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Manual de IBOn sOBre ayuda y desarrOllO de la

efectIvIdad:

¿serÁ Busan un PuntO de encuentrO clave?

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Tabla de Contenidos

INTRODUCCIÓN

CApíTUlO 1. El CAmINO hACIA BUSAN ES SINUOSO

CApíTUlO 2. EvAlUANDO El éxITO DE lA CAmpAñA SOBRE lA EFICACIA DE lA AyUDA

CApíTUlO 3. DESARROllO DE lA EFECTIvIDAD y RESUlTADOS

CApíTUlO 4. ApROpIACIÓN NACIONAl INClUSIvA

CApíTUlO 5. FORTAlECImIENTO DE lA EFICACIA DE lA AyUDA

CApíTUlO 6. CAlIDAD DE lA AyUDA EN El mARCO ExTENDIDO DE lA FINANCIACIÓN DEl DESARROllO

CApíTUlO 7. DESARROllO DE lA CApACIDAD, SITUACIONES DE FRAGIlIDAD y SECTORES ClAvE

CApíTUlO 8. CREANDO UNA NUEvA ARQUITECTURA DE lA AyUDA

REFERENCIAS

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INTRODUCCIÓN

El IV Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda va a tener lugar del 29 de noviembre al 1 de diciembre de 2011 en la ciudad surcoreana de Busan. Estará organizado por el Grupo de Trabajo y versará sobre la Efectividad de la Ayuda. Dos mil representantes de los gobiernos de los países desarrollados y en desarrollo, redes de la sociedad civil, académicos, representantes del sector privado y otros grupos se reunirán para hacer un balance del proceso de mejora de la calidad de la ayuda desarrollado desde 2003 y cerrar las negociaciones para un nuevo acuerdo sobre la reforma de la cooperación para el desarrollo.

Tras el llamamiento realizado por el Consenso de monterrey de 2002 a una mejora de las políticas y las estrategias de desarrollo para “aumentar la efectividad de la ayuda”, así como a un desarrollo de nuevos compromisos para aumentar la ayuda al desarrollo, el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD-OCDE) decidió crear un Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda (GT-Efic.). Este grupo lo que hizo fue desarrollar y continuar la campaña por una mayor eficacia de la ayuda, una idea a menudo destacada en los Foros de Alto Nivel (FAN).

El primer grupo se reunió en Roma en 2002 y se centró en la coordinación y la harmonización de los donantes, al que siguió el de parís en 2005, en el que se realizó la histórica Declaración de parís. Dicha declaración urgía a los gobiernos y a las agencias multilaterales a adoptar cinco principios sobre eficacia en la ayuda. Contiene indicadores específicos, una agenda, unas acciones que los donantes y los gobiernos receptores tienen como objetivo y una fecha tope de implementación, 2010.

Aunque las organizaciones de la sociedad civil (OSC) consideran que los cinco principios son un paso adelante, no pueden dejar de criticar la Declaración de París y la agenda global sobre la eficacia de la ayuda por centrarse en exceso en los aspectos técnicos y en aquellos relacionados

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con los procedimientos de ayuda, en lugar de centrarse en aspectos más cruciales como la condicionalidad política, la ayuda condicionada y la propiedad, que favorecen los desequilibrios de poder en las relaciones basadas en la ayuda. la agenda de reforma de la ayuda de la Dp sigue presentando deficiencias a la hora de paliar las condiciones políticas y económicas subyacentes que hacen de la pobreza y la desigualdad una realidad persistente para la mayoría de la población mundial.

Durante el tercer FAN, en Accra, Ghana, se realizó una evaluación sobre el proceso de implementación de la Dp. Dicho foro se centró en los retos técnicos, institucionales y políticos que conllevan los principios de la Dp. Durante el FAN3 se redactó la Agenda de Acción de Accra, que pretendía tratar temas como la apropiación nacional, la construcción de unos acuerdos más eficaces y globales, y conseguir los objetivos de desarrollo. la sociedad civil se convertía en una pieza clave para mejorar las reformas propuestas por la Dp, como la ampliación de la apropiación nacional para incluir a ella misma o a los parlamentarios. Sin embargo, la agenda de Accra se quedó corta, dado que no incluyó asuntos fundamentales como la ayuda condicionada o la condicionalidad de los donantes, dado que estos últimos decidieron eludir ambos temas.

El Manual de IBON sobre AOD y Desarrollo de la Efectividad (2009) da un repaso a estos dos periodos de reforma en la eficacia de la ayuda, que van de Roma a parís/Accra, y articula las razones por las que hay que cambiar el concepto de eficacia de la ayuda por el de desarrollo de la efectividad, y transformar la arquitectura de ayuda global en una que respete la soberanía y la igualdad, que se base en los derechos humanos, la justicia social y la sostenibilidad.

La sociedad civil sostiene que la agenda de reforma de la eficacia de la ayuda sigue siendo inadecuada y estando demasiado centrada en la gestión y la entrega de la ayuda, en lugar de en mostrar fehacientemente el impacto que tiene en el desarrollo de las comunidades pobres y marginadas. por lo tanto, el próximo FAN de la ciudad surcoreana de BUSAN, que tendrá lugar en noviembre de este año, será fundamental nos sólo porque intentará sacar conclusiones de parís y Accra, sino también porque presentará la siguiente pregunta a la comunidad internacional del desarrollo:

¿Se introducirá en Busan la tercera generación de reformas que cambie la eficacia de la ayuda por el desarrollo de una efectividad que dé relevancia

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a los derechos humanos, la justicia social, la igualdad de género y la sostenibilidad ecológica, así como que permita ampliar el proceso de desarrollo?

por otro lado, la situación actual, con múltiples crisis persistentes, nos obliga a aplicar un enfoque más global en lo que a la efectividad en la cooperación para el desarrollo se refiere. Esta situación presenta nuevos temas y debates, además de ideas aún más innovadoras en el contexto global del desarrollo y el desarrollo financiero. Aumenta la necesidad de trabajar junto con más actores del mundo del desarrollo y crear nuevos mecanismos de gobierno en temas de ayuda que atraigan a nuevos actores dentro de una arquitectura horizontal de cooperación para el desarrollo.

Este manual pretende establecer los asuntos y los temas fundamentales a tener en cuenta en Busan, los ya expuestos por la sociedad civil, pero que fueron poco tenidos en cuenta en anteriores FAN, y los nuevos que se han presentado y que deben ser sometidos a examen, así como, además de presentar algunas ideas iniciales para el después de Busan.

Como se destacará posteriormente en este informe, tras meses de consultas y esfuerzos titánicos por aunar puntos de vista y propuestas que nos permitan realizar una reforma en profundidad de los sistemas de ayuda, se ha hecho público un documento preliminar con los resultados. Dicho documento se encuadra en el contexto de “la eficacia de la ayuda” posterior a la Declaración de parís.

En este documento preliminar se tratan numerosos temas que servirán como punto de partida para el proceso de negociación. Esperamos que este manual ayude a concretar los numerosísimos asuntos que se pretenden incluir en el documento final de Busan, así como la postura que mantienen las OSC. Aunque en este manual se hace a menudo referencia a las postura de Better Aid, IBON se hace responsable del contenido de este manual.

En cierto sentido, Busan representa un punto decisivo para la cooperación para el desarrollo y para los sistemas de ayuda. Es un reto para las partes implicadas decidir el camino a coger, dado que puede conducirles tanto a la consecución de avances reales, como a un alejamiento del largo camino para mejorar la calidad de la ayuda y la cooperación internacional.

Antonio Tujan Jr.Editor

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CAPÍTULO 1EL CAMINO HACIA BUSAN ES SINUOSO

1.1 ¿Cómo ha cambiado el mundo después de París y Accra?

la euforia posterior al éxito del Foro de Alto Nivel de Accra, en el que se redactó la Agenda de Accra para la Acción (AAA), se vio pronto remplazada por la pesadumbre de la crisis financiera de 2008. Una crisis de proporciones colosales afectaba al mundo, sacudía los cimientos de la economía global, afectaba a la economía de los países, a sus sistemas de producción y distribución, y agravaba además otras crisis que discurrían en paralelo, la alimentaria, la sanitaria, la energética y la climática.

A pesar de los grandes esfuerzos realizados por los estados para suavizar el impacto de la crisis económica, así como de los optimistas que dicen que la economía mundial está en una senda de recuperación, la crisis financiera aún no se ha acabado. Hay datos que nos indican que los problemas que nos llevaron a la crisis de 2008 siguen coleando.

Con niveles desempleo mucho más altos que los de 2008, y de deuda pública en rápido ascenso, los países desarrollados están siendo cada vez más conscientes de que cualquier posible amenaza, como una escalada en el precio del petróleo, una quiebra del sistema bancario, o un impago de la deuda soberana, podría llevar a la economía mundial a una crisis aún mayor.

la crisis energética sigue empeorando por el continuo aumento de la demanda, que sobrepasa la oferta y supedita a la economía a los vaivenes en el precio del petróleo, el gas y la electricidad. Un artículo sobre la

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crisis energética, que citaba proyecciones del Departamento de Energía de EE.UU., afirmaba que, teniendo en cuenta los niveles de 2007, la producción de energía tendría que aumentar en un 29%, hasta los 187.520 millones de kilowatios, hasta 2025 para satisface la demanda anticipada de energía (Klare 2011).

Dos acontecimientos dramáticos sucedidos en 2011 han empeorado la crisis. El primero, las revueltas y protestas de la “primavera Árabe” en Oriente próximo y el Norte de África, que están causando fuertes desequilibrios y dudas en suministro mundial de petróleo. El segundo, el accidente nuclear posterior al terremoto de Japón, que además de causar una disminución de la producción de energía y desequilibrios en todo el mundo, ha llevado a que varios países desarrollados se cuestionen el uso de la energía nuclear y hayan decidido parar los planes de expansión de la energía nuclear. Todo esto aumenta la presión sobre la oferta y la demanda de los combustibles fósiles tradicionales (Klare 2011).

por otro lado, la crisis alimentaria no sólo no ha cesado, sino que ha empeorado en 2011. Todo ello después que causara disturbios y las grandes manifestaciones en 2008. El informe OCDE-FAO perspectivas de la Agricultura 2010-2019 prevé un continuo aumento del precio de los productos básicos agrícolas durante la próxima década. Se llegará incluso a un aumento en términos reales de entre el 15 y el 40% sobre los precios de 1997-2006 (OCDE-FAO 2011). Un informe del programa mundial de Alimentos describió recientemente en un documento infográfico la gravedad de la situación con la siguiente frase: “El aumento del precio de los alimentos ha relegado a 44 millones de personas [dos veces la población de Australia] a condiciones de pobreza y extrema pobreza desde junio de 2010” (programa mundial de Alimentos de la ONU, 2011).

lester Brown, del Instituto de política de la Tierra, ha alertado de que la crisis alimentaria puede empeorar por una combinación de los siguiente factores: el cambio climático, la disminución de los recursos hídricos y de la tierra cultivable, la presión demográfica, cambios en el uso de la tierra, la expansión de la industria de los biocombustibles y las inversiones especulativas. Brown declaró que “a menos que los gobiernos cambien el concepto de seguridad, y sustituyan las inversiones en gastos militares por inversiones para combatir los efectos del cambio climático, el mundo se tendrá que enfrentar, sin lugar a duda, a un futuro con una mayor inestabilidad climática y una volatilidad en el precio de los alimentos” (Brown 2011).

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Estas múltiples crisis han hecho revertido los logros que se habían conseguido en muchos países en desarrollo y han minado gravemente los esfuerzos mundiales por los Objetivos de Desarrollo Acordados Internacionalmente (ODAI), incluyendo los Objetivos de Desarrollo del milenio (ODm).

Estas crisis también nos han demostrado que no se puede seguir manteniendo las políticas de crecimiento, eficacia y libre mercado como

Montaña rusa en el precio de los alimentosentre Septiembre de 2007 y Abril de 2011

Fuente: Organización para la Agricultura y la Alimentación

Protestas en Burkina Faso, Indonesia, Gabón, Camboya, Costa de Marfil,

Bangladesh, Egipto y Haití

El Índice de precios de la FAO llega a su punto máximoLos países prohíben

las exportaciones

Pakistán es golpeado por el monzón

Por primera vez el número de hambrientos se sitúa por encima de los 1.000

millones

La sequía y los fuegos diezman la cosecha de

cereales en Rusia

May 07

Feb 08

Jun08

Feb09

En10

Jun10

Abr10

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base del desarrollo. De hecho, no han servido para asegurar la igualdad social, el trabajo digno, la igualdad de género, los derechos y el bienestar de todos.

1.2 ¿Qué cambios políticos y de políticas ha propiciado esta crisis?

El duro revés que ha supuesto la crisis financiera, económica, energética y medioambiental ha propiciado un giro político hacia gobiernos y partidos más conservadores, especialmente en los países del norte.

Dicho cambio ha traído consigo la implantación en los países del norte de las denominadas medidas de austeridad, que los países del sur llevan tiempo teniendo que aplicar como parte de los programas de Ajuste Estructural. Entre los puntos fundamentales de dichos planes de austeridad se encuentran una subida de los impuestos y de los ingresos del estado, grandes recortes del gasto público, especialmente de los programas que sustentan el estado del bienestar, de los servicios públicos, de la ayuda al desarrollo, y de otros gastos sociales.

la negativa situación económica y las medidas de austeridad han afectado de manera directa a la ayuda al desarrollo. los gobiernos de la mayoría de los países donantes, entre los que se incluye EE.UU., Japón, y parte de los estados miembro de la UE, ponen ahora un gran énfasis en garantizar a los contribuyentes que la ayuda oficial no va a disminuir las inversiones que el país necesita, que se va a utilizar correctamente, y que se hace por su propio beneficio, garantizando un amplio apoyo social a la continuidad de la ayuda.

Como declara el informe del CAD OCDE “hoja de ruta hacia Busan”:

han cambiado muchas cosas desde la aprobación de la Declaración de parís en 2005. Se han complicado las perspectivas en el mundo del desarrollo… al mismo tiempo que nuevos retos para el desarrollo a escala global, como la inseguridad alimentaria, el cambio climático, o nuevos conflictos, han surgido e ido evolucionado. La crisis económica y financiera ha hecho que, ahora más que nunca, se analicen exhaustivamente los presupuestos de ayuda, dado que los contribuyentes de los países donantes exigen resultados por la ayuda prestada (DCD-CAD OCDE 2011).

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la Declaración de parís contó con el apoyo de los principales países donantes europeos cuando se aprobó en 2005. los gobiernos de estos países permitieron progresivos acercamientos para conseguir una mayor eficacia de la ayuda. Esta postura europea continuó hasta foro de Accra en 2008, lo que hizo que disminuyera la resistencia de otros países donantes como EE.UU. y Japón a alcanzar nuevos compromisos.

Sin embargo, dicho apoyo se ha reducido considerablemente en 2011. Esto se debe principalmente a la llegada de gobiernos dominados por el centroderecha a los principales países europeos, como en Alemania, países Bajos, Suecia, Dinamarca, Finlandia y Reino Unido.

Dichos partidos políticos han demostrado menos interés en conseguir la Dp y los compromisos de la AAA, mientras que la Comisión Europea se ha distanciado hasta el momento de las discusiones previas a Busan. Un grupo de países europeos siguen mostrando

mientras tanto, el gobierno de EE.UU. ha reestructurado su AOD y ha puesto un mayor énfasis en “la innovación y la supervisión implacable de los resultados” (USAID 2011). Además, Japón ha decidido reducir su presupuesto de AOD para el año fiscal 2011, argumentando la necesidad de fondos para la reconstrucción de los daños causados por terremoto.

los hechos antes comentados han llevado a que los principales países donantes a utilizar unos criterios más exhaustivos para revisar, reorientar y marcar una mejor agenda sobre la eficacia de la ayuda. En enero de 2011, por ejemplo, siete de los mayores países donantes han formado el denominado “Grupo de Donantes con Ideas Afines” (GDIA), que pretende centrar su agenda de ayuda en tres puntos fundamentales: (a) “resultados y rentabilidad del dinero invertido”; (b) “transparencia y responsabilidad”; y (c) “cooperación con el sector público.”

Canada, Dinamarca, Alemania, Suecia, Reino Unido y EE.UU., que son todos miembros del mencionado GDIA, tienen una gran influencia entre los países donantes, dado que aportan el 54% del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. la posición de los miembros del GDIA podría cambiar el discurso sobre la ayuda previo al foro de Busan. los países donantes podrían centrarse más en intervenciones verticales, en proyectos y programas que den resultados rápidos y perceptibles. Ello les permitiría no tener que enfrentarse al reto de llevar a cabo las reformas que figuran, o están de forma tácita, en la

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Declaración de parís y en la AAA. Dichas reformas son a más largo plazos y más complejas de aplicar.

1.3 ¿Qué asuntos relacionados con la ayuda preceden a Busan?

El Iv FAN tiene ante sí la titánica tarea de enfrentarse a múltiples problemas relacionados con el desarrollo de la eficiencia. Tras la expiración en 2010 de los compromisos recogidos en la Declaración de parís, llega el momento de que la comunidad del desarrollo haga un balance tanto sobre su implementación, como sobre los resultados obtenidos. Dicho balance permitirá definir nuevos compromisos sobre la forma de implementar las reformas que permitan el desarrollo de la eficiencia, así como fijar objetivos. Hay un amplio consenso en que se debe profundizar en el desarrollo de la efectividad, que se centra en la gestión y en la entrega de ayuda, para mejorar los resultados basados en los derechos humanos y poder tratar temas que influyan en los resultados del desarrollo. Temas tales como: la coherencia política en el desarrollo, una gestión financiera eficaz que favorezca el aumento y el aprovechamiento de la ayuda, una financiación eficaz para luchas contra el cambio climático, la mejora de la cooperación Sur-Sur como referencia de cooperación para el desarrollo, etc.

Estas necesidades, fortalecer la implementación del desarrollo de la efectividad, afrontar y ahondar en problemas más amplios a través del desarrollo de la efectividad, y desarrollar una arquitectura de cooperación y gobernanza, son apenas tres ejemplos de la gran cantidad de asuntos relacionados con la reforma de la ayuda que han surgido durante la preparación para Busan.

muchos son los temas de la primera categoría que han saltado a la palestra: la vinculación a los sistemas de países, la harmonización y la cooperación, la propiedad democrática, la transparencia y la responsabilidad de todos los actores, la condicionalidad política, la ayuda condicionada y la asistencia técnica, y el desarrollo de las capacidades.

Algunos de los temas incluidos en la segunda categoría son: los enfoques basados en los derechos humanos, el empoderamiento de las mujeres y en la igualdad de los sexos, el trabajo digno, la participación y la inclusión de los más marginados, la coherencia política, el conflicto y la fragilidad, unos estados eficaces y el desarrollo de institucional (el papel

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de los parlamentos y del gobierno local), una estrategia para acabar con la dependencia de la ayuda, y la financiación de la lucha contra el cambio climático.

los siguientes son algunos de los temas que se incluyen en la tercera categoría: la gobernanza en el sector de la ayuda y posibles sucesores al GT, mecanismos para supervisar nuevos compromisos, objetivos e indicadores, mecanismos de transparencia internacional, participación activa de todas las partes involucradas, incluyendo como socios a los países en desarrollo, las osc y su transparencia, y el sector privado y otros actores no gubernamentales.

Dado el gran número de asuntos y temas sugeridos al secretariado del GT, se ha decidido incluir la “Carta de los Copresidentes del GT-Efic.”, Anexo 1 con fecha 29 de abril de 2011, entre los temas generales que se llevarán a las sesiones de Busan. Tendrá la siguiente distribución (Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda 2011):

1. Resultados y Transparencia: Análisis de los resultados del desarrollo; seguimiento y evaluación; marcos nacionales y mundiales para favorecer la transparencia de las partes.

2. Evaluación sobre el terreno de la calidad de la ayuda: Transparencia; previsibilidad de la ayuda; complementariedad de las acciones de los donante.

3. Propiedad: liderazgo de los países; desarrollo de las capacidades; creación de un campo de cultivo para la participación de los gobiernos receptores y de los actores no gubernamentales.

4. Situacionesdeconflicto,fragilidadyposiblesriegos: prevención de los conflictos y fortalecimiento de la paz; financiación de la seguridad; ayuda humanitaria y de respuesta ante los desastres.

5. Aprovechamientodelaayudaparaconseguirotrasfuentesdefinanciaciónparaeldesarrollo: Mejora de la fiscalidad del país; unión de la AOD a otras herramientas de financiación del desarrollo, así como a las inversiones privadas con ánimo de lucro; cooperación Sur-Sur; Financiación Internacional de la lucha contra el Cambio Climático (FICC).

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6. Sistemas y marcos para una supervisión de la eficacia de la ayuda y del desarrollo de la efectividad; marcos de implemetación liderados por los países; una gobernanza para el sector de la ayuda global.

El siguiente capítulo de este manual se centrará secuencialmente en una selección de asuntos importantes que giran en torno a los seis temas antes enumerados, y que se han lanzado para dar forma al discurso de Busan.

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CAPÍTULO 2 EVALUANDO EL ÉXITO DE LA CAMPAÑA SOBRE LA EFICACIA DE LA AYUDA

2.1 ¿Cuáles son los retos a la hora de evaluar la campaña sobre la eficacia de la ayuda?

La valoración de los éxitos y fracasos de la campaña sobre la eficacia de la ayuda no es una tarea sencilla. A parte de analizar el progreso de determinados compromisos y objetivos decididos en parís (2005) y Accra (2008), hay que hacer un análisis en profundidad de los conceptos del marco de referencia. También deben tenerse en cuenta los diferentes los intereses en juego y los contextos específicos.

Nos encontramos con la dura tarea, incluso si utilizamos indicadores de medición y verificación, de tener que atribuir determinados éxitos de la campaña sobre la eficacia de la ayuda a los compromisos acordados en parís y Accra. No se debe simplemente a la complejidad técnica de tener que cuantificar la eficacia de conceptos multidimensionales, que tienen distinta procedencia y a menudo no son lineales. Sigue sin llegarse a un acuerdo sobre conceptos en disputa, y algunos de los principios siguen siendo demasiado generales, de tal manera que una terminología, considerada como importante, tiene diferentes significados para las distintas partes involucradas en el campo del desarrollo.

Existió en parís, y en cierta medida en Accra, una marcada tendencia a rechazar acuerdos muy específicos y compromisos que implicaran objetivos de obligado cumplimiento. No es sorprendente, por lo tanto, que se realicen evaluaciones de los acuerdos de parís y Accra con diferentes

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perspectivas. Dada la desproporción de poder dentro del sistema de ayuda global y la ausencia de un organismo independiente que pida responsabilidades a todos los actores implicados, es un gran reto hacer que se cumplan los compromisos y realizar una medición fidedigna de su aplicación, independientemente de lo genérica o lo específica que sea.

la valoración que se realiza de los éxitos y los fracasos varía entre los países donantes y los receptores, así como entre los miembros de las dos partes, dado que las expectativas sobre la reforma de la ayuda también eran diferentes. Aún así, debe evaluarse la actuación de las dos partes de manera conjunta, ya que al formar parte de una comunidad tan interrelacionada, el compromiso y la voluntad política de una parte tiene influencia en la actuación de la otra.

2.2 ¿Qué han destacado las evaluaciones?

Desde el comienzo de la implementación de la Dp en 2005, hasta la AAA en 2008 y posteriormente, varios donantes, países, think tanks independientes y plataformas de OSC han realizado evaluaciones sobre el proceso de implementación. la evaluación de dos fases realizada por un equipo de evaluación independiente, que concluyó con la redacción del documento La Evaluación de la Declaración de París (Informe Final) (EDp), ha sido hasta el momento la más amplia en lo que a alcance geográfico y periodicidad se refiere.

la Fase 1 del EDp intentó documentar los cambios acontecidos en los principales procesos, la firma de acuerdos entre actores del desarrollo, así como las buenas prácticas resultantes de estos cambios. la Fase 2 pretendía evaluar la relevancia y la influencia que ha tenido la DP sobre la eficacia de la ayuda, los resultados del desarrollo, y los factores que puedan haber supuesto una mejora o un empeoramiento.

los gobiernos, las instituciones multilaterales, y las organizaciones de la sociedad civil han hecho esfuerzos parecidos para llevar a cabo una evaluación independiente, no sólo de los asuntos vinculados a la eficacia de la ayuda, sino también de otros. Better Aid y Reality of Aid, por ejemplo, han realizado un seguimiento casi continuo de los indicadores de parís y Accra, y han presentados informes de evaluación realizados con otras partes involucradas (Better Aid 2010b).

por lo tanto, en años recientes, ha empezado a saberse mejor el grado de éxito que han tenido los actores del desarrollo en la reforma de la

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ayuda. Seis años después de parís, se ha progresado muy poco en temas fundamentales, a pesar de tener unos objetivos bien definidos, y de que los países donantes y receptores afirmaran que las iniciativas para mejorar la eficacia habían empezado ya antes de 2005. Como reconoce el documento de la CAD “hoja de ruta hacia Busan”:

Aunque los resultados del Informe de Seguimiento de la Declaración de parís no estarán disponibles hasta mitad de año, está claro ya que el nivel de implementación de parte de los compromisos va a estar por debajo de los estándares acordados. Como se ha destacado arriba, los primeros datos de la Evaluación de la Declaración de parís dan validez a los principios de parís, pero apuntan a un fracaso de en la implementación de los acuerdos (DCD-CAD OCDE 2011).

por otro lado, los acuerdos de parís y Accra han ayudado, sin lugar a duda, a dar importancia a escala mundial, al más alto nivel y de forma continuada, al creciente clamor de los países receptores y de las OSC sobre la necesidad de una reforma de calado en el campo de la ayuda, incluso antes de 2005. El mismo CAD ha destacado que Accra estimuló la aparición de otros acuerdos relacionados con la eficacia de la ayuda, como la Declaración de Bogotá para la cooperación Sur-Sur, la Declaración de Dili de Abril de 2010, y los principios de Estambul para el Desarrollo de la Eficiencia (DCD-CAD OCDE 2011).

