Manual de Inclusión Social 2010

2010

Tendiendo Puentes entre Organizaciones Sociales y Políticas

InclusiónSocial

Manual de

InclusiónSocial

Manual de

InclusiónSocial

Manual

InclusiónSocial

Manual


dede

El contenido de la presente publicación es de responsabilidad exclusiva de

Transparencia y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista

de la Embajada del Reino de los Países Bajos.

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Adaptación de manual elaborado por la Comisión Andina de Juristas (2008):

Renata Bregaglio

Edición:

Asociación Civil Transparencia

Diseño, diagramación y carátula:

Walter Rodríguez García ([email protected])

Impresión:

Forma E Imagen - Odiaga Franco Billy Victor

Primera edición:

Lima, febrero de 2010, hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú

Nº 2010-02605 Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción total o

parcial de este documento, con propósitos no comerciales, siempre y cuando se

otorgue los créditos respectivos a Transparencia.

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por la Embajada de los

Países Bajos en el marco del proyecto Tendiendo puentes entre los partidos o

movimientos políticos y las organizaciones defensoras de los Derechos

Humanos en las regiones Huancavelica y San Martín.

Asociación Civil Transparencia

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21

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50

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN.

CAPÍTULO I:

DESCIFRANDO LA EXCLUSIÓN SOCIAL PARA CONSTRUIR LA INCLUSIÓN SOCIAL

CAPÍTULO II:

LA DIMENSIÓN ECONÓMICA DE LA EXCLUSIÓN. PRIMERAS RESPUESTAS PARA LA INCLUSIÓN

CAPÍTULO III:

LAS DIMENSIONES INSTITUCIONAL Y SOCIOCULTURAL DE LA EXCLUSIÓN

CAPÍTULO IV:

POLÍTICA, PARTIDOS POLÍTICOS E INCLUSIÓN SOCIAL

CAPÍTULO V:

EL CONFLICTO ARMADO INTERNO PERUANO Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL

ANEXO

sentencia judicial que sirva como procedente obligatorio, la creación de

una institución estatal determinada, etc.INTRODUCCIÓN:

Durante los últimos años, la inclusión social se ha transformado en la idea

rectora de las políticas públicas, dándole nuevas dimensiones a la

actividad del Estado. Durante los años 90 y la primera década de este

siglo, hechos como la Cumbre de las Américas celebrada en Quebec en el

2001, la Conferencia de la Mujer de las Naciones Unidas (1995), la Cumbre

Social de las Naciones Unidas (1996) y la Conferencia de las Naciones

Unidas contra el Racismo (2001), hicieron posible que la inclusión social se

destacara como un objetivo importante para todos los Estados del mundo,

en la lucha por la universalidad de los derechos humanos. Diversos

órganos internacionales dieron impulso (y asignaron fondos) a estas

iniciativas. Se inició así, un cambio relativo respecto a cómo enfrentar el

problema de la desigualdad y fragmentación social.

Sin embargo, la inclusión social no ha sido el resultado únicamente de la

reflexión del Estado, sino también de las reivindicaciones y luchas de los

grupos normalmente en situación de desventaja. De este modo, diversos

movimientos de lucha por los derechos (de las mujeres, niños, adultos

mayores y otros grupos específicos), así como movimientos de lucha

contra el racismo y la discriminación fueron los que permitieron que la

idea de inclusión social se desarrollara.

En el marco de esta situación de exclusión, las políticas públicas de los

Estados son mecanismos adecuados para afrontar el problema. Por

política pública debemos entender

, como es el problema de

exclusión social. Esta política pública puede darse a través de diversos

órganos del Estado y de diferente manera, como por ejemplo una reforma

legislativa, la implementación de un programa social, la emisión de una

un conjunto de medidas y acciones

que el Estado lleva a cabo para solucionar o al menos reducir problemas

sociales que se produzcan en su territorio

5


1En estos términos, la política pública:

?Es una respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervención del Estado. ?Es una acción, no una práctica ni sólo un discurso, del Estado dirigido “a

2tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” .?Es un conjunto de decisiones para: a) decidir que existe un problema; b)

decidir que este problema se debe intentar resolver; c) decidir la mejor forma para resolver este problema; d) decidir legislar sobre el tema; e) decidir que se tiene que invertir recursos públicos en el tema; etc.”?Implica la utilización de la autoridad del Estado, y por lo tanto genera

obligaciones y derechos para los ciudadanos

El Perú es un país social y culturalmente diverso, lo que muchas veces ha

originado la exclusión de aquéllos considerados “diferentes”. De esta

manera, pese a que en teoría todos somos iguales y tenemos los mismos

derechos, no existe una distribución económica, social o política

equitativa entre todos. Así, si bien existe una igualdad formal, en la

práctica existe una desigualdad real que afecta a diversos sectores de la

población. Numerosos colectivos de personas, de una u otra forma, sufren

con mayor severidad las consecuencias de nuestra fragmentación social.

¿Acaso alguien duda de la situación de desventaja de la mujer frente al

hombre? Si bien podríamos decir que no existe diferencia alguna, cuando

una mujer no tiene las mismas posibilidades de acceder a un empleo que

un varón, o lograr iguales perspectivas de desarrollo laboral que los

Subirats, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: MAP, 1994, Capítulo III. 1

Pallares, Francesc. (1988) “Las políticas públicas: El sistema político en acción”. Revista de Estudios Políticos. No. 62. Pág. 142

2

únicamente el 2,2% de los ingresos totales, mientras que el quintil V (más

rico) obtiene el 58% de los ingresos totales, según el informe de CEPAL.

varones, se puede notar una diferencia real. Por otro lado, ¿puede negarse

las dificultades de los pobres para cubrir sus necesidades frente a los que

tiene ingresos mayores?, o ¿acaso las personas con discapacidad cuentan

con todas las facilidades para acceder al trabajo, espacios públicos, entre

otros? ¿Todos tenemos las mismas oportunidades de progreso y acceso a

una mejor calidad de vida? El sector más rico de la sociedad recibe el 40%

de los ingresos del país, mientras que el sector más pobre recibe el 5%.

Cuando un niño o niña debe de trabajar para ayudar con la economía de

su hogar, mientras que otros disfrutan de alimentación balanceada,

educación y posibilidades de recreación propias de su edad, se observan

claramente las desigualdades existentes.

Otro ejemplo de sectores maltratados o excluidos es el de los niños que

trabajan en los lavaderos de oro, las ladrilleras, los niños topos de Are-

quipa y los del trabajo doméstico, entre otros. Respecto a esta última

actividad, alrededor de cien mil niños y niñas, en su mayoría mujeres,

trabajan como empleados del hogar, a quienes se les desconocen sus

derechos laborales, con lo cual son víctimas de una doble discriminación:

por razón de género y por ser menores de edad.

Por otro lado, recientemente se ha denunciado la explotación sexual de la

cual son víctimas los niños menores de 15 años en la ciudad de Iquitos,

específicamente en las canoas que recorren la zona baja del barrio Belén.

Esta nueva modalidad ocurre generalmente de noche y son los propios

pobladores los clientes que pagan desde cinco nuevos soles por el servicio

sexual con niñas cuyas edades oscilan entre los 11 y 15 años.

A continuación se presentan algunos datos que sirven de referencia para

graficar la situación de exclusión de los ciudadanos peruanos. Para tener

una noción aproximada de la gravedad del problema, se presentan

algunos datos comparados. Nótese que el caso peruano no llega a ser tan

alarmante como el boliviano donde, el quintil I (más pobre) recibe

6

Manual de Inclusión Social

Para resolver estas y otras situaciones de exclusión y desigualdad, el

gobierno ha venido diseñando políticas públicas para que aquellos

normalmente invisibles, se conviertan en destinatarios y, en algunos

casos, gestores de su propio desarrollo. Hoy, como veremos más adelante,

en diversos niveles del Estado contamos con leyes, programas del Estado

y otros mecanismos que ayudan a brindar un tratamiento específico a los

derechos de grupos frecuentemente marginados u olvidados por el

Estado. Así, la inclusión social se presenta como una idea renovadora,

capaz de significar “[…] un antídoto contra la pobreza y la desigualdad

recalcitrantes, contra los desajustes asociados con la globalización y

AMÉRICA LATINA: PARTICIPACIÓN DE LOS HOGARES EN EL INGRESO TOTAL.

SEGÚN QUINTIL DE INGRESO, CIRCA 2002

Quintil más pobre Quintil más rico Quintil más rico/Quintil más pobre

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a partir de proyecciones efectuadas sobre la base de las encuestas de hogares de los respectivos países.

Fuente:

Áreas urbanas.

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20

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Bra

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7


contra el descontento generalizado con políticas pasadas” .

Este manual, dirigido a líderes políticos y sociales de las regiones

Huancavelica y San Martín, pretende darnos a conocer el concepto de

inclusión social a partir de su relación con la noción de exclusión social

(concepto que identifica el contexto de pobreza, marginación y

desigualdad de diversos grupos de personas con características

comunes). En ese sentido, en el primer capítulo vamos a conocer el

significado del término “exclusión social” y sus diferentes dimensiones,

para luego revisar (en los siguientes capítulos) respuestas y propuestas

para superar la exclusión en las regiones Huancavelica y San Martín.

Finalmente en el capítulo V aborda la problemática de la exclusión social y

el conflicto armado vivido en nuestro país entre 1980 y el 2000,

proponiendo a la superación de la exclusión como un verdadero

mecanismo de reconciliación nacional.

La región Huancavelica es una de las regiones donde se expresan mejor

las contradicciones y diferencias del Perú. El carácter eminentemente

rural de su población, y la situación de pobreza de su población, explican

la necesidad de que los políticos de la región cuenten con herramientas

para comprender la exclusión y la inclusión social y, sobre todo, para

intervenir en su solución.

3 PERÚ: AGRUPACIÓN DE DEPARTAMENTOS SEGUN INCIDENCIA DE POBREZA Y

NIVELES DE SIGNIFICANCIA, 2008

Buvinic, Mayra (ed.). Social Inclusión and Economic Development in Latin America. New York: BID, 2004;p.3

3

Grupo 1 (82,1)

Grupo 2 (60,0 - 69,0)

Grupo 3 (49,8- 59,9)

Grupo 4 (30,0 - 49,7)

Grupo 5 (16,5 - 29,9)

Incidencia (%)

2008Huancavelica

Apurimac

Ayacucho

Pasco

Puno

Huánuco

Amazonas

Cusco

Cajamarca

Loreto

Piura

Junín

Ancash

La Libertad

San Martín

Ucayali

Lambayeque

Moquegua

Arequipa

Lima 1/

M de Dios

Ica

Tumbes

Tacna

82,1

69,0

64,8

64,3

62,8

61,5

59,7

58,4

53,4

49,8

41,4

38,9

38,4

36,7

33,2

32,5

31,6

30,2

19,5

18,3

17,4

17,3

17,2

16,5

Grupo 1

Grupo 2

Grupo 3

Grupo 4

Grupo 5

1/ Incluye Lima Metropolitana.Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares Anual 2004 - 2008

{

Como se observa, la región de mayor pobreza total en el Perú es

Huancavelica (82.10%). En el caso de la región San Martín, si bien esta

ocupa el puesto 15 en el ranking de pobreza del país, sus cifras duplican el

índice de pobreza de Lima (33.2% en el caso de san Martín, contra un

18.3% en el caso de Lima), y se encuentran a más de 15 puntos

porcentuales del índice de Tacna, la región con menor porcentaje de

pobreza (16.5%).

8


CAPÍTULO I:

Descifrando la exclusión social para construir la inclusión social

El concepto de exclusión social

El término “exclusión social” no es reciente, sino que ha venido usándose

desde hace muchos años y en muchos países, e incluso hoy en día, su

significado no es claro, y se encuentra sujeto a constante debate.

No obstante, a lo largo de todos estos años es posible identificar elementos

comunes en el uso del término “exclusión social”. Así, desde su origen, la

exclusión social ha sido un concepto que:

4

?Ha dado relevancia a los problemas de diversos grupos específicos que

se encuentran en situación de vulnerabilidad. Los grupos excluidos

guardan semejanzas que originan su diferenciación del resto de la

sociedad y, a partir de esas diferencias (origen étnico, generacional, de

género, entre otros), su postergación e invisibilidad frente al Estado y a

los grupos no excluidos;

?Hace referencia principalmente a un proceso de exclusión, antes que a la

exclusión como resultado. Es decir, la exclusión social obliga a entender

que el contexto de vulnerabilidad que padecen muchos grupos

específicos responde a procesos estructurales de largo aliento;

?Ha caracterizado la situación de exclusión como la falta de participación

y titularidad de derechos y de goce de oportunidades, estableciendo una

relación directa entre el proceso de marginación de un grupo y la

precariedad de su estatus de ciudadano. En pocas palabras, la exclusión

es un proceso íntimamente vinculado a la imposibilidad de ser

ciudadano.

?La exclusión es, además, un problema de falta de oportunidades

económicas y sociales. Además del problema de goce de derechos, es

también un proceso que limita las oportunidades para participar

adecuadamente en la economía del país o región (por ejemplo, los

productores de leche o papa que no reciben precios justos por sus

productos), y coloca trabas al desarrollo de las identidades particulares

de un grupo a nivel social (por ejemplo, los pueblos amazónicos, cuyas

diferencias culturales originan que sean frecuentemente discrimi-

nados).

De esta forma, podríamos definir a la exclusión social como:

El reconocimiento de la situación de riesgo de diversos grupos sociales, que dificulta la realización de sus derechos (civiles, económicos, sociales, cul-turales y políticos) y su participación en aspectos considerados como valiosos para una vida colectiva.

Esta idea de exclusión social:

Una definición similar y referencia de este manual se puede encontrar en: Gacitua, Estanislao. Exclusión Social y reducción de la pobreza en América Latina y Caribe. Washington: BID-FLACSO; 2000; p.11.

4

?Revela la incapacidad de un grupo específico de participar en el

funcionamiento básico político, social y económico de la sociedad en

que vive.

?Tiene como principales afectados a grupos específicamente definidos,

que comparten algunas características comunes que originan su

marginación, estigmatización y discriminación, como por ejemplo, las

mujeres, los pueblos indígenas, o las personas con discapacidad.

Para una clasificación similar revisar FIGUEROA, Adolfo y otros. Exclusión social y desigualdad en el Perú Lima : OIT, 1996

7

Situación

Rasgos de diferenciación

Pobreza Exclusión social

Sujetos afectados

Es un estado (se es pobre)

Individuos (un individuo es pobre, sin importar si forma parte de

un grupo social)

DIFERENCIAS ENTRE LAS NOCIONES DE POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL6

Es un proceso (se está en un proceso de exclusión)

Grupos sociales (solo aquellos que guardan características comunes pueden entenderse excluidos)

9


?Tiene como causa las propias interacciones de los diversos actores

sociales, donde determinados sectores sociales que tienen más acceso a

los ingresos y el poder estatal, asumen y deciden como válido dejar de

lado a otros sectores en la toma y aplicación de las decisiones públicas,

pese a la igualdad formal o reconocida por el texto constitucional.

?Plantea que una solución es compleja y amerita la intervención de toda

la sociedad (individual y colectivamente) y, especialmente del Estado

como agente articulador social y garante del poder público.5

En América Latina, por otro lado, la exclusión social ha sido un concepto

utilizado en diferentes contextos para explicar los fenómenos de

marginalidad y pobreza que se observan en el continente. En realidad, si

bien la pobreza puede ser una señal de la exclusión en una sociedad, no

tiene el mismo significado que la exclusión social. Tal como se muestra en

el siguiente cuadro, pobreza y exclusión son conceptos relacionados, pero

diferentes:

Dimensiones

Tendencias sociales asociadas

Básicamente unidimensional

(hace referencia a las carencias económicas)

Pauperización (la sociedad se

empobrece)

Marginación social (el individuo no puede

participar integralmente en la sociedad)

Riesgos añadidos

Multidimensional (se explica por las dificultades que tiene

un grupo en participar de la vida económica, social y cultural de un país o

región)

Dualización social (la sociedad se divide y, a la larga se

fragmenta)

Crisis de los nexos sociales (las relaciones entre los excluidos y los

demás integrantes de la sociedad se fracturan)

Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;p.65

J.F. Tezanos (1999): “Tendencias de dualización y exclusión social en las sociedades avanzadas. Un marco para el análisis”, Sistema, Madrid, p.32.

6

Las múltiples dimensiones de la exclusión social

La exclusión tiene, como otros conceptos que hacen referencia a

situaciones complejas, múltiples dimensiones que pueden ser reducidas a

tres principales:7

Dimensión económica:

Dimensión política e institucional:

Por su situación de exclusión un grupo es

privado de la posibilidad de acceder y participar en los sistemas

económicos para ofrecer o contratar productos y servicios que

garanticen sus necesidades básicas. Así, por ejemplo, se puede

mencionar la exclusión de la economía formal de millones de personas,

especialmente los más pobres, debido a los altos costos, trámites y

diversas cargas y licencias que son necesarios en toda economía formal

para gozar de los beneficios de la legalidad como el crédito. Otro

ejemplo, es la dificultad de acceso al crédito por parte de los jóvenes.

Implica para el grupo excluido,

individual y colectivamente, la carencia o dificultades en el goce y

i.

ii.

10


A pesar del incremento progresivo de la presencia de mujeres a nivel parlamentario (el 22% en el 2000; el 18% en el 2001 y el 29% en el 2006 de los congresistas son mujeres), a nivel regional y local esta presencia es casi mínima (0% en presidencias regionales y sólo el 2% de las alcaldías provinciales están ocupadas por mujeres).

8

ejercicio de sus derechos humanos que garantizan su participación en

la toma de decisiones públicas, como, por ejemplo, el menor acceso de

las mujeres a los cargos de dirección de las empresas o a espacios

políticos de mayor envergadura, pese a que en los últimos años se

registran avances.

La exclusión implica el desconocimiento de

las identidades y particularidades de género, generacionales, étnicas,

religiosas o las preferencias o tendencias de ciertos individuos y

grupos sociales. Por estas características, los grupos sufren estigma y

discriminación por parte del grupo social dominante y desatención por

parte del Estado, como ocurre por ejemplo, con los indígenas

asháninkas que no cuentan con la posibilidad de acceder a una

educación bilingüe.

8

Dimensión sociocultural: iii.

De esta manera, como podemos notar, el concepto de exclusión social hace

referencia a un proceso que genera una situación compleja para quien es

excluido. En ese sentido, las soluciones frente la exclusión social necesitan

responder a esta multi-dimensionalidad.

¿Cuáles son los grupos excluidos?

En general, se puede sostener que todo grupo que comparte una

característica específica y también una situación de marginación en el

goce de sus derechos y en su participación en la vida política, económica,

social o cultural de su localidad, puede ser considerado un grupo

excluido. En ese sentido, es posible clasificar como tales grupos a los

siguientes:

?Personas de la tercera edad

GRUPO EXCLUIDO

CARACTERÍSTICA QUE COMPARTEN

SITUACIONES EXPECÍFICAS QUE EXPRESAN LA EXCLUSIÓN

?Avanzada edad que disminuye capacidades físicas y mentales.

?Necesidad de atención preferente.?Falta de atención a enfermedades propias

de la vejez.

?Mujeres ?Patrones sociales que establecen roles de cuidado y subordinación frente al varón.

?Falta de acceso al empleo e igual salario que el hombre.?Limitada participación en la política en

equidad.

