Microcréditos : propuesta de segunda etapa del programa de ...
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INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS
SUPERIORES DE MONTERREY
EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO
Microcréditos, propuesta de segunda etapa del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades .
. ~f~( . r~e~~ Polotica Publica
, '':,ú,''~/ TECNOLOGICO DE MONTERREY
Biblioteca CPmpllS Ciudad de MblDD
Francisco Manuel Al varado Avilés
francisco.aaviles@;gmail.com
Proyecto de Investigación Aplicada
Maestría en Administración Pública y Política Pública
Asesor: Enrique Minar Campa
Fecha de término de tesina: Diciembre de 2012.
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Índice Resumen ejecutivo 4
Introducción 5
1. Temática 5 2. Objetivos generales y específicos 6 3. Hipótesis 7 4. Relevancia teórica 7
Marco teórico 8 l. Pobreza 10 2. Desarrollo humano 11 3. Microcrédito 12 4. Capital social 12 5. MiPyMEs 13
Marco metodológico 14
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 15 1. Principales objetivos 15 2. Principales logros 19 3. Críticas al Programa Oportunidades 22 4. Limitaciones 22
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYM~) 24
1. Objetivos 24 2. Principales logros 26 3. Cobertura 26 4. Principales carencias 27
Programas de acceso a financiamiento productivo para personas en pobreza 27 1. Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) 28 2. Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad
(FON AES) 29 3. Programa Nacional de Fmanciamiento al Microempresario
(PRONAFIM) 31
Construcción de alternativas de política pública 32 1. Resumen de la problemática expuesta 32 2. Actores a los que se pretende afectar 34
2.1 Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 34 2.2 Directores y Administradores de bancos de segundo piso públicos 34 2.3 Banca social 34 2.4 Habitantes de comunidades donde lleguen los créditos 35
3. Construcción de alternativas 35
2
1. Continuar con la convivencia de los distintos programas 2. Promocionar los programas de fomento productivo. 3. Establecer un régimen fiscal y laboral para beneficiarios de
Oportunidades 4. Unificar los programas de financiamiento, 5. Generar una base de datos para tener presentes los logros en
Oportunidades
Conclusiones
Bibliografía
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38 39
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43
3
Resumen Ejecutivo
~1
El Programa Social de Desarrollo Humano Oportunidades ha sido exitoso en la lucha
contra la pobreza extrema, su meta es "favorecer el desarrollo de las familias que tienen
un ingreso per cápita estimado menor a la Línea de Bienestar Mínimo" (Reglas de
operación Oportunidades para el Ejercicio Fiscal 2012, p.4). La estrategia que sigue es
dar subsidios condicionados a cumplimiento de requisitos educativos y de salud.
Durante el trabajo se señalarán los logros y limitaciones que tiene el programa para
fomentar el desarrollo de capacidades d~ las personas más desprotegidas.
Por otro lado, la Secretaría de Economía tiene una variedad de programas que
impulsan el desarrollo y financiamiento de actividades productivas. La política más
importante es el Fondo PYME. Sin embargo, existen otros programas que buscan el
abatimiento de la pobreza por medio del fomento a la actividad productiva, muchos de
estos son poco conocidos por lo que su análisis ofrece una oportunidad de evaluación de
la política de fomento a la producción.
Este trabajo analiza algunos de los incentivos positivos y negativos que tienen - --
las diferentes políticas públicas para fomentar que las personas con mayor ---- ·---~--- ----- ---·-----------------------
vuln~rabilidad económica puedan vencer las barreras 9ue los tienen en esta situación.
Busca analizar si los programas se pueden alinear para que las personas salgan de la - ------~-
situación en que se encuentra.
El sentido final del trabajo, es analizar la forma en que las políticas públicas ~----------------- ---- -- -------- ------
podrían favorecer la concurrencia entre capital público y capj~a!_p_ri_vado pa~ __ gnanciar
proyectos productivos en comunidades rezagadas; a lo largo de la lectura se -
comprenderá que no es objetivo destruir lo existente o crear estructuras paralelas, en
cambio, __ ~e b~~ca que las po~ticas_ fu~cio_~~~~oordinadamen!e,
Se evaluará la conveniencia de seguir con el conjunto actual de programas de
financiamiento, concentrar los programas de crédito o generar un mecanismo de
información para que, a partir de los avances en las condiciones de vida se califique o
no como candidato a un crédito productivo.
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Introducción
l. Temática.
En el año 2010 según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política
Social (CONEVAL) 11.7 millones de personas vivía en pobreza extrema, 40.3 millones
viven en pobreza moderada, 32.3 es vulnerable por carencia social y 6.5 millones es
vulnerable por ingreso. (CONEVAL (2010), Medición de la Pobreza). Este trabajo
revisa las limitantes que tienen los beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades para mejorar sus condiciones de vida, es decir, identificar qué políticas
harían que su desarrollo humano sea más rápido y cómo facilitar que dejen de ser
vulnerables.
En primer lugar se hace una revisión de los objetivos del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades (en adelante Oportunidades), cabe aclarar que existen gran .. - --- -- ---
cantidad de evaluaciones y literatura sobre este programa, por lo que se parte del hecho
de que ha sido exitoso en su objetivo principal: "contribuir a la ruptura del ciclo -- - ---·-· - -· · - --·---- .... ----- -- - --- ·-"·-- .. -..... ... - -- ---- --
intergeneracional de la pobreza" (Reglas de Operación para el Programa de Desarrollo ·- ----·-·
Humano Oportunidades para el Ejercicio Fiscal 2012), al buscar se eficiente en el gasto,
las Reglas de Operación Oportunidades establecen que se suspenderá el programa a "la
familia beneficiaria que ya no cumpla con los criterios de elegibilidad del Programa"
(Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades para el
Ejercicio Fiscal 2012, P. 14). Estrictamente esto quiere decir que el Programa
Oportunidades no apoyaría en la creación de riqueza después de salir de la pobreza, la
propuesta va en función de crear los mecanismos para que la persona tenga los
incentivos para ocuparse de su desarrollo y no quiera vivir del programa, en este sentido
se propondrá ligar los éxitos personales de desarrollo con la oportunidad de obtener
financiamiento productivo.
En segundo lugar se hace una revisión de las políticas de microcréditos. En los
últimos años este instrumento de financiamiento ha aumentado a lo largo del mundo, el
éxito del Grameen Bank provocó que muchos vieran que es posible salir de la pobreza
si hay oportunidades financieras.
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Este trabajo parte del éxito de Oportunidades y se cuestiona qué es necesario
hacer para que una persona se haga cargo de su desarrollo. De tal manera que la política
social cambie de ser "programas almohada" a ser "programas trampolines" (Ortega
Díaz & Vilalta Perdomo (2012), p. 266). No pretende construir una política pública que
sustituya las existentes en cada uno de los temas, más bien pretende crear una política
que facilite el acceso al mercado financiero.
La falta de acceso al mercado financiero se abordará desde la perspectiva de las
fallas de mercado. Stiglitz, propone las siguientes: "fallos de la competencia, los bienes
públicos, las extemalidades, los mercados incompletos, los fallos de información y el , F _
paro", además agrega, "una distribución de la renta que no sea deseable desde el punto
de vista social y el hecho de que los individuos no juzguen adecuadamente lo que les
conviene" (Stiglitz (2003), p. 107).
Entonces se abordará el análisis de los microcréditos como una alternativa para
que los individuos se hagan cargo de su desarrollo e inclusive contribuyan al desarrollo
de su comunidad.
2. Objetivos generales y específicos.
Los objetivos del trabajo son resumir los puntos que han hecho al Programa de
Desarrollo Social Oportunidades exitoso, estableciendo que es deseable que los
individuos entren en una espiral de desarrollo económico que les brinde las
herramientas para sostenerse por sí mismo y contribuir al desarrollo de la comunidad.
Esto llevará a la revisión de las políticas de microcréditos. La Secretaría de
Economía ha tenido como uno de sus principales objetivos el fomento de las Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) como un camino para lograr el sustento
de las personas. ~
Si partimos de que una gran cantidad de beneficiarios de Oportunidades viven en ""
zonas rurales, donde no existen las condiciones para que accedan al sistema bancario
tradicional, es necesario que el cumplimiento de los requisitos de Oportunidades les
abran la puerta del sistema financiero y esto les permita ser dueños de su desarrollo, en
algún momento dejar de depender de la asistencia social y ser motores de desarrollo en
sus comunidades.
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Se propone la creación de una forma de alinear lo que existe para acelerar el
desarrollo de las personas más vulnerables de la sociedad.
3. Hipótesis.
La hipótesis de este trabajo es que alinear la política de desarrollo humano con
las políticas de financiamiento a nuevas empresas facilita que las personas más
vulnerables encuentren los medios para su desarrollo y establezca las bases para facilitar
la creación de capital social en las zonas más pobres y aisladas del país.
4. Relevancia teórica.
La creación de políticas públicas en algunas ocas10nes se hace en oficinas
separadas, aunque tengan fines semejantes. Cuando se revisan las políticas de
desarrollo social y las de fomento de las MIPYMES parece que están hechas para
públicos distintos.
El planteamiento busca ser un puente entre esos dos conjuntos de políticas,
siguiendo el presupuesto liberal de que el Estado no debe decidir sobre cómo se
desarrollará cada individuo y, en cambio, debe procurar los insumos necesarios para
que cada individuo decida qué es lo que más le conviene. Se propone facilitar el acceso
al mercado crediticio para que esta fuente adicional de recursos permita emprender
actividades de mayor rentabilidad, comenzar a generar riqueza y elevar la calidad de
vida en las comunidades más pobres del país.
También, se abunda en las teorías que ven la función del Estado como un
motivador y encargado de poner condiciones generales para que las personas puedan
tomar elecciones. La propuesta toma el aspecto económico que permite dar libertad al
individuo.
