Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Propuesta Metodológica para el cálculo de sanciones pecuniarias – multas – derivadas de las infracciones a la

normativa ambiental.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo TerritorialDirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales

República de Colombia

Objeto del Convenio

Definir una metodología para el cálculo de multas derivadas de las infracciones a la

normatividad ambiental.

Documento de referencia

“Propuesta de Marco Metodológico para la Determinación de Multas Ambientales.”

Criterios

Principios de la Política Ambiental

Proporcionalidad y Razonabilidad

Los orientadores de las actuaciones administrativas



Convenio de Cooperación Científica y tecnológica

Diagnóstico situacional de tipo jurídico, técnico, administrativo y económico.

Compilación y análisis de la normativa ambiental y jurisprudencia

Recopilación y análisis de la información de metodologías nacionales e internacionales

Análisis y definición de criterios y variables

Realización de talleres nacionales

Desarrollo de un manual con elementos conceptuales y metodológicos o Fichas técnicas o Listas de Chequeo

Propuesta normativa

Desarrollo de un aplicativo para el empleo de la metodología.



Actividades



Talleres Nacionales con las A.A.

1. La Multa es el instrumento sancionatorio mas utilizados por las Autoridades

2. No existe una metodología clara para la aplicación de las Multas

3. Los criterios aplicados para establecer el monto de la multa son:o Estimación de la afectacióno Capacidad de pagoo Razonabilidad / proporcionalidado Reincidencia o Circunstancias atenuantes y agravantes



Marco conceptual

Esquema de Comando y Control Establecimiento de estándares tecnológicos o de desempeño Inspecciones o amenaza de seguimiento directo reducen los niveles de contaminación Cumplimiento de condiciones establecidas por medio de sanciones Reducir los incentivos a no cumplir con las normas por medio de sanciones que actúen

como disuasivo del comportamiento

Propuesta Metodológica Análisis de la teoría económica respecto a la imposición de multas Monto optimo de la multa. Revisión de variables que determinan la multa



Planteamiento teórico Teoría de la utilidad esperada “Un Agente viola una norma si su utilidad esperada por hacerlo es mayor

que su utilidad esperada por respetarla” “La racionalidad detrás de los comportamientos ilícitos sigue una lógica económica” multa óptima f (afectación & probabilidad de detección)

graduación de la multa certeza sobre la implementación del sanción

multa alternativa f ( beneficio ilícito & afectación & probabilidad de detección)

Marco conceptual



Finalidades de la sanción vía multa

Disuadir el comportamiento Nivelar la estructura de costos de los sectores Internalizar parcialmente las externalidades negativas Disminuir el riesgo de contaminación Generar recursos económicos Dar poder vinculante a la normativa Sancionar



Elementos de la Multa

función de la estimación de la afectación & probabilidad de detección

el componente ganancia se fundamenta en estimar ingresos directos y costos

evitados

otras variables:• Días de la afectación• Circunstancias Atenuantes y Agravantes• Costos de verificación, • Capacidad socioeconómica del Infractor

PAfMulta

PGMulta “segundo mejor”

ganancias privadas



Modelación Matemática

CpCvAfBMulta A)(1)(

B: Beneficio ilícito esperado

α: Factor de ajuste (días)

Af: Grado de afectación ambiental (o evaluación del riesgo)

A: circunstancias agravantes y atenuantes

Cv: Costos de verificación

Cp: Capacidad socioeconómica del Infractor

Variable Descripción

BBeneficio

ilícito total ($)

(Economic benefit

component)

Para que se cumpla la finalidad disuasiva de la multa, la función de multa debe incluir los beneficios que obtiene el infractor por el incumplimiento de la norma; de lo contrario, el infractor siempre tendrá un incentivo para seguir incumpliendo.

Existen dos variantes para el cálculo de esta variable que son:

• Ingresos directos• Costos evitados



Beneficio Ilícito CpCvAfBMulta A)(1)(

caso 1 calculo beneficio ilícito: ingresos directos

B Beneficio Ilícito

El ingreso obtenido por la infracción y1con relación a su probabilidad de no detección

y1Ingreso Ingreso total obtenido por la infracción

Valor comercial total del recurso en pesos

(salarios mínimos)

P Probabilidad de detección

Asociado con la capacidad institucional de realizar el control y seguimiento ambiental

Restricción: Cuando p es mayor de 0.5, (1-p) / p es igual a 1

número seguimientos año número expedientes activos año



Beneficio Ilícito – Ingresos Directos CpCvAfBMulta A)(1)(

PPy

B)1(*1 -

TCY E - 12

P

PYB

)1(*2 -

caso 2 calculo beneficio ilícito: costos evitados

B Beneficio Ilícito Costos evitados por la infracción de la norma y2 con relación a su probabilidad de no detección (1- p) /p.