?Niños y niñas ?Edad. ?Maltrato, sin protección del Estado.?No consulta en cuestiones que los afectan

(proceso educativo).

?Personas con discapacidad

?Impedimento físico y mental.

?Falta de acceso y asistencia en locales públicos (Ejm: parapléjicos).?Falta de facilidades para estudiar (Ejm:

ciegos y sordomudos).

?Pueblos indígenas

?Origen étnico, que hace que compartan una lengua, cultura, justicia y organización diferentes a los ordinarios.

?Falta de consulta y participación en las concesiones de sus tierras ancestrales.?No reconocimiento (legal y en los hechos)

de su lengua, justicia y forma de tomar de decisiones.

?Personas con VIH/SIDA

?Portadores de virus o enfermedad.

?Falta de acceso a tratamiento específico (retrovirales).? Estigmatización por la posibilidad de

contagio.

?Lesbianas, gays, travestis y bisexuales (LGTB)

?Ejercicio de sus sexualidad diferente a la heterosexual.

?Imposibilidad de modificar su identidad frente al Estado (sexo), cuando lo requieren.?Discriminación por heterosexuales

(heteronormalidad).?Agresiones físicas.

?Personas detenidas

?Privación de libertad. ?Malas condiciones de salubridad.?Pocas posibilidades de re-inserción social.

?Jóvenes ?Edad. ?Los jóvenes suelen presentar problemas más graves de: embarazo precoz, índices de VIH/SIDA, muertes por causas externas, menos posibilidades para independizarse, etc.

Estos grupos presentan algunas características en común, justamente por

su situación de exclusión. Estas son las siguientes:

11

Ante una situación de exclusión social, la respuesta inmediata serían

políticas de Estado tendientes a intervenir en las causas de esa exclusión,

tomando en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales

excluidos, para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a

los derechos que los definen como ciudadanos.

De esta manera, sobre la base de lo que ya hemos visto, la inclusión social

puede definirse como:

El concepto de inclusión social

En base a: Buvinic, Mayra (ed.). Op. Cit.;9


Por otro lado, así como hemos dicho que la noción de exclusión social se

relaciona con la noción de pobreza, también existe una relación entre

Invisibilidad

Pobreza

Estigma y discriminación

Desventajas acumulativas

Los grupos socialmente excluidos son invisibles en las políticas oficiales del Estado.

Sufren estigmatización (el aspecto que los diferencia es vinculado con atributos negativos que separan a los individuos entre "nosotros" y "ellos" normalmente hay oculto un dominio del poder).Sufren discriminación (resultado de la imposición social de ciertos roles sociales a individuos que comparten el mismo género, edad, origen étnico o racial, entre otros, en la que la herencia de discriminación pasada desalienta a los individuos a postularse para determinados empleos, concurrir a centros de salud o defender sus derechos).

CARACTERÍSTICAS COMUNES DE LAS POBLACIONES EXCLUIDAS9

Los grupos excluidos suelen compartir, además de la característica que los identifica, situaciones de pobreza y falta de oportunidades de modo permanente antes que transitorio, persistiendo por generaciones.

Los sectores socialmente excluidos sufren desventajas acumulativas cuando las personas presentan dos o más de las características adscritas que conducen a la exclusión de grupos. Por ejemplo, las necesidades de las mujeres indígenas no son similares a las necesidades de las demás mujeres. En ese sentido, mientras más características de exclusión compartan, su situación será más compleja (imaginemos la situación de una mujer joven, lesbiana, invidente, que ha quedado embarazada).Sufren discriminación (resultado de la imposición social de ciertos roles sociales a individuos que comparten el mismo género, edad, origen étnico o racial, entre otros, en la que la herencia de discriminación pasada desalienta a los individuos a postularse para determinados empleos, concurrir a centros de salud o defender sus derechos).

exclusión y discriminación. La discriminación es una situación de hecho,

concreta y particular de diferenciación basada en motivos jurídicamente

prohibidos. Por el contrario, la exclusión refiere a un proceso continuo,

duradero y estructural de impedimento o limitaciones generales en el

goce de derechos y de participación social, económica, política o cultural.

De esta forma, normalmente un grupo discriminado será también

excluido. Sin embargo, no todo grupo excluido será necesariamente un

grupo discriminado. El ejemplo más claro es el de las personas privadas de

libertad, a quienes no se les considera como un grupo históricamente

discriminado, pero sí se les reconoce su situación de marginalidad social y

frente al Estado.

INCLUSIÓN SOCIAL

Los esfuerzos políticos del Estado o los procesos sociales que buscan colaborar para que sectores sociales específicos, frecuentemente excluidos sean reconocidos en su igualdad de derechos y en sus mismas oportunidades de integración social, económica y cultural respecto a otros sectores. Es decir, la inclusión social hace referencia a los mecanismos institucionales y sociales que buscan superar las causas y consecuencias de la exclusión social

12

Al respecto debe tomarse en cuenta que:10


Tomado de: AA.VV. ¿Los de afuera? Patrones cambiantes de la exclusión en América Latina. Washington: BID, 2007; p. 15.

10

Históricamente, los procesos de inclusión han sido impulsados por un

activo liderazgo social y político.

La inclusión no sólo implica cambiar los resultados, sino

fundamentalmente los procesos que producen y reproducen resultados

que fomentan la exclusión.

Las políticas públicas que fomenten la inclusión implican ir más allá de

los cambios en la protección de los derechos de los grupos excluidos. Es

preciso que se realicen transformaciones a nivel normativo para

proteger y promover los derechos de los grupos excluidos.

La historia demuestra que los impulsos

para la inclusión se han logrado gracias a la interacción entre una sociedad civil

activa y sus organizaciones, y un liderazgo político bien dispuesto. La inclusión

no ocurre “naturalmente” como consecuencia del crecimiento económico o la

modernización institucional, sino que requiere un liderazgo social y político

decidido”.

Las políticas que favorecen la inclusión

representan una transformación significativa con respecto a la manera en que se

asignan los recursos, se gobiernan las instituciones políticas o se accede a las

oportunidades. La inclusión tiene por objeto lograr la igualdad de acceso y de

oportunidades para los excluidos incorporándolos en las estructuras sociales,

políticas e institucionales donde se toman las decisiones sobre el acceso y las

oportunidades. Por lo tanto, estas políticas no implican simplemente la creación

de nuevos ministerios ni el diseño de nuevos programas; se requieren cambios en

los modos de tomar decisiones sociales, económicas y políticas.

El marco

institucional debe superar el entorno discriminatorio y la estigmatización de

dichos grupos, fenómenos que encuentran su origen y continúan existiendo

como resultado de las prácticas pasadas de estas instituciones. Para que los

cambios normativos sean efectivos, las instituciones deben modificar la manera

en que funcionan, contratan empleados, y hacen cumplir las leyes y los

reglamentos. Esto, a su vez, se materializa en cambios en la implementación de

programas y políticas, con la esperanza de producir una mayor inclusión que

retroalimente el proceso, fortaleciendo la posición de los grupos excluidos para

inducir transformaciones a nivel normativo, institucional y de las políticas que se

adoptan.

?Durante los últimos años, la inclusión social se ha transformado en la

idea rectora de las políticas públicas. Éstas, tienden a incluir a sectores

vulnerables y tradicionalmente excluidos, en los beneficios de la

redistribución social de la riqueza y las oportunidades.

?El Estado elabora políticas públicas generales. Sin embargo, la

consideración especial de sectores excluidos es una garantía que las

políticas públicas tienen un carácter integrador y a favor de los ciuda-

danos de una comunidad política.

?La inclusión en las políticas públicas nace como consecuencia de la

consideración por parte del Estado, de la fragmentación de nuestra

sociedad y el impacto diferenciado de la actividad estatal en los

ciudadanos y sus derechos.

?La exclusión social tiene una dimensión múltiple. Reconoce exclusiones

económicas, políticas e institucionales así como socioculturales.

?La inclusión social se concibe a partir de su relación con la noción de

exclusión social (concepto que identifica el contexto de pobreza,

marginación y desigualdad de diversos grupos de personas con ca-

racterísticas comunes).

?La inclusión social permite pensar una matriz de políticas tendientes a

intervenir en las causas de la exclusión identificada en el país, tomando

en cuenta la capacidad transformadora de los sujetos sociales excluidos

para desarrollar acciones que les permitan recobrar o acceder a los

derechos que los definen como ciudadanos.

Conclusiones

13

Normalmente, los grupos afectados por la dimensión económica de la

exclusión suelen tener mayores dificultades para acceder y transferir

bienes y servicios que los grupos no excluidos. Esto tiene como

consecuencia, situaciones de marginalidad económica o pobreza

(expresiones más extremas de la exclusión), pero también dificultades

específicas que los colocan en situación de desventaja económica frente a

otros grupos sociales.

Así, existen casos en los que las personas no cuentan necesariamente con

la capacidad de comprar o vender todo lo que podría ofrecer el mercado o


CAPÍTULO II:

La dimensión económica de la exclusión. Primeras respuestas para la inclusión

Como señalamos en el capítulo anterior, la exclusión social tiene tres

dimensiones claramente diferenciables, las cuales no siempre afectan a los

grupos en las mismas proporciones. La primera dimensión, normalmente

la más visible, se refiere a la afectación económica de la exclusión, y se le

denomina “exclusión económica”.

Dicha exclusión se define como

La “exclusión económica”: primera dimensión de la exclusión social

EXCLUSIÓN ECONÓMICALa falta de capacidad y medios de los diversos grupos sociales para participar activamente en los sistemas económicos de su sociedad (mercados), libre y en igualdad de condiciones.

con las condiciones suficientes para competir adecuadamente. Por

ejemplo, cuando:

?No hay suficientes bienes (escasez) o están fuera de alcance (no puedo

pagar su precio).

?Muchas personas ofrecen el mismo servicio (es el caso del obrero que

tiene fuerza y capacidad para trabajar en una obra pública, pero ya fue

contratado todo el personal necesario).

?No se cuenta con información sobre el origen, estado y costo del bien,

datos que normalmente nos permiten determinar el costo real del bien o

servicio y cuanto estamos dispuestos a pagar.

Esta situación se genera básicamente porque, contrariamente a la idea

general del mercado libre, las personas no participan en igualdad de

condiciones en los mercados. Corrientemente se piensa que los

individuos pueden comprar y vender mercancías y servicios tanto como

puedan y deseen, siempre que puedan pagar el precio que alguien ofrece

cobrar u ofertar a un precio que otro quiera pagar. Sin embargo, eso no es

siempre cierto. Esta situación pareciera ser expresión general de un

sistema donde “algunos ganan y otros pierden”; pero, en países como el

Perú se ha demostrado que esta imposibilidad que tienen muchas

personas de competir en condiciones de igualdad, es consecuencia de una

serie de factores estructurales relacionados a su pertenencia a

determinado grupo de la sociedad.

Las personas que pertenecen a los grupos excluidos ven expresadas sus

dificultades de participar libremente en la economía de un país.

Concretamente, los miembros de grupos excluidos muchas veces son

incapaces de pagar lo suficiente por un bien o servicio indispensable para

satisfacer una necesidad o alguno alternativo que lo reemplace (por

ejemplo, las personas infectadas con VIH/SIDA que no pueden pagar los

elevados costos de los medicamentos que detienen el avance de la

enfermedad).

14

?El acceso a créditos agrarios para pequeños productores:

normalmente, son muy pocos los bancos que brindan créditos agrarios a

las personas y cuando lo hacen, imponen altas tasas de interés. Esto

sucede debido a que, para los bancos, existe demasiada incertidumbre


Generalmente, la primera pregunta frente a la situación de exclusión

económica es ¿por qué se produce? La respuesta, algo compleja, es que

nuestra participación en la economía depende de una condición previa

que a veces no se cumple plenamente en el caso de los grupos excluidos.

Por lo general, una persona para desarrollar bienes y servicios depende de

lo que se conoce como una “dotación inicial de activos”, es decir, de todo

aquello que le es útil para elaborar un bien o desempeñar un servicio. Por

ejemplo:

La denominada “dotación inicial de activos” y el origen de la exclusión económica

?La educación formal (primaria, secundaria o superior) y no formal

(saberes y creencias, experticias familiares o comunales, etc.) que recibe;

?Las capacidades físicas y mentales que nos predisponen a desarrollar un

empleo de mejor manera que otro,

?Los recursos económicos familiares que pueden permitir iniciar un

negocio (o no);

?Los bienes adquiridos por la familia o grupo (tierras, viviendas, etc.);

entre otros.

11

Si bien se acepta que los seres humanos estamos en la capacidad de desarrollar cualquier actividad, está probado científicamente que nacemos con algunas predisposiciones mentales para desarrollarnos mejor en determinadas tareas. Lo importante para el análisis es que existen grupos excluidos (por ejemplo, las personas con discapacidad) que no pueden desarrollar todas sus capacidades físicas y mentales. Esta situación se vuelve un gran problema si tomamos en cuenta que un mercado de bienes y servicios presupone que todos nacemos con las mismas capacidades.

11

En general, el mercado libre supone que todas las personas tenemos las

mismas posibilidades para desarrollar una “dotación inicial de activos”.

Sin embargo, existen casos que ilustran lo contrario, por ejemplo:

respecto a las posibilidades de éxito de un pequeño productor en su

negocio.

En este caso la “dotación inicial de activos” también influye porque, por

ejemplo, aquel pequeño productor que cuenta con bienes puede

hipotecar éstos o darlos en prenda al banco y así tendrá más

posibilidades de conseguir un préstamo. Otro factor importante es la

formalidad del negocio, pues los créditos hipotecarios muchas veces

dependen del carácter formal o informal de la actividad. Este factor, en

un contexto donde el 75% de las micro y pequeñas empresas son

informales, es un factor de exclusión.

?Un caso menos evidente en términos de exclusión (pero quizá más

indignante) es la situación de las niñas y niños trabajadores

informales. La mayoría de estas niñas y niños son empleados, muchas

veces por los propios familiares, para labores minúsculas pero más

exigentes y dañinas. Como el niño no tiene una “dotación inicial de

activos” (experiencia, capacidad física, entre otros), normalmente es

empleado para labores menores como el trabajo en canteras trasladando

piedras, reciclaje de basura, estibadores, y otras formas normalmente

consideradas como las peores formas de trabajo infantil.

En este caso, los niños y niñas no tienen posibilidad alguna de competir

con los adultos, porque su “dotación inicial de activos” les impide

desempeñarse en labores menos peligrosas, aunque lo deseable es que

un niño no trabaje. No obstante, lo más preocupante es que su

participación en estos trabajos les impide recolectar insumos o activos

para su vida económica futura (no asisten a la escuela; tienen bajos

índices de salud y su esperanza de vida disminuye, entre otros factores).

Es decir, el niño que trabaja, será excluido en el futuro debido a que no

contará con suficientes capacidades físicas, económicas, educativas, etc.

?

?

?Finalmente, un claro ejemplo es el caso de la mujer y la restricción social

de su rol a las labores del hogar. Esta situación genera que un alto

número de mujeres se vean imposibilitadas de acceder a la educación en

alguno de sus niveles. En el cuadro a continuación podemos apreciar

que en Huancavelica y San Martín, las mujeres cursan menos años de

estudio que los hombres. Generalmente, esta situación se debe a los efec-

tos de la exclusión social que la mujer sufre en términos socio-culturales

(reducción de su participación a roles del hogar y cuidado, entre otros),

tema que será abordado en el siguiente capítulo.

15


Huancavelica

Región

2002 Oct – Dic

Periodo

7.4

Años promedio de estudio alcanzados por población masculina de 15 y más años de edad

6.6

Años promedio de estudio alcanzados por población femenina de 15 y más años de edad

Huancavelica 2003 May – Dic 7.6 6.5

Huancavelica 2004 Ene – Dic 7.5 6.8

Huancavelica 2005 Ene – Dic 7.5 6.8

Huancavelica 2006 Ene - Dic 7.5 7

Huancavelica 2007 Ene - Dic 7.9 7.1

San Martín 2002 Oct – Dic 7.8 7.5

San Martín 2003 May – Dic 7.8 7.4

San Martín 2004 Ene – Dic 7.9 7.4

San Martín 2005 Ene – Dic 8 7.6

San Martín 2006 Ene - Dic 7.9 7.5

San Martín 2007 Ene - Dic 8.4 8

Elaboración propiaFuente: INEI, Compendio estadístico 2009.

Estos son ejemplos concretos de que el problema de la exclusión

económica de determinados grupos no es necesariamente consecuencia

natural de la libertad e igualdad del mercado, sino también producto de

factores diferentes a los económicos. Para poder participar del mercado

una persona debe desarrollar capacidades específicas. Como hemos visto,

los grupos excluidos tienen mayores dificultades para desarrollar esas

capacidades, por factores económicos, pero también culturales,

educativos, entre otros.

En el marco de la exclusión económica, el mercado laboral de un país

cumple una función fundamental en materia de exclusión e inclusión

social. Debido a que el trabajo representa la fuente principal (en muchos

casos, la única) de ingresos de la mayoría de personas, el desempleo, el

subempleo o los bajos salarios traen como consecuencia importantes

privaciones para los trabajadores y sus familias.

Dentro de la problemática del empleo, tal vez el principal aspecto sea la

dificultad de un grupo para acceder al empleo. En el caso de Huancavelica

y San Martín, en el siguiente cuadro podemos notar que la mayoría de su

población económicamente activa se desarrolla en sectores caracterizados

por los bajos salarios (trabajos no calificados –peón, vendedor ambulante-

y servicios personales, vendedores de comercios, entre otros), así como en

sectores caracterizados por la informalidad y las malas condiciones de

trabajo (sector agrícola o minero).

La importancia del empleo y el salario justo en la exclusión económica

16


Agricultura/Pesca/Minería

Comercio

Construcción

Manufactura

No especificados

Total

Otros Servicios

Rama de actividad

Huancavelica

Huancavelica

Huancavelica

Huancavelica

Huancavelica

Huancavelica

Región

86992

7991

3856

3305

3004

128331

23183

Población económicamente activa censada ocupada por ramas de actividad, según

departamentos

San Martín

San Martín

San Martín

San Martín

San Martín

San Martín

150080

28387

9961

10370

8542

278081

70741

Elaboración propiaFuente: INEI, Compendio estadístico 2009.

Agricultura/Pesca/Minería

Comercio

Construcción

Manufactura

No especificados

Total

Otros Servicios

Ahora, si observamos los datos relacionados a las mujeres de

Huancavelica y San Martín que forman parte de la población

económicamente activa, podemos notar que en las elecciones municipales

de 2006, mientras que en Huancavelica se eligieron siete alcaldes

hombres, y en San Martín nueve, no fue elegida ninguna mujer para dicho

cargo en ninguna de las dos regiones. Si bien en el caso de la alcaldía

distrital es posible identificar alcaldesas, la estadística no es positiva. En el

caso de Huancavelica, de 86 alcaldes distritales, sólo cuatro son mujeres,

mientras que en el caso de San Martín, de 64 alcaldías sólo una la preside

una mujer. Finalmente, en lo que se refiere al cargo de regidores/as, sólo 11

mujeres fueron elegidas para dicho cargo en Huancavelica, mientras que

44 hombres también lo fueron. De manera similar, San Martín tiene 19

regidoras y 69 regidores.

De otro lado, el acceso a un empleo formal el cual garantiza contar con un

seguro médico y seguridad social, permite a los trabajadores vincularse

con el régimen tributario y de servicios sociales.