Las comunidades donde se reciben los beneficios tienen una dinámica política
propia, que influencia y es influenciada por las dinámicas políticas de cada municipio,
estado y del país, idealmente los individuos al entrar en una espiral de desarrollo
podrían llegar al desarrollo político, es decir, tener mecanismos más sofisticados de
elección, decisión y solución de conflictos en sus comunidades. El análisis sólo versará
sobre el desarrollo económico y dejará el desarrollo político para un trabajo posterior.
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Marco teórico
La creación de políticas públicas a lo largo de la historia ha estado relacionada, por
un lado, con los modelos de organización económica y, por el otro, con las teOJías
sobre el papel del Estado y la Administración Pública.
Después de la crisis de 1929 y las Grandes Guerras Mundiales y cns1s
financieras se impuso un modelo de desarrollo llamado Estado Benefactor,
influenciado a la vez por la necesidad de mantener al mundo occidental lejos del
Estado Socialista, que había surgido. En México, coincide con la época de
consolidación del régimen del PRI y de las estructuras que lo mantuvieron en el
poder. Las políticas públicas en este momento ponen al Estado como el encargado
de resolver los problemas de la sociedad, por tanto, requieren aumentar el gasto para
satisfacer a los ciudadanos.
En los años setentas y ochentas, se presentan crisis fiscales y económicas, y
surge un nuevo modelo en el mundo que busca dar racionalidad a los gobiernos. La
tesis que se sigue es que el Estado ha crecido demasiado y que es insostenible
mantener todas las funciones que hasta ahora mantuvo, surge el Estado Neoliberal y
en la Administración Pública se presenta la Nueva Gerencia Pública. Se considera
que el sector privado utiliza con mayor eficiencia los recursos, ya que en principio no
quieren perder dinero, por tanto se trasladan funciones del Estado a los particulares y
se incorporan modelos de administración privada a la administración pública.
Consecuente con esta visión los gobiernos se deshacen de responsabilidades, se
les da a los ciudadanos la libertad para que escojan cómo desarrollarse. En México
en este momento a la par también empieza a decaer el modelo de comercio de
Sustitución de Importaciones, por lo que México vuelve a ver al mundo como
proveedor, en especial a los Estados Unidos.
En 1982, cuando este modelo estaba en auge, se produjo una gran crisis mundial.
Por tanto fue más apremiante que el capital privado se encargara de muchas
funciones económicas, a partir de 1988 se realizó un esfuerzo para reducir el tamaño
8
I
del gobierno. Sin embargo, no se podía dejar a las personas más vulnerables a su
suerte, por lo que se buscó una política social que los apoyara.
En el sexenio que va de 1988 a 1994, se diseñó un programa de desarrollo
humano, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), "focalizó desde un
principio los grupos objetivos a los que estarían prioritariamente dirigidos sus
programas" (Cordera y Lomelí (1999), p. 14), este es el antecedente del esquema que
sigue la política de desarrollo social, se pasó de un esquema de subsidios
generalizados propios del Estado Benefactor a un esquema de subsidios focalizados.
La descripción y análisis del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
del Fondo de Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME), así
como de los programas de la Secretaría de Economía FOMMUR, FONAES,
PRONAFIM, se abordará bajo las nuevas perspectivas de políticas públicas que por
un lado limitan la intervención del Estado a las tareas de impulsar condiciones
mínimas de igualdad y se apoyan en el mercado para que este distribuya los recursos.
Al momento de realizar esta investigación se tuvieron en mente una serie de
autores y conceptos para elaborar la política pública que aquí se presentan,
principalmente se buscaba incluir una perspectiva cercana a John Rawls en "Una
teoría de la Justicia'' y de Amartya Sen en "Desarrollo como libertad" para guiar el
trabajo en el fomento a las capacidades de las personas y contribuir a que el
Programa Oportunidades fuera una perpetua fuente de recursos.
La intención de analizar a las políticas sociales y las políticas de fomento
productivo como parte del mismo sistema se inspira en la visión de Robert Pu!Jlam. ¡-) • 7
Se reconoc:e que existen ,tres conj~_pnderes: poder políticq,, poder econó'fnÍco - -- ---- ---- - -- -----
y la sociedad ci_~il, y que a una persona que depende de transferencias monetarias no
,, le es prioritario ser proactivo en esta relación, participa, porque recibe beneficios de
los arreglos de estas y paga costos de sus enfrentamientos. Por esta razón se busca
analizar un esquema en que la acción del gobierno facilite que ingreses más personas
a la esfera económica y se puedan mover por al espacio político o de sociedad civil
organizada.
No se puede negar que se estructura un discurso liberal, que aboga por generar
políticas públicas que le den a la persona el control de sus decisiones, a la vez
tampoco se niega que este trabajo da al Estado un papel importante de impulsor del
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desarrollo y en este sentido las políticas públicas propuestas toman la capacidad
instalada que tiene, sus procedimientos de evaluación para influir en el
comportamiento del mercado financiero.
Las alternativas de política pública y la propuesta que se construye al final, ,
buscan ser elementos que contribuyan a la formación de valor público, tal como lo
plantea Mark Moore, al crear una política que sea un puente entre las políticas de
subsidio fiscal y las políticas de fomento productivo se espera que "los resultados
obtenidos se puedan comparar tanto al costo del consumo privado como con la
libertad del mismo a la hora de producir los resultados deseados" (Moore (2001 ),
P.61). Siguiendo con la conceptualización de Moore, se ar.atiza la relación de las
políticas de subsidio con las de crédito, pensando que "el valor se encuentra en los
deseos y las percepciones de los individuos" (Moore (2001 ), P. 87) de esta forma se
incorpora a la evaluación que tanto fomentan la libertad de los individuos.
A continuación se presentan los conceptos más importantes que se utilizarán en
la formulación de la propuesta.
l. Pobreza.
Pobreza es un concepto que va más allá de la carencia de recursos materiales.
Amartya Sen explica que la pobreza es·'( ... ) ausencia de capacidades básicas, más que
( ... ) carencia de ingreso. La ausencia de capacidades básicas provoca mortalidad,
desnutrición (especialmente en los niños), morbilidad persistente, analfabetismo y otras
carencias" (Sen (2000), p. 20). Sin embargo, ''hay una relación entre bajo ingreso y
falta de capacidades y esta relación instrumental entre un ingreso bajo y una baja
capacidad es lo que causa diferencias entre comunidades" (Sen (2000), p. 87-88).
El principal objetivo de este trabajo es analizar un mecanismo que permita que
se rompa el ciclo de la pobreza en menor tiempo y, siguiendo a Sen, que los
beneficiarios tengan mayores libertades, enumeradas por éste de la siguiente forma: '' 1)
_ libertad política, 2) facilidades económicas, 3) oportunidades sociales, 4) garantías de
transparencia y 5) seguridad social. Cada uno de esos derechos y oportunidades ayudan
a que la persona aumente sus capacidades." (Sen (2000), p. 10).
El objetivo es lograr alinear incentivos para que sea más fácil y rápido salir de la
pobreza y expandir sus habilidades, "( ... ) la expansión de las habilidades se alcanza
siendo más productivos y obteniendo un mayor ingreso, también hay una relación de
10
aumentar la capacidad para meJorar el poder adquisitivo. ( ... ) mejor educación y
cuidado de la salud ( ... ) impulsan las probabilidades para que una persona salga de la
pobreza". (Sen (2000), p. 90).
Existe otro nivel que no se tocará a fondo en este trabajo y es que "( ... ) una
persona con alto ingreso pero sin oportunidades de participación política no es "pobre"
en el sentido usual, pero es claramente pobre en términos de una libertad fundamental"
(Sen (2000), p. 93- 94). Se pretende que sea el siguiente paso en la investigación y
discusión de las políticas de Desarrollo Humano y de acceso a microcréditos que aquí se
presentan.
Por otro lado, CONEV AL define a quien se encuentra en ~sta situación de la
siguiente forma: "Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al
menos una carencia social ( en los seis indicadores: de rezago educativo, acceso a
servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda,
servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente
para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades
alimentarias y no alimentarias." (CONEVAL, Glosario de Términos).
Como se puede apreciar coincide con Sen en que la pobreza va más allá de
carencia de recursos monetarios. Por lo que las propuestas deben articularse para
lograr el progreso. ')
l_J,.'. Este trabajo también quiere enfocarse en los riesgos que presenta que un ~ \ J ()i
\ t I
programa social se vuelva asistencial y clientelar, por tanto el objetivo se-- tiene que /J. centrar en fomentar el incremento de las libertades que ya se han mencionad_o.~
2. Desarrollo humano. 1
Sen define el desarrollo humano como "la creación de oportunidades sociales que
influyen directamente en la expansión de capacidades y la calidad de vida. La
expansión del cuidado de la salud, educación, seguridad social, etc., contribuye
directamente al aumento en la calidad de vida y su florecimiento" (Sen (2000), p.
144).
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define el
desarrollo humano como "la libertad que gozan los individuos para elegir entre
distintas opciones y formas de vida. Los factores fundamentales que permiten a las
personas ser libres en ese sentido, son la posibilidad de alcanzar una vida larga y
11
saludable, poder adquirir conocimiento individual y socialmente valioso, y tener la
oportunidad de obtener los recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida
decoroso" (PNUD- México, consulta en línea).
El centro del concepto es la libertad que tienen los individuos para tomar
decisiones. Los programas sociales deberían fomentar que los ciudadanos más
vulnerables lleguen a un piso en el que puedan acceder a satisfactores básicos y
partiendo de este entren en una senda de crecimiento.
La propuesta que se presenta se refiere a crear un mecanismo para poder gozar
de las libertades descritas y que ejerciéndolas puedan entrar en un mecanismo que los
lleve a ser autosustentables.
3. Microcrédito.
La palabra microcrédito está asociada a varias cosas, en años recientes, es relacionada
con la estrategia de Grameen Bank. Para este trabajo armaremos un concepto
tomando los elementos que dicho banco considera más relevantes. "Es un crédito
enfocado a ayudar a las personas más pobres. Se otorga con base en la confianza y no
en contratos legales. Se entrega para actividades productivas y no para consumo. Es
otorgado a personas que los bancos catalogan como '·no sujetos de crédito'·. Su
objetivo principal es crear capital social'' (Grameen Bank, Octubre 2011, What is
Microcredit?).
