Ludger Brenner 1 Desarrollo local participativo y EXHQDJ ...

Introducción

El profundo impacto del Informe Brundtland en 1987, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro en 1992, y de los diversos eventos subsiguientes, ponen en evidencia un mayor compromiso político de los estados-nación para tomar medidas que contrarresten el deterioro ambiental progresivo. Aunque resulte cuestionable hasta qué punto sus acciones han sido eficaces, no cabe duda que se han intensificado los esfuerzos para promover una política orientada a la conservación. Frecuentemente, se vinculan -conceptual y estratégicamente- las políticas de conservación con las de desarrollo local y re-

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Desarrollo local participativo y buena gobernanza ambiental: ¿una combinación viable? La experiencia de una Reserva de la Biosfera mexicana

1. Ludger Brenner, Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa/Departamento de Sociología. Doctor en geografía (Universidad de Tréveris Alemania). Av. San Rafael Atlixco No. 186, Col. Vicentina, C.P. 09340, México, D.F., Tel/Fax: (+) 52-55-5804-6471; E-mail: [email protected]).

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gional, puesto que la participación efec-tiva en la toma de decisiones hoy día es considerado una conditio sine qua non para implementar exitosamente el paradigma de la sustentabilidad (Haller y Galvin 2008).

Lo cual se refleja -quizá de manera más obvia- a través de la declaración de nu-merosas Áreas Naturales Protegidas (ANP), en particular, a partir de los años ‘80 (www.iucn.org/themes/wcpa; fecha de consulta: 20/03/2008). Cabe resaltar que el fomento al desarrollo socioeconó-mico local se ha convertido en uno de los objetivos centrales del establecimiento y de la gestión de las ANP. En este sentido, el aprovechamiento ecológicamente sus-tentable de los recursos naturales de las ANP en beneficio de las poblaciones resi-dentes es uno de los retos más ambiciosos de la política ambiental y del desarrollo local en las numerosas zonas legalmente protegidas (Brenner y Job 2011).

Hoy día, el Centro Mundial de Conser-vación de las Naciones Unidas reconoce más de 106,000 ANP, protegiendo unos 19.6 millones de kilómetros cuadrados, lo cual representa un 12 % de la super-ficie terrestre (www.unep.wcmc.org, fe-cha de consulta: 30/01/2008). Una vez que han sido declaradas legalmente, las ANP deben implementar nuevas formas de gobernanza ambiental, con el fin de conservar la biodiversidad y fomentar el desarrollo local sustentable (Kaltenborn y Hundeide, 1999). En este contexto, “gobernanza” por un lado, se refiere al

ejercicio de poder en un sentido más amplio; e implica “authoritatively allo-cating resources and exercising control and coordination, in which state actors are not necessarily the only or most sig-nificant participants” (Bulkeley, 2005: pág. 877). Esta definición indica que las medidas aplicadas emanan de fuen-tes tradicionalmente relacionados con el poder de los gobiernos -asignación de recursos financieros o humanos, ejercer control y coordinar acciones- pero tam-bién abarcan otros actores provenientes de la sociedad civil, sobre todo la po-blación local afectada y Organizacio-nes No Gubernamentales (ONG) (Ford, 2003); lo cual implica la participación ciudadana efectiva, no manipulada por actores externos.

Dicho de otra manera, la gobernanza se refiere al complejo proceso de interacción y de negociación de intereses -frecuen-temente contrapuestos- entre diferentes actores que actúan a distintas escales es-paciales, incluyendo a la población local; lo cual determina la forma y las modali-dades para tomar decisiones y ejercer el poder. Por otra parte, Schteingart (2007: pág. 186) destaca que gobernanza tiene también una noción normativa y ética “referida tanto al ejercicio de la demo-cracia participativa en la relación entre gobierno y población local o la sociedad civil en general, como a la eficiencia administrativa en la actividad guberna-mental, para lograr la legitimidad del régimen político”. Dentro del ámbito de la ciencias sociales, los temas de inves-

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tigación se centran, por lo tanto, en la evaluación de los elementos distintivos de “buena gobernanza”: eficacia, equi-dad, transparencia y legitimación (Ad-ger et al. 2003). Cabe mencionar en este contexto que varios autores (véase por ejemplo Stöhr 1981, 1984) partidarios de estrategias alternativas del desarrollo local y regional “desde abajo” resaltaron -ya en los años ‘80- objetivos similares; a saber: formas de toma de decisiones no excluyentes transparentes, aprove-chamiento de recursos y conocimientos locales y cooperación no manipulativa entre las instituciones gubernamentales y la sociedad civil local (véase también el capítulo de van Lindert/Verkoren en este volumen).

En particular, la “gobernanza ambiental” hace referencia a esquemas de gobernan-za que generalmente implican limitacio-nes en el uso tradicional de los recursos naturales, justificada por la necesidad percibida de conservar el medio am-biente (Stoll-Kleeman et al., 2006). Por lo cual, a menudo, tiene implicaciones directas e inmediatas para los regime-nes de acceso y gestión a nivel local. En concreto, el establecimiento de un nuevo marco legal e institucional implica pro-hibiciones o restricciones de ciertas for-mas de aprovechamiento de los recursos naturales; lo cual frecuentemente afectó a las opciones de desarrollo económico de las poblaciones locales y tiene como consecuencia conflictos con las autori-dades encargadas de establecer nuevos regimenes de gobernanza y de asegurar

la gobernabilidad en áreas consideradas cruciales para la conservación ambiental (Kaltenborn y Hundeide, 1999).

En el caso de ANP, una de las conse-cuencias de su establecimiento fue la resistencia, de la población local y otros usuarios tradicionales, a las restricciones impuestas, frecuentemente percibidas como obstáculo para el desarrollo eco-nómico y “garrotazo” contra la autono-mía de las instituciones locales (Bryant y Bailey, 1997). Al mismo tiempo, sur-gieron nuevos usuarios, por ejemplo: co-lonos inmigrantes, empresas dedicadas a la explotación de energéticos o el sector turismo (Bryant, 1992; Wittenmyer et al., 2008); los cuales también buscan esquemas de gobernanza que favorez-can a sus intereses. Por consiguiente, el uso comunal tradicional de los recursos se ha convertido en un nuevo régimen que Leeuwis y van den Ban (2004) lla-man de “uso múltiple”; lo cual implica una mayor complejidad que afecta a la gobernabilidad de muchas ANP así como, al mismo tiempo, una limitación del margen de maniobra de los actores locales.

Este cambio de condiciones socio-am-bientales también se refleja en la evolu-ción de los principios y políticas de la gobernanza ambiental en general, y de manejo de ANP en particular. Durante casi un siglo (aproximadamente de 1870 a 1960), las áreas protegidas fueron creadas básicamente para preservar la belleza estética de ciertos paisajes o para

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proteger ciertas especies emblemáticas (Brenner et al., 2008) mediante estrictas medidas restrictivas, que los gobiernos occidentales intentaron imponer en sus países o en sus dependencias coloniales. Por lo tanto, el principio de gobernanza ambiental durante esta fase se podría lla-mar “preservación”, ya que buscó aislar ciertos territorios de extraordinaria be-lleza paisajística o biodiversidad, para impedir la degradación que implican las actividades humanas. En consecuencia, las poblaciones locales fueron percibi-das como una amenaza para la “natura-leza virgen e intacta”.

No obstante, en la década de los ‘70, la mayoría de los gobiernos nacionales re-conocieron que la tradicional política de preservación -negando la legitimidad de las demandas locales- había dejado de ser viable y los principios de gobernan-za ambiental sufrieron cambios de fon-do (Anderson y Grove, 1987; Brenner et al., 2008; Honey, 1999); primero, como las medidas de coerción demostraron ser cada vez menos eficaces y en muchos casos imposibles de imponer -particular-mente en regiones remotas- se comenzó a permitir cierto grado de participación en el manejo de las ANP con el objetivo de obtener el apoyo de la población local indispensable para volver a establecer el control de las instituciones gubernamen-tales. Por otra parte, comenzaron a per-mitirse algunas formas de uso directo e

indirecto de los recursos naturales, para satisfacer las demandas de una pobla-ción establecida dentro o en las inme-diaciones de las ANP (Wittenmyer et al., 2008). Dicho de otro modo, hoy día los principios de buena gobernanza y del desarrollo local participativo no sólo son considerados legítimos, sino también prerrequisitos de una gestión efectiva y exitosa de ANP.