En el caso de Huancavelica, podemos notar que para el 2007, del total de

su población, únicamente el 48% contaba con algún tipo de afiliación a un

seguro de salud, frente a una gran mayoría que no tenía seguro alguno. En

el caso de San Martín el índice de asegurados en incluso más bajo, tan sólo

del 35%.

12

13

Fuente: INEI, Compendio estadístico 2009.12

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO continua): 2004-2007.

13

Los gobiernos regionales tienen una serie de competencias exclusivas

relacionadas al impulso de la economía regional y, por lo tanto, con un

Los gobiernos regionales, la promoción del empleo y la protección de grupos excluidos

17


impacto directo en la mejora de la situación del empleo. No obstante, tal

como señala el artículo 36 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,

comparten con el gobierno central competencias para la “promoción del

empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos

públicos y privados”.

Bajo esta función, los gobiernos regionales deben asumir un rol

protagónico, especialmente en la promoción del acceso a un empleo

decente de los diversos grupos generalmente excluidos (mujeres, jóvenes

o adultos mayores) y la eliminación del trabajo para otros (trabajo infantil

y adolecente, protección de aquellos que realizan trabajos de alto riesgo),

tal y como lo establecen, por ejemplo, el acuerdo de gobernabilidad de la

región San Martín y el Acuerdo Nacional.

ACUERDO DE GOBERNABILIDAD DE LA REGIÓN SAN MARTÍN

SOBRE COMPETITIVIDAD REGIONAL

1.

2.

3.

Diseñar e implementar un programa de desarrollo de capacidad de la sociedad civil, funcionarios públicos regionales y locales que garantice una gestión participativa y transparente, eficaz y eficiente del nuevo gobierno regional y gobiernos locales. Promover políticas orientadas a mejorar el desarrollo agrario, el potencial turístico, las vías de comunicación, el manejo racional de los recursos naturales, en especial los recursos bosque y biodiversidad. Desarrollar políticas que incentiven la transformación agroindustrial, fortaleciendo el desarrollo de la micro y pequeña empresa, priorizando aquellas que utilizan recursos locales, articulándolos a los mercados regional y extra- regional.

Acuerdo firmado el 29 de octubre del 2002 por los representantes y candidatos a la Presidencia, Vicepresidencia y Consejeros del Gobierno Regional por San Martín. Texto completo en: http://www.propuestaciudadana.org.pe/n-region.shtml?x=8396

ACUERDO NACIONALEl Acuerdo Nacional, dentro de su Decimocuarta Política de Estado, “Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo”, ha establecido una serie de metas a alcanzar en relación al empleo, especificando los siguientes objetivos específicos relacionados a grupos en situación de exclusión social:

(i) Fomentará la eliminación de la brecha de extrema desigualdad entre los que perciben más ingresos y los que perciben menos.

(j) Fomentará que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo femenino y de los adultos mayores y jóvenes.

(m) Garantizará una retribución adecuada por los bienes y servicios producidos por la población rural en agricultura, artesanía u otras modalidades.

(n) Erradicará las peores formas de trabajo infantil y, en general, protegerá a los niños y adolescentes de cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educación, salud o desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social.

(o) Promoverá mejores condiciones de trabajo y protegerá adecuadamente los derechos de las trabajadoras del hogar.

Acuerdo Nacional. Matrices de las 31 Políticas de Estado. En: http://www.acuerdonacional.gob.pe/Matrices/Mayo-2004/Matriz-14.pdf

Dentro de las situaciones de exclusión que pueden presentarse en relación

con el empleo, y que deben ser urgentemente atendidas por los gobiernos

regionales, podemos señalar las siguientes:

Las personas con discapacidad: Las personas con discapacidad suelen

tener muchos problemas para lograr acceder a un trabajo, entre otras

razones, porque los empleadores equivocadamente consideran que

sus limitaciones físicas o mentales les impiden desarrollar la mayoría

a)

18


de tareas, o que insertarlos en sus lugares de trabajo les significará un

costo excesivo. Esta situación de exclusión se ve empeorada si se trata

de una discapacidad severa o profunda, si la discapacidad ha sido

adquirida a una edad temprana (debido a la influencia que ésta ejerce

sobre sus posibilidades de acumulación de activos), o si se trata de una

sociedad donde la desigualdad es más elevada, porque allí,

generalmente, las instituciones básicas son más excluyentes.

Como puede verse en el siguiente gráfico para Lima Metropolitana, la

mayoría de personas con discapacidad que tienen una ocupación

suelen desarrollar labores de manera independiente, la cual se debe a

la resistencia de las empresas a contratarlos. Es más, el cuadro

demuestra que mientras más discapacidades se tiene, el trabajo

independiente se va convirtiendo en la única opción posible.

Lamentablemente, no es posible obtener este tipo de datos a nivel

nacional, pero se estima que las cifras serían similares.

Si se analiza las opciones salariales, la situación es más dramática.

Según el CONADIS, la mitad de los trabajadores dependientes

discapacitados (empleados, obreros, trabajadores del hogar), reciben

ingresos inferiores a la Remuneración Mínima Vital (RMV); el 42%

recibe entre 460 y 1,000 Nuevos Soles, y sólo el 9% percibe más de 1,000

Nuevos Soles. Sin embargo la situación es diferente según se trate de

hombres o de mujeres, ya que sólo el 37% de las mujeres recibe

ingresos superiores a la RMV, mientras que en el caso de los hombres el

porcentaje es del 57%.

Frente a esta situación, una respuesta importante es desarrollar leyes y

políticas públicas que fomenten el tratamiento preferente a las

personas con discapacidades, que incluyan:

? Sanciones ante la no contratación por razones de discapacidad.

?Promoción de la contratación de trabajadores con discapacidad a

través de cuotas mínimas, privilegios tributarios y certificaciones a

los productos desarrollados.

?Promoción de la responsabilidad social empresarial respecto a la

contratación de empleados.

Las acciones en favor de la inclusión también deben adoptarse en el

marco del empleo ya otorgado. En ese sentido, se han desarrollado

iniciativas en relación al trabajo remunerado dependiente como es el

“acomodo razonable”. Esta iniciativa hace referencia a una serie de

medidas que un empleador debe adoptar para garantizar que una

persona con discapacidad pueda participar de un entorno laboral

adecuado y cuyo desconocimiento se encuentra sancionado (en

algunos países hasta penalmente).

Los gobiernos regionales podrían tomar las siguientes medidas para

promover la inclusión de las personas con discapacidad:

Población ocupada con discapacidad:Categoría de ocupación por cantidad de discapacidades

Categoría de ocupación

TotalUna sola

discapacidadDos

discapacidadesTres o más

discapacidades

Fuente: INEI-CONADIS. Encuesta de Hogares sobre Discapacidad en Lima Metropolitana - 2005.

100%

100%100%100%100%

100%100%100%

69%

62%67%77%70%

58%63%93%

23%

32%24%17%24%

25%26%

7%

122,250

5,039 60,89921,12623,214

6,605 5,096

271

83,950

3,11741,040 16,25316,231

3,8483,210

251

28,514

1,63314,549

3,6155,675

1,6811,341

20

8%

6%9%6%6%

16%11%

9,786

2895,3101,2581,308

1,076545

Total

Empleador o patronoTrabajador independienteEmpleadoObreroTrabajador familiar no remuneradoTrabajador del hogarOtro

Cuadro 3.47

19


Mejorar la calidad de las estadísticas regionales sobre personas con

discapacidad, a efectos de contar con información certera sobre el

disfrute y satisfacción de derechos de este grupo de personas.

Impulsar la participación de colectivos que agrupen a personas con

discapacidad en los espacios de concertación o impulsar la creación

de una organización regional sino la hubiere.

Desarrollar una política interna que impulse prácticas inclusivas y

que regule un régimen especial de trabajo para personas con

discapacidad.

Desarrollar programas coordinados con el Ministerio de Trabajo

para la atención de las personas con discapacidad en la región que

permitan especialmente identificar, caracterizar y hacer

seguimiento a las personas con discapacidad.

Establecer una bolsa de empleo para personas con discapacidad en

la región, orientada a ocupaciones en las cuales estas personas

tengan una ventaja comparativa con relación con otros trabajadores.

Utilizar la capacidad de inversión regional para incentivar el

desarrollo de las empresas promocionales de personas con

discapacidad y su contratación por el sector privado.

Evaluar la posibilidad de replicar experiencias exitosas que, en

términos de inclusión laboral de las personas con discapacidad, han

desarrollado organizaciones de la sociedad civil.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

En cuanto a la normativa regional más específica en torno al tema de la

discapacidad podemos identificar en Huancavelica la Directiva Nº

013-2006/GOB.REG-HVCA/GGR-OREI, del 12 de diciembre de 2006,

La mujer y su participación en el trabajo. La participación de la mujer

en el mercado de trabajo es limitada, tanto por una dificultad en

acceder a un empleo (se prefiere contratar a trabajadores hombres),

como por una disminución de las condiciones de trabajo (se paga más a

los hombres que a las mujeres por el mismo trabajo).

Si bien el panorama poco a poco está cambiado, y hoy la mujer

generalmente puede acceder a todos los empleos en igualdad de

condiciones que un varón, todavía se mantienen las principales

características que han llevado a la mujer a una situación de desventaja

frente al varón asalariado:

b)

? La no remuneración del trabajo del hogar. Frecuentemente calificado

como trabajo “doméstico”, este tipo de trabajo ha sido

frecuentemente invisibilizado, sin tomar en cuenta su aporte a la

economía familiar;

?La diferenciación salarial en los sectores medios. Las mujeres pueden

acceder a los mismos trabajos que el hombre, pero normalmente

reciben salarios menores en relación a éstos. El criterio “a igual

trabajo, igual remuneración” no se cumple.

?La reducida presencia de las mujeres en puestos de mejor

remuneración salarial. Todavía las mujeres no pueden acceder a

cargos con altas remuneraciones en la misma proporción que los

hombres.

la cual aprobó las normas y procedimientos para el cumplimiento de la

Ley General de la Persona con Discapacidad aplicados en el ámbito del

Gobierno Regional de Huancavelica. Asimismo, mediante Resolución

Ejecutiva Regional Nº 254-2009/GOB.REG-HVCA/PR, de 4 de agosto

de 2009 se aprobó el Reglamento del Consejo Regional de Integración

de la Persona con Discapacidad de Huancavelica.

20


?La población económicamente activa está compuesta de 6.3 millones

de mujeres y 7.5 millones de hombres, lo que indica que un mayor

número de mujeres en edad de trabajar se encuentran fuera de la

actividad económica tradicional.

?Las mujeres son las que realizan principalmente empleos de tipo

familiar no remunerados, por ejemplo, como ayudante de sus

esposos en el negocio familiar. En zonas urbanas el porcentaje de

mujeres que realiza estos empleos es de 39.1%; y en zonas rurales,

64.9%

?En el área urbana la categoría de ocupación principal de la mujer es

de empleada. El 37.6% se asocia directamente a las actividades de

servicios y comercio, donde se contrata al mayor número de mujeres.

?En una perspectiva de género, la brecha entre los hombres con más

altos ingresos y con los ingresos más bajos es de 65% en el área

urbana, y 36% para el área rural. En el caso de las mujeres, la brecha es

de 51.5% en el área urbana, y 29.2% en el área rural.

?Las ocupaciones femeninas no han dejado de visualizarse en muchos

casos como típicas de género. Así, existe un elevado número de

mujeres enfermeras y obstetricias (entre 90 y 95%); maestras y

asistentes sociales, (60 al 89%); traductoras, químicas y laboralistas

(40 a 59%); mientras que con menores porcentajes se encuentran

mujeres economistas, contadoras y médicas (10 a 39%); y arquitectas,

ingenieras, aviadoras (0 a 10%).

?El INEI reporta que 7 millones 496 mil trabajadores y trabajadoras se

ubican como informales. El 48% son mujeres, siendo en el comercio

donde se ubica el mayor porcentaje (35%).

Dicho panorama complejo obliga a tener que enfrentar la problemática

del empleo de la mujer desde diversos sectores. En el caso de los

gobiernos regionales, se puede mencionar las siguientes medidas:

En el caso de Huancavelica mediante la Ordenanza Nº 119-GOB.REG-

HVCA/CR, de 22 de setiembre de 2008, el Gobierno Regional aprobó la

creación del Consejo Regional de la Mujer, adscrito a la Gerencia de

Desarrollo Social, con la finalidad de promover los derechos, la

igualdad de oportunidades, y el acceso de las mujeres a los beneficios

del desarrollo económico y social.

Por otro lado, en San Martín, mediante Ordenanza Regional 012-2004-

GRSM/CR, de 20 de junio de 2004, se ha constituido el Consejo

Regional de la Mujer, Niño, Niña, Adolescente y Adulto Mayor, con la

finalidad de promover y proteger los derechos de estos grupos

poblacionales en el ámbito de la región. Asimismo, el Gobierno

Regional, mediante 004-2007—GRSM/CR, de 1 de marzo de 2007, ha

instaurado el 8 de de marzo de todos los años como el Día de la Mujer

en la Región San Martín.

?Implementar un observatorio regional que monitoree la legislación y

las políticas públicas nacionales y regionales en materia de género

(enfoque transversal del género en la gestión regional),

especialmente en lo relacionado al empleo de mujeres.

?Promover inversiones regionales dirigidas específicamente a mejorar

las capacidades productivas de las mujeres, y promover que todo

proyecto de inversión aplique trasversalmente la perspectiva de

género (midiendo especialmente el impacto de la obra en relación a la

situación de la mujer).

?Analizar y adoptar medidas internas sobre la participación de la

mujer a nivel salarial y en los altos cargos del gobierno regional.

Esta situación de exclusión determina el siguiente panorama laboral

para las mujeres peruanas:14

Las cifras han sido tomadas de diversos censos y encuestas de hogares realizadas por el INEI.14

21


CAPÍTULO III:

Las dimensiones institucional y sociocultural de la exclusión

Tan importante como la dimensión económica de la exclusión social son

sus otras dimensiones: (i) la dimensión institucional y (ii) la dimensión

sociocultural. En ambos casos, nos encontramos con dimensiones

caracterizadas por su estrecha relación con el Estado y la sociedad.

Mientras que la dimensión institucional hace referencia a las dificultades

para poder ejercer los derechos humanos que todo ciudadano tiene, la

dimensión sociocultural evidencia las dificultades de los grupos

excluidos para poder participar en la sociedad, de acuerdo con las normas

y valores aceptados.

Conjuntamente con la dimensión económica de la exclusión, estas dos

dimensiones permiten entender con mayor claridad las relaciones e

interacciones entre diversos factores que originan la exclusión social y el

papel que juegan los actores sociales en la generación de dicho resultado.

En el primer caso (dimensión institucional) es especialmente relevante el

papel del Estado en su calidad de responsable del respeto y garantía de los

derechos humanos. En el segundo caso (dimensión sociocultural), la

atención está en los grupos que interactúan en una sociedad, en tanto que

son éstos los que facilitan o dificultan la participación social de un

individuo o grupo.

?Ha quedado demostrado que a mayor grado de vulnerabilidad personal

del individuo mayor será el grado de exclusión económica a la que está

sometido. Esto es así, principalmente debido a que la “dotación inicial

de activos” de las personas pertenecientes a los grupos más

desprotegidos es mínima, al punto que no se les da la posibilidad de

desarrollar aquellas capacidades que los convertiría en sujetos útiles y

deseables para el mercado laboral.

?De haber desarrollado estas potencialidades, los grupos excluidos

podrían competir en igualdad de condiciones y en un esquema de

libertad que les permita elegir dentro de una gama de diferentes op-

ciones, la que le va a permitir desarrollarse y salir de la situación de

pobreza en la que se encuentran.

?Pese a esta constatación se observa el rol fundamental que juega tanto el

gobierno nacional como los gobiernos regionales y municipales al

momento de luchar contra aquellos factores estructurales que

perpetúan la situación de exclusión económica de estos grupos. A lo

largo de este capítulo, se han puesto en evidencia iniciativas concretas

que vienen siendo impulsadas por el gobierno en sus diferentes niveles

de poder. Asimismo, se pone en relevancia aquellas tareas pendientes

que deben ser asumidas por las autoridades respectivas y exigidas por la

sociedad en su conjunto a fin de permitir brindarle a los grupos

excluidos alternativas dignas de desarrollo humano.

Conclusiones:

DIMENSIÓN PREOCUPACIÓN CENTRAL SUJETO CENTRAL

Institucional

Sociocultural

El ejercicio de los derechos que todo ciudadano tiene

Participación e integración en la sociedad de los grupos

El Estado como garante de los derechos

Los grupos sociales que interactúan en una sociedad

A continuación, desarrollamos las principales características de cada

dimensión, así como posibles enfoques que permitan superar sus efectos,

desde una perspectiva inclusiva.

Esta exclusión (denominada institucional por el rol central del Estado

frente a los derechos), implica serias dificultades en el ámbito estatal

(normas, órganos o prácticas) que impiden a las personas excluidas

ejercer sus derechos humanos y, por tanto, poder desarrollar una

ciudadanía plena. La noción de ciudadanía plena atribuye a los

individuos iguales derechos y deberes, libertades y restricciones. En ese

sentido, no hace referencia únicamente a la participación política de los

ciudadanos, sino al goce o disfrute completo de sus derechos.

Así, la ciudadanía tiene tres dimensiones:16

22

En base a: Organización Internacional del Trabajo (OTI). La exclusión social en América Latina. Lima, 1995; p.17.

15

La primera dimensión que explicaremos será la dimensión institucional.

Esta dimensión hace referencia a aquellos procesos que impiden a las

personas excluidas ejercer sus derechos humanos y participar en las

decisiones públicas. Esta dimensión no sólo hace referencia a la carencia

formal de derechos (no reconocimiento de un derecho a una persona),

sino especialmente a la falta de condiciones o garantías para ejercerlos.

Es necesario decir que para algunos la exclusión institucional (o política,

como prefieren llamarla) hace referencia en un sentido más acotado

(restringido), a las limitaciones de definición y satisfacción de derechos

políticos: elegir y ser elegidos para ejercer el poder estatal. Sin embargo,

creemos que una visión de esa magnitud descuida la integralidad de los

derechos de la persona (la vulneración de un derecho, supone la

vulneración y posible afectación de otros) y, a la vez, evita el problema de

la participación en la elaboración, implementación y evaluación de las

políticas públicas, que evaluaremos más adelante.

Si bien muchos de los derechos tienen un contenido económico (el

derecho a la propiedad, el derecho al trabajo o a la seguridad social, solo

como ejemplos), esta dimensión no hace referencia a los factores

socioeconómicos que impiden la protección y garantía de estos derechos,

sino a aquellos factores a nivel institucional (el Estado) que impiden su

ejercicio formal o real.

15

La dimensión institucional de la exclusión

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Ideas y aportes. Bogotá: PNUD, 2004; p.31.

16

? , que incluye el derecho a participar en el ejercicio

del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad

política o como elector. Esta dimensión incluye el derecho a la

información.

? , que hace referencia a los derechos que protegen la

libertad individual (libertad y expresión, integridad, propiedad de

contratar, el acceso a la justicia, etc.).

? , que hace referencia a dos aspectos centrales. Uno,

denominado de “necesidades básicas” (aquellos derechos

indispensables para vivir como salud, educación y vivienda) y otro

denominado de “integración social” (donde se examina la situación del

empleo, la pobreza y la desigualdad). Abarca, por tanto, desde el

derecho a la seguridad y a un mínimo de bienestar económico, al

derecho de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida

conforme a los estándares predominantes en la sociedad.