Accra tuvo especial éxito a la hora en favorecer el reconocimiento de las OSC como actores del desarrollo de pleno derecho. El reto posterior a Accra, sin embargo, era convertir dicho reconocimiento teórico en un entorno propicio, en plataformas de participación y en una representación en procesos de desarrollo. los resultados de Accra son, a este respecto, desiguales y no demasiado impresionantes.

La campaña sobre la eficacia de la ayuda ha tenido, sin duda, influencia en el desarrollo de un panorama político en el que están presentes las diferentes multiples actores en el campo del desarrollo, a pesar de los diferentes intereses y los factores contextuales a los que se enfrentan. El reto para OSC, si embargo, sigue siendo conservar el impulso y ampliar el campo de acción en el que llevar a cabo reformas del sistema de ayuda, enfrentarse a los viejos paradigmas y sistemas predominantes, los cuales están enraizados en intereses, nacionales, internacional y de las organizaciones.

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2.3 ¿Cuáles son los límites del marco y de los indicadores de París/Accra?

Tanto la Dp como la AAA han conseguido mejorar la coherencia a la hora de definir los principios de la eficacia de la ayuda. Pero la inexactitud del marco y las declaraciones cambiantes dejan demasiado a la voluntad de cada grupo. Tanto la Dp como la AAA han establecido una serie de prioridades que no son ni lo suficientemente específicas, ni están sujetas a un calendario que obligue a los donantes y a los países (receptores) a hacer progresos reales. A nivel práctico, la progresiva implementación del marco de la eficacia de la ayuda está poniendo al descubierto sus limitaciones y flaquezas inherentes y demostrables.

En todas las evaluaciones previas, y hasta llegar al FAN4, se han utilizado los doce indicadores de progreso de la Dp y los compromisos de la AAA para evaluar el progreso de la agenda de reforma de la ayuda. las OSC están al día, desde primera hora, de las deficiencias del marco, incluyendo los compromisos y los indicadores. la Dp y la AAA utilizan, sin una razón objetiva, un enfoque limitado y no han incorporado suficientes recomendaciones de las OSC, que servirían para afrontar asuntos como la pobreza, la desigualdad el cambio climático, etc.

El informe de Evaluación de la Declaración de parís (EDp) enfatizó que las evaluaciones nacionales de la Fase 2 destacaban los mismos asuntos que en Accra. El plazo marcado y los resultados atestiguan que no se ha tenido suficientemente la importancia de la tarea que tenían que realizar los países socios. Al mismo tiempo, la gran atención prestada a los 12 indicadores de progreso (y dado que las exigencias puede ser, en ocasiones, demasiado altas y gravosas para las capacidades financieras reales de algunos países), ha ayudado a crear la impresión de que estos indicadores son, aparentemente, el santo grial de la campaña de eficacia de la ayuda. De ahí que se corra el riesgo de comprometer el desarrollo global, que es por los que se debería preocupar la eficacia de la ayuda. Además, la práctica cada vez más común de realizar intervenciones estándar para reformar el sistema de ayuda, es un indicador de que existen riesgos inherentes a la adopción e imposición de un modelo de cooperación para el desarrollo que “valga para todos”.

la OCDE, el Banco mundial y el FmI crearon la metodología para obtener los indicadores, los valores de referencia y los objetivos para 2010. El proceso de seguimiento también lo gestiona la OCDE. En

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resumen, el método de evaluación se hizo, por lo general, a gusto del donante. Ello tiene un impacto significativo en cualquier evaluación que se realice con este marco, dado incluso los objetivos y los valores de referencia utilizados para medir los progresos desde 2005 se fijaron utilizando las analíticas de los países donantes sobre conceptualización, puntuación, ponderación… como se demostró en la publicación de la OCDE de 2005.

Sigue poniéndose en cuestión si los indicadores de progreso son fiables y representativos. mientras que hubo un esfuerzo para hacer que la metodología fuera trasparente, no ha habido una justificación satisfactoria sobre la elección de los doce indicadores, en lugar de otros aspectos de la eficacia de la ayuda que podrían ser iguales o incluso más importantes para conseguir los obtener los resultados esperados. Estos indicadores son poco ambiciosos y muestran una falta de compromiso por parte de las principales partes involucradas, especialmente los países donantes y los receptores, que son los que realizan la mayor parte de las transacciones (si bien es cierto que de forma desigual) del proceso de desarrollo.

Con las advertencias anteriores en mente, este capítulo ha analizado el progreso de implementación de la Dp, y ha considerado que los logros obtenidos en el marco de la Dp y la AAA siguen siendo mediocres, tanto a nivel cuantitativo (Tabla 1) como cuantitativo.

2.4 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo del volumen de la ayuda y su distribución?

la OCDE ha destacado que los países receptores de ApD han conseguido en 2010 un incremento del 6,5 por ciento en sus compromisos como receptores. Sin embargo, la organización también afirma que incluso habiendo un incremento, algunos de los países donantes siguen estando por debajo de los objetivos fijados (OCDE 2011).

Si observamos la posición que ocupa la Ayuda Oficial al Desarrollo en términos de asignación de recursos de los países DAC, podremos comprobar que el organigrama de flujos clasificado por tipos del año 2009 (figura 1), demuestra que los flujos privados en términos de mercado suponen más de la mitad de los recursos totales (inversiones directas, créditos de exportación privados, títulos de agencias multilaterales e inversión de la cartera bilateral). por otro lado, la AOD supone sólo el 30% del desembolso neto total de los países DAC. Estos números son

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INDICADORES DE PROGRESO OBJETIVOS PARA 2010PROPIEDAD1. Los Socios tienen estrategias de desarrollo operativo Al menos el 75% de los países socios tienen estrategias de desarrollo

operativo.VINCULACIÓN

2. Sistemas de países fiables a) La mitad de los países socios han subido, como mínimo, un nivel en laescala de desarrollo basada en la Política de Gestión Financiera del País yla Evaluación Institucional.b) Un tercio de los países socios han subido, como mínimo, un nivel en laescala de cuatro niveles utilizada para evaluar el rendimiento de lossistemas de contratación.

3. El flujo de ayuda se vincula a las prioridades nacionales Se ha reducido a la mitad el porcentaje de ayuda a los gobiernos quefigura fuera del presupuesto del gubernamental. Al menos el 85% de laayuda se incluía en el presupuesto.

4. Fortalecer las capacidades mediante un esfuerzo coordinado. El 50% de la cooperación técnica se materializa a través de programascoordinados coherente con las estrategias de desarrollo nacional.

5a. Utilización de sistemas de gestión financiera pública Todos o el 90% de los donantes utilizan los sistemas GFP para socios;Una reducción de uno o dos tercios en el porcentaje de ayuda a aquelsector público que no utilice los sistemas GFP.

5b. Utilización de los sistemas nacionales de contratación Todos o el 90% de los donantes utilizan los sistemas de contrataciónpara países socios.Una reducción de uno o dos tercios en el porcentaje de ayuda a aquelsector público que no utilice los sistemas de contratación para socios.

6. Fortalecer las capacidades mediante la no utilización de estructurasde implementación paralela

Una reducción de dos tercios el número de unidades de ejecución deproyectos paralelos (UEPP)

7. La ayuda es más predecible Se ha reducido a la mitad el porcentaje de ayuda que se deja de empleardurante el año fiscal para el que fue consignada.

8. La ayuda no es condicional Existe un progreso continuo a lo largo del tiempoHARMONIZACIÓN9. Utilización de acuerdos o procedimientos comunes10. Favorecer un análisis compartido

El 66% de la ayuda se ofrece en base a programas.El 40% de las visitas que los donantes hacen sobre el terreno sonconjuntas.El 66% de los análisis se realizan de manera conjunta.

GESTIONAR PARA CONSEGUIR RESULTADOS11. Marcos orientados a resultados Reducir en un tercio el número de países que no tienen marcos de

evaluación del comportamiento que sean transparentes y verificables.RESPONSABILIDAD MUTUA12. Responsabilidad en ambas partes, es decir, que ambas partes seanevaluadas.

Todos los países socios llevan actualmente a cabo evaluaciones mutuas

Tabla 1. Indicadores de desarrollo de la Declaración de París y objetivos para 2010

indicativos de la tendencia dominante que prefiere las inversiones privadas en términos de mercado a la AOD.

El desglose por categoría de los fondos de la AOD nos cuenta algo similar. Como muestra la Figura 2, una gran proporción de los recursos van a parar a contribuciones a instituciones multilaterales como la UE, la AID y los bancos regionales (que pueden cubrir una gran variedad de instrumentos financieros y modalidades), así como a la cooperación técnica (Que sigue siendo un asunto pendiente de la Dp y la AAA, dado que es condicionada y no coordinada).

En lo que respecta a los sectores, un simple vistazo al flujo de ayuda durante 2009 nos dará una imagen sobre hacia donde van los recursos. la Figura 3 demuestra que los donantes dan prioridad a los sectores de alto rendimiento (Ahorro para los gobiernos y la sociedad civil), como a las infraestructuras, por ejemplo: el transporte y las comunicaciones, la energía, así como otras infraestructuras económicas. Estos son también los sectores que se considera que tienen un mayor impacto político,

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lo que hace que sean los promovidos por los gobiernos nacionales. Los sectores que benefician más a las mujeres o a los pobres, como la educación, el suministro de agua, los servicios sanitarios y la salud, no cuenta con el mismo nivel de apoyo por parte de los donantes. Al haber tomado esta medida, la campaña para la eficacia de la ayuda no ha servido para cambiar la forma de los flujos de ayuda de forma efectiva, ni para garantizar que los pobres entre los pobres sean los beneficios directos de la ayuda.

2.5 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la propiedad?

la cuestión del liderazgo de los países sobre su política y proceso de desarrollo, no sólo materializado en un programa de desarrollo, sino también a través del liderazgo ejercido por el ejecutivo sobre sus socios de desarrollo, sigue teniendo una desigual implementación en los diferentes países. La campaña de eficacia de la ayuda ha servido para conseguir una mayor concienciación, no sólo de los países en desarrollo, sino también de los donantes en lo que respecta al papel fundamental que juega el liderazgo de los países en la cooperación para el desarrollo.

Además, la definición de propiedad del país como principio que debe gobernar la eficacia de la ayuda ha evolucionado de París a Accra. mientras que en la Dp era un concepto que se centraba en la falta de simetría existente entre donantes y gobiernos receptores, en la AAA se ha ampliado y ahora reconoce el papel fundamental que juegan otros actores y multiples actores para conseguir el desarrollo. (vea el Capítulo 5 para más información sobre el actual discurso sobre propiedad del país).

Este punto de vista más inclusivo le da, más que nada, un valor intrínseco a la participación de la ciudadanía como propietarios del desarrollo, y va más allá de destacar la mera existencia de estrategias de desarrollo nacional, que se realizan a menudo sin gran intervención de los ciudadanos.

En el panorama actual, sin embargo, siguen faltando más estrategias de desarrollo que tengan un enfoque de abajo arriba. mientras que la fase 2 de la EDp apuntaba a que una mayoría de los países estaban aplicando estrategias de desarrollo, sigue sin haber logros en la propiedad en muchas áreas en las que se realiza una evaluación cualitativa.

19

Figura 1. Desembolso total de APD por categorías, porcentaje del total del flujo de recursos de los países que receptores de APD.

Figure 2. Total net disbursements of DAC countries by ODA type as per cent of total net disbursements on ODA (2009)

Otros Flujos Oficiales

Subvenciones de Agencias

Privadas Voluntaria

Ayuda Oficial al Deserrollo

Flujos Privados en Términos de

Mercado (a largo plazo);

20

En primer lugar, sigue latente entre los gobiernos receptores la cuestión de la necesidad de una colaboración con la sociedad de mayor calado y amplitud para darle forma a las estrategias de desarrollo. En aquellos lugares en los que se realizaron consultas públicas, la frecuencia y el número sugieren que son mayoritariamente simbólicas y se consideran un simple procedimiento. por ejemplo, los gobiernos pueden decidir todavía si incorporan las sugerencias de las OSC en sus planes de desarrollo o no. De hecho, en la Fase 2 los resultados de la evaluación sugieren que es escasa la participación de las OSC a la hora de formular y realizar un seguimiento de las estrategias de desarrollo. Esto pone en cuestión el compromiso, tanto de los gobiernos donantes como de los receptores, de apoyar un proporcionar y apoyar un entorno que permita un proceso de de desarrollo verdaderamente inclusivo, que debe todavía concretarse.

En Segundo lugar, que haya estrategias de desarrollo no significa que se considere la reducción de la pobreza, la igualdad de género, los derechos humanos, la justicia social, o la lucha por conservar el medio ambiente como una parte fundamental de dichas estrategias. la Evaluación de Better Aid de noviembre de 2009 sobre la AAA destacó que, a parte del reconocimiento de dicho agenda, hacía falta que los donantes y los gobiernos consignaran fondos y rindieran cuentas (Better Aid 2010b).

En tercer lugar, y enlazando con el siguiente principio de la pD que va a ser tratado, hay que destacar que los donantes son cada vez más reticentes a aceptar estas estrategias de desarrollo. los países donantes culpan a los receptores de debilidades como: la falta de liderazgo en los gobiernos a la hora de alinear las intervenciones de los donantes con las prioridades de los países, así como de tener no un sistema de SyE o tener uno poco eficaz. Dichas actitudes alimentan el círculo vicioso que torpedea la propiedad y el desarrollo de las capacidades.

2.6 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la vinculación?

¿QUÉ ES LA VINCULACIÓN?

En la Declaración de París, los donantes se comprometían a basar “todo su apoyo en las estrategias nacionales de desarrollo, en las instituciones y procedimientos de los países socios. Específicamente, los donantes se comprometían a alinearse con las estrategias de los socios, utilizar sistemas de países fortalecidos, y

2121

Figura 3. APD media, IFI e Instituciones UE de AOD por sectores (porcentaje del total)

Comercio y turismo; Industria, minería y construcción; Población; Suministro de Aguas y sanitarios; Agricultura; Otras infraestructuras/servicios sociales; Multisectorial; Energía; Transporte y comunicaciones; Gobierno y sociedad civil;

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

1.6 1.7 2.0 3.3

5.9 6.3 6.8 7.2 7.9

9.3 9.5

12.5 12.6

ayuda condicionada. Los países socios se comprometían a fortalecer sus capacidades con el apoyo de los donantes. Los donantes y los socios se comprometían, de manera conjunta, a fortalecer la capacidad de gestión financiera pública y el sistema nacional de contratación (DP 2005, párrafos 16-31).

los compromisos de la pD y la AAA sobre vinculación se alcanzaron para apoyar las estrategias de desarrollo de los países, fortalecer sus sistemas e instituciones, reducir los costes de las transacciones asociadas a la gestión y administración de los programas de AOD para favorecer una colaboración inclusiva y efectiva. los donantes también se comprometieron a reducir el número de unidades de ejecución de proyectos paralelos (UEpp).

las evaluaciones a nivel de país y de donante proporcionaros resultados desiguales sobre la consecución de los compromisos. Sin embargo, los resultados generales dejaron una imagen más bien sombría.

Como se destacó anteriormente, la vinculación que hacen los donantes de la ayuda a la utilización de los sistemas de países, son fundamentales para fortalecer el desarrollo de la propiedad y de las capacidades institucionales.

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los donantes han vinculado, levemente, la ayuda a las prioridades de los países, debido principalmente a la falta de capacidad de estos para hacer una estrategia de desarrollo con programas operacionales a financiar, una priorización clara de los sectores y sistemas eficaces de SyE para obtener resultados.

De acuerdo con la Fase 2 de la EDp, aunque sigue subiendo la utilización de los sistemas de países, sigue estando por debajo de los objetivos de 2010. También destacó la omnipresente reticencia de los donantes a usar los sistemas de países, incluso cuando existían marcos y sistemas viables. las razones fundamentales para esta continua dependencia de los donantes en sus propios sistemas son: (1) La falta de fiabilidad de los sistemas de países y su fracaso para cumplir los estándares internacionales y (2) Asuntos relacionados con la gobernanza, especialmente la corrupción. la manifiesta aversión de los donantes y de las agencias por los riesgos ha contribuido a hacer imposible la adopción de los sistemas de países para procesos de desarrollo.

Se ha conseguido mejorar la fortaleza de los sistemas de los países mediante reformas legales y el desarrollo de las capacidades de las instituciones. hay que destacar, sin embargo, que el fortalecimiento de las instituciones puede guardar relación con otros muchos factores, como el impacto gradual de intervenciones anteriores, o la madurez de las instituciones. Sigue siendo un reto identificar cuáles de estas contribuciones han ayudado en la campaña para la eficacia de la ayuda.

El nivel en el momento de la entrada ha determinado también los diferentes niveles de éxito en este campo. Algunos países necesitan más trabajo de base, como en los marcos legales, mientras que otros están más avanzados, pero necesitan todavía un continuo desarrollo de las capacidades.

Los objetivos de 2010 no han tenido suficientemente en cuenta la variabilidad entre los diferentes países y han pasado por alto el hecho de que la construcción de instituciones requiere estrategias de reforma coordinadas y a largo plazo.

Tampoco se cumplió el compromiso de los donantes de reducir en dos tercios la utilización de las UEpp. la razón para utilizar las agencias gubernamentales existentes, en lugar de estructuras paralelas para gestionar e implementar las actividades de desarrollo financiadas por la AOD, es permitir maximizar el aprendizaje a través de la práctica y

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apoyar la capacidad de desarrollo. A menudo, sin embargo, la falta de preparación y de capacidad para ocuparse de proyectos complejos con procesos complejos, convierte su gestión en una carga para las agencias involucradas, en lugar de una oportunidad para aprender a través de la experiencia. Esto muestra, asimismo, los efectos que tiene no contar con la participación de la ciudadanía a la hora de diseñar los proyectos y programas, así como no enmarcarlos, al principio del proceso de desarrollo, en unas medidas de desarrollo de las capacidades más amplias.

En lo que respecta a los costes derivados de las transacciones, las evaluaciones no presentaron ninguna evidencia de que los costes se hayan reducido como resultado de una mayor vinculación.

la previsibilidad de la ayuda es importante, dado que afecta a la vinculación que hacen los receptores de ayuda a unas prioridades, tiene un impacto sobre la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos y las obligaciones con el cambio de año fiscal, y ayuda a evitar costes extras relacionados con los las transacciones. En años recientes, la previsibilidad de la ayuda ha mejorado, supuestamente, a través de los compromisos sectoriales y plurianuales de los donantes. Sin embargo, continúan los retrasos en el desembolso de los fondos por el incumplimiento de los requisitos de desembolso por parte de los receptores.

los donantes y los receptores mantienen posturas diferentes sobre el progreso conseguido en los compromisos sobre la ayuda condicionada. La falta de estadísticas fiables hace sea casi imposible medir el progreso en este campo. Los donantes afirman en sus evaluaciones que están progresando en la consecución de una ayuda no condicionada, aunque no muestran pasos concretos para conseguir que así sea. Algunos países receptores lo ponen en entredicho, e insisten en que ha aumentado, o no ha cambiado desde 2005. las exigencias impuestas por los donantes para la contratación, por ejemplo en Camboya, hacen pensar en que toda la ayuda es condicionada. los países donantes no han hecho caso tampoco de los llamamientos de la AAA para que publiquen información relacionada con la condicionalidad de la AOD.

2.7 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la harmonización?

¿Qué es la harmonización?

La harmonización consiste en racionalizar los procedimientos utilizados por los donantes para simplificar la eficacia en la entrega

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de la ayuda y, por consiguiente, mejorarla. Este principio para mejorar la eficacia de la ayuda fue adoptado por primera vez, de forma explícita, durante el primer Foro de Alto Nivel celebrado en Roma en 2003. La harmonización pretende, a través de la mejora en la coordinación y el desarrollo de misiones de análisis sobre el terreno, reducir las trabas innecesarias y los procesos que pudieran aprovechar el esfuerzo colectivo de los donantes.

La AAA pone énfasis en la complementariedad y la cooperación para reducir la fragmentación de la ayuda en los países en desarrollo, así como la carga sobre los mismos. Esto tiene importancia en el aspecto de que cada vez hay más donantes que destinan una reducida ayuda a varios países que, por su parte, pueden no tener el nivel de mano de obra y de recursos financieros necesarios para dar cabida a las numerosas misiones de los donantes (Adaptación del FAN1 2003).

No hay evidencias de que los donantes hayan tenido un progreso sustancial en la consecución de los objetivos de 2010 en el campo de la harmonización. De hecho, las evaluaciones muestran que las políticas, los procedimientos y la forma de operar de los donantes no han cambiado, en lo más mínimo, desde 2005. las misiones conjuntas de donantes y los trabajos de análisis son limitados. En muchos países sigue existiendo una gran fragmentación de la ayuda.

por otra parte, es difícil conseguir la descentralización de donantes. los procedimientos internos siguen estando excesivamente centralizados y siendo demasiado burocráticos, lo que lleva a retrasos y costes adicionales. Esto se conecta con el hecho de que los costes de las transacciones no se han reducido como se indicaba en los compromisos de la pD.

los donantes también se comprometen a aumentar la canalización de fondos de la AOD hacia programas, supuestamente diseñados por los gobiernos receptores, a través de un apoyo presupuestario directo. Como los donantes han empezado a utilizar enfoques sectoriales (ES), se puede decir que se han hecho algunos progresos en este campo. Sin embargo, los progresos siguen siendo limitados, como muestra la evidencia de que los donantes siguen siendo reacios a utilizar los sistemas del país, como la gestión financiera pública (GFP), y con una limitada vinculación de la ayuda a las prioridades del país en lo que respecta a las estrategias nacionales de desarrollo. los programas son por le general más complejos

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y requieren una mayor cantidad de recursos que los proyectos. Es de esperar, por lo tanto, que algunos de los países sigan prefiriendo buscar asistencia para el desarrollo de proyectos, que se desarrollan más rápido, pero que puede que no sean ni tan relevantes ni de tanta importancia estratégica como los programas. Fue poca la asistencia para programas en 2009. Del total de la AOD bilateral, la asistencia para programas suponía sólo el 5% de la ApD. las instituciones de la UE supusieron el 11,7% del total de la financiación multilateral, mientras que todos los bancos de desarrollo regional juntos sumaban un 0,4%.

2.8 ¿Cuáles han sido los progresos en el campo de la gestión para conseguir resultados?

¿QUÉ ES LA GESTIÓN ENFOCADA A RESULTADOS?

La gestión enfocada a resultados, uno de los compromisos de cooperación de la Declaración de París, implica gestionar e implementar la ayuda de tal forma que se centre en los resultados deseados y utilice información para mejorar la toma de decisiones. En la Declaración de París, los países socios se comprometían a fortaleces los vínculos entre sus estrategias de desarrollo y los procesos presupuestarios, así como a establecer marcos de cobertura y evaluación centrados en los resultados. Los donantes, por otro lado, se comprometían a trabajar con los países socios para vincular estrategias y resultados, y así depender de los sistemas de país de los países socios (DP 2005, párrafo 43-46).