y2 Costos evitados netos

Sumatoria de costos evitados después de impuestos, pesos (salarios mínimos)

CE Costos evitadosSumatoria de costos evitados (salarios mínimos) • Costos inversión, mantenimiento y operación• Costo de oportunidad

T Descuentos El impuesto que pagó el infractor teniendo en cuenta el beneficio ilícito obtenido Tasa de impuesto



Restricción: Cuando p es mayor de 0.5 ; (1-p) / p = 1

número seguimientos año

número expedientes activos año

P

PYB

)1(*2 -



Beneficio Ilícito – Costos Evitados CpCvAfBMulta A)(1)(

TCY E - 12

321 CCCCE

TCY E - 12

CE = Costos evitados

T = Descuentos (toma valores según el tipo de infractor)*

* Estatuto Tributario (Ley 633 de 2000, Capítulo IX. Tarifas del Impuesto de Renta.)

UVT: unidad de valor tributarioUVT 2009 $ 23.763

Tipo de infractor Tarifa única sobre la renta gravable (T)

Sociedades comerciales 33%

Empresas ubicadas en zona franca 15%

Persona Natural

Rangos UVTTarifa marginal

Desde Hasta

0 1.090 ($25.901.670) 0%

> 1.090 1.700 ($40.397.100) 19%

> 1.700 4.100 ($97.428.300) 28%

> 4.100 En adelante 33%



Costos evitados netos

T Descuentos El impuesto que pago el infractor sobre el beneficio obtenido Tasa de impuesto

Caso 3 calculo beneficio ilícito: ingresos directos y costos evitados

Bp Costos de retraso

Es el beneficio traído a valor presente teniendo en cuenta el costo de oportunidad y la inflación en el tiempo. i = tasa de descuento n = número de periodos.

B Beneficio Ilícito

Costos evitados por la infracción de la norma (Y) con relación a su probabilidad de no detección



Restricción: Cuando P es mayor de 0.5 ; (1 - P) / P = 1

número seguimientos año

número expedientes activos año

PPyy

B)1(*21 -



Costos evitados netos CpCvAfBMulta A)(1)(

10 )1(...)1( - n

nn

p iBiBB



Identificación de afectaciones

Acciones que genera afectación

Que modifiquen el uso del suelo.

Generan emisiones de contaminantes.

Derivadas del almacenamiento de residuos.

Que impliquen la sobreexplotación de recursos.

Que actúan sobre el medio biótico

Que den lugar al deterioro del paisaje.

Que repercuten en las infraestructuras

Que incumplan con la normatividad ambiental.

Que modifiquen el entorno socioeconómico y cultural.

Bienes de Protección

Cualquier factor ambiental que justifica o merece ser protegido. Son aquellos factores del

ambiente como recursos naturales o condiciones socioculturales y económicas, o procesos

fundamentales de funcionamiento.


αParámetro de ajuste

Gradúa el monto total de la multa ajustándola a los topes establecidos.

Incorpora el margen de error que es inherente al cálculo de la afectación ambiental.

• Multa única:se aplica α = 0.3• Multa atendiendo al No. De días

Cuando la afectación es constante en el tiempo se aplica el numero de días que se ha realizando el ilícito.

Por ejemplo:• vertimientos• emisiones• disposición de residuos

Multa atendiendo al No. De días

No. días α1 0.3

2-5 0.35

6-10 0.4

11-20 0.5

21-50 0.65

51-100 0.8

100-365 0.9

>365 1



Valoración de la afectación ambiental CpCvAfBMulta A)(1)(


AfEstimación de la afectación ambiental

(Gravity component)

Estimación cualitativa de la afectación ambiental

El Impacto ambiental se presenta cuando una acción o actividad produce una alteración desfavorable en el ambiente, en alguno de sus componentes, procesos fundamentales para su funcionamiento o en las condiciones socioeconómicas y culturales de la población.

• Elemento central de la graduación (gravedad de la infracción)

• Monto máximo a pagar: Multas diarias hasta por 5000 SMMLV



Valoración de la afectación ambiental

CpCvAfBMulta A)(1)(



Metodología para estimar la afectación

Levantamiento Información

Identificación de acción (es) que generaron el impacto

Identificación de los Bienes de Protección impactados

Elementos:Componente BióticoComponente socio - culturalComponente Abiótico

Elaboración Matriz de Afectaciones

Identificación de Afectaciones Relevantes (Afectaciones directas)

Valoración de importancia de cada Afectación Relevante identificada.