En este contexto, el programa de “El Hombre y la Biósfera”, lanzado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura (UNESCO por sus siglas en inglés) en 1970, así como la creación de las pri-meras Reservas de la Biosfera (RB)2 a mediados de esta década, pueden ser considerados cambios cruciales en los paradigmas y principios de gobernanza ambiental. A partir de entonces, parece haber un consenso que dice que el fo-mento de la participación y el desarrollo local sustentable no sólo son necesarios, sino indispensables para implementar políticas ambientales más eficientes. Al mismo tiempo, en los debates políticos y académicos, se sustituye la necesidad percibida de desplazar a las poblaciones humanas de las ANP, por el imperativo de incorporarlos -de alguna u otra ma-nera- dentro del proceso de gestión. Una consecuencia importante de la reorienta-ción paradigmática de la política de con-servación fue la zonificación de ANP:

2. Las Reservas de la Biósfera pretenden fomentar el uso sustentable, activo y participativo de los recursos naturales. Se han declarado hasta el día de hoy más de 500 RB en más de 100 países (UNESCO, 2008).


hoy día, por ley todas las áreas protegidas mexicanas deben contar con un plan de manejo, elaborado en cooperación con la población residente y representantes de la sociedad civil; que establezca cla-ramente diferentes zonas con distintas limitaciones del uso del suelo y de los recursos naturales. Por regla general, en las “zonas núcleos” poco alteradas sólo se permiten actividades relacionadas con la conservación ambiental, investiga-ción científica y educación. En cambio, en las “zonas de amortiguamiento” es po-sible desarrollar, bajo restricciones, cier-tas actividades económicas tradicionales (agricultura, silvicultura, pesca, etc.) y alternativas (ecoturismo, plantaciones de cultivos especiales, etc.).

Este nuevo paradigma se podría deno-minar “gestión integral participativa”, puesto que por un lado, se reconocía que los ecosistemas de muchas ANP fueron modificados por la intervención humana durante diferentes periodos históricos, y que por vez primera se pretendió al-canzar, al mismo tiempo, objetivos hasta entonces considerados contradictorios, como la protección de la biodiversidad y el desarrollo socioeconómico local y re-gional. Como consecuencia, se genera-ron esquemas de gobernanza ambiental más complejos, en los cuales, los gesto-res comenzaron a buscar nolens volens el consentimiento y el apoyo de las po-blaciones locales, y con ello se vieron obligados a aceptar modalidades de toma de decisiones más inciertas, más lentas, o menos acordes con sus intereses par-

ticulares (Pimbert y Pretty, 1995); y al mismo tiempo, tuvieron que establecer negociaciones con otros actores intere-sados en conservar o aprovechar los re-cursos naturales de dichas áreas.

En este contexto, la “participación ciu-dadana en el desarrollo local” resulta un término vago y abierto a diferentes in-terpretaciones contrarias (véase también los capítulos de van Lindert/Verkoren y Venturoli de este volumen). Por un lado, este proceso frecuentemente está subor-dinado a las percepciones e intereses de los actores involucrados: puede hacer referencia a manipulación de las pobla-ciones locales, buscar asegurar el con-trol externo sobre ciertos territorios o recursos naturales, o bien, a procesos de consulta con los actores afectados donde la última decisión corresponde a los “ex-pertos”; o bien, puede interpretarse como la disposición de establecer plataformas para conciliar los intereses de los dife-rentes actores e incluso la auto-movili-zación de los pobladores para alcanzar metas en común (Pretty, 1995; Tosun, 2004). En este sentido, la participación local implica relaciones de poder entre actores interesados en controlar los pro-cesos de toma de decisiones (Arnstein, 1969) y los actores protagonistas no ne-cesariamente estarán dispuestos o serán capaces de modificar las estructuras de poder existentes (Tosun, 1999).

Las estrategias implementadas para fo-mentar la participación social y el de-sarrollo socioeconómico a nivel local,

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generalmente involucran programas de apoyo y la promoción de actividades económicas específicas, con las cuales se busca reducir la explotación directa de los recursos naturales y compensar las restricciones ambientales, mientras se genera aceptación a nivel local y re-gional. Algunas estrategias que destacan son los programas de capacitación de la población residente y apoyos económi-cos para mejorar las prácticas tradicio-nales de explotación de recursos natura-les y -en regiones donde las condiciones del mercado lo permiten- la promoción de actividades no tradicionales como el ecoturismo o la producción artesanal; las cuales poseen cada vez más el respaldo de numerosas organizaciones guberna-mentales y no gubernamentales e insti-tuciones multilaterales (Vargas 2010).

Sin embargo, el éxito de estas medidas resulta cuestionable. La degradación ambiental en muchas ANP en México y otros países sigue avanzando (Melo, 2002; Chape et al. 2008; UNESCO, 2008). Además, por lo menos en el caso mexicano hay pocas evidencias que compruében el despegue de un desarro-llo local sostenido, independiente del apoyo de actores externos (Brenner y Job 2011). No sorprende, por lo tanto, que la resistencia contra la implementación de políticas ambientales no ha disminuido, pese a los apoyos considerables que se han otorgado a las poblaciones locales (Brenner, 2009). En este contexto, el origen de la escasa eficiencia de las me-didas adoptadas para impulsar el desa-

rrollo local es aún incierto y hay poca certeza respecto a qué acciones pueden dar lugar a esquemas de gobernanza ambiental adecuados. Además, existen pocos trabajos que traten de explicar de manera convincente la persistencia de los conflictos que suelen surgir, entre los actores que pretenden imponer -de una u otra manera- medidas de conservación y los actores interesados en la explotación de los recursos naturales (Brenner y Job, 2006). Aunque en términos generales haya consenso con respecto a la necesi-dad de promover la participación local y coordinación de las acciones (Grimble et al., 1995), resulta necesario conocer más a fondo los problemas que subya-cen a los conflictos de intereses (Bryant, 1997).

Para llevar un análisis a fondo de con-flictos sobre acceso, uso y distribución de recursos naturales, varios autores destacan que el análisis basado en ac-tores desde la ecología política puede resultar adecuado (véanse por ejemplo Bryant y Bailey, 1997; Job y Weizene-gger, 2004; Stonich, 2003), ya que pone énfasis en las cambiantes relaciones entre las estructuras sociales, económi-cas y políticas y las diferentes formas del apropiación y aprovechamiento del medio ambiente, tomando en cuenta las diferencias -y desigualdades- entre los grupos interesados en el uso de los re-cursos naturales.

La ecología política es un enfoque diver-so e interdisciplinario, que permite ana-


lizar las interacciones entre el ser huma-no y el medio ambiente, particularmente aquellas asociadas con los conflictos por el uso y acceso a los recursos naturales (Geist, 1999). En decir, es el área de in-vestigación que estudia los conflictos de distribución ecológica (Martínez-Alier, 2004), lo cual implica el análisis del po-der y de las estrategias de los actores que buscan controlar el territorio de acuerdo a sus intereses, dando lugar a procesos ambientales específicos (Bryant, 1992). Desde esta perspectiva, los problemas ambientales, principalmente en los paí-ses de menor desarrollo socioeconó-mico, no son “fallas de planeación y de gestión”, sino una manifestación de amplias estructuras y fuerzas políticas y económicas (Zimmerer y Basset, 2005). El análisis político-ecológico demanda, además, un estudio cuidadoso de las es-tructuras y procesos sociales a diferentes niveles espaciales, para valorar la manera en la que los procesos afectan de manera desigual a los diferentes actores impli-cados (Job y Weizenegger, 2004; Watts, 1985). Los actores pueden ser tanto indi-viduos o grupos sociales colectivos como instituciones gubernamentales, institu-ciones multilaterales, empresas, ONG o comunidades locales. Las últimas gene-ralmente no constituyen unidades homo-géneas en términos sociales, sino más bien un conglomerado de grupos hetero-géneos de actores fragmentado (Bryant y Bailey, 1997; Lambin et al., 1999). Un tema central en los estudios en eco-logía política ha sido el análisis de las

relaciones entre actores locales (o place-based actors en inglés) y externos (non place-based actors) (Bryant y Bailey, 1997). Debe observarse, sin embargo, que los actores locales o “comunidades” frecuentemente suelen ser concebidas como entidades homogéneas, hacien-do caso omiso a las desigualdades y las relaciones de poder internas, las cuales suelen ser conflictivas y complejas (Sto-ll-Kleeman et al., 2006). Ignorar esta realidad social puede tener graves con-secuencias cuando un grupo de actores externos trata de establecer un nuevo régimen de gobernanza ambiental. Aun-que los actores locales, como actores co-lectivos, suelen desarrollar esquemas de organización social interna para regular el uso y acceso a los recursos naturales, la modificación -forzada- de los arreglos por actores externos tiende a politizar el contexto y genera nuevas formas de relacionarse con el medio ambiente. Por lo tanto, los actores locales deben observarse como un grupo social hete-rogéneo, sujeto a tensiones y conflictos de índole social, político, económico y cultural, que establece, voluntaria o for-zosamente, relaciones con otros actores a diferentes niveles espaciales, para ase-gurarse el uso y acceso a los recursos naturales de un territorio dado (Bryant y Bailey, 1997). Además, frecuentemen-te los actores locales son considerados débiles y “perdedores” en los conflictos de distribución ecológica (Zimmerer y Basset, 2005); sin embargo, no necesa-riamente carecen de poder y disponen de diferentes medios para afirmar sus inte-