En resumen, la gestión enfocada a resultados obliga a los países donantes y receptores a desarrollar o aumentar los sistemas centrados en los resultados, que vinculan las inversiones a los resultados, permitiendo así una mejor gestión de la ayuda, dado que se crea un sistema de recolección de datos que sirve de guía para la toma de decisiones. Se supone que las intervenciones de desarrollo escogidas han sido diseñadas para obtener los resultados previamente identificados en los marcos de seguimiento de los resultados.

la Fase 2 de las evaluaciones destacó que ha habido mejoras en campo de la gestión enfocada a resultados, ya que los donantes han desarrollado, y mejorado mediante indicadores de medición, los marcos de evaluación de los resultados. mientras que los países han hecho progresos en el

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seguimiento de estadísticas sociales desglosadas, han tenido pocos resultados en el seguimiento centrado en los resultados. En aquellos lugares en los que ya hay sistemas en funcionamiento, se vio que faltaba una implementación sistemática.

Esto está, una vez más, ligado a la debilidad que tienen a la hora de desarrollar las capacidades, así como a una propiedad que dificulta que los países receptores puedan dar permiso a los parlamentos, los organismos competentes, los gobiernos locales, y las OSC para utilizar sistemas de SyE más compatibles con los recursos y las capacidades locales. (vea el capítulo 3 para un análisis más detallado de la Gestión enfocada a los resultados).

2.9 ¿Cuáles han sido los progresos a la hora de rendirse cuentas?

El progreso, de donantes y receptores, en el campo de la responsabilidad mutua ha sido lento, pero la Fase 2 de la evaluación destaca que hay cada vez un mayor reconocimiento de la importancia de la responsabilidad mutua hacia los parlamentos, así como de estos hacia los ciudadanos y las OSC.

¿QUÉ ES LA RESPONSABILIDAD MUTUA?

La responsabilidad mutua, tal como se expresa en la Declaración de París, implica que tanto los donantes como los receptores tienen que rendir cuentas sobre sus resultados en materia de desarrollo, así como ser transparentes sobre la utilización de los recursos para el desarrollo. (DP 2005, párrafos 47-50)

los compromisos recogidos en este principio de la Dp, que deberían basarse en la reciprocidad, no recogen la preocupación existente por la asimetría de poder existente entre países donantes y receptores. Actualmente, por ejemplo, los donantes pueden exigir a los gobiernos receptores que den una determinada información públicamente, mientras ellos mantienen la opción de facilitar sólo una cantidad de información limitada. Esta desigualdad apareció justo dentro de la Fase 2 del proceso de evaluación, en el que no se valoró la responsabilidad de los donantes. Sin embargo, la responsabilidad sigue estando en manos de ambas partes, incluso cuando esto está lejos de ser verdad. los países donantes ni siquiera se han molestado en hacer un acercamiento estratégico para fortalecer la responsabilidad mutua.

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Durante la evaluación, la mayoría de los países estimaron que la Declaración de París no tuvo una influencia directa en la mejora de la transparencia y la responsabilidad, aunque podrían depender también de factores sociales e institucionales. Así que, aunque se ha progresado poco para favorecer la transparencia y la responsabilidad, no se puede atribuir directamente a la Dp, ya que las mejoras pueden ser el resultado de otras mejoras llevadas a cabo con anterioridad a la implementación de la Dp.

Algunos gobiernos han introducido y, en algunos casos, han fortalecido mecanismos tales como nuevas leyes y otras reformas legales con el fin de fomentar una mayor transparencia y responsabilidad entre sus ciudadanos y donantes (lo que supone un buen avance). pero tales mecanismos todavía tendrán que superar los desafíos de la plena aplicación, lo que conlleva un mayor compromiso con los parlamentos, ciudadanos y OSC para mejorar la sensibilización y participación públicas. ésta es una función de un modo más inclusivo de apropiación de país que aún tiene que institucionalizarse entre la mayoría de los países socios.

2.10. ¿Cómo suma la eficacia de la ayuda en términos de resultados de desarrollo?

El progreso de la aplicación de los compromisos de parís y Accra no debería buscarse únicamente en las reformas de los gobiernos, en relaciones reequilibradas entre multiples actores en el desarrollo ni en nuevos incentivos para producir mejores prácticas de ayuda. los compromisos, aunque limitados, están en realidad dirigidos al núcleo de los desafíos y restricciones permanentes en la arquitectura actual de la ayuda con el fin de aumentar al máximo las ganancias de la Ayuda Oficial al Desarrollo en la entrega de resultados de desarrollo. por lo tanto, la valoración del éxito de la campaña de eficacia de la ayuda siempre debe ir acompañada de una evaluación de su contribución a los logros de los resultados de desarrollo sostenible.

las conclusiones generales de las evaluaciones de la Fase 2, se muestran explícitamente cautelosas al recalcar que no puede encontrarse una relación directa entre la puesta en marcha de la Declaración de parís y los resultados de desarrollo pero sí resulta evidente que la campaña de la Declaración de parís ha creado algunas “contribuciones razonables para la mejora de los resultados” a través de varias vías de reforma (Wood et al. 2011, 44).

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En términos de contribuciones a la construcción institucional, resulta difícil asociarla de forma directa a mejoras o cambios en la puesta en práctica de la Declaración de parís. Tampoco existía evidencia del conocimiento entre los gobiernos donantes y los receptores de los posibles efectos contraproducentes de la puesta en práctica de la Declaración de parís en las instituciones locales.

Accra ha tomado un nuevo y definitivo paso adelante en el reconocimiento de las OSC como agentes de desarrollo en su propio derecho (de hecho, un paso importante en la concreción del principio básico de apropiación participativa del país). Sin embargo, se mantiene reducida la medida en que este reconocimiento se ha traducido en principio en una inclusión y compromiso activos en los procesos de los países.

El vínculo entre la campaña de eficacia de la ayuda y los resultados de desarrollo importantes, tales como los Objetivos de Desarrollo del milenio, parece ser poco claro según los agentes de desarrollo en esta fase. Sin vías que conecten a ambos, la consecución de los indicadores de resultados independientes se convierte en objetivos paralelos identificables de forma casi independiente. Se puede conseguir cierto progreso al proponer a los pobres, mujeres y vulnerables como beneficiarios de proyectos o programas, pero los gobiernos y donantes ya se han comprometido a esto antes incluso del comienzo de la campaña de eficacia de la ayuda.

CONCLUSIÓN

más allá de una evaluación detallada de los éxitos y fracasos de la campaña de eficacia de la ayuda, este capítulo ha tratado de arrojar luz sobre los asuntos clave que rodean el marco, la falta de logros de los donantes, agencias y países y la contribución mínima de los principios de parís y Accra a los resultados de desarrollo. mientras que puede que sea cierto que una evaluación completa puede no ser viable en esta fase, pueden extraerse lecciones importantes y recogerse una imagen emergente del proceso general del nivel actual de resultados y compromiso. Se ha progresado muy poco en apartados críticos donde se debería progresar si tomamos como referencia los objetivos definidos. Este rendimiento mediocre refleja, entre otras cosas, la falta de compromiso y los diferentes niveles de capacidades de los países donantes y receptores. Una vez más, se resaltan las limitaciones del discurso de eficacia de la ayuda y que su debilidad no es irrelevante. la apertura y amplitud de la Declaración ha

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contribuido a los logros poco alentadores tanto de los donantes como de los países. Al centrarse en un ejercicio de procedimiento de la gestión de la ayuda ampliamente burocrático se ha seguido marginando en el proceso de desarrollo a los auténticos dueños del desarrollo, la población.

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CAPÍTULO 3DESARROLLO DE LA EFECTIVIDAD Y RESULTADOS

3.1. Gestión de resultados: ¿una nueva aproximación al desarrollo?

Los países del norte han respondido a la crisis económica y financiera de los últimos años principalmente instalando gobiernos conservadores e imponiendo la austeridad fiscal. Estas tendencias han llevado (a su vez) a una fuerte renovación de la agenda de la ayuda “orientada a los resultados” (léase los resultados a corto plazo) entre los principales países donantes mientras sus presupuestos de ayuda son objeto de un examen exhaustivo por parte de sus ciudadanos que demandan “resultados” de la ayuda proveniente de sus impuestos. (DCD-CAD OCDE 2011)

Este enfoque más nítido sobre los resultados es diferente de la orientación de los resultados de la eficacia de la ayuda. La Declaración de París exige una gestión más sólida de los resultados de desarrollo, obligando a los donantes y países socios a trabajar juntos para organizar la ayuda de forma que se obtengan resultados de desarrollo y utilizando la información sobre los resultados para avanzar en la toma de decisiones. Estos compromisos fueron agrupados bajo el principio de la Declaración de parís de “Gestión enfocada a resultados” de GR7 (Dp 2005, párrafos 43-46).

Bajo el título “GR7”, los países socios esperan crear estructuras rentables de evaluación de actuación e información orientadas a resultados, mientras los donantes se comprometen a utilizar estos sistemas nacionales y se abstienen de exigir información independiente (Dp 2005, párrafos 44-45). la demanda del enfoque GR7 se renovó más tarde conforme a la Agenda

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de Accra para la Acción (AAA) en 2008, volviéndose a hacer hincapié en una mayor transparencia y responsabilidad sobre todos los recursos de desarrollo (AAA 2008, párrafos 22-23).

Desde la perspectiva de las OSC que durante mucho tiempo han impulsado un desarrollo basado en los derechos humanos, igualdad de género, justicia social y sostenibilidad, este reclamo de un enfoque de los resultados basado en los derechos humanos representa un paso en la dirección correcta pero no es muy reciente. Incluso antes de la Dp y la AAA, la agenda de las OSC, en sus compromisos con otras multiples actores del desarrollo, incluían la búsqueda de resultados sustanciales, considerados fundamentales al abordar el continuo fracaso de la ayuda al desarrollo.

3.2. ¿Por qué es fundamental el enfoque de los “resultados de desarrollo basado en los derechos humanos”?

Un enfoque de los resultados basado en los derechos humanos resulta esencial para toda la población, en especial para los pobres y marginados, con el fin de reclamar sus derechos al desarrollo. Sólo unos resultados concretos en desarrollo pueden ofrecer una solidez en la práctica de su derecho al desarrollo, como consagra la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (ONU 1986). Estos resultados deben llegar no solamente como bienes y servicios materiales, o ingresos elevados, sino también en forma de justicia social y económica y de la capacidad de los pobres y marginados para comprometerse y dar forma a la práctica y la política (Realidad de la Ayuda 2010).

Como tal, el enfoque de resultados basado en los derechos humanos desempeña un papel fundamental en el contexto más amplio de los resultados de desarrollo (un papel que supera el carácter especialmente tecnocrático del enfoque GR7 expresado en parís. la exigencia de responsabilidades como componente importante del enfoque de resultados, en la que Accra hace importantes avances, ya que la responsabilidad asegura que los resultados no son meros objetivos en sí mismos sino que realzan la ciudadanía disfrutando de que ésta exija responsabilidades sobre los recursos de desarrollo y ayuda a través de una creciente transparencia y la implicación de los parlamentos en la sociedad civil.

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3.3. ¿Por qué resulta fundamental una agenda de resultados para la eficacia de la ayuda?

Los principios de eficacia de la ayuda de la DP y la AAA así como unos resultados de desarrollo basados en los derechos humanos están intrínsecamente conectados:

primero, un enfoque basado en resultados sujeto a los resultados de desarrollo fortalece la propiedad de la agenda de desarrollo mientras que los resultados de desarrollo actúan cada vez más en base al interés de la población. Además, contribuye a hacer más efectivas las instituciones de gobierno aumentando la responsabilidad pública. Centrarse en los resultados proporciona unos incentivos poderosos que contribuyen a la eficacia de todos los recursos públicos con el fin de conseguir resultados de desarrollo.

Segundo, y relacionado con la apropiación, una agenda de resultados define cómo pueden establecerse mecanismos esenciales para la responsabilidad pública, mejorando por lo tanto el suministro de ayuda a sectores donde realmente es importante.

Tercero, una agenda de desarrollo basada en resultados comparte la agenda de la Gestión enfocada a Resultados, mientras que al mismo tiempo lleva un paso más allá este principio de parís y Accra porque centrarse en los resultados significa fundamentalmente centrarse exclusivamente en el desarrollo, generando calidad de vida y oportunidades para colmar el potencial humano.

Cuarto, una agenda de resultados de desarrollo basada en los derechos humanos responde a las preocupaciones sobre el uso eficaz del dólar de ayuda si nuestra principal preocupación en el desarrollo es la reducción de la pobreza y lograr los Objetivos de Desarrollo del milenio (ODm). Con el apoyo del consenso internacional, los ODm, un subgrupo dentro del conjunto más amplio de Objetivos de Desarrollo Acordados Internacionalmente (ODAI), proporcionan el actual marco dominante para medir los resultados de desarrollo y como tal podría representar un útil conjunto de puntos de referencia.

Definición de los resultados de desarrollo desde la perspectiva de una Organización de la Sociedad Civil

Los resultados sostenibles en ayuda y desarrollo necesitan centrarse en la población y abordar las causas fundamentales así como los

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síntomas de pobreza, desigualdad y marginación. El desarrollo de la efectividad en relación con la ayuda se entiende como una serie de políticas y prácticas que llevan a cabo agentes de desarrollo que prolongan el impacto de la ayuda y la cooperación al desarrollo sobre las capacidades de poblaciones pobres y marginadas con el fin de que comprendan sus derechos y alcancen los Objetivos de Desarrollo Acordados Internacionales (ODAI).

Sin embargo, y aparte de la crítica al enfoque de los Objetivos de Desarrollo del milenio, los donantes tienden a centrarse en indicadores macroeconómicos y limitan los marcos de ayuda a lo que ellos consideran sobre el terreno.

En cambio, los resultados deberían definirse de forma más clara y deberían reflejar una evaluación más sistemática del impacto de las actividades de desarrollo utilizando como referencia los derechos humanos, la justicia social, la igualdad de género y la sostenibilidad.

3.4. ¿Cómo ven los resultados los donantes?

hoy en día, la agenda de resultados es principalmente propiedad de los donantes y está impulsada por ellos. Con una participación total en ayuda del 70 por ciento (véase gráfico 1), los donantes de OCDE APD ejercen una tremenda influencia sobre el diseño de la agenda de ayuda en general y sobre la agenda de resultados en concreto. De forma alarmante, los donantes continúan viendo los resultados a través de unas lentes con un enorme filtro que los distrae del desarrollo real. Los bloques de donantes como el “Grupo de ideas afines” (véase capítulo 1) y varias instituciones multilaterales transmiten un color distinto a los resultados de la agenda centrándose en la regla de oro del “value for money” (que simplemente significa que el dinero de la ayuda debe emplearse de una manera que evite riesgos y genere unos costes mínimos frente a unos valores de rendimiento máximos). los inversores se muestran, por supuesto, familiarizados con esta regla, que simplemente significa buscar un alto grado de beneficios sobre las inversiones.

3.5 ¿Cuáles son algunas críticas al enfoque del “value for money”?

En esencia, cada vez más donantes tienden ahora a equiparar el enfoque de resultados con “value for money” (vFm) ya que cada vez más

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Multilateral No-APD, 1%

Fondos globales, 2%

Bilateral No-APD, 10%

Figura 1. Origen de las acciones de ayuda 2008Fuente: ONU 2011

Privado, 15%:OCDE APD,

multilateral: 28%

OCDE APD, bilateral: 44%

enmarcan la ayuda y la agenda de resultados desde la perspectiva de un inversor (lo que implica el cálculo de riesgos y tasas de rentabilidad). mientras que los resultados de desarrollo deberían consistir en garantizar que cada dólar de ayuda gastado se dirige a la mejora de las vidas de pobres y marginados, los donantes se muestran más propensos a convertir la agenda de resultados, cuando no les es favorable, en el ejercicio más cómodo y tecnocrático de otorgar el mayor “valor” al dinero de los contribuyentes y basarlo en el interés del país del donante.

la retórica del vFm resulta contradictoria y atrasada en el contexto de la práctica del desarrollo. Reformularlo en la pregunta ”¿valor para quién?” lleva a cuestiones más profundas sobre las relaciones de poder existentes. Sin duda alguna, si el valor máximo se persigue por el dinero de los contribuyentes de los países donantes, entonces viola el propio concepto de ayuda al prometer una “rentabilidad sobre las inversiones” en lugar de una transferencia voluntaria de recursos para catalizar el desarrollo donde más se necesita. El vFm también está atrasado en el sentido de que hace poco por abordar los desequilibrios históricos que suponen la base del subdesarrollo en muchos países. El desarrollo es un derecho humano y los países más desarrollados tienen la obligación moral y jurídica de emplear la ayuda para catalizar el desarrollo en los países pobres y ayudar a corregir tales desequilibrios. Al acogerse al vFm, los donantes reducen la ayuda simplemente a otro modo de transacción financiera mientras que incumplen en sus obligaciones jurídicas y morales de extender este derecho humano.

35

3.6 ¿Por qué la supervisión y evaluación de los resultados no deberían estar impulsadas por donantes?

“No todo lo que pude medirse es importante ni todo lo que es importante puede medirse”. Albert Einstein.

han saltado alarmas de que la agenda de resultados de desarrollo está siendo, en general, secuestrada por estrechos intereses de donantes que utilizan la regla del vFm como tapadera. En lugar de trazar caminos concretos hacia un auténtico desarrollo humano en todas las partes del mundo, la amenaza para recuperar el dominio tras parís y Accra es un replanteamiento de los resultados de desarrollo cuantificable a corto plazo lo suficientemente creíble como para atraer los objetivos y procesos de desarrollo. por lo tanto, los ejercicios de Supervisión y Evaluación (SyE) están siendo objeto de una atención cada vez mayor por parte de los donantes y han llevado a una obsesión excesiva por el uso de indicadores de rendimiento para los resultados de desarrollo.

por supuesto, la supervisión y evaluación de los resultados de desarrollo son herramientas útiles para medir logros, compartir conocimiento y construir sobre la experiencia. por tanto, la Supervisión y Evaluación son necesarias para rendir cuentas sobre los resultados. Sin embargo, la constante obsesión por la SyE lleva a situaciones problemáticas que socavan otros compromisos de parís y Accra, tales como la apropiación nacional y la capacidad de desarrollo.

la puesta en práctica de sistemas de SyE hace que inevitablemente surja la cuestión de quién decide qué resultados son necesarios, cómo deberían conseguirse y, por tanto, qué indicadores son más importantes y necesitan de un seguimiento. Existe también el peligro de que los métodos requeridos dentro del marco de SyE puedan ser contraproducentes en el sentido de que puedan debilitar la capacidad de los gobiernos de los países receptores y accionistas locales para explorar enfoques alternativos de desarrollo y reconocer la exigencia de responsabilidad sobre sus acciones en ese aspecto (Big push Back 2011).

A nivel del programa o proyecto, los donantes a menudo necesitan la implementación de agencias o gobiernos locales para desarrollar sistemas que sean claramente compatibles con los recursos y capacidades locales. Estos sistemas requieren normalmente información que no siempre es

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factible de recoger o, en caso de serlo, impone una enorme carga sobre ambas unidades de seguimiento y codificación.

Además, un enfoque excesivo sobre SyE para hacer un seguimiento de resultados apreciables tenderá a apartar o empañar por completo procesos que no son fáciles de cuantificar. Los acercamientos a la visión general y los sistemas de adaptación local, que reflejan esfuerzos positivos hacia un asunto con tantas complejidades, son ignorados en general. Si la ayuda debería servir realmente como catalizador para el desarrollo, existe la necesidad de centrarse en los procesos generales de desarrollo y no simplemente en los resultados apreciables a corto plazo. por consiguiente, es necesario entender los resultados en un espacio de tiempo a largo plazo ajustado al contexto local.

La iniciativa de gran impulso

“Pruebas sólidas, datos rigurosos, pruebas concluyentes, valor del dinero y toma de decisiones basada en la evidencia. Términos tentadores que prometen claridad de una vez por todas sobre lo que funciona y lo que debería ser financiado en desarrollo internacional. Sin embargo, tras estos términos yace un mundo de luchas de definición, valores, prioridades y visiones del mundo. Y el espacio para las opciones múltiples parece estar decreciendo. Ciertos tipos de formas de saber el impacto son consideradas más legítimas que otras por aquellos que controlan los gastos”.

En respuesta a estos problemas, el gran impulso se ha establecido como una red de practicantes que identifican y comparten estrategias para estimular a los proveedores de fondos para que adopten enfoques adicionales y útiles con el fin de producir un impacto en la evaluación e información de los programas y proyectos internacionales de ayuda (Big Push Back 2011).

3.7 ¿Cómo pueden los procesos de SyE trabajar para el desarrollo?

hacer un seguimiento y evaluar los procesos tiene un lugar dentro de la agenda de resultados de desarrollo, pero sus funciones positivas sólo pueden aumentarse al máximo en el contexto de ayuda fundamental y reforma. Para hacer la SyE una herramienta útil y eficaz es necesario enmarcarla en procesos participativos y propios de los países.

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los países en desarrollo necesitan su propio espacio de política y sistemas, para ser capaces de definir, perseguir y evaluar los resultados de desarrollo por ellos mismos sin intervención exterior. Al mismo tiempo, los “campeones” de entre los países donantes pueden ayudar a establecer y mejorar la agenda de resultados y los procesos liderados por países. De forma adicional, la agenda de resultados y los procesos de SyE se ven mejorados también si los gobiernos adoptan políticas participativas garantizando la participación de todos los grupos de la sociedad dentro del marco de apropiación democrática.

En el ejercicio de la apropiación democrática, los gobiernos nacionales (que incluyen los parlamentos y los ayuntamientos), las Organizaciones de la Sociedad Civil y otros accionistas de desarrollo deberían en realidad explorar e innovar los sistemas SyE que trabajan en oposición a aquellos excesivamente sofisticados en los que los donantes requieren receptores pero son impracticables.

Incluso en los países donde la propiedad y la harmonización no son especialmente fuertes, y dado el caso de que las intervenciones de desarrollo todavía son llevadas a cabo bajo algún orden de prioridades, permitir cierto grado de flexibilidad sobre el terreno puede que sea la mejor opción durante un tiempo, siempre que se reciba apoyo local y se mantenga dentro de las normas aceptadas globalmente. Esta flexibilidad resulta crucial para conseguir resultados que la población necesita realmente.

3.8 ¿A qué nos referimos con desarrollo de la efectividad? ¿Por qué es la progresión lógica de una agenda de eficacia de la ayuda basada en los resultados?

la base fundamental del desarrollo de la efectividad es darse cuenta de que en el mundo moderno la pobreza no está basada en la absoluta falta de recursos sino en unas relaciones sociales injustas, donde el poder económico y político se concentra en manos de unos pocos y a costa de la mayoría. Justificar esta mala administración significa darse cuenta del papel central de los derechos humanos, que incluye el derecho al desarrollo a través de una recuperación del equilibrio de las relaciones de poder dentro y entre las naciones y los pueblos.

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partiendo de esta comprensión, el desarrollo de la efectividad consiste en la construcción y fortalecimiento de procesos a largo plazo para que los países y pueblos reclamen su derecho al desarrollo mientras se garantiza el tratamiento de las necesidades urgentes a corto plazo. En lugar de resultados rápidos pero insostenibles, el desarrollo de la efectividad proporciona un marco de acción más completo en la lucha contra la pobreza, la exclusión social, la desigualdad y la insostenibilidad. por tanto, se basa en garantizar los derechos de los pobres y marginados y atribuirles poderes para que reclamen tales derechos. El marco esencial de desarrollo de la efectividad se centra en cambiar las relaciones de poder y permitir los derechos, colocando a los pobres y marginados en el propio centro del desarrollo a través de procesos democráticos y participativos.

El desarrollo de la efectividad como marco va mucho más lejos que un estrecho y tecnocrático enfoque del donante basado únicamente en la eficacia de la ayuda. Para hacer la ayuda verdaderamente eficaz y lograr auténticos resultados de desarrollo, la coherencia política global y la reforma política deben perseguirse a través de un amplio frente que incluye comercio, inversión, migración, deuda, tributación, propiedad intelectual, cambio climático y seguridad, mientras que a los países en desarrollo debe permitírsele su propio espacio político en las mismas áreas.

La eficacia de la ayuda ha fracasado por ahora al proporcionar resultados de desarrollo. los motivos de este fracaso pueden encontrarse en la manera tecnocrática y despolitizada en que la eficacia de la ayuda se define a menudo, que está separada de los procesos más amplios necesarios para el desarrollo.

La eficacia de la agenda de ayuda impulsada por los donantes se centra principalmente en las relaciones donante-receptor y reduce el nexo a un asunto tecnocrático de mejora y gestión de la entrega de la ayuda, mientras que el proceso de desarrollo completo debería ocuparse principalmente del desarrollo de países y pueblos basado en la apropiación democrática y los derechos humanos.