(Matriz de Importancia)

Afectación Irrelevante

Afectación Moderada

Afectación Severa

Afectación Crítica

Monto de la Afectación Salarios Mínimos Mensuales Vigente

Actividad que generaAfectación

Bienes de protección

B1 B2 B3 B4 … Bi

A1

A2

A3

A4

…

Ai



CpCvAfBMulta A)(1)(Modelo de matriz de afectación

Fuente: modificación Conesa Fernández (1997).

Metodología para estimar la afectación



Parámetros de valoración de la afectación

Criterios

Intensidad IN

Extensión EX

Persistencia PE

Reversibilidad RV

Recuperabilidad MC

Importancia I

Criterios Definición Valoración cualitativa

IN INTENSIDAD

Grado de afectación al medio ambiente o a cualquier bien de protección. Baja si la afectación es mínima, Media si la afectación es parcial, Alta si la afectación es casi total y Muy Alta si la afectación es completa

Baja 1

Media 2

Alta 4

Muy alta 8

Total 12

EX EXTENSIÓN

Se refiere al área de afectación de la acción. Puntual se refiere a cuándo la afectación es localizada. Parcial, cuando se supone una incidencia apreciable en el medioExtenso, en relación con el área. Total si la afectación no permite una ubicación precisa dentro del entorno del proyecto, teniendo influencia generalizada en todo élCrítica cuando se produce en un lugar crítico (Puntual)

Puntual 1

Parcial 2

Extenso 4

Total 8

Critica 12

PE PERSISTENCIAEs el tiempo de duración de la afectación. Fugaz si este tiempo es menor de 1 año, Temporal: afectación en el tiempo, (entre 1 y 10 años)Permanente: alteración indefinida en el tiempo (superior a 10 años)

Fugaz 1

Temporal 3

Permanente 5




Criterios Definición Valoración cualitativa

RV REVERSIBILIDAD

Posibilidad del bien de protección afectado de volver a sus condiciones anteriores a la afectación por medios naturales, una vez se haya dejado de actuar sobre el ambiente.

Corto plazo (menor a 1 año) Mediano plazo (entre 1 y 10 años) irreversible (superior a 10 años)

Corto plazo 1

Mediano plazo 3

Irreversible 5

MC RECUPERABILIDAD

Se refiere a la posibilidad de recuperación del bien de protección afectado por medio de gestión ambiental, así como cuando la alteración puede ser reemplazable.

Puede ser Recuperable si se consigue de manera inmediata o en el mediano plazo, si lo es parcialmente el efecto es Mitigable, mientras que una afectación es Irrecuperable si es imposible de reparar dicha afectación tanto natural como por la acción humana.

Corto plazo 1

Mediano plazo 3

Mitigable 5

Irrecuperable 10

I IMPORTANCIAMedida cualitativa del impacto a partir del grado de incidencia de la

alteración producida y de sus efectos.

I = 3*IN + 2*EX + PE + RV + MC

Irrelevante 1

Leve 9 -20

Moderado 21-40

Severo 41-60

Crítico 61-80





A Circunstancias Atenuantes y Agravantes

(Gravity component)

Las circunstancias Atenuantes y Agravantes son factores asociados al comportamiento del infractor.

Esta variable esta ajustada a la Ley 1333 de 2009.



Atenuantes y agravantes

CpCvAfBMulta A)(1)(

Circunstancias Agravantes (A) Valor

Reincidencia (donde n = número de reincidencias) 0,2 x n

Obtener provecho económico para sí o un tercero 0,2

El incumplimiento total o parcial de las medidas preventivas 0,2

Cometer la infracción para ocultar otra 0,3

Rehuir la responsabilidad o a atribuirla a otros 0,5

Obstaculizar la acción de las autoridades ambientales 0,5

Que la infracción genere daño grave al medio ambiente 0

Infringir varias disposiciones legales con la misma conducta 0

Atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados en alguna categoría de amenaza o en peligro de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición 0

Realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica 0

Que la infracción sea grave en relación con el valor de la especie afectada, el cual se determina por sus funciones en el ecosistema, por sus características particulares y por el grado de amenaza a que esté sometida 0

Las infracciones que involucren residuos peligrosos 0



Circunstancias Agravantes

Circunstancias Atenuantes Valora) Confesar a la autoridad la infracción -0.25

b) Resarcir o Mitigar por iniciativa propia -0.6

c) Que no exista afectación a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana Se valora Riesgo

Si se presentan Atenuantes a) y b), la suma será máximo -0.7

RestriccionesCircunstancia Máximo valor a tomarDos agravantes 0.6Tres Agravantes 0.62Cuatro Agravantes 0.65Cinco Agravantes 0.7Suma de agravantes con atenuantesCircunstancia Valor a tomarSi existe un atenuante donde no hay daño al medio ambiente (c) Se evalúa el Riesgo



Circunstancias Atenuantes


Cv Costos de verificación

Los Costos de verificación son los costos en los que incurre la Autoridad Ambiental durante todo el proceso sancionatorio. Tiene en cuenta los costos de obtención de información y de imposición de la sanción.

