Modernizacion Organizacional

7/25/2019 Modernizacion Organizacional

1/12

Instituto Universitario Ortega y Gasset

Programa de Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica

Seminario sobre Modernizacin y Cambio de Cultura

Administrativa

La modernizacin en Venezuela

Realizado por

Mara Angela Petrizzo Pez

Madrid, junio de 1999


2/12

Nota Aclaratoria

El presente informe pretende ser una revisin crt ica de los

procesos observados en Venezuela durante los lt imos 15 aos,

enmarcados en el l lamado fenmeno de la modernizacin. Lo que se

plantea es el resultado de la contrastacin terica entre los enfoques

acadmicos sobre la modernizacin y la argumentacin polt ica

venezolana de la ltima dcada, de una parte, y entre las tendencias

acadmicas en materia de polt icas pblicas, y el grueso de las

caractersticas observadas en las acciones modernizadoras emprendidas,

por la otra.

Al realizarse una nota aclaratoria a modo de introduccin al

presente informe debe, por otro lado, expresarse explcitamente la

conciencia que se t iene del tono un tanto escptico del que pudiera

padecer. El escepticismo, adems de ser resultado del relativismo, se

manifiesta debido en parte a la distancia f sica del contexto analizado, y

en parte a la carencia de informacin disponible al respecto, pero en

mucho a la conviccin de la necesidad del compromiso de todas las

instituciones estatales, al l donde las haya, en los procesos de

modernizacin emprendidos por el Estado, a f in de lograr su mayor y

ms profunda difusin tanto entre los ciudadanos (a veces usuarios, y en

mucho empleados de esas instituciones que se modernizan), como entre

los impulsadores de tales cambios.

La modernizacin es un cambio, o son muchos, pero ms al l de

ello, es una transformacin en un contexto que acaba asumiendo las

modificaciones inducidas, al t iempo que se modifica a s mismo en el

mbito funcional y de cultura organizacional. Los proyectos puntuales

slo pueden conducir a la modernizacin cuando se asumen como pasosde un algoritmo que t iene aqulla como meta. Los programas concretos y

orientados a casos especficos, de no estar articulados en un proyecto

general modernizador, acabarn siendo slo procesos de adaptacin de

las instituciones a los fenmenos de su entorno.

El informe hubiera pretendido dividirse en dos o ms secciones,

pero al estar superpuestas unas sobre las otras, se ha optado por

comentar el proceso de modernizacin en Venezuela, sus fal los y xitos,

y las principales caractersticas del entorno, a lo largo de un solodiscurso.


3/12

La modernizacin en Venezuela

I. Qu es la modernizacin?

No existe un criterio unvoco acerca del contenido semntico del

trmino modernizacin , lo cual l imita su util izacin como categora

analt ica en el estudio de las democracias contemporneas. Sin embargo,

y dado que las investigaciones sobre modernizacin estn, en su

mayora, orientadas a la observacin de realidades concretas, se ha

producido un cierto acuerdo acadmico acerca de las componentes de

tales procesos.

Se sabe que todo proceso de modernizacin implica un cambio, y

tambin se sabe que en la mayora de los casos, tal cambio est

orientado en orden de prioridad:

(a)

hacia la eficiencia administrativa (reduccin de gastos,

incremento de la productividad, a travs de medidas concretas

como reduccin de plantil la, re-concentracin y privatizacin de

algunas actividades, agenciacin y sub-contratacin, entre otras

medidas, lo cual conduce a un inevitable re- planteamiento de

cules son las actividades de naturaleza y dominio estrictamente

pblicos);

(b)

hacia la racionalizacin de las actividades de la

administracin de recursos humanos (a travs de reducciones en

la plantil la, la incorporacin de evaluaciones del desempeo y de

los cargos disponibles en el manejo de los recursos humanos);

(c)

hacia la introduccin de nuevas tecnologas en el manejo del

Estado (mediante la incorporacin de mecanismos de

procesamiento de datos a travs de ordenadores conectados por

redes internas Intranet-, y acceso remoto de los ciudadanos a

informacin del Estado y de sus dependencias a varias escalas

territoriales a travs del uso de redes de comunicacin externas

Internet); y, f inalmente

(d)

hacia la reduccin de la burocracia (mediante la el iminacin

del nmero de algunos trmites gubernamentales y reduccin en


4/12

los t iempos de espera de los ciudadanos, cambios que han estado

principalmente orientados hacia el rea f iscal y de tramitacin

de permisos y l icencias).