Esta agenda de eficacia de la ayuda presta además insuficiente atención a las asimetrías de poder entre los países donantes y receptores, manifestadas en el hecho de que el proceso de eficacia de la ayuda oficial procedente del interior de la OCDE APD, el grupo de élite de los países donantes industrializados. El crecimiento de los nuevos

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donantes no pertenecientes a la ApD ni a países del sur en desarrollo han avisado a estas relaciones de poder asimétrico para cambiar algo, pero las nuevas oportunidades para redefinir los socios de desarrollo (tales como la cooperación sur-sur) tan sólo aumenta la necesidad de adoptar el marco más amplio de desarrollo de la efectividad y una arquitectura de cooperación de desarrollo global así como un mecanismo de gobierno de la ayuda.

En un sentido más amplio, el desarrollo de la efectividad es el enfoque de resultados para el desarrollo de la población. El desarrollo de la efectividad trata de dar poderes a la población, en concreto a los excluidos y marginados, para reclamar sus derechos y fortalecer mecanismos de gobierno para apoyar y defender los derechos de la población. por tanto, la eficacia del desarrollo aumenta y fortalece la agenda de resultados y eficacia a través del desarrollo de la población.

El marco del desarrollo de la efectividad discute la cooperación al desarrollo internacional de tres formas:

► Primero, representa un movimiento aparte del enfoque tecnocrático de la agenda de eficacia de la ayuda dirigido al campo de las reformas sociales económicas y políticas.

► Segundo, redirige la cooperación al desarrollo sobre el desarrollo autónomo y democrático de los países. Al poner en su sitio adecuado el papel de los donantes externos, la eficacia del desarrollo reequilibra la relación de cooperación al desarrollo y las prioridades de éste.

► Tercero, un enfoque sobre los derechos humanos confronta y exige la reconfiguración de la arquitectura de cooperación al desarrollo actual.

3.9 ¿Cuáles son los elementos principales del desarrollo de la efectividad?

El desarrollo eficaz no es una solución rápida sino un proceso político democrático a largo plazo que aborda las asimetrías corrientes del poder de manera que la mayoría que son pobres y marginados en los países en desarrollo sean capaces de reclamar sus derechos. para que el desarrollo sea eficaz, la cooperación al desarrollo y la ayuda deberían basarse en los siguientes elementos principales del marco de desarrollo de la efectividad:

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1 Atribución de poder a los pobres y marginados, tales como mujeres, para reclamar sus derechos y promocionar su inclusión social. Soluciones sólidas a la pobreza, el hambre y la desigualdad pueden lograrse sólo cuando los pobres son de forma colectiva los líderes del cambio. Esto exige un proceso de atribución de poder, basado en la apropiación democrática, donde la población tiene acceso y control sobre los recursos productivos y donde participan y lideran el proceso de desarrollo. Esta estrategia necesita estar basada y ligada a los derechos humanos y necesita ser socialmente participativa. la cooperación al desarrollo necesita también adherirse a la igualdad de género y al logro de los derechos de la mujer, vinculada a la atribución de poder.

2 Justicia para transformar las sociedades para la igualdad, rendición de cuentas y justicia social. la pobreza frente a la plenitud global está basada principalmente en relaciones sociales injustas dentro y entre los países. Una desigualdad cruda y creciente, donde el 1% de los más ricos del mundo posee el 40% de los activos globales, mientras que el 50% de los más pobres tiene que compartir el 1% de la riqueza global (ONU Wider 2008), es la manifestación de esta injusticia. Si la ayuda se dirige a la pobreza, es necesario rectificar la injusticia global de acceso a los recursos a través de una auténtica reforma agraria y el acceso universal a bienes y servicios universales, por ejemplo. la cooperación al desarrollo también necesita corregir las desigualdades históricas existentes como la esclavitud, el colonialismo y la destrucción ecológica y bien podría empezar cancelando la totalidad de la deuda ilegítima.

3 Sostenibilidad para promocionar y hacer posible la creación de sociedades sostenibles. Con esta finalidad, la cooperación al desarrollo necesita promocionar la apropiación pública y democrática de los recursos y apoyar la capacidad de construcción que hace posible la sostenibilidad a largo plazo de un camino al desarrollo ecológicamente responsable.

4 Igualdadysolidaridad para cultivar la solidaridad entre los países para un desarrollo a largo plazo. la desigualdad y un desarrollo impar entre los países son hechos innegables. En cuanto a esto, la cooperación al desarrollo necesita moverse hacia la solidaridad entre los países y alejarse de las relaciones patrocinador-cliente, donde la ayuda

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representa una expresión concreta de este principio en lugar de una donación caritativa.

5 Soberanía que respete el desarrollo democrático independiente. la cooperación al desarrollo necesita respetar la soberanía de la población a través de la propiedad democrática y la independencia nacional. Necesita liberarse de la interferencia exterior y defender la integridad territorial mientras mantiene la capacidad de relacionarse con otros países como iguales.

6 Autosuficienciayautonomía de los países para fomentar el desarrollo basado en recursos locales y crear condiciones en las que la ayuda no sea ya una necesidad institucionalizada. En este sentido, la cooperación al desarrollo debería ayudar a los países en desarrollo respetando su derecho democrático a la autodeterminación. Actualmente existen muchos acuerdos de desarrollo internacionales que entran en vigor a través de una condicionalidad sujeta a préstamos y a las imposiciones de la Ayuda Oficial al Desarrollo a los países en desarrollo relacionadas con objetivos y estrategias de desarrollo. Sin embargo, respecto a la autosuficiencia y la autonomía, la ayuda debería apoyar el desarrollo impulsado por la población.

la realización del desarrollo de la efectividad requiere una revisión fundamental de la actual arquitectura de la ayuda hacia un sistema multilateral equitativo de instituciones guiadas por normas y convenciones universalmente aceptadas (véase Capítulo 8).

3.10 ¿Cómo difieren las opiniones sobre el desarrollo de la efectividad entre los agentes de desarrollo?

El concepto de desarrollo de la efectividad, como sucede con la teoría y la práctica en el desarrollo en general, difiere de forma sustancial entre los agentes y ha evolucionado con el tiempo. El Banco mundial, por ejemplo, lleva utilizando el término desde la década de los 90 en su Revisión Anual de Desarrollo de la efectividad.

Como desafío a la Declaración de parís y para analizar la representación de las Organizaciones de la Sociedad Civil sobre los pobres y marginados en los países en desarrollo, IBON presentó en 2006 un llamamiento a un desarrollo de la efectividad basado en los derechos humanos. En un

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manual de IBON (2007), se procedió a explicar que mientras la agenda de eficacia de la ayuda puede verse como la base para la reforma de la Ayuda Oficial al Desarrollo, la eficacia de la ayuda debe ser cuantificada entre las Organizaciones de la Sociedad Civil “en función de las líneas de desarrollo de la efectividad y los derechos humanos”.

También en 2007, en un documento político redactado para preparar las posiciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el FAN3 de Accra, el Grupo de Dirección Internacional (del cual IBON era miembro) planteó la cuestión sobre si “la agenda y el proceso ofrecen un desarrollo de la efectividad real” y prosiguió explicando que las Organizaciones de la Sociedad Civil están promocionando “un avance en la agenda de eficacia de la ayuda, de manera que aborde los asuntos de todos los accionistas en el proceso de desarrollo… las únicas verdaderas medidas de eficacia de la ayuda son su contribución a la reducción sostenida de la pobreza y las desigualdades y su apoyo a los derechos humanos, democracia, sostenibilidad medioambiental e igualdad de género”. (Grupo de Dirección de la Sociedad Civil Internacional 2007).

En el período previo al FAN4 de Busan, las Organizaciones de la Sociedad Civil discutieron ampliamente sobre la necesidad de trasladarse desde la eficacia de la ayuda hacia un concepto más amplio de desarrollo de la efectividad. Sin embargo, a diferencia de los principios de eficacia de la ayuda, que se consagraron en parís (2005) y Accra (2008) a pesar de las áreas de ambigüedad, no existe actualmente un consenso internacional oficial sobre lo que el desarrollo de la efectividad implica actualmente o qué implicaciones pudiera tener en términos prácticos y políticos sobre el desarrollo.

Como consecuencia, las interpretaciones del término difieren de forma considerable entre los agentes de desarrollo. para algunos, el desarrollo de la efectividad es lo mismo que la eficacia de la ayuda. Para otros, el desarrollo de la efectividad tiene un alcance mucho mayor, abarcando todos los sectores que afectan al desarrollo y requieren cambios fundamentales que van más allá del sistema de cooperación al desarrollo internacional tal como existe hoy en día.

Algunas definiciones de donante

Las definiciones de donante varían de forma considerable y también evolucionan y cambian con el tiempo. Las siguientes definiciones y

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significados de desarrollo de la efectividad están, por tanto, sujetas a cambios y deberían ilustrar la diversidad de los distintos enfoques al desarrollo de la efectividad en lugar de definir el término de forma concreta.

El glosario de evaluación de la Ayuda Pública al Desarrollo define la eficacia como “la medida en que se alcanzan los objetivos de la intervención del desarrollo o esperan ser alcanzados, teniendo en cuenta su importancia relativa” (APD 2010). Quibria (2004, 3) lleva esta definición de la ApD más allá en un documento de trabajo para el BAD (Banco Africano de Desarrollo) y argumenta que el desarrollo de la efectividad “se refiere simplemente a la eficacia de la ayuda al fomentar el desarrollo”. principalmente, el autor continúa usando el desarrollo de la efectividad y la eficacia de la ayuda indistintamente.

En 2003, el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pNUD) se refirió al término de esta forma: “El desarrollo de la efectividad se refiere a una cuestión fundamental sobre cómo alcanzar los Objetivos de Desarrollo del milenio. Se trata de factores y condiciones para ayudar a las vidas de las personas”. (p. 6). El pNUD considera el concepto principalmente como un proceso que produce resultados y debería ser tomado como una medida de desarrollo. Otras publicaciones del pNUD, principalmente de la Oficina de Evaluación del PNUD, se hacen eco de esta opinión sobre el desarrollo de la efectividad como medida que hace un seguimiento del progreso hacia los objetivos de desarrollo aunque otras organizaciones tienen una visión parecida acerca de su significado. En muchos casos, el desarrollo de la efectividad se usa en el contexto de medición de la eficacia de las actividades de las instituciones del desarrollo, tales como el “la Revisión Anual del Desarrollo de la Efectividad” del Banco Mundial o la revisión anual de la Oficina de la Agencia Australiana de Desarrollo de la Efectividad.

Una tipología inicial

El Instituto Norte-Sur (INS) ha tratado recientemente de contextualizar la vasta literatura y los significados de el desarrollo de la efectividad, y categorizarlos en cuatro grupos principales que no son “ni mutuamente excluyentes ni exhaustivos, y algunos agentes de desarrollo mantienen interpretaciones que coinciden con las categorías”. (Kindornay 2011, 10)

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1 Según el INS, el desarrollo de la efectividad puede verse primero como eficacia organizacional. Esto es entendido por la mayoría de donantes e instituciones multilaterales como una referencia a la eficacia de los propios programas y políticas de las agencias de desarrollo y como medida de los logros de los objetivos internos.

2 En la próxima categoría de significado, el desarrollo de la efectividad se define como la coherencia de los esfuerzos de desarrollo y reconoce que otros factores que no constituyen ayuda también influyen en los procesos de desarrollo. por consiguiente, existe un énfasis sobre la coherencia política por parte de varios sectores tales como el comercio, seguridad e inmigración. El INS argumenta que algunos donantes bilaterales, Sociedades de la Organización Civil y, por ejemplo, el Foro de Cooperación al Desarrollo de la ONU se suman a esta visión sobre el desarrollo de la efectividad.

3 En la tercera categoría, el INS describe el desarrollo de la efectividad como “los resultados de desarrollo de la ayuda”. Este grupo se centra en medir los resultados de las intervenciones de ayuda y resultados que la ayuda persigue. Según el INS, esta idea es aceptada por organismos multilaterales tales como UNIFEm y el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE) pero también por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que sin embargo parecen haber evolucionado su entendimiento de el desarrollo de la efectividad según la plataforma BetterAid hacia el último y más amplio de los cuatro grupos del INS.

4 El último grupo cataloga el desarrollo de la efectividad como los resultados de desarrollo generales y sostiene que esta visión es la más completa ya que coincide con otras áreas, centrándose principalmente en procesos y resultados de desarrollo globales en lugar de resultados de ayuda específicos. Aquí a la ayuda se le supone la aceptación de una segunda función como catalizador y complemento al desarrollo alternativo.

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CAPÍTULO 4APROPIACIÓN NACIONAL INCLUSIVA

4.1 ¿Qué significa apropiación nacional?

la idea general de “apropiación nacional” se encuentra en una posición central entre los principios que sirven de base en la Declaración de parís de 2005 y los elaborados para la Agenda de Acción de Accra de 2008. Esto significa que los países receptores deben ejercer un liderazgo eficaz sobre sus respectivas estrategias, políticas y programas de desarrollo basados en sus propias necesidades y utilizar sus propios sistemas para seleccionar e integrar la ayuda (IBON 2009).

El principio de apropiación nacional surge en contraste con el predominante en décadas anteriores, en las que el país donante mantenía un control sustancial sobre la ayuda imponiendo sus propias estrategias, políticas y sistemas de desarrollo (lo que significaba un control sobre los procesos de toma de decisiones relacionados con aquellas actividades de desarrollo que financiaba. Tan solo se permitía un estrecho espacio político para países receptores, si es que lo permitía.

La definición de apropiación nacional en la Declaración de París no fue muy completa, pero al menos supuso un paso adelante. Sin embargo, incluso en su puesta en práctica hubo vacíos sustanciales entre los compromisos declarados por los países donantes y sus prácticas reales. Siguieron problemas de condicionalidad, ayuda condicionada y previsibilidad. Esto se traduce en una débil apropiación en muchos países menos desarrollados y dependientes de ayuda. En el Informe de Realidad de la Ayuda 2010:

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La condicionalidad, la antítesis de la apropiación, sigue viva y presente en 2010. Varias organizaciones internacionales tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han revisado sus prácticas y gobiernos como Reino Unido y Noruega han introducido políticas que limitan seriamente la condicionalidad. Sin embargo, los receptores aún conceden espacio político a los donantes y prometen reformas específicas determinadas por los donantes para recibir financiación. El Banco Mundial y el FMI siguen siendo los máximos culpables, haciéndose sin duda cada vez más poderosos desde la crisis financiera pero no son los únicos (La Realidad de la Ayuda 2010).

4.2 ¿Por qué debería ser más inclusiva la apropiación nacional?

A pesar del reconocimiento positivo de la Declaración de parís sobre la apropiación nacional, ésta enmarcó el principio como un atributo de gobierno del país socio, y se aplicó sólo a un limitado subgrupo de instituciones de gobierno del país (concretamente, sólo al gobierno nacional o incluso simplemente el departamento ejecutivo del gobierno nacional del país receptor de la ayuda).

Claramente, esto no resultó suficiente, ya que el sector ejecutivo de un gobierno nacional no tiene el monopolio del diseño de la vía de desarrollo de un país ni de la movilización de todos los recursos a lo largo de esa vía. los procesos de desarrollo de un país incluyen otros sectores y niveles de gobierno, tales como los parlamentos, instituciones superiores de control y ayuntamientos; ellos incluyen además otros agentes no estatales tales como organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación.

los agentes no estatales son actores igualmente importantes en el desarrollo del país ya que de forma colectiva, representan circunscripciones considerables; ejercen la capacidad independiente de movilizar los recursos; y proporcionan una función contrarrestadora y fiscalizadora en situaciones en las que el gobierno cojea por corrupción y defectos burocráticos.

Como se explica en el estudio Alliance 2015: “la idea tras este concepto es simple: sólo cuando los donantes, países receptores, sociedad civil y parlamentos sean capaces de participar y trabajar en colaboración para

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diseñar y poner en práctica las políticas será posible garantizar los mejores y más sostenibles resultados posibles”. (pereira 2011)

Un modo más inclusivo de apropiación nacional debe incluir a este grupo más amplio de multiples actores para asegurar que se involucran en todo el proceso nacional de formulación, puesta en marcha y evaluación de la política y programas de desarrollo. Este modo de apropiación significa en esencia apropiación democrática, no sólo por parte del gobierno del país receptor (incluso si disfruta de un mandato democrático, que no siempre es el caso) referente al funcionamiento efectivo de las diferentes instituciones del estado involucrado en el proceso de desarrollo, sino por su ciudadanía, especialmente los pobres y marginados y sus organizaciones, quienes deben participar plenamente en el proceso nacional de desarrollo democrático.

En respuesta a las limitaciones de la Declaración de parís, la Agenda de Acción de Accra fortaleció aún más la noción de apropiación nacional comprometiendo a los países donantes a un amplio diálogo político a nivel nacional con el fin de ayudar al país receptor a fortalecer su capacidad para alcanzar el desarrollo y emplear los sistemas del país. Al mismo tiempo, la AAA comprometió también a los donantes a trabajar más estrechamente con parlamentos y ayuntamientos así como organizaciones de la sociedad civil, institutos de investigación, medios y el sector privado (IBON 2009).

los principios de Estambul para la efectividad del desarrollo de las Organizaciones de la Sociedad Civil (elaborados en septiembre de 2010, véase más abajo) persiguen presionar por la dotación. Durante y después de Busan, las organizaciones de la sociedad civil que apoyan los principios de Estambul quieren que la apropiación democrática sea reconocida como “la ayuda central y el principio del desarrollo”, que las multiples actores del desarrollo deben poner en práctica de forma que los compromisos de parís y Accra puedan avanzar y fortalecerse.

4.3 ¿Cuál es la función de enfoque de las Organizaciones de la Sociedad Civil al garantizar la apropiación democrática en el desarrollo?

Asegurar el papel de las Organizaciones de la Sociedad Civil como componente básico de la apropiación democrática resulta crucial para alcanzar el desarrollo de la efectividad, precisamente porque las

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Organizaciones de la Sociedad Civil pueden amplificar la voz de los pobres y marginados en los procesos de desarrollo. Su papel clave es abordar los asuntos clave que importan más a los pobres y marginados tales como los derechos humanos, igualdad de género, justicia social y sostenibilidad.

más allá de la Declaración de parís, las AAA reconocieron que las organizaciones de la sociedad civil suponen “una rasgo esencial de la democracia” y son “actores de desarrollo independientes en su propio derecho”. Este cambio importante en la posición de los países donantes contenido en la AAA puede apreciarse mejor si se compara con la visión tradicional prevaleciente de que las OSC eran meros proveedores de servicios en favor de los gobiernos y donantes o instrumentos que actúan como perros guardianes en contra de la corrupción. En la AAA, en el párrafo 20 así como en otras secciones, se reconocen las funciones y voces extendidas de las OSC y su inclusión en el debate sobre la reforma de la ayuda.

Esta función normativa de las OSC fortalece el desarrollo de la efectividad de los procesos de desarrollo y ayuda y, en concreto, garantiza mejores resultados de desarrollo, transparencia activa, gestión y responsabilidad de los resultados de desarrollo. En los asuntos en que las OSC son participantes activos en la formulación de políticas, tales como la ayuda condicionada, la condicionalidad de la política y condicionalidades fiduciarias excesivas y previsibilidad de la ayuda , éstos son gestionados de manera más fácil para el beneficio del país.

Actualmente, la puesta en práctica e institucionalización de las consultas y la facilitación de vías para la participación se encuentran limitadas, solo en los primeros pasos hacia un proceso de desarrollo participativo e inclusivo. la participación de las OSC, por ejemplo, se limita a rápidas consultas de informes y planes de desarrollo y a las valoraciones que ya han sido redactadas, una forma bastante parecida a través de la cual los donantes simplemente presentan documentos de colaboración estratégica a los gobiernos en lo que se denomina proceso consultivo y participativo.

Esta función y participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la apropiación democrática se pone en marcha en varios niveles y aspectos de la cooperación al desarrollo y los procesos de desarrollo de los países. los organismos y mecanismos internacionales requieren de la plena participación de las OSC como agentes de desarrollo en su propio

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derecho, a pesar de que disfruten como entidades no gubernamentales de los mismos derechos y privilegios debido a su función concreta en el desarrollo y procesos de cooperación al desarrollo.

Este papel focal de las OSC está incluido en todos los procesos de desarrollo puestos en marcha por las instituciones ejecutivas, parlamentarias, jurídicas y de supervisión así como las instituciones supremas de auditoría. las funciones de las OSC en la apropiación democrática toman muchas formas que incluyen participación como colaboradores/contribuyentes, críticos, agentes autónomos en la formulación de políticas así como facilitadores para la participación y consulta ciudadana en varios procesos. Cuando sea apropiado, la participación de las OSC debería ser presentada en todos los procesos (desde la formulación de políticas y estrategias, diseño y planificación de programas y proyectos, procesos de aprobación e implementación y procesos de seguimiento y evaluación).

4.4 ¿Cuál es el papel de los estados e instituciones eficaces tales como parlamentos y ayuntamientos en la garantía y mejora de la apropiación democrática?

Cada vez más, el discurso sobre la eficacia de la ayuda se diversifica y fusiona en un discurso asociado (el de los estados eficaces y su presunto contrario, los estados débiles). El concepto básico es que “la construcción de estados eficaces … [resulta] crítica para la ayuda eficaz que reduce la pobreza y ayuda a lograr los Objetivos de Desarrollo del milenio” (Centro de Investigación del Desarrollo 2006). Servir de base al discurso es la premisa a menudo tácita por la que un estado eficaz debe regenerar de forma continua su relación con su ciudadanía, y crear a partir de ella su mandato legal y apoyo político dentro del contexto de los procesos democráticos.

Construir un estado eficaz requiere el desarrollo de sus instituciones clave, no solamente por el bien de la estabilidad sino para mejorar la capacidad del país para perseguir sus objetivos de desarrollo y garantizar la apropiación democrática. los parlamentos y ayuntamientos podrían funcionar como pilares de la apropiación democrática porque, por orden legal, funcionan como fuentes de políticas útiles y deben estar basados en las circunscripciones locales. Un estado eficaz también

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implica el compromiso activo de otras instituciones sociales aparte de las instituciones de gobierno formales.

En muchos países, los parlamentos y ayuntamientos reciben solamente una función en los procesos de desarrollo, a pesar de formar parte del gobierno. Otras partes tales como los medios, think tanks y el sector privado involucrados en el desarrollo se enfrentan también a limitaciones o problemas a la hora de implicarse en políticas y programas de desarrollo.

Donde las políticas, programas y proyectos de desarrollo no rinden cuentas ni son transparentes, éstos son impulsados por los donantes o padecen una tradición impulsada por estos últimos. En este caso la responsabilidad y el papel de otros sectores e instituciones de gobierno son abandonados e incluso evitados por ser demasiado molesto o problemáticos. los donantes y su ejecutivo socio a menudo toman el camino de menor resistencia o menos complicaciones donde los resultados son a menudo limitados, problemáticos e insostenibles.

En concreto, el parlamento puede convertirse en un importante agente de desarrollo ejerciendo al máximo sus distintas funciones y actividades ya que están relacionadas con el desarrollo y la cooperación al desarrollo y contribuyen a ambos:

► Primero, en el ejercicio de su función de representación y en su contribución a la legislación, el parlamento (como organismo colegiado, a través de comités apropiados a pesar de sus miembros individuales) puede dirigir investigaciones y consultas sobre políticas, estrategias, y leyes propuestas de desarrollo y puede facilitar la participación de las OSC y otros grupos de ciudadanos.

► Segundo, el parlamento en el ejercicio de su función básica, que es la de legislación, puede elaborar nuevas leyes y revisar y enmendar antiguas con el fin de proporcionar un marco legal e implementar mecanismos para desarrollar políticas y estrategias.

► Tercero, el parlamento ejerce la función de legislación financiera del desarrollo, como la aprobación de presupuestos, préstamos y leyes sobre movilización de recursos. Así, éste puede ofrecer solidez a las estrategias y programas de desarrollo del país reflejando correctamente sus prioridades en el plan financiero anual y a largo plazo del gobierno.

► Finalmente, el parlamento tiene una función de supervisión, que básicamente significa que tiene el poder de mantener la responsabilidad

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del sector ejecutivo sobre sus acciones y correspondientemente, el poder de revisar, hacer un seguimiento, o supervisar la puesta en marcha ejecutiva de las políticas de estado y el trabajo relacionado de las agencias ejecutivas.

En determinados sistemas de gobierno político existe también la práctica de la acción de desarrollo parlamentaria (favoritismo), que capacita a los legisladores individuales para definir los programas y apoyar su implementación con una sustancial cantidad de fondos domésticos e incluso fondos pertenecientes a la Ayuda Oficial al Desarrollo.