4. Capital social.
Robert D. Putnam lo define como "las características de la organización social, tales
como redes, normas y confianza, que facilitan la coordinación y cooperación para el
beneficio mutuo. El capital social aumenta los beneficios áe la inversión en capital
fisico y humano" (Putnam (l 993 ), The Prosperous Community, p. 1 ).
Putnam define al capital social como un bien público que como otros bienes
públicos no brinda un beneficio a un particular, ·'normalmente consiste en relaciones,
normas y confianza transferible en un contexto social" (Putnam ( 1993 ), The
Prosperous Community, p. 4).
Putnam pone como ejemplo de un grupo en el que hay capital social las
asociaciones de crédito rotativo, dice que "la cooperación se basa en que todos confian
en que los demás cooperarán, no en una ética general que provoque una visión de la
humanidad'' (Putnam ( 1993 ), Makink democracy work, p. 168), más adelante señala
12
que hay un dilema sobre si estas organizaciones crean capital social o utilizan el
capital ya existente. Cuando existe la creación de capital social se puede ingresar a
"un círculo virtuoso que trae como resultado equilibrios sociales con altos niveles de
cooperación, confianza, reciprocidad, compromiso cívico y el bienestar colectivo"
(Putnam ( 1993 ), Makink democracy work p. 177).
5. Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYMES).
En la literatura sobre microcréditos no hay una definición clara de estas empresas, sin
embargo, las Reglas de Operación del Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y
Mediana Empresa establece el número de empleados que debe tener una empresa para
ser consideradas en cada una de estas.
Cuadro l. Estratificación de las empresas según su tamaño
Tamaño Sector Rango de Rango de Tope máximo
número de monto de combinado*
trabajadores ventas anuales
(mdp)
Micro Todas Hasta 10 Hasta$ 4 4.6
Pequeña Comercio Desde 11 hasta Desde$ 4.01 93
30 hasta$ 100
Industria y Desde 11 hasta Desde$ 4.01 95 ..
50 hasta$ 100 serv1c10
Mediana Comercio Desde 3 1 hasta Desde$ 100.01 235
100 hasta$ 250
Servicios Desde 51 hasta
100
Industria Desde 51 hasta Desde$100.01 250
250 hasta$ 250
.* Tope Máximo Combinado= (Trabajadores) x 10 % + (ventas anuales) x 90 %
Secretaría de Economía (2012). Reglas de Operación del Fondo de Apoyo para la
Micro, Pequeiia y Mediana Empresa (Fondo PYME) para el Ejercicio Fiscal 2012.
México.
13
Marco metodológico
La investigación se basa en la revisión de distintas fuentes sobre los dos temas que se
abordan. La revisión del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, se hace en
los principales documentos como son la Ley de Desarrollo Social, las Reglas de
Operación y las evaluaciones del programa.
A la par, se integran algunos elementos teóricos para sustentar qué se esperaría
de un programa de desarrollo humano integral. Se hace referencia a conceptos
elaborados por Amartya Sen, John Rawls y Robert Putnam. Los autores tienen gran
literatura y no se espera analizarla a fondo, sino integrar los principales conceptos que
sustentan a una propuesta de política pública. ------- --
Se revisarán las políticas que se han realizado para fomentar las Micro, Pequeñas
y Medianas Empresas, focalizando en las barreras de entrada que existen para las
personas de menores ingresos, beneficiarios del programa Oportunidades. Esto para
analizar las dificultades que las personas en situación de pobreza tienen para valerse
por ellas mismas.
Como señala el objetivo del trabajo, no se pretende crear un nuevo programa,
sino realizar algunas modificaciones para alinear la Política de Desarrollo Social con
la Política de Promoción de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas; incluyendo la
posibilidad de que a partir de este espíritu emprendedor se formen las condiciones para
que se construya capital social en estas comunidades, de tal forma que el beneficio
económico que obtengan unas familias genere extemalidades positivas en toda la
comunidad.
14
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
l. Principales objetivos
El Plan Nacional de Desarrollo en el "Eje 3. Igualdad de Oportunidades" establece que
los principios rectores de la política social son: "focalizar los recursos en los programas
que han demostrado ser más efectivos. Utilizar sistemas de evaluación y seguimiento
que permitan monitorear y mejorar los programas en forma constante. Promover la
coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del Gobierno Federal, así
como los distintos órdenes de gobierno. Priorizar acciones encaminadas a elevar las
capacidades de las personas que permitan resolver el problema de la pobreza no sólo en
el corto plazo, sino en el mediano y largo plazo, atacando las causas de esta
problemática y no sólo sus efectos inmediatos. Desarrollar e implementar un padrón
único de beneficiarios de todos los programas de apoyo social del Gobierno que permita
una cobertura más eficiente de los beneficiarios. Vincular adecuadamente los programas
para crear sinergias entre programas complementarios y evitar duplicidad de esfuerzos.
Transparentar la asignación y el gasto de los recursos''. (Plan Nacional de Desarrollo,
Eje 3)
Los programas que se articulen para el ataque a la pobreza deben tener
mecanismos de disciplina para que los beneficiarios logren abatir sus niveles de rezago,
así como tener claro cuál es su público objetivo.
La Ley general de Desarrollo Social establece que los objetivos principales de la
Política Nacional de Desarrollo Social son "propiciar las condiciones que aseguren el
disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los
programas de desa~rnllo social y a la igualdad de oportunidades, así como la superación
de la discriminación y la exclusión social; Promover un desarrollo económico con
sentido social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore su
distribución; Fortalecer el desarrollo regional; y, Garantizar formas de participación
social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los
programas de desarrollo social". (Ley general de Desarrollo Social, Artículo 11 ).
"La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos, las
siguientes vertientes: Superaciór;i de la pobreza __ <!_!!'_av~!i _ _Q~__l-ª_ t:!g_ucaci§..i:i.,_1ª__~ªluct,1ª,_
alimentación, la generación de .empleo eingreso, auJp~m,ple.o..y_.capac.itac.ión;...s~,g_~rida_d __ _
15
1 /
social y programas asistenciales; desarrollo regional; infraestructura social básica, y
fomento al sector social de la economía". (Ley general de Desarrollo Social, Artículo
14).
"Los mumc1p10s, los gobiernos de las entidades federativas y el Gobierno
Federal estimularán la organización de personas, familias y grupos sociales, destinando
recursos públicos para promover proyectos productivos; identificar oportunidades de
inversión, y brindar capacitación, asistencia técnica y asesoría para la organización y el
diseño de proyectos y apoyo legal para la realización de estas actividades". (Ley general
de Desarrollo Social, Artículo 34).
Para tener un programa de gobierno que atienda de forma directa y específica la
pobreza, se tiene que partir de la definición de pobreza. El Consejo Nacional de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) dentro de los
"Lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la
pobreza" expresa que "la definición de pobreza considera las condiciones de vida de la
población a partir de tres espacios: el del bienestar económico, el de los derechos
sociales y el del contexto territorial. ( ... ) La población en pobreza multidimensional
será aquella cuyos ingresos sean insuficientes para adquirir los bienes y los servicios
que requiere para satisfacer sus necesidades y presente carencia en al menos uno de los
seis indicadores: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad
social, calidad y espacios en los servicios de vivienda, servicios básicos en la vivienda y
acceso a la alimentación.'' (Coneval (20 l O), Lineamientos y criterios generales para la
definición, identificación y medición de la pobreza, p. 12)
El primer objetivo que este documento señala es "reducir significativnmente el
número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un
enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar
oportunidades de trabajo" (Plan Nacional de Desarrollo, p. 150). El segundo objetivo
plantea: "apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad
de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos'' (Plan
Nacional de Desarrollo, p. 155).
Uno de los principales instrumentos que se han creado para alcanzar estos
objetivos es el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. El diagnóstico que
presenta la introducción de las reglas de operación dice que "la desigual distribución del
16
ingreso y en el acceso a oportunidades ha sido un elemento persistente en la historia de
nuestro país. ( ... ) Cuando las carencias son extremas, además de la falta de ingresos, /
las personas y los hogares concentran los mayores índices de desnutrición, ~
enfermedades, analfabetismo y abandono escolar. Se genera así un círculo vicioso en
que los integrantes de las familias más pobres no desarrollan sus capacidades, lleva a
que las nuevas generaciones hereden la pobreza y la imposibilidad de generar ingresos
que les permitan superar su condición" (Reglas de Operación del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 2).
El objetivo general del Programa Nacional de Desarrollo Humano
Oportunidades (en adelante Oportunidades) es "favorecer el desarrollo de las
capacidades asociadas a la educación, salud y nutrición de las familias beneficiarias del
Programa para contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza" (Reglas
de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 3).
Los objetivos específicos son otorgar apoyos crecientes en educación básica y
media básica con el fin de propiciar su inscripción y asistencia regular a la escuela.
Asegurar el acceso a un Paquete Básico de Salud. Dar apoyo para que las familias
beneficiarias mejoren su alimentación y nutrición, con énfasis en la población más
vulnerable como son los niños y niñas, mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.
Fomentar el compromiso con los objetivos mediante el cumplimiento de las
corresponsabilidades asociadas a las intervenciones del Programa, potenciar los efectos
del Programa mediante los otros apoyos monetarios que establezca el Gobierno Federal
para la población beneficiaria del Programa. (Reglas de Operación del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 3).
La población a la que está dirigido este programa "son los hogares donde las
condiciones socioeconómicas y de ingreso impiden desarrollar las capacidades a sus
integrantes en materia de educación, nutrición y salud ( .. .)" (Reglas de Operación del
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 4).
