Marco Jurídico Nacional sobre Cambio Climático, por Isabel de los Ríos

8/4/2019 Marco Jurdico Nacional sobre Cambio Climtico, por Isabel de los Ros

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UNA VIOLETA EN EL POLO NORTEUNA VIOLETA EN EL POLO NORTE

LegislaciLegislaci n venezolana sobre cambio climn venezolana sobre cambio clim ticotico

Isabel De los RIsabel De los R ososluizabel@[email protected]


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Ponencia presentada en las V Jornadas deerecho Ambiental y Desarrollo Sustentable

Roles y Compromisos ante el CambioClimtico

Caracas, 4 y 5 de Noviembre de 2009


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Gianni Rodari, ganador del Nobelito, escribi un hermoso

cuento titulado Una violeta en el Polo Norte, y terminaS, me estoy muriendo... Pero era necesario que alguienempezase... Un da las violetas llegar hasta aqu amillones. Los hielos se derretirn y aqu habr islas, casas ynios.Han transcurrido 30 aos, y resulta que, infelizmente,aquello que resultaba tan fantstico ese da, hoy no lo es, elcambio climtico es ya una realidad. Las violetas se estnacercando.

2. INTRODUCCIN


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egn la divisin de los pases por la Convencin Marco de las Nacionesnidas para el Cambio Climtico (CMNUCC), Venezuela es un pas Noexo 1 (pequeos emisores de GEI) y se comprometi a realizar

omunicacin Nacional, que conlleva el Inventario de Gases de Efecto

vernadero, Anlisis de Vulnerabilidad Fsica y Anlisis de Vulnerabilidadocioeconmica. Y tiene previsto el Plan Nacional para el Cambio Climticola Ley de Gestin de Riesgos.

a legislacin ambiental venezolana es profusa y antigua, comenzando por lardenanza sobre Contaminacin de Aguas de Teneras, de abril de 1594, perodava en cambio climtico, estamos con las violetas. No obstante, se puedenreciar los dos grandes temas sobre el asunto, las medidas de mitigacin y deaptacin, atacando sus causas o o atacando sus consecuencias, aun cuandohayan sido previstas en los textos normativos con ese objetivo.


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nmente se entienden por medidas de mitigacin, las tendientes al controlctividades humanas que contribuyan al cambio climtico, como la reduccinas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), el aumento de laocin de dichos gases y la influencia en cuanto a la captura de GEI, la

ccin de cambios en el comportamiento de la colectividad destinadas a lainucin de la produccin de los gases de efecto invernadero, o restricciones

os procesos tecnolgicos que inducen el cambio climticoante el hecho cumplido, es preciso estar preparados para lostecimientos: la prevencin o disminucin de los efectos nocivos del cambiotico sobre las personas y su vulnerabilidad. As, se entienden como medidasdaptacin al cambio climtico aquellas que obligan a tomar las previsiones ae eliminar o reducir las amenazas y riesgos derivados del cambio climtico,

blecer restricciones a los particulares en cuanto a las actividades riesgosas,

tar las actividades humanas en zonas de riesgos y reducir los daos siiezan a producirse, en particular las directamente relacionadas con riesgos ystres.


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EGISLACIN ESPECFICA SOBRE CAMBIO CLIMTICODel amplio arsenal de legislacin ambiental con que cuenta Venezuela,

una es especfica sobre el tema, aunque dos leyes mencionan directamente el cambiotico: la Ley Orgnica del Ambiente, de 2006 y la Ley de Riesgos Socioculturales yolgicos, de 2009. La primera lo hace desde el punto de vista de la mitigacin,blece restricciones en los procesos tecnolgicos que inducen el cambio climtico) ygunda en cuanto a las de adaptacin, (ordena la elaboracin del Plan Nacional deptacin al Cambio Climtico).

El Decreto Ley de Salud Agrcola Integral menciona el calentamiento global enposicin de motivos y el Plan de Desarrollo Econmico y Social 2007-2013 estipulacaptulo II que para Venezuela es imperante prestar atencin al calentamiento

al, entre otros aspectos por sus extensas costas y el incremento que eso representael nivel de sus aguas.

El Reglamento Parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollorio para la Determinacin de la Vocacin de uso de la tierra rural hace referencia aptura de carbono, como una de las condiciones a tomar en cuenta.

