciones que h i c i e r o n los Estados Unidos en 1996, p o r d i s t r i to aduanal de entrada, Laredo o c u p ó el s é p t i m o lugar, desp u é s de Los Angeles, la c iudad de Nueva York, De t ro i t , San Francisco, Nueva Orleans y Chicago, en ese o r d e n . 2 0 Por o tra parte , en la clasi f icación nac iona l p o r v o l u m e n de importaciones , Laredo ocupa el d e c i m o s é p t i m o lugar y Nogales el t r i g é s i m o p r i m e r o . 2 1 Sin embargo, a di ferencia del caso de Nogales y E l Paso, a q u í los datos deben ser desagregados p o r puertos p r i n cipales, dado que, si b i en las dos Laredo const i tuyen el p u e r t o terrestre m á s i m p o r t a n t e de toda la f rontera , t a m b i é n se mueve u n considerable v o l u m e n de comercio a través de H i d a l g o (McAilen-Reynosa) y de Brownsville-Mata-moros . N o obstante, debe tomarse en cuenta que a este respecto las estadíst icas presentan datos contradictorios , s e g ú n la fuente que se consulte. En nuestra o p i n i ó n , la m á s confiable es la i n f o r m a c i ó n que p r o p o r c i o n a e l Centro Es t ra tég i co de Comerc io de Dallas sobre las importac iones p o r valor para el C G A de l sur de Texas. S e g ú n esta fuente , los pr incipales puertos p o r v o l u m e n de comerc io de entrada son Laredo , con 20 677 741 894 dó la re s ; H i d a l g o , con 3 603 965 085; Brownsvil le, con 3 465 906 275; Eagle Pass, con 2 950 390 262, y D e l R í o , con 942 049 360 d ó l a r e s . Para nuestro estudio elegimos Laredo , E l Paso e H i d a l g o para hacer el trabajo de campo en 1995 y,

1 8 A l i g u a l q u e e n e l caso d e l d i s t r i t o de Nogales , las cifras p a r a e l d i s t r i t o oeste de Texas-

N u e v o M é x i c o ( q u e c o r r e s p o n d e a todos los p u e r t o s de esta r e g i ó n q u e t r a n s m i t e n sus datos

a l C e n t r o de G e s t i ó n A d u a n a l de E l Paso) son casi i d é n t i c a s a las d e l p u e r t o E l Paso-Ciudad J u á

rez , ya q u e n i n g u n o de los o t ro s p u e r t o s que c o m p r e n d e e l d i s t r i t o de E l Paso c u e n t a c o n ar

terias p r i n c i p a l e s o c o n la i n f r a e s t r u c t u r a a p r o p i a d a y necesar ia p a r a m a n e j a r grandes v o l ú

m e n e s de c o m e r c i o . 1 9 Dal las Strategic T r a d e C e n t e r , op. cit, 20 ídem. 2 1 ídem.


en 1996, a ñ a d i m o s Nogales y Brownsvil le , e hic imos nuevas visitas a Laredo y E l Paso.

Estos datos resultan úti les para de f in i r u n p e r f i l de las dos Laredo , pues revelan el hecho de que la base e c o n ó m i c a de estas dos ciudades depende casi exclusivamente de los ingresos derivados de su func ión como puntos de transferencia del comercio hacia e l nor te y hacia el sur. A l igual que en los casos de Nogales y E l Paso, la mayor c o n c e n t r a c i ó n de p o b l a c i ó n se encuentra en el lado mexicano de la f rontera . Nuevo Laredo cuenta c o n 218 m i l 400 habitantes, mientras que la p o b l a c i ó n de Laredo asciende a 122 m i l 900. Si, en este caso, t a m b i é n existen maquiladoras en Nuevo Laredo y t iendas de menudeo en Laredo ( tanto en el centro de la c iudad c o m o en los centros comerciales de las afueras), la fuente p r i n c i p a l de ingresos proviene de l transporte, las transacciones aduanales y los servicios prestados a los camioneros y transportistas que l levan sus cargamentos hacia el nor te y hacia el sur, p o r carretera y f e r roca r r i l . A esta base e c o n ó m i c a , c o m o ocurre con E l Paso, deben agregarse los bancos locales, dado que éstos t i enen u n a activa par t i c ipac ión en las transacciones comerciales y at ienden u n alto porcentaje de la cl ientela mexicana.

M á s que cualquier o t r o centro u r b a n o de la f rontera , desde hace m u cho t i empo las dos Laredo d e s e m p e ñ a n u n papel impor tan te en el comercio entre los Estados U n i d o s y M é x i c o . Esto ya era así desde antes de que el T L C A N entrara en vigor, pero , c o n el aumento de l comercio en los ú l t imos tres años , son las ciudades que h a n exper imentado el mayor incremento de l comercio terrestre con d i r e c c i ó n n o r t e y sur, en v i r t u d de su u b i c a c i ó n geográf ica . La p r i n c i p a l r u t a carretera que corre hacia el centro de M é x i c o y, al nor te , hacia los Estados U n i d o s y de ahí a C a n a d á , pasa p o r este p u n t o , a lo cual se suman las importantes vías ferroviarias que llevan de l sur de Texas al centro de M é x i c o .

A consecuencia d e l v o l u m e n c o m e r c i a l que m a n e j a n , las dos L a r e d o poseen la mayor c o n c e n t r a c i ó n de agencias aduanales de toda la f rontera y, como complemento de ellas, t a m b i é n existen importantes c o m p a ñ í a s transportistas locales y f o ránea s . Pero, si b i e n estas dos ciudades cuentan con una importante c o n c e n t r a c i ó n de personal v inculado al comercio , su infraest ructura física es insuficiente para atender en f o r m a eficaz el creciente vol u m e n comercial . Muchos residentes quisieran responsabilizar de esto a sus respectivos gobiernos nacionales, p o r n o proporc ionar fondos destinados a la cons t rucc ión de nuevos puentes y cruces que alivien los congestionamien-tos. Sin embargo, la respuesta n o radica solamente en edificar nuevas y apropiadas instalaciones aduanales y puentes que at iendan el creciente tráfico.

A pr inc ip ios de los a ñ o s noventa , durante la ge s t ión de Salinas, los gobiernos federales de ambos pa í s e s conv in ie ron en construir u n nuevo puen-


te en el á rea de Laredo, a unos 32 ki lómetros al oeste de la ciudad. E l puente se cons t ruyó en C o l o m b i a , en u n a p e q u e ñ a f ran ja de t e r r i t o r i o perteneciente al estado de Nuevo L e ó n , y n o así en t e r r i t o r i o tamaulipeco, que alberga todos los puertos de entrada p o r t ierra , desde el este de Nuevo La-redo hasta Matamoros . Para los Estados Unidos este asunto n o ten ía mayor impor tanc ia , dadas las ventajas que esta acc ión p r o m e t í a para las relaciones interestatales, y f u e r o n pocas las personas que c o m p r e n d i e r o n que en los estados mexicanos la i d e n t i d a d reg ional t iene tanto peso como lo t iene en los Estados Unidos . Así , en M é x i c o , el asunto desde u n p r i n c i p i o fue m o t i vo de una intensa r iva l idad pol í t ica . Los grupos de in terés de Nuevo Lared o y Tamaulipas lo s int ieron como u n a amenaza directa a su a c t u a c i ó n de muchos a ñ o s en el comerc io entre M é x i c o y los Estados Unidos . A l n o contar con u n centro indus t r i a l tan grande e i m p o r t a n t e c o m o Monter rey , los ingresos estatales y locales de Tamaulipas se derivan en gran med ida de la o p e r a c i ó n de sus ciudades colindantes con los Estados Unidos , como p u n tos fronterizos de comercio y asiento de maquiladoras. N o es de sorprender, p o r tanto, que al construirse en Co lombia instalaciones de p u n t a y desarrollarse una infraestructura física para el manejo r á p i d o de los envíos provenientes de l nor te y de l sur, los grupos de Nuevo Laredo vieran en el puente de Co lombia u n a amenaza contra sus intereses e c o n ó m i c o s . A l desviar el tráfico de camiones hacia Co lombia y evitar que cruzara p o r el centro de La-redo , toda la r e d e c o n ó m i c a de agentes aduanales, empresas camioneras y c o m p a ñ í a s locales de transporte , que fuera creada a l o largo de muchos a ñ o s , ser ía cercenada de u n a parte fundamenta l de l comerc io . La dec i s ión t é c n i c a de constru i r el puente de C o l o m b i a p a r e c í a correcta, dado que faci l i taría el t ráns i to r á p i d o de l comerc io con destino al n o r t e y al sur y evitar í a el congest ionamiento u r b a n o en la f rontera , pero los grupos de interés de las dos Laredo ve ían la s i tuac ión de manera m u y di ferente . Fue así que, hasta mediados de 1996, dichos grupos i m p i d i e r o n el uso de l puente de Col o m b i a , pese a la e n o r m e p r e s i ó n que e jerc ieron el Servicio de Aduanas de los Estados Unidos , algunas autoridades federales y los grupos e c o n ó m i c o s externos al á r e a de Laredo , que deseaban resolver las excesivas demoras de l comerc io en e l cruce de Laredo. Sin embargo, cuando Salinas t e r m i n ó su mandato , en m e d i o de enormes e s c á n d a l o s púb l i co s , casi nadie en M é x i c o quiso volver a tocar el tema de l puente de Colombia . L a f ami l i a Salinas es de Nuevo L e ó n y en sus acciones pol í t icas en M o n t e r r e y y en el resto de l estado h a b í a par t i c ipado u n a r e d de grupos estatales y locales que ahora se hallaba m u y debi l i tada p o r la r e a c c i ó n contra el ex presidente en el nuevo gob ierno . Así , c o n e l cambio de presidente y de gobernador , el caso Col o m b i a se d e j ó de lado y el puente fue p r á c t i c a m e n t e o lv idado. N o obstante, al entrar en v igor e l T L C A N y aumentar e l tráfico en la p r i n c i p a l arteria


que enlaza a San A n t o n i o y Monterrey , ciudades que conectan con el inter i o r de los Estados U n i d o s y M é x i c o , se re in ic i a ron las discusiones sobre c ó m o facilitar el comerc io y acabar con las demoras en el tránsi to p o r la f rontera . La o p c i ó n de tomar rutas alternativas, p o r los otros puertos i m portantes , n o resultaba atractiva para muchos de los nuevos actores de l comercio entre M é x i c o , los Estados Unidos y C a n a d á , pues ellos q u e r í a n ut i l izar la ru ta terrestre m á s directa para el tráfico de camiones y ferrocarriles, que pasa p o r las dos Laredo.