Por tanto se toman en cuenta todos los gastos en que incurre la entidad para verificar los hechos materia del proceso sancionatorio:

Las variables que se incluyen son:

• Gastos por honorarios• Gastos de viaje• Gastos asociados• Gastos de administración



Costos de verificación CpCvAfBMulta A)(1)(

Donde:


Gs: Honorarios profesional(es) ($)

Gv: Gastos de viaje(s) ($)

Gd: Gastos asociados ($)

Ga: Gastos administrativos ($)

Se requiere:

Número, categoría y costos de los profesionales

Duración del procedimiento (horas)



Costos de verificación

GaGdGvGhCv

Honorarios

• n: número de profesionales por honorario, según categoría.

Viáticos y Gastos de viaje




• Gastos Asociados ($): Sumatoria del valor de los demás procedimientos incurridos por

la autoridad ambiental.

• Gastos Administrativos: tarifa anual establecida por MAVDT

– Según Resolución 015 de 2009, en 25%.

Nota: Si se ha cobrado el costo de verificación con anterioridad se asume Cv = 0




COMPONENTES DESCRIPCIÓN

Cp Capacidad Socioeconómica del Infractor

Hay que tener en cuenta que la función de multa esta orientado a grupos poblaciones diferentes, por tanto las características particulares de la persona han de tenerse en cuenta al momento de imponer la sanción.

Se tienen en cuenta tres tipos:

• Persona natural• Entes territoriales y/o entidades públicas.• Persona jurídica.



Capacidad Socioeconómica del Infractor

CpCvAfBMulta A)(1)(

Personas Naturales

El SISBEN permite el ordenamiento de personas y familias de

acuerdo con su estándar de vida, medido por un número que

varía entre 1 y 100. Para calcular este número se usan una

serie de variables que identifican las condiciones de vida de los

hogares (vivienda, educación, afiliación a salud, actividad, entre

otras). Actualmente la base de datos consolidada registra

34.161.915 personas encuestadas en todos los niveles con

corte a noviembre de 2.008 (DNP, 2009)

SISBENZona = 1 o 2 Cabecera o Centro Poblado

Puntaje Nivel Capacidad de pago

>= 0.0000 <= 11.0000 1 0.01

> 11.0000 <= 22.0000 2 0.02

> 22.0000 <= 43.0000 3 0.03

> 43.0000 <= 65.0000 4 0.04

> 65.0000 <= 79.0000 5 0.05

> 79.0000 <= 100.0000 6 0.06

Zona = 3 Rural disperso


>= 0.0000 <= 17.5000 1 0.01

> 17.5000 <= 32.0000 2 0.02

> 32.0000 <= 51.0000 3 0.03

> 51.0000 <= 100.0000 4 0.04

Para desplazados, indígenas y desmovilizados


Por ser población especial no poseen puntaje, ni nivel. Sin dato 0.01




Esta clasificación se tomo de la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, la cual muestra el comportamiento de las 5.000 empresas por sector del país en relación a sus utilidades.

Tamaño de las empresas:Grande: Mas de 200 trabajadores.Mediana: entre 50 y 200 trabajadores.Pequeña: entre 50 a 100 trabajadores.Microempresa: menos de 10 trabajadores.

Al cruzar los sectores con el tamaño de la empresa se obtiene la función subjetiva para las personas jurídicas.