Ciudadanía política

Ciudadanía civil

Ciudadanía social

Una pregunta surge de inmediato. Si hoy en día es universalmente

aceptado que todos tenemos los mismos derechos ¿por qué existen

grupos de personas que no pueden gozar plenamente de sus derechos?


23

Al igual que ocurre en la exclusión económica, la democracia tiene

supuestos que no necesariamente se cumplen en la realidad. Una de esos

supuestos es su pretensión de igualdad entre los ciudadanos. En una

democracia ideal, definida como el “gobierno de lo público en público”,

los ciudadanos se encuentran en situación de igualdad, ejerciendo los

mismos derechos y teniendo las mismas oportunidades para poder

intervenir en la toma de decisiones.

Esta regla (perfectamente coherente y deseable), en la realidad no se

cumple a cabalidad. La exclusión social ha permitido demostrar que si

bien existe un reconocimiento de los derechos y su ejercicio en igualdad,

en realidad esto no siempre se cumple. Las desigualdades entre grupos de

personas son latentes y constantes, como es el caso de la participación

política de las mujeres. Así, por ejemplo, toda persona tiene el derecho a

postular a un cargo público si cumple con los requisitos establecidos en la

legislación, y si bien hoy en día son cada vez más las mujeres que ejercen

tal derecho, todavía existen limitaciones que les impiden tener igual éxito

que los hombres. Las mujeres todavía participan menos en política que los

hombres, especialmente cuando se trata de postular a los más altos cargos

del Estado, sobre todo a nivel regional y local. Asimismo, como ya hemos

visto, en las últimas elecciones regionales y locales (2006) ninguna mujer

alcanzó el cargo de presidenta regional, y sólo tres lograron la

vicepresidencia, mientras que en el plano local sólo el 2% de las alcaldías

provinciales son ocupadas por mujeres (mayor desarrollo de este tema en

el capítulo 4).

Existe un conjunto de factores institucionales que impiden la

participación plena de la mujer. Entre estos podemos citar los siguientes:

17

18

19


Ver capítulo II.17

Bobbio, Norberto. “El Futuro de la Democracias”. México: FCE, 1986; p. 94-95.18

En base a: Barrera Bassols, Dalia e Irma Aguirre Pérez.. Participación política de las mujeres. La experiencia de México. México, DF: CONACULTA-INAH, 2002.

19

Factores que dificultan la participación política de la mujer

?Educación formal que no promueve la equidad de género y refuerza estereotipos de la mujer.?Medios de comunicación que presentan estereotipos masculinos y

femeninos; que promueven figuras femeninas sin poder, sin capacidad de transformación de su realidad. ?Oposición y bloqueo de los dirigentes masculinos tanto en organizaciones

sociales como en los partidos y movimientos políticos. ?Dudas sobre su capacidad de mando y de dirigencia.?Segregación a tareas que reproducen la división sexual del trabajo en la

organización o partido.?Oposición a medidas afirmativas, bloqueo a liderazgos femeninos, cuotas

de género.?Invisibilización de las iniciativas femeninas y de los aportes de las mujeres.?Partidos políticos que restringen los recursos para campañas político-

electorales a las mujeres.?Segregación y discriminación de las mujeres, por considerarse

“masculinos” los espacios políticos y de poder, en organizaciones movimientos y partidos, así como en gobiernos.?Falta de atención a la necesidad de transformar la división sexual del tra-

bajo a nivel micro y macro social. ?Negación a la adecuación de horarios escolares, laborales y

gubernamentales y a la transformación de los mecanismos de control social masculino sobre las mujeres.?Estigmatización, desprestigio y señalamiento negativo de las mujeres que

alcanzan espacios de poder (chismes, descalificaciones).?Partidos políticos, sindicatos que imponen, con reglas no escritas, la

subordinación de las reivindicaciones de las mujeres y de su ascenso en la política, a los intereses de los grupos.?Prácticas clientelares y corporativistas. Condicionamiento e inducción del

voto femenino.

Elaboración: Comisión Andina de Juristas.

24

Teniendo en cuenta que la igualdad es una pretensión deseable más que

una realidad en las democracias actuales, es necesario recalcar la

importancia del ejercicio de derechos para superar la exclusión. El dis-

frute real de los derechos, que como vemos en el siguiente cuadro,

responden a una serie de valores económicos, sociales y culturales

universalmente aceptados por los seres humanos para vivir con dignidad,

constituye un avance significativo en relación a la integración de los

ciudadanos en el plano institucional o político, mientras que la

disminución de las posibilidades de satisfacción o realización plena de los

derechos indica grados de exclusión social.


Guevara, Patricia y otras. Estrategias de sobrevivencia, causas que los llevaron a vivir así y el rol que ha jugado la familia en la situación de calle de las personas, residentes en el Sector de la Vega Central de Santiago. Tesis. En: www.ubolivariana.cl/fileadmin/template/main/imagenes/carreras/Trabajo_Social/ Tesis_2006/ Estrategias_de_sobrevivencias.doc

20

Avellaneda, Pau. Movilidad, pobreza y exclusión social. Un estudio de caso en la ciudad de Lima. Tesis. En: http://www.tesisenxarxa.net/TESIS_UAB/AVAILABLE/TDX-1005107-161727//pag1de1.pdf.

21

La segunda dimensión que comentaremos será la dimensión

sociocultural. Esta dimensión se expresa normalmente en la negación del

otro en la vida cotidiana, la descalificación de determinados grupos de

personas percibidas y tratadas por otras como inferiores, sea por su

ubicación en la sociedad (y los vínculos) o por su desconocimiento de

aquellos aspectos que permiten la comunicación o interacción en un

grupo (valores, actitudes, idioma, entre otros,). En ese sentido, la

dimensión sociocultural de la exclusión se expresa en:

20

21

La dimensión socio-cultural de la exclusión: el problema del reconocimiento y la integración

?La pérdida de la ubicación social o de los vínculos con el resto de la

sociedad. El grupo excluido tiene precarias, o incluso carece, de redes

sociales extra familiares que permitan el acceso a determinados bienes o

servicios (por ejemplo, los niños que viven en las calles).

? Desconocimiento de valores, actitudes, idioma, entre otros, del grupo

dominante en la sociedad (por ejemplo, los problemas de los niños

indígenas en su proceso de aprendizaje debido a su falta de familiaridad

con el idioma dominante). En sociedades multiétnicas como la peruana

pero con un patrón sociocultural dominante (la cultura occidental

globalizada frente a culturas originarias, lo urbano frente a lo rural,

entre otros), con una trayectoria de segregación social, las posibilidades

de poder mantener redes sociales fuera de los espacios familiares o

comunales y compartir códigos de conducta y comunicación son

complejas.

Conjunto de Derechos Humanos y Valores Componentes del Umbral de Ciudadanía

Derechos-ValoresEconómicos

Derechos-ValoresSociales

Derechos-Valores Culturales

?Derecho a la educación,?Derecho a la salud,?Derecho a la vivienda,?Derecho a la alimentación,?Derecho al trabajo.

?Derecho al genérico acceso a la cultura como resultado de una prestación estatal,?Derecho al desarrollo de manifestaciones culturales propias (religión, lengua),?Derecho a la expresión de cualquier manifestación ideológic, estética, ética o filosófica.

?Derecho a la participación económica,?Derecho al comercio,?Derecho a la satisfacción de necesidades básicas,?Derecho a la organización de empresas,?Derecho a la afiliación sindical, organización cooperativa o similar.

Elaboración: Comisión Andina de Juristas

Umbral de Ciudadanía

25

Figueroa. Op. Cit., p.48.22

Figueroa. Op. Cit., p.49.23

La exclusión sociocultural, frecuente en varias sociedades, surge por el

enfrentamiento directo o indirecto de grupos sociales, que a la larga

termina generando la imposición de uno sobre otro. Por lo tanto, cuando

una cultura es dominante, impone su jerarquía, roles y valoraciones (por

ejemplo, la imposición del rol de cuidado del hogar a la mujer) de

actividades y bienes, pero también de ideas. De estos valores se derivan

las normas de conductas: las personas saben qué es lo que se espera que


UN EJEMPLO DE EXCLUSIÓN SOCIAL POR FACTORES SOCIOCULTURALES: LA SITUACIÓN DE LOS ASHÁNINKAS

Imaginemos la situación de los indígenas Asháninkas desplazados que llegaron a las zonas urbanas, producto del conflicto armado interno peruano. Muchos de ellos recayeron inmediatamente en situación de indigencia (pobreza extrema), debido a que no contaban con las redes sociales que los ayudaran en su migración a las ciudades, quedándose sin posibilidades de obtener alimentación o vivienda mínima para sobrevivir. Asimismo, debido a su origen étnico, no compartían el idioma, la vestimenta o los códigos de conducta que normalmente caracterizan a una persona de las ciudades, con lo cual su integración social se dificultaba aún más.

En la actualidad, todavía los Asháninkas tienen dificultades para integrarse socialmente pues su cosmovisión y, por tanto, sus conductas y formas de vida no son toleradas en las ciudades más cercanas a sus comunidades, salvo en aquellos casos donde los Asháninkas han aprendido y practican frecuentemente los códigos de conducta esperados. Es decir, en los casos donde los Asháninkas han cedido frente a la cultura dominante. En la mayoría de sus comunidades, por el contrario, los indígenas ashánincas mantienen su cultura y normas sociales comunes. Sin embargo, debería per-seguirse una integración de las poblaciones asháninkas que respete su identidad cultural inclusive fuera de sus comunidades.


hagan y qué no. Dicha determinación de la cultura dominante

normalmente no es democrática, es decir, no toman en cuenta las

preferencias de grupos diversos, con modos de vida diferentes.

Esta situación de exclusión se da por el interés del grupo dominante de

mantener los privilegios que sostienen su dominio, usando

normalmente justificaciones supuestamente objetivas de naturaleza

biológica, moral o cultural (sexo, raza u origen étnico). En ese sentido, las

políticas de inclusión social dirigidas a enfrentar las causas y efectos

socioculturales de la exclusión deben reconocer esta situación de dominio

y combatirla transformando los elementos que mantienen esta situación

(conductas, gestos, estereotipos, frases cotidianas, requisitos, entre otros),

según los grados de exclusión y características de los grupos.

Pero la exclusión cultural genera un problema adicional y preocupante.

Cuando un actor social excluye a otro, disminuyendo su importancia en la

sociedad, ocurre que las víctimas asumen e interiorizan esa inferioridad.

Este fenómeno, conocido como “racismo introyectado”, origina que los

grupos excluidos se consideren a ellos mismos como inferiores.

A continuación, presentamos una caracterización de la exclusión cultural

a partir de cuatro grupos actualmente excluidos. Como podrá notarse,

cada grupo se ve impactado de diversa manera por la exclusión cultural.

Lo impactante de la exclusión cultural es la poca importancia que se le

brinda a la libertad de decidir de los sujetos. Si bien nominalmente un

individuo puede actuar libremente, siempre que no vulnere los derechos

y espacios de otros, en el caso de los grupos excluidos tal libertad es

restringida y, en muchos casos, eliminada.

22

23

26

EXCLUSIÓN, CARACTERÍSTICAS Y GRUPOS DOMINANTES24


Las dos dimensiones que hemos comentado demuestran que el problema

de la exclusión social y sus posibles soluciones en el marco de la inclusión

social, imponen el reto de cambios estructurales a nivel del Estado y la

sociedad. Para ello es necesario empezar a reconocer el carácter

excluyente de nuestras sociedades y su organización político-

institucional.

En este proceso lo más difícil de aceptar suele ser nuestra participación en

este círculo de relaciones que originan la situación de exclusión social.

Mientras que en el caso de la dimensión económica, era posible tolerar que

la economía de su país genera marginalidad y pobreza, resulta difícil

asumir que las estructuras políticas o socioculturales de nuestras

sociedades (incluyendo, nuestras acciones y comportamientos) colaboran

a impedir que otras personas disfruten de sus derechos o que, en el caso

más patente, vean dificultadas sus posibilidades de desarrollarse

socialmente.

Por ello es necesario redefinir las políticas públicas, a partir de la inclusión

de los grupos sociales excluidos, incorporándolos en la definición,

construcción, aplicación y evaluación de las políticas públicas. De no

darse esto, la exclusión social de dichos grupos es doble: en primer lugar,

por no poder disfrutar sus derechos y por sufrir frecuentemente

discriminación sociocultural; en segundo lugar, por no poder participar

en la construcción de políticas que brinden solución a estos problemas.

En ese sentido, desde el Estado, se hace indispensable integrar a los

grupos excluidos en este proceso de dos maneras:

Las políticas públicas y la exclusión en el ejercicio de una ciudadanía plena

Adaptado de Gacitúa y otros. Op. Cit. p. 69-74.24

EXCLUSIÓN

Las mujeres son sancionadas socialmente de manera desigual, en referencia a su ubicación estructural, su localización en el núcleo familiar o su grado de educación.

Hombres, en una sociedad machista que impone roles de cuidado y del hogar para la mujer

En sociedades multiétnicas, el prejuicio racial supone dos órdenes de exclusión:?la imposición de una cultura dominante

sustentada en valores no sostenidos por grupos indígenas;?invisibilidad frente a toda consideración política,

económica o social (no políticas públicas para indígenas, reducidos niveles de ingresos, discriminación racial).

Persona que comparten una cultura occidental peruana, caracterizada por el predominio de lo urbano, el centralismo económico, social y político, que discrimina y no valora la diversidad cultural.

Los niños y jóvenes se encuentran bajo la tutela de personas adulta que imponen conductas, roles, creencias, profesiones, restringiendo sus posibilidades de elección. Muchas veces los adultos con tutela no posibilitan y hasta obstaculizan el normal desarrollo de este grupo en la sociedad.

Adultos, al colocar a la juventud como una edad de tránsito y origen de perversiones de conducta ( p a n d i l l a s , a b u s o d e alcohol, drogas, etc.).

Quedan excluidos del aparato productivo y solo pueden aspirar a una integración social precaria. Esa exclusión se agudiza con el deterioro de la capacidad del Estado para administrar su supervivencia. En esas condiciones, ya no son capaces de encontrar medios de inserción cultural porque han perdido o disponen de una precaria condición de consumidores.

Adultos que segregan a los adultos mayores bajo estereotipos de deficiencia f í s i c a o m e n t a l y dependencia.

Dominio de la heteronormalidad (lo heterosexual como conducta sexual dominante), que origina el acoso permanente y la represión de toda manifestación de una identidad sexual distinta a la heterosexual.

Heterosexuales que se oponen a la diversidad s e x u a l c o m o n u e v o parámetro social.

GÉNERO

NIÑEZ, ADOLENCENTES Y JUVENTUD

ADULTO MAYOR

Lesbianas, gays, transexuales y bisexuales

SIGNIFICADO GRUPO DOMINANTE

ETNÍA


27


?Tomando en cuenta y generando respuestas concretas frente a la

desigualdad que sufren frente a la mayoría de los ciudadanos en el goce

de derechos y, por lo tanto, desarrollando políticas públicas que

respondan a sus especificidades; y,

?Permitiéndoles participar y generando una institucionalidad que les

permita participar en la construcción, aplicación y evaluación de las

políticas públicas.

Desarrollar una perspectiva de esta naturaleza permitirá que las políticas

públicas puedan ser denominadas inclusivas, es decir, que sean políticas

que busquen verdaderamente la superación de las desigualdades que los

grupos sufren en el goce de sus derechos (y también, su participación en la

economía y su integración en la sociedad).

Para adoptar verdaderas políticas inclusivas es necesario superar la visión

tradicional de que las políticas públicas son aquellas vinculadas a la

cobertura de necesidades básicas de las personas, para prestar atención a

la satisfacción de sus derechos. Este proceso, denominado enfoque de

derechos humanos, integra las normas, estándares y principios de

derechos humanos en los planes, políticas y procesos de la gestión

pública, con la finalidad de alcanzar el goce y disfrute de los derechos

(incluyendo su exigibilidad) y no únicamente la satisfacción de una

necesidad.

POLÍTICAS PÚBLICAS INCLUSIVASSon políticas y acciones públicas (en lo social, económico y ambiental) cuyo diseño, ejecución y evaluación considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciación de las capacidades de las personas y la cohesión social (integración de todos los grupos sociales), procurando especialmente la incorporación de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promoción de la ciudadanía activa).

Por ejemplo, si nos preocupara la situación de las poblaciones en relación a

su salud y sus necesidades en esta materia, es probable que nos

restrinjamos a atender problemas como: fecundidad, mortalidad o acceso

a servicios de salud. En cambio, si nos preocupamos por sus derechos,

además de los elementos mencionados, centraríamos nuestra atención en

la calidad de los servicios de salud, en las causas que originan las tasas de

mortalidad y, en general, como lograr una salud que garantice una

adecuada calidad de vida a las personas.25

Sobre el concepto y contenido del derecho a la salud, ver: Transparencia. Manual de Derechos Humanos: Tendiendo puentes entre organizaciones sociales y políticas. Lima, Primera edición 2008. Segunda edición 2010.

25

ENFOQUE DE LAS NECESIDADES V. ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

ENFOQUE DE LAS NECESIDADES

Visión integral e intersectorial del desarrollo (abarca toda la gama de derechos- económicos, sociales, civiles, políticos y culturales- de todos los niños, niñas y adolescentes de 0 a 18 años de edad)

Los derechos son realizados (respetados, protegidos, facilitados, y cumplidos)

Los Derechos Humanos se pueden realizar solamente atendiendo tanto los resultados como los procesosLas metas y los objetivos usualmente son:?de largo plazo?centrados en el proceso y los resultados?más difíciles de cuantificar?centrados en las causas estructurales básicas así

como en las manifestaciones?focalizadas en el cumplimiento de derechos y en

el empoderamiento

Enfoque sectorial con intervenciones verticales y fragmentadas (ejemplo: vacunación de niños y niñas)

Las necesidades básicas pueden ser alcanzadas por medio de metas ó de resultadosLas metas y los objetivos usualmente son:?de corto plazo y enfocadas a los resultados?específicas en el tiempo?cuantificables?centradas en las manifestaciones de los

problemas ó en sus causas inmediatas ?centradas en el acceso a servicios básicos de

calidad

ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS

Las necesidades son alcanzadas ó satisfechas

Los derechos siempre conllevan una correlación de responsabilidades u obligaciones

Las necesidades no conllevan responsabilidades u obligaciones, aunque pueden generar promesas

Los Derechos Humanos siempre son universales Necesidades no son necesariamente universales

28

En el contexto de exclusión institucional y cultural, la participación

ciudadana cobra fuerza y se hace indispensable. En primer lugar, porque

es el marco ideal para la promoción de las agendas de los grupos

excluidos, quienes normalmente no se ven representados en las agendas

políticas locales y regionales. En segundo lugar, porque brindarles

espacio de participación, los integra a la sociedad en un rol activo,

favoreciendo la superación de la ubicación inferior que suele dársele.

De acuerdo con la Constitución Política del Perú, como vemos en el

siguiente cuadro, el Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales

cuentan con espacios de participación en los cuales deben incorporar a los

grupos excluidos.