Todos estos procesos parlamentarios diferentes abren nuevos canales potenciales para el compromiso de las OSC y la participación y voz de los ciudadanos en la gobernanza del desarrollo, que va desde la relativamente sencilla rutina de individuos y grupos enviando peticiones a sus representantes parlamentarios para una acción específica relacionada con el desarrollo, a la participación en foros de alto nivel sobre formulación de políticas y estrategias durante audiencias y sesiones legislativas.

4.5 ¿Cuáles son los papeles de los gobiernos locales en el desarrollo?

los gobiernos locales traen contribuciones distintivas a los procesos de desarrollo en virtud de:

► Su estrecho conocimiento de las condiciones y necesidades locales, sociales, culturales y ambientales.

► Sus estrechas conexiones con una diversa selección de grupos locales de ciudadanos y por tanto su capacidad de agrupar a diferentes multiples actores.

► Su mandato legal y experiencia real como entidades corporativas que pueden aumentar los impuestos, entrar en transacciones y operar servicios públicos, y

► Sus vínculos administrativos con niveles de gobierno más altos y otros vínculos institucionales entre sí (a través de asociaciones de gobierno locales y contactos con ciudades hermanadas).

por tanto, los gobiernos locales pueden desempeñar un papel esencial en el desarrollo. pueden transmitir diversas perspectivas locales y dimensiones en la formulación de estrategias y políticas nacionales. pueden asegurar

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que el diseño y la puesta en marcha del programa se adapten a las variadas condiciones locales, optimizar el uso de recursos locales y minimizar el impacto medioambiental adverso. pueden dirigir un seguimiento y evaluación local de los programas con un grado alto de detalle cualitativo.

los gobiernos locales pueden facilitar también una amplia participación de la ciudadanía local y sus OSC en todo el proceso de desarrollo desde la planificación y puesta en práctica hasta el SyE. Son normalmente más receptivos a sus votantes locales y se encuentran en mejor posición para negociar con los grupos de ciudadanos locales que con agencias del gobierno central. Esto les coloca en una buena posición para fortalecer las conexiones o salvar las distancias entre el gobierno central y las comunidades locales y, en general, para avanzar en los procesos a nivel nacional y de apropiación democrática.

4.6 ¿Cómo puede la activación del entorno garantizar la apropiación democrática?

Crear y activar el entorno para las OSC y otras multiples actores claves resulta esencial para la promoción de la apropiación democrática. En la Alianza 2015 se afirma: “la sociedad civil requiere espacio legal, económico y político para ser capaz de organizar en [OSC] y comprometerse de forma efectiva con la creación de políticas y procesos de consulta… En el caso particular del desarrollo, esto significa que las políticas de desarrollo sean adoptadas por aquellos que se supone van a beneficiarse de ellas”. (Pereira 2011)

El elemento más importante en un entorno de activación para las OSC es un sistema jurídico y legal operante gobernado por procesos democráticos, lo que debe garantizar que se protejan los derechos de organización de la ciudadanía, los derechos de expresión e información y el derecho a participar en asuntos públicos. El hecho de que los sistemas democráticos protejan realmente los derechos de los ciudadanos resulta claramente la responsabilidad principal de los gobiernos socios.

En la práctica, muchos gobiernos continúan imponiendo medidas por las cuales las OSC resultan hostigadas, intimidadas, criminalizadas y excluidas de los procesos de gobierno. En algunos países, las típicas OSC son consideradas oposición o disidencia política, y sus funciones en el gobierno y el desarrollo se ven reducidas o rechazadas.

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A su vez, muchas OSC han afrontado con éxito medidas represoras y políticas de exclusión al confiar en sus electorados locales así como invocar a instrumentos de derechos humanos internacionales para reclamar su propio espacio democrático. Sin embargo, para que las OSC aumenten su papel de desarrollo, tales firmes acciones directas deben guiar finalmente a un gobierno a la defensa de los procesos democráticos y los derechos de los ciudadanos.

Incluso con sistemas jurídicos y legales favorables, otros elementos resultan cruciales para que exista un entorno que permita las OSC. primero, como explica BetterAid, los países donantes y los gobiernos de los países receptores deben “comprometerse y trabajar de forma activa con las OSC para poner en práctica los estándares mínimos, basados en los principios de Estambul y en las normas internacionales de los derechos humanos, para permitir que las OSC alcancen todo su potencial como agentes de desarrollo”. (BetterAid 2011b)

Unos estándares mínimos autorizadores deben aparecer en línea con los derechos humanos internacionales, “que incluyen la libertad de asociación, la liberta de expresión, el derecho a operar de forma libre a una interferencia del estado injustificada, el derecho a comunicar y cooperar, el derecho a buscar y obtener financiación y el deber de protección del Estador”. (BetterAid 2011b). Un pacto entre las diferentes multiples actores para poner en práctica estos estándares mínimos resulta crucial.

Finalmente, las OSC (y otras multiples actores clave) pueden desarrollar su función solo en la medida en que tienen la capacidad suficiente (que en los países en desarrollo no es una condición automática). por tanto, los donantes y los gobiernos necesitan apoyar actividades adaptadas hacia el desarrollo de la capacidad de las OSC en los países en desarrollo. las propias OSC deben fortalecer su propia gobernanza y mecanismos de responsabilidad con el fin de incrementar no sólo su propia eficacia de funcionamiento sino también su credibilidad y legitimidad (vea las secciones 7.1 y 7.2 en el capítulo 7 para una discusión más detallada del desarrollo de la capacidad).

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CAPÍTULO 5FORTALECIMIENTO DE LA EFICACIA DE LA AYUDA

5.1 ¿Por qué es importante la calidad de la ayuda?

la actual crisis multidimensional ha puesto aún más de relieve la necesidad de la eficacia de la ayuda, aunque sólo sea para asegurar que se cumplen los Objetivos de Desarrollo Acordados a Nivel Internacional (ODAI).No obstante, para que esto suceda, la ayuda debe distribuirse de manera eficaz y responsable, como parte de una estrategia de desarrollo más amplia. Es necesario, por lo tanto, mejorar la calidad de la ayuda para que se ajuste a las aspiraciones, a los objetivos y, finalmente, para lograr resultados allí donde más importa.

En la Declaración de parís (Dp) del año 2005 los donantes del CAD coincidieron por primera vez en la necesidad de mejorar sus compromisos mediante la reforma de las prácticas de los donantes. El programa de Acción de Accra (AAA) de 2008 reafirmó los objetivos de la DP, que implicaban una mayor concentración en la eficacia de la ayuda. A pesar de sus limitaciones y de las diferencias sobre su aplicación (véase capítulo 2), los dos acuerdos han ayudado a que avance el diálogo sobre la eficacia y la calidad de la ayuda.

El tema de la calidad de la ayuda es fundamental para el proceso de desarrollo, ya que permite abordar los aspectos no cuantificables del desarrollo. El discurso sobre la calidad de la ayuda debe centrarse en un enfoque basado en los derechos humanos, que le proporcione unos criterios más amplios y claros sobre la calidad, a saber, la reducción de la pobreza, la igualdad de género, la justicia social y la sostenibilidad

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ambiental, que se encuentran en el corazón mismo del esfuerzo de desarrollo. Sin embargo, será imposible conseguir un enfoque basado en los derechos humanos si no se presta la atención necesaria a la eficacia de la gestión, así como si no hay una vinculación de la ayuda a unos resultados. Dicho enfoque debe ser cada vez más inclusivo en el marco más amplio que constituye la eficacia del desarrollo.

5.2 ¿Cuáles son los asuntos fundamentales en relación a la calidad de la ayuda?

Ayuda condicionada

la ayuda condicionada es aquella que requiere que los países receptores compren bienes y servicios del país donante. los estudios muestran que la condicionalidad de la ayuda aumenta los costes entre un 25 y un 60 por ciento. mientras que el AAA habla de unos objetivos orientados a la desvinculación de la ayuda, al menos el 30 por ciento de la cooperación técnica y aproximadamente el 50 por ciento de la ayuda alimentaria sigue estando vinculada a los países donantes. la desvinculación de la ayuda es esencial, ya que permite que una mayor cantidad fondos de los donantes alcancen realmente al país receptor y contribuyan al desarrollo.

para acabar con la ayuda condicionada es necesario, en primer lugar, que los donantes den información detallada sobre sus operaciones en los países en desarrollo. El fin de la ayuda condicionada debe venir acompañado de un compromiso por parte de los donantes, como estados Unidos y la Unión Europea, de acabar con la desvinculación de la ayuda alimentaria y la asistencia técnica.

LA PETICIÓN PRINCIPAL DE BETTERAID EN MATERIA DE AYUDA CONDICIONADA

Desvincular completamente todo tipo de ayuda: Poner fin a todas las prácticas formales e informales de ayuda condicionada, incluida la ayuda alimentaria y la asistencia técnica, así como dar preferencia a las adquisiciones locales y regionales. Las adquisiciones a empresas locales son fundamentales para tener un mayor impacto en el crecimiento del sector productivo nacional. Es necesario también que más fondos vayan a parar a los países del programa. Las políticas de adquisición deben fomentar la mejora de las condiciones de vida los pobres, el trabajo digno (en cumplimiento

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con los convenios de la OIT), su inclusión social, así como ser medioambientalmente sostenibles.Fuente: BetterAid 2011b

Previsibilidad

Para los países en desarrollo, la previsibilidad de los flujos de ayuda es fundamental para elaborar estrategias de desarrollo sostenibles a largo plazo, marcos presupuestarios a medio plazo y presupuestos anuales. Incluso para los países que reciben cantidades relativamente pequeñas de ayuda, la previsibilidad es importante para planificar una inversión sectorial que contribuya al esfuerzo general para el desarrollo. Después de que parís comenzara a abordar el problema de la imprevisibilidad, Accra dio el siguiente paso, instando a los donantes a aumentar la previsibilidad plurianual.

PROGRAMA DE ACCIÓN DE ACCRA: COMPROMISOS DE PREVISIBILIDAD

26. En la Declaración de París, acordamos que se necesita una mayor previsibilidad en el envío de flujos de ayuda, a fin de permitir que los países en desarrollo realicen una planificación y una gestión eficaces de sus programas de desarrollo a corto y medio plazo. Como prioridad, tomaremos las siguientes medidas a fin de mejorar la previsibilidad de los flujos de ayuda:

a) Los países en desarrollo fortalecerán los procesos de planificación presupuestaria para gestionar recursos internos y externos, y mejorarán los vínculos entre los gastos y los resultados a medio plazo.

b) A partir de este momento, los donantes suministrarán información oportuna y completa sobre compromisos anuales y desembolsos efectivos, a fin de que los países en desarrollo puedan registrar con exactitud todos los flujos de ayuda en sus estimaciones presupuestarias y sistemas contables.

c) Desde ahora, los donantes proporcionarán regularmente a los países en desarrollo información oportuna y regular sobre sus gastos recurrentes durante los próximos tres a cinco años y/o planes de ejecución que contengan, al menos, asignaciones de recursos indicativas que los países en desarrollo puedan integrar en sus marcos macroeconómicos y de planificación a medio

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plazo. Los donantes solucionarán todo inconveniente que impida proporcionar tal información.

d) Los países en desarrollo y los donantes trabajarán juntos a escala internacional para encontrar la forma de realizar mayores mejoras en la previsibilidad de los flujos de ayuda a medio plazo, incluyendo el desarrollo de instrumentos para medir esa dicha previsibilidad.

Fuente: Programa de Acción de Accra (2008)

No obstante, la ayuda sigue siendo, hasta el momento, volátil e impredecible en gran parte, con un promedio de entre el 65 y el 70 por ciento del desembolso de los flujos de ayuda durante el año en que se presupuestan.

Sin embargo, no obstante, la ayuda sigue siendo mayoritariamente volátil e impredecible, ya que sólo se desembolsa entre el 65 y el 70 por ciento de los flujos de ayuda presupuestados. Mientras que se ha producido un aumento notable del seguimiento del trabajo de la OCDE, se sigue echando en falta una cobertura del trabajo de los países en desarrollo (ONU 2010).

En el período previo a Busan, organizaciones de la sociedad civil, como las de la plataforma BetterAid, han hecho un llamamiento claro a la comunidad de cooperación y desarrollo internacional para que cumpla con el compromiso de Accra de mejorar la previsibilidad de la ayuda. Consideran que debe hacerse mediante el establecimiento de tramos de financiación, predecibles entre los tres y cinco años, para los países receptores.

Condicionalidad

la gran mayoría de los donantes sigue imponiendo normas de condicionalidad para el desembolso de la ayuda. Recientemente, se han impuesto condicionalidades incluso a naciones desarrolladas en crisis, como Islandia y Grecia. la práctica de imponer condiciones normativas, que suelen pasar por la introducción de una larga lista de políticas de libre mercado, limita el espacio político de los países en desarrollo, mina su crecimiento agrícola e industrial, y empeora, en gran medida, la pobreza y el desempleo (políticas de liberalización y la privatización). A pesar de que Accra cuestionara la condicionalidad, se ha producido un inesperado aumento de políticas de condicionalidad después de la crisis financiera de

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2008. Esto se debió a la necesidad de los países de pedir préstamos al FmI y a otros bancos multilaterales de desarrollo.

Desde París y Accra, en definitiva, las condicionalidades no sólo no se han reducido, sino que han aumentado, se han hecho más onerosas, y han cambiado su forma. De hecho, los compromisos de vinculación de la Dp y del AAA han generado nuevos tipos de condicionalidades.

A pesar de que se ha demostrado que las antiguas condicionalidades han fracasado y son incompatibles con el principio de propiedad, siguen surgiendo nuevos acuerdos condicionales a medida que los actores del desarrollo se enfrentan a la reducción y la eliminación de la condicionalidad.

En lugar de que el cumplimiento de las condicionalidades permita el acceso a los fondos, lo que se propone es un sistema de objetivos y metas que permita una colaboración en el campo de la ayuda. las políticas de condicionalidad, por otro lado, se deben rechazar siempre, incluso si se enmarcan como buenas intenciones. (Tujan 2008)

Fragmentación, división del trabajo

la fragmentación de la ayuda en múltiples proyectos y la proliferación de proveedores a través del aumento de los fondos verticales (véase Capítulo 7) han creado tensiones adicionales en la ya desgastada capacidad de los gobiernos de países en desarrollo. Cada vez más, los países en desarrollo se encuentran en una situación en la que una multitud de donantes les proporcionan cantidades relativamente pequeñas de fondos o servicios especializados. Esta excesiva fragmentación trae problemas tanto a los donantes como a los receptores, como los conflictos en torno a las prioridades de desarrollo, o el incremento de los costes derivados de las transacciones.

los donantes han respondido, en primer lugar, disminuyendo el número de países beneficiarios con prioridad, que son los que recibirán más fondos. ya se haya hecho de forma intencionada o no, esta práctica ha dado lugar a una concentración de los llamados “países mimados por los donantes”, mientras que, al mismo tiempo, se ha reducido la previsibilidad de la ayuda para los “huérfanos de países donantes”.

En segundo lugar, los donantes también han procurado reducir su número operaciones conjuntas dentro de un determinado país o sector, a través de la llamada “división del trabajo”. Si bien esto podría haber conducido a

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una reducción de los costes derivados de las transacciones, parece cada vez más evidente que la calidad de los servicios no ha mejorado, mientras que el número de donantes sigue siendo relativamente elevado.

la fragmentación sigue suponiendo una pesada carga para los gobiernos de los países en desarrollo. para reducir la fragmentación de los donantes, se necesita un proceso armonizado que esté impulsado por el país y que se base en los principios de parís sobre apropiación, vinculación y la armonización. las pruebas han demostrado que cuando se aplica de esta manera, se han alcanzado grandes mejoras en la reducción de la fragmentación.

5.3 ¿Por qué son esenciales la transparencia y la responsabilidad?

la responsabilidad mutua y la transparencia son dos factores esenciales que van de la mano, y que pueden aumentar, en gran medida, el impacto de la ayuda y de la cooperación al desarrollo. la responsabilidad resulta crucial para asegurar que la cooperación al desarrollo cumpla con sus objetivos a través de los resultados establecidos en las estrategias nacionales de desarrollo individual. la transparencia es la base de la responsabilidad mutua, ya que garantiza que la información necesaria llegue a todas las multiples actores. Su fin es analizar los resultados de desarrollo y responsabilizar a los donantes y a los gobiernos receptores.

La responsabilidad mutua y nacional

A pesar de que Accra ha promovido la responsabilidad mutua como un elemento fundamental de la eficacia de la ayuda, se ha progresado poco en este terreno. Un gran obstáculo es que, pese a los esfuerzos durante Accra y los posteriores para lograr la participación de los gobiernos donantes y receptores, estos no han puesto la información al servicio de otros actores clave, como las OSC, ni siquiera, en muchos casos, al de los parlamentos o las autoridades locales.

la responsabilidad nacional, que aunque está relacionada con la mutua tiene una dinámica más compleja, es la que tienen el gobierno, el parlamento, los medios de comunicación, las autoridades locales y los ciudadanos. Desde la perspectiva de la gobernanza global, el principio fundamental de la responsabilidad nacional es la relación entre el Estado y sus ciudadanos, con el primero aspirando a obtener la legitimidad de sus ciudadanos.

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Desde la perspectiva de la ayuda al desarrollo, la responsabilidad nacional es un aspecto fundamental de la democracia, que implica la participación ciudadana y de las múltiples multiples actores en todas las etapas, desde la formulación e implementación de las estrategias nacionales hasta la supervisión y evaluación de programas y proyectos. Como tal, la responsabilidad nacional sienta las bases para la responsabilidad mutua y resulta absolutamente fundamental para el proceso de desarrollo.

Un obstáculo es que muchos donantes siguen teniendo miedo de apoyar los procesos nacionales, que casi no entienden y que pueden al gobierno socio. Un documento de referencia de la OCDE ha reconocido parcialmente el problema, declarando que “resulta evidente la importancia de fortalecer la responsabilidad nacional... [pero] el apoyo de los donantes ha sido limitado, ad hoc y mal coordinado”. El documento proseguía explicando que un punto débil es el fracaso de los donantes a la hora de “diseñar programas de apoyo que se basen en una sólida comprensión de las complejidades sobre el terreno en torno a las políticas y a la gobernanza.” (OECD 2009)

La responsabilidad mutua

la responsabilidad nacional considerarse como la base de la responsabilidad mutua entre donantes y gobiernos asociados a nivel nacional. más allá de esto, sin embargo, yace la necesidad de establecer marcos fuertes de responsabilidad basados en procesos dirigidos por los países y en la inclusión de todos las multiples actores.

Con todo, para llevar a cabo la responsabilidad mutua no serán suficientes los mecanismos a escala nacional que involucren a los donantes y a los países asociados. Esto se debe a que la naturaleza misma de la ayuda crea una relación intrínsecamente desequilibrada. por lo tanto, se pone de manifiesto la necesidad de un tercero, un facilitador, a fin de reequilibrarla. Se crea la figura del facilitador a modo de un mecanismo internacional que pueda hacer respetar la responsabilidad mutua.

Transparencia

la falta de transparencia en el sistema de ayudas representa un obstáculo fundamental, ya que impide el flujo de información y la precisión de los análisis que se necesitan en cada etapa del proceso de cooperación al desarrollo, socavando así su eficiencia y eficacia. La transparencia también es importante incluso en el sentido práctico de la prestación de ayuda,

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ya que permite la armonización y la coordinación entre los donantes y contribuye al alcance de mejores resultados. Con todo, para aprovechar los beneficios de una total transparencia, debe ser aplicada de manera oportuna, integral y comparable.

Tanto la Dp como el pAA han reconocido el importante papel desempeñado por la transparencia en el logro de la eficacia de la ayuda, un proceso que dio lugar a la creación de la Iniciativa Internacional de Transparencia de la Ayuda (IATI, por sus siglas en inglés).

No obstante, un estudio realizado por la iniciativa publish What you Fund (2010) sobre el estado actual de la transparencia de la ayuda, no pudo extraer conclusiones significativas porque constató una carencia de información comparable y primaria sobre la transparencia de la ayuda. por lo tanto, no resultó posible “evaluar los niveles de disponibilidad pública para una amplia gama de tipos de información (incluyendo las estrategias de ayuda, políticas, procedimientos, flujos, condiciones, valoraciones y evaluaciones; información sobre las adquisiciones, documentos de consulta y procedimientos de integridad) en cuanto a su integridad, oportunidad y contrastabilidad”.

El estudio tuvo que limitarse a concluir que “actualmente no es posible evaluar la transparencia de la ayuda de los donantes con el grado de detalle que sería deseable” mientras que, al mismo tiempo, “sabemos lo suficiente para estar convencidos de que hay espacio para la mejora de todos los indicadores evaluados”.

De todos modos, la iniciativa publish What you Fund instó a todos los donantes a facilitar la disponibilidad de la información (puesto que ya han demostrado que pueden hacerlo), y hacerlo de acuerdo a una norma común, tales como los estándares de IATI. Recordando a los donantes el próximo FAN4 en Busan, el documento afirma que sus indicadores de transparencia “están estrechamente relacionados con los objetivos de vinculación de parís para la ayuda en el presupuesto y la previsibilidad”, y que para los receptores de ayudas más dependientes “las discusiones sobre la propiedad del proceso de desarrollo continúan siendo vanas a falta de información útil sobre la ayuda” (publish What you Fund 2010).

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LA PETICIÓN PRINCIPAL DE BETTERAID EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

Que todos los actores de la ayuda se unan a los mayores estándares de apertura y transparencia aplicables a los actores de la ayuda. Poner en práctica los mecanismos de transparencia de la ayuda y hacerlos accesibles, en cumplimiento de las normas de la Iniciativa Internacional de Transparencia de la Ayuda (IATI, por sus siglas en inglés) y rindiendo cuentas con respecto a los presupuestos públicos, que en definitiva son los recursos gubernamentales para el desarrollo. La eficacia del desarrollo y de la ayuda necesita que se proporcione a los gobiernos de los países en desarrollo información sobre la ayuda, una información que sea oportuna, integral, independiente del género y contrastable, a disposición de todos los ciudadanos, tanto en los países donantes como en los países en desarrollo. Las OSC están trabajando con los Principios de Estambul sobre la Eficacia del Desarrollo de las OSC, así como con otras iniciativas nacionales específicas y mundiales para elaborar una serie de normas que regulen la responsabilidad de las OSC y su transparencia.Fuente: BetterAid 2011b

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CAPÍTULO 6CALIDAD DE LA AYUDA EN EL MARCO EXTENDIDO DE LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO

6.1 ¿Cómo de importante es la ayuda para el desarrollo?

muchos podrían argumentar que los países pobres están mejor sin ayuda. Después de todo, son pocos fondos en comparación con otros recursos financieros para el desarrollo, y trae consigo infinidad de problemas y males, como las condicionalidades, o la dependencia del exterior para conseguir el despegue económico.

Una importante defensora de esta tesis es Dambisa moyo. En su libro Dead Aid: Why Aid is Not Working and how There is Another Way for Africa (2009) (Ayuda muerta: ¿por qué la ayuda no funciona y qué otra alternative tiene África?) moyo sostiene que la ayuda ha perjudicado a África, en lugar de ayudarla a reducir la pobreza y promover el crecimiento. por lo tanto, esta debe ser eliminada en favor de otras fuentes de financiación del desarrollo.

los países ricos se comprometieron en 1970, a través de la resolución 2626 de Naciones Unidas, a aumentar la AOD para los países en desarrollo un 0,7 por ciento del la RNB. Sin embargo, la AOD supuso sólo a un 0,33 por ciento de la RNB durante la década de los 70, e incluso cayó a un mínimo histórico del 0,22 por ciento en 1997. Desde entonces, los flujos nominales de ayuda se han duplicado desde los aproximadamente 62 mil millones de dólares en 2002, a los 128 mil millones de dólares en 2009. pero esta cantidad sigue siendo sólo el 0,32% de la media ponderada de

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la RNB de los países del CAD (OCDE 2011). También debe tenerse en cuenta que las últimas cifras de 2008 muestran que sólo el 54 por ciento de la AOD son ayudas programables por los país, aquellas cuyos fines deciden los países receptores y no los donantes (OCDE 2010c).