Hacia mediados de 1996 las cosas empezaron a cambiar. U n nuevo gobernador t o m ó p o s e s i ó n en Nuevo L e ó n , tras la renuncia de Sócra te s Rizzo en el mes de abr i l , provocada p o r u n e s c á n d a l o púb l i co , y voces importantes de la c o m u n i d a d empresarial de Monter rey y San A n t o n i o empezaron a hacerse oír a p r o p ó s i t o de la f o r m a en que las instalaciones de Co lombia podr ían ser me jor utilizadas. Sin embargo, esas discusiones permanec ieron en el p lano teór ico hasta el 13 de agosto de 1996, cuando los camioneros mexicanos in ic i a ron u n a huelga en las dos Laredo y b loquearon totalmente el tráfico en d i recc ión nor te y sur. Esta n o era la p r i m e r a huelga con la que los camioneros protestaban p o r las rigurosas inspecciones que se h a c í a n en las aduanas estadounidenses y las demoras que provocaban para los cargamentos enviados al nor te , pero el resultado sí fue m u y di ferente . E n los Estados Unidos , la nueva d irectora de l C G A vio en esa huelga la o p o r t u n i d a d para demostrar a los grupos empresariales de los Estados Unidos y M é x i c o que las instalaciones de Co lombia realmente p o d í a n resolver el cuello de botel la que p a d e c í a el tráfico de camiones en Laredo y emi t ió u n a o r d e n para que éste fuera desviado hacia Colombia , evitando así la huelga en Laredo, con la c o o p e r a c i ó n de los oficiales aduanales del lado mexicano. L a tarde siguiente, nosotros e s t á b a m o s en Monterrey , luego de haber salido la tarde anter ior de Laredo r u m b o a M o n t e r r e y p o r la nueva autopista, cuando l legaron las no t i cias de que se h a b í a r o t o la huelga y que las instalaciones de Co lombia habían demostrado ser m á s que adecuadas para el manejo de los envíos con destino al nor te y al sur. Las autoridades comerciales de M o n t e r r e y estaban muy impresionadas p o r el gran v o l u m e n de camiones y cargamentos que podían ser atendidos en Colombia , con u n m í n i m o de demoras.

A ú n queda m u c h o p o r hacer para aliviar las tensiones que provoca en las dos Laredo e l hecho de que estas ciudades vayan a ser dejadas atrás a medida que u n mayor n ú m e r o de camiones se desvíe p o r Colombia . E n México debe construirse u n a nueva carretera que conecte directamente a Colombia c o n la autopista a M o n t e r r e y y, p o r o t ra parte , los agentes aduanales que operan en este puer to , de l lado mexicano, deben trabajar en remolques, sin n i n g u n a de las facilidades urbanas con las que cuentan en Nuevo Laredo. As imismo, a ú n falta que se o to rguen licencias a nuevos agen-


tes aduanales. A la fecha, los especialistas en el r amo se encuentran casi exclusivamente en Nuevo Laredo, en donde existen alrededor de 350 agentes aduanales con l icencia para operar en el t e r r i t o r i o de Tamaulipas, mientras q u e en Co lombia só lo hay u n p u ñ a d o de agentes con l icencia para trabajar e n la j u r i s d i c c i ó n de Nuevo L e ó n . Sin embargo, la s i tuación ahora se ha mane jado con razones técnicas , a r g u m e n t á n d o s e que las demoras que o c u r r e n e n Laredo pueden resolverse empleando en f o r m a m á s efectiva las instalaciones de Co lombia y que n o existe r a z ó n alguna para pensar que los puentes de Laredo e x p e r i m e n t a r á n u n a d i s m i n u c i ó n drás t ica de tráf ico. Todos los puentes son necesarios y si los esfuerzos ahora se enfocaran en c ó m o u t i l izar los dos puentes de Laredo, en c o m b i n a c i ó n con el tercer puer to de Col o m b i a , p o d r í a dividirse m á s eficazmente el tráfico de camiones que v ienen de lejos, el de trayectos cortos, el automovi l í s t ico , que consiste b á s i c a m e n t e de turistas, y el ferroviar io . Así como el puente Zaragoza, en E l Paso, ha serv i d o para resolver muchas de las demoras de los camiones de trayectos largos en esa á rea , así t a m b i é n p o d r í a hacerlo el puente de Co lombia , en La-r e d o , especialmente para los envíos que pueden ser autorizados con a n t i c i p a c i ó n , mediante el p rograma de dispensa de hacer fila y las opciones q u e se ofrecen a las c o m p a ñ í a s grandes para emplear empaques sellados. S in embargo, tanto e l tráf ico ferroviar io como la m a y o r í a de los veh ícu lo s s e g u i r á n pasando p o r Laredo, dado que es ah í donde deben hacerse los trámites necesarios. Por o t ra parte, las p e q u e ñ a s y medianas empresas seguir á n r e q u i r i e n d o de los servicios especializados de los agentes de Laredo par a obtener la au tor i zac ión de sus envíos .

Reynosa-Hidalgo-McAllen. Los contrastes entre las dos Laredo y e l cruce Rey-nosa-Hidalgo-McAllen son enormes. Si b i e n el v o l u m e n de l comerc io es m u c h o m e n o r , la e spec ia l i zac ión de este puer to en productos agr í co la s , aunada a la s e p a r a c i ó n f ís ica de Reynosa y M c A l l e n , las dos ciudades p r i n c i pales, crea u n c l ima de trabajo m u y di ferente . E l lado estadounidense de l cruce, en Hida lgo , presenta u n congest ionamiento m í n i m o ; en las cercanías existen unos cuantos edificios de agencias aduanales, varias tiendas de alimentos y una ampl ia á r e a de bodegas, en donde los productos frescos pued e n ser procesados r á p i d a m e n t e para enviarlos de nuevo a los mercados estadounidenses. Sin embargo, Reynosa y M c A l l e n son dos comunidades sum a m e n t e distintas, cada u n a de las cuales t iene u n a base e c o n ó m i c a diferente . Reynosa, con u n a p o b l a c i ó n de 265 m i l 700 habitantes, ha desarrol l ado u n a considerable indus t r i a maqu i l adora y es u n i m p o r t a n t e centro de procesamiento de gasolina y re f inac ión de p e t r ó l e o . M c A l l e n t a m b i é n t iene su p r o p i a base e c o n ó m i c a independ iente y, aunque es m u c h o m e n o r que la p r i m e r a , c o n 84 m i l habitantes, es u n a de las comunidades ag r í co l a s en las


tierras bajas del Valle del R í o Grande que ha desarrollado instalaciones tu rísticas, especialmente para visitantes estadounidenses que aprovechan su c l ima cá l ido durante el inv ierno . En lo que se refiere a las aduanas, las transacciones fronterizas son b á s i c a m e n t e de temporada y se dedican al procesamiento de frutas y verduras mexicanas destinadas al mercado estadounidense. Si b i en el v o l u m e n de productos frescos sigue en t a m a ñ o al de Nogales, el f lu jo de tráf ico y la naturaleza de las transacciones son m u y distintos. A u n cuando en Nogales t a m b i é n se observa u n ciclo m u y marcado en los envíos de productos agr íco la s a los Estados Unidos , su u b i c a c i ó n en u n i m p o r t a n t e corredor hacia la costa mexicana de l Pací f ico , en donde , a d e m á s de los productos agr íco la s , existen diversas plantas ensambladuras de a u t o m ó v i l e s y atractivos hoteles costeros, contr ibuye a que el tráfico hacia e l n o r t e y hacia el sur sea m á s estable.

E n este caso, la o p e r a c i ó n aduanal sigue procedimientos m u c h o m á s rut inar ios y padece m u c h o menos los problemas que se presentan en Nogales y Laredo , a saber, el contrabando y las drogas en Nogales, y el con-gestionamiento p r o d u c i d o p o r el elevado y c o n t i n u o tráfico de camiones en Laredo. M á s a ú n , dada la f o r m a en que es tá d i s t r ibu ida la p o b l a c i ó n en el Valle d e l R í o Grande, la c o n s t r u c c i ó n de u n nuevo puente , a unos 24 kilómetros al este de Progreso, entre M c A l l e n y H a r l i n g e n , n o ha generado todos los problemas que p r o v o c ó el puente de Colombia , fuera de Laredo. D i cho puente ha sido b i en rec ib ido , en t é r m i n o s generales, como u n med io que o f r e c e r á vías alternativas a los productos agr í co la s , con el que se agilizarán las transacciones y evitarán las demoras que p u e d e n ser tan d a ñ i n a s para los productos frescos.

Matamoros-Brownsville. A diferencia de las otras comunidades y puertos estudiados en esta invest igac ión, Brownsvil le es u n p u e r t o que cumple diversos p r o p ó s i t o s , pues c o m b i n a todos los medios de transporte : carretero, ferroviario, a é r e o y m a r í t i m o . Por su u b i c a c i ó n co l indante c o n Matamoros , estas dos comunidades c o n f o r m a n otra vasta á r e a urbana c o m ú n en la f rontera Méx ico-Es tados Unidos . Matamoros , con u n a p o b l a c i ó n de 266 m i l 100 habitantes, es e l p r i n c i p a l p u e r t o de entrada a M é x i c o desde las tierras bajas del Val le de l R í o Grande. Es una c o m u n i d a d bull iciosa, situada en una reg ión de i m p o r t a c i ó n de a l g o d ó n y cr ía de ganado, cuyo comercio local es tá centrado en las a r te san ía s y las bodegas, a d e m á s de que, como ocurre en el resto de la f rontera , existen en la c iudad varias maquiladoras . Brownsvil le, con u n a p o b l a c i ó n m e n o r , de 99 m i l habitantes, e s tá m u y imbr icada con Matamoros , tanto e c o n ó m i c a como h i s t ó r i c a m e n t e . C o m o puer to m a r í t i m o de la r e g i ó n y p u n t o de entrada p r i m o r d i a l de las costas estadounidense y mexicana de l Gol fo , Brownsvil le canaliza al ex ter ior los productos agr íco la s

OCT-DlC 99 REGÍMENES ADUANALES MÉXIGO-ESTADOS UNIDOS 569

d e l Val le de l R ío Grande y los productos comerciales mexicanos. Es, asim i s m o , e l asiento de una p e q u e ñ a indus t r i a camaronera y está m u y v inculada c o n las playas cercanas de l sur de la Isla de l Padre.