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reses frente a otros actores. Por ejemplo, pueden recurrir a ONG u otros actores para obtener apoyo financiero o para influenciar el discurso político ambien-talista, apelando a sus derechos ances-trales, valores culturales y costumbres tradiciones (Livernash, 1992; Adger et al., 2003). Además, son capaces de opo-nerse a través de una resistencia diaria que puede reflejarse en varias formas, como por ejemplo, a través de la caza furtiva o la extracción de recursos res-tringidos, así como en casos extremos, actos de violencia. Tales prácticas pue-den ser “efectivas”, porque son difíciles de suprimir, debido a la clandestinidad y frecuencia de las acciones (Bryant y Bailey, 1997).

Con base en lo expuesto, los objetivos de esta contribución son: a) analizar de manera cronológica los retos que ha en-frentado la gobernanza ambiental y las políticas de fomento al desarrollo local en una de las ANP más reconocidas de México, es decir, la Reserva de la Biós-fera Sian Ka’an (RBSK); con énfasis en los conflictos, intereses contrapuestos y acciones concretas de los actores so-ciales involucrados; b) evaluar la efica-cia y legitimidad del actual régimen de gobernanza ambiental y de las medidas aplicadas para impulsar y diversificar las actividades economías a nivel local;

y c) proponer algunas medidas para for-talecer estructuras de gestión verdade-ramente participativas. En primer lugar se describen las características geográ-ficas y sociales de la zona de estudio, así como los principales problemas que enfrenta la gestión de la RBSK. En se-guida, se explica la metodología aplica-da y se identifican tres fases históricas con diferentes configuraciones de acto-res sociales, con énfasis en sus intereses, recursos de poder y conflictos resultan-tes. Después, se discuten los resultados, donde se contrasta la realidad social y económica encontrada con las exigen-cias paradigmáticas de buena gobernan-za y desarrollo local participativo desde diferentes perspectivas. Finalmente, se plantean algunas propuestas para esta-blecer estructuras más participativas e integrales de gobernanza ambiental y de desarrollo local.

La Reserva de BiósferaSian Ka’an

La RBSK3 es una de las ANP más im-portantes y reconocidas de México y América Latina. Fue declarada en enero de 1986 y reconocida interna-cionalmente solo un año más tarde por la UNESCO, como Reserva de la Biósfera Internacional4 y, al mismo tiempo, declarada “Patrimonio Natu-

3. Según la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA, Art. 48), las RB “se constituirán en áreas biogeográficas relevantes a nivel nacional, representativas de uno o más ecosistemas no alterados significativamente por la acción del ser humano o que requieran ser preservados y restaurados, en los cuales habiten especies representativas de la biodiversidad nacional, incluyendo a las consideradas endémicas, amenazadas o en peligro de extinción”.

4. México actualmente cuenta con 34 RB reconocidas por la UNESCO, tres de ellas fueron declarado “Patrimonio Natural de la Humanidad” (www.unesco.org/mab/BRs; fecha de consulta: 1/12/2008).


ral de la Humanidad”. Se ubica en la costa del Mar de las Antillas a unos 150 kilómetros al sur del centro turís-tico de Cancún (figura 1). La reserva tiene una extensión de 652,193 hectá-reas, de las cuales, aproximadamen-te, 280,000 hectáreas pertenecen a la zona núcleo.

Figura 1: Reserva de la Biósfera Sian Ka’an – Ubicación y características

Se trata de una zona de transición entre ecosistemas terrestres y marinos que contienen una extraordinaria diversidad de ambientes en buen estado de con-servación. No obstante, los suelos son poco aptos para actividades agrícolas, predominando los suelos pedregosos y fácilmente degradables. Debido al cli-

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ma cálido subhúmedo, se desarrollan selvas medianas, selvas bajas, selvas inundables y manglares (Arellano Gui-llermo, 2000). La RBSK es hábitat de 800 especies de plantas clasificadas y de 2,161 especies faunísticas, entre ellas 320 especies de aves, cuatro especies de tortugas marinas, así como varios mamíferos amenazados o en peligro de extinción (INE, 1996). Sin embargo, son de particular importancia económica las colonias de langostas espinosas que habitan principalmente en la Bahía de Ascensión. Aparte del turismo basado en la naturaleza, la pesca de langostas y su comercialización, es la actividad más importante que se realiza en la RBSK.

Cabe destacar que gran parte de la re-serva quedó despoblada, hasta fechas re-cientes, por sus condiciones biogeográ-ficas, el aislamiento de la zona y el pro-longado conflicto militar entre el gobier-no mexicano y la población maya. Por lo tanto, su explotación ha sido eventual y de baja intensidad hasta los años ‘60, y no se establecieron asentamientos per-manentes durante este periodo. Por esta razón, en la actualidad gran mayoría de la reserva es territorio federal (97.3 %) y sólo 2.7 % es propiedad privada, o perte-nece a los ejidos ubicados al oeste de la RBSK (Bezaury-Creel, 2003).

Debido a las adversidades edafológicas, que impiden cualquier tipo de agricultura comercial e incluso dificultan el cultivo de maíz con fines de autoconsumo, las actividades económicas se limitaban a la

extracción de chicle y maderas comer-ciables en la zona terrestre de la reserva, así como a la producción de copra (pul-pa de coco) en su porción costera (INE, 1996). No obstante, estas actividades se dejaron de realizar casi por completo a partir de los ‘60 y ‘80, respectivamen-te. Por un lado, la extinción de especies comerciales puso fin a la explotación forestal y la extracción de chicle se re-dujo considerablemente al ser sustituido por materiales sintéticos; y por el otro, la producción de copra decayó por la epidemia del amarillamiento letal de las palmeras (Solares-Leal y Alvarez-Gil, 2003). Para compensar la pérdida de sus fuentes de ingresos, los trabajadores em-pleados en la producción de copra empe-zaron a intensificar la pesca comercial, principalmente la de las poblaciones de langostas en la Bahía de Ascensión. Y para asegurar los derechos de uso de re-cursos, en 1968 se fundó la “Cooperativa de Producción Pesquera Vigía Chico” y en 1970 se establecieron en la “Colonia Pesquera Javier Rojo Gómez”, ubicada en la ribera norte de la Bahía de Ascen-sión. Esta colonia, mejor conocida como “Punta Allen”, es el asentamiento más importante de la reserva (512 habitan-tes en el año 2007; Vargas, en proceso). Aparte de Punta Allen sólo existen dos campamentos pesqueros temporalmen-te habitados y un número reducido de “ranchos” con escasa población.

Vale la pena mencionar que los miem-bros de la cooperativa pesquera lograron establecer un sistema de uso sustentable


que garantiza la sobrevivencia de la po-blación de langostas. Mediante la divi-sión de la Bahía de Asunción en parce-las o “campos” -109 en 2007-, los cuales fueron asignados para su uso a los miem-bros de la cooperativa, quienes tienen el derecho exclusivo de usufructo perma-nente. Los beneficiados son responsables del manejo sustentable de sus campos; lo cual implica, entre otras cosas, el respeto del reglamento de explotación pesquera y actividades de vigilancia para impedir la pesca fugitiva. Cabe señalar que, debido a los altos precios, esta actividad permite a los miembros de la cooperativa y a sus familiares gozar de un nivel de vida supe-rior al promedio regional (Solares-Leal y Alvarez-Gil, 2003).

A partir de mediados de los noventa, el creciente número de visitantes de la RBSK llevó consigo una diversifica-ción de la actividad económica en Punta Allen. En 1994 se fundó la primera coo-perativa turística y hasta la fecha se es-tablecieron tres más. Por lo general, las cooperativas tienen convenios -formales o de palabra- con tour-operadoras que se encargan del transporte de los turistas provenientes de la “Riviera Maya” (la franja costera urbanizada entre Cancún y Tulum) y de gran parte del marketing de las excursiones. Las cooperativas, por su parte, organizan recorridos en lanchas generalmente asociados con la observa-ción de aves, delfines y tortugas mari-nas, así como la práctica de esnorquel en arrecifes, y preparan la comida para los visitantes.