Aunque estas cifras pueden parecer impresionantes, se reducen cuando se las analiza desde una perspectiva más amplia. Desde un punto de vista económico global, la AOD desempeña un papel más bien secundario. En 2009, la AOD supuso sólo el 0,2 por ciento de total del pIB mundial acumulado. En ese mismo año, la AOD supuso aproximadamente un 0,5 por ciento del total del comercio mundial de mercancías. para utilizar un indicador diferente, la inversión extranjera directa (IED), superó a la AOD en un porcentaje total de diez a uno (Bm 2011a). El África subsahariana, posiblemente la región más pobre y con mayores carencias del mundo, recibió alrededor de 45 mil millones de dólares en AOD en 2009. El pIB regional de esta zona empobrecida asciende aproximadamente a los 946 mil millones de dólares para el mismo año, lo que significa que la ayuda en porcentaje de pIB total de la región representó sólo el 4,7 por ciento.

por otro lado, un estudio de Integridad Financiera Global (IFG) constató que entre 2000 y 2008, los países en desarrollo perdieron un promedio anual comprendido entre los 725 y los 810 mil millones de dólares por flujos financieros ilícitos, lo que incluye el capital obtenido ilegalmente, el transferido o el utilizado, así como las salidas privadas de recursos financieros no registradas, tales como la evasión de impuestos o los precios de transferencia por parte de las empresas multinacionales. Esas salidas se estimaron en alrededor de 1.300 millones en 2009, que fue considerado como el peor año. El GFI estima que sólo en África se pierden al menos 148 mil millones al año. Aproximadamente el 60 por ciento de estas salidas ilegales son el resultado de una mala tarificación del comercio por parte de las multinacionales, el 35 por ciento proviene de actividades delictivas, y un 3 por ciento de la corrupción política (GFI 2011). Esto significa que la salida global de flujos financieros ilegales representa más de seis veces el total anual de AOD.

Porcentaje que supuso la AOD en 2009 en relación a

PIB mundial

Comercio mundial

Inversión extranjera directa

Flujos financieros ilegales de países en desarrollo Fuentes: WB 2011a; GFI 2011

0.2%

0.5%

10%

10%

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Sin embargo, las AOD siguen constituyendo una fuente importante de financiación para el desarrollo, ya que es capaz de proporcionar a los países recursos suficientes para los objetivos previstos. Podrían ser, por ejemplo, ayuda financiera para proveer servicios gubernamentales y servir a las necesidades de presupuesto. podría proporcionar los recursos necesarios para implementar algunas iniciativas que juegan un papel catalizador, como el desarrollo institucional o la creación de otras fuentes de ingresos, nacionales o externas, o para compensar otros aspectos de la financiación del desarrollo.

para que la cooperación al desarrollo y las AOD cumplan su papel, la eficacia del desarrollo también debe interpretarse como la utilización eficaz de las AOD en el amplio contexto de la gestión financiera para el desarrollo y otros asuntos “más allá de la ayuda”, reduciendo al final el papel general de las AOD o las estrategias para la extinción de las ayudas.

6.2 ¿Cuáles son los asuntos “más allá de las ayudas”? ¿Qué los vincula a la coherencia de políticas?

Desde un punto de vista nominal y como porcentaje de los indicadores de economía mundial, podría parecer que las ayudas juegan un papel más bien limitado. por lo tanto, aparte de asuntos concernientes únicamente a las ayudas, hay otros factores que deberían jugar un gran papel en el desarrollo. Desde luego, las perspectivas para los países en vías de desarrollo se ven modificadas por una gran variedad de diferentes asuntos y preocupaciones. por un lado, la gobernanza nacional y las decisiones políticas suelen ejercer un gran impacto en el proceso de desarrollo. por otro lado, las políticas externas pueden limitar la medida del éxito con que las decisiones nacionales pueden guiar dicho proceso.

Estos factores se conocen como asuntos “más allá de las ayudas”, a las que los donantes consideran resultado de la globalización. por ello, los donantes ven asuntos como el comercio, la inversión en migración, el cambio climático, la seguridad y la tecnología como factores importantes en las perspectivas de los países en vías de desarrollo (OCDE 2008). Cosa interesante, está cada vez más aceptado entre los donantes que los asuntos “más allá de las ayudas” son importantes para las perspectivas de desarrollo de los países receptores de ayuda y, por tanto, aceptan también que las políticas que trascienden las propias ayudas deben ser coherentes, con objetivos y propósitos para el desarrollo a más largo plazo.

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Cada vez son más los donantes que admiten que sus propias políticas resultan incoherentes. por ejemplo, la UE y los EEUU subsidian a sus granjeros mientras instan a los países en vías de desarrollo a abrir sus economías y exportar a los mercados agrícolas mundiales. para citar otro ejemplo, se anima a los profesionales sanitarios a migrar y enviar remesas del trabajo al extranjero, pese al impacto adverso en los sistemas sanitarios locales (que son a menudo grandes receptores de ayuda extranjera). Un informe de la UE sobre coherencia de políticas (2007, 3) reconoce esta idea errónea y afirma: “…nuestras políticas pueden tener efectos indeseados: en cuanto a la inmigración, menos del 10% de los médicos de Zambia que han recibido formación en su país natal siguen ejerciendo allí hoy en día, con las consecuencias que ello tiene en el sector sanitario”.

Sin embargo, la coherencia de las políticas puede tener un significado diferente para los donantes y para las OSC, debido a diferencias de perspectiva. los donantes tradicionales de entre los países desarrollados del hemisferio norte miden la coherencia de las políticas (o su incoherencia) basándose en lo coherente que es con su programa general de políticas, que en los últimos 30 años se ha basado sobre todo en el paradigma neolibral de desarrollo. OSC y otros progresistas actores del desarrollo, por otra parte, piden coherencia de políticas dentro del contexto más amplio de eficacia del desarrollo que se basa en los derechos humanos, la igualdad de géneros, la equidad social y la sostenibilidad (ver Capítulo 3), que debe por tanto enmarcarse dentro de una nueva arquitectura de la cooperación al desarrollo que se basa en la inclusión y la soberanía (ver Capítulo 8).

6.3 ¿Cuál es el papel catalítico de las ayudas y para qué tipo de desarrollo?

Aunque el impacto directo de las ayudas en los principales problemas del desarrollo como pobreza, desigualdad o sostenibilidad medioambiental ha sido decepcionante, sigue jugando un papel importante como catalizador que libera una más amplia variedad de recursos para el desarrollo. En estos últimos años se ha redescubierto el gigantesco programa de ayudas que se creó tras la Segunda Guerra mundial para reconstruir una Europa destrozada por las guerras y catalizar el desarrollo económico (el plan marshall) como modelo para el enfoque “ayudas como catalizador”.

Aunque las ayudas deberían jugar un papel catalítico (de iniciador del desarrollo local y nacional) en lugar de disiparse en programas

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insostenibles que no atacan la raíz de la pobreza y el subdesarrollo, todavía queda por ver si el proceso catalítico beneficia a los sectores clave del país y aprovecha sus recursos de manera sostenible y equitativa, o si sólo beneficiará aun pequeño pero poderoso grupo de negocios con ánimo de lucro, y por tanto se limita a agrandar los desequilibrios existentes y los obstáculos para el desarrollo.

Un posible ejemplo es la manera en que las ayudas a Filipinas aumentó tremendamente en la década de 1990, de las cuales la mayoría estaban dirigidas a apoyar un programa acelerado para el desarrollo industrial y la reconstrucción agrícola para la exportación de cosechas de alto valor. Este aumento de ayudas como catalizador para el desarrollo de Filipinas coincidió también con la introducción agresiva de fórmulas neoliberales del FmI y el Banco mundial, incrementando así las cada vez mayores reformas de ajuste estructural que comenzaron en la década de 1980, cuando Filipinas se convirtió en uno de los primeros países en recibir préstamos de ajuste estructural.

por supuesto, la gran preocupación de las OSC sobre el concepto de ayuda como catalizador para el desarrollo es la naturaleza del desarrollo y de las estrategias que se están promoviendo por parte de donantes y aceptados por los países en vías de desarrollo: por una parte, se promueven y se financian estrategias de crecimiento mediante “filtración” que se centran en el desarrollo empresarial, mientras por la otra se promocionan la reestructuración neoliberal, el apoyo a la inversión extranjera y la producción para exportar de productos de primera necesidad.

para ser realmente útiles como catalizador para el desarrollo, las ayudas deben enmarcarse en un enfoque basado en derechos, que haga hincapié en el papel central de la población en el desarrollo, y que reconozca y respete la soberanía, la sostenibilidad y la coherencia con políticas externas. Esto significa que las ayudas deberían promover y catalizar la consecución de un desarrollo autónomo y a favor de las personas, en lugar de un desarrollo dependiente que sea vulnerable a choques económicos exógenos debido a las veleidades de los mercados mundiales de inversiones y de productos de primera necesidad. En otras palabras, el papel catalizador de las ayudas debe situarse dentro del concepto más amplio de la efectividad del desarrollo.

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6.4 ¿Cuál es el papel actual del sector privado en el desarrollo?

La recesión financiera mundial de estos últimos años ha renovado el interés de los donantes en el papel del sector privado, visto como motor del crecimiento económico y por tanto contribuyente de una estrategia de “filtración” para el desarrollo. Los donantes ven las ayudas como una manera de compensar otros flujos financieros de desarrollo, entre los cuales se encuentran las iniciativas del sector privado que incluyen inversión extranjera, valoradas por su supuesta eficiencia, conocimiento técnico y capacidad de gestión. Aunque en la Declaración de parís y la Agenda Accra para la Acción se han hecho pocas y limitadas referencias al sector privado, parece probable que pase a ser un tema prominente en el programa para el FAN4. El “Nuevo Grupo de Donantes Afines”, por ejemplo, considera que movilizar el sector privado es esencial para la eficacia de las ayudas, aunque todavía hay ambigüedades sobre cómo será controlado y aprovechado el sector privado, o cómo se subordinará a los principios de la Dp y los compromisos de la AAA.

Teniendo en cuenta la importancia otorgada por los donantes al sector privado, resulta interesante destacar que no hay una definción común de “sector privado”. Las definiciones de la OCDE parecen variar de manera considerable, incluyendo en ocasiones al mundo académico y contribuyentes voluntarios no pertenecientes al sector gubernamental formal, mientras que en otras ocasiones incluye a todos los participantes privados, desde granjeros a pequeña escala hasta empresas multinacionales (Eurodad 2011).

Aunque generalmente se da la idea de que las ayudas se dirigen sobre todo a proyectos sociales, ONG y gobiernos, otra forma menos conocida de ayudas se ha destinado al sector privado con ánimo de lucro. Esta tendencia a que los fondos fluyan directamente e indirectamente al sector privado ha ido en aumento de manera importante desde el inicio del siglo 21. Eurodad (2011) estima que aproximadamente un tercio del total de las AOD se dirigen a empresas privadas a cambio de bienes y servicios dentro de la industria del desarrollo, y en torno al 60 por ciento de estas ayudas fluyen directamente de vuelta a los países donantes en forma de ayudas condicionadas.

Esta confianza depositada en el sector privado en torno a la provisión de las ayudas suscita preguntas, que todavía no han sido respondidas del todo

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mediante análisis y datos fiables, en torno a la relación entre las ayudas y el sector privado. los donantes insisten en que hay que aprovechar la eficacia, el conocimiento y los recursos del sector privado para aumentar el aprovechamiento de las ayudas, y se esfuerzan así en mejorar la liberalización de cuentas de capital y la privatización de los activos estatales.

las Asociaciones público-privadas se están volviendo cada vez más populares como parte de estrategias de los donantes, y también se están adoptando en países en vías de desarrollo, como medio de sacar provecho del sector privado en proyectos de desarrollo, especialmente en el campo de las infraestructuras y la provisión de servicios públicos. Este enfoque está considerado cada vez más como otra manera más de privatizar de manera furtiva, mientras que los resultados no proporcionan ningún desarrollo digno de mención, especialmente para los pobres y los excluidos (IBON 2010).

6.5 ¿Qué reformas necesita el sector privado para ser “apto para el desarrollo”?

No hay duda de que el sector privado tiene un papel que jugar en el crecimiento económico y el desarrollo de la sociedad, pero sus operaciones de negocio deben estar reguladas a la vez que se las aprovecha para impulsar medios de vida sostenibles. la involucración del sector privado en el desarrollo debería ir acompañado por compromisos de observación de los estándares de autonomía democrática, trabajo digno y derechos humanos, y por el apoyo a objetivos de desarrollo acordados internacionalmente. los fondos públicos, y especialmente el dinero de las ayudas, debería promover ante todo los medios de vida sostenibles y catalizar un desarrollo económico productivo de empresas a pequeña escala y de cooperativas que proporcionen beneficios directos e inmediatos para los pobres y los excluidos, antes de fluir a grandes empresas con ánimo de lucro. El apoyo gubernamental al sector privado no debería socavar la legitimidad del estado y su papel esencial en la provisión de bienes y servicios básicos a la población, como ocurre a menudo en proyectos que culminan en la privatización de operaciones e instalaciones de servicios públicos (BA 2011). En general, la involucración del sector privado en programas y proyectos financiados por las AOD debe alinearse con los principios de eficacia del desarrollo.

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la adopción de la paliación de la pobreza como principio guía de su declaración de intenciones sería un primer paso para que el sector privado se comprometa a la consecución de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados. Como ocurrió con la adopción de directrices de eficacia del desarrollo de las OSC en los Principios de Estambul (2010), el siguiente paso lógico sería que el sector privado adopte y se adhiera totalmente a los principios de eficacia de las ayudas y el desarrollo. Esta adhesión debe ser mensurable y ejecutable dentro de un marco internacional acordado para la cooperación del sector privado para el desarrollo que adopte las convenciones internacionales y las normas de derechos humanos, trabajo digno e igualdad de género.

6.6 ¿Cuál es el impacto de los flujos de ayudas al sector privado en países en desarrollo?

Desde la década de 1980, la comunidad internacional ha canalizado fondos públicos, destinados a financiar el desarrollo, hacia un sector privado que tenga base o esté operando en países en vías de desarrollo. Esta práctica poco conocida ha aumentado de manera importante desde el inicio del siglo. Proporcionar financiación para el desarrollo al sector privado es sobre todo tarea de los Bancos multilaterales de Desarrollo (BmD) tales como la rama de inversión privada del Banco mundial, la Corporación Financiera Internacional (CFI), y las instituciones financieras de desarrollo bilaterales (IFD). Estas organizaciones tienen capital social de los gobiernos nacionales y lo utilizan para aumentar la mayoría de sus fondos mediante préstamos de los mercados de capitales.

mientras que en el comienzo de la década de 1990 los préstamos acumulados al sector privado fueron de aproximadamente US$ 4 mil millones por año, esta cifra se multiplicó por diez hasta llegar a los US$ 40 mil millones en 2007 (Griffiths et al. 2010). El alcance de este cambio resulta evidente al considerar que a principios de la década 2000, los BmD se dedicaban principalmente a préstamos al sector público (90 por ciento de los flujos de cartera de los BMD) y sólo marginalmente al sector privado (10 por ciento). En 2007, esa cifra había cambiado a dos tercios en préstamos al sector público en contraste con un tercio en préstamos al sector privado (Eurodad 2010).

Las razones detrás de este impulso hacia la financiación del sector privado para el desarrollo sigue de cerca los argumentos para la participación en la Cooperación público-privada (ppp, por sus siglas en inglés). Se basa en el

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supuesto de que una inversión pública relativamente pequeña en el sector privado puede provocar que el sector privado destine a cambio una mayor cantidad de fondos hacia proyectos de desarrollo. Los BMD justifican su papel en el desarrollo mediante el suministro de financiación a las empresas privadas en los países en desarrollo con restricciones financieras y que de otra manera no tendrían acceso a este crédito. En consecuencia, los BmD argumentan que ejercen un papel importante de apoyo a las empresas, principalmente pequeñas y medianas, en los países más pobres para estimular el sector privado y, por ende, el desarrollo económico, donde de lo contrario la inversión no habría tenido lugar.

los BmD y las IFD están obligados por mandato al desarrollo y sólo deberían apoyar actividades que palien la pobreza y contribuyan al desarrollo, en particular en los países más pobres. Desafortunadamente, esta promesa rara vez se cumple.

¿Dónde va el dinero?

Si bien el mandato de los BmD requiere el apoyo de las regiones más pobres del mundo, los préstamos del sector privado de los BmD se han centrado en los países de renta media, alcanzando el 80 por ciento entre 2003 y 2009. los países más pobres recibieron sólo una parte relativamente baja de los recursos de los mDB: entre 11 y 15 por ciento durante 2003 y 2008, y sólo el 7 por ciento en 2009 (perry 2011).

¿Quién se beneficia?

Citando el interesante ejemplo de la CFI, el más grande de todos los BmD, Eurodad (2010) muestra que mientras que la inversión de la CFI en los países más pobres es relativamente equilibrada, la financiación canalizada hacia países de bajos ingresos no siempre se dirige a las empresas locales de estos países. Sólo alrededor del 16 por ciento de la inversión total de la CFI se destina a las empresas locales, mientras que la mayoría se canaliza hacia las empresas de los países de la OCDE, en particular las empresas multinacionales. Además, la CFI también proporciona fondos a empresas registradas en paraísos fiscales, lo cual es especialmente preocupante ya que los países en desarrollo pierden miles de millones de dólares cada año debido a los flujos financieros ilícitos.

El supuesto objetivo de la CFI es proporcionar financiación a las empresas en países de bajos ingresos que tienen poco o ningún acceso al crédito, pero los datos previamente mencionados arrojan dudas sobre si la CFI

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está realmente atendiendo a estos sectores “desatendidos”. la mayor porción de financiación de la CFI se proporciona a las grandes empresas de los países ricos, siete de cada ocho receptor principal de crédito de la CFI −lo que constituye más de la mitad de la inversión total de la CFI en países de bajos ingresos− cotizan en la bolsa de valores. Asimismo, las pruebas muestran que las grandes multinacionales no sufren limitaciones financieras, en particular cuando operan en sectores como la minería, el petróleo y los servicios financieros.

¿Qué sector recibe financiación?

En favor de los pobres significa en favor del empleo. Sin embargo, los BMD tienden a la financiación de sectores intensivos en capital en lugar de en mano de obra. En 2009, los BmD en su conjunto proporcionaron más del 40 por ciento de su apoyo financiero al sector de los servicios financieros. Las empresas industriales recibieron alrededor del 15 por ciento de la financiación de los BMD, al igual que las empresas del petróleo y la minería, sectores que emplean a menos gente y con frecuencia causan grandes daños al medio ambiente. Entretanto, sectores como la agricultura y la pesca, que tienen mayor potencial de producir un considerable impacto en los medios de vida, recibieron el porcentaje más bajo de todos los sectores, con sólo el 5 por ciento del total de la financiación de los BMD (Perry 2011).

¿Qué son los intermediarios financieros?

En la lucha contra la pobreza, la mayoría de los BmD estipulan de forma explícita el objetivo de servir a las microempresas y a pequeñas y medianas empresas (pymES), debido a su papel en la creación de empleo y la reducción de la pobreza. la medida en que los BmD apoyan a las pymES es algo difícil de analizar, ya que gran parte de esta inversión no se produce directamente a través de los BmD, sino a través de intermediarios financieros (IF). El uso de IF se ha incrementado significativamente en los últimos años, lo que explica la gran proporción de financiación volcada al sector de los servicios financieros.

Los BMD consideran que el desarrollo de los servicios financieros es esencial para una economía que funcione satisfactoriamente. Además, los BMD tienen dificultades para tratar directamente con las PYMES, debido al gran número de pequeñas empresas y proyectos. He ahí la confianza de los BmD en los intermediarios para asumir el trabajo con las pymES, que incluyen bancos, empresas de leasing y de seguridad, fondos de garantía,

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instituciones de microfinanzas, y también fondos de capital de inversión o de riesgo.

las principales preocupaciones se hallan en torno al uso de IF en la financiación del desarrollo. Los IF carecen de objetivos de desarrollo claramente definidos, así como de experiencia y de conocimientos en proyectos de desarrollo. la supervisión externa de los IF no está bien establecida y se basa casi exclusivamente en la libre presentación de informes. la CFI, por ejemplo, invierte regularmente en instituciones financieras que tienen su sede en paraísos fiscales. En 2009, por ejemplo, la CFI otorgó US$ 15 millones al Fondo para el medio Ambiente de China, que está registrado en las Islas Caimán, pero invierte en China. Igualmente, los IF invierten en otras empresas y bancos para diversificar su cartera. De esta manera, los IF a menudo apoyan a empresas que pueden tener un impacto negativo sobre el medio ambiente, las comunidades locales o el desarrollo en general. Debido a la confidencialidad del cliente, los BMD no publican información detallada y contractual sobre su implicación con los IF. En consecuencia, dada esta falta de transparencia, es difícil evaluar el impacto de los IF y es imposible responsabilizarlos de sus acciones (proyecto Bretton Woods de 2010).

¿Qué tipo de servicios de asesoramiento proporcionan los BMD?

mientras que, supuestamente, el papel principal de los BmD en el desarrollo consiste en otorgar financiación a los sectores marginados en los países en desarrollo, una proporción significativa y creciente de la inversión de los BMD se dirige hacia la financiación de los servicios de asesoramiento. los servicios de asesoramiento de la CFI, por ejemplo, han aumentado considerablemente en los últimos años y ahora representan el 20 por ciento del total de sus flujos de cartera. El objetivo de los servicios de asesoramiento de la CFI es el sector privado. No obstante, aproximadamente la mitad de todos los servicios de asesoramiento están promocionando la liberalización de los regímenes de inversión de los gobiernos de los países en desarrollo (Eurodad 2010). Otro ejemplo es el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), que se relaciona con las empresas estatales para ayudarles a privatizar y reestructurar (Griffiths et al. 2010). El asesoramiento sobre políticas se ofrece de forma gratuita, aunque los conflictos de intereses están presentes de manera frecuente donde, por un lado, los BmD poseen acciones comerciales en empresas privadas y, por otro lado, presionan a los gobiernos sobre las

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áreas clave de inversión. En suma, la asistencia de este tipo da lugar a que la propiedad nacional de las estrategias de desarrollo y la búsqueda de alternativas de desarrollo sea un tema cuestionable.

¿Son transparentes las operaciones de los BMD?

En conclusión, los BmD tienen escasos antecedentes de transparencia, especialmente en lo que respecta a las actividades de financiación privada. los BmD argumentan que no pueden divulgar información detallada del proyecto debido “confidencialidad comercial” para con el cliente. Esta falta de transparencia es especialmente preocupante, ya que los instrumentos de parís y Accra comprometen claramente a las instituciones de desarrollo a la práctica de la transparencia y la responsabilidad como herramientas básicas para la eficacia de la ayuda.

6.7 ¿Cómo puede gestionarse eficazmente la financiación del desarrollo para su desarrollo independiente?

De lo anterior, es evidente que la financiación del desarrollo, particularmente de los BmD al sector privado, tiene que ser radicalmente replanteada. Entre las cuestiones clave que deben ser abordadas se encuentran las siguientes:

► La asignación de la financiación para el desarrollo a los sectores privado y público debe estar basada en las necesidades de desarrollo local y regional y no en la demanda del mercado, como es práctica cada vez más habitual de los BmD. Además, los préstamos de los BmD para proyectos de desarrollo deben ser impulsados por los indicadores sociales y ambientales.

► Los BMD deben reconocer la importancia del liderazgo local en el proceso de desarrollo y alinearse plenamente con los planes de desarrollo nacional. Las necesidades de financiación de los BMD tienen que estar plenamente en consonancia con las prioridades estipuladas por los planes nacionales establecidos a través de procesos democráticos. La meta de financiación tiene que ser reconducida de las grandes empresas extranjeras que operan desde paraísos fiscales a las PYMES que poseen su propiedad y operaciones en el territorio local

► La decisión de cooperar con el sector privado en proyectos de desarrollo debe basarse en objetivos y métodos bien definidos para

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conseguirlos, y con la debida atención al impacto medioambiental y social. El sector privado que participe en estos proyectos debe reajustarse en consecuencia (véase punto 6.5).

► La financiación del desarrollo a través de IF, en caso de producirse, debe destinarse a grupos privados que operen y sean de propiedad local, con un énfasis claro en la prestación de servicios a los sectores pobres y marginados. Esto sólo puede lograrse mediante la fijación de exigencias y estándares mínimos de elegibilidad de IF para financiar el desarrollo. los IF también necesitan un modelo de negocio que tenga como objetivo la asistencia a los pobres y a la sostenibilidad del medio ambiente. los IF que participan en el desarrollo tienen que ser plenamente transparentes y responsables, al igual que debe establecerse un sistema de control efectivo para garantizar su interés por el desarrollo.

La financiación del desarrollo debe insertarse en su totalidad en una estructura integral de ayuda (véase Capítulo 8), donde un órgano democrático de supervisión multilateral tenga el mandato, la capacidad y el poder de controlar por completo y garantizar la responsabilidad de los BMD. El sector debe cumplir con la eficacia del desarrollo, la justicia social y los derechos humanos −en lugar de simplemente perseguir el crecimiento económico.