Venezuela es signataria de las principales textos internacionales sobre cambiotico: Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono, Convenio detreal sobre sustancias que disminuyen la Capa de Ozono, Convenio Marco sobrebio Climtico, y otros directamente relacionados.


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RMAS RELACIONADAS CON CAMBIO CLIMTICO

ORMAS DE CARCTER GENERALSe analizaron seis textos jurdicos de carcter general, imposible de clasificar

aterias: la Constitucin, con ms de 30 artculos dedicados al ambiente o al

ollo sustentable; el Decreto Ley Orgnica de Planificacin por la incidencia sobreas previsivas que deban ser adoptadas en materia de cambio climtico; el Plan derollo Econmico y Social de la Nacin 2007-2013, pues marca las lneas generalesque debe regirse el pas durante el presente mandato presidencial, la Ley Orgnicabiente, por contener los principios rectores en materia ambiental, la Ley Orgnica

dministracin Pblica, por cuanto manifiesta las competencias del Podertivo, y la Ley Penal del Ambiente que sanciona los delitos ambientales.

La Constitucin, pese a ser un marco normativo bastante genrico, contieneas medidas de mitigacin, como la prohibicin de armas o sustancias txicas, lacin de las reas naturales protegidas, la obligatoriedad de los estudios de impacto

ntal, la prohibicin de entrar al pas de desechos txicos y la fabricacin y uso denucleares, qumicas y biolgicas. Adems, medidas de adaptacin como la protegeriudadanos obligacin del Estado frente a situaciones que constituyan amenaza,abilidad o riesgo para la integridad fsica de las personas, y la posibilidad de dictar


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ENERGAVenezuela es un pas petrolero pero en emisiones de dixido de carbono ocupa el

o lugar en Amrica Latina, despus de Mxico, Brasil y Argentina, por el uso dea hidrulica, que suple el 72% del total nacional, y del gas para la industria ymo domstico. De las trece normas sobe el particular, dos regulan los hidrocarburos,

no hacen mencin a medidas ni de mitigacin ni de adaptacin. Al igual que todas las

idades que pueden alterar el ambiente, la exploracin o produccin de hidrocarburossujetas a las aprobaciones para ocupacin del espacio pautadas en la Ley Orgnica

la Ordenacin del Territorio, a los permisos para afectacin de recursos naturalesables, previstos en la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, Ley de Aguas y Ley deues y Gestin Forestal. Las actividades de exploracin o produccin de hidrocarburos

sujetas a la presentacin de estudios de impacto ambiental.Las leyes sobre energa no tienen previsto ninguna medida sobre cambio

tico ni sobre biocombustibles, pero se contempla en una resolucin ministerial untro de energa alternativas y el Plan de la Nacin tiene previsto propiciar el uso dees de energa alternas, renovables y ambientalmente sostenibles; incentivar la

acin de fuentes alternas de energa, incrementar la generacin de electricidad cona no convencional y combustibles no hidrocarburos; y aplicar fuentes alternas comolemento a las redes principales y en la electrificacin de zonas aisladas.


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3.3. TRANSPORTEFueron analizados 4 textos,con incidencia en su mayora en medidas de

gacin, tendientes a la reduccin de la emisin de gases a la atmsfera.espondiendo al modelo energtico, el transporte terrestre mayoritario son losculos a gasolina (80%). Desde hace alrededor de 20 aos se comenz a construir la

ferroviaria, con menor impacto ambiental y est en marcha la construccin dertantes sistemas de transporte masivo. No se encontr ninguna norma especfica deito sobre reduccin de emisiones atmosfricas, ms que las normas genricasientales sobre calidad del aire. El Programa de Verificacin Vehicular del Estadoa, sustentado en las Normas sobre calidad del aire y control de la contaminacinsfrica tiene como objetivos diagnosticar y evaluar las emisiones gaseosas de CO,, HC y Opacidad de los vehculos. Las Normas sobre Emisiones de Fuentes Mvilesla lo referente a emisiones provenientes de los vehculos. El Decreto-Ley Orgnicarnsito y Transporte Terrestre contempla sanciones hasta cinco unidades tributarias aropietarios y conductores que infrinjan las normas sobre eficiencia y mantenimientos vehculos. En la Ley Orgnica de Transporte Ferroviario Nacional aparecen varias

idas de adaptacin en cuanto a control de emergencias.