A pesar de la baja densidad de población y el buen estado de conservación, el ma-nejo de la reserva enfrenta una serie de problemas. Entre los procesos que más amenazan el equilibrio ecológico desta-ca el desarrollo turístico acelerado y di-fícilmente controlable en la franja coste-ra norte (Brenner y Hüttl 2009). Ya que esta parte es más accesible y cuenta con un alto potencial turístico; hay indicios claros de operaciones de especulación, incluyendo la venta ilegal de terrenos. En este contexto, resulta problemática la práctica común de ampliar y modificar las instalaciones turísticas (hoteles, fis-hing lodges y residencias vacacionales), realizada generalmente sin autorización por parte de las autoridades (Ibid.).

Gobernanza ambiental, actores sociales y conflictos

Para identificar a los actores sociales que han sido más relevantes se utilizó la téc-nica de muestreo de la “bola de nieve”. Una vez identificados, se caracterizaron sus intereses, estrategias e interacciones de poder mediante el análisis de datos secundarios. Y además, mediante el análisis de 11 entrevistas semi-estructu-radas con grupos formalmente reconoci-dos a nivel local (5 empresas turísticas, 5 cooperativas y 1 ONG), 24 entrevistas con líderes locales y representantes de grupos informales de la población lo-cal, y 14 entrevistas semi-estructuradas con representantes de actores a nivel re-gional (3 ONG, 3 representantes de go-bierno, una institución multilateral y 10

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representantes del sector turístico). Las entrevistas se realizaron durante los me-ses de abril de 2006, y de enero, junio, julio y agosto de 2007; fueron grabadas y transcritas, y después fueron analiza-das mediante un proceso de asignación de códigos y recuperación de la infor-mación, mediado por una clasificación según categorías analíticas (Coffey y Atkinson, 1996). Los diferentes actores fueron clasificados como actores estata-les, empresas, instituciones multilatera-les, organizaciones no gubernamentales y actores de la población local (Bryant y Bailey, 1997).

Posteriormente, se definieron tres fases temporales caracterizadas por contener estructuras sociales considerablemente diferentes y modificaciones substancia-les en la forma de utilizar los recursos naturales. Se utilizó como criterio a Jo-hnston (2001a; 2001b), el cual sugiere distinguir entre: (a) eventos críticos que aparecen repentinamente, que provie-nen del exterior y que provocan cam-bios rápidos y profundos; y (b) proce-sos graduales que actúan paulatinamen-te y de forma acumulativa. La primera fase (1968-1985) se relaciona con la explotación pesquera por la población local; la segunda fase (1986-1993) se caracteriza por crecientes limitaciones en la explotación de los recursos natu-rales, impuestas por actores externos; y la tercera (1994-2008) por el auge del turismo y el intento de establecer un ré-gimen de gobernanza más eficaz y par-ticipativo.

La valoración del poder relativo de los actores en cada una de las fases, se llevó a cabo ponderando de forma cualitativa los diferentes tipos de plataformas de poder o recursos, que Uphoff (2005) sintetiza bajo cinco diferentes categorías como: recursos económicos, sociales, políticos, morales, de información y físicos. Los recursos económicos se relacionan con cuestiones como el control sobre capital, trabajo y territorio, así como los bienes y servicios que se producen; los recursos sociales corresponden al estatus social o posiciones sociales dentro de una es-tructura social determinada; los recursos políticos emanan de la autoridad norma-tiva del estado y de su capacidad para asignar recursos públicos; los recursos morales resultan de la percepción de le-gitimidad que pueden gozar algunos ac-tores para llevar a cabo cierta acciones; los recursos de información representan la posesión, o la capacidad de acceder o transmitir la información; y finalmente, los recursos físicos se basan en la fuerza física que un actor es capaz de ejercer contra otros para forzar la cooperación o la conformidad.

Régimen cooperativo basado en la pesca (1968-1986)

El interés del estado mexicano por for-talecer su influencia y fomentar la in-tegración de regiones periféricas en la economía nacional y global, detona en la costa del estado de Quintana Roo -desde principios de la década de los 1950s- un proceso gradual de transformación de


las prácticas productivas orientado a la pesca comercial. Las medidas aplica-das consistieron en apoyos económicos, construcción de infraestructura y conce-siones territoriales a grupos organizados en cooperativas (Fraga, 2000). Bajo es-tas circunstancias, y ante la declinación de la copra, la nueva opción de comer-cializar la langosta espinosa impulsa a la población de Punta Allen a agruparse con pescadores de la región y en 1968 fundan la cooperativa pesquera Vigía Chico con 49 miembros. Poco después, en 1970, los habitantes se asientan en el que es el sitio actual y reclaman los derechos sobre la tierra recién coloni-zada. Así, el gobierno de Quintana Roo concede a la cooperativa Vigía Chico el lugar del asentamiento (Poder Ejecutivo Federal, 1972), y además, les asigna te-rritorio marino exclusivo en la Bahía de la Ascensión y del Espíritu Santo para su explotación pesquera. Esto detona un proceso gradual de organización interna centrado en la pesca comercial bajo un régimen de cooperativa, con un territo-rio terrestre y marino respaldado por el estado mexicano.

La organización social para el aprove-chamiento de los recursos naturales que se genera durante esta fase se ilustra en la figura 2. El grupo de los “dueños” (ac-tor A1, figura 1) está formado por pes-cadores de mayor antigüedad, así como hijos de pescadores o integrantes de la cooperativa que han comprado su dere-cho a otros dueños. Su poder es princi-palmente económico, ya que son propie-

tarios de parcelas marinas en la bahía y equipo y embarcaciones para pesca; lo cual les permite obtener ingresos consi-derables y relativamente seguros. Otra fuente de poder es de índole moral, de-bido a su mayor antigüedad y su estatus social de dueños, lo cual los convierte en actores poderosos durante todas las fases. Por su parte, los “chalanes” (A2) son un grupo más numeroso, pero no tiene los recursos económicos o morales del grupo de los dueños. Como se de-mostrará, estas desigualdades sociales, entre el grupo de los dueños y la pobla-ción local sin derecho formal al acceso a los recursos naturales, representa la base para un conflicto local, que se ira incre-mentando a medida que se modifiquen las esquemas de gobernanza ambiental. No obstante, entre ambos actores locales existe una cooperación forzada, basada en la explotación de la pesca.

A nivel regional y nacional, los actores más relevantes están relacionados con la explotación pesquera. En total hay cuatro actores gubernamentales relevan-tes (figura 2): la Secretaría de Pesca del estado de Quintana Roo (B1) que desde un nivel regional proporciona apoyos técnicos y económicos gubernamenta-les a la cooperativa; la base de su poder es política y económica. La Federación de Cooperativas del Estado de Quintana Roo (B2), un actor que integra a las coo-perativas pesqueras de la región para de-fender sus intereses, con poder político y social, derivado de su influencia política a nivel regional; la cual está aliada a su

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vez con la Confederación Nacional de Cooperativas (B3), con unas bases de po-der similares, pero a nivel nacional. Por último, el gobierno del Territorio Fede-ral, que a partir de 1974 se convierte en el estado de Quintana Roo (B4), con una considerable base de poder económico, político, físico y de información; a raíz de sus facultades legales, administrati-vas y la capacidad emergente de asignar recursos financieros. Cabe destacar que durante esta fase no se presentan con-flictos notables entre los actores guber-namentales y la población local, puesto

que los primeros apoyan activamente a la principal actividad económica de los últimos.

Por otro lado, el entorno natural propor-ciona condiciones óptimas para el esta-blecimiento de prestadores de servicios que ofrecen la pesca deportiva (C1; fi-gura 2). Estos clubes de pesca deportiva se convierten en lugares exclusivos para una clientela de turistas pescadores, pri-mordialmente extranjera y de alto poder adquisitivo (X2). Su poder está basado en sus recursos económicos, de informa-

Figura 2: RBSK - Actores sociales y conflictos, 1968-1985

Fuente: investigación propia.


ción y sociales, basados en infraestruc-tura turística y territorio bajo su control; así como el acceso a un mercado turístico especializado. Como los clubes y la coo-perativa dependen del mismo recurso na-tural, hay un conflicto por la explotación relativamente intensiva que realizaba la cooperativa pesquera (figura 2). Vincula-do a esta actividad, hay un pequeño grupo de empleados en turismo, principalmente, guías especializados que al mismo tiem-po forma parte de la cooperativa pesquera (A3); el vínculo se genera gracias al co-nocimiento que tienen los pescadores de su entorno natural, indispensable para los turistas pescadores. Por último, durante esta fase llegó un número reducido de turistas individuales a Punta Allen (X3), buscando disfrutar destinos “vírgenes” y alejados del turismo masivo. La principal fuente de poder de este grupo es econó-mica, por su poder adquisitivo. Esto dio lugar a algunos pequeños negocios a nivel local (Avina, 1983), que aunque no son relevantes en la localidad, son el inicio de una actividad que posteriormente toma-rá importancia prioritaria. Sin embargo, aún no surgen conflictos entre visitantes y anfitriones, debido a la baja intensidad de los flujos y la generación de algunas nuevas fuentes de trabajo.