Desde hace m u c h o t i empo , las autoridades de ambas localidades h a n trabajado de manera conjunta , c o m o lo demuestra su estrategia c o m ú n par a el desarrollo e c o n ó m i c o de las ciudades, a fin de atraer empresas i m p o r tantes a u n a r e g i ó n fronter iza que ofrece u n fácil acceso a los mercados i n ternos de los dos pa í ses . Si b i en las dos ciudades presentan áreas en las que l a infraestructura urbana es déb i l , sus gobiernos locales y comisiones de desarrol lo t i enen u n concepto general sobre aquel lo que debe emprenderse para lograr u n crec imiento u r b a n o que sea b e n é f i c o para ambas c o m u n i dades y u n a estrategia para contrarrestar sus deficiencias.

E n l o que se refiere a las aduanas y al comerc io , la m a y o r í a de los problemas p u e d e n ser manejados gracias a la d e t e r m i n a c i ó n de los dirigentes de las dos comunidades de trabajar en f o r m a con junta y porque comprend e n que su futuro está estrechamente interrelacionado. A u n cuando el TLCAN h a provocado algunos cambios, la actividad comercia l de las dos ciudades es e n gran m e d i d a el reflejo de los patrones de desarrollo e c o n ó m i c o de largo plazo, mismos que se han transformado m u y poco a raíz del Tratado. Se h a n i n v e r t i d o importantes sumas para desarrollar la infraestructura de los puer tos m a r í t i m o s , pero a la fecha el comerc io con el que ya se cuenta presenta mayor potencia l de crec imiento que el nuevo comercio que pud ie ra generarse. A di ferencia de los grandes v o l ú m e n e s de comercio internacion a l que c i rcu lan p o r las dos Laredo hacia H o u s t o n y San A n t o n i o y de estos p u n t o s a otros mercados en el c o r a z ó n de los Estados Unidos y C a n a d á , el c o r r e d o r en el que están situados Brownsvil le y Matamoros no t e n d r á el mism o potenc ia l de e x p a n s i ó n hasta que se construyan mejores carreteras y vías de c o m u n i c a c i ó n que u n a n m á s eficazmente la costa de l Golfo de México c o n los Estados Unidos . Ac tua lmente , el tráf ico m a r í t i m o con M é x i c o se canaliza en su mayor parte a través de H o u s t o n y de ahí a los principales puertos de l Gol fo mexicano, mientras que el comerc io in terreg iona l , que prov iene de l centro y nor te de M é x i c o , suele c ircular m á s a m e n u d o p o r car re te ra y a través de las dos Laredo , d i rectamente hacia H o u s t o n . En v i r t u d de t o d o esto, n o es de sorprender que n i a las autoridades locales n i a los empresarios les entusiasmara la propuesta de l Servicio de Aduanas de los Estados Unidos para que, como so luc ión al congestionamiento de los dos puentes locales, el tráf ico de camiones de larga distancia, que hoy pasan p o r Matamoros y Brownsvil le , se desviara hacia el nuevo puente de Progreso, a 24 k i l ó m e t r o s al oeste p o r la carretera a H a r l i n g e n . Dado que las principales fuentes de ingreso de las dos ciudades las genera el comerc io transfronter i-zo, la r e u b i c a c i ó n de los cruces de camiones al oeste de las mismas t endr í a ,


en o p i n i ó n de los habitantes de Brownsville y Matamoros , repercusiones i n mediatas y directas.

E F E C T O S D E L C O M E R C I O E N LAS R E L A C I O N E S I N T E R R E G I O N A L E S

Las ciudades que se asientan en la f rontera de los Estados Unidos y M é x i c o no existen, sin embargo, en total ais lamiento. C o m o se vio cuando hablamos de Laredo y Nuevo Laredo, dichas ciudades f o r m a n parte de culturas y d i n á m i c a s pol í t icas y e c o n ó m i c a s regionales m u y distintas, que inf luyen en las relaciones transfronterizas de las comunidades . A este respecto, debemos recordar que los Estados Unidos y M é x i c o t i enen en c o m ú n el hecho de poseer u n a diversidad de culturas regionales, que p o r lo general coinciden con los l ímites estatales. Pero, si b i en existe u n a reconocida l i teratura sobre cada u n o de los estados del sistema federal estadounidense y sobre cóm o dichos estados se enmarcan d e n t r o de l par t i cu larmente comple jo conj u n t o de relaciones intergubernamentales , tal l i tera tura dista m u c h o de ser tan completa en el caso de M é x i c o , n i suele atribuirse a los estados mexicanos la misma impor tanc i a fuera de l pa í s .

Los gobiernos estatales de M é x i c o y los Estados U n i d o s son actores cada vez m á s importantes , pues tanto sus funcionar ios c o m o los grupos de i n terés c o n los que in te rac túan son m u y dist intos de los grupos y funcionarios federales que cont ro l an y regulan la f rontera . L a f ronte ra está conformada por cuatro estados estadounidenses —Texas, Nuevo M é x i c o , Ar izona y Cal i f o r n i a — y seis mexicanos —Tamaulipas , Nuevo L e ó n , Coahuila , Chihuahua, Sonora y Baja California. Las as imetr ías entre ellos son enormes. Dos de estos estados — C a l i f o r n i a y Baja C a l i f o r n i a — se salen de los p a r á m e t r o s de l presente estudio, dado que nosotros nos hemos enfocado en los puertos por los cuales cruza la mayor parte de l comerc io terrestre norte-sur, a través de los ejes que enlazan a las regiones centrales de C a n a d á , los Estados U n i dos y M é x i c o . De los estados estadounidenses inc lu idos en nuestro análisis , Texas es, p o r m u c h o , el m á s i m p o r t a n t e en cuanto a t a m a ñ o y grado de c o n t r o l de l comerc io f ronter izo . Todos los puertos que se examinan en este estudio, salvo u n o (Nogales-Arizona), son parte de l estado de Texas.

E n lo que se refiere a los grupos a n t a g ó n i c o s que buscan facilitar o rest r i n g i r el l ib re comerc io , el e lemento clave de l debate sobre la apertura de la f r o n t e r a para p r o m o v e r el comerc io o su c o n t r o l para proteger a los d i versos grupos estadounidenses, en el á m b i t o estatal, se deriva de la in jerencia de dichos estados en la r e g l a m e n t a c i ó n de la indus t r i a camionera y de l uso de las carreteras de esas entidades p o r los camioneros mexicanos. Dada la i m p o r t a n c i a de l comerc io terrestre que pasa p o r los puertos que com-

O C T - D I C 99 R E G Í M E N E S A D U A N A L E S M É X I C O - E S T A D O S U N I D O S 571

p a r t e n Texas y Tamaulipas, el foco de las protestas contra los camiones y ca-mioneros mexicanos que ingresan a los Estados Unidos estaba en Texas; fue a h í d o n d e se presentaron las quejas m á s e n é r g i c a s c o n t r a los camiones y camioneros mexicanos que ent raban en e l t e r r i t o r i o estadounidense sin c u m p l i r con los reglamentos estatales sobre veh ícu lo s y conductores. Como resultado de esta protesta, que a l canzó su p u n t o m á s á l g i d o en los meses de n o v i e m b r e y d ic iembre de 1996, los Estados U n i d o s y M é x i c o pactaron u n acuerdo para suspender hasta nuevo aviso la l ib re c i rcu lac ión de camiones y camioneros.

Si, en los Estados Unidos , Texas tiene el p r e d o m i n i o entre las autor idades estatales en la vertiente pol í t ica de los intereses que inf luyen sobre el comerc io , el estado n o r t e ñ o m á s i m p o r t a n t e de M é x i c o es Nuevo L e ó n , cuya c iudad capital , Monterrey , es la tercera m e t r ó p o l i m á s grande de l pa í s ; s in embargo, su á r e a f ronter iza con los Estados U n i d o s es la m á s p e q u e ñ a , c o n una e x t e n s i ó n apenas suficiente para constru i r u n p u e r t o p r o p i o . Por e l contrar io , Tamaulipas, u n estado de t a m a ñ o medio , es el que cuenta con el mayor n ú m e r o de puertos con Texas, que abarcan desde Nuevo Laredo, al oeste, hasta Matamoros y su c iudad hermana , Brownsvil le , en la costa del Go l fo . Por su parte, Ch ihuahua y Sonora son estados de gran ex tens ión y son t a m b i é n cada d í a m á s importantes c o m o actores de la pol í t ica reg ional d e l nor te de M é x i c o . Si b ien , en el pasado, sus e c o n o m í a s regionales se centraban en la g a n a d e r í a , las maquiladoras y e l tur i smo, p o r lo que a las autoridades estatales n o les interesaba mayormente el comerc io f ronter izo , ahora la s i tuac ión es m u y di ferente . E l desarrollo de la agr icu l tura comercial y de la indus t r i a automotr iz en ambos estados ha hecho que a las autoridades les p r e o c u p e t a m b i é n fac i l i t ar el t r á n s i t o e n la f r o n t e r a . De igua l f o r m a , Coahui la , cuya u b i c a c i ó n es tratég ica le pe rmi t i r í a beneficiarse de l comercio norte-sur, ha carecido desde hace m u c h o de u n a carretera adecuada que u n a a Salti l lo y a Monclova con Piedras Negras, al oeste de Laredo. N o obstante, hoy en d ía , Saltillo y Monclova cuentan t a m b i é n con u n a industr ia aut o m o t r i z , a d e m á s de la de l acero de Monclova , la cual ha acelerado su crec i m i e n t o e c o n ó m i c o y les ha dado u n lugar i m p o r t a n t e en las transacciones fronterizas . Así , c o n el c rec imiento e c o n ó m i c o que aumenta d í a con d í a en todos los estados n o r t e ñ o s de M é x i c o , el m o n o p o l i o casi to ta l del tránsi to que ha sido tan i m p o r t a n t e para los intereses e c o n ó m i c o s de Tamaulipas p o d r í a verse deshancado p o r el r i t m o de las transformaciones pol í t icas y e c o n ó m i c a s que vive M é x i c o , r i t m o que está v incu lado con la apertura de la e c o n o m í a y las pol í t icas nacionales, así c o m o p o r el proceso de descentra l izac ión que cada d ía da mayor in jerencia a los gobiernos estatales y a los capitales regionales. Es así que el in terés que t iene M o n t e r r e y en el puente de Co lombia , al oeste de Laredo, coincide con el in teré s de Saltillo y M o n -


clova p o r tener una c o n e x i ó n directa con Piedras Negras, la cual evitaría el paso p o r Monter rey y el á r e a de Laredo y b r i n d a r í a una ruta m á s directa desde el centro de M é x i c o hacia los Estados Unidos y C a n a d á , vía Salti l lo, Monc lova , Piedras Negras y San A n t o n i o . De igual fo rma , las rutas carreteras hacia el nor te , de Ch ihuahua a E l Paso y de Sonora a Nogales, se enlazan todas ellas con las rutas este-oeste y norte-sur que ofrecen o t ro acceso a los mercados de los Estados U n i d o s y C a n a d á .