"Las familias elegibles para ingresar o reingresar al programa son aquellas cuyo
ingreso per cápita estimado es menor a la Línea del Bienestar Mínimo" las prioridades
del programa son "hogares cuyo ingreso per cápita estimado se encuentre por debajo de
la línea de bienestar mínimo y tengan integrantes menores de 22 años. Hogares cuyo
ingreso per cápita estimado se encuentre por debajo de la línea de bienestar mínimo y
17
1._____/ '.)O ,- .1, l I , "v._;1 ( 1\ · --.i
-------tengan mujeres en edad reproductiva" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades 2012, P. 4). Estos criterios surgen de la búsqueda de
focalización, considerando que los recursos son limitados lo ideal es enfocarlos a las --~--·· -·------------·· . . . ..... -personas de menos recursos, este trabajo aborda los mecanismos para que el hogar se ·------·-~-·------ _, --·-1-·-- ·--~----·------- - .. --- .. - -- " -···--·-.--.,.···------ .. - .. --1 despegue de esta líne~ e inclusive sea autosustentable.
El programa se integra por distintos componentes. El primero es el componente
educativo que busca que los hijos de personas en pobreza puedan permanecer en la
escuela, "apoyan la inscripción, permanencia y asistencia regular a la primaria,
secundaria y media superior de los hijos de los beneficiarios" (Reglas de Operación del
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 5), la forma en que esto se
instrumenta es por medio de becas para la compra de útiles escolares, becas para
jóvenes que terminan la educación media superior antes de los 22 años, otorgándoles un
apoyo monetario cuando acreditan su conclusión (Reglas de Operación del Programa de
Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 6).
El segundo componente es el de salud, cuenta con tres estrategias específicas:
proporcionar el paquete básico de salud, promover la nutrición de los beneficiarios y
promover el autocuidado de la salud (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades 2012, P. 6 ).
El éxito de este programa está ligado a que en su formación es corresponsal, esto
quiere decir que fomenta que las familias inscriban a los niños a la escuela y acudan a
sus citas en el centro de salud, cumplir con estos requisitos les asegura permanecer en el
programa y serán la base para formar un registro que les permita ser sujetos de crédito.
Los términos que marca la ley son los siguientes: "Inscribir a los menores de 18 años,
cumplidos al 3 l de diciembre del año de inicio del ciclo escolar, que no hayan
concluido la educación básica en las escuelas de educación primaria o secundaria
autorizadas y apoyarlos para que asistan en fom1a regular a clases e inscribir a los
jóvenes de hasta 22 años y once meses con necesidades educativas especiales en
escuelas de educación especial. Inscribir a los jóvenes de hasta 21 años, cumplidos al
31 de diciembre del año de inicio del ciclo escolar, que hayan concluido la educación
básica, en los planteles de educación media superior autorizados y apoyarlos para que
permanezcan en el sistema escolar. Registrarse oportunamente en la unidad de salud
que les sea asignada al momento de incorporarse. Todos los integrantes de la familia
18
( \~ /
• .. .../
beneficiaria deben asistir a sus citas programadas en los servicios de salud, incluyendo
los adultos mayores. Participar mensualmente en las acciones de comunicación
educativa para el autocuidado de la salud, preferentemente por parte del integrante de la
familia beneficiaria de 15 hasta 60 años de edad que sea citado. Se eximirá del
cumplimiento de esta corresponsabilidad a los integrantes de la familia beneficiaria que
presenten, en la unidad de salud a la que están asignados, un certificado médico
expedido por el sector salud que haga constar que padecen de algún tipo de
discapacidad psicomotriz, auditiva o visual severa que impida su asistencia a las
acciones de comunicación" (Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades 2012, P. 10).
Las Reglas de Operación también marcan las causas por las que será dada de
baja una persona del Padrón Activo de Beneficiarios, para fines de este análisis se
destaca el siguiente: "la familia beneficiaria ya no cumpla con los criterios de
elegibilidad del Programa como resultado de la evaluación de las condiciones
socioeconómicas para determinar su permanencia en el Programa" (Reglas de
Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 14), esta
disposición es un obstáculo que se pone para evitar el uso político y clientelar de los
apoyos brindados, es necesaria por una historia en la que un partido hegemónico
controlaba los beneficios sociales con fines electorales. Sin embargo, como lo explica
Sen, uno de los objetivos es que las personas aumenten sus capacidades y tengan acceso
a mayores libertades, por lo que también restringe el espectro de elección de los
beneficiarios, este trabajo intenta ofrecer un mecanismo en el cual se logren asegurar las
condiciones mínimas de bienestar, pero que permita el desarrollo de las personas.
2. Principales logros.
El objetivo de Oportunidades es muy claro: romper el círculo intergeneracional de la
pobreza; _pa~a m~~-i! el cumplimiento de este Q!:>i~tiv9 se divide en metas intem1edias
como el acceso a la educación, acceso a los servicios de salud y la lucha cante.a la -··---- ------······- -------·
desnutri~j~n de las pers9nas; a continuación se presentarán algunos datos que muestran
hasta qué punto ha logrado el objetivo general.
Los indicadores que se señalarán a continuación están relacionados con los
principales problemas que se quieren abatir, se tomarán como puntos de comparación
19
los datos del cuarto bimestre del año 2000 y los resultados preliminares presentados
para el cuarto bimestre de 2012. Se analizarán las implicaciones de las modificaciones
en algunos indicadores, partiendo de los postulados teóricos presentados anteriormente.
A continuación se presenta el Cuadro 2 en el que se comparan algunos
indicadores de progreso social en 2000 y en 2011, se decidió tomar los puntos extremos
de los datos por la razón de que cubren el tiempo en que más énfasis ha tenido el
programa y es casi un ciclo político, un análisis más completo podrá hacerse el próximo
año una vez que se publiquen los resultados del último trimestre del año 2012.
El primer indicador positivo es el incremento en los egresados de secundaria que
indica que la política de condicionamiento de subsidio es efectiva para motivar a que las
personas cumplan con otro nivel educativo. Es relevante que no sólo se ha concentrado
en el incremento de cobertura, sino en el elemento educativo que es la fuente de
capacidades que le permitirá superar las barreras que los tiene en alguna posición social.
La cobertura de salud en el IMSS registra un aumento del 66.9% mientras que en
la Secretaría de Salud un incremento de 156.2%, dado que las personas que no cuentan
con segmidad social formal asisten a la Secretaría de Salud puede plantearse la hipótesis
de que la condición de ir a revisiones periódicas ha provocado que por lo menos se
registren, aún más, si nos enfocamos en los que están en control. la tasa de crecimiento
registrada en la Secretaría de Salud es de 159 %, estos datos podrüm indicar que los
beneficiarios se sienten responsables de cumplir con estas condiciones, por lo menos
para no perder el subsidio. En la propuesta que se formulará se pretend(! utilizar este
compromiso para calificar como candidato de un crédito, pensando en que esto
reforzará el incentivo para ser cumplido.
Como se mencionó líneas atrás estos resultados pueden prevenir de las acciones
que se hacen para mantener la transferencia monetaria. Al pretenderlo ligar con el
otorgamiento de un crédito, se busca que aumente el deseo para cumplir estos requisitos
y el compromiso para desarrollarse por cuenta propia.
20
Cuadro 2. Comparación de indicadores de seguimiento, evaluación y gestión de
Progresa 2000 con indicadores de resultados del programa Oportunidades 2011
Mayo- Junio 2000 Septiembre- Octubre 2011
(Corresponsabilidad de
mayo- junio 2011)
Egresados secundaria 170 696 547 075
Estudian primaria 0% 92.22 %
Estudian secundaria 0% 91.31 %
Familias:
l) IMSS
a) Registradas 870 028 1 451 748
b) En control 853 103 1 442 343
2) Secretaria de salud
a) Registradas I 666 712 4 271 528
b) En control I 605 218 4 169 653
Acucien a control prenatal
a) IMSS 89.55 % 99 %
b) Secretaría de salud 85.79 % 98.44 %
Niños desnutridos
a) IMSS 73 849 129 103
b) Secretaria de salud 309 639 453 795
Reciben suplementos
a) IMSSª 129 285 64 256
(175.07 %) (49.77 %)
b) ssb 200 863 2~6 665
(54.35 %)
1 (64.87 %)
Nota. Los datos marcados rnn el supcrindicc a, tllman d número total de niñlls desnutridos registrados por el IMSS rnmo 100 %.
Los datos marcados con el superindice b, toman el número total de niños desnutridos registrados por la Secretaria de Salud como
100%.
Elaboración propia con información ele: Secretaria de Desarrollo Social (2000). Indicadores de seguimiento. emluación F gestión
de Progresa (por entidad .federatim). bimestre maro- junio. México. y Coordinación Nacional del Program~ de Desarrollo
Humano Oportunidades y Secretaría de Desarrollo Social (2011 ). Matri: de indicadores de resultados del programa de
Oportunidades (Por entidadfederatirn). Bimestre operatirn Noriembre- Diciembre 2/JI I (con la corresponsabilidad julio-agosto
2011). México.
21
3. Críticas al Programa Oportunidades.
El "Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012",
elaborado por CONEV AL, a pesar del crecimiento en cobertura, en "201 O había
alrededor de 500,000 hogares identificados como parte de la población en pobreza que
no han podido ser atendidos" (CONEV AL, "Informe de la Política de Desarrollo Social
en México 2012", P. 59), esto significa que es necesario ampliar la cobertura, el informe
señala que algunas de las razones por las que por las que existe este rezago son: "( ... )
las localidades no cuentan con acceso a una unidad de salud; o son pequeñas, dispersas
y móviles o pcr dificultades administrativas" (CONEV AL, "Informe de la Política de
Desarrollo Social en México 2012", P. 59).
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y otros programas de
fomento al crédito están enfocados a zonas rurales, lo que significa que "no hay
instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable residente en áreas urbanas
( ... )" (CONEVAL, "Informe de la Política de Desarrollo Social en México 2012, P. 60).
4. Limitaciones (¿Qué no es Oportunidades?)
El Programa Oportunidades busca dar un piso mínimo para romper el círculo
intergeneracional de la pobreza, es claro que se ha cumplido con este propósito. Sin
embargo, no está claro qué mecanismos debe seguir para incrementar sus libertades
básicas, en especial las libertades políticas y las facilidades económicas (Cf. Sen,
Development as freedom, p. l O).