Restricciones ambientales (1986-1994)

Un evento crítico ocasiona, a partir de 1986, un cambio importante de la estruc-tura sociopolítica. Ocurre debido a la de-claración de la RBSK y la intervención de una serie de actores interesados en conser-

var el ecosistema costero de alta biodiver-sidad, los cuales promueven restricciones ambientales y modifican considerable-mente el régimen de gobernanza. A esto se suma un huracán que impacta la región y detona una crisis económica en 1988 y la regularización de los lugares de asenta-miento en parcelas de uso individual. La interacción de estos eventos críticos de-tona un proceso gradual de migración y compra venta de terrenos en Punta Allen. En términos generales, se perfila un am-biente más conflictivo durante esta fase.

Como puede observarse en la figura 3, aparecen una serie de actores a nivel in-ternacional y regional, los cuales com-parten intereses comunes vinculados con la conservación del medioambiente a través de la instauración de un ANP. El Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF; actor O1, figura 3) y The Nature Conservancy (TNC, O2), ambas ONG internacionales influyentes debido a sus considerables recursos económicos y morales, operaron estableciendo alian-zas con actores regionales: el WWF fi-nanció el Centro de Investigaciones de Quintana Roo (CIQRO, X4), el cual comenzó a estudiar la zona desde 1982 con el fin de realizar los estudios nece-sarios para crear la futura RBSK (Avina, 1983). Por su parte, TNC operó a través de una ONG nacional que ella misma promovió: los Amigos de Sian Ka’an (ASK, O3). La propuesta del CIQRO se presentó ante la Secretaría de Desa-rrollo Urbano y Ecología (SEDUE, B5) en 1983. La SEDUE, antecedente de la

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actual Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), era relativamente débil en aquel entonces, debido a la escasa relevancia de las po-líticas de conservación ambiental; sin embargo, al ocupar una posición clave como el actor estatal encargado de estas cuestiones contó con el respaldo de los actores interesados en instaurar la RBSK (Arellano Guillermo, 2003). El gobierno del estado de Quintana Roo (B4) se une a la propuesta ante la presión de los actores

interesados en la conservación ambiental: “Era otra época y todos los actores que estaban involucrados en ese momento, pues eran claves, precisamente Amigos de Sian Ka’an era uno de estos, porque nosotros impulsamos y presionamos a estas instituciones para que realmente se hiciera” (Integrante ASK, 16/08/2007).

En contraposición a este grupo de acto-res, la cooperativa pesquera (A) respal-dada por la federación de cooperativas

Figura 3: Reserva de la Biosfera Sian Ka’an - Actores sociales y conflictos, 1986-1993

Fuente: Investigación propia.


del estado y la confederación nacional de cooperativas (B2 y B3), rechazó el decreto por el temor de sufrir restriccio-nes ambientales y de ser desplazados, y durante un tiempo impidió que se esta-bleciera el ANP: “Estábamos unidos a la Federación de Cooperativas Pesqueras del estado de Quintana Roo y en la Con-federación Nacional; así que prendidos a eso no hay reserva: tres años lo para-mos” (Miembro Cooperativa Pesquera, 18/07/2007). Pese a estos conflictos, se estableció la RBSK en 1986 sin la participación efectiva de los poblado-res de Punta Allen, los cuales, a final de cuentas, no tuvieron los suficientes recursos de poder ni el poder político y social para impedirlo: “En los ochen-tas no había mucha participación de las comunidades para la creación de áreas protegidas como lo es ahora (…) esto no quiere decir que no haya habido parti-cipación, pero si habría que concebirla como distinta” (Funcionario CONANP, 15/08/2007). Desde ese momento, co-menzaron a establecerse las primeras restricciones en el uso y acceso a los re-cursos naturales: se controló el acceso a la zona, se restringieron la pesca, gana-dería, agricultura de subsistencia y cace-ría (Arellano Guillermo, 2003). A partir del establecimiento de la RBSK con sus implicaciones para el acceso a y el uso de los recursos naturales, se agudizan los conflictos entre “actores conserva-cionistas” y la población local.

Un actor relevante que aparece durante esta fase es la UNESCO (M1, figura 3),

una institución multilateral poderosa en términos morales, sociales y políticos. A través de la declaración de la RBSK como Patrimonio Natural de la Huma-nidad en 1987 destacó los atributos am-bientales de la región y los colocó en el centro de la opinión pública, lo cual respaldó moralmente a los actores con-servacionistas, presionó a los actores gubernamentales interesados en el de-sarrollo socioeconómico de la región y deslegitimó los intereses de los actores locales que luchaban contra las restric-ciones ambientales.

Las restricciones ambientales que se de-rivaron del establecimiento de la reserva, sin embargo, comienzan a impactar con fuerza a nivel local en 1988. Por una parte, ese año el estado mexicano incor-poró como un deber la preservación del medioambiente -la cual se formaliza a través de la formalización de la Ley Ge-neral de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (Poder Ejecutivo Federal, 1988)- con la cual los actores interesados en conservar el medioambiente obtienen poder político y físico para ejercer las re-gulaciones ambientales. Al mismo tiempo, la situación política internacional y una mayor presión de la sociedad civil presio-naron al gobierno federal a declarar más ANP y mejorar su manejo. No cabe duda que esta constelación mermó el poder re-lativo de la población local en su conjunto, limitando así su margen de maniobra.

Por otra parte, en 1988 otro evento crí-tico, el Huracán Gilberto, ocasionó una

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merma de la producción de langostas durante más de tres años (Miembro Cooperativa Pesquera, 7/07/2007). Este desastre natural tuvo como consecuen-cia una depuración significativa de los integrantes de la cooperativa: de 108 miembros quedaron sólo 40, aquellos que tenían recursos económicos para sobreponerse a la crisis (Presidente Cooperativa Pesquera, 8/07/2007): “los pocos que se quedaron en la cooperati-va fueron los que la sostuvieron, porque no había dinero (…) una crisis terrible, muchos se fueron y se apartaron de la cooperativa” (Miembro Cooperativa Pesquera, 4/07/2007). En este sentido, este desastre natural debilitó temporal-mente la cooperativa y agudizó aún más las desigualdades sociales a nivel local.

Después de esta serie de eventos, los miembros de la cooperativa pesquera (A) se enfrentaron a medidas más estric-tas para controlar la pesca, supervisadas en un primer momento por la Secreta-ría de Marina (SEMAR, B6 figura 3), el único actor con atribuciones legales para ejercer poder físico. Esta situación gene-ró un nuevo actor relevante a nivel local: el grupo de expulsados y marginados de la cooperativa pesquera (X1), a través del cual se detonan una serie de procesos graduales. Este grupo de personas, aun-que posee escasos recursos sociales y morales -por no estar formalmente con-solidado y estar marginados de la coo-perativa pesquera- posee recursos eco-nómicos valiosos; como los “derechos de posesión” de sus lugares de asenta-

miento, regularizados por el gobierno del estado de Quintana Roo en 1988. Esto les permitió “ceder” sus terrenos de alto valor turístico antes de migrar de la localidad, a “turistas inmigrantes” -prin-cipalmente de origen estadounidense- interesados en asentarse o interesados en ofrecer servicios turísticos (X6). Este grupo de personas posee considerables recursos de información y económicos que les permite establecer segundas resi-dencias y pequeñas empresas, y gradual-mente controlar los espacios más cotiza-dos. Además, vendieron sus terrenos a personas que los vieron como una opor-tunidad de negocio, generándose un pro-ceso de compra-venta que gradualmente atrajo a pequeñas agencias inmobiliarias (C2); actores establecidos a nivel regio-nal interesados en obtener recursos eco-nómicos mediante la compra-venta del territorio terrestre, con considerable po-der social y de información, derivado de su habilidad para promocionar y vender los terrenos. En consecuencia, frente la pérdida de control sobre el uso de sue-lo, surgieron nuevos conflictos entre la población local establecida y los turistas inmigrantes. Además de la posesión de los terrenos, el conocimiento de los eco-sistemas locales, permitió que parte de los actores marginados de la cooperati-va pudieran permanecer en la localidad trabajando como guías especializados en pesca deportiva, lo cual gradualmen-te los convierte en un nuevo actor local (X5): “También la pesca deportiva abre espacios para los que no son socios, y si no fueran socios y no hicieran pesca


deportiva, que opción tienen: o se van de Punta Allen o se quedan a pescar furtivamente” (Funcionario CONANP, 26/07/2007).