Una financiación para el desarrollo efectiva optimiza la ayuda, ayudando a los países a lograr avances hacia un camino de desarrollo autónomo, que a su vez conduce al abandono de la ayuda. la implementación total y coherente de la eficacia del desarrollo en todos los sectores presenta un camino hacia el abandono de la ayuda. lograr un cambio de contexto en la reforma de la ayuda es, por tanto, aceptar la eficacia del desarrollo orientada hacia la inclusión social y los derechos humanos.

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CAPÍTULO 7DESARROLLO DE LA CAPACIDAD, SITUACIONES DE FRAGILIDAD Y SECTORES CLAVE

7.1 ¿Cuál es el papel del desarrollo de capacidades en la eficacia de la ayuda?

El reconocimiento de que el desarrollo de capacidades es un componente fundamental en el proceso más amplio de desarrollo no es una idea nueva. El sentido convencional del desarrollo dio por sentado que la ayuda a los países en desarrollo les ayudaría indudablemente a adquirir habilidades y a crear las instituciones esenciales. Estas instituciones y habilidades permitirían entonces a los países receptores "promocionarse" desde su condición de dependientes de la ayuda. Este escenario ideal, sin embargo, no se ha materializado en la gran mayoría de los países en desarrollo.

Existe una gran variedad de razones para este fracaso, algunas de las cuales provienen del propio ámbito del desarrollo de capacidades −la forma en que se define, se traduce en objetivos concretos y se implementa. En el pasado, el desarrollo de capacidades ha sido considerado durante mucho tiempo como una mera técnica de transferencia de conocimientos mediante la capacitación, a menudo incluso implementada bajo un estilo universal y generalista. Esto ha cambiado en los últimos años, dado que el concepto y la práctica del desarrollo de capacidades han avanzado, implicando mucho más que sólo la formación técnica y adoptando un marco global más amplio. Se trata de cambios en el ámbito de la cultura y del comportamiento social de los colectivos institucionales y particulares que optimizan las capacidades necesarias para alcanzar metas de desarrollo.

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Tratándose de un tema transversal, el desarrollo de capacidades debe ser incorporado en toda la gama de actividades de cooperación para el desarrollo de los países receptores, e incluso también entre los países donantes. En este sentido, el Consenso de El Cairo sobre el Desarrollo de Capacidades (CCCD 2011) llamó recientemente a que el desarrollo de capacidades se halle "en el corazón de todos los esfuerzos de desarrollo importantes" −una iniciativa que pone en relieve el papel del desarrollo de capacidades para todos los actores involucrados en la cooperación para el desarrollo.

7.2 ¿Por qué el desarrollo de capacidades es importante para la eficacia y cómo puede volverse más eficaz?

Propiedad democrática

En primer lugar, el desarrollo de capacidades también es esencial para lograr la propiedad inclusiva. Una fuerte voluntad política de los múltiples actores de cada país y el reconocimiento por parte de los asociados para el desarrollo son elementos cruciales, pero no suficientes para que la propiedad democrática se haga realidad.

para lograr y mantener la propiedad real, todos los actores del desarrollo (incluidos los gobiernos, parlamentos y las OSC) deben mejorar regularmente su capacidad de compromiso e intervención en todos los aspectos y fases del proceso de desarrollo. éste es un factor particularmente importante para las OSC, especialmente entre los sectores pobres y marginados, quienes han sido tradicionalmente excluidos de la toma de decisiones y de los principales aspectos de la implementación.

El desarrollo de capacidades se destacó en Accra en relación con la propiedad, pero también se mencionó en extensas partes de la agenda para la eficacia de la ayuda. Por ejemplo, el AAA instaba a los donantes a utilizar los sistemas nacionales como primera opción, pero esta opción también depende de las capacidades existentes. En consecuencia, el desarrollo de capacidades es esencial para la agenda de la eficacia de la ayuda, ya que abarca los cinco principios.

por otro lado, una propiedad nacional inclusiva sólida sobre el desarrollo de capacidades garantiza una cooperación adecuada y eficaz para la creación de capacidad mientras que, a su vez, el fortalecimiento de la

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capacidad de los actores de desarrollo nacionales debe dar lugar a una propiedad sólida. los múltiples actoresde los países deben asegurar la inclusión y la gestión eficaz de los objetivos, las formas, y los proveedores de desarrollo de capacidades apropiados como componentes de programas o, en su caso, como proyectos independientes. la asistencia técnica no sólo debe basarse en la demanda, sino que también debe estar dirigida por los países.

Impulsado por la demanda

El contexto local es importante. Como tal, el desarrollo de capacidades debe adaptarse a las diferentes realidades entre países y dentro de los mismos. Esto significa que el desarrollo de capacidades debe estar dirigido por la demanda y no por la oferta. los países en desarrollo han expresado su inquietud por la asistencia técnica impulsada por la oferta proporcionada por los donantes y los han instado, en su lugar, a dar respuesta a las iniciativas basadas en necesidades (CCCD 2011, países Asociados 2011). En este sentido, la colaboración flexible y a largo plazo es esencial para que el desarrollo de capacidades contribuya a los resultados del desarrollo.

Centrado en resultados

El desarrollo de capacidades no debe convertirse en una obsesión por sí mismo, sino que debe adquirirse con el fin de lograr resultados de desarrollo. Aunque los resultados visibles a corto plazo son importantes, esto no debe conducir a la desatención de los resultados a medio y largo plazo, muchos de los cuales no se pueden medir mediante indicadores cuantitativos (véase Capítulo 3, sobre la importancia de los resultados de desarrollo basados en los derechos).

la cooperación para el desarrollo sur-sur, o el incremento del número y la cuantía de las ayudas al desarrollo proporcionadas por los países en desarrollo mediante formas horizontales de cooperación, se ha abierto paso como una forma innovadora y eficaz de asistencia técnica adecuada. la ventaja proporcionada por los asociados para el desarrollo de países en desarrollo es el conjunto de experiencias y perspectivas, que hacen que su asistencia técnica sea mucho más apropiada y efectiva.

El creciente interés en la cooperación para el desarrollo sur-sur (CDSS) como componente clave de un paradigma de desarrollo alternativo es como un soplo de aire fresco hacia Busan y más allá, también dentro de

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la práctica del desarrollo de capacidades. la CDSS tiene el potencial de estimular la “cooperación horizontal”, al tiempo que permite el desarrollo de la capacidad mutua entre todos los actores. éstos tienen el potencial de crear las condiciones previas esenciales para una reforma fundamental del desarrollo de capacidades que contribuya con la eficacia del desarrollo.

7.3 ¿Qué son los Estados frágiles?

Las estimaciones sugieren que más de mil millones de personas −un sexto de la población mundial actual− viven en los llamados “Estados frágiles”, la mayoría de los cuales se encuentran en África, mientras que otros se encuentran en otros continentes. Estos países representan el 75 por ciento del déficit de los ODM (OCDE 2010a), y quedan por detrás de muchos otros países en otros indicadores sociales y económicos. En la mayoría de los casos, los Estados frágiles están plagados de violencia y conflictos, luchan por mantener las instituciones de gobierno, y no garantizan el suministro de bienes y servicios esenciales a sus ciudadanos. la fragilidad afecta principalmente a los grupos más pobres y marginados, incluidos mujeres y niños.

los Estados frágiles se ven particularmente afectados por las múltiples crisis de las finanzas, los alimentos y el petróleo y, sin embargo, reciben una ayuda desproporcionadamente menor, a la vez que se enfrentan a una mayor volatilidad e imprevisibilidad de los flujos de ayuda que otros países de bajos ingresos. Incluso entre los países frágiles, la distribución desigual de ayuda parece aún más pronunciada. Del total de la AOD destinada a 43 países frágiles en el año 2008, más de la mitad fue a parar a tan sólo seis países, con Irak y Afganistán como principales receptores (OCDE 2010a).

Aunque no son lo mismo, hay una marcada relación entre Estados frágiles y el problema de la ayuda militarizada. En cualquier caso, en países en conflicto, el problema de la seguridad humana y el papel de las fuerzas de seguridad son preocupaciones importantes en lo que respecta a la efectividad de las ayudas. Especialmente desde el ataque del 11S, se da por hecho la correlación entre fragilidad y amenazas de seguridad como el terrorismo, lo que se ha convertido en un motivo clave para la intervención extranjera en Estados frágiles. Aunque esta presunción no es siempre cierta, ha tenido profundas consecuencias en la manera en que se distribuyen las ayudas (patrick 2006). la participación de países donantes en la “guerra contra el terror” ha deformado considerablemente el perfil de

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ayuda a Estados frágiles, ya que los objetivos de seguridad de los donantes se han impuesto sobre un enfoque de desarrollo coherente y sobre las prioridades más urgentes a nivel local (Care 2009).

A nivel internacional no se ha acordado ninguna definición de “Estado frágil”, aunque la descripción habitual de “Estado frágil” es “aquel incapaz de garantizar la seguridad básica, mantener el gobierno de la ley y la justicia, o proveer de servicios básicos y oportunidades económicas a sus ciudadanos” (mcloughlin 2010, 9). Se ha aducido que el término acarrea estigma y es impreciso, y que puede restar importancia a diferencias políticas, sociales y económicas más relevantes entre Estados. En reconocimiento de estas críticas, los donantes están usando cada vez más los términos, más amplios, de “fragilidad” y “situaciones de fragilidad”.

7.4 ¿Cómo abordan los donantes las situaciones de fragilidad?

Sea cual sea la combinación de factores históricos, geopolíticos y domésticos que arrastran a países a situaciones de fragilidad, esta preocupación se ha vuelto un tema destacado en la eficacia de la ayuda y la cooperación para el desarrollo. El Banco mundial ha dedicado su Informe de Desarrollo Mundial 2011 a “Conflicto, Seguridad y Desarrollo”, mientras que el Foro de Alto Nivel de Accra y ahora también el Grupo de Trabajo han incluido a los Estados frágiles en la AAA y en la propuesta de Declaración Final de Busan (OCDE 2011).

los países donantes han adoptado alguno de los siguientes tres enfoques ante situaciones de fragilidad:

Primero, en Accra, se han afirmado los principios de la OCDE-APD en torno a la “buena involucración en situaciones de fragilidad”, comprometiendo a los donantes a monitorizar sus operaciones. Buena involucración hace referencia a los principios de empezar con el contexto específico, sin causar perjuicio, centrándose en la formación del Estado y priorizando la prevención, entre otras cosas (OCDE 2007b). Además, la efectividad requiere que, en situaciones de fragilidad, la cooperación al desarrollo preste atención a las buenas prácticas, donde la ayuda debería ser flexible, a largo plazo, armonizada e implementada de manera que aporte desarrollo a largo plazo. la AAA hizo hincapié especialmente en la necesidad de armonización y uniformización al reforzar el control nacional y la construcción de un Estado legítimo en situación de fragilidad.

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Segundo, los donantes han apoyado los enfoques de “gobierno completo” en situaciones frágiles, en las cuales la ayuda se lleva a cabo de manera coherente y coordinada entre departamentos donantes, gobierno receptor y organizaciones internacionales. los críticos señalan que este enfoque se centra sobre todo en coordinar las ayudas con otros objetivos de política exterior, como operaciones bélicas y de seguridad que pueden estar en conflicto directo con los objetivos de desarrollo.

Tercero, y más reciente, los donantes hacen hincapié en la importancia de construir y reforzar instituciones legítimas de gestión pública como estrategia principal contra la fragilidad, ya que se ha visto que los ODm son difíciles de alcanzar sin dichas instituciones. Sin embargo, una profunda implicación de los donantes en tales procesos políticos nacionales es un asunto muy controvertido, ya que viola directamente la autonomía del país, limita el espacio para modelos de estado alternativos y puede ser considerado como equivalente a una imposición extranjera.

7.5 ¿Cómo debería proceder la cooperación al desarrollo en situaciones de fragilidad?

Aunque los principios de Accra de buena involucración representan un primer paso positivo, no hay duda de que se enfrentarán a desafíos al implementar el desarrollo en terrenos muy inestables. Al mismo tiempo, la fragilidad no puede ser una excusa para que los donantes excluyan a algunos países problemáticos de los beneficios de los principios de eficacia de ayuda y desarrollo, aduciendo que son difíciles de llevar a cabo y mantener. lo que está claro es que no se pueden dejar “las cosas como siempre” en situaciones frágiles, que requieren atención especial.

la Declaración de Dili (2010) representa por ahora el nivel de consenso internacional de países en vías de desarrollo y de los asociados bilaterales y multilaterales, así como de la sociedad civil, en el tratamiento de conflictos y fragilidad mediante el apoyo a procesos de consolidación de la paz y del estado liderados por los países. la Declaración amplía otra hecha el mismo día por el g7+, un bloque de países considerados estados frágiles, que también se reunieron en Dili para “representar la voluntad de los estados y regiones frágiles para reducir la pobreza, evitar el conflicto y proporcionar mejores condiciones para nuestra gente”.

La Declaración de Dili identificó siete objetivos clave para la construcción de paz y estado como peldaños para conseguir progreso en el desarrollo:

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► Promover asentamientos y procesos políticos inclusivos y diálogo social inclusivo.

► Establecer y reforzar la seguridad y la protección básicas.

► Conseguir una resolución pacífica de conflictos y el acceso a la justicia.

► Desarrollar instituciones gubernamentales efectivas y responsables para facilitar la provisión de servicios.

► Crear los cimientos para un desarrollo económico inclusivo, que incluya el sustento, empleo y gestión efectiva sostenibles de los recursos naturales.

► Desarrollar capacidades sociales para la reconciliación y la coexistencia pacífica.

► Promover la estabilidad y la cooperación regionales.

La Declaración identificó varios desafíos a los que se enfrentan los estados frágiles en sus objetivos de consolidación de la paz y del Estado, que incluyen, entre otros, la falta de análisis de contexto y conflicto, la desconfianza entre países en vías de desarrollo y los asociados para el desarrollo, la incoherencia en la planificación, los enfoques que crean bolsas de exclusión y la débil protección de mujeres y niños en conflictos armados.

para ayudar a acelerar el progreso de consolidación de la paz y del Estado, y para profundizar la implementación del pD, de la AAA y de los “principios para la intervención internacional”, los signatarios de Dili se comprometieron a llevar a cabo las siguientes acciones (Declaración de Dili 2010):

► Establecer un mecanismo para posibilitar que las reuniones del g7+ sigan celebrándose.

► Formular objetivos internacionales de consolidación de la paz y del Estado basados en esta Declaración.

► Desarrollar una visión a largo plazo y a nivel de Estado para guiar la transformación de desarrollo.

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► Asegurar que los planes de desarrollo nacional integren objetivos de consolidación de la paz y del Estado y que establezcan claras prioridades que se puedan adaptar a las circunstancias y a su evolución.

► Determinar la asignación de los recursos internacionales y gubernamentales en el país para asegurar la equidad entre regiones y grupos sociales y evitar la exclusión.

► Iniciar revisiones conjuntas a nivel nacional del impacto de los procedimientos de adquisición y contratación de los colaboradores para el desarrollo sobre la economía local y el mercado de trabajo, así como en la capacidad local.

► Iniciar el diálogo con instituciones expertas en el desarrollo de capacidades estadísticas nacionales.

► Donde la ONU no tenga un mandato de coordinación internacional, establecer un acuerdo de dirección a nivel nacional de coordinación de asociados para el desarrollo, con el objetivo de dirigir el diálogo con los gobiernos sobre prioridades en el desarrollo. Establecer términos claros de referencia para cumplir con este acuerdo, de acuerdo con la Declaración de parís y la AAA.

Aunque la Declaración de Dili representa un importante paso para articular las necesidades de aplicación de principios de efectividad de las ayudas en situaciones de fragilidad, las organizaciones de la sociedad civil que tienen una amplia experiencia en trabajar en tales situaciones y están a menudo en primera línea de vulnerabilidad también tendrán que recalcar sus propias preocupaciones. éstas incluyen:

► Reforzar tanto la responsabilidad de los donantes como la inclusión de los múltiples actores locales en los procesos de toma de decisiones, así como desarrollar la capacidad civil local para implicarse, con el debido entendimiento y consideración hacia instituciones informales y las formas de orden y autoridad dentro del contexto local.

► Prestar especial atención a la inclusión social, especialmente de sectores vulnerables y marginados, incluyendo minorías y mujeres.

► Garantizar que la reconstrucción del Estado está impulsada por la demanda, y por tanto sólo puede ser llevada a cabo involucrando y reconociendo el importante papel de los ciudadanos y la sociedad civil en todos los diálogos a nivel nacional e internacional.

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La ayuda no es suficiente para resolver los complejos problemas del desarrollo. Esto es especialmente cierto en situaciones de fragilidad. para tratar con estados de fragilidad es necesario un enfoque coherente que combine ayudas, comercio, inversiones, finanzas y asuntos generales de política económica internacional tales como los flujos financieros ilícitos. las reformas de las ayudas para situaciones de fragilidad deben basarse en la sensibilidad hacia los conflictos y un enfoque de derechos humanos en el suministro de ayudas.

las situaciones de fragilidad son situaciones especiales que requieren una comprensión aún más detallada del contexto local e histórico. En estas situaciones, la ayuda debe ser guiada con implicación democrática y de derechos humanos y una especial atención en las partes más marginadas y vulnerables de la población. los principios de desarrollo siguen siendo válidos en este contexto, ya que aseguran una especial atención a los afectados por la fragilidad, la población.

7.6 ¿Cómo debería beneficiar la reforma de las ayudas a la agricultura y al sector rural?

pese a la rápida urbanización, la mayor parte de la población mundial sigue viviendo en áreas rurales. la distribución de la pobreza es muy desigual, y aproximadamente el 75 por ciento del total de gente pobre que vive con menos de 1$ al día viven en zonas rurales. la agricultura es la fuente principal de ingresos para los pobres de áreas rurales y en torno al 86 por ciento de las personas de áreas rurales dependen de ella para su sustento, lo que da trabajo a unos 2.500 millones de personas en todo el mundo. Así, un sector agrario más dinámico e inclusivo tiene el potencial de reducir considerablemente la pobreza rural y acercarse más al cumplimiento del primer ODm de reducir a la mitad la pobreza y el hambre para el año 2015 (WB 2008).

por desgracia, la agricultura ha ido perdiendo importancia poco a poco en las ayudas y la cooperación al desarrollo desde principios de 1980. Al mismo tiempo, los precios en alza de los alimentos han dejado, por primera vez en la historia, a más de mil millones de personas hambrientas. El olvido de la agricultura por parte de los donantes es incomprensible, teniendo en cuenta la importancia del sector y la cada vez mayor extensión de la crisis alimentaria. Desde mediados de la década de 1980, las AOD a la agricultura han disminuido en un 43 por ciento. En 2007-2008, el total de las AOD al sector fue de sólo 7.200 millones de dólares. Aunque el

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total de las ayudas aumentó en ese mismo periodo, las AOD sectoriales a la agricultura han disminuido aún más rápidamente que su cantidad en dólares. mientras que en la década de 1980 la cuota de ayudas a la agricultura de los miembros del CAD alcanzaba su máximo del 17 por ciento, para 2007-2008 había caído a sólo un 6 por ciento, lo que revela la desatención de los donantes al sector (OECD 2010b).

Este problema de desatención a la agricultura en la distribución de ayudas es una cara del asunto. Sin embargo, el aumento de la financiación al sector debe respetar los principios de efectividad de la ayuda y del desarrollo. Accra señaló la importancia de que las ayudas se comprometan con la agricultura, pero no estableció objetivos concretos y mensurables. por tanto, la atención especial a la agricultura y el desarrollo rural debe formar parte integral de toda Declaración Final del Foro que trate estos defectos.

Mensajes para Busan

Recientes consultas de OSC sobre “Efectividad de la Ayuda y el Desarrollo en la Agricultura y el Desarrollo Social” en Asia y África han resaltado varios mensajes importantes para Busan sobre el ADR, a saber:

Primero, los programas que apoyan la autosuficiencia alimentaria mediante y para las comunidades rurales (incluyendo granjeros a pequeña escala, pescadores, pastores y gente indígena) deben ser una prioridad para los donantes. hay que canalizar los recursos hacia programas que fortalezcan la tenencia de la tierra e institucionalicen la redistribución de tierras a productores de alimentos a pequeña escala. Debe retirarse el apoyo de la ADO a políticas y proyectos que contribuyan a la ocupación global de tierras, incluyendo la apropiación de tierras de gente rural marginada. las políticas de ayudas que apoyen la agricultura empresarial insostenible, los monocultivos, el vertido de insumos agrícolas tóxicos, el cultivo de OmG y otras tecnologías agropecuarias de orientación corporativa deben ser reemplazados por políticas de promoción de una reforma agraria auténtica, la soberanía alimentaria, el uso de variedades de semillas locales y el cultivo ecológico y a pequeña escala.

Segundo, el apoyo de los donantes al AOD debe basarse en un enfoque y unas políticas orientados a las personas y centrados en los derechos humanos, con una reforma agraria auténtica, el reconocimiento de los derechos a la tierra, el agua, el consentimiento libre, previo e informado,

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semillas, crédito, tecnología apropiada, salud y condiciones laborales seguras y dignas, así como sueldos decentes. Se necesita una gestión basada en derechos (basada en el cumplimiento de tratados y declaraciones de obligado cumplimiento internacional) y el potenciamiento de las comunidades y los sectores rurales. los donantes deben evitar los programas de ayuda ligada, asistencia técnica impuesta por los donantes, y todas aquellas prácticas que socavan y debilitan la producción y comercialización agrícola local.

Tercero, los donantes deben apoyar la apertura de canales para la participación de las OSC que representan a las comunidades de personas rurales e indígenas, incluyendo organizaciones de mujeres y movimientos sociales, democratizando así la implicación en el desarrollo en la ADR. Todos los principales interesados deben rendir cuentas ante las comunidades rurales. Es necesario institucionalizar estructuras consultivas a nivel nacional para diseñar planes de acción sobre la efectividad de ayudas y de desarrollo en la ADR. En el propio FAN4 de Busan, hay que abrir dichos canales para facilitar la participación efectiva de las OSC de comunidades rurales marginadas, incluyendo a mujeres de diversos sectores.

por último, el apoyo de los donantes a la ADR debe promover los derechos de las mujeres de áreas rurales y la justicia de género, atendiendo especialmente a la diversidad de perspectivas de las organizaciones y los colectivos de las mujeres de áreas rurales marginadas. Es necesario que en todos los aspectos de la ADR se respeten y se traten el papel de las mujeres indígenas y de áreas rurales en la conservación del conocimiento y el cultivo tradicional, su conocimiento del entorno, las preocupaciones relacionadas con la salud y el bienestar, así como el derecho a acceder, poseer y controlar tierras y otros recursos.

7.7 ¿Cómo debería beneficiar la reforma de las ayudas al sector sanitario?

la sanidad es necesaria para el desarrollo, tanto porque tiene un impacto directo en el bienestar de cada uno de los miembros de la sociedad, como por ser un derecho humano fundamental, pero también asegura una población y una economía productivas. Sin embargo, la prestación universal de atención sanitaria básica todavía está lejos de ser una realidad.

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En estos últimos años, el sector sanitario ha recibido una atención global y asistencia externa relativamente grandes. las ayudas al sector sanitario han tenido un marcado aumento tras haberse estancado durante las décadas de 1980 y 1990. Entre 1980 y 2007, el crecimiento anual de la AOD ha sido de en torno al 10 por ciento en el sector sanitario, pero la mayor parte de dicho crecimiento ha sido en estos últimos años. Entre 2000 y 2007, las ayudas para la sanidad crecieron en un 17 por ciento anual (OCDE 2009).

la sanidad se ha convertido en un “sector marcador” para la efectividad de las ayudas. En la actualidad, el progreso en sanidad está universalmente considerado un indicativo esencial del nivel de desarrollo, especialmente para medir el éxito de los Objetivos de Desarrollo del milenio, ya que la sanidad está directamente relacionada con tres de sus ocho objetivos. la OCDE también usa indicadores de salud para llevar a cabo un seguimiento de las mejoras en la efectividad de las ayudas a través de su Equipo de Trabajo de Sanidad como Sector marcador (ET SSm).

En ese sentido, los éxitos iniciales e incompletos de la reforma de las ayudas y la campaña de efectividad de las ayudas ya han beneficiado a la sensibilización en torno a la sanidad, cuando no ha conseguido mejoras reales en indicadores de salud. El problema es que, debido al fenómeno de los fondos verticales, puede de hecho haber “demasiado de algo bueno”.

la ayuda humanitaria se centra más y más en el sector sanitario, y aproximadamente la mitad de toda la ayuda privada se está invirtiendo en sanidad global (Sridhar y Tamashiro 2010). Sin embargo, debido al enfoque de “fondos verticales”, la ayuda sanitaria se distribuye especialmente en forma de programas muy específicos que se ocupan de enfermedades o problemas sanitarios muy concretos. Aunque los fondos verticales han aumentado el gasto total en sanidad, las OSC señalan que va acompañado de una fragmentación generalizada, falta de armonización y distorsión de las prioridades nacionales en cuanto a sanidad. por ejemplo, la prominencia del Fondo mundial de lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la malaria puede llevar a que los fondos para el vIh/SIDA dominen el sector sanitario, incluso en países donde puede que las altas tasas de mortalidad y morbilidad tengan otras causas (Realidad de las Ayudas 2008).