En cuanto al transporte areo, la Ley de Aeronutica Civil contempla elificado de Aeronavegabilidad, que certifica si la aeronave se encuentra eniciones tcnicas para operar de manera segura. Tambin prev lo relativo altenimiento de las aeronaves. No se encontraron normas de control de trfico para


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4. RESIDUOSSe encontraron 17 textos, incluidas ordenanzas municipales, que

ntienen en su mayora medidas mitigantes, en cuanto controlan la produccin desechos y privilegian el reuso y el reciclaje, la recuperacin de energa y

sminucin de sistemas de disposicin final capaces de producir gases de efectovernadero, como la incineracin. Todos los residuos, slidos lquidos, gaseosos,nen normas severas para el manejo, transporte, generacin y disposicin final,n medidas mitigantes, sin referirse expresamente al cambio climtico.

Todos los tipos de residuos estn sometidos al control ambiental, por lo

e su tratamiento y manejo est sujeto a las autorizaciones ambientales. Lossiduos slidos no peligrosos estn sujetos a la reglamentacin municipal.

La mayora de las normas contienen medidas mitigantes, no obstante, enateria de desechos slidos y de desechos patolgicos, estn previstas medidas deaptacin en caso de emergencia sanitaria en virtud de catstrofes, epidemias ysastres.


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DEFORESTACINSe analizaron 7 normas sobre deforestacin y 15 sobre ordenacin del

torio. En ambos casos resulta complejo separar las medidas de mitigacin de lasdaptacin. La medidas de proteccin de la vegetacin, van a incidir tanto en laicin de emisiones de GEI y captura de carbono, a travs de la proteccin delue y del aprovechamiento forestal con impactos menores a los tradicionales,idas las obligaciones de reforestacin como las prohibiciones de deforestacin y

uemas y la prevencin de incendios forestales, pero tambin en medidas detacin, por la proteccin de zonas vulnerables a desastres naturales derivados delmento en los volmenes de agua, como las riberas de ros y lagunas, o riesgos de

izamientos derivados de precipitaciones infrecuentes, como laderas de montaa,deben aumentar considerablemente como efectos del cambio climtico. Eso sinar la garanta de disponibilidad de agua dulce, mantenimiento de la biodiversidadteccin de la fauna silvestre.

Uno de los recursos mejor y ms tempranamente tratados fue el forestal. Lade Bosques y Gestin Forestal, la Ley de Gestin de la Diversidad Biolgica yerosos decretos regulan el recurso. Todo el aprovechamiento del bosque estto a la presentacin de planes de manejo, que incluye la reforestacin, y las


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RDENACIN DELTERRITORIOSe cuenta con la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, Ley Orgnica

rdenacin Urbanstica, Decreto-Ley Orgnica de Espacios Acuticos, Ley de Tierrasas y Ejidos y el Decreto Ley de Zonas Costeras, con normas contentivas de medidas

gantes (reas naturales protegidas, uso de los espacios de acuerdo a sus capacidades yncialidades, localizacin de reas industriales, proteccin de los recursos naturales yticos, preservacin de fuentes de agua dulce, poblamiento armnico de los territorios),adaptacin (establecimientos de reas vulnerables, nulidad de actos administrativostorios de los planes de ordenacin, desarrollos urbansticos tomando en cuenta zonas

ltas peligrosidad, zonas de seguridad, inalienabilidad de las costas y terrenos ganadosar, manejo sustentable de las costas, control de la erosin, determinacin de lascidades de uso y de carga de las zonas costeras, prohibicin de dragado de las costas,as, por la especial vulnerabilidad de las costas y espacios insulares).