La construcción de mejores condiciones de vida requiere contar con capital, sin
embargo, en este nivel no se tiene una fuente de recursos más allá del susidio. Es
comprensible que se impusieron requisitos de control para evitar desvíos e inhibir el
abuso, sin embargo, estos mismos requisitos inhiben que las personas formen una bolsa
que les serviría como motor de su desarrollo.
Por ejemplo, la reglamentación del Programa Oportunidades incluye las causas
por las que una persona puede quedar fuera del Padrón de Beneficiarios, una de las
cuales dispone que ·'Ia familia beneficiaria ya no cumpla con los criterios de
elegibilidad del Programa como resultado de la evaluación socioeconómica para
determinar su permanencia en el Programa" (Reglas de Operación del Programa de
22
Desarrollo Humano Oportunidades 2012, P. 14). No hay claridad si esta disposición
penalizará que las personas se estén desarrollando, considerando que la construcción de
habilidades es un proceso complejo.
Por ejemplo, si un niño es miembro de una familia beneficiaria del Programa,
ha gozado de facilidades para asistir a la escuela y tiene una base nutricional buena. Si
tiene suerte de vivir cerca de una secundaria o de poder acceder a la telesecundaria
tendrá mayores habilidades, la pregunta es ¿qué va a hacer con estas habilidades?, la
concepción de generar un piso mínimo ha dejado fuera qué se hará después de este
límite inferior, ¿debe seguir recibiendo subsidio?, ¿se le debe retirar el subsidio en
forma automática?
Por otro lado, si ha logrado aumentar sus capacidades, tendría que viajar a otra
localidad para buscar más niveles de educación o un trabajo significativamente mejor
pagado, en este caso ¿debe seguir siendo beneficiario?, ¿los beneficiarios deben ser la
parte de la familia que se queda en la localidad de origen?, ¿la transferencia le debería
cubrir las nuevas necesidades en la nueva localidad? El punto en que se quiere llamar la
atención no es en que la migración sea negativa o positiva, sino del papel de
Oportunidades en este contexto y el papel de la promoción de desarrollo
Una posibilidad con menos incertidumbre y con beneficios inmediatos es que la
persona no rebase la línea de pobreza, esto lo lleva a rechazar otros medios paro obtener
ingresos. En pequeñas comunidades, no buscará sembrar o ser contratado por el dueño
de la tierra, ya que tendría que enfrentar la incertidumbre de la cosecha y si es muy
exitoso salir del programa.
Por otra parte, una persona en estas circunstancias es difícil que se acerque a los
programas de incentivos a la producción, de los que se hablará en el próximo apartado,
ya que desconoce cómo hacer rentables las actividades productivas que ya realiza.
Como se analizará, los recursos con los que cuenta le impiden ser autosustentable y no
cuenta con las condiciones pertinentes para fondearse en otro lugar. Entonces el
problema al que nos enfrentaremos es articular las políticas sociales con las políticas
que promueven el desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
(MIPYMES), a continuación se hará el análisis de estas políticas.
23
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)
l. Objetivos.
El Plan Nacional de Desarrollo en el "Eje 2 Economía competitiva y generadora de
empleos" establece que "la finalidad de la política económica de la presente
Administración será lograr un crecimiento sostenido más acelerado y generar los
empleos formales que permitan mejorar la calidad de vida de todos los mexicanos.
Mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de todos, especialmente de aquellos
que viven en la pobreza, es un imperativo social", en relación a las personas con'
escasos recursos señala que "la insuficiencia de recursos económicos y la marginación
impiden satisfacer las necesidades básicas y limitan la participación plena de los
ciudadanos en los ámbitos político, social, económico y cultural. Sin oportunidades de
empleo y de participación plena en la marcha económica del país, no es posible alcanzar
un desarrollo humano integral" (Plan Nacional de Desarrollo, Eje 2). Más adelante
menciona la meta de reducir la pobreza como un elemento que impactará en la
reducción de factores negativos que inhiben la inversión, pero deja a la política social la
tarea de atender el problema.
La Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana
Empresa presenta entre sus objetivos: "crear un entorno favorable para que las
MIPYMES sean competitivas en los mercados nacionales e internacionales. La
creación de una cultura empresarial y de procedimientos, prácticas y normas que
contribuyan al avance de la calidad en los procesos de producción, distribución,
mercadeo y servicios al cliente de las MIPYMES. El acceso al financiamiento para las
MIPYMES, la capitalización de las empresas, incremeni.o de la producción, constitución
de nuevas empresas y consolidación de las existentes. Apoyos para el desarrollo de las
MIPYMES en todo el territorio nacional, basados en la participación de los Sectores; la
compra de productos y servicios nacionales competitivos de las MIPYMES por parte
del Sector Público, los consumidores mexicanos e inversionistas y compradores
mexicanos e inversionistas y compradores extranjeros, en el marco de la normativa
aplicable; ( ... ) Esquemas para la modernización, innovación y desarrollo tecnológico
de las MIPYMES ( .. .)" (Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro,
Pequeña y Mediana Empresa, pp. 3- 4).
24
' ' i '
Las Reglas de Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa
(Fondo PYME) establecen que es objetivo de este "contribuir al desarrollo económico
nacional, a través del otorgamiento de apoyos a proyectos que fomenten la creación,
consolidación y competitividad de las micro, pequeñas y medianas empresas y las
iniciativas de los emprendedores, así como a aquellos que promuevan la inversión
productiva que permitan generar más y mejores empleos, más y mejores micro,
pequeñas y medianas empresas, y más y mejores emprendedores" ( Reglas de
Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) 2012,
p. 2).
La Reglas de Operación señalan que los beneficiarios del programa son
"emprendedores, micro empresas, pequeñas y mediana empresas" (Reglas de
Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) 2012,
p. 7) este podría ser el primer obstáculo para que las personas que han vivido de
actividades de subsistencia y del apoyo que les brinda el Programa Oportunidades
puedan desarrollar un proyecto productivo, ya que este mismo reglamento define al
emprendedor como "las mujeres y los hombres en proceso de crear, desarrollar o
consolidar una micro, pequeña o mediana empresa a partir de una idea emprendedora'"
(Reglas de Operación del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo
PYME) 2012, p. 4).
A partir de las definiciones anteriores que brinda la ley se encuentran obstáculos
para que las MIPYMES sean el motor para que las personas de menos ingresos accedan
a esta formación empresarial como motor para acelerar la salida de la pobreza. El
principal obstáculo es que la ley está dirigida a quienes ya están en proceso de crear o
tienen ya un pequeño negocio; en primer instancia una comunidad beneficiaria de las
transferencias directas de Oportunidades no es de emprendedores, las actividades que
realizan son de subsistencia y por tanto quedan fuera de lo que cubre este programa.
Al final del marco teórico se anexó el cuadro en que se define el tamaño de cada
una de las empresas, cuya definición parte del número de trabajadores y el monto anual
de ventas. Si bien es cierto que la ley necesita estas definiciones para focalizar sus
alcances, la combinación del tamaño de las empresas y el obstáculo para acceder a
crédito una vez que ya está constituida la empresa impide que se sincronice con la
estrategia para salir de la pobreza.
25
Estas definiciones tienen impacto en otras dimensiones, ya que la certeza de la
que parte el mercado financiero es la definición del tipo de empresas sujetas a la
posibilidad de un crédito, es decir, al sistema tradicional no le sería rentable otorgar un
crédito a quien no está definido por la ley.
El análisis del comportamiento y resultados que han tenido instituciones que
otorgan microcréditos, el caso más famoso es Grameen Bank, se ha decidido dejar
fuera del documento, ya que interesa poner atención en cómo se podrían coordinar las
políticas públicas para un combate más eficaz de la pobreza.
La propuesta que se articula en los siguientes capítulos tiene como objetivo dar
una base legal para que la'> personas con menos recursos puedan acceder a
financiamiento y, en segundo lugar, se articulen los objetivos del Programa PYME con
los objetivos de abatimiento de la pobreza.
En el marco teórico se ha mencionado que para Sen abatir la pobreza es más que
sólo incrementar su ingreso, si el fomento de las PYMES logra posicionarse como el
motor de desarrollo de las personas también llevará al desarrollo de las comunidades en
las que viven y a mejorar el nivel de vida del país.
2. Principales logros.
Los principales logros que se han reportado es '"un incremento en la
productividad del 5.8%'' en las empresas que son beneficiarias frente a ·'Jas no
beneficiarias de l.8%" (CONEVAL (2011), Infom1e de la E valuación Específica de
Desempeño 201 O- 2011, P. 1 ).
También identifican "que es posible que tenga un efecto en la formación de
empleos pero no que se mantenga a lo largo del tiempo'' (CONEV AL (2011 ), Informe
de la E valuación Específica de Desempeño 201 O- 2011, P. 1 ).
3. Cobertura.
Guiado por el informe de CONEV AL la población potencial en 201 O se
incrementó respecto a la que había en 2009, sin embargo, la cobertura no. También se
vio que "la población atendida de 2007 a 2010 rebasó la potencial, CONEVAL sugiere
que se amplíen las metas.
26
4. Principales carencias.
La principal carencia es que no hay promoción, lo que proyoca que "la mayor parte de
empresas no solicitaron el crédito sino que los Organismos Intermedios se acercaron a
ofrecerlo" (CONEV AL (2011 ), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño
2010- 2011, P. 1 ), en el contexto de la propuesta expuesta esto limitarla el impacto en
las comunidades que tienen mayor escasez de recursos.
Programas de acceso a financiamiento productivo para personas en pobreza.
Una vez que se revisó la política social más importante y la política de fomento a
las MIPYMES, cabe que se revise -~l estado del acceso a crédito productivo, esta pieza
es fundamental para que sea posible que los beneficiarios del Programa Oportunidades
puedan iniciar el camino a ser sustentables.