Arizona (Nogales)/Nuevo México-oeste de Texas (El Paso), sur de Texas (Laredo, Hidalgo, Brownsville)

Las nuevas zonas de ges t ión aduanal ( Z G A ) , creadas en 1996 como resultado de la descentra l i zac ión de l Servicio de Aduanas de los Estados Unidos , i n t r o d u c e n u n matiz en este estudio de las transacciones fronterizas, en cuanto reflejan las verdaderas e c o n o m í a s regionales que se han ido desar r o l l a n d o en la f rontera , a lo largo de los a ñ o s . La p r i m e r a de ellas es A r i zona, cuyo centro de ges t ión aduanal ( C G A ) se localiza en Tucson (punto en donde el comercio norte y sur con M é x i c o se intersecta con las arterias carreteras y ferroviarias del este y el oeste). A q u í , Nogales es el puer to de entrada p o r el cual transitan los productos frescos y los vehículos que provien e n de la costa mexicana de l Pac í f ico . M u y diferentes son las condiciones físicas de la Z G A de l oeste de Texas /Nuevo M é x i c o , cuyo C G A ubicado en E l Paso refleja el alto v o l u m e n de comerc io que pasa p o r el corredor de E l Paso, a l o largo de lo que h i s t ó r i c a m e n t e se c o n o c í a en M é x i c o como el Paso del N o r t e , para desembocar, en el lado estadounidense, en el p u n t o en donde convergen las principales carreteras y ferrocarri les que van del este al oeste. L a tercera Z G A es el sur de Texas, cuyo C G A se ubica en Laredo. En esta r e g i ó n se encuentran todos los puertos de l sur de Texas, desde De l R í o hasta Brownsvil le y, como ya se m e n c i o n ó l e s a través de esta zona p o r d o n de transita la mayor parte de los camiones de grandes recorridos, que van en d i r e c c i ó n nor te y en d i r e c c i ó n sur. Por ú l t i m o , la Z G A de l este de Texas, que incluye el estado de O k l a h o m a , es tá contro lada p o r el puer to m a r í t i m o de H o u s t o n , en d o n d e se h a l l a e l C G A , e i n c l u y e todos los otros puer to s m a r í t i m o s secundarios de l go l fo de Texas, que se ex t i enden desde Corpus Chri s t i hasta Orange, en la f r o n t e r a c o n Louis iana (excepto Brownsvil le , c o m p r e n d i d o en la Z G A del sur de Texas p o r ser u n puer to que cumple múltiples p r o p ó s i t o s y en el cual p r e d o m i n a n las transacciones terrestres).


Sonora (Nogales)-Chihuahua (Ciudad Juárez) -Nuevo Laredo (Colombia)-Tamaulipas (Nuevo Laredo, Reynosa, Matamoros)

C o m o es obvio i n f e r i r de lo antes d icho sobre los estados y las regiones econ ó m i c a s , el T L C A N parece estar reforzando algunos patrones de desarrollo que ya ex i s t ían en las subregiones fronterizas. E n c o m p a r a c i ó n con las acciones que h a n e m p r e n d i d o los estados estadounidenses, en M é x i c o estos patrones al parecer n o h a n suscitado una intensa r iva l idad entre Sonora y C h i h u a h u a o entre és tos y Coahuila , Nuevo L e ó n o Tamaulipas. Dado que las rutas y el m o v i m i e n t o de los bienes y servicios sigue en gran medida u n eje norte-sur, p o r corredores claramente def inidos , el v o l u m e n de transacciones que realizan estos estados en d i recc ión este-oeste es m í n i m o .

Sin embargo, hoy en d í a n o ocurre lo mi smo en el caso de Nuevo La-redo y Tamaulipas, cuyas fronteras se c o n f o r m a r o n desde hace m u c h o t iemp o y d i e r o n a la segunda el c o n t r o l de la f rontera este con Texas, salvo por la antes menc ionada franja de t e r r i t o r i o que se ext iende entre Tamaulipas y Coahuila , aprox imadamente a 32 k i l ó m e t r o s al oeste de Laredo. A u n cuando ya antes hablamos sobre las consecuencias de esta división de l tráfico f ronter izo en el á r e a de Laredo, lo que ahora queremos destacar es cóm o esto inc ide sobre los intereses regionales rivales en M é x i c o .

Aprovechando los nexos que su fami l ia t en ía en Nuevo L e ó n , durante e l mandato de l presidente Salinas el gobierno estatal c o n s i g u i ó el apoyo del gob ie rno federal para inaugurar el nuevo puente en Co lombia , en esa peq u e ñ a franja t e r r i t o r i a l que pertenece a Nuevo L e ó n , esperando canalizar hacia d i c h o cruce la mayor parte de las exportaciones de Monterrey . Este puente t iene, p o r m u c h o , e l me jor equipo y e l mayor n ú m e r o de andenes para manejar e l tráfico de camiones de todos los cruces fronterizos , con acceso directo a M o n t e r r e y y al centro de M é x i c o . Las nuevas instalaciones de l puente de C o l o m b i a se construyeron a pr inc ip ios de los a ñ o s noventa, en u n á r e a r u r a l al este de Laredo , de acuerdo c o n u n d i s e ñ o cuyo p r o p ó s i t o era evitar todos los cuellos de botel la de Laredo y prop ic ia r el transbordo fác i l y r á p i d o de cargamentos entre los camioneros mexicanos y estadounidenses. Sin embargo, como ya se m e n c i o n ó , la a s o c i a c i ó n de agentes aduanales de Nuevo Laredo c o n s i d e r ó que esta a c c i ó n cons t i tu ía u n a amenaza directa a su c o n t r o l de l comerc io f ronter izo y, mediante sus contactos con el gob ie rno estatal de Tamaulipas, en C i u d a d Vic to r i a , la a soc i ac ión l o g r ó bloquear el uso de l nuevo puente . Este puente se vio incluso como una " c o n s p i r a c i ó n " contra Nuevo Laredo . 2 2

El Mañana de Nuevo Laredo, 15 de o c t u b r e de 1995.


A n t e esta s i tuación y dado que só lo existen cinco agentes aduanales en el puente de Colombia , la m a y o r í a de las empresas de Monter rey h a n prefer ido seguir ut i l izando los puentes de Nuevo Laredo, a d e m á s de que resulta u n poco m á s caro enviar los cargamentos a través de Colombia , pues los camiones deben desviarse 32 k i l ó m e t r o s hacia el oeste y d e s p u é s regresar a Nuevo Laredo, p o r una estrecha carretera de dos carriles, antes de p o d e r cont inuar hacia el sur.

Sin embargo, a mediados de 1996 la s i tuac ión en Nuevo Laredo se volvió intolerable . Dado que la mayor parte de los camiones de larga distancia que c i rculan entre M é x i c o , los Estados Unidos y C a n a d á pasan p o r este único cruce y que no se ha logrado u n avance significativo para resolver el con-gest ionamiento en los puentes de Laredo-Nuevo Laredo, l l egó el m o m e n t o en que la s i tuación r e q u e r í a de u n a so luc ión técnica que diera respuesta a las necesidades comerciales. Cuando los camioneros mexicanos se pus ieron en huelga, el 13 de agosto, y b l o q u e a r o n tota lmente el tráfico hacia e l norte y hacia el sur, las autoridades de l puer to de Laredo o r d e n a r o n que los conductores ut i l izaran el puente de Colombia . La agi l idad con la que se t r ami tó el paso de los cargamentos en estas instalaciones y la capacidad que t e n í a ese solo puente para manejar el pesado tráfico de camiones, que ante r io rmente pasara p o r Nuevo Laredo y fuera objeto de innumerables demoras, d e j ó ver a muchos transportistas que h a b í a una alternativa para los o b s t á c u l o s al comercio y el tráf ico que encontraban en Laredo y Nuevo La-redo . Esa misma tarde, c o m o para reforzar d icha so luc ión técnica , el gobernador de Nuevo L e ó n , Eugenio C l a r i o n d , d io a conocer u n convenio c o n el estado de Texas p o r el cual este ú l t i m o constru i r ía una vía directa entre la 1-35 y Colombia , a cambio de que Nuevo L e ó n construyera u n a me jor carretera en su lado de la f rontera , c o n u n enlace d irecto que atravesara el t e r r i t o r i o n e o l e o n é s , hacia la autopista Monterrey-Nuevo Laredo, y que evitara el congest ionamiento u r b a n o de Nuevo Laredo . 2 3

A l perc ib i r la pos ib i l idad de que el puente de Co lombia desviara el com e r c i o de Nuevo Laredo , los intereses locales de esta c iudad empezaron a cabildear para que se construyera u n nuevo puente en el t e r r i t o r i o de Ta-maulipas, inmedia tamente al este de Nuevo Laredo. Pero las autoridades d e l l ado estadounidense , que ya i n v i r t i e r o n fuertes sumas en las instalaciones de Colombia , h a n mostrado poco interés p o r emprender u n nuevo proyecto en la r e g i ó n y, p o r tanto , abandonar el cruce de Colombia . Por el cont ra r io , dichas autoridades n o h a n dejado de promover su uso. E l efecto de d e m o s t r a c i ó n que se c o n s i g u i ó el 13 de agosto, al romperse la huelga de

E l Norte y E l Diario de Monterrey, 14 de agosto de 1996.


los camioneros u t i l i zando el puente de Colombia , ha dado p o r resultado que cada d í a sean m á s los transportistas convencidos de que este puente representa u n a o p c i ó n viable. N o sólo ya existe una carretera pavimentada de cuatro carriles que rodea a Laredo y va directamente a Colombia , sino que t a m b i é n existe u n á r e a c o m ú n de a lmacenamiento, cerca de la carretera Colombia-Laredo, en donde los camiones estadounidenses que v ienen de lejos pueden rec ib i r d irectamente los cargamentos de M é x i c o .