La participación ciudadana como estrategia de inclusión social

ENFOQUE DE LAS NECESIDADES V. ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS

ENFOQUE DE LAS NECESIDADES ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS

La caridad y el asistencialismo no tiene cabida desde la perspectiva de los derechos humanos

Las necesidades pueden ser alcanzadas a través de acciones de caridad y asistenciales

Desde el enfoque de Derechos, esto significa que el 20% de la totalidad de niños y niñas no han visto cumplido su derecho a ser vacunados

Es gratificante declarar que el 80% de la totalidad de los niños y niñas han visto satisfecha su necesidad de ser vacunados

Los Derechos Humanos son indivisibles dada su interdependencia.

Contexto: social, político, macroeconómico, y orientado a las políticas públicas

Las necesidades pueden ser priorizadas

Contexto: social y apolítico

La sostenibilidad es necesariaLa sostenibilidad es deseable

La participación es un objetivo, una meta y una estrategia

La participación es una estrategia

Fuente: FLACSO Costa Rica. Elaboración Comisión Andina de Juristas.


LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PERÚ: NORMAS FUNDAMENTALES

TEMA CONSTITUCIÓN DE 1993

Artículo 197º.- Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley.

Participación vecinal en el desarrollo local

Artículo 199º.- Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios órganos de fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato constitucional o legal, y están sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de la República, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participación de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley".

Presupuesto participativo y rendición de cuentas

Artículo 17 inciso 2:Toda persona tiene derecho:17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.

Artículo 191º.- […]La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. […]

Derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos

Concejos de Coordinación Regional

Artículo 31Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. […]Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación.

* Artículo modificado por Ley Nº 28480, del 30 de marzo de 2005.

Mecanismos de democracia directa y la participación en gobiernos locales

Artículo 34Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional tienen derecho al voto y a la participación ciudadana, regulados por ley. […]

* Artículo modificado por Ley Nº 28480, del 30 de marzo de 2005.

Derecho a la participación ciudadana de militares y policías


29


A estos procesos de participación hay que agregarles el mecanismo de la

“consulta” a los pueblos y comunidades indígenas cuando se quiera

desarrollar actividades extractivas en sus territorios. Este mecanismo, si

bien no está recogido en ninguna ley peruana, sí lo está en el Convenio 169

de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, que

es un tratado internacional firmado por el Perú y que además ha sido

desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en varios

casos de su jurisprudencia.

De esta forma, tenemos algunos mecanismos de participación ciudadana

propiamente dichos, llamados así porque permiten proponer cosas,

mientras que los mecanismos de control sirven para vigilar que el

Gobierno esté cumpliendo con sus obligaciones.

Asimismo, podemos mencionar como otras formas de participación

ciudadana las siguientes:

Participación ciudadana1. Elección de autoridades

Mecanismo de participación Tipo de mecanismo

Control ciudadano2. Revocatoria de autoridades

Participación ciudadana3. Referéndum

Participación ciudadana4. Presupuestos participativos

Control ciudadano5. Demanda de rendición de cuentas

Control ciudadano6. Acceso a la información pública

Participación ciudadana7. Iniciativa legislativa

Participación ciudadana8. Consulta

Elaboración propia

La participación consultiva y en la gestión nacional de los sectores y los

programas del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, Consejo Nacional del

Trabajo, Consejo Nacional de Concertación Agraria, Consejo Nacional

de Salud, Comisión Nacional de Pueblos Indígenas y Amazónicos,

Consejo Nacional de Educación, Consejo Nacional del Medio

Ambiente, Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza,

entre otros.

La participación en la gestión de sectores y programas en los espacios

locales. Es el caso de los Comités Locales de Administración de Salud

(CLAS) o los recientemente creados Comités Locales de Educación

(CLE), los Comités del Vaso de Leche, los Comedores Populares y

Clubes de Madres a la base de nuestros programas alimentarios, así

como los Núcleos Ejecutores y Comités Conservacionistas a la base de

FONCODES y PRONAMACHCS. La legislación de áreas naturales

protegidas y de cuencas contempla la existencia de comités para la

gestión participativa.

La participación en la gestión de gobiernos regionales y locales, a

través de los consejos de coordinación regional y local.

1.

2.

3.

El Perú viene desarrollando un conjunto de políticas de inclusión social

que se están transformando de manera paulatina en medidas concretas en

todos los niveles del Estado. En la actualidad, se cuenta con un conjunto

de normas que garantizan un trato inclusivo a grupos frecuentemente

excluidos como los pueblos indígenas y las personas con discapacidades.

Las políticas públicas inclusivas en el Perú y Huancavelica y San Martín

30


?Designación de un responsable de la ejecución de las políticas dirigidas a grupos vulnerables?Capacitación al personal?Relación de los Gobiernos Regionales con

entidades vinculadas a grupos vulnerables?Medidas a adoptar en lugares de atención al

público?La instalación de las Oficinas Regionales de

Atención a las Personas con Discapacidad?Uso del idioma materno en la atención a los

miembros de las poblaciones rurales y d los pueblos indígenas de la Amazonía.?Difusión e implementación de las

disposiciones del Convenio 169 de la OIT?Publicación de las normas relacionadas con

el Programa Integral de Reparaciones

?Constitución?Ley de Bases de la Descentralización?Ley Orgánica de Gobiernos Regionales?Ley de Atención Preferente?Ley General de la Persona con Discapacidad?Ley que establece sanciones por el

incumplimiento de las normas técnicas de adecuación urbanística y arquitectónica para personas con discapacidad?Convenio N° 169 de la Organización

Internacional del Trabajo (OIT), sobre Pueblos Indígenas y Tribales.?Ley sobre los Desplazamientos Internos?Ley que crea el “Plan Integral de

Reparaciones – PIR”?Marco programático de la acción del Estado

en mater ia de paz, reparación y reconciliación nacional?P l a n I n t e g r a l d e R e p a r a c i o n e s :

Programación Multianual 2005-2006?Ley de Igualdad de Oportunidades entre

Mujeres y Hombres

NORMAS POLÍTICAS RECOMENDADAS

En San Martín y Huancavelica es posible identificar tanto la construcción

de espacios de participación específicos y articulación de agendas, como

el desarrollo de políticas públicas concretas para enfrentar la exclusión

social.

En relación con los espacios de participación en San Martín, podemos

mencionar la creación del Consejo Regional de la Mujer, Niño, Niña,

Adolescente y Adulto Mayor, mediante Ordenanza Regional 012-2004-

GRSM/CR. , orientado a la protección de los derechos de este grupo de

personas.

26

Asimismo, mediante Ordenanza Regional 018-2007-GRSM/CR se creó la

Comisión Regional Multisectorial Consultiva de Monitoreo y Evaluación

del Derecho al Nombre y a la Identidad, encargada de implementar,

coordinar y hacer seguimiento a las acciones, estrategias, metas e

indicadores implementadas por las dependencias y programas sociales

del Gobierno Regional de San Martín

Por su parte, en Huancavelica se creó el 17 de julio de 2008 el Consejo

Regional de Seguridad Alimentaria y Nutrición – LLAMKASUN

WIÑAYPAQ Huancavelica, como una instancia de articulación y

coordinación de las entidades público-privadas que actúan en el ámbito

de la región impulsando la Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria

y Nutrición.

Asimismo, el 22 de setiembre de 2008 se creó el Sistema Regional de

Prevención, Atención y Protección frente al Hostigamiento Sexual en la

Región Huancavelica. Dicho sistema está conformado por las entidades

que las competencias establecidas en la Ley Nº 27942, Ley de Prevención y

Sanción del Hostigamiento Sexual y su reglamento, y coordinado por la

Gerencia Regional de Desarrollo Social.

Por otro lado, mediante Ordenanza Regional Nº 119-GOB.REG-

HVCA/CR, de 22 de setiembre de 2008, se creó el Consejo Regional de la

Mujer, adscrito a la Gerencia de Desarrollo Social, para promover los

derechos de las mujeres y la igualdad de oportunidades.

Finalmente, mediante Ordenanza 144- GOB.REG-HVCA/CR, de 13 de

noviembre de 2009 se aprobó la creación del Consejo Regional de la

Juventud de Huancavelica –COREJUH, como ente de coordinación entre

la juventud y el Gobierno Regional y otras autoridades.

En lo que respecta al desarrollo de políticas públicas concretas para hacer

27

28

Publicada el 13 de agosto de 2004 26

Creado mediante Ordenanza Regional Nº 110-GOB.REG-HVCA/CR.27

Creado mediante Ordenanza Regional Nº 115-GOB.REG-HVCA/CR.28

Fuente: Defensoría del PuebloElaboración: Comisión Andina de Juristas.

31


frente a la exclusión social, podemos mencionar en San Martín el Plan de

Gobierno en Salud 2007-2010, aprobado mediante Ordenanza Regional el

29 de setiembre de 2008, el Plan Integral de Reparaciones, el Plan de

Gobierno de Educación Multianual 2008-2012

Por su parte Huancavelica cuenta con un Plan Integral de Participación

Ciudadana, aprobado por Ordenanza Regional Nº 106-GOB.REG-

HVCA/CR de 20 de febrero de 2008, un Plan Integral de Reparaciones,

aprobado por Ordenanza Regional Nº 012-GR-HVC/CR de 22 de

setiembre de 2004 y una Agenda Ambiental Regional 2008-2010, aprobada

por Ordenanza Regional Nº 117-GOB.REG-HVCA/CR de 22 de setiembre

de 2008.

Además cabe destacar la transversalización de políticas de inclusión en

otras políticas regionales, reconociendo las especificidades de grupos

excluidos (ver anexo Nº 1).

?La exclusión social supone para los grupos excluidos una limitación en

el ejercicio de la ciudadanía (dimensión institucional) y en las

posibilidades de participar e integrarse socialmente (dimensión

sociocultural).

?La dimensión institucional de la exclusión hace referencia a las

dificultades para gozar los derechos humanos de todo tipo, aunque en

algunos casos se prefiere hacer referencia a aquellos derechos que

permiten la participación en la toma de decisiones.

?La dimensión sociocultural brinda especial relevancia a las dificultades

que soporta un grupo excluido por su ubicación en la sociedad (y los

vínculos) o por su desconocimiento de aquellos aspectos que permiten

la comunicación o interacción en un grupo (valores, actitudes, idioma,

entre otros).

Conclusiones:

?Para hacer frente a los factores que originan estas dimensiones de la

discriminación proponemos dos cosas:

Transformar el proceso de elaboración e implementación de las

políticas públicas, brindando un enfoque de derechos humanos a sus

metas, procesos y estrategias.

Impulsar procesos de participación ciudadana y aprovecharlos para

incluir en el proceso de toma de decisiones a los ciudadanos excluidos,

tanto en la determinación de las prioridades, como en la evaluación de

sus impactos.

?Ambos aspectos permitirán desarrollar políticas inclusivas que respeten

los derechos de los grupos excluidos y les brinden más posibilidades de

integrarse socialmente. En el primer caso, será necesario desarrollar

políticas universales (para todos), pero que reconozcan los problemas y

se preocupen por el impacto concreto en los ciudadanos excluidos. En el

segundo caso, habrá que preocuparse por desarrollar nuevos símbolos

(conductas, valores, entre otros), que sustituyan a los que hoy generan

un trato peyorativo y excluyente.

32


CAPÍTULO IV:

Política, partidos políticos e inclusión social

En capítulos anteriores hemos afirmado que existe una dimensión política

de la exclusión, expresada en las limitaciones que tienen las personas para

el ejercicio de sus derechos y para participar en las decisiones públicas.

Siendo la inclusión uno de los principios orientadores de la democracia, es

conveniente precisar sus alcances en cuanto al ejercicio de la ciudadanía.

Al respecto, hemos dicho también que la ciudadanía tiene distintas

dimensiones. En este capítulo nos referiremos exclusivamente a aquella

que tiene que ver con la capacidad de las personas para intervenir en los

asuntos públicos. Es este contexto, la democracia permite que todas las

personas participen en política, ya sea como candidatos o como simples

electores; y desde alguna organización política local, regional, partido

político u otra forma de asociación.

Si una democracia no permite que sus ciudadanos participen mediante los

mecanismos institucionales existentes, se estaría afectando el principio de

inclusión, pues la exclusión social no sólo se expresa en términos de

pobreza sino también con limitaciones al ejercicio de una ciudadanía. Al

respecto, la CEPAL señala que “ser pobre no es solo una condición

socioeconómica, sino una privación de ciudadanía, por cuanto remite a la

falta de titularidad de derechos sociales y de participación en el

desarrollo”. El PNUD coincide con esta mirada y nos dice que la pobreza

y la desigualdad “no permiten que los individuos se expresen como

ciudadanos con plenos derechos”.

29

30

Inclusión en la política

Inclusión social e inclusión política son, pues, dos caras de una misma

moneda. Para que una democracia se fortalezca, requiere de ambas. Así,

por ejemplo, los ciudadanos en un sistema democrático podrían exigir,

entre otras cosas, mejores condiciones de bienestar social e igualdad para

salir de la exclusión y la pobreza. El ejercicio de las libertades políticas

permite a las personas sentirse en la capacidad de expresar sus

desconfianzas respecto al Estado y el sistema político; cuestión que no

suele ocurrir en regímenes políticos autoritarios.

La desconfianza (o rechazo) de los ciudadanos a las políticas

implementadas por el Estado puede expresarse, en algunos casos, a través

de los mecanismos electorales (el voto a favor de los que representan mis

intereses) y, en otros, mostrando su insatisfacción mediante acciones de

protesta.

Al respecto, según datos proporcionados por el Latinobarómetro, el Perú

junto con Paraguay ocupan los dos últimos lugares en cuanto a confianza

en la eficacia de las elecciones con el 47% y 39%, respectivamente. El

promedio de confianza en las elecciones en América Latina es de solo un

57% para el año 2007, lo que se mantiene y se explica si tenemos en cuenta

que para el año 2009 un tercio de latinoamericanos estaba de acuerdo que

pasar por encima de las leyes es un modo de solucionar las dificultades

nacionales. En cambio, cuando se mide la confianza en mecanismos de

protesta para alcanzar el cambio, el 22% de los electores peruanos, al igual

que los brasileños, y el 26% en el caso de los guatemaltecos, comparten esa

“rebeldía cívica” (el promedio latinoamericano es de 14%).

¿Qué es lo que está ocurriendo con el electorado cuando expresa confiar

en la eficacia de mecanismos no institucionales como las protestas

sociales? Es probable que estos electores se sientan excluidos del sistema

31

32

CEPAL. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, mayo de 2007. Capítulo I, página 23.

29

Ibídem, página 26.30

Corporación Latinobarómetro. Informe Latinobarómetro 2009 En: www.latinobarometro.org. p. 13.31

Corporación Latinobarómetro. Informe Latinobarómetro 2007. En: www.latinobarometro.org.32

33


político pues, además, expresan su insatisfacción con la democracia (el

50% la apoya en menor intensidad que el resto de ciudadanos), con su

gobierno respectivo (59% no lo apoya) y con el Presidente de la República

(57%) en sus respectivos países.

En estas circunstancias, son los partidos políticos, al menos en teoría, los

actores llamados a canalizar las demandas de inclusión política de los

ciudadanos. El rol de estas instituciones en una democracia es,

precisamente, representar los intereses de los ciudadanos ante el Estado y

canalizar sus demandas a través de planes de gobierno y políticas

públicas que contribuyan a disminuir las brechas sociales existentes.

¿Cumplen en la actualidad este rol los partidos políticos en la democracia?

Pareciera que no, si tomamos en cuenta algunos indicadores como

legitimidad de los partidos políticos en el país, mecanismos de

comunicación con sus electores y la debilidad en el funcionamiento de la

democracia interna.

Para el año 2010, según la encuesta referida, solo el 24% de los

latinoamericanos expresa tener confianza en los partidos políticos. Debe

observarse que este es el porcentaje más bajo de una lista de 15 insti-

tuciones y personas. Esta expresión de desconfianza se viene repitiendo

desde hace más de una década, pues desde 1996 los partidos políticos han

ocupado el último lugar en respaldo ciudadano.

Para ubicar esta tendencia en nuestra propia realidad es conveniente

mostrar los resultados de las últimas encuestas realizadas en el país que,

en lo fundamental, coinciden con la tendencia latinoamericana. Así, de

acuerdo al Instituto de Opinión Pública de la Universidad Católica, sólo 33

La débil legitimidad de los partidos políticos

el 15% de los ciudadanos manifiesta tener mucha o alguna confianza en

los partidos políticos. El descrédito de los partidos en nuestro país es

solamente superado por el Poder Judicial, aunque el Congreso de la

República en los últimos meses del año en que se realiza la encuesta

también disminuye considerablemente en respaldo ciudadano.

Estamos pues ante una seria crisis de representación política, pero

además, ante una suerte de “auto exclusión” de la política. Así, el 61% de

los ciudadanos en esta misma encuesta de opinión declara estar poco o

nada interesado en la política, y el 60% se declara insatisfecho o muy

insatisfecho con el funcionamiento actual de la democracia.

Pese a ello, para la mayoría de los encuestados (61%) la democracia sigue

siendo preferible a cualquier otra forma de gobierno. Dado que los

partidos políticos son una de las instituciones más importantes de nuestro

sistema político, este respaldo podría en cierta medida favorecerles. Sin

embargo, ello estaría condicionado a un conjunto de cambios en su

actuación que luego comentaremos.

La falta de confianza expresada por la población en las respuestas de los

encuestados, se conecta claramente con una tendencia nacional. De hecho

para el año 2008 se manifestó no solo que un tercio del total declare no

simpatizar con ningún partido político. Ante esta situación los

encuestados responden que para recuperar la confianza en los partidos

políticos, estos deberían “conectarse con los problemas reales de la gente”

(60% dentro de un abanico de respuestas múltiples) y “presentar pro-

puestas de cambio” (31% de respuestas). Es decir, hay una demanda

ciudadana para que los partidos políticos en el Perú cumplan con la

34

35

Cfr. Instituto de Opinión Pública. Encuesta de Opinión en Lima Metropolitana Enero - 2010 Estado de la Opinión Pública. Disponible en: www.pucp.edu.pe

33

Cfr. Instituto de Opinión Pública. Encuesta de Opinión en Lima Metropolitana Enero - 2010 Estado de la Opinión Pública. Disponible en: www.pucp.edu.pe

34

Algunas otras respuestas significativas son: “sancionar con fuerza cuando uno de los miembros de su partido se involucra en actos ilegales” (27%), “centrar la discusión pública en asuntos de interés nacional y no en peleas personales” (20%) y “actuar en forma unida y superar sus divisiones internas” (16%).

35

34


función de agregación de intereses, expresando sus demandas en

propuestas de acción que modifiquen la situación de exclusión en la que

se encuentran.

Otro de los problemas que afecta la inclusión de los ciudadanos en política

es la falta de mecanismos de comunicación de los partidos políticos con la

ciudadanía. La comunicación en un partido político es clave pues permite

que la organización política transmita información hacia los ciudadanos,

para que éstos conozcan y analicen el entorno político (coyuntura) y sepan

qué es lo que hace el partido ante ello, cómo lo hace, con quiénes y para

lograr qué tipo de objetivos y metas. El ciudadano debe tener acceso a esta

información básica, y así aportar en la toma de decisiones desde sus

respectivos ámbitos de acción. Para ello se requiere el uso de

determinadas herramientas, como las páginas Web partidarias, los

procesos de rendición de cuentas y otros.