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7.8 ¿Cómo debería beneficiar al sector educativo la reforma de las ayudas?

la educación es un derecho humano, obviamente crucial para el desarrollo, y de hecho se suele considerar una precondición para los procesos de desarrollo y democracia, abriendo oportunidades para que la gente consiga salir de la pobreza, se valgan por ellos mismos y puedan exigir sus otros derechos humanos, y puedan aplicar sus conocimientos y habilidades para mejorar la calidad de vida general.

la importancia de la educación primaria como derecho humano básico está reflejado en el segundo ODM y en las conferencias mundiales de Educación para Todos (EpT) en 1990 y 2000. Sin embargo, aunque las AOD para la educación han aumentado progresivamente desde el inicio del siglo xxI, ha disminuido drásticamente hasta formar aproximadamente un 9 por ciento del total de ayudas en 2008 (EpT 2010).

Como parte de los principios de efectividad de las ayudas, a los donantes se les ha exigido coordinar sus esfuerzos y reducir la duplicación a través de una mejora de la división del trabajo. El énfasis que se ha puesto en los últimos tiempos en resultados y las situaciones fiscales ajustadas ha llevado a muchos donantes a reducir sus operaciones en países en vías de desarrollo y en sectores en los que se involucran, especializándose en prioridades. El problema, sin embargo, es que el compromiso de los donantes se está reduciendo de manera descoordinada, lo que puede resultar en una reducción en el apoyo a la educación. En Zambia, por ejemplo, los dos mayores contribuidores bilaterales, el Reino Unido y holanda, están retirando su ayuda, cuando el 20 por ciento de los niños no ha tenido oportunidad de recibir ningún tipo de educación básica.

EL RETO DE LA EDUCACIÓN TRANSFORMADORA

La globalización está modernizando el mundo a pasos agigantados, pero ésta contrasta con la pobreza y el subdesarrollo generalizados. La globalización promete al mundo una integración más cercana, y sin embargo es la causante de la ruptura de familias, comunidades y sociedades. La globalización habla de oportunidades ilimitadas y de retos no sólo económicos o políticos, sino más bien orientados hacia la educación.

Del mismo modo que la educación es un reflejo de la sociedad, la educación puede convertirse en un instrumento para transformar

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la sociedad. Las escuelas no tienen el poder para cambiar toda una sociedad, pero sí pueden utilizar el poder y la influencia que tienen para colaborar con otros sectores en la creación de una sociedad donde la gente pueda apreciar su verdadero potencial como seres humanos.

La educación transformadora no sólo consta de métodos y técnicas. Es una crítica a una sociedad que moldea la educación en base a los intereses de los que tienen el poder. Haciendo un esfuerzo, a través de la educación podemos entender nuestro contexto social, para comprender que las fuentes de nuestros problemas van mucho más allá del aula y tienen su origen en la sociedad y en el mundo.

La educación transformadora presupone que la transformación incluye un contexto fuera del aula. Es un modo de reconocer que la lucha por cambiar nuestra sociedad no tiene lugar dentro de la escuela, aunque la ésta sí sea un elemento de la lucha por el cambio.

Texto tomado del Acuerdo de Educación para el Desarrollo de IBON, disponible en: http://70.85.145.34/~ibon/about/iped.htm

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CAPÍTULO 8CREANDO UNA NUEVA ARQUITECTURA DE LA AYUDA GLOBAL

8.1 ¿Qué significa arquitectura de ayuda la global?

A lo largo del siglo XX, el flujo de ayuda oficial para el desarrollo de países desarrollados a países en desarrollo creó unas relaciones institucionales y unas normativas políticas que gobiernan el sistema de ayuda, las cuales se basaban principalmente en conexiones bilaterales entre los países donantes y los receptores, y conexiones multilaterales entre países donantes, además de otros procesos de la ONU relacionados.

Estas relaciones bilaterales y multilaterales generaron finalmente unas instituciones, políticas y normativas de alcance mundial que ahora reciben el nombre colectivo de “arquitectura de la ayuda”, también denominada “gobernanza del desarrollo” por aquéllos que quieren destacar un marco más amplio de la cooperación del desarrollo y de la efectividad del mismo.

Puede que el uso de la palabra “arquitectura” no sea la más fiel representación de la forma casi desbaratada en la que evolucionaron estas instituciones, políticas y estándares. pero desde una perspectiva más amplia, si observamos la historia de la ayuda en la última mitad de siglo, ciertamente puede verse como una arquitectura con una lógica interna a pesar de su funcionamiento incoherente e incluso caótico.

8.2 ¿Cuál es el estado actual de la arquitectura de la ayuda global?

Desde luego, en los últimos 60 años se han registrado cambios sustanciales en el sistema de ayuda. Algunos aspectos de los paradigmas

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dominantes del desarrollo han evolucionado y la balanza del poder oscila entre varios países. Todo esto ha dado lugar a cambios significativos en los mecanismos y modalidades de ayuda, los cuales representan un esfuerzo continuado para reparar y renovar la arquitectura actual.

Aún hay asimetrías básicas subyacentes en el poder

Sin embargo, sigue habiendo asimetrías básicas subyacentes en el poder entre un pequeño grupo de países desarrollados del norte y un grupo mucho mayor de países subdesarrollados o en vías de desarrollo del sur. Son esos mismos poderosos países donantes los que dirigen los entes multilaterales que siguen dominando el sistema de ayuda, tales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Estas asimetrías en el poder siguen obstaculizando el consenso internacional, no sólo en temas de ayuda sino también en el comercio, la liquidación de deudas, la financiación y los regímenes de inversión. Al otro lado del tablero, los países en desarrollo tienen que hacer grandísimos esfuerzos para asegurar su soberanía en el trazado de su propia vía de desarrollo y la reclamación de su propio espacio político, pero con mucha frecuencia fracasan en el intento.

mientras los tradicionales donantes del norte mantienen su dominio, algunos países del sur como China, India, venezuela y Arabia Saudita han surgido como nuevos socios de asistencia al desarrollo. Estas fuentes alternativas de ayuda están mostrando su influencia y han creado esperanzas de que la cooperación para el desarrollo sur-sur (CDSS) se convierta en un agente principal en el sistema global de ayuda. (leer abajo información más detallada sobre la CDSS)

La creciente complejidad, la proliferación de los donantes y la fragmentación de la ayuda

Ahora todo el mundo reconoce que el sistema de ayuda global se está volviendo cada vez más incontrolablemente complejo, e incluso caótico, debido a la proliferación de los donantes e instrumentos de ayuda, la creciente fragmentación de la ayuda y la incoherencia política del conjunto.

Según el IDA (2007), el número medio de donantes por país ha crecido de unos 12 en la década de 1960 a unos 33 en el período de 2001-2005. para complicar aun más las cosas, hay más de 230 organizaciones internacionales, fondos y programas. Además, as cantidades medias de

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asistencia a países de ingresos bajos y medios han disminuido durante el mismo período, excluyendo a los países menos desarrollados. la proliferación de donantes y la fragmentación de la ayuda han llegado acompañadas de una significante “verticalización de los fondos” o destinación de los recursos de ayuda a usos específicos o para organizaciones de propósitos concretos que no pueden expandirse para cubrir las faltas de ayuda en otros sectores.

Se ha descrito este sistema como una “compleja expansión institucional” de organizaciones internacionales, embajadas, agencias gubernamentales, inversores, contratistas, fundaciones, OSC, medios de comunicación y gabinetes estratégicos que fuerzan diferentes tipos de políticas y estándares (Killen y Rogerson 2010). Esta situación aumenta los costes de transacción donante-receptor y disminuye sustancialmente la eficacia de la ayuda.

Sin lugar a duda, un componente importante de la creciente complejidad en la arquitectura de la ayuda global es la incoherencia de políticas entre las diversas instituciones globales, cada una de las cuales tiene su propio mandato, sus condiciones de admisión y su espacio político. Está el sistema de la ONU, que abarca varios organismos de tratado y agencias especializadas, incluyendo el Banco mundial y el FmI, además de bloques institucionalizados de estados miembros u organizaciones intergubernamentales como el Grupo de los 77 y algunas formaciones regionales. Existen también bloques de estados institucionalizados fuera de la ONU, como el G-8, el G-20 o la OCDE.

Tal y como declaraba una nota de debate de Better Aid, “la arquitectura del desarrollo actual... es una amalgama de diversas instituciones creadas en diferentes momentos históricos con mandatos y herramientas que se superponen, mecanismos de contabilidad confusos, participación limitada y falta de legitimidad”. (Better Aid 2011a)

han surgido varias iniciativas internacionales, especialmente en la última década tras el fracaso del denominado consenso de Washington, para intentar poner solución a la incoherencia de políticas. Estas iniciativas llevaron a un compromiso global a obtener unos ODCI (Objetivos de Desarrollo Convenidos Internacionalmente) y ODm (Objetivos de Desarrollo del Milenio) y, finalmente, a seguir los principios de la eficacia de la ayuda y la cooperación por el desarrollo según lo establecido en la Declaración de parís (2005) y el Agenda Accra para la Acción (2008).

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Pero estos principios y obligaciones clave para la eficacia de la ayuda no acaban de dar lugar a sistemas coherentes o a un verdadero progreso global (tal y como se ha mostrado en los capítulos anteriores).

Esto se debe a que toda la arquitectura global de la gobernanza en la cooperación por la ayuda y el desarrollo se ve obstaculizada por una falta de voluntad política para hacer cumplir los compromisos de parís y Accra y hacer frente de forma efectiva a los retos que presenta el desarrollo de muchos países del mundo. la arquitectura actual, encadenada a defectos de diseño y paradigmas anticuados, está claramente incapacitada para dirigir a los países del mundo hacia una eficacia de la ayuda y una cooperación por el desarrollo que triunfen más allá de parís y Accra.

8.3 ¿Cómo están respondiendo los principales actores del desarrollo?

El sistema de la ONU ha empezado a colocar sus varios organismos a la cabeza del proceso de creación de una nueva arquitectura del desarrollo. los puntos fuertes de la ONU en este aspecto son que ésta goza de un mandato global amplio y tradicional de la gran mayoría de los estados nación del mundo y tiene una arquitectura interna del desarrollo muy avanzada, incluyendo varias docenas de organismos de la ONU activos en el área del desarrollo.

Algunas iniciativas recientes de la ONU se han centrado en la promoción de las reformas políticas y de la coherencia en la arquitectura de la ayuda internacional, principalmente a través del Foro de las Naciones Unidas sobre Cooperación para el Desarrollo (FNUCD). Este foro está siendo paulatinamente articulado para convertirse en la “plataforma ideal para profundizar en el consenso y desarrollar una hoja de ruta clara” sobre los problemas de la cooperación para el desarrollo. (Akyüz 2009; UN ECOSOC 2010).

¿Cuál es el mandato del FNUCD?

La Cumbre Mundial del 2005 ordenó al ECOSOC convocar un Foro de Cooperación para el Desarrollo (FCD) de alto nivel que se reúne cada dos años para revisar las tendencias y el progreso en la cooperación internacional para el desarrollo, promover una creciente coherencia entre las actividades de los diferentes socios del desarrollo, y fortalecer la normativa y la relación operativa en la labor de la ONU.

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El Foro busca promover la cooperación internacional para el desarrollo con el fin de acelerar el progreso hacia los Objetivos de Desarrollo Convenidos Internacionalmente (ODCI), incluyendo los ODM. Se ha convertido en un importante punto de encuentro para el diálogo político global sobre la cantidad, calidad y eficacia de la ayuda, y sobre la coherencia política. Da la oportunidad a Estados Miembros, ONG, parlamentarios, ayuntamientos y al sector privado de compartir conocimientos sobre el modo de incrementar los resultados de la cooperación para el desarrollo de cara a los ODM.

Para fomentar un diálogo coordinado y dirigido con los interesados en los objetivos y en la agenda del proceso de preparación para el FCD bienal de alto nivel, el Secretario General Adjunto de UNDESA ha establecido un grupo informal de asesores para el Foro.

Un papel esencial de los miembros del grupo es el de promover la participación activa de actores influyentes, expertos, gabinetes estratégicos y redes en diferentes regiones para la preparación del FCD. También se pide a los miembros que promuevan las asociaciones con otras organizaciones relacionadas como muestra de apoyo al mandato del Foro.

El DCF bienal de alto nivel se ha reunido dos veces, en 2008 y 2010. En la actualidad se está preparando la próxima reunión de alto nivel para el 2012.

Fuente: Sitio web de ONU ECOSOC

por otra parte, el Grupo de los 77 (G-77), establecido en 1964 por 77 países en desarrollo que posteriormente formaron su propia estructura permanente dentro del sistema de la ONU, también está fortaleciéndose como un actor emergente en el desarrollo. Con un número de 131 países miembros, en la actualidad es la mayor organización intergubernamental de países en desarrollo dentro de la ONU y tiene el objetivo específico de ayudar a los países del sur a promover sus intereses económicos colectivos y mejorar su capacidad conjunta de negociación sobre los asuntos económicos internacionales en el sistema de la ONU.

Además, la emergencia de China como una gran economía ha convertido a ésta en una fuente alternativa a la AOD y a otros tipos de finanzas para el desarrollo, tal y como se refleja ahora en África de forma evidente. Sus prácticas de ayuda son atractivas para los países menos desarrollados,

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ya que China es conocida por no imponer condiciones políticas a los gobiernos receptores, utiliza sistemas simplificados que facilitan las transacciones y ofrece precios bajos de obtención a pesar de su ayuda condicionada.

Algunos estudios recientes especulan sobre la posibilidad de que el ascenso de China como donante alternativo desafíe la dominación de los donantes del norte. Sin embargo, otros estudios no consideran que haya una diferencia esencial entre las prácticas de ayuda de China y las de los donantes del norte, lo cual se aplicaría también a las reformas de la ayuda que se piden a los donantes principales (Bräutigam 2010).

En los últimos años China también se ha alineado de forma más prominente con el G-77 en busca de una postura común frente a los retos de la economía global y la cooperación para el desarrollo. más concretamente, China y el G-77 han hecho una presión conjunta para que se hagan reformas en la gobernanza global de las instituciones internacionales financieras y de desarrollo “para la inclusión total de países en desarrollo en la toma de decisiones y el establecimiento de normas en la economía internacional.”

Esto lleva a una consideración seria de la cooperación sur-sur como un posible desvío de la dominación de los donantes del norte tradicionales.

8.4 ¿Cuál es el papel de la cooperación sur-sur?

Durante una buena parte de los últimos 60 años, la ayuda tradicional ha estado enmarcada dentro de las relaciones norte-sur. Sin embargo, en la última década ha surgido la Cooperación para el Desarrollo sur-sur (CDSS) como una posible alternativa a las corrientes de ayuda tradicionales norte-sur. los llamados países BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) han aumentado sus pIB a un ritmo constante y por lo tanto han crecido sus capacidades como fuentes de ayuda a otros países del sur.

Debido a que la cooperación sur-sur tiene sus raíces en las luchas comunes anticoloniales y postcoloniales del siglo xx, marcada por un multilateralismo tan progresista como la conferencia de Bandung de 1955 o el movimiento de los países No Alineados, suele esperarse de los donantes del sur que practiquen unas políticas de la ayuda más equitativas. Esto sucede especialmente con China, India y venezuela, que son vistos como campeones de los países no alineados y en desarrollo.

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Sin embargo, un informe especial de Reality of Aid sobre la CDSS mostró que los donantes del sur también han registrado prácticas similarmente problemáticas, tales como la ayuda condicionada, la falta de transparencia y rendición de cuentas, los modos no inclusivos de titularidad nacional y la no sostenibilidad. El informe de RoA declaraba: “En pocas palabras, la ayuda se utiliza como una herramienta para la diplomacia, la inversión y el fomento de la exportación por parte de los principales países donantes, incluyendo los donantes emergentes del sur”. (Reality of Aid 2010, 11-13)

No obstante, algunos donantes del sur ofrecen también claras ventajas a los países receptores. Tal y como se ha señalado antes en el caso de China, ésta rara vez impone condiciones de macroeconomía o de gobernanza. También tienen menos requisitos de procedimiento, lo que significa que los desembolsos son más rápidos y hay una mayor previsibilidad. Algunas formas de cooperación sur-sur están aportando beneficios directos a la gente, especialmente en los países menos desarrollados, gracias al desarrollo de capacidades especialmente en salud, educación y cooperación técnica. (Reality of Aid 2010, 13-17)

8.5 ¿Qué componentes deberían formar la nueva arquitectura de la ayuda?

mientras que las nuevas iniciativas multilaterales están llevando a una necesidad cada vez más evidente de una nueva arquitectura de la ayuda, especialmente tras parís y Accra, los planos de esta nueva arquitectura no nos van a llover del cielo y los ladrillos que la construyan no se van a colocar solos. Todos los múltiples actores, especialmente los pobres y marginados en países en desarrollo que son quienes más se pueden beneficiar, deben redoblar sus esfuerzos para impulsar reformas fundamentales en el sistema global de la cooperación para el desarrollo y para la creación de una nueva arquitectura inclusiva, democrática, basada en los derechos, equitativa y justa que gobierne el sistema reformado.

para esto es crucial que los países en desarrollo reivindiquen y reclamen la propiedad de sus esfuerzos de desarrollo y que promuevan uno inclusivo y democrático, instando a su vez a los países donantes a que se adhieran a este principio de la propiedad democrática. En otras palabras, las relaciones de ayuda deben equilibrarse en favor de los países en desarrollo en lugar de los donantes. También se deben reconstruir la afiliación y la participación para garantizar una representación completa de ramas gubernamentales así como de las OSC y otros actores. Como afirmaba

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UNDESA: Colocar el problema de la apropiación nacional en el centro del escenario de la nueva arquitectura de la ayuda significa “poner a los países receptores en el asiento del conductor”, un sitio tradicionalmente reservado a los países donantes.

partiendo del principio de la apropiación nacional, una nueva arquitectura debe dar prioridad a las estrategias de desarrollo nacionales y garantizar una asignación y dirección de corrientes de ayuda basada en las necesidades (y no en el deseo de los donantes). Estas estrategias de desarrollo, modeladas por procesos democráticos e inclusivos, deberían servir como marco para la coherencia política a nivel nacional y para identificar los déficits de ayuda que las corrientes de ayuda puedan subsanar.

El modelado de la nueva arquitectura global no debería limitarse a la selección de una de las instituciones ya existentes y la transformación de su mandato legal y de su ámbito operativo. más bien, el proceso debe comenzar con la adopción por parte de todos los países y otros actores globales de unas normas y unos convenios universalmente aceptados como los principios de referencia de la cooperación para el desarrollo.

muchos de estos principios ya están incluidos en varios acuerdos internacionales, incluídos varios convenios, declaraciones y cartas de la ONU forjados y ratificados en las últimas décadas. Éstos, por supuesto, incluyen la Declaración de parís y el programa de Acción de Accra, entre muchos otros. Una vez pasado Busan, todos los países y otros actores del desarrollo deben buscar un nuevo convención con principios vinculantes que incluyan indicadores cuantificables, ejecutables y con plazos precisos.

De hecho, en anticipación de Busan, un amplio grupo de OSC para el desarrollo agrupado en BetterAid ha propuesto un Convenio de Cooperación para el Desarrollo que podría servir como el mandato para un nuevo sistema internacional de cooperación para el desarrollo que sea legítimo, inclusivo y coherente, y que promueva un desarrollo “que sea equilibrado socialmente y sostenible”. (BetterAid 2011a)

En el centro de esta nueva arquitectura global debe haber un organismo multilateral que asegure la representación de todos los actores del desarrollo al tiempo que permita a los países en desarrollo ejercer su influencia como mayoría. Este nuevo sistema, a pesar de tener un alcance global, debe incluir también los niveles local y regional. las iniciativas bilaterales y regionales pueden aún desempeñar un rol esencial

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para lograr encontrar inquietudes comunes, para el beneficio mutuo y para complementar y fortalecer los objetivos y esfuerzos globales multilaterales.

Propuesta de BetterAid para un Convenio de Cooperación para el Desarrollo

BetterAid propone que un pilar clave del nuevo sistema sea un Convenio de Cooperación para el Desarrollo que conformaría la base para un sistema internacional de cooperación para el desarrollo legítimo y responsable.

El Convenio será el elemento fundador de un sistema inclusivo y responsable para la promoción coherente de un desarrollo socialmente equilibrado y sostenible. El Convenio confirmará que todos los estados y actores (ONG y OSC incluídas) tienen un deber y un compromiso de asistencia y respeto mutuos. Esto aportará un marco para la creación de un sistema internacional coherente.

El Convenio busca fortalecer los compromisos con los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, recurriendo a estándares comunes de cumplimiento, estableciendo un sistema de rendición de cuentas independiente y mejorando la coordinación internacional de todos los actores. La transparencia total de datos, condiciones y decisiones formará también parte de los principios clave de una arquitectura más democrática y responsable. Esto hará que los compromisos de desarrollo sean más vinculantes y posibilitará una evaluación y un seguimiento independientes, con posibles sanciones en casos de incumplimiento.

El Convenio trazará los pilares de la gobernanza de un nuevo “paisaje” de la cooperación para el desarrollo para hacer una transición de la fragmentación a la convergencia en lo que respecta al número y a mandatos de organizaciones multilaterales. También establecerá las responsabilidades, los deberes y los derechos de los diferentes actores del desarrollo.

El Convenio detallada las nuevas estructuras de gobernanza que reducirán la complejidad y clarificarán las líneas de responsabilidad de un sistema internacional reformado. El Convenio será negociado por todos los actores del desarrollo (incluyendo las organizaciones de la sociedad civil), cada uno de los cuales tendrá una afiliación

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completa en el sistema. El proceso de una negociación tan inclusiva y multipartita dentro del marco de la ONU dará al nuevo sistema legitimidad total.

Fuente: BetterAid 2011a

A medida que se aproxima el FAN4, una amplia gama de OSC se preparan para avanzar esta exhaustiva agenda post-Busan proponiendo que el proyectado la apropiación nacional como el principio fundamental del desarrollo y relacionando éste con otros principios como el enfoque del desarrollo basado en los derechos, la igualdad de género, el trabajo digno y la justicia social, así como el reconocimiento de las OSC como actores del desarrollo en pleno derecho. Dicho pacto de Busan debería incluir un mecanismo obligatorio de rendición de cuentas para el seguimiento de los compromisos del FAN4, que involucraría por igual a todos los interesados, gobiernos socios, donantes, instituciones multilaterales, parlamentarios, ayuntamientos y sociedad civil (BetterAid 2011b).

8.6 ¿Qué papel debería desempeñar la ONU en la nueva arquitectura de la ayuda?

Sea cual sea la nueva forma que adopten los organismos reformados para la eficacia de la ayuda y el desarrollo tras Busan, el sistema de la ONU debe desempeñar un papel esencial para ayudar a garantizar que el nuevo sistema tenga un enfoque del desarrollo basado en los derechos y sea legítimo. los organismos competentes de la ONU y las agencias relacionadas deberían presentarse como los actores clave de este nuevo sistema, ejercitando sus mandatos legales para garantizar el cumplimiento de los convenios y normas universalmente aceptados en temas como los derechos de las mujeres, la igualdad de género, las normas laborales y una agenda de trabajo decente. Deben seguir una práctica de inclusión de los actores del desarrollo en todos los organismos relevantes.

El FNUCD podría tomar el liderazgo junto con el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia (GT-Ef), ya sea en las preparaciones para Busan o en la implementación de cualquier Convenio o pacto que salga del FAN4 (BetterAid 2011b). Alternativamente, se puede establecer una organización sucesora del GT-Ef que incluya a todos los interesados bajo el auspicio del ECOSOC en colaboración con el CAD.

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La definición del papel del FMI y del Banco Mundial en una arquitectura de la ayuda reformada supone un problema ya que, aunque son formalmente parte del sistema de la ONU, estas instituciones de Bretton Woods siguen sus propias normas de toma de decisiones según el principio de “un dólar, un voto”, a diferencia de la mayoría del resto de organismos de la ONU, que siguen el principio de “un país, un voto”. para que el FmI y el Bm desempeñen un papel en la arquitectura de la ayuda reformada, ellos también deben dar un nuevo enfque a sus mandatos y objetivos, así como someter sus programas y políticas a una revisión por parte de la ONU a través de un organismo inclusivo y democrático.

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