Si en otras partes de M é x i c o es posible observar práct icas corporativistas e ilegales en la pol í t ica y la admini s t rac ión , el s e ñ o r í o de este t ipo de relaciones es a ú n m á s patente en la tradic ión pol í t ica de Tamaulipas. Esto se debe a varias razones. E n p r i m e r lugar, siendo u n estado que co l inda con los Estados Unidos , Tamaulipas fue considerado durante varios siglos como una reg i ó n comercial e s t r a tég i camente situada para el comercio tanto norte-sur como este-oeste. A d e m á s de sus varios cruces hacia Texas (Roma, R ío Grande City, Hida lgo-McAl len , Progreso-Harlingen, y Matamoros-Brownsvil le) , Tamaulipas cuenta con varios puertos m a r í t i m o s en el Gol fo de M é x i c o . En tiempos de la Colonia , cuando Veracruz era el ú n i c o puer to m a r í t i m o autorizado, la costa nor te de Tamaulipas era u n o de los principales puntos de entrada ilegal a M é x i c o . Y una vez que los Estados Unidos y M é x i c o se independizaron, el comercio ilegal s iguió l levándose a cabo, con la par t ic ipac ión de comerciantes de ambos p a í s e s . 2 4

E n segundo lugar, la f e d e r a c i ó n de trabajadores petroleros de l estado siempre ha const i tu ido u n a fuerza pol í t ica en Tamaulipas . Tras la nacional ización de la indus t r i a petrolera , en los a ñ o s t re inta , el sindicato a d q u i r i ó m u c h a fuerza y f o m e n t ó a ú n m á s los patrones po l í t i cos corporativistas que h a n caracterizado a todo el pa í s durante la mayor parte de l siglo X X . Hasta la d é c a d a de los ochenta, cuando menos, el s indicato t e n í a tal fuerza que era p r á c t i c a m e n t e a u t ó n o m o del Estado federal en el mane jo de sus asuntos. Se consideraba p o r enc ima de la ley en muchos aspectos y, al igual que otros actores p o l í t i c o s de Tamaul ipas , f á c i l m e n t e p o d í a r e c u r r i r a la violencia. Por e l lo Salinas se s intió amenazado al p u n t o de hacer encarcelar al p r inc ipa l d i r igente sindical , a finales de los ochenta. E n resumen, estas prácticas, con rasgos mafiosos, operan tras bambalinas en muchas á reas y afectan el comerc io y el transporte de cargamentos.

E n c o m p a r a c i ó n con Tamaulipas, los actores po l í t i cos de C h i h u a h u a y Nuevo L e ó n t i e n d e n a seguir patrones m á s modernos de o r g a n i z a c i ó n y conducta . E n el caso de l segundo, p o r e jemplo , los sindicatos suelen ser menos corruptos (aunque, al mi smo t i empo , son m á s propensos a ser con-

2 4 E d u a r d o A l a r c ó n C a n tú , Evolución y dependencia en el noreste. Las ciudades fronterizas de Ta

maulipas, T i j u a n a , E l C o l e g i o de l a F r o n t e r a N o r t e , 1990.


trolados p o r las empresas). N o obstante, debemos seña la r que las antiguas tradiciones en Tamaulipas, ligadas a u n a cul tura pol í t ica de contrabando y c o r r u p c i ó n , es tán siendo rechazadas y modificadas cada d í a con m á s fuerza. 2 5 Las práct icas m a ñ o s a s t a m b i é n h a n estado presentes en otras partes de la r e g i ó n f ronter iza or ienta l y en ellas ha part ic ipado el lado estadounidense, en compl i c idad con grupos establecidos en estados cercanos pero n o fronterizos, como Louis iana y Flor ida .

San Antonio/Nuevo León-Houston/Tamaulipas

De manera paralela, y n o sin re l ac ión con los conflictos que se suscitan entre los intereses locales de Nuevo L e ó n y Tamaulipas, y entre Dallas, San A n ton io y H o u s t o n , poco a poco es tán c r e á n d o s e vincules transnacionales m á s fuertes entre las regiones rivales de ambos lados de la f rontera . Esto es part icularmente c ierto en el caso de M o n t e r r e y y San A n t o n i o , cuya p o b l a c i ó n es p r e d o m i n a n t e m e n t e de or igen mexicano. Estas dos ciudades h a n promovido iniciativas que, si b i en buscan su p r o p i o beneficio, t a m b i é n t i enden a fortalecer las relaciones entre ellas.

E n Aust in , luego de que se creara en 1983 la C o r p o r a c i ó n de Computadoras y T e c n o l o g í a Microe lec t rón ica , el Greater Austin-San A n t o n i o Corr i -dor Counc i l e m p e z ó a promover el desarrollo de u n corredor industr ia l de 193 k i lómetros entre Aus t in y San A n t o n i o , a la m i t a d de l cual se encuentra la c iudad de San Marcos. E l Consejo af i rma que esta á r e a constituye u n a prometedora r e d de industrias de m i c r o e l e c t r ó n i c a y b i o t e c n o l o g í a , que cuenta con el apoyo de varios centros universitarios de invest igación ubicados en d i chas ciudades y es tá vinculada con la industr ia maqui ladora de la f rontera mexicana. 2 6 T a m b i é n las ventas al menudeo han crecido en esta zona, con la creac ión de u n gran centro comercial de d i s t r ibución directa de fábr ica , en San Marcos, que ahora los mexicanos visitan con frecuencia.

Resulta interesante que u n a de las ventajas que m á s se destaca es la prox i m i d a d de l c o r r e d o r a M é x i c o . A l sur de A u s t i n y San A n t o n i o , de l lado mexicano de la f rontera , se encuentran las ciudades industriales de M o n terrey y Salti l lo, en d o n d e residen casi seis mi l lones de personas. C o n la apertura de u n a autopista r á p i d a de acceso l i m i t a d o , que enlaza a M o n t e -

2 o A r t u r o A l v a r a d o M e n d o z a y N e l s o n M i n e l l o M a r t i n i , " P o l í t i c a y e lecc iones e n T a m a u lipas: la r e l a c i ó n e n t r e l o l o c a l y l o n a c i o n a l " , Estudios Sociológicos, v o l . 10, n ú m . 30, 1992, p p . 619-647.

2 6 J a p a n C o n s u l t i n g I n s t i t u t e , " I n f o r m e sobre l a l o c a l i z a c i ó n de l a i n d u s t r i a m a q u i l a d o r a e n M é x i c o " ( m i m e o . ) , 1986.


rrey con la f rontera , los habitantes de Aus t in y San A n t o n i o pueden ahora llegar con faci l idad a estas ciudades gemelas. Los dirigentes estatales y las autoridades oficiales de los Estados Unidos consideran que esta á r e a se est á convir t iendo en u n catalizador de l l ibre comercio entre los dos p a í s e s . 2 7

H o y en d ía suele llamarse a esta r u t a "El Camino Real", n o m b r e que se d io a la carretera en t iempos de la Colonia , cuando esta á r e a conformaba u n a sola r eg ión pol í t ica . En 1989 se llevó a cabo la p r i m e r a Conferencia E c o n ó m i c a de El C a m i n o Real, patrocinada p o r la Texas Partners o f Amer ica , I n c . , y en esa misma é p o c a se real izaron varias plát icas sobre la cons t rucc ión de u n t ren r á p i d o que conectara a ambas ciudades, mediante la a m p l i a c i ó n y m o d e r n i z a c i ó n de la l í n e a ferroviar ia que corre p o r la carretera Interes-tatal-35. Paralelamente a estas iniciativas, cuando menos al p r i n c i p i o , el gob i e r n o de Nuevo L e ó n consideraba la p r o m o c i ó n de l puente de Co lombia — e n la que se p r e v é u n espacio para la indus t r i a— como u n a p r i m e r a etap a de u n proyecto tendiente a crear u n corredor e c o n ó m i c o a lo largo de l ant iguo Camino Real, en el largo plazo. 2 8

Sin embargo, desde que se presentaron estos proyectos, la industr ia m i c r o e l e c t r ó n i c a de A u s t i n y San A n t o n i o n o se ha desarrollado al r i t m o esperado y el proyecto C o l o m b i a ha enfrentado e s c á n d a l o s de c o r r u p c i ó n relativos al manejo de l proyecto y a las pol í t icas estatales rivales de Nuevo L e ó n y Tamaulipas. N o obstante, es poco probable que se olvide fác i lmente la idea de seguir p r o m o v i e n d o el cor redor y el puente de Colombia , así c o m o las conexiones entre las dos ciudades. Cuando realizamos nuestro seg u n d o trabajo de campo, a mediados de 1996, las entrevistas que hic imos a las autoridades estatales y locales y a ciertos empresarios de M o n t e r r e y coinc i d i e r o n con varias citas de és tos c o n u n g rupo de San A n t o n i o que buscab a promover relaciones m á s estrechas entre estas dos ciudades.

L O S E F E C T O S D E L C O M E R C I O E N L A R E G I Ó N F R O N T E R I Z A :

A L G U N O S H E C H O S E I M P R E S I O N E S

Consecuencias del aumento de la actividad comercial y económica en la frontera

L a f rontera ha exper imentado los efectos de l c rec imiento de l comerc io en diversos ámbi to s . De hecho, la r e g i ó n padece desde hace m u c h o problemas

2 7 W i l l i a m G. S m i t h , " T h e Aus t in-San A n t o n i o C o r r i d o r : A G l i m p s e o f Texas ' F u t u r e " , Fortune, 29 de e n e r o de 1990.

2 8 H i l d a Pa t r i c i a N e i r a y V í c t o r Z ú ñ i g a , "Efectos sociales d e l p r o y e c t o p u e n t e C o l o m b i a ; e l e m e n t o s para su e s t u d i o " , e n A l e j a n d r o D á v i l a y A r t u r o G a r c í a ( c o m p s . ) , La apertura comercial y la frontera norte de México, San L u i s P o t o s í , U n i v e r s i d a d A u t ó n o m a de C o a h u i l a , 1.991.

578 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z F 7 X X X I X - 4

muy complejos. Dado que nuestro trabajo de campo se enfocaba en las aduanas, pud imos observar dichos problemas de manera indi rec ta y percib i r , a través de nuestros entrevistados, las diversas impresiones que se tiene sobre los asuntos fronterizos y sobre c ó m o éstos se i m b r i c a n con el comercio. En part icular , nuestra invest igación resalta cuando menos cuatro problemas principales , que no pueden deslindarse de l comerc io y de los procedimientos aduanales, a saber, el desarrollo e c o n ó m i c o , la infraestructura, el medio ambiente y las tensas relaciones intergubernamentales .

Desarrollo económico. Las ciudades fronterizas obt ienen sus ingresos de varias fuentes e c o n ó m i c a s . E n el lado estadounidense, las ventas minoristas han sido usualmente una fuente esencial de ingresos. Sin embargo, éstas fluctúan m u c h o de acuerdo con los vaivenes del t ipo de cambio. Cuando el peso mexicano se deva lúa , las ventas en las tiendas de la f ronte ra se desploman. Los estudios sobre las ciudades fronterizas de la U n i ó n Europea y de la p rop ia á rea de l T L C A N sugieren que trastornos e c o n ó m i c o s como éste son de esperarse; c o n ellos desaparece el atractivo de las ventas al m e n u d e o en la f r o n tera, especialmente para los minoristas . 2 9 A la fecha puede ya observarse una c a í d a en las ventas al m e n u d e o en las comunidades medianas y pequeñas situadas en el l ado estadounidense de la f rontera , l o que es tá afectando su base t r ibutar i a .