La fragmentación social que surge de esta serie de procesos generó conflictos entre los marginados y los miembros de la cooperativa pesquera, y con los acto-res interesados en la conservación del medio ambiente (figura 3). Además, gra-dualmente se fueron definiendo las di-rectrices futuras para el uso del territorio y su manejo, a través del fomento del tu-rismo basado en la naturaleza, estudios para la elaboración de un plan de orde-namiento ecológico-territorial y cursos de “educación ambiental” a nivel local. Durante esta fase, esta responsabilidad la detenta ASK, debido a que aún no exis-tía un organismo gubernamental respon-sable del manejo de ANP. El poder de esta ONG fue considerable durante esta fase debido a su posición estratégica y a los apoyos económicos que recibió de ONG, poderosas, especialmente de TNC (O2): “En nuestros inicios juga-mos un papel muy importante para el manejo de la reserva. Esto quizá no fue nuestra responsabilidad, pero ante el vacío institucional que existía, nosotros ocupamos este vacío” (Integrante ASK, 28/04/2006). Con este apoyo, ASK es-tablece, entre otras cosas, los primeros contactos con operadores turísticos ubicados en la Riviera Maya (C3), en el afán de aprovechar las oportunidades que ofrece el segmento emergente del turismo basado en la naturaleza.

Manejo participativo y auge delturismo (1994-hasta la fecha)

La actividad turística que gradualmente comenzaba a aparecer en la región y los intentos de implementar nuevas estrate-gias de gestión participativa, modifica considerablemente la constelación socio-política a nivel regional y local. A partir de 1992, diferentes ONGs internaciona-les -principalmente WWF y TNC- en co-ordinación con el Estado mexicano, acor-daron formar el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN; O4, figura 4) para captar y canalizar los recursos para una gestión más eficaz de las ANP mexicanas (FMCN, 2002). Como resultado, el FMCN en coordina-ción con organizaciones gubernamenta-les fomentan estrategias y mecanismos de participación económica y social. En el caso de la RBSK, se lleva a cabo, en primer lugar, mediante la creación del Consejo Técnico Asesor (CTA) en 1992 y el fomento de cooperativas turísticas a partir de 1994. Estas acciones se pueden interpretar como intentos de mitigar los conflictos que surgieron a raíz del cambio del régimen de gobernanza ambiental.

La figura 4 ilustra la estructura de ac-tores y relaciones que se conformó du-rante esta fase. Como puede observarse, gradualmente comenzaron a fortalecer-se las estructuras de manejo y vigilan-cia desde un nivel gubernamental para las ANP, inicia con la creación del Ins-tituto Nacional de Ecología (en 1994), cuyo papel director pasa a la Comisión

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Nacional de Áreas Naturales Protegi-das (CONANP) en el año 2000 (B7). Al mismo tiempo (en 1994) se crea la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA, B8). Este úl-timo, es la institución encargada de imponer la normatividad ambiental en coordinación con la dirección de la reserva. Hechos que se deben inter-pretarse como un proceso gradual con implicaciones considerables para el esquema de gobernanza ambiental.

El poder de la CONANP, que resultó de este proceso gradual, tiene una base política, social, moral, de información y económica. A pesar de contar con más recursos de poder que el INE, debido al apoyo creciente para el manejo de ANP, no está en condiciones de imponer sus intereses por completo, sino que se en-frenta con otros actores influyentes: “Evidentemente la CONANP tiene un peso muy importante, lo que se puede o no se puede hacer ahí. Es una auto-

Figura 4: Reserva de la Biosfera Sian Ka’an - Actores sociales y conflictos, 1994 - hasta la fecha

Fuente: Investigación propia.


ridad legal, regulatoria, pero no tienen el control absoluto” (Integrante ASK, 28/04/2006).

Durante esta última fase la Dirección de la RBSK se convirtió en un actor in-fluyente y responsable de conciliar los intereses (potencialmente) conflictivos de los diferentes grupos interesados en el uso y acceso a los recursos naturales a través del Consejo Técnico Asesor de la RBSK (CTA) (figura 4); un gremio constituido en base de la LGGEEPA y con facultades legalmente definidas, in-tegrado por varias ONGs, universidades regionales, empresas locales, represen-tantes de la población local e institucio-nes gubernamentales. En las sesiones del CTA se presentan y discuten los intereses y posturas de los respectivos actores. El propósito de este órgano es fomentar la participación de la sociedad civil. Sin embargo, sus facultades reales están limitadas a la articulación de inte-reses y puntos de vista, y la Dirección de la RBSK de facto tiene la capacidad de imponerse en casi todos los asun-tos de mayor trascendencia (Brenner y Hüttl 2009). Además, es importante mencionar que en el caso de la RBSK, el CTA tampoco garantiza una participa-ción efectiva de la población local: sus representantes, al contrario de las ONG, académicos o funcionarios públicos, no tienen acceso a información técnica o información administrativa. De esta forma, sus intereses quedan sujetos a la opinión de dichos “expertos”. Por su parte, los intereses de la “comunidad”

local representan sólo a los miembros de las cooperativas pesqueras y turísti-cas (figura 4): “Pues es que cuando se hace una reunión que organiza la Re-serva, pues invita a las cooperativas y a los particulares. Y das tu puntito de vista (…). Normalmente la Reserva es la que debe decidir, ellos tienen eso” (Miem-bro de Cooperativa Turística y Pesquera, 30/06/2007).

Por otra parte, el grupo de los dueños conserva sus principales fuentes de poder durante esta fase, ya que siguen controlando la pesca de langostas y gran parte de las actividades turísticas emer-gentes, y además, se muestran como los representantes de los intereses de la comunidad con voz y voto. De esta manera, otros grupos de actores locales menos poderosos -principalmente chala-nes y expulsados de la cooperativa pes-quera- quedan sujetos a los intereses de este grupo local; hecho que impide una participación local más amplia y eficaz. Otro actor importante que aparece en esta fase son las Naciones Unidas, a tra-vés de su Programa para el Desarrollo (PNUD, M2). Posee un considerable po-der económico, moral, de información y social; su interés principal es impulsar iniciativas para el desarrollo comunitario participativo, mediante apoyo financiero y técnico para las cooperativas constitui-das (Funcionario PNUD, 2/08/2007).

Sin embargo, los cambios estructurales más importantes se derivan del fomento decidido al turismo. Los actores intere-

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sados en la conservación promovieron, a través de la dirección de la RBSK, la primera cooperativa de turismo: “Pun-ta Allen” (D1). Además, se impartieron numerosos cursos y talleres, con el fin de capacitar y sensibilizar ambiental-mente a los pobladores (Bezaury-Creel y Arellano Guillermo, 2000). En este contexto, los paseos para observación de flora y fauna en la Bahía de Asunción, y en particular la pesca deportiva, fue-ron percibidos como nichos de mercado compatibles con los objetivos de conser-vación, ya que presentaban un impacto ambiental directo reducido y generaban ingresos considerables para una parte de la población local. De esta forma, el gru-po de actores empleados en turismo (A3) incrementó su número y su poder den-tro de la cooperativa pesquera: “Luego nos dimos cuenta de todo el dinero que podíamos sacar si hacíamos el flyfish” (Miembro de Cooperativa Pesquera y Tu-rística, 7/07/2007). Sin embargo, también favoreció a los pescadores que no forma-ban parte de las cooperativas turísticas (actores en A que no están en A3).

No obstante, la expansión del turismo generó también conflictos. La incorpo-ración en una cooperativa turística re-quirió de la “invitación” del presidente de la cooperativa Punta Allen (D1). Este mecanismo de control generó un grupo de excluidos que intentaron ofrecer sus servicios de manera independiente a las operadoras turísticas (com. pers. Miem-bro Cooperativa Turística, 10/07/2007). El incremento del número de prestadores

de servicios, generalmente no califica-dos, motivó a la Dirección de la RBSK a regular esta actividad mediante permi-sos que sólo se otorgaban a grupos le-galmente constituidos, cuyos miembros participaron en numerosos cursos de ca-pacitación. El resultado fue la aparición de cuatro cooperativas turísticas (D1, D2, D3 y D4), en constante competencia y una nueva empresa privada para pesca deportiva a nivel local (C1). Las princi-pales fuentes de poder de las coopera-tivas turísticas son políticas y económi-cas; se sustenta en la exclusividad que les garantizan los permisos de turismo que están respaldados por la Dirección de la RBSK, así como en los recursos económicos, sociales y de información de sus integrantes; además de recursos morales que resultan de ser empresas so-ciales gestionadas por actores locales.