Venezuela posee un importante sistema de 246 reas protegidas, para poco ms0 mil hectreas. La superficie boscosa es alrededor de 50 millones de Ha, casi el 54%erritorio del pas. La reglamentacin sobre cambio del uso del suelo y sobre reas deinistracin especial es particularmente severa. Estas reas juegan rol importante tantomedidas de mitigacin como de adaptacin, por la captura de carbono y defensa de

cios vulnerables. Venezuela posee en territorio sumergido casi tantos kilmetrosrados como en territorio emergido debido a las cantidad de islas en el Caribe, amn de


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GRICULTURA Y GANADERAFueron analizadas 14 normas. Se tomaron como medidas de mitigacin aquellas

adas a la disminucin de GEI, y como de adaptacin las dirigidas a evitar los riesgosa ocurrencia de desastres naturales, como la prohibicin de cultivos en pendientes y el

o de enfermedades.En referencia a la primera parte, est la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario,tada al desarrollo humano y crecimiento econmico del sector agrario, y aparecendas sobre los modos y especificaciones de los cultivos en los planes y reglamentos dede las reas protegidas. El Reglamento Parcial del Decreto - Ley de tierras y Desarrollo

rio para la Determinacin de la Vocacin de uso de la tierra rural trae disposicionesla zonificacin.Las normas sobre los insumos agrcolas son, principalmente, el Decreto Ley de

Agrcola Integral, la Ley de Abonos y dems agentes susceptibles de operar una acciniciosa en plantas, animales, suelos y agua, la Ley de semillas, material para la

duccin animal e insumos biolgicos y el Reglamento General de Plaguicidas. Todas lasidades que impliquen alteracin de los recursos naturales estn sujetas a lasizaciones ambientales genricas del Ministerio del Ambiente.

No se encontraron normas sobre ganadera ni sobre el tratamiento de loscoles. La materia en cuanto a la proteccin de la calidad del ambiente de las actividades

olas es aceptable, no as la referente a afectacin de recursos. Existen normas completasla sanidad agrcola, pero no se hallaron sobre la actividad agrcola en s misma, arrozado, destino final de los residuos, prohibiciones a ciertas prcticas agrolgicas, aunquere la prohibicin de cultivos en pendientes. Igual sobre ganadera (tcnicas sobre


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ESASTRESLas normas sobre ordenacin del territorio se orientan a programar los usos de los

os segn sus capacidades, por lo que inciden en las medidas de adaptacin a loses desastres, al restringir los usos de reas sensibles. Aparte de ellas, se identificaronmas entre las de proteccin del suelo, impedir el cambio de uso y las de prevencin des, orientadas directamente a desastres y prevencin de riesgos.

El principal texto legislativo sobre la materia es la Ley de Gestin Integral de

os Socionaturales y Tecnolgicos, que define los escenarios de riesgo donde se debennder acciones a travs de planes para caracterizar y disminuir los niveles deabilidad, y ciertas medidas a adoptar en caso de desastres, tanto el Decreto-Leyica de Espacios Acuticos como el Decreto Ley Zonas Costeras contienen importantesas, en especial pro la vulnerabilidad de los espacios que regulan. La defensa civil est

a el Decreto-Ley del Sistema Nacional de Proteccin Civil y Administracin detres, Ley de Gestin Integral de Riesgos y Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin.n varias normas de rango sublegal sobre manejo del suelo, en especial, de zonasables. La Ley de Gestin Integral de Riesgos trata los riesgos por fenmenos naturalesdentes tecnolgicos potenciados por la accin humana, y est dirigida a la reduccin

ulnerabilidad y de los riesgos. Se definen las zonas de riesgos, donde se debernecer planes para caracterizar y disminuir los niveles de vulnerabilidadvn medidas concretas en caso de desastres y concede un plazo de un ao a lacin encargada para dictar as directrices para la formulacin del Plan Nacional de


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Otra ley, la de zonas costeras, tambin seala la obligatoriedad deelaborar planes que contemplen acciones apropiadas para mitigar el efecto de losfenmenos naturales y la restriccin del acceso al dominio pblico de las zonascosteras ante la inminencia de determinados fenmenos naturales.

La Ley de Meteorologa e Hidrologa es una ley base en materia deprevencin de desastres, pues contempla lo referente a la informacin necesariapara dictar los estados de emergencia o de alarma por causas derivadas de losfenmenos meteorolgicos o hidrolgicos y el desarrollo de investigaciones sobrela influencia del cambio climtico en la ocurrencia de EventosHidrometeorolgicos Extremos. As mismo, existen en la normativa venezolananumerosas normas que prohben la edificacin o la ocupacin de ciertas reasvulnerables y las actividades capaces de provocar cambios de flujos, obstruccinde cauces y problemas de sedimentacin.