E n varios pueblos fronterizos de M é x i c o , las maquiladoras de or igen estadounidense y de otros pa í s e s —sobre todo de Asia— h a n crecido a tasas muy altas (con u n p r o m e d i o de crec imiento anual de 8% en el n ú m e r o de establecimientos y de 12% en empleo , durante el p e r i o d o 1975-1995). A di ferencia de lo que ocurre con las ventas minoristas de l lado estadounidense, las maquiladoras se benef ic ian con las devaluaciones de l peso, pues los costos de la m a n o de obra se reducen a ú n m á s . A u n q u e las plantas no f r o n terizas e s tán creciendo con m u c h a mayor rapidez, 3 0 las maquiladoras siguen estando concentradas en varios puntos fronterizos , c o m o son las de equipo de transporte , en C i u d a d J u á r e z , y las de bienes e l ec t rón icos , en Ti juana . Solamente en esta ú l t ima , e l empleo que o f rec ieron las maquiladoras en 1996 r e p r e s e n t ó 28 p o r c iento . 3 1

2 9 D a v i d J. M o l i n a , " A N o t e o n t h e I m p a c t NAFTA W i l l H a v e o n t h e B o r d e r E c o n o m i c Wal l s W h i c h H a v e C r e a t e d a D i s t o r t e d Service I n d u s t r y : T h e Case o f t h e Texas -Mexico B o r d e r " , e n Ganster y V a l e n c i a n o , op. cit., p . 36.

3 0 Ibid., p . 9. A l g u n a s p lantas se e s t á n m u l t i p l i c a n d o e n e l i n t e r i o r d e l p a í s , c o m o las de text i les , q u e se h a n r e u b i c a d o e spec ia lmente e n D u r a n g o , M o r e l o s y Y u c a t á n , m i e n t r a s que las de p r o c e s a m i e n t o de a l i m e n t o s se h a n ins ta l ado e n G u a n a j u a t o . Ibid., p . 12.

3 1 S m i t h y M a l k i n , op. cit.


C o m o l o m e n c i o n a r o n varios de nuestros entrevistados, las plantas de ensamble h a n sido para M é x i c o u n a b e n d i c i ó n y, al mi smo t i e m p o , u n a m a l d i c i ó n . Por una parte, h a n generado empleo , exportaciones y divisas, pe ro , p o r la otra, han impl i cado pocos encadenamientos hacia a trás y h a n a t r a í d o hacia las ciudades fronterizas a u n n ú m e r o cada d í a mayor de personas que n o pueden ser empleadas, que l legan a asentamientos irregulares (en los que, p o r e jemplo , n o d i sponen de viviendas adecuadas), d e m a n d a n servicios urbanos y pueden ser objeto de la m a n i p u l a c i ó n clientelista. Salvo p o r ciertos casos, como el de C i u d a d J u á r e z , las maquiladoras con frecuencia se rehusan a cooperar para solventar las necesidades de infraestructura que ellas mismas generan. A med ida que aumentan la p o b l a c i ó n flotante y e l desempleo urbano , los residentes de la f rontera viven u n i n c r e m e n t o de l a violencia y la del incuencia , ya sea en la f o r m a de robos, tráfico de drogas o contrabando. A u n cuando es posible que los grandes cargamentos de drogas n o puedan ser in t roduc idos p o r los puertos principales , se dice que T i -j u a n a , J u á r e z y Matamoros son el reducto de importantes grupos de narco-traficantes.

Infraestructura. Precisamente en la é p o c a en que la industr ia maqui l adora e m p e z ó a crecer de manera m á s d i n á m i c a , los recortes presupuestarios provocados p o r la crisis mexicana de 1982 ob l i ga ron a postergar el mejoram i e n t o de la infraestructura en la f rontera . C o m o se p r e v e í a , 3 2 la actividad e c o n ó m i c a estimulada p o r el T L C A N ha saturado a ú n m á s la infraestructura e n esta á rea . Las carreteras se encuentran en m u y malas condiciones, la v iv ienda escasea, la r e c o l e c c i ó n de basura es deficiente y el agua potable es d i fícil de obtener. Sin embargo, qu izá lo peor de todo sea que las plantas de t ra tamiento de aguas residuales son insuficientes. Si b i en Nuevo Laredo y

J u á r e z son las ciudades en donde p a r e c í a n m á s agudas las deficiencias de i n fraestructura urbana, la a g l o m e r a c i ó n de personas en asentamientos i r regulares y la a c u m u l a c i ó n de basura, es en Nogales donde se presentan los problemas m á s graves de drenaje. E n cuanto a la o p e r a c i ó n aduanal , la O f i c ina de Aduanas de M é x i c o enfrenta serias dificultades de infraestructura, al padecer de una carencia de inmuebles adecuados, de l imitaciones en los andenes y de problemas en las á r e a s de a lmacenamiento, par t i cu larmente en Nuevo Laredo y Nogales.

De acuerdo con u n a e s t i m a c i ó n , la f r o n t e r a neces i t a r í a cuando menos ocho m i l mi l lones de d ó l a r e s solamente para p r o p o r c i o n a r servicios adecuados de agua potable, de t ra tamiento de aguas y de r e c o l e c c i ó n de basu-

3 2 A r t u r o Ranf la , " T h e Free T r a d e A g r e e m e n t a n d I n f r a s t r u c t u r e i n t h e N o r t h o f M é x i c o :

S o m e E l e m e n t s o f C o n s i d e r a t i o n " , e n Gans ter y V a l e n c i a n o , op. cit., p . 85.

580 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S É L U I S M É N D E Z i ^ / X X X I X - 4

ra a todos sus habitantes. 3 3 O t r o estudio calcula que las mejoras necesarias a la infraestructura r equer i r í an de 16 m i l mi l lones , mientras que los fondos p ú b l i c o s que se asignan tanto al lado mexicano como al estadounidense asc ienden solamente a tres m i l mil lones .

Dada la carencia de personal calificado y la l imi tac ión que impl i ca u n p e r i o d o de gobierno que só lo dura tres a ñ o s y n o es reelegible, los gobiernos municipales nunca han llevado a cabo u n a p l a n e a c i ó n urbana de largo plazo. Así , con una p l a n e a c i ó n para periodos de apenas cuatro o cinco años , a lo sumo, rara vez se presentan proyectos de infraestructura y, cuando sí se hace, é s tos se l i m i t a n , en m a g n i t u d y alcance, a la o b t e n c i ó n de resultados inmediatos y tangibles. Sin embargo, algunas ciudades, como Matamoros, es tán creando consejos ciudadanos para que pres ionen p o r una p l a n e a c i ó n de largo plazo en esta zona.

Medio ambiente y calidad de vida. E l congest ionamiento creciente de automóvi les y camiones en los puentes y calles de las ciudades de la f rontera mexicana es tá m a n i f e s t á n d o s e en la c o n t a m i n a c i ó n de l aire, que p o r supuesto no respeta las demarcaciones fronterizas (esto se o b s e r v ó part icularmente en las ciudades de J u á r e z y Matamoros ) . Los usuarios de las carreteras y puentes padecen esto y cada d í a aumenta t a m b i é n el r u i d o , j u n t o con el calor y las emanaciones de m o n ó x i d o de carbono. T a m p o c o la c o n t a m i n a c i ó n del suelo y de l agua respeta los l indes. C o m o menc ionamos en nuestro perfil de Nogales, Ar izona , el terreno ahí es tal que los detr i tos humanos fluyen hacia el lado estadounidense, desde las colonias de l lado mexicano. Problemas similares afectan t a m b i é n al cruce Tijuana-San Diego y aunque estas ciudades h a n elaborado planes para constru i r nuevas instalaciones de agua y aguas residuales que resuelvan dichos problemas, a la fecha la demanda rebasa el suminis tro de nuevos servicios. O t r o e lemento que se a ñ a d e es la queja de que, cuando se inc rementan los mecanismos de c o n t r o l en los puentes fronterizos , los narcotraficantes y los inmigrantes ilegales buscan otros pasos p o r los que les resulta m á s fácil cruzar, dando ello p o r resultado que muevan sus operaciones a las colonias residenciales (la c iudad en la que este p r o b l e m a era m á s severo es Nogales, en d o n d e u n a alambrada rodea lo que alguna vez fue u n á r e a urbana c o m ú n y muchas casas que es tán j u n t o a la f r o n t e r a parecen ahora fortalezas armadas).

Fricciones entre los actores federales y locales en México y los Estados Unidos. En términos generales, los residentes de la comunidades fronterizas de M é x i c o y

S m i t h y M a l k i n , op. cit.

O C T T D ' I C 99 R E G Í M E N E S A D U A N A L E S M É X I C O - E S T A D O S U N I D O S 581

los Estados Unidos se han sentido ignorados p o r sus autoridades centrales, aunque esto sea qu izá m á s cierto en el caso de M é x i c o . Sin embargo, tamb i é n en los Estados Unidos se t iene la i m p r e s i ó n de que, con tantos agentes b u r o c r á t i c o s que representan a las dependencias de l gobierno central y que c o n t r o l a n tal cantidad de asuntos, la capacidad de dichas comunidades par a resolver sus propios problemas es m í n i m a .

Para empezar, só lo una p e q u e ñ a parte (2 o 3% en p r o m e d i o ) de l i n greso de los munic ip ios mexicanos proviene de fuentes controladas p o r ellos, ya sea porque sólo existen unos cuantos rubros a los que puedan aplicar impuestos (e.g., los prediales y algunos honorar ios p o r servicios) o porque t i enen poca autor idad para recaudar los que les son atr ibuidos . 3 4 Para c u b r i r la mayor parte de sus gastos las localidades dependen de los gobiernos federal —que recauda la mayor parte de los impuestos— y estatal —que dis tr ibuye muchos de los recursos provenientes ya sea del presupuesto nac i o n a l o de la "par t i c ipac ión fiscal" (que obl iga al gob ierno federal a comp a r t i r c o n los munic ip ios algunos de los impuestos recaudados). E n lo que se refiere a las comunidades fronterizas, 80% de los ingresos que generan las cuotas de peaje que se cobran en los puentes internacionales es enviado a l g o b i e r n o central . Sin embargo, cada d í a se i m p u g n a m á s la centralizac i ó n . S e g ú n observamos, los m u n i c i p i o s fronterizos enfrentan una demanda creciente, con m u y poco apoyo de l gob ierno federal y de las empresas locales, p o r lo que ahora los m u n i c i p i o s e s tán ex ig iendo mayor par t i c ipac ión e n las contr ibuciones que recauda el gob ie rno federal , así como u n mayor c o n t r o l de las fuentes de p e r c e p c i ó n fiscal en sus jur isdicciones .