Los principales beneficiados del conflic-to entre las cooperativas fueron los opera-dores turísticos de la región (C3) por ob-tener mejores precios y términos de pago, haciendo uso de su poder económico y de información, que resulta de su capacidad para controlar el acceso al mercado turís-tico masivo de la Riviera Maya (X7). En este contexto, algunos de los operadores turísticos se han aprovechado de la cre-ciente competencia ente las cooperativas, por lo cual existe un conflicto entre ellas. Por su parte, como la Dirección de la RBSK no posee atribuciones legales para regular las acciones de los operadores turísticos que no están asentados dentro de la RBSK, optó por supervisar -y res-


tringir- únicamente las actividades de las cooperativas locales, lo cual genera otro conflicto constante (figura 4): “La coo-perativa es responsable legalmente por lo que ocurra con sus embarcaciones y con los otros no tenemos ninguna, pero abso-lutamente ninguna relación” (Funciona-rio CONANP, 26/07/2007).

Con el fin de mejorar la cooperación de las diferentes cooperativas y dismi-nuir la dependencia de los operadores turísticos, aparece durante esta fase la ONG Rare Center (O5), cuyo interés es apoyar empresas comunitarias mediante la transferencia de conocimientos. Esta ONG contó con el apoyo de TNC, ASK y el PNUD para generar una iniciativa que integrara a las cuatro cooperativas: la operadora turística “Community Tours” establecida a nivel regional (figura 4). Sin embargo, los conflictos internos impidie-ron una cooperación a nivel local capaz de fortalecer su poder de negociación frente a los operadores turísticos: una cooperati-va (Los Gaitantes) no se integró y ofreció precios más bajos para aumentar su parti-cipación en el mercado: “Primero trabajé con la (cooperativa) Punta Allen, después con la Vigía Grande porque me dio mejor precio, luego se aliaron para subir el precio y la que salió ganando fue la de los Gai-tanes; porque todos nos fuimos con ellos. Porque nos dieron mejor precio y el ser-vicio es el mismo” (Operador Turístico, 18/07/2007).

La presión ejercida por las empresas asentadas a nivel regional y por los habi-

tantes de Punta Allen sobre la Dirección de la RBSK, dio como resultado una can-tidad muy elevada de permisos turísticos (142 en 2007). Y además, se agudizó la desigualdad social a nivel local. Debi-do en parte, a que organización interna que adoptaron las cooperativas turísticas fue similar a la de cooperativa pesquera. Por lo tanto se beneficiaron en primer lugar sus miembros derechohabientes (principalmente A1): “El modelo de las cooperativas turísticas viene del modelo de la cooperativa pesquera (…) Es como una política neoliberal, porque el que tiene poder adquisitivo puede invertir más y mejorar más, y el que no tiene, pues tiene que ir más despacio”. (Miem-bro cooperativa pesquera 11/07/2007). Por otro lado, según la percepción de la CONANP, las cooperativas no lograron mejorar la calidad de sus servicios, ra-zón por la cual la dirección de la RBSK comenzó a favorecer las solicitudes de los clubes de pesca (C1) (Funcionario CONANP, 09/01/2007), lo cual causó inconformidad con los miembros de las cooperativas que a su vez solicitaban más permisos: “El problema es que les dieron las concesiones a ellos y a noso-tros ya nada, y sentimos que nos dieron una puñalada por la espalda. Porque las concesiones son para la gente del lugar y no para gente con dinero que viene a hacer negocios” (Miembro Cooperativa Turística y Pesquera, 01/07/07).

Otro grupo de actores externos que se fortaleció fueron los turistas inmigran-tes que comenzaron a aparecer en la fase

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anterior (X6), que ganaron presencia y poder a nivel local comprando terrenos y estableciendo hospedajes rústicos y restaurantes de playa. Algunos de ellos, aprovechan la baja afluencia turística fuera de la temporada y cobran comisio-nes relativamente altas por enviar clien-tes a las cooperativas, lo cual genera conflictos entre ambos actores (figura 4). Además, se fortalecieron algunas agen-cias inmobiliarias y especuladores (C2), que lograron adquirir terrenos a precios bajos y obtener ganancias considerables a través de la compra-venta: “Entonces viene una persona de fuera y me dice: ‘sabes qué, tu terrenito está muy boni-to: ¿no lo vendes? (…) Mira, aquí tienes 50,000 pesos por él, 50,000 pesos que te caerían muy bien’. Entonces, ahí cae-mos en la tentación”. (Habitante de Pun-ta Allen, 19/07/2007).

Finalmente, otro actor importante que surge a nivel local, fue la ONG Herencia Punta Allen (O6). Esta ONG, financia-da y fomentada por el PNUD y WWF, está formada por elementos de la élite local, personas vinculadas con el grupo de los dueños (A1), que también perte-necen a la cooperativa turística Punta Allen y que también controlan Commu-nity Tours. Su principal fuente de poder es social y moral, por ser una ONG lo-cal integrada por personas locales, por lo cual es capaz de establecer alianzas con actores interesados en conservar el medioambiente y recibir apoyos econó-micos para fomentar la conservación y el desarrollo comunitario (figura 4). Esta

ONG realiza actividades como el moni-toreo de arrecifes y administra apoyos del PNUD, y hay sospechas de que parte de los recursos se canalizan de acuerdo a los intereses de sus miembros: “Y luego la ONG esa, que necesitamos una am-bulancia, necesitamos ayuda para medi-camentos o dinero para comprar medi-camentos, para el centro de salud. ¿De donde puede salir? (…) En solicitud a las Naciones Unidas, de ahí puede salir. Pero no, lo manejan ellos. Ya solicitaron dinero para que apoyen a su cooperativa, y a las otras cooperativas no” (Miembro Cooperativa Pesquera, 18/07/2007).

Discusión y recomendaciones

Cabe destacar, en primer lugar, que el número de los actores involucrados en la gobernanza de la RBSK y otras ANP mexicanas ha aumentado notablemente durante los últimos 30 años. Mientras que no surgieron conflictos mayores entre la población local y otros intere-sados hasta principios de los años ‘80, la situación cambió drásticamente a mediados de la década, cuando surgie-ron nuevos actores influyentes externos con intereses contrapuestos. Vale la pena mencionar en este contexto al “sector conservacionista” -instituciones guber-namentales recién creadas, la UNESCO y ONGs internacionales- y el “sector turismo” -turistas, operadores turísticos, prestadores de servicios y turistas inmi-grantes-. Estos actores favorecieron mo-dificaciones notables del uso tradicional de suelo y de los recursos naturales. No


sorprende, por lo tanto, que los conflictos sobre el acceso y control de los recursos naturales crecieron considerablemente a lo largo de las últimas dos décadas, tanto en intensidad como en complejidad. En consecuencia, los conflictos relacionados con el control sobre el proceso del desa-rrollo local se agudizaron notablemente.

Los resultados de esta investigación indican, además, notables dificultades para compaginar los objetivos de impul-sar el desarrollo socio-económico local y asegurar la conservación ambiental; lo cual resulta ser un asunto delicado, puesto que la reconciliación entre las necesidades del desarrollo socioeconó-mico local y de la conservación ambien-tal es considerada un punto esencial del concepto de las Reservas de la Biosfera (UNESCO, 2008). De manera que resul-ta sumamente difícil poner a la práctica este paradigma tan tentador.

La gobernanza ambiental de la RBSK y de otras ANP mexicanas, por lo tanto, se enfrenta con conflictos que tienen ante-cedentes históricos. Un problema estruc-tural proviene del establecimiento de un régimen formal de gobernanza, una vez que los lineamientos generales del desa-rrollo local y regional habían sido defi-nidos por actores externos. Esto marcó el rumbo en las estrategias posteriores, las cuales no solo han demostrado ser in-adecuadas para mejorar las condiciones sociales y ambientales, sino que alimen-taron procesos problemáticos, detonados en las fases iniciales.

El hecho de que las medidas aplicadas por los actores conservacionistas se cen-tren en el control de los actores locales, posiblemente por ser más fáciles de im-poner y surtir efectos inmediatos y polí-ticamente visibles -algo de importancia primordial para justificar la razón de ser de los actores conservacionistas, inclu-yendo las ONG- es uno de los principa-les problemas para la gobernanza am-biental de la RBSK. Al mismo tiempo, constituye un obstáculo que impide un desarrollo económico socialmente más balanceado.