El Programa Sectorial de Economía 2007- 2012 establece como uno de sus diez
retos: ·'fomentar una banca social más fortalecida con mayor patrimonio social,
especialmente para el sector de la población excluido del sistema financiero comercial,
mediante la instmmentación de políticas públicas que apoyen el fort1lecimiento de
instituciones financieras de ahorro y crédito popular que promuevan el desarrollo
económico de las comunidades y de los negocios en pequeña escala" (Programa
Sectorial de Economía 2007- 2012, P. 3). Dentro del Objetivo rector l.2 se dice
"'Impulsar la generación de más y mejores ocupaciones entre la población emprendedora
de bajos ingresos, mediante la promoción y fortalecimiento de proyectos productivos"
(Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, P. 14), de este objetivo derivan las
siguientes líneas estratégicas: la línea estratégica 1.2.1 establece que "a través de
México Emprende se ampliará la capacidad productiva de las empresas sociales y
proyectos productivos de los emprendedores en situación de pobreza que generen
empleo y autoempleo'' (Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, ídem.) y las
acciones que se emprenden son '"otorgar apoyos integrales en gestión, capacitación,
innovación, financiamiento y comercialización a: Proyectos productivos que impulsen
las vocaciones productivas locales en comunidades rurales y en zonas urbanas
identificadas por su nivel de marginación social y su potencial competitivo. Proyectos
turísticos sustentables (ecológicos, culturales, recreativos y de aventura) en áreas de
propiedad social ubicadas en localidades rurales seleccionadas en coordinación con la
27
Secretaría de Turismo. Grupos sociales dedicados al diseño, producción, distribución y
comercialización de artesanías" (Programa Sectorial de Economía 2007- 2012, Pp. 14-
15).
La Secretaría de Economía tiene vanos programas que buscan fomentar la
capacidad de emprendimiento y el acceso a financiamiento; dado que este trabajo busca
la sincronía de incentivos, se mencionarán los programas que pueden auxiliar una
política de microfinanciamiento más eficaz.
l. Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR).
Las Reglas de Operación del FOMMR establecen que es un "Fideicomiso especializado
en microfinanzas para mujeres rurales de bajos ingresos, sin acceso al financiamiento de
la banca tradicional, desarrolla una serie de estrategias conducentes a impactar en el
desarrollo de los niveles de ingresos de las familias así como de sus capacidades
emprendedoras a través del otorgamiento de: Microcréditos a mujeres de bajos ingresos
de poblaciones rurales, a través de créditos a Instituciones de Microfinanciamiento e
Intermediarios; apoyos no crediticios a Instituciones de microfinanciamiento para la
capacitación a Microempresarias; apoyos no crediticios para el fortalecimiento de las
Instituciones de Microfinanciamiento e Intermediarios por medio de capacitación y
asistencia técnica, y apoyos no crediticios a Instituciones de Microfinanciamiento
destinados a la difusión, promoción y operación de esquemas de microseguros, de
capacitación a microempresarias y de fomento para la transferencia de tecnologías·'
(Reglas de Operación para la asignación del subsidio canalizado a través del Fondo de
Micro financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) parn el Ejercicio Fiscal 2012, p.
2).
- Cobertura.
La evaluación de CONEV AL carece de información para saber si hay un logro
en la cobertura.
-Resultados.
Este fondo está dirigido al apoyo de intermediarios financieros, sin embargo las
evaluaciones realizadas muestran que "85 % de las beneficiarias no recibieron la
capacitación adecuada" (CONEVAL (2012), Evaluación Específica de Desempeño
(EED) 2010-2011 Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, P. 2)
28
Los evaluadores señalan la necesidad de mantener intercambio de información
con las instituciones financieras que darán los créditos.
2. Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES).
Las Reglas de Operación del FONAES establecen que este programa busca "contribuir
a la generación de ocupaciones entre la población emprendedora de bajos ingresos,
mediante el apoyo a la creación y consolidación de proyectos productivos" (Reglas de
Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)
para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2), para lograr esto FONAES cuenta con tres
estrategias: "apoyar a la inversión en la apertura o ampliación de negocios para generar
y preservar ocupaciones, así como promover el desarrollo económico de las
comunidades; promover las habilidades y capacidades empresariales y comerciales de
quienes tienen un Negocio Establecido, y fomentar la consolidación de la banca social,
para acercar los servicios de ahorro y crédito popular a la población de escasos
recursos" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en
Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2).
Las Reglas de Operación señalan la posibilidad de ser beneficiarios de vanos
subsidios, .. los apoyos otorgados por el FONAES podrán ser complementados o
complementarios con apoyos de otros programas públicos o privados, sin prejuicio de lo
que establezcan sus disposiciones aplicables y en los términos que se precisen en los
diferentes tipos de apoyo" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para
Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 2) de este modo
un beneficiario de Oportunidades puede ser beneficiario de FONAES.
Este programa va en el sentido de lo que se plantea en este trabajo, "son los apoyos
que otorga FONAES para abrir o ampliar un negocio, a las personas fisicas, grupos o
empresas sociales que forman parte de la Población Objetivo y que cumplen con los
Criterios de Elegibilidad" (Reglas de Operación del Fondo Nacional de Apoyos para
Empresas en Solidaridad (FONAES) para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 3 ).
En las reglas de operación viene una de las principales limitaciones de este, '"los
beneficiarios para abrir un negocio sólo podrán recibir el apoyo una vez" (Reglas de
Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)
para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 3), dado que se trata de transferencias es comprensible
29
que hayan puesto esta restricción. Esto es una diferencia con la propuesta que se
presenta en este trabajo, se busca alinear incentivos para que sea el mercado quien
asigne los recursos.
El FONAES intenta distribuir microcréditos a organizaciones que ya existan en
comunidades pobres. La política que se desarrolla en este trabajo busca crear los
incentivos para que quien aún no tiene un negocio establecido pueda construirlo a partir
de las actividades que ya realiza la comunidad, sin importar que estén establecidos
como organización o no.
Las Reglas de Operación al referirse al préstamo para capital inicial señalan que
"no se podrá utilizar para el pago de deudas, o adquisición de terrenos" (Reglas de
Operación del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)
para el Ejercicio Fiscal 2012, p. 5), la exclusión de pago de deudas se comprende y no
se discutirá aquí, en cuanto a la adquisición de terrenos pareciera que es un límite que
afecta a las comunidades más pequeñas, explico, si los que viven de la tierra tienen que
rentar tierras y asumir el riesgo de emprender un negocio, para una persona en estas
condiciones sería más racional apoyarse en el programa de transferencias directas y no
enfrentar la incertidumbre de un nuevo negocio.
Este programa sí cuenta con apoyos para la comercialización del producto, en el
esquema que se elabora e11. este trabajo, se plantea darle la libertad para que el
beneficiario decida en qué usar el recurso. Más adelante se esbozará la forma en que
podría operar.
Las Reglas de Operación también señalan el cumplimiento de entrega de
estudios de mercado y de viabilidad financiera, parece una forma conveniente para
cubrir riesgos, para esta nueva propuesta se tendrán que generar mecanismos de
cobertura pero sin que sean un desincentivo, se elaborará una propuesta que se apoye en
las condiciones del Programa Oportunidades.
Resultados.
FONAES "reporta haber ayudado a generar 20, 974 ocupantes durante 2010. Tal
cifra equivale -según FONAES- al 37 % de todas las ocupaciones generadas en el
segmento de micronegocios de bajos ingresos en 201 O" más adelante señala que "el
número de ocupaciones por FONAES fue equivalente al 1.6 % de los generados por los
micronegocios" (CONEVAL (2012), "Informe de la Evaluación Específica de
30
Desempeño 2010- 2011 Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad
(FONAES), p. 2).
-Cobertura.
La población potencial se define como "rural, campesmos, indígenas y
población urbana en escasez de recursos y se cuantifica en 45, 237, 239" la población
objetivo es "la población rural, campesinos, indígenas y población urbana en escasez de
recursos que demuestre su capacidad organizativa, productiva, empresarial para abrir o
ampliar un negocio y que esté interesado en pedirle apoyo al FONAES" (CONEVAL
(2012), "Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010- 2011 Fondo
Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FON AES), p. 7)
-Evolución.
La población potencial se ha ido aumentando mientras que la población atendida
ha disminuido, dado el comportamiento de la población objetivo, parece resultado de las
reglas del programa.
Cuadro 3. Evolución de las Poblaciones Potencial, Objetivo y Atendida del
FONAES. -------------
Año Población potencial Población objetivo Población Atendida
2008 so so 61,309
2009 38,976,448 6,251 40,039 --
2010 45,237,239 44,790 46,205
Fuente: CONEV AL (2012), "Informe de la Evaluación Específica de Desempeño
2010- 201 l. Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad", México.
3. Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM).
Este programa busca acercar "microcréditos a los hombres y mujeres de poblaciones
urbanas y rurales, a través de créditos a Instituciones de Microfinanciamiento e
Intermediarios de Apoyos no Crediticios estas mismas Instituciones para la apertura de
centros de atención que amplíen la cobertura del Programa mediante el otorgamiento de
microcréditos en más municipios y localidades, así como para un esquema de garantías"
(Reglas de Operación para la asignación del subsidio canalizado a través del Programa
Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) para el ejercicio fiscal
2012,p. 2)
31
El objetivo de este programa es complemento de la propuesta que se construye
en este documento, ya que esta necesita de un sistema financiero eficiente. El problema
que se advierte es que sin un sistema que agilice la entrada de los necesitados puede
generar sólo más opciones para las personas que tradicionalmente ya tienen acceso a
crédito.
La propuesta que se construirá implica crear un mecanismo para que el mercado
financiero vea a personas de escasos recursos como clientes viables de un crédito, el
tema de mayor complejidad será el manejo del riesgo por parte de las instituciones
financieras.
Cobertura.