E n el p r i m e r trimestre de 1995, los alcaldes de las ciudades fronterizas de M é x i c o se r e u n i e r o n en Nuevo Laredo para elaborar una estrategia com ú n a fin de elevar su par t i c ipac ión en dichos ingresos. E n el mes de j u n i o , este tema atrajo la a tenc ión nacional , cuando el alcalde de Ciudad J u á r e z , m i e m b r o de l P A N , inició una huelga de hambre para manifestar la urgencia que t ienen las autoridades municipales de la f rontera de disponer de esos i n gresos para aliviar el congest ionamiento en los puentes, ampl iar las instalaciones y generar una base e c o n ó m i c a que pueda utilizarse para mejorar los servicios urbanos en la f rontera . Si b i e n la protesta fue local, és ta l legó a simbol izar la p r e s i ó n creciente que hay en M é x i c o para que se descentralicen las funciones de l gob ierno federal en la f rontera , de tal f o r m a que equipare la

3 4 J o s é L u i s M é n d e z , "E s tud io i n t r o d u c t o r i o " , e n D.S. W r i g h t , El estudio de las relaciones intergubernamentales, M é x i c o , F o n d o de C u l t u r a E c o n ó m i c a ( e n p r e n s a ) ; E n r i q u e C a b r e r o , " T e n denc ia s financieras y estrategias i n n o v a d o r a s e n las hac iendas m u n i c i p a l e s . U n a a p r o x i m a c i ó n m e t o d o l ó g i c a p a r a su e s t u d i o " , e n C a b r e r o ( c o o r d . ) , Los dilemas de la modernización municipal, M é x i c o , M i g u e l Á n g e l P o r r ú a , 1996.


o p e r a c i ó n en el lado estadounidense. Cuando volvimos a visitar la c iudad, en j u n i o de 1996, se nos d i jo que el alcalde se encontraba en la ciudad de México para discutir el asunto de las cuotas de peaje. 3 5 Debe señalarse que el i n cremento de las transferencias de l gob ierno federal a estas comunidades se dif icultó a ú n m á s por el hecho de que tres de las cuatro ciudades que visitamos en 1996 eran gobernadas p o r el Part ido A c c i ó n Nacional .

Relaciones transfronterizas

En el caso de M é x i c o y los Estados Unidos , la c o o p e r a c i ó n en materia de políticas transfronterizas no ha sido sencilla. Esto se debe a varios factores, tales c o m o la existencia de dos burocracias gubernamentales independientes, con tradiciones jur íd ico-adminis tra t ivas diferentes, y la falta de confianza en la pro fe s iona l i zac ión o buena v o l u n t a d de las respectivas autoridades. La col a b o r a c i ó n entre los actores locales ha sido par t i cu larmente difícil de establecer, pues las autoridades federales son las ún ica s const i tucionalmente autorizadas para actuar en el campo de las relaciones internacionales, a pesar de que los asuntos m á s triviales r e q u i e r e n de u n a acc ión conjunta , dado que la s o l u c i ó n a la mayor parte de los problemas que enfrentan estas comunidades es de carácter transfronter izo .

Por tanto , no t endr í a que sorprendernos e l hecho de que, cuando ha hab ido cierta c o o p e r a c i ó n , é s ta ha tomado la f o r m a de contactos directos entre los representantes de los dos gobiernos federales. U n o de los p r i m e ros temas que requ i r ió de la c o o p e r a c i ó n b inac iona l fue el suministro de agua, para lo cual desde 1944 ha estado operando la C o m i s i ó n Internac ional de L í m i t e s y Aguas. 3 6 Los acuerdos de c o o p e r a c i ó n binacional f r o n t e r i za en asuntos tales como el m e d i o ambiente datan de pr inc ip ios de los a ñ o s ochenta, cuando se firmó el A c u e r d o de L a Paz. E n dic iembre de 1996, e l presidente Zedi l lo propuso el X X I Programa Binac iona l Fronter izo , tendiente a canalizar recursos para e l desarrol lo sustentable de esta r e g i ó n . E l p r o g r a m a reconoce que el c rec imiento ha excedido la capacidad de la i n fraestructura en la f rontera y crea nueve grupos de trabajo para atacar diver-

3 5 Esta s i t u a c i ó n t a m b i é n se h a p r e s e n t a d o e n los estados f r o n t e r i z o s . E n N u e v o L e ó n , alg u n o s d i r i g e n t e s locales i n c l u s o p r o p u s i e r o n la i n d e p e n d e n c i a d e l estado y, si b i e n ta l dem a n d a era b á s i c a m e n t e r e t ó r i c a y su ú n i c o p r o p ó s i t o e ra e j e rcer p r e s i ó n , c a p t ó la a t e n c i ó n de l a p r e n s a n a c i o n a l .

3 6 S t e p h e n P. M u m m e , " C o n t i n u i t y a n d C h a n g e i n U S - M e x i c o L a n d a n d W a t e r Re la t ions : T h e Po l i t i c s o f t h e I n t e r n a t i o n a l B o u n d a r y a n d W a t e r C o m m i s s i o n " , L a t í n A m e r i c a n P r o g r a m , W o o d r o w W i l s o n I n t e r n a t i o n a l C e n t e r f o r Scholars , Working Paper, n ú m . 77, 1 9 8 1 ; A r r e ó l a y C u r t í s , op. cit., p . 193.


sos problemas. 3 7 A u n cuando se supone que, s e g ú n se especifica en el T L C A N , a lgunos de los recursos han de proveni r de l Banco de Desarrollo de A m é r i c a de l N o r t e , nuestros entrevistados nos c o m e n t a r o n que los recursos que h a otorgado dicha instancia n o h a n l legado a la f ronte ra sino en f o r m a sum a m e n t e lenta.

N o obstante, la creciente urgencia de los problemas ha suscitado que se presenten peticiones ya sea de "mecanismos de c o o p e r a c i ó n transfronteri-zos", de "mayor a u t o n o m í a en la f r o n t e r a " o, incluso, propuestas de "terceros p a í s e s " . 3 8 Es claro que ha habido u n a c o o p e r a c i ó n transfronteriza local e n lo relat ivo a varios aspectos (por e jemplo , los acuerdos informales para fac i l i tar el cruce de pol ic ías , bomberos o hasta personal mi l i t a r , en situaciones de emergencia) , a tal grado que Bustamante habla incluso de una p o l í t i c a exter ior f ronter iza de factoi39 E n el á r e a Tijuana-San Diego, ambas ciudades es tán colaborando para construir u n a planta de tratamiento de desechos, con u n valor de 400 mil lones de d ó l a r e s , 4 0 mientras que, en otras zonas, la c o o p e r a c i ó n ha consistido b á s i c a m e n t e en el in tercambio de inform a c i ó n (por e jemplo , sobre el uso de l suelo) . 4 1 E n u n contexto m á s ampl io , los gobernadores de los estados fronterizos se h a n r e u n i d o en fo rma per iód ica desde hace algunos a ñ o s y, en su r e u n i ó n m á s reciente, a mediados de 1996, tocaron los temas relativos al m e d i o ambiente , la del incuencia , la i n m i g r a c i ó n y la infraestructura.

E n lo que se refiere a las aduanas, las diferencias en las tradiciones y p r á c t i c a s administrativas, así como la falta de confianza, h a n sido los p r i n cipales o b s t á c u l o s para una mayor c o o p e r a c i ó n . Sin embargo, el T L C A N cont iene diversos mecanismos que p r e v é n la rea l izac ión de consultas per iód ica s ent re las autoridades aduanales de los Estados U n i d o s y M é x i c o . A este respecto , actualmente se es tá f o m e n t a n d o u n nuevo c l ima de c o l a b o r a c i ó n , enfocado en la re so luc ión de asuntos e spec í f i cos que ent ran en el campo de

37 El Nacional, 19 de d i c i e m b r e de 1996; L a w r e n c e H e r z o g ( c o m p . ) , Planning the Interna

tional Border Metropolis: Trans boundary Policy Opinions for the San Diego-Tijuana Region, San D i e g o ,

U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a at San D i e g o , C e n t e r f o r U S - M e x i c a n Studies , 1986. 3 8 N i l e s H a n s e n , " T h e N a t u r e a n d S ign i f i cance o f B o r d e r D e v e l o p m e n t Pat terns" , e n L J .

G i b s o n y A . R e n t e r í a ( c o m p s . ) , The US and Mexico: Borderland Development and National Econo

mies, B o u l d e r , Wes tv iew Press, 1985, p . 12; R a ú l F e r n á n d e z , The Mexican-American Border Region:

Issues and Trends, N o t r e D a m e , U n i v e r s i t y o f N o t r e D a m e , 1989, p . 45; J o s é M a r í a Ramos, Desa

rrollo regional y relación transfronteriza, M é x i c o , INAP, 1996. 3 9 J o r g e A . B u s t a m a n t e , " A d m i n i s t r a c i ó n m u n i c i p a l y r e l a c i ó n b i l a t e r a l " , e n T o n a t i u h G u i

l l e n et al, El municipio y el desarrollo social en la frontera norte, r e p o r t e de i n v e s t i g a c i ó n , T i j u a n a ,

E l C o l e g i o de l a F r o n t e r a N o r t e , 1993. 4 0 S m i t h y M a i k i n , op. cit. 4 1 Car lo s G r a i z b o r d , " T r a n s b o u n d a r y Land-use P l a n n i n g : A M e x i c a n Perspective" , e n

H e r z o g , op. cit., p . 16.

584 L A W R E N C E S. G R A H A M Y J O S E L U I S M É N D E Z FIXXXLXA

las instancias aduanales de ambos pa í se s . Es a q u í en donde d e b e r á n centrarse los esfuerzos futuros a fin de que puedan definirse las diferencias adecuadas entre los mecanismos e spec í f i cos elaborados de manera u n i f o r m e para la consulta de los representantes de las oficinas aduanales de M é x i c o y los Estados Unidos y los m u y distintos mecanismos de o p e r a c i ó n que se encuentran en Nogales, Laredo, E l Paso, Hida lgo (McAl len) y Brownsville. U n hecho m u y representativo fue el que constatamos cuando le pedimos a u n of ic ia l aduanal de Nogales, en el lado estadounidense de la f rontera , que le p id ie ra a su contraparte mexicano que v iniera a donde nos e n c o n t r á b a m o s ; la distancia que separaba los dos edificios era de unos cuantos metros , pero cuando intentó comunicarse c o n él p o r te lé fono , p r i m e r o , no c o n o c í a su n ú m e r o y, cuando lo aver i guó , n o fue posible que la otra persona contestara la l lamada.