En una democracia de partidos, los afiliados no deben ser solo sujetos

pasivos a la espera de las directivas partidarias para su cumplimiento. La

militancia política supone el ejercicio de los derechos políticos de los

militantes al interior de la organización política, y no sólo para elegir a sus

autoridades internas o a quienes participarán como candidatos en cargos

de elección popular; sino también para exigir información a sus

dirigentes, demandar que rindan cuenta de sus actos y que incorporen las

iniciativas de “las bases” en los procesos de toma de decisiones en el

partido.

En los casos en los que un partido político asuma responsabilidades de

gobierno, sea en el ámbito nacional, regional o local, las exigencias de

La falta de herramientas de comunicación con los electores

inclusión política de sus electores son aún mayores. El sistema electoral

no favorece la implementación de mecanismos de “ida y vuelta” entre

representantes y representados; y pese a la existencia de un conjunto de

mecanismos institucionales de participación ciudadana (ver al respecto

capítulo 3 de este manual), no existen las capacidades suficientes en la

sociedad civil para insertarse en estos procesos participativos e intervenir

cotidianamente en la acción política. Ante ello, cabe preguntarse ¿qué

acciones realizan los partidos políticos para generar mecanismos de

inclusión ciudadana en la política?

De acuerdo a la Ley de Partidos Políticos, Ley Nº 28094, los partidos

políticos son instituciones que expresan el pluralismo democrático, que

concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y a los

procesos electorales. La ley menciona, además, que se trata de

instituciones fundamentales para la promoción de la participación

ciudadana y base del sistema democrático, e incluso la Carta Democrática

Interamericana los sindica como uno de los elementos esenciales de la

democracia representativa. Por ello tienen entre sus fines y objetivos los

de representar la voluntad de los ciudadanos y canalizar la opinión

pública; para lo cual deberían contar con mecanismos concretos de

comunicación con sus electores. En efecto, el Tribunal Constitucional del

Perú señala que los partidos políticos tienen la obligación de constituirse

en centros de decisión que pueden proyectar una voluntad

institucionalizada en el aparato del estado.

36

37

38

El sistema electoral fortalece la figura del Presidente de la República, que debe ser elegido con el 50% más uno de los votos en primera o segunda vuelta, y los 120 congresistas son elegidos en circunscripciones plurinominales con voto preferencial. Las autoridades municipales y regionales se eligen mediante un sistema de listas cerradas y bloqueadas y la distribución de cargos (escaños) se produce mediante un sistema proporcional entre las listas de candidatos. Se otorga un “premio de mayoría” a la lista ganadora, con lo cual esta obtiene la mayoría absoluta de los escaños disponibles. Estas características del sistema electoral llevan a que no hayan mayores mecanismos de comunicación entre electores y representantes una vez que éstos son elegidos para el ejercicio de sus cargos.

36

AG/RES. 1 (XXVIII-E/01) Carta Democrática Interamericana. Artículo 2º37

0030-2005-PI/TC f.j. 11 v 1238

35


La Ley, sin embargo, no precisa qué mecanismos de comunicación

podrían contribuir a que los partidos logren estos objetivos. Únicamente

en los casos en que opten por elegir sus candidatos a cargos de elección

popular mediante la participación de afiliados y no afiliados (es decir, a

través de las llamadas “elecciones primarias”) los partidos podrían

sentirse exigidos a implementar herramientas de comunicación con los

ciudadanos para dar a conocer sus propuestas de campaña. Sin embargo,

este es un mecanismo hasta el momento poco utilizado, pues pocos

partidos optaron por esta modalidad y, cuando lo hicieron, la

participación fue fundamentalmente de afiliados y no hubo una campaña

comunicativa dirigida a los ciudadanos no afiliados.

Al interior de los propios partidos no existen tampoco iniciativas

dirigidas a asegurar mayores niveles de inclusión ciudadana y de

comunicación con el electorado. Sólo algunas organizaciones, como son

los casos de Acción popular, el Partido Popular Cristiano y el Partido

Aprista Peruano han incorporado mecanismos como la rendición de

cuentas y revocatoria de sus autoridades internas en casos de no res-

ponder a las expectativas de los afiliados. Debe destacarse, además, que

algunos partidos políticos han actualizado y modernizado sus páginas

Web estableciendo mecanismos de consulta, opinión y acceso a la

información; sin embargo, son aún experiencias aisladas.

Nos hemos referido al caso de las elecciones primarias como una

oportunidad para que los partidos, de cara a la ciudadanía, establezcan

vínculos de inclusión con los ciudadanos. Sin embargo, un análisis de los

resultados de estos procesos en aplicación de la Ley de Partidos Políticos

muestra que:

La falta de democracia interna

?Se trata de procesos electorales poco competitivos, en los que muchas

veces antes que decidir democráticamente quiénes serán las

autoridades o candidatos a cargos de elección popular, sólo ratifican o

confirman las decisiones tomadas en los niveles burocráticos

partidarios.

?Se limitan los derechos de los ciudadanos no afiliados a participar en

elecciones primarias abiertas. En algunos casos los reglamentos

electorales contemplan esta posibilidad pero no desarrollan los procedi-

mientos específicos de votación de los no afiliados, con lo cual la

inclusión de los ciudadanos no afiliados en las decisiones internas

termina siendo un simple “saludo a la bandera”.

?No se respetan las cuotas electorales establecidas a favor de las mujeres,

jóvenes y poblaciones indígenas. Debe reconocerse, sin embargo, que la

mayoría de Estatutos y Reglamentos partidarios los contemplan,

aunque en la práctica su vigencia está subordinada a las decisiones

políticas en la confección de las listas a cargos de elección.

?No existe suficiente autonomía de los órganos electorales partidarios

que pueden ser “intervenidos” por las instancias de dirección política y

desviar la voluntad democrática. Asimismo, hay ingerencia de estas

instancias en la modificación de normas estatutarias y reglamentarias y

los organismos electorales, como la ONPE y el Jurado Nacional de

Elecciones, tienen una intervención limitada por la propia Ley de

Partidos Políticos.

?Los partidos políticos abusan de las prerrogativas que la Ley asigna a

sus órganos de dirección política. Así, pueden disponer de hasta un 20%

de candidatos en las listas a cargos de elección popular de manera

directa (considerados como “invitados”, al no pasar por un proceso

electoral interno). Asimismo, los partidos políticos pueden optar por

hasta tres modalidades de elección: interna (sólo afiliados), abierta

(afiliados y ciudadanos) y mediante los órganos partidarios. Esta última

alternativa es utilizada frecuentemente cuando no se tiene confianza en

la voluntad ciudadana o en la de los afiliados.

36


El resultado de estos y otros problemas, vuelven poco atractivas las

elecciones internas de los partidos políticos para la ciudadanía,

desincentivando la participación y profundizando aún más la poca

legitimidad de estas organizaciones. La consecuencia de ello es una

mayor “auto exclusión” de los ciudadanos respecto a los partidos

políticos.

En el campo de la legislación electoral han sido aprobadas un conjunto de

normas orientadas a la inclusión política de mujeres, jóvenes y población

indígena. Como ha podido verse a lo largo de este manual, dichos sectores

forman parte de los grupos más vulnerables y que, en distintos niveles, se

encuentran en situación de exclusión social.

La Ley Nº 26859, Ley General de Elecciones, incorporó a la legislación

nacional la cuota mínima de participación de mujeres o varones en las

listas de candidatos al Congreso de la República, ascendente a un 25%, y

que fuera luego incrementada a un 30% con la Ley 27387.

La Ley de Elecciones Regionales Nº 27683, incorporó una cuota de

género de 30% en las listas de candidatos a los Consejos Regionales, y un

mínimo de 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos

originarios de cada región donde existan, conforme lo determine el Jurado

Nacional de Elecciones. De esta manera se incorporó el sistema de cuotas

para favorecer a miembros de las comunidades indígenas en los lugares

en los que éstos, teniendo una importante presencia, por lo general no

eran incluidos en las listas de candidatos a los cargos de elección popular.

39

40

41

Normatividad vigente sobre inclusión política

De 29 de setiembre de 1997.39

De 29 de diciembre de 2000.40

De 14 de marzo de 2002.41

ELECCIONES GENERALES Y MUNICIPALES 2006REGIONES, PROVINCIAS DONDE SE ENCUENTRAN COMUNIDADES NATIVAS

Nº PROVINCIA

Bagua

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

REGION

Condorcanqui

Huanta

San Ignacio

La Convención

Paucartambo

Quispicanchi

Puerto Inca

Satipo

Chanchamayo

Maynas

Alto Amazonas

Loreto

Requena

Ucayali

Mariscal Ramón Castilla

Tambopata

Manu

Tahuamano

Oxapampa

Moyobamba

Lamas

Riojas

San Martín

El Dorado

Coronel Portillo

Padre Abad

Atalaya

Purus

Amazonas

Ayacucho

Cajamarca

Cusco

Huánuco

Junín

Loreto

Madre de Dios

Pasco

San Martín

Ucayali

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

37


En materia local, la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales,

estableció la cuota de género en 25% para las listas de candidatos a

regidores, porcentaje que sería incrementado a 30% por la Ley 27734.

Asimismo, y al igual que para los gobiernos regionales, dispuso la obli-

gatoriedad de un mínimo de 15% de representantes de comunidades

nativas y pueblos originarios en las provincias donde lo determine el

Jurado Nacional de Elecciones. Por su parte, la Ley Nº 28607 modificó el

artículo 191 de la Constitución Política del Perú, elevando a rango

constitucional el sistema de cuotas de género y de comunidades nativas y

pueblos originarios para los consejos regionales y municipales.

Finalmente, la Ley Nº 28869 modificó la Ley de Elecciones Municipales,

estableciendo la cuota del 20% de ciudadanas y ciudadanos jóvenes

menores de 29 años en las listas de candidatos a los gobiernos

municipales.

Una novedad para las elecciones regionales de 2010 es que también se ha

introducido el requisito de no menos de 20% de ciudadanos jóvenes

menores de 29 años en las listas de candidatos.

En cuanto al ámbito de los gobiernos regionales, la Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales, Ley Nº 27972, señala en su artículo 8º dos

principios clave que deben orientar la gestión de las autoridades

regionales:

42

43

44

45

46

De 13 de octubre de 1997.42

De 28 de mayo de 2002.43

De octubre de 2005.44

De 10 de agosto de 2006.45

Ley 29470 de 14 de diciembre de 2009.46

grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado,

principalmente ubicados en el ámbito rural y organizados en

comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus perspectivas y

aportes. Estas acciones también buscan promover los derechos de

grupos vulnerables, impidiendo la discriminación por razones de

etnia, religión o género y toda otra forma de discriminación.

(…)

7. Equidad.- Las consideraciones de equidad son un componente

constitutivo y orientador de la gestión regional. La gestión regional

promociona, sin discriminación, igual acceso a las oportunidades y la

identificación de grupos y sectores sociales que requieran ser

atendidos de manera especial por la gestión regional.” Asimismo, la

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales contempla dentro de las

funciones específicas de dichas entidades la de formular y evaluar las

políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades

de su competencia, en concordancia con la política general del

gobierno nacional, los planes sectoriales y los programas

correspondientes a los Gobiernos Locales.

4. Inclusión.- El Gobierno Regional desarrolla políticas y acciones

integrales de gobierno dirigidas a promover la inclusión económica,

social, política y cultural, de jóvenes, personas con discapacidad o

En el mismo sentido, el inciso h) del artículo 60º establece, precisamente,

como una de sus funciones en materia de desarrollo social e igualdad de

oportunidades, la de “formular y ejecutar políticas y acciones concretas

orientando para que la asistencia social se torne productiva para la región

con protección y apoyo a los niños, jóvenes, adolescentes, mujeres,

personas con discapacidad, adultos mayores y sectores sociales en

situación de riesgo y vulnerabilidad.”

Además de estas normas orientadas a la inclusión política, se deben tomar

en cuenta importantes normas como la Ley Nº 28983, Ley de Igualdad de

Oportunidades entre mujeres y hombres, aprobada el 15 de marzo de

2007. Dicha ley dispone que es rol del Estado adoptar medidas

38

encaminadas a acelerar la igualdad de hecho entre la mujer y el hombre,

como son las medidas de acción afirmativa o discriminación positiva,

tendientes a disminuir las brechas existentes.

Asimismo, mediante Decreto Supremo N° 009-2005-MIMDES, de 12 de

setiembre de 2005, se aprobó el Plan Nacional de Igualdad de

Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010. Esta norma establece

entre sus acciones estratégicas la de ejecutar acciones afirmativas para la

participación equitativa de mujeres y varones en los distintos niveles de

tomas de decisión de los gobiernos regionales y locales entre otros.

De manera complementaria, con fecha 15 de marzo de 2007, se aprobó el

Decreto Supremo Nº 027-2007, que establece las políticas de obligatorio

cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional, entre las que

figuran la promoción del acceso de las mujeres a instancias de poder y

toma de decisiones en la sociedad y en la administración pública.

Finalmente, la Ley Nº 28927, Ley de Presupuesto del Sector Público para el

Año Fiscal 2007, estableció en su Octava Disposición Final que en la

evaluación de ejecución presupuestal, las entidades públicas debían

incorporar en el análisis la incidencia en políticas de equidad de género.


Como se ha señalado, distintas normas incorporan mecanismos de

discriminación positiva a favor de la candidatura de mujeres, jóvenes y

poblaciones indígenas en los procesos electorales para que, de ser

elegidos, cuenten con mayores canales de inclusión social.

No obstante, como ya lo hemos señalado al referirnos a la falta de

democracia interna, los partidos políticos no siempre respetan el estos

mecanismos inclusivos. En el caso de la cuota de mujeres en las elecciones

La no representación de intereses específicos: mujeres, jóvenes, indígenas

al Congreso de la República, por ejemplo, si bien se ha producido un

incremento de 13 representantes en 1995 a 35 representantes elegidas el

año 2006, aún este número no guarda correspondencia con el total de

electoras mujeres en el país (50%). De hecho, en la actualidad, hay hasta

diez circunscripciones en las que no existen representantes mujeres

(Callao, Huancavelica, Apurímac, Lambayeque, Ica, Loreto, Tacna,

Tumbes, Ucayali y Madre de Dios) y otras ocho circunscripciones en

donde la mayoría de congresistas son varones (Cajamarca, Cusco, San

Martín, Puno, Lima, Ancash, Arequipa y La Libertad).

Si bien en las últimas elecciones regionales y municipales se ha dado un

importante incremento de la participación de mujeres en las listas

electorales para Consejeras regionales y regidurías (superando, inclusive,

el 30% establecido), ello no ha significado necesariamente un incremento

efectivo de representantes mujeres en estos cargos. Así, para los cargos de

consejeros regionales, el 39,3 % de los candidatos fueron mujeres, sin

embargo solo el 24% pudieron ocupar consejerías en los gobiernos

regionales. En el caso de los postulantes a las regidurías distritales el

36,7% fueron mujeres, y resultaron electas solo el 28%, igual sucedió en el

caso de los municipios provinciales, en los que las postulantes a regidoras

constituyeron un 37% del total de candidatos, pero en los resultados

electorales solo el 25% de ellas alcanzó una cuota de representación.

Como se puede observar en el siguiente cuadro, en primer lugar, entre las

elecciones regionales de los años 2002 y 2006 se ha producido una

disminución de presidentas regionales electas: hemos pasado de tener

tres presidentas de gobierno regional en el 2002 a no tener ninguna en las

elecciones del año 2006. De otro lado, el incremento entre 1995 (año en el

que no existía ningún tipo de cuota) y el 2006 es bastante significativo (se

pasó del 8% de regidoras mujeres, al 28% en las últimas elecciones). Sin

embargo, entre 1998, (cuando la cuota era sólo del 25%) y el año 2006 (en

que se aplicó la cuota del 30%), se redujo el número de regidoras mujeres

39


de 2826 a 2810. Finalmente el porcentaje de alcaldesas provinciales y

distritales se mantiene igual desde antes que existieran las llamadas

“cuotas de género” en las listas de candidatos, aunque estas cifras puedan

haber sufrido ligeras variaciones dado que en el último proceso de

revocatorias 2 alcaldesas y 40 regidoras fueron removidas de sus cargos. 47

Resolución 036-2010-JNE Jurado Nacional de Elecciones47

Fuente: Congreso de la República. Exposición de motivos del Proyecto de Ley que modifica el segundo párrafo de la Ley Nº 27683 y el numeral 3 del artículo 10 de la Ley Nº 26864 (www.congreso.gob.pe)

Por otro lado, en el caso de la aplicación de la cuota étnica en las elecciones

a gobiernos regionales del año 2006, los partidos políticos y listas de

candidatos inscribieron sólo al 84.7% del total de candidaturas de comuni-

dades indígenas disponibles en ese nivel de gobierno. En el caso de las

elecciones municipales provinciales los candidatos indígenas inscritos

para regidores llegaron al 94%, dejando de inscribirse el restante 6%. En

cuanto al número de representantes indígenas elegidos, en el caso de los

consejos regionales, alcanzó únicamente el 11.8%, es decir; no se llegó a

alcanzar el 15% previsto en la ley electoral.

Para el caso de elecciones de representantes de comunidades indígenas en

municipalidades provinciales, el porcentaje de candidatos indígenas

elegidos fue aún menor: solo el 5.4% del total. Así, la población indígena

quedó excluida de la representación política en importantes provincias

como Bagua en Amazonas; Maynas, Alto Amazonas, Loreto, Requena,

Ucayali en Loreto; y Tambopata, Manu y Tahuamanu en Madre de Dios.

Elección sin cuota de género

CargosElecciones

1995

Presidentas Regionales - - - - 3 12 0 0

Consejeras Regionales - - - - 52 22.81 63 24

Consejeras Regionales 933 8 2,826 24 2,685 26 2,810 28

%Elecciones

1998%

Elecciones 2002

%Elecciones

2006%

Elección 25% de cuota de género

Elección 30% de cuota de género

No nativos88.2%

Nativos11.8%

ELECCIONES REGIONALES 2006REPRESENTANTES DE COMUNIDADES NATIVAS

ELECTOS

No nativos94.6%

Nativos5.4%

ELECCIONES PROVINCIALES 2006REPRESENTANTES DE COMUNIDADES NATIVAS

ELECTOS

Fuente: Jurado Nacional de EleccionesElaboración: Oficina de Estadística e Información Electoral del JNE

Fuente: Jurado Nacional de EleccionesElaboración: Oficina de Estadística e Información Electoral del JNE

Finalmente, en relación con la participación de los jóvenes en política,

debemos señalar que esta es fundamental para la democracia, ya que el

32.7% del total de electores inscritos en el padrón electoral tiene menos de

29 años de edad. Sin embargo, las inscripciones de candidatos a la

40

De manera similar, en los casos de las elecciones municipales provinciales

y distritales, en donde el año 2006 sí aplicaba la cuota del 20% de

candidatos jóvenes, sólo el 1.3% y 2.9% de los candidatos a la alcaldía, res-

pectivamente, se ubicaron en el rango de menores de 28 años de edad. Sin

embargo, para los cargos de regidores provinciales y distritales hubo una

participación de entre el 29 y 30% de candidatos; superando el porcentaje

del 20% establecido por la ley.