La evaluación no muestra resultados sobre la evolución en la cobertura, en 2008
se atendía a 493,406 mientras que su población potencial está marcada en 12,193.33 y
su población objetivo se señala que es 429 000 (CONEVAL (2010), "Informe de la
Evaluación Específica de Desempeño 2009- 201 O, Programa Nacional de
Financiamiento al Microempresario")
Construcción de alternativas de política pública
l. Resumen de la problemática expuesta.
Este trabajo comenzó retomando el punto de vista de Sen acerca de la pobreza, viéndola
como ausencia de capacidades. La revisión del principal programa de transferencias -
Programa Nacional de Oportunidades- deja claro que ha sido exitoso para que las
personas dejen de ser pobres.
El Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) presenta el Índice de Desarrollo Humano, que está construido por
tres dimensiones: salud, educación y estándar de vida, y cuatro indicadores: estándar de
vida al nacer, años promedio en institución educativa, años de instrucción esperada e
ingreso nacional bruto per cápita.
32
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, como se expuso se ha
construido con la finalidad de igualar las condiciones en un piso mínimo, a partir del
cual las personas puedan desarrollarse, si lo confrontamos con los indicadores del
PNUD cumple con tres, faltando el de incremento del ingreso. Este programa ha
logrado que las personas en pobreza extrema tengan acceso a satisfactores de sus
necesidades más básicas, inclusive las medidas de pobreza que se han construido dejan
muy claro cómo una gran parte de la población abandona la pobreza alimentaria, pero
falta enfatizar cómo se propiciará el crecimiento económico de estas personas.
Por otra parte, hemos descrito la carta de programas que fomenta la actividad
productiva de la Secretaria de Economía, en cada uno se han señalado algunas criticas a
elementos de sus reglamentos, un aspecto que queda claro es que estos se han concebido
para acelerar los proyectos productivos ya existentes. El aspecto relevante es que
podrian existir actividades que tienen potencial para ser proyectos productivos pero no
hay información y no hay incentivos para emprenderlos.
Otro aspecto que no está claro en todos estos programas es si pueden coexistir o
si son rivales con un programa de subsidios directos; en este sentido es entendible que
se quiera poner restricciones para no beneficiar a una misma persona por varios
programas. Esto podría reflejar una de las limitaciones de que los recursos públicos
sean la principal fuente de financiamiento de las personas en pobreza.
En la definición de los tipos de pobreza está claro que el acceso a bienes
duraderos es un mecanismo de inversión y es un indicador de mayor bienestar, ya que
han podido sustituir el uso de recurso en adquirir bienes de primera necesidad y han
consumido bienes que satisfacen necesidades más complejas.
Un aspecto que también debem0s incorporar al análisis es que ser beneficiario
de Oportunidades y vivir en comunidades rurales con pocos servicios es parte del
problema, por lo que es necesario suponer que acceder a mercados, escuelas de
educación media y fuentes de trabajo implica un costo de transporte. Muchas de estas
personas además tienen que pagar renta para cultivar, ante estos gastos surge la pregunta
¿no es más rentable vivir del subsidio directo a pesar de poder ser productivo?, esta
pregunta también incluye la incertidumbre que genera decidir cultivar, ya que hay que
esperar la cosecha y pueden existir condiciones externas que dañen la producción.
33
Cualquier inversionista se enfrenta al dilema de arriesgar y ganar más o quedarse con lo
poco que tiene.
También debemos considerar que un beneficiario de Oportunidades puede tener
como prioridad cumplir los requisitos que le impone el Programa, antes de cuestionarse
si puede incrementar su nivel de bienestar.
De esta forma el problema que se pretende resolver es ¿qué modificaciones hay
que hacer a la política de Desarrollo Humano y a las políticas de fomento de las
actividades productivas para que se complementen en la tarea de disminuir la pobreza?
2. Actores a los que se pretende afectar.
La Ley General de Desarrollo Social expone que uno de los principios de la Política de
Desarrollo Social es la libertad entendida como "la capacidad de las personas para elegir
los medios para su desarrollo personal así como para participar en el desarrollo social
(Ley General de Desarrollo Social, Artículo 3, Fracción 1), partiendo de este supuesto
indicaremos quienes son los principales sujetos de este análisis.
2.1 Beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
El centro del análisis son las personas que viven en condiciones de
pobreza, en especial quienes son beneficiarios de este programa. Este es nuestro
grupo objetivo, cuenta con las ventajas de estar identificados, contar con
evaluaciones de su situación, estar comprometidos a cumplir condiciones.
Una de las ventajas que hay en enfocarse al grupo de beneficiarios es que
existe tanto un padrón como criterios muy claros a los que se han comprometido
ha cumplir, de este modo sería fácil trasladar estos parámetros a una evaluación
de conveniencia de otorgarles el crédito.
2.2 Directores y administradores de los bancos de segundo piso públicos.
Los programas de financiamiento que se analizaron necesitan tener reglas
rígidas para destinar los recursos a donde serán mejor aprovechados. Por otro
lado, al realizar el Presupuesto de Egresos los administradores públicos deben
decidir los criterios para destinar recursos a la banca social.
2.3 Banca social.
Los proveedores de microcrédito han aumentado, parte fundamental de los
programas de fomento a los microempresarios es apoyar estas instituciones.
34
Bajo la convicción de que la ampliación de los mercados trae beneficios para el
usuario final, se busca la forma de mejorar las condiciones para que haya mayor
flujo de préstamos.
Dado que desde un programa de gobierno no se puede obligar a los
particulares a otorgar crédito, se busca que las acciones que haga el gobierno
incentiven para que otorguen crédito a beneficiarios de programas sociales. Si
los incentivos se alinean correctamente hay la posibilidad de estimular que se
concedan créditos.
2.4 Habitantes de las comunidades en donde lleguen los créditos.
En este grupo se pretende incluir a los que no son sujetos de crédito y que
pueden ser o no beneficiarios de un programa social. Este grupo tiene la
característica de que puede carecer de capital que aumente sus capacidades, sin
embargo, tiene fuerza para trabajar.
Pueden tener fuentes de ingreso diversas como cobro por trabajos dentro
y fuera de la comunidad, o ser receptores de transferencias internacionales. Si
en su comunidad alguien es receptor de un crédito productivo tendrían la
posibilidad de tener un trabajo.
3. Construcción de alternativas.
Después de analizar los diferentes aspectos que interfieren en que una persona se
encuentre en pobreza, los diferentes programas que existen para dotarlos de capacidades
y el planteamiento de Sen de lo necesario para desarrollarse, ahora se verá qué políticas
pueden favorecer el acceso a créditos.
I .- Continuar con la convivencia de los distintos programas.
Los programas que actualmente funcionan han sido creados con objetivos
específicos, segmentando las acciones para distintos fines.
Si consideramos los programas importantes, Oportunidades y Fondo PYME,
podemos pensar que han tenido éxito, en especial Opcrtunidades. Las evaluaciones que
se revisaron de este programa mostraron logros al registrar más niños en la escuela,
mejores índices de nutrición y mejores condiciones de salud. No parece haber dudas
35
en que ha sido eficaz en apoyar a las personas para superar la pobreza alimentaria y en
construir un piso mínimo del que no caerán.
Oportunidades ha puesto el énfasis en la pobreza intergeneracional, en especial
en mejorar las condiciones de educación y salud que convierten a la pobreza en un
círculo vicioso.
Dadas las buenas evaluaciones con las que cuenta, se puede mantener este
programa con las condiciones que actualmente existen, ya que se han cumplido las
metas de reducción de la pobreza.
Desde el punto de vista político es posible que se considere positivo presentar el
Programa como una política de Estado más allá del partido en el Gobierno. Dadas las
condiciones de su funcionamiento, se ve como eficiente el hecho de que exista el menor
contacto posible entre quien entrega y quien recibe el apoyo.
Fondo PYME y los demás programas de estímulo al emprendimiento han
funcionado, el surgimiento de varios de ellos ha sido consecuencia de intentar focalizar
a beneficiarios específicos.
Después del análisis que se realizó se encontró que estos ct!entan con Reglas de
Operación claras y establecen los límites de su acción, quién puede y quién no puede ser
beneficiario, lo que señala un esfuerzo para utilizar los recursos de forma eficiente.
De mantener las cosas como están, implica que no se tienen que crear nuevos
procedimientos, no se requiere cambiar el rumbo de los recursos y se continúa con los
beneficios políticos de enlistar un gran número de programas de apoyo como éxito de
gobierno.
La buena calificación que tiene el programa ha provocado que sea una falta
política hablar de modificarlo, ya que puede pensarse que se intenta poner controles
políticos. Por otro lado, la difusión limitada de los programas de la Secretaría de
Economía podría causar que se dé mejor servicio a las personas que sí se acercan, ya
que permanece una cierta exclusividad.
2.- Promocionar los programas de fomento productivo.
Después de analizar los distintos programas, parece que existen suficientes
opciones para fomentar el espíritu emprendedor, las personas que trabajan en estos han
36
adquirido experiencia y después de analizar sus reglamentos han incluido los principales
riesgos en cuanto al cobro.
Dada la estructura del gobierno, en la elaboración de las Reglas de Operación
refleja que cada secretaria los realizó pensando en un grupo específico de la población,
imponiéndole una característica a cada programa. Para que una persona se acerque a
algún programa debe tener la información sobre qué le ofrece cada uno, la conveniencia
de inscribirse en un programa y no en otro, los riesgos que tendria que asumir.
Las personas pueden acceder a toda la información en Internet, sin embargo, es
poco probable que las personas en pobreza ocupen su tiempo en revisar reglamentos y
distinguir los beneficios entre cada programa para elegir el correcto.
Para promocionar los programas de acceso productivo, se puede informar en
Centros de Salud y Centros Educativos, ya que las personas tienen que ir
cotidianamente a estos Centros. Esta promoción tendría que ir más allá de carteles,
tendrían que acercarse voluntarios que expliquen las alternativas que hay para iniciar
actividades productivas.
Es necesario que se cap2cite a los promotores para que sepan cómo promocionar
las inversiones y que las personas no se sientan invadidas en su privacidad.