PERSPECTIVAS Y C O N C L U S I O N E S

Para resumir, la f rontera Méx ico-Es tados Unidos es una reg ión m u y heterog é n e a y compleja. Quienes viven en las comunidades fronterizas e s tán exper imentando , de muy diversas maneras, los efectos del mayor comercio que ha generado el T L C A N y las modificaciones a las polít icas fronterizas. Pero, dado que estos patrones n o son uni formes , u n o de los objetivos de l presente trabajo era mostrar las diferencias entre los diversos puentes fronterizos.

E n t é r m i n o s generales, los efectos de l T L C A N en la f rontera n o parecen ser de l todo positivos. Pero, desde u n a perspectiva comparada, esto n o d e b e r í a sorprendernos, pues, cuando hace algunos a ñ o s la C o m u n i d a d Europea de l C a r b ó n y el Acero se t r a n s f o r m ó en una u n i ó n aduanera y, en diversas ampliaciones, se a d m i t i ó el ingreso de nuevos miembros en la C o m u n i d a d Europea, las comunidades fronterizas cuya p r i m e r a r a z ó n de existir eran las transacciones fronterizas padecieron u n severo desorden e c o n ó m i c o . Por el lo , aunque la r e g i ó n f ronter iza ha seguido creciendo en t é r m i n o s e c o n ó m i c o s y d e m o g r á f i c o s , estos cambios n o han sido siempre b ien recibidos p o r los residentes de la f rontera . Por el contrar io , es posible que el T L C A N haya c o n t r i b u i d o a aumentar las fricciones en esta á r e a binacional , m á s que a reducirlas .

E n M é x i c o , como se preve ía , la firma de l Tratado ha hecho que las maquiladoras n o ubicadas en la f rontera estén creciendo m á s r á p i d a m e n t e que las que se encuentran en esa r e g i ó n . Sin embargo, el r i t m o de crec imiento de las comunidades fronterizas y de l comercio que pasa p o r ellas ya ha superado la capacidad de las mismas, así como la infraestructura con la que cuentan. Estas ciudades fronterizas ya es tán a u t o s o s t e n i é n d o s e como entidades


d e m o g r á f i c a s y e c o n ó m i c a s que generan su p r o p i a inercia de desarrollo. 4 2 Siguen constituyendo fuertes polos de a t racc ión, pero las autoridades locales apenas pueden controlar las presiones p o r u n a me jor infraestructura urbana, que crecen a medida que empeoran los congestionamientos de tránsito y aumenta la p o b l a c i ó n y la actividad industr ia l . Por tanto, en la mayor í a de los casos, el p r o b l e m a que enfrentan M é x i c o y los Estados Unidos no radica en que las bases e c o n ó m i c a s de las comunidades se deb i l i t en porque la gente salga a buscar trabajo a otros sitios, sino en que ambos pa í se s puedan crear el ambiente apropiado para el aprendizaje m u t u o de las pol í t icas , que permi ta que los dirigentes y actores locales logren la a u t o n o m í a necesaria para resolver en f o r m a conjunta los problemas y preparar a sus ciudadanos en nuevas tareas e c o n ó m i c a s , a medida que van desapareciendo las antiguas maneras de gestionar las transacciones fronterizas.

E n el lado estadounidense existe una tendencia cada d í a mayor hacia la mi l i tar izac ión , en el sentido de una mayor presencia de personal , equipo, m é t o d o s y actitudes mil itares . E l éx i to de esta po l í t i ca para detener el com e r c i o i legal n o solamente se cuestiona, sino que és ta sin d u d a ha aumentado las fr icciones entre las ciudades fronterizas y d e n t r o de ellas. M á s allá de las transacciones y los cruces ilegales, la v ida de los ciudadanos legales en e l lado estadounidense de la f rontera se ha vuel to cada d í a m á s difícil y prob l e m á t i c a , especialmente si son de or igen mexicano .

Resulta difícil decir hasta q u é p u n t o el a u m e n t o de l comerc io legal ha p r o p i c i a d o e l i n c r e m e n t o de las operaciones ilegales. Ramos así lo a f i rma, p e r o sus evidencias o b i e n son a n e c d ó t i c a s o b i e n muestran u n p a t r ó n cícl ico en el breve p e r i o d o de su estudio. 4 3 C o n el i n c r e m e n t o de l comercio ta l vez se presenten ahora m á s intentos de e n c u b r i r las exportaciones ilegales tras u n a clas i f icación legal. Nosotros p u d i m o s constatar, en efecto, que en los puertos oficiales de entrada con frecuencia o c u r r e n casos de conf i scac ión de drogas que se presentan con u n a a u t o r i z a c i ó n legal para cruzar la f rontera . Y t a m b i é n ha cont inuado el contrabando , aunque la demanda de ar t ícu los ha cambiado radicalmente . N o obstante, muchos de nuestros entrevistados destacaron el hecho de que la mayor parte de la i n m i g r a c i ó n i legal y de l tráf ico de drogas sucede fuera de dichos puertos , en las vastas á r e a s abiertas y sobrepobladas que const i tuyen la mayor parte de la f rontera. Ramos seña l a , acertadamente, que las po l í t i ca s se h a n equivocado al enfocar su a t e n c i ó n en las inspecciones, m á s que en e l consumo. 4 4

4 2 A r r e ó l a y C u r t í s , op. cit., p . 220. 4 3 Ramos , La política antidrogas y comercial de EUA en la frontera con México, op. cit, p . 40« 4 4 ídem.


E n el presente trabajo hemos tratado de mostrar que existen varias vertientes pol í t icas , cada u n a de las cuales favorece una postura e spec í f i ca hacia el comercio , ya sea en el sentido de faci l i tar lo o de cont ro la r lo . Obligados p o r la necesidad de p romover el desarrollo e c o n ó m i c o y, quizá , p o r ciertas presiones empresariales, los actores mexicanos de la vert iente técnica p o r lo general h a n relajado sus mecanismos de c o n t r o l y h a n trabajado para facil itar el comercio . A u n q u e persisten algunos problemas de corrupc ión y de práct icas corporativistas, la p r e s i ó n ejercida p o r el comerc io parece estar haciendo poco a poco de lado a los grupos fronterizos m o n o p ó -licos — c o m o los agentes aduanales— o a las subregiones estrechamente definidas — c o m o la de Laredo-Nuevo Laredo.

E n los Estados Unidos se h a n i n t r o d u c i d o importantes medidas tendientes a facil itar el comerc io , tales como el programa de dispensa de hacer f i la , las iniciativas de d e s c o n c e n t r a c i ó n y los experimentos de ge s t i ón integrada de los puertos. Sin embargo, al mi smo t i empo se h a n aplicado medidas encaminadas a ejercer mayor c o n t r o l , en u n m o m e n t o en el que las exportaciones mexicanas a los Estados Unidos aumentan p o r la d i s m i n u c i ó n del precio de l peso. L a f ronte ra ha padecido estas medidas de diversas maneras y, como lo s e ñ a l a m o s , las tensiones han aumentado. N o obstante, el comercio t a m b i é n es tá e jerciendo sus propias presiones y, a m e d i d a que surgen nuevas demandas, se es tá prestando m á s a t e n c i ó n a las nuevas ideas y maneras de evitar los cuellos de botel la . Por una parte, M é x i c o poco a poco es tá t ransf i r iendo m á s recursos a sus munic ip io s a fin de que tengan la capacidad y l iber tad para resolver sus propios problemas. Por la otra , se están presentando nuevas ideas sobre c ó m o aliviar las presiones en la f rontera, en lugar de l imitarse a construir m á s puentes e incrementar los mecanismos de c o n t r o l . Así , p o r e jemplo , actualmente se estudia la c o n s t r u c c i ó n de u n a supercarretera norteamer icana que corra a lo largo de rutas y p u n tos de c o n t r o l autorizados en el i n t e r i o r de ambos pa í se s .

Sin embargo, al t i e m p o que los promotores de l l ib re comerc io proponen estas soluciones para evitar los cuellos de botel la , otros hacen u n a camp a ñ a para i m p e d i r que se sigan exper imentando soluciones y para obstaculizar la i n t e g r a c i ó n e c o n ó m i c a . Las fuentes de esta o p o s i c i ó n a u n a mayor in tegrac ión son, en p r i m e r lugar, la renuencia de muchos estadounidenses a i m p o r t a r a sus ciudades los problemas fronterizos ; en segundo lugar, el nacionalismo y el deseo de preservar la s o b e r a n í a , que n o c e d e r á n fácilmente n i en los Estados U n i d o s n i en M é x i c o , y en tercer lugar, la gran desconfianza m u t u a entre las autoridades de ambos pa í s e s en lo que se refiere a las operaciones.

Resolver los diversos y complejos problemas de la f r o n t e r a que enfrentan M é x i c o y los Estados U n i d o s n o es u n a tarea fácil. Sin embargo, só lo has-

OCT-DlC 99 REGÍMENES ADUANALES MÉXICO-ESTADOS UNIDOS 587

ta que estos y otros o b s t á c u l o s sean superados d e j a r á la r e g i ó n f ronter iza de estar abandonada a su p r o p i a suerte, aislada de l resto de M é x i c o y de los Estados Unidos . Hasta la fecha, el efecto que ha ten ido e l i n c r e m e n t o de l comerc io n o ha sido sino agudizar lo que siempre fue u n a real idad para esa r e g i ó n que p a r e c e r í a ser el traspatio olvidado de los Estados Unidos y de M é x i c o . Me jora r las condiciones de vida en la f rontera , faci l i tar el cruce legal de las personas y los bienes, al t i empo que se c o n t r o l a n las actividades ilegales, son objetivos q u i z á difíciles pero n o imposibles de concil iar . L o c ier to es que n i n g ú n avance se rá posible en esta materia , en tanto M é x i c o o los Estados Unidos t ra ten de resolver las dificultades de manera unilater a l . La r e g i ó n f ronter iza se ha convert ido, así, en u n t e r r i t o r i o en el que la in terdependenc ia de ambos pa í se s es u n hecho con el que d í a a d í a debe convivirse.

T r a d u c c i ó n de LORENA MURILLO S.

LOS REGÍMENES ADUANALES EN LA FRONTERA MÉXICO...

Documents

Transcript of LOS REGÍMENES ADUANALES EN LA FRONTERA MÉXICO...