Adems de la Ley de Gestin Integral de Riesgos, la Ley Orgnica deSeguridad de la Nacin regula la defensa civil, y contempla medidas de mitigaciny de adaptacin al cambio climtico, sin hacer mencin a la expresin idiomtica.


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3.8. CONSTRUCCIN CIVILEn total se revisaron 5 textos legales y sublegales y 56 normas

COVENIN, esto es, aquella provenientes de la Comisin Venezolana de NormasIndustriales, rgano venezolano de normalizacin, adscrita al Ministerio deIndustrias Ligeras y Comercio, y encargado de asegurar el funcionamiento del

Sistema Venezolano para la Calidad. Algunas de sus normas son obligatorias, locual debe ser promulgado en la Gaceta Oficial.La mayora de las normas sobre edificaciones son las contenidas en la

Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y su reglamento, en lo relativo a lazonificacin de las urbanizaciones y edificios. La reglamentacin especfica sobre

las construcciones civiles son materia de las ordenanzas municipales. Las normastcnicas especficas, a las cuales hace referencia la normativa municipal seencuentran en las Normas COVENIN,

Es de mencionar la Ordenanza sobre Calidad Trmica de lasEdificaciones, de Maracaibo, ciudad que tiene el ndice ms alto de consumo de

energa residencial debido a los aparatos de aire acondicionado. El Reglamento dePrevencin de Incendios y el Cdigo Elctrico Nacional contienen normas para lasedificaciones que se consideran de adaptacin.


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4. JURISPRUDENCIALa bsqueda de la jurisprudencia, arroj como resultado tres casos sentenciados enel Tribunal Supremo de Justicia, de fechas 8 de agosto de 2002, 19 de diciembrede 2003 y 17 de junio de 2009, respondiendo la investigacin nicamente a lasexpresiones cambio climtico, calentamiento global, efecto invernadero y

sumideros de carbono. Los tres casos correspondieron a acciones de amparoconstitucional y todos fueron desestimados por el alto Tribunal.De las tres casos encontrados, que hacan referencia a los vocablos cambioclimtico, calentamiento global, efecto invernadero, sumideros de gases con efectoinvernadero, emisiones de gas metano y capa de ozono, se observa que en el

primero la pretensin fue desechada por no haber habido violacin al derecho alambiente sano, seguro y ecolgicamente equilibrado; en el segundo porque elprocedimiento no debi haber sido el del amparo sino el del recursoadministrativo; y en el tercero por abandono del trmite del quejoso. No obstante,se destaca en el primer caso la preocupacin del Tribunal Supremo por el cambio

climtico, llegando incluso a dictar medidas a favor del ambiente, pese a haberdeclarado sin lugar la accin de amparo constitucional.


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NCLUSIONESLas citas directas al cambio climtico son escasas, apenas dos leyes lo hacen

tamente: la Ley Orgnica del Ambiente y la Ley de Riesgos Socioculturales yolgicos. Otros dos textos, el Decreto Ley de Salud Agrcola Integral y el Plan derrollo Econmico y Social 2007-2013, mencionan el calentamiento global. Elmento Parcial del Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para DeterminacinVocacin de uso de la tierra rural hace referencia a la captura de carbono.

Como lo ms importante de toda la investigacin consideramos la disposicinprimera de la Ley de Gestin Integral de Riesgos da un plazo de un ao al Consejonal de Gestin Integral de Riesgos Socionaturales y Tecnolgicos para dictar las

trices para la formulacin del Plan Nacional de Adaptacin al Cambio Climtico, queye las actividades de evaluacin de impactos, amenazas, vulnerabilidades y laegia nacional de adaptacin al cambio climtico.