Probablemente tengan el instinto de cuidar lo poco que tienen y no acepten un
consejo que les parezca que pone sus recursos en peligro.
De esta manera los promotores tendrían que saber cómo acercarse, la forma para
no invadir su privacidad. En comunidades tradicionales, se tendría que tener claro, si
hay actividades tabú y que no serian aceptadas.
3.- Establecer un régimen fiscal y laboral para beneficiarios de Oportunidades.
Los programas existentes hablan poco del régimen bajo el que se agrupan las
PYMES, este generalmente tiene que ver con la actividad y su tamaño. Por otro lado,
es cierto que la creación de regímenes especiales ha causado que la administración
tributaria sea deficiente, sin embargo, es necesario que el cumplimiento de
responsabilidades fiscales no sea un freno para la creación de actividades productivas.
Se propone que en los módulos de atención de salud, a los que tienen que acudir
a revisiones periódicas estén ligados a módulos de información sobre alternativas de
inversión, de tal forma que las personas puedan acceder a información y promoción de
37
actividades productivas. Es necesano advertir que estos módulos tendrían trabajo
cuando las personas acuden a revisiones de salud.
Requeriría más recurso si en algunas zonas tomaran el modelo de caravanas
itinerantes, podrían llegar a más personas, pero en ciertas comunidades podrían
encontrar resistencia.
4.- Unificar los programas de financiamiento.
Al momento de realizar este trabajo uno de los descubrimientos es la cantidad de
programas de fomento a la actividad productiva que existen, en el trabajo se
describieron estos programas y a partir del análisis de sus reglas de operación se: logró
distinguir las diferencias, inclusive hay una claridad mayor sobre si son
complementarios o rivales.
Es comprensible que se han originado de forma independiente, ya que en su
construcción se ha buscado la precisión en el uso de recursos. En sus reglas de
operación se ven con claridad los alcances que pensaban tener, sin embargo, al analizar
los programas como una estrategia para impulsar el desarrollo de las personas no hay
claridad sobre qué programa busca qué.
Por otro lado, una persona en una comunidad rnral con difícil acceso a Internet
¡,cómo obtiene la información sobre los programas de fomento productivo? ¿Cómo
decidir a que autoridad se acercan a pedir información? ¿Cómo elegir a cuál de los
programas de financiamiento acudir?
Pareciera más fácil acercar un solo programa del que vayan saliendo
ramificaciones específicas, es decir una sólida banca de desarrollo con una cartera
diversificada. Otro dato relevante que se destacó en la descripción, es que hay rivalidad
entre los programas, es decir, al acceder a uno ya no hay posibilidad de acceder a otro.
Este dato es relevante, pareciera que se concibe al apoyo productivo como algo que se
recibe una vez y que deja de ser necesario.
Sin embargo, para que una empresa nueva continúe con vida, es muy probable
que necesite más de un crédito. En la banca privada, el crédi~o se b1inda según el
historial de pago, por lo que se entiende que para acceder a un préstamo de gran
cantidad hay que acceder a pequeños créditos, así se va generando un historial de
crédito.
38
5.- Generar una base de datos para tener presentes los logros en Oportunidades.
En el apartado de la descripción del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades se señalaron dos características de este, cuenta con un Padrón Único de
Beneficiarios y la entrega de recursos está sujeta al cumplimiento de las condiciones
impuestas. Se señaló que hay condiciones en las que el apoyo se suspende, estas
condiciones se han impuesto para que las personas cumplan con dos elementos básicos:
asistir a revisiones en el centro de salud y enviar a los niños, y particularmente a las
niñas, a la escuela. Dados los datos que muestran las evaluaciones, en donde se ve la
clara ampliación de la cobertura, es posible deducir que el mecanismo ha funcionado.
Por otro lado, estos logros reflejan el compromiso de las personas, si cumplen
con todas los requisitos lleva a que están comprometidos con su desarrollo personal.
Después de analizar los planteamientos teóricos de desarrollo humano de Sen y los
diagnósticos, declaración de objetivos y mecamsmo de funcionamiento de
Oportunidades, queda claro que las personas tienen que ir progresando en mejorar su
salud y mejorar en educación.
Hasta el momento las personas cumplen con estos requisitos para continuar
recibiendo sus apoyos, esta propuesta busca que este cumplimiento sea para algo más
que sólo seguir obteniendo el recurso.
En el mercado financiero privado existe un registro del comportamiento
crediticio del consumidor, el buró de crédito, básicamente registra si el usuario de
servicios financieros ha cumplido con sus obligaciones y por tanto si es candidato a un
crédito posterior.
La propuesta que se hace es crear un registro en el que se resuma cómo ha sido
la participación y el desarrollo de los beneficiarios de Oportunidades, de tal suerte que
se cree un índice que refleje su compromiso. Para que este registro sea manejable se
propone que se base en la calificación a partir de un índice que integre los componentes
básicos del Programa Oportunidades.
Los elementos que se proponen incluir en este índice son los siguientes:
1) Permanencia en la escuela. Debe haber constancia de que los padres han mandado a
sus hijos a la escuela, mediante encuestas, es posible registrar la intención para que los
hijos permanezcan educándose. Este sería el primer elemento que forme un índice. La
39
escala de este indicador es O si no los envía, 5 si los envía parcialmente y 1 O si los envía
regularmente. A este rubro se propone darle el 40 % de la importancia total, esto es
porque entre más formación tienen las personas son capaces de acceder a mejores
oportunidades, según lo visto en la teoría de Sen, además en la concepción de la
propuesta, a más educación es probable que cuenten con más habilidades para manejar
su negocio (a).
2) Asistencia a serv1c10s de salud. Las cartillas para distintos grupos de edad son
constancia de que las personas están comprometidas con mejorar su salud. Sí es cierto
que disminuir las enfermedades eleva la calidad de vida y permite que las personas
puedan relacionar actividades productivas, la asistencia a los centros de salud constante
puede indicar que la persona está preocupada por sus propias habilidades, asistir a un
centro de salud no es garantía ni de mayor ni de menor salud, pero si muestra una
preocupación por este aspecto. Para premiar que la preocupación por su prop10
bienestar, se propone ponderar este elemento con un 30 %, Escala igual a la anterior. (b)
3) Un ponderador del progreso de la talla de los hijos. Este elemento es más complicado
de mi.adir, ya que la talla depende de muchos elementos como la herencia, sin embargo,
es un reflejo del cuidado que los padres tienen por el desarrollo de los hijos. En el tema
productivo podría ser paralelo al cuidado que se tenga en el uso de recursos propios y
ajenos, sin embargo, no se puede dar el peso equivalente de lo que depende totalmente
de la evolución, Este elemento se sugiere se introduzca como variable dummy (con
valor I O y O) a partir del cumplimiento o no de las metas establecidas en las tablas de
peso y talla para los mexicanos, esto quiere decir que si la persona muestra en sus
consultas nn desarrollo esperado se le dará un valor de 10% . ( c)
4) Asistencia a un número mínimo de talleres nutricionales. Se cuantifican los talleres y
se sugieren 4 puntajes: 10 asistió a todos, 7.5 asistió a por lo menos el 75 %, 5 asistió a
la mitad, 2.5 asistió a menos de la mitad. Los talleres son un factor importante para
mostrar compromiso, ya que la asistencia depende totalmente de las personas, se sugiere
ponderarlo con 20%, aunque en el desarrollo de las personas es menos importante que el
progreso de la salud, para fines del índice es el que da mucha información sobre el
grado de compromiso con su desarrollo. (g)
Al final el índice quedaría como el promedio ponderado de los elementos
descritos:
40
Y= 0.40a + 0.30b + 0.10 e+ 0.20 g
Al final se tendrá un índice entre O y 1 O, donde los que estén más cercanos a
cero no son dignos de acceder al crédito y los que estén cercanos a 1 O son sujetos de
crédito. Las personas que tengan una puntuación mayor a 7.5 se consideran sujetos de
crédito, los que tengan por lo menos ocho, estarían en una posición de privilegio.
Este índice es una calificación que pondera el compromiso de las personas con
su propio desarrollo, como se explicó las ponderaciones surgen de dar más peso a los
elementos que son más importantes para el rompimiento de la pobreza intergeneracional
y, por otro lado, son elementos que permiten dar un mejor uso a los recursos, es decir, al
darle más importancia al componente educativo se está premiando la creación de capital
humano.
El índice va más allá de sólo el registro de los beneficiarios de oportunidades,
pretende ser una calificación simple hacia estos, con el fin de brindar información a
instituciones de crédito sobre el compromiso que tienen las personas con su propio
desarrollo. Por esta razón los elementos que tienen el 90 % del peso son los que
dependen totalmente de la voluntad de las personas, el 1 O % se incorpora cómo un
reconocimiento de las habilidades que han adquirido y la mejora en sus condiciones de
vida.
Al final se quiere influir en el mercado financiero, de tal forma que puedan
acceder a un parámetro para evaluar a todos los posibies beneficiarios de la misma
manera y no repartir el crédito bajo criterios particulares. De la misma manera, con el
mismo aval pueden acudir a distintas instituciones.
Conclusiones
Después de analizar las propuestas se considera que la creación de una base de datos y
un índice es la mejor alternativa, por un lado no distorsiona más el mercado financiero,
sino que facilita que haya más demandantes de crédito.
Con el alcance de este trabajo, no se puede garantizar que el buen puntaje en el
índice sea constancia de pago. En este caso nos enfrentaríamos a un problema de
41
elección en varios momentos, es decir, una vez que se otorgó el crédito, se reformularia
para agregar un componente de comportamiento anterior, debido a que para otorgar el
primer crédito no se sabe nada de la persona, para otros momentos se sustituiría el
elemento de asistencia a talleres, por una variable Dummy con valores de O si no pagó o
pagó parcialmente y 1 sí pagó, de esta manera al solicitar un crédito se estará generando
un incentivo a pagar.
Por otro lado, para segundos créditos funcionaria el mecanismo del Buró de
Crédito tradicional, bajo sus propias reglas.
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