Los resultados electorales muestran claramente la situación de exclusión

de los jóvenes en la política: sólo el 1.5% de alcaldes provinciales son

menores de 28 años y apenas poco más del 11% de regidores se encuentran

en este rango. Para el caso de las autoridades elegidas en el 2006 en el

ámbito distrital la inclusión de jóvenes es ligeramente superior al nivel

provincial: 1.7% del total de alcaldes distritales en el Perú son menores de

28 años de edad y el 16% del total de regidores se encuentran en este

mismo rango.

presidencia de gobiernos regionales muestran que este segmento

poblacional estuvo muy poco incluido en las listas de candidatos. Así,

para el cargo de presidente regional no hubo un solo candidato que

tuviera menos de 29 años de edad; para vicepresidente, poco más del 4%

se encontraba en este rango; y en las listas de consejeros, solo el 15% tuvo

menos de 29 años. Lo interesante de esta información es que el 28% de

candidatos accesitarios, es decir; “los últimos de la fila” pertenecían a este

mismo grupo. Esto puede haberse producido debido a que la cuota de

jóvenes en listas no aplica para el caso de elecciones regionales 2006, por lo

que los jóvenes en su mayoría fueron puestos “como relleno” en las listas

de candidatos.

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones - JNEElaboración: Oficina de Estadística e Información Electoral

Presidente Vicepresidente Consejero Accesitario

Porc

enta

je

5%0,0%

15%

10%

25%

20%

35%

30%

40%

ELECCIONES REGIONALES 2006CANDIDATOS INSCRITOS POR RANGO DE EDAD Y

SEGÚN CARGO AL QUE POSTULAN

Gráfico 5.04

11,1%

34,7% 34,7%

15,3%

4,2%4,1%

14,3%

31,3%32,7%

16,1%

1,4%

24,7%

15,0%

31,1%

20,2%

7,8%

1,2%

28,3% 28,1%

24,7%

4,8%

13,4%

0,7%

Hasta 29

30 - 39

40 - 49

50 - 59

60 - 69

70 a más

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones - JNEElaboración: Oficina de Estadística e Información Electoral

ELECCIONES REGIONALES 2006CANDIDATOS INSCRITOS PARA ALCALDE, POR

ÁMBITO Y SEGÚN RANGO DE EDAD

Gráfico 5.12

2,9%

Hasta 28

29 - 39

40 - 49

50 - 59

60 - 69

70 a más

29,0%

38,6%

21,6%

7,0%

1,0% 1,3%

20,4%

39,9%28,3%

8,6%

1,5%5%

15%

10%

25%

20%

35%

30%

40%

0%

41


En esta última parte nos interesa mostrar la existencia de algunas

iniciativas en los partidos políticos favorables a la inclusión. En algunos

casos esta iniciativa se da a partir del cumplimiento de las disposiciones

de la Ley de Partidos Políticos, Ley Nº 28094; y en otros, como resultado de

procesos internos que llevan a incorporar de distintas maneras el

principio de inclusión en su propia normatividad interna (Estatutos

partidarios y reglamentos específicos).

La Ley de Partidos Políticos establece en su artículo 26º que, en las listas de

candidatos para cargos de dirección del partido político, así como para los

candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres y hombres

no puede ser inferior al treinta por ciento (30%) del total de candidatos.

¿En qué medida se ha dado cumplimiento a esta disposición?

En un reciente informe del proyecto “Ágora Democrática” se señala que el

cumplimiento de esta disposición debe entenderse a partir de la

evaluación de tres aspectos claves: i) el número de afiliados y afiliadas a

los partidos políticos (para identificar posibles brechas de participación

por género), ii) la participación de mujeres en los órganos directivos

partidarios y, finalmente, iii) la selección de candidatos y el cumplimiento

de las cuotas establecidas en la Ley de Partidos Políticos.

En cuanto al primer aspecto (número de afiliadas mujeres a los partidos

políticos), el citado estudio muestra que, según datos proporcionados por

los partidos con inscripción vigente en el Jurado Nacional de Elecciones

(JNE), las afiliadas mujeres comprenden entre el 41.56% y el 50.89%. Con

respecto al número de mujeres que ocupan cargos directivos, el hallazgo

más importante es que estas ascienden en promedio a casi el 26%; siendo

notorio el incremento de mujeres que se dio en estas instancias de

dirección luego de promulgada la Ley de Partidos Políticos. Así, por

Políticas inclusivas desde los partidos políticos ejemplo, partidos como Acción Popular y Somos Perú pasaron de contar

con un 20% y 13% en 2004, a tener el 36% y 26% de mujeres dirigentas,

respectivamente, en el año 2006.

Finalmente, con relación al cumplimiento de las cuotas electorales, no

existe información confiable, pues la Ley no prevé mecanismos

suficientes de verificación de este mandato, al no existir una función clara

de fiscalización de estos procesos por parte de los organismos electorales.

Por otro lado, los Estatutos partidarios no contemplan otro tipo de cuotas

adicional a la cuota de género, con excepción del Partido Popular

Cristiano y Somos Perú, que hacen referencia en sus estatutos a la

promoción de candidatos jóvenes en las listas a cargos de elección

popular, aunque no con un porcentaje claramente establecido.. Respecto a

la denominada “cuota étnica”, ninguna organización política la incorpora

de manera explícita en sus estatutos. Por último, llama la atención que de

doce partidos con inscripción vigente por haber superado la valla

electoral en las últimas elecciones generales, el 50% no incluya de manera

explícita el tema de las cuotas en sus estatutos partidarios.

La falta de reconocimiento formal de la aplicación de las cuotas electorales

en los partidos políticos puede ser un indicador de que aún no hay una

valoración del principio de inclusión política en la organización

partidaria. Esto, sin duda, ahonda aún más la crisis de representación por

la que atraviesan los partidos políticos en el Perú, pues estos no canalizan

las demandas de los ciudadanos por una mayor participación en política y

por ver expresados sus intereses en planes y políticas de gobierno.

42


desarrollar mecanismos eficaces de inclusión política. Para lograr este

propósito los partidos políticos juegan un rol clave. Sin embargo, es

evidente la desconfianza y poca legitimidad de estas instituciones

democráticas ante los ciudadanos; lo cual pone en cuestión el rol de

representación y agregación de intereses que les corresponde cumplir

en la sociedad. Esto ha llevado a que se profundice aún más la situación

de exclusión política o de “auto exclusión” de los ciudadanos, traducido

en actitudes de apatía y desinterés por la política.

?Al interior de los partidos políticos existen muy pocas iniciativas

orientadas a la inclusión política, de modo tal que la actividad partidaria

se haga más atractiva para los ciudadanos. Así, pese a la existencia de

una legislación que promueve mecanismos de democracia interna para

la elección de autoridades y de candidatos a cargos de elección popular;

no en todos los casos estas disposiciones se cumplen. En las normas

estatutarias y reglamentarias no siempre se ven reflejadas estas

disposiciones normativas, pero además, muy excepcionalmente, los

partidos incorporan mecanismos explícitos de rendición de cuentas,

transparencia, regulación ética, etcétera; cuestiones que podrían servir

como canales de participación e inclusión ciudadana en el quehacer

político.

?En este capítulo hemos partido de reconocer que la exclusión no sólo se

expresa en indicadores de pobreza sino también en el ejercicio de una

ciudadanía disminuida. Esto se produce fundamentalmente porque el

sistema político no ha podido asegurar la eficacia de mecanismos

inclusivos que lleven a que más ciudadanos participen en política y, en

esa medida, se identifiquen plenamente con la democracia.

?Los avances dados en cuanto al reconocimiento formal de cuotas

electorales en las listas de candidatos para asegurar la participación de

mujeres, jóvenes y representantes de comunidades indígenas y pueblos

originarios constituyen un paso importante en esa línea, pero aún

insuficiente en el objetivo de alcanzar la inclusión política. De acuerdo a

los datos proporcionados se puede verificar, efectivamente, un

importante incremento en el número de candidatas mujeres en las listas

a cargos de elección regional y municipal, sin embargo; las mujeres

siguen estando subrepresentadas si tomamos en cuenta que representan

casi el 50% de la población electoral.

?En cuanto a la aplicación en el 2006 de las cuotas de jóvenes en las listas

de candidatos a regidores, se constata que hubo un porcentaje superior

al 20% de candidatos inscritos para los cargos de regidores (provinciales

y distritales). Sin embargo, el número de autoridades electas menores de

28 años sigue siendo poco representativo respecto al porcentaje de la

población electoral que se encuentra en este rango de edad. Con respecto

a la denominada “cuota étnica”, no en todos los casos se cumplió con el

15% de candidatos provenientes de comunidades indígenas y pueblos

originarios, previstos en las listas de candidatos a las elecciones

municipales y regionales.

?El relativo éxito alcanzado por los mecanismos institucionales previstos

(leyes de cuotas) es un indicador de que la democracia aún no ha podido

Conclusiones:

43


CAPÍTULO V:

El conflicto armado interno peruano y la 48exclusión social

El conflicto armado interno peruano ha sido estudiado extensamente, en

especial por la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), órgano que

tuvo a su cargo la investigación de los hechos acaecidos entre los años 1980

y 2000. La CVR constató que este conflicto armado interno constituyó el

episodio de violencia más intenso, más extenso y más prolongado de toda

la historia de la República. Asimismo, que fue un conflicto que reveló

brechas y desencuentros profundos y dolorosos en la sociedad peruana.

La CVR identificó un conjunto de conductas que permitieron que el

conflicto armado interno tuviera una magnitud tan grande. Al respecto,

debe señalarse que fue Sendero Luminoso el principal causante de los

hechos, al haber provocado, según la CVR, el 54% de las víctimas fatales

reportadas, en base a estrategias que implicaron el uso sistemático y

masivo de métodos de extrema violencia y terror, desconociendo

deliberadamente las normas básicas de la guerra y los principios de los

derechos humanos

Este capítulo ha sido elaborado en base a tres publicaciones de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. En algunos casos, contiene citas textuales respecto a cada uno de las cuales el autor reconoce los derechos de autor. Las publicaciones son: CVR. Informe Final de la CVR. Lima: CVR, 2003; CVR. Hatun Willakuy. Lima: CVR, 2004.; CVR. Yuyanapaq: Para Recordar. Lima, 2003.

48

Según la CVR, la causa inmediata de la violencia fue la decisión de

Sendero Luminoso de iniciar la “lucha armada” contra el Estado peruano,

empeñándose en desarrollar un proyecto militarista y totalitario de

características terroristas, buscando provocar de manera consciente y

constante respuestas desproporcionadas por parte del Estado, sin tener en

cuenta el profundo sufrimiento que ello ocasionaba a la población por la

que decía luchar.

Sin embargo, la magnitud del conflicto también dependió de la respuesta

del Estado, a través de sus Fuerzas Armadas y Policiales (actores directos

en el conflicto), los partidos políticos, y la sociedad peruana. Cada uno de

estos actores tiene diversos grados de responsabilidad en la magnitud de

los efectos del Conflicto y, en especial en su impacto diferenciado y

excluyente. La CVR determinó que el posible número de víctimas causado

por agentes del Estado alcanzó las 20 458 personas.

El cuadro muestra cifras aproximadas de número de víctimas que pueden atribuir a Sendero Luminoso. Debido al número de personas que, en las zonas de conflicto, no contaban con registro de identidad alguna y, principalmente, a la imposibilidad en muchos casos de identificar al perpetrador, la CVR estableció que las cifras no podían unívocas. Por eso prefirió señalar que era posible que las víctimas originadas, en este caso, por Sendero Luminoso, podrían ser mayores o menores a 31,331.

49

ESTIMADOS PCP-SENDERO LUMINOSO

Límite inferior

Estimados

24,823

31,331

Límite superior 37,840

PERÚ 1980 - 2000: ESTIMADOS Y LÍMITES DE LOS INTERVALOS DE CONFIANZA DEL TOTAL DE VÍCTIMAS FATALES CAUSADAS POR EL CONFLICTO

49ARMADO INTERNO, SEGÚN AGENTES RESPONSABLES

Fuente: Informe final. CVR.

La CVR afirmó que el conflicto abarcó una proporción mayor del territorio

nacional que cualquier otro conflicto; provocó enormes pérdidas

económicas, expresadas en destrucción de infraestructura y deterioro de

la capacidad productiva de la población; y llegó a involucrar al conjunto

de la sociedad. Sin embargo, no fue una extensión uniforme. La mayoría

de las víctimas se concentraron en las regiones geográficas y

departamentos más pobres.

Impacto más extenso en el territorio nacional

44


La CVR determinó que el número probable de víctimas fue de 69,280

personas. Esta cifra supera el número de pérdidas humanas sufridas por

el Perú en todas las guerras externas y guerras civiles ocurridas en sus 182

Pérdidas humanas más elevadas

El Censo por la Paz 2006 fue elaborado por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES) por encargo de la Comisión Multisectorial de Alto Nivel (CMAN) órgano encargado del seguimiento a las acciones y políticas del Estado en los ámbitos de la paz, la reparación colectiva y la reconciliación nacional. Los datos bajo comentario, corresponden a la cuarta etapa, ejecutada el 2006 y publicados el 2007: MIMDES, Censo por la Paz. Lima: MIMDES, 2007.

50

Fuente: Censo por la Paz, 2006.

DEPARTAMENTO PROVINCIAS

Apurímac 6 20 134 10 144 27 20.15

DISTRITOSFICHAS

CENSADASACTAS DE NO AFECTACIÓN

TOTAL DE FICHAS Y

ACTAS

FICHAS DE SUPERVISIÓN

% DE FICHAS SUPERVISADAS (por Nº de

fichas censadas)

NÚMERO DE CENTROS POBLADOS RURALES

Ayacucho 11 56 377 0 377 42 11.14

Cusco 2 8 92 18 110 10 10.87

Huancavelica 6 41 181 2 183 20 11.05

Huánuco 9 33 345 40 385 39 11.30

Junín 6 21 328 60 388 34 10.37

Pasco 3 25 200 0 200 30 15.00

San Martín 10 54 273 40 313 28 10.26

Según el Informe de la CVR, San Martín y Huancavelica fueron la cuarta y

sexta región más afectada en cuanto al número de centros poblados

impactados por el conflicto armado interno, respectivamente. En ese

sentido, el Censo Por la Paz del 2006 determinó que 273 centros poblados

de San Martín (que involucran 54 distritos y 10 provincias), y 181 centros

poblados de Huancavelica (con 41 distritos y 6 provincias) se vieron

afectadas por la violencia.

50

Ucayali 3 9 127 44 171 15 11.81

Total General 56 267 2057 214 2271 245 11.91

CENTROS POBLADOS AFECTADOS POR LA VIOLENCIA

años de vida independiente. La CVR pudo identificar plenamente a 23,969

víctimas. Este número ha sido ampliado por el Censo por la Paz, que

utilizó un concepto más amplio de víctima (pudiendo identificarse a los

desplazados forzados y a los familiares de las víctimas).

En el caso de Huancavelica y San Martín, podemos observar en el

siguiente cuadro el número de muertos registrados, así como número de

desplazados identificados hasta el momento por el Censo por la Paz.

DEPARTAMENTO

MU

ERTO

S

Apurímac207

Ayacucho3877

Cusco303

Huancavelica426

Huánuco886

Junín1504

Pasco357

San Martín477

Ucayali190

Total General

NÚMERO Y TIPO DE VÍCTIMAS IDENTIFICADAS POR EL CENSO POR LA PAZ

DES

AP

AR

ECID

OS

TOR

TUR

AD

OS

DIS

CA

PA

CIT

AD

OS

HU

ERFA

NO

S

VIU

DA

S

DES

PLA

ZAD

OS

IND

OC

UM

ENTA

DO

S

MU

ERTO

S

DES

PLA

ZAD

OS

DES

AP

AR

ECID

OS

OR

GA

NIZ

AC

ION

ES A

FEC

TAD

OS

BIE

NES

CO

MU

NA

LES

DES

TRU

IDO

S

BIE

NES

FA

MIL

IAR

ES D

ESTR

UID

OS

89

1064

115

112

354

362

92

115

88

AUTORIDADES

8227 2391

810

1204

127

373

432

113

313

474

125

54

561

71

31

124

75

25

47

7

3971 995

434

5974

430

1032

1640

1884

717

487

196

103

1774

128

266

490

535

185

209

65

12794 3755

9826

46003

6103

19139

65420

47496

22154

32029

11474

1484

2686

1404

777

8227

4743

2455

5654

2631

259644 30061

43

415

46

92

80

192

107

52

12

233

652

94

337

379

335

388

139

48

1039 2605

5

83

10

18

16

42

26

14

2

468

1719

332

581

827

868

543

928

369

216 6635

20908

7285

281

4943

16812

10823

81944

298

2712

39748

90072

18319

14027

31489

54205

36165

3971

7249

146006 295245

Fuente: Censo por la Paz, 2006.

PORCENTAJE DE VÍCTIMAS SEGÚN PROFESIÓN

45


Asimismo, la CVR constató que la mayoría de los muertos y

desaparecidos se encontraban en el quintil más pobre (aproximadamente,

cerca del 38% de las víctimas). Los departamentos de Ayacucho, Junín,

Huánuco, Huancavelica, Apurimac y San Martín concentran el 85% de

las víctimas (reportadas a la CVR). Dichos departamentos, en el 2003,

concentraban tan solo el 9% del ingreso de todos los peruanos.

Además de las brechas económicas, el proceso de violencia puso de

manifiesto la gravedad de las desigualdades que aún prevalecen en el país

en el ejercicio de los derechos. Las víctimas tenían grados de instrucción

muy inferiores al promedio nacional. Mientras el censo de 1993 indica que

sólo el 40% de la población tenía un nivel educativo inferior a la

secundaria, se encontró que el 68% de las víctimas se encontraba por

debajo de ese nivel.

La violencia no afectó de manera similar a todos los peruanos, sino que

impactó desigualmente a diferentes estratos de la población,

generalmente lejanos del poder político y económico del país. Existió una

notoria relación entre situación de pobreza y exclusión social, y la

probabilidad de ser víctima de la violencia. En ese sentido, la CVR

determinó que las víctimas fueron los más pobres, es decir, los más

excluidos económicamente. La población campesina pobre fue la

principal víctima de la violencia. De la totalidad de víctimas reportadas, el

79% vivía en zonas rurales y el 56% se ocupaba en actividades

agropecuarias. Estas cifras contrastan con las del censo de 1993 según el

cual el 29% de personas vivían en zonas rurales y el 28% de la PEA

nacional estaba ocupada en el sector agropecuario.

Las víctimas: el impacto excluyente del conflicto

Campesinos

Autoridades y dirigentes locales

Amas de casa

Vendedores y comerciantes

Trabajadores independientes

Profesores

Estudiantes univers. y de IST

Empleados

Fuerzas armadas y policiales

Obreros

Profesionales e Intelectuales

Otras ocupaciones

0 25 50 75 100

MUERTOS Y DESAPARECIDOS SEGÚN ÍNDICE DE POBREZA

PERÚ 1980 - 2000: PORCENTAJE DEL TOTAL DE MUERTOS Y DESAPARECIDOSREPORTADOS A LA CVR SEGÚN RANKING DE POBREZA DE LOS DISTRITOS DONDE OCURRIERON LOS HECHOS (MÉTODO: NBI - CENSO 1993)


10%

20%

30%

40%

0%

Quintil más pobre

Quintil menos pobre

2 3 4

RANKING DE POBREZA


46

Tal como señaló la CVR, la tragedia que sufrieron las poblaciones del Perú

rural, andino y selvático, quechua y asháninka, campesino, pobre y poco

educado, no fue sentida ni asumida como propia por el resto del país; ello

delata, a juicio de la CVR, el velado racismo y las actitudes de desprecio

subsistentes en la sociedad peruana a casi dos siglos de nacida la

República.