Sector económicoPonderador

Capacidad de Pago -Sector-

Micro-empresa Pequeña Mediana Grande

Transporte por tubería 1 0,25 0,5 0,75 1

Transporte de energía 1 0,25 0,5 0,75 1

Telefonía y redes 1 0,25 0,5 0,75 1

Fabricación de vehículos automotores y sus partes 1 0,25 0,5 0,75 1

Fabricación de telas y actividades relacionadas 1 0,25 0,5 0,75 1

Fabricación de productos de cemento, hormigón, yeso y cal 1 0,25 0,5 0,75 1

Fabricación de papel, cartón y derivados 1 0,25 0,5 0,75 1

Extracción de petróleo crudo y de gas natural 1 0,25 0,5 0,75 1

Construcción de obras residenciales 1 0,25 0,5 0,75 1

Comercio al por menor 1 0,25 0,5 0,75 1

Comercio al por mayor 1 0,25 0,5 0,75 1

Carbón y derivados 1 0,25 0,5 0,75 1

Bebidas 1 0,25 0,5 0,75 1

Construcción de obras civiles 1 0,25 0,5 0,75 1

Actividades diversas de inversión y servicios financieros 1 0,25 0,5 0,75 1

Tabaco 0,9 0,225 0,45 0,675 0,9

Radio y televisión 0,9 0,225 0,45 0,675 0,9

Productos de plástico 0,9 0,225 0,45 0,675 0,9




Personas Jurídicas

Esta clasificación tiene su fundamento jurídico en el art.

320 de la Constitución: “La ley podrá establecer categorías

de municipios de acuerdo con su población, recursos

fiscales, importancia económica y situación geográfica, y

señalar distinto régimen para su organización, gobierno y

administración”. Con base en la autorización que contiene

el texto trascrito, la ley 617 de 2000, art 2º .

Para el Departamento administrativos, Ministerios,

Empresas de la nación, Entidades descentralizadas a

nivel nacional , Cp = 1

Departamentos

Categoría Nº de Habitantes Ingresos anuales de libre destinación (SMMLV)

Capacidad de pago

Especial Superior o igual a 2.000.000 Mas de 600.000 1

Primera 700.001 – 2.000.000 170.001 – 600.000 0.9

Segunda 390.001 – 700.000 122.001 – 170.000 0.8

Tercero 100.001 – 390.000 60.001 - 122.000 0.7

Cuarta Igual o inferior a 100.000 Igual o inferior a 60.000 0.6

Municipios

Categoría Nº de Habitantes Ingresos anuales de libre destinación (SMMLV)

Capacidad de pago

Especial Superior o igual 500.001 Más de 400.000 1

Primera 100.001 – 500.000 100.000 – 400.000 0.9

Segunda 50.001 – 100.000 50.000 – 100.000 0.8

Tercero 30.001 - 50.000 30.000 – 50.000 0.7

Cuarta 20.001 – 30.000 25.000 – 30.000 0.6

Quinta 10.001 – 20.000 15.000. – 25.000 0.5

Sexta Igual o inferior a 10.000 No superior a 15.000 0.4




Entes territoriales y/o entidades públicas



Modelación Matemática Evaluando Riesgo

CpCvRBMulta A)(1)(

B: Beneficio ilícito esperado

α: Factor de ajuste

R: evaluación del riesgo

A: circunstancias agravantes y atenuantes


Cp: Capacidad socioeconómica del Infractor



Evaluación del Riesgo

Riesgo (r) = p(Af) x I(Af)

Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de una afectación multiplicado por la

importancia de la afectación si ocurriera:

p(Af): Probabilidad de ocurrencia de la afectación

I(Af): Importancia de afectación

Es válido para actividades reguladas como normas de seguridad y manejo de

residuos sólidos, líquidos y/o vertimientos.




Variables del Riesgo

Probabilidad de ocurrencia Importancia de la afectación

Criterio Valor Criterio Valor de importancia Nivel de Impacto

Muy Alta 10 Irrelevante 1 2

Alta 8 Leve 9 – 20 4

Moderada 6 Moderado 21 – 40 6

Baja 4 Severo 41 – 60 8

Muy Baja 2 Crítico 61 – 80 10

En el caso en que la infracción no genere potencialmente ningún tipo de impacto, el riesgo tomará valores entre 1 y 3, según la IMPORTANCIA del incumplimiento 1<R<3.

Probabilidad / Afectación Irrelevante Leve Moderado Severo Crítico

Muy alta 20 40 60 80 100

Alta 16 32 48 64 80

Moderada 12 24 36 48 60

Baja 8 16 24 32 40

Muy baja 4 8 12 16 20




Matriz de Riesgo

Características:

• Interfaz sencilla

• Amigable con el usuario

• Permitirá consultas automáticas según tipo de infractor y sector

• Vinculado a una base de datos SQL Server 2005

• Puede ser manejado por una persona con conocimientos básicos de computación

(Word, Excel, búsquedas en internet)

• USUARIO FINAL: Ingresa información, obtiene el monto a cobrar por la infracción

ambiental y puede realizar consultas.

• Se puede integrar a otros aplicativos



Aplicativo



Identificación de la Empresa



Ingreso de variables al aplicativo



Identificación de Agravantes y Atenuantes



Estimación de la afectación ambiental



Gracias !Juan David Mora

[email protected]



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