No existe legislacin sobre energa renovables, pero el Plan Econmico y SocialNacin 2007/2013 prev el uso de fuentes de energa alternas, renovables yentalmente sostenibles. La materia de desechos, pese a contar con buenas leyes ytos, tratan escasamente el reciclaje y de ninguna manera la utilizacin de energaniente de los desechos. La legislacin sobre agricultura y ganadera tambin obvia el


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l contrario, la ordenacin del espacio es un tema prioritario en Venezuela, tieneiento constitucional y las leyes que le conciernen tienen rango de orgnico.

en textos tanto para la ordenacin del espacio terrestre como del espacio acutico ear. Las normas de ordenacin del espacio estn ms inclinadas a la adaptacin a lostres al impedir actividades humanas en sitios de peligro, o donde puedan causartres de origen antrpico o donde los efectos de los eventos naturales puedantar mayores.

En el articulado de las leyes y decretos sobre ordenacin del espacio, es difcillecer lneas divisorias rotundas entre los tipos de medidas, pues tocanipalmente el mejor uso de los espacios, lo que redunda en las medidas deacin (establecimiento de zonas de riesgos, proteccin contra las inundaciones y), pero incluye tambin lo relacionado a la reas naturales protegidas, y en elio de uso del suelo, por lo que son vitales en las de mitigacin (control ms severo

s actividades generadoras de gases de efecto invernadero, mantenimiento dees; localizacin de las actividades industriales, agropecuarias, mineras y de

cios en los sitios adecuados; reduccin de la emisin de gases de efecto invernaderol mantenimiento de la capa vegetal; reduccin de las intervenciones humanas en losstemas poco intervenidos; mejor uso de los espacios; reduccin de los efectos detividades antrpicas en determinados ecosistemas; recuperacin y reordenacin depacios intervenidos; posibilidad de reducir la produccin de desechos y realizar su


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yes de ordenamiento y planificacin restringen los cambios de uso del suelo msficamente. Las licencias ambientales para ocupacin del espacio no pueden obviarse

a prevencin de desastres como una importante herramienta para enfrentar el cambioico. Particularmente la Ley de Zonas Costeras y la Ley de Espacios Acuticos, por latancia de estos espacios, contiene medidas destinadas a reducir el riesgo de desastres yectos adversos, al establecer lmites para las actividades humanas en la franja terrestrezonas costeras y espacios insulares.

La legislacin sobre reas protegidas es extensa. Estn contenidas principalmente enOrgnica para la Ordenacin del Territorio, pero, adems se tratan en la Ley Orgnica

biente, Ley de Aguas, Ley de Proteccin a la Fauna Silvestre, Ley de Bosques y Gestinal, Ley de Gestin de la Diversidad Biolgica, Ley de Zonas Costeras, Ley de Tierras yrollo Social y Ley Penal del Ambiente. Existen 246 reasprotegidas, para un total de

s de 50 millones de hectreas.Otras normas, como el Decreto sobre Cambios de Flujos, obstruccin de cauces y

mas de sedimentacin y el Decreto sobre movimientos de tierra, tienen por objetolar el desarrollo de actividades que por generar cambios en los sistemas de control dehidrulicas, obstruccin de cauces y escorrentas, deslizamientos y derrumbes, occin artificial de sedimentos, son capaces de ocasionar daos tales como inundaciones,t en la distribucin de aguas, inestabilidad de cauces y laderas de montaas, alteracin


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La materia de defensa civil y prevencin de desastres parece estar bienda, sobre todo en lo referente a la proteccin de costas y regiones insulares. Laativa relativa a construcciones est contenida principalmente en ordenanzas

icipales, y est dirigida fundamentalmente a las medidas de adaptacin yencin de riesgos. Igualmente, las normas tcnicas especficas, a las cuales haceencia la normativa municipal est contenida en las Normas COVENIN, algunabligatorio cumplimiento. Por ltimo, se destaca la Ordenanza del Municipioacaibo, la ciudad con el mayor ndice de consumo de energa residencial, sobrea trmica de las edificaciones, dirigida a disminuir, a travs del tipo detrucciones, el uso de aparatos de aire acondicionado, con gran incidencia en lalemtica del cambio climtico.

Se encontraron tres casos jurisprudenciales que incluyen preocupacionesambio climtico, calentamiento global, captura de gases o capa de ozono.

djicamente, aunque las pretensiones en los tres casos fueron desestimadas, elunal Supremo demostr gran preocupacin por el problema del cambio climtico,t medidas de proteccin de los bosques, pese a la declaratoria sin lugar.

Es de esperar que las leyes promulgadas en lo adelante incluyan con mayor


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