Si bien la mayoría de las víctimas fueron quechua hablantes, otros pueblos

como los Asháninkas fueron afectados enormemente por el conflicto

armado interno, generando más exclusión social para este pueblo que ha

sufrido durante siglos la postergación económica, el no reconocimiento y

respeto de sus derechos y la marginación social por su origen nativo.

La CVR calculó que de 55 mil Asháninkas, cerca de 10 mil fueron

desplazados forzosamente, 6 mil fallecieron y 5 mil fueron reclutados

forzosamente por Sendero Luminoso. Entre 30 y 40 comunidades

desaparecieron. Sendero buscó la dominación de este pueblo y utilizó

diversos mecanismos como las amenazas, castigos públicos, torturas y el

asesinato. Los niños fueron separados de sus familias para ser

adoctrinados y entrenados. Se logró aislar física y psicológicamente a los

Asháninkas. El MRTA también desarrolló acciones subversivas en las

zonas donde se ubican las comunidades asháninkas y desarrolló una clara

oposición contra ellos.

Es importante señalar que si bien la violencia política afectó


VÍCTIMAS Y NIVEL EDUCATIVO ALCANZADO

PORCENTAJE DE PERSONAS CON NIVELES EDUCATIVOS INFERIORES A LA SECUNDARIA: COMPARACIÓN ENTRE LOS MUERTOS Y DESAPARECIDOS REPORTADOS A LA CVR Y LA PEA MAYOR DE 15 AÑOS DEL CENSO NACIONAL DE 1993, SEGÚN DEPARTAMENTOS MÁS AFECTADOS.


25%

50%

75%

100%

0%Perú Ayacucho Junín Huánuco

Censo 1993

CVR

MUERTOS Y DESPARECIDOS SEGÚN IDIOMA MATERNO DIFERENTE AL CASTELLANO

PORCENTAJE DE PERSONAS CUYO IDIOMA MATERNO ES DIFERENTE AL CASTELLANO: COMPARACIÓN ENTRE LOS MUERTOS Y DESAPARECIDOS REPORTADOS A LA CVR Y LA POBLACIÓN DE 5 AÑOS A MÁS DEL CENSO NACIONAL DE 1993, SEGÚN DEPARTAMENTOS MÁS AFECTADOS.


25%

50%

75%

100%

0%Perú Ayacucho Junín Huánuco

Censo 1993

CVR

Población de las Comunidades Campesinas y Nativas Afectadas por la Violencia Política por Departamentos, según Tipo de Violencia.

Tipo de Violencia Apurimac

Fuente:

4,3182,4911,424

82210,677

5402,8291,5106,609

HuérfanosViudas/osMuertosDesaparecidosTorturadosDiscapacitadosDetenidos y PresosRequisitoriadosPerturbados Mentales

Cuadro 2

Ayacucho

18,05310,73212,093

3,82226,932

1,8393,3915,738

14,376

Huancavelica

6,2652,3002,456

8545,311

407578943

7,804

Huánuco

9,0434,7325,8463,3407,6971,0281,7652,042

10,493

Junín

4,0912,5652,3161,0384,564

203502419

8,303

Puno

1,272388355120

1,273147305480343

Total

43,04223,20824,490

9,99656,454

4,2049,370

11,13247,928

Construido en base a la información del Censo por la Paz sobre Comunidades Campesinas y Nativasafectadas por la violencia política. PROMUDEH-PAR, 2001.

47


Las secuelas del conflicto armado interno evidenciaron el profundo

quiebre social, institucional y político de nuestro país y, especialmente, la

exclusión social existente, tan profunda que solo puede describirse con

palabras como postergación, marginación o discriminación.

Asimismo, la CVR evidenció con su trabajo que las respuestas para la

superación de los hechos no estaban en el campo del olvido y la inacción.

Es indispensable llevar a cabo profundas transformaciones sociales,

políticas e institucionales que la CVR consolidó en una serie de

recomendaciones que actualmente se encuentran en proceso de

implementación. Algunas de las principales recomendaciones fueron:

Superando la exclusión: recomendaciones de la CVR

principalmente a los pobres y excluidos, esto no implica que haya sido el

detonante de la violencia. Por el contrario, fue la voluntad e ideología

expresa de Sendero Luminoso la que determinó que el conflicto se

desencadenara en las zonas más pobres del país. En ese sentido, es

necesario aclarar que la exclusión social no es un factor que origine

violencia, pero puede ser la excusa para la existencia de actores al margen

de la ley.

51

Una demostración que la pobreza no implica el desarrollo de conflictividad puede encontrarla: Meléndez, Carlos. Hipótesis sobre los conflictos en el Perú actual. Lima: Transparencia, 2004.

51

PRINCIPALES RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD52

TEMA RECOMENDACIONES

?Recomendaciones para lograr la presencia de la autoridad democrática y de los servicios del Estado en todo el territorio, recogiendo y respetando la organización popular, las identidades locales y la diversidad cultural, y promoviendo la participación ciudadana.

?Recomendaciones para afianzar una institucionalidad democrática, basada en el liderazgo del poder político, para la defensa nacional y el mantenimiento del orden interno.

?Recomendaciones para la reforma del sistema de administración de justicia, para que cumpla efectivamente su papel de defensor de los derechos humanos y del orden constitucional.

?Recomendaciones para la elaboración de una reforma, que promueva valores democráticos; el respeto a los derechos humanos, el respeto a las diferencias, la valoración del pluralismo y la diversidad cultural; y visiones actualizadas y complejas de la realidad peruana, especialmente en las zonas rurales

REFORMAS INSTITUCIONALES

?Difusión del IF en el espacio educativo y público.

?Las reparaciones simbólicas (el rescate de la memoria y la dignificación de las víctimas);

?Reparaciones colectivas, a grupos excluidos afectados por la violencia

?La atención a la educación, salud (salud mental) y vivienda;

?Las reparaciones económicas individuales y colectivas (programas de reconstrucción institucional, desarrollo comunal, servicios básicos y generación de ingresos).

?Restitución de Derechos Ciudadanos

DIFUSIÓN DEL INFORME DE LA CVR

PLAN INTEGRAL DE REPARACIONES

?Creación de un Grupo de Trabajo Interinstitucional

?Creación del Consejo Nacional de Reconciliación (CMAN )

?Articulación de instancias regionales con le CMAN y el Plan Nacional de Reparaciones (PIR)

INSTITUCIONES DE EMERGENCIA PARA LA RECONCILIACIÓN

?Procesamiento de los casos sobre posibles violaciones a los derechos humanos

?Implementación de un Plan de Investigaciones Antropológico – Forenses

JUSTICIA Y JUDICIALIZACION

Elaboración: Comisión Andina de Juristas.Cuadro elaborado en base al Informe Final de la CVR y a principales avances a las recomendaciones de la CVR. http://www.pucp.edu.pe/idehpucp//images/docs/seguimiento recomendaciones cvr - junio 2007.pdf

52

48

Bajo esta estructura, es claro que para la implementación regional del Plan

es necesaria e indispensable la acción coordinada de todos los sectores

nacionales, regionales y locales involucrados. Los gobiernos regionales y

locales juegan un papel muy importante en este proceso de

implementación ya que son los encargados de diseñar y ejecutar acciones

concretas, atendiendo el nivel y tipo de afectación de los derechos, en sus

respectivos ámbitos de acción.

En este panorama en el 2005 el Gobierno Regional de Huancavelica,

mediante Ordenanza Regional Nº 012-GR-HVCA/CR de 22 de setiembre

de 2004, aprobó el Plan Integral de Reparaciones para los Afectados por la

Violencia Política vivida en la Región entre 1980 y el 2000. En él se

compromete a realizar las gestiones necesarias para implementar el


El PIR fue aprobado en julio de 2005 con el objetivo de “Reparar y

compensar la violación de los derechos humanos así como la pérdida o

daños sociales, morales y materiales sufridos por las víctimas como

resultado del conflicto armado interno”.

Con dicho Plan el Estado contrajo responsabilidades concretas con las

víctimas de la violencia política reconociendo el derecho de éstas a ser

reparadas integralmente. Para ello se ha diseñado programas de

reparación en: restitución de derechos ciudadanos, educación, salud,

reparaciones colectivas, reparaciones simbólicas, y promoción y

facilitación al acceso habitacional.

Este Plan debe ser entendido como un instrumento técnico normativo que

establece los principios, objetivos, políticas y programas que guían las

políticas de reparación del Estado, teniendo como órganos ejecutores a los

sectores nacionales, principalmente el MINDES, Ministerio de Salud,

Ministerio de Educación, Ministerio de Justicia y RENIEC; y los gobiernos

regionales, provinciales y distritales.

Son estas entidades de gobierno quienes están en la obligación, según Ley,

de incluir en sus respectivos planes operativos y presupuestos anuales

financiamiento para la ejecución del PIR.

El Plan Integral de Reparaciones (PIR) en las regiones San Martín y Huancavelica

Presidencia del Consejo de Ministros

Comisión Multisectorial deAlto Nivel (CMAN)

REPARA

ÓRGANOS EJECUTORES

?Diseña y coordina la ejecución?Supervisa el cumplimiento

de los programas del PIR?Nombra las comunidades

beneficiarias

REGISTRA

?Elabora el Registro Único de Víctimas (RUV)?Provee información a la

CMAN

Sectores NacionalesGobiernos RegionalesGobierno ProvincialesGobiernos Distritales

La Defensoría del Pueblo supervisa la implementación y la sociedad civil vigila todo el proceso de reparaciones.

49


?La magnitud del conflicto y su impacto diferenciado en los excluidos

deben hacernos reflexionar sobre las causas y consecuencias de la

exclusión social. Este término ha implicado la identificación de un grupo

de personas frecuentemente postergadas, a quienes se les ha privado de

los medios para alcanzar las protección de sus derechos y la búsqueda

de su propio desarrollo y, además, tiene que sufrir la discriminación y

marginación social que no siempre se expresa en un insulto o agresión

física, sino en la indiferencia o el menosprecio silencioso que llevamos

en nuestras mentes.

?En el caso del conflicto armado interno peruano fue evidente esta

situación en zonas urbanas y no afectadas por la violencia, donde la gran

mayoría no son campesinos, no son pobres o no hablan quechua,

aymara o asháninka. Como señaló la CVR, “la proclividad de los

gobiernos civiles a la solución militar sin control civil estuvo en

consonancia con un considerable sector de la sociedad peruana,

principalmente el sector urbano medianamente instruido, beneficiario

de los servicios del Estado y habitante de zonas alejadas del epicentro

del conflicto. Este sector miró mayoritariamente con indiferencia o

reclamó una solución rápida, dispuesta a afrontar el costo social que era

pagado por los ciudadanos de las zonas rurales y más empobrecidas”.

Conclusiones:

Registro Regional de Victimas. Esta Ordenanza ha sido reglamentada

mediante Decreto Regional Nº 01-2006-GR-HVCA. Dicha norma regional

declara el 2 de noviembre de cada año a nivel del Gobierno Regional de

Huancavelica como "Día de homenaje a todas la víctimas de la violencia

política de la región Huancavelica", que sufrieron algún tipo de violación

a sus Derechos Humanos ocurridos entre los años1980 y 2000.

Dentro del marco de acción de esta ordenanza, la Gerencia de Desarrollo

Social de Huancavelica ha venido preparando diversas actividades en

memoria a las víctimas de la violencia política de la región Huancavelica.

Asimismo, a la fecha han sido registrados 699 centros poblados en el libro

II del Registro Único de Víctimas.

En el caso de San Martín, por otro lado, mediante Ordenanza Regional Nº

017-2004-GRSM/CR, de 21 de setiembre de 2004 se aprobó la creación de la

Comisión Regional de Víctimas afectadas por la violencia política, que se

instaló formalmente el 22 de febrero de 2006. Asimismo, mediante

Resolución Ejecutiva Regional Nº 656-2005-GRSM/PGR, de 9 de

noviembre de 2005 se aprobó el reglamento de la Comisión Regional de

Familiares Víctimas de la Violencia Política de la Región San Martín.

Además, dentro de las medidas orientadas al cumplimiento de las

reparaciones cabe resaltar que en el Proyecto Educativo Regional se

previó la modificación del currículo educativo, incluso en su componente

sobre los afectados por la violencia política. Asimismo, en el portal

electrónico del Gobierno Regional de San Martín se encuentra colgado el

Padrón de Miembros de Organizaciones Afectadas por la Violencia

Política.

Finalmente, se puede señalar que a la fecha han sido registrados 719

centros poblados en el libro II del Registro Único de Víctimas.

La voluntad política a nivel regional y local es muy importante para sacar

adelante el Plan pero también debemos tener en cuenta que no sólo basta

con planes regionales de acción y creación de órganos encargados de su

ejecución sino que debe haber una implementación progresiva de dichos

planes incorporando de manera transversal el enfoque de los derechos

humanos en los instrumentos de gestión de los gobiernos, asignación de

partidas presupuestales, priorización de actividades y obras a favor de las

víctimas, campañas de difusión e información sobre el tema, entre otras

acciones.

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ANEXOS:

Normas y políticas regionales en materia de derechos humanos


?Es indispensable luchar por superar y desterrar cada elemento que

permite o configura la marginalidad económica, social y cultural de los

peruanos excluidos dentro y fuera de este conflicto. Como ha señalado

la CVR, superar el conflicto significa verdad, justicia y reparación, pero

sobre todo brindar la ciudadanía plena para todos los peruanos y

peruanas. Esta tarea no es privativa del Estado, pues implica generar

transformaciones en el ámbito personal y familiar; en el de las

organizaciones de la sociedad y en el replanteamiento de las relaciones

entre el Estado y la sociedad en su conjunto. Ordenanza 119-GOB.REG-HVCA/CR de 22 de setiembre de 2008.

Crea el Consejo Regional de la Mujer, adscrito a la Gerencia de Desarrollo Social para promover los derechos, la igualdad de oportunidades y el acceso de las mujeres a los beneficios del desarrollo económico y social.

Ordenanza Regional 022-GR-HVCA de 28 de febrero de 2008

Ordenanza que declara feriado No Laborable en las Instituciones Públicas por conmemorarse el Dia Internacional de la Mujer

Ordenanza Regional 101-GR-HVCA/CR de 17 de octubre de 2007

Institucionaliza la conmemoración del día de la mujer rural

Mujeres

Niños y jóvenes

Huancavelica

Ordenanza Regional 144-GOB.REG-HVCA/CR de 13 de noviembre de 2009.

Crea el Consejo Regional de la Juventud de Huancavelica-COREJUH, adscrito a la Gerencia de Desarrollo Social, como ente de coordinación, consultivo, concertación, diálogo y encuentro entre la juventud y el Gobierno Regional de Huancavelica, autoridades políticas, militares, religiosos e instituciones públicas, para proponer políticas públicas en materia de juventud ante los órganos de Gobierno, con la finalidad de lograr el desarrollo de la sociedad.

Plan Operativo Institucional 2009

Lineamiento institucional

Lucha frontal contra la desnutrición crónica y el analfabetismo

Ordenanza Regional 123-GOB.REG.HVCA/CR de 10 de diciembre de 2008

Institucionaliza la conmemoración del día de la mujer rural

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Acuerdo de Consejo 076-2008-GOB.REG-HVCA/CR de 20 de julio de 2008

Aprueba la conformación de la Comisión Investigadora, encargada derealizar el estudio, investigación y dictamen sobre las denuncias realizadas ante la Defensoría del Pueblo de Huancavelica, por adolescentes albergados en la Aldea Infantil San Francisco De Asis de Huancavelica, sobre presuntos maltratos fisicos y psicológicos a los niños albergados en la precitada Institución, la misma que estará integrada por los siguientes Consejeros

Niños y jóvenes

Personas con discapacidad

Resolución Ejecutiva Regional 254-2009/GOB.REG-HVCA/PR de 4 de agosto de 2009

Aprueba el reglamento del Consejo Regional de Integración de la Persona con Discapacidad de Huancavelica - COREDIS

Resolución Ejecutiva Regional 474-2006/GOB.REG-HVCA/PR de 12 de diciembre de 2006

Aprueba la Directiva 013-2006/GOB.REG-HVCA/GGR-OREI, Normas y procedimientos para el cumplimiento de la Ley General de Personas con Discapacidad aplicadas en el ámbito del Gobierno Regional de Huancavelica

Plan de Desarrollo Departamental2008-2015

Eje Social

Objetivo Estratégico 1: El Gobierno Regional, los gobiernos locales y la sociedad civil, contribuyen a mejorar las relaciones entre hombres y mujeres reduciendo la violencia familiar en el marco de una cultura de respeto por los derechos humanos y una vida libre de violencia.

Mujeres

San Martín

Ordenanza Regional 004-2007-GRSM/CR de 1 de marzo de 2007

Institucionaliza el 08 de Marzo de todos los años, como el Día de la Mujer en la Región San Martín.

Ordenanza Regional 012-2004-GRSM/CR de 30 de junio de 2004

Constituyen el Consejo Regional de la Mujer, Niño, Niña, Adolescente y Adulto Mayor

Plan de Gobierno en Salud 2007-2011

Objetivo Estratégico 2: Disminuir la mortalidad materna y perinatal en la región San Martín.

Objetivo Estratégico 3: Disminuir violencia contra la mujer, niñas y niños en la región San Martín.

Mujeres

Niños

Plan de Desarrollo Departamental2008-2015

Eje Social

Objetivo Estratégico 2: Disminuir la desnutrición crónica de las niñas y niños menores de 5 años de San Martín.

Objetivo Estratégico 4: Incrementar la Cobertura Educativa en la Primera Infancia de San Martín.

Objetivo Estratégico 5: Incrementar el porcentaje de alumnos del III ciclo de EBR que obtienen los logros de aprendizaje suficientes en comunicación integral y pensamiento lógico matemático.

Plan de Gobierno en Salud 2007-2011

Objetivo Estratégico 1: Disminuir la desnutrición crónica de las niñas y niños menores de 5 años de la región San

Objetivo Estratégico 3: Disminuir violencia contra la mujer, niñas y niños en la región San Martín.

Ordenanza 042-2009-GRSM/CR de 23 de diciembre de 2009

Aprueba el Plan Regional de Acción por la Infancia y la Adolescencia en San Martín 2009-2015.

Plan de Gobierno Multianual en Educación 2008-2012

Lienamiento Priorizado 1: Atención Integral a la Primera Infancia, Garantizando el Acceso de los Niños y Niñas de 0 – 5 años al Sistema Educativo.

Es necesar io generar condic iones de educabilidad en las Instituciones educativas, de cobertura y permanencia en los niveles educativos, sobre todo en las zonas pobres y de extrema pobreza, juntamente con la distribución de recursos y oportunidades educativas.

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Plan Regional de Desarrollo Social Integral de la Región San Martín 2009-2011

Objetivo 1: Disminuir la desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años y los indicadores de pobreza a través del fortalecimiento de la participación ciudadana y la organización comunal en espacios de decisión política y control contribuyendo a democratizar el desarrollo social en el marco del proceso de descentralización.

Niños

Pueblos indígenas

Plan de Gobierno Multianual en Educación 2008-2012

Lineamiento Prioritario 17: Fortalecimiento de la gestión educativa de las instituciones educativas de la Región con énfasis en las zonas rurales y comunidades bilingües.

Manual de Inclusión Social 2010

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Transcript of Manual de Inclusión Social 2010