En este contexto, los actores sociales ex-ternos, al disponer de mayor poder eco-nómico y en parte político, no residir en la RBSK y no depender de sus recursos naturales, están en condiciones de evadir -en buena medida- las medidas de control. En consecuencia, llevan a cabo acciones de acuerdo con sus intereses sin enfren-tarse con obstáculos mayores. Como se ha demostrado, los actores locales se dan cuenta de esta situación y cuestionan la legitimidad de las instituciones guber-namentales en general y de las medidas de control en particular; lo cual afecta su disposición para aceptarlas.

En cuanto a los mecanismos de partici-pación en el proceso de desarrollo local, puede argumentarse que ha estado limi-tada a aspectos marginales dentro de un marco general y legal que ha sido im-puesto “desde arriba”, en el cual, los ac-tores locales deberán negociar el control de su territorio con actores poderosos

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que han ido apareciendo. Donde además, solo participa formalmente la élite local, negando de facto voz y voto a los demás habitantes. Por ello, el CTA no ha po-dido convertirse en una plataforma más eficiente para la negociación de intere-ses, cuyos mecanismos de participación se limitan a consultas formales; es decir, procesos de participación donde agen-tes externos definen los problemas y los procesos en las reuniones, controlan el análisis y no tienen ninguna obligación de tomar en cuenta los intereses de los actores locales (Pretty, 1995).

El análisis de los procesos ocurridos en Punta Allen, además, pone en evidencia que el conflicto de distribución favoreció a ciertos actores en detrimento de otros. Y generó desigualdades económicas que afectan considerablemente la legitimi-dad del régimen de gobernanza ambien-tal. A nivel local, el cambio del marco legal e institucional favoreció claramen-te a los titulares de derechos formales y afectó a los no derechohabientes: los miembros de la cooperativa pesquera -y en particular los dueños- continuaron beneficiándose de la pesca de langosta, y además recibieron una serie de apoyos económicos para diversificar sus fuentes de ingresos. E incluso lograron monopo-lizar, en buena medida, la prestación de servicios turísticos. En cambio, los no miembros y los miembros expulsados de las cooperativas fueron marginados en términos económicos y sociales, de-biendo incurrir en actividades ahora ile-gales, aceptar bajas remuneraciones, o

bien, emigrar y vender sus propiedades. En consecuencia, el actual régimen de gobernanza, igual que las medidas apli-cadas para fomentar el desarrollo local, tienden a profundizar, aunque de mane-ra no intencionada, las desigualdades sociales existentes, e impide una distri-bución más igualitaria de los beneficios que emanan de la diversificación de las actividades económicas.

En cambio, resultaron beneficiadas cier-tas ONGs locales y regionales que han incrementado sus recursos económicos y morales, y posiciones de poder a par-tir de las iniciativas que ellas mismas promueven. También puede argumen-tarse que han resultado beneficiadas las instituciones multilaterales y ONG internacionales, así como las institucio-nes gubernamentales ambientales, que lograron incrementar su poder político, económico, social y moral, mientras ex-panden su influencia a otras regiones. Además se benefician los intereses de los prestadores turísticos, los cuales au-mentaron sus utilidades al diversificar su oferta. También resultan beneficiados los turistas inmigrantes que obtuvieron espacios para primeras o segundas resi-dencias a costos muy reducidos, a partir de la apertura del territorio al mercado y del desplazamiento subsiguiente de una parte significativa de los pobladores ori-ginales.

Una evaluación desde una perspectiva técnico-administrativa puede dar la im-presión que los actores gubernamentales


y las ONGs han logrado conservar la biodiversidad, o por lo menos impedir una degradación ambiental considera-ble. Por lo tanto, puede ser considerado un manejo eficaz desde el punto de vista conservacionista. En particular, fue posi-ble mantener un sistema de explotación pesquera ambientalmente sustentable y diversificar las actividades económicas que se llevan a cabo en la reserva, dis-minuyendo así la dependencia del apro-vechamiento inmediato de los recursos naturales. Sin embargo, como se ha vis-to, no se han podido controlar efectiva-mente a una serie de actores externos y poderosos, en particular al sector turis-mo. Como demuestra el rápido avance de la urbanización turística y la compra-venta de terrenos en la franja norte de la reserva (Brenner y Job 2011), muchos actores han evadido, en buena medida, la influencia del sector gubernamental. Su poder político y administrativo re-sultó insuficiente para impedir que los actores relacionados con la actividad tu-rística impusieran sus intereses, sin en-frentarse con mayor resistencia. Aunque el turismo aún no representa una ame-naza inmediata para la reserva, muchos expertos opinan que este sector tendrá impactos ambientales negativos en un futuro no muy lejano (Brenner y Hüttl, 2009). Por lo tanto, a mediano y largo plazo resulta incierta la eficacia del ac-tual régimen de gobernanza ambiental.

Bajo esta misma perspectiva, la confi-guración socio-política actual, exige es-tructuras e instrumentos de gestión inte-

grales, participativos y flexibles. En este sentido, Adger et al. (2003) recomiendan tomar en cuenta tres aspectos: su efica-cia, legitimidad y equilibrio social. Para fortalecer la eficacia de la gobernanza y las medidas del fomento al desarrollo local, es recomendable poner más én-fasis en las acciones de los actores ex-ternos. Por un lado, convendría diseñar medidas más efectivas para imponer la normatividad de manera más igualitaria; que puedan incluir la supervisión de los operadores turístico y de sus clientes, así como un mayor control de los cambios del uso de suelo en la franja costera, a través de una autorización más restric-tiva de compra-venta de terrenos y per-misos para la construcción de estableci-mientos turísticos.

Para potenciar la legitimidad y el equi-librio social, resulta urgente dejar de favorecer a los titulares de derechos for-males al acceso de recursos naturales, al brindar el apoyo económico y otorgar derechos de aprovechamiento principal o exclusivamente a estos actores (Bren-ner 2009). Resulta necesario contrarres-tar las crecientes desigualdades socia-les relacionadas con la transformación de las actividades económicas locales, que parecen ser “efectos secundarios” del establecimiento de ANP en general y de los mecanismos de compensación en particular. En el momento de diseñar medidas concretas, es crucial incluir a los actores sociales tradicionalmente ex-cluidos. Hace falta asegurar que todos los segmentos de la comunidad local

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participen directa y activamente en la toma de decisiones sobre el diseño de las medidas y su aplicación. Relacionado con lo anterior, también conviene crear nuevas plataformas de negociación, no excluyentes, o modificar las existentes. Debe mencionarse, sin embargo, que la posibilidad de implementar estas accio-nes deberá enfrentarse a un régimen ins-titucional establecido, en particular a los actores interesados en incorporar nue-vos espacios para el turismo, así como a actores locales que se benefician con el esquema actual y a actores locales mar-ginados que se ven obligados a ignorar las regulaciones ambientales.

En este contexto, como apunta los teó-ricos de la propiedad común -y como da evidencia el buen estado de conserva-ción y las sólidas estructuras de manejo a nivel local que evitaban la sobreexplo-tación de los recursos marinos hasta an-tes del decreto- el manejo comunitario puede sostener los recursos cuando los accesos permanecen cerrados a externos y un acceso a largo plazo se asegura a los internos (Blaikie y Brookfield, 1987; The Ecologist, 1993). Aunque debe ob-servarse que la gestión comunitaria en el caso de la RBSK implicó exclusión y marginación de los grupos más débi-les, la “incursión” de actores externos en las formas de uso territorial agudizó las desigualdades previamente existentes y detonó una serie de procesos que con-trarrestan otro esquema de desarrollo económico local socialmente más ba-lanceado. Bajo este enfoque, las nuevas

actividades promovidas y las restriccio-nes han funcionado como herramientas ideológicas que facilitan la apropiación de recursos naturales que antes solo eran controlados localmente (Jamal et al., 2003). La recomendación desde esta perspectiva de análisis, implica revalorar las contradicciones internas del paradig-ma actual de gobernanza ambiental y de desarrollo local. Y en particular, cuando se generen estrategias para nuevos espa-cios de conservación, es necesario idear mecanismos que garanticen el control del territorio a los actores locales, y limi-ten el uso y el acceso a actores externos. Debe mencionarse, al igual que se hizo desde la perspectiva anterior, que para estas acciones sean implementadas de-berá considerarse el enfrentamiento con numerosos actores interesados en incur-sionar en regiones caracterizadas por un buen estado de conservación; algunos de los cuales, además de ser muy podero-sos, dominan los discursos internaciona-les abogando por formas de gestión que incorporen sus propios intereses.

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