As mismo, la argumentacin poltica orientada al convencimiento

de la necesidad del proceso modernizador, est cargada de fuertes

elementos ideolgicos entre los que la adaptacin a nuevas condiciones

externas juega un papel fundamental . Tales condiciones externas se

refieren en primer lugar a las modificaciones de las condiciones

econmicas y al desplazamiento de los bloques de poder econmico a

escala mundial , y en segundo lugar como consecuencia de lo anterior-

el mantenimiento de las obligaciones del Estado de Bienestar, de cara a

las nuevas condiciones econmicas tanto del entorno como en el mbito

interno de los estados, ha propiciado la modificacin de las pautas

administrativas y el trnsito hacia distintos modelos de administracin.

La introduccin de modificaciones en las pautas administrativas no

siempre pasa por la innovacin, e incluso podra decirse que la mayora

de las veces se opta por copiar acciones que han tenido xito en otros

contextos geogrficos, o en otros sectores pblicos dentro de un mismo

pas o regin. La modernizacin no siempre es sinnimo de cambio

radical , y tampoco lo es de novedad, mejora o progreso. La

modernizacin es ms un proceso de adaptacin que, en algunos casos,

puede pasar por hacer las mismas actividades a travs de distintos

medios, ms acordes con el entorno polt ico y econmico; y en otros

puede pasar por la implantacin de programas que conduzcan a fracasos

radicales.

II. El contexto venezolano y la modernizacin.

Asumiendo los procesos de modernizacin como procesos de

ADAPTACIN al entorno, se debe puntualizar el que la caracterstica

fundamentalmente reactiva de la administracin venezolana ha pesado

mucho en la l imitacin de la profundidad de los procesos de cambios.

Por otro lado, el carcter planificador de la administracin venezolana,

ha privilegiado la elaboracin de planes quinquenales nacionales. En

este sentido, la Oficina de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN),

ha enfatizado en la elaboracin de planes con marcado acento


5/12

econmico, y ha tenido participacin protagonista tanto en la

elaboracin de los presupuestos nacionales como en el diseo de los

planes quinquenales. Para efectos de los proyectos de modernizacin, no

se ha dispuesto de una oficina que tenga tal obligacin de manera

exclusiva.

Siguiendo el criterio de Heinz Sonntag 1, a lo largo de la historia

venezolana de los ltimos 100 aos, pueden identif icarse cuatro

procesos modernizadores en Venezuela. El primero y quizs el nico

que ha contado con un proyecto como tal- fue implantado durante parte

del mandato del Gral . Juan Vicente Gmez, en el perodo ubicado a

finales del siglo pasado. Se trat de un proyecto de modernizacin a

escala nacional que persigui como objetivo primordial el logro de una

imagen nacional homognea. Se emprendi la formacin de un ejrcito

de carcter nacional y nico, y la provincia fue acercada a la capital

mediante la construccin de carreteras que, en algunos casos,

actualmente son util izadas como vas alternativas. Adems de el lo, se

persigui la construccin de un Estado centralista, lo cual se logr, en

buena medida, a travs de la administracin de las t ierras de la nacin

con criterio latifundista. En los primeros aos del gobierno de facto de

Gmez, no pasaba por la mente de ningn venezolano el que hubiera

otra cosa en el subsuelo que fuese ms rentable que la exportacin de

cacao y caf, de al l que la posesin y explotacin de la t ierra fuera un

elemento determinante del poder econmico, y de al l tambin el que el

gobierno pusiese nfasis en el desarrollo, al menos en cierto grado, de

las industrias relacionadas con tales cult ivos

El descubrimiento de las potencial idades del subsuelo venezolano,

ms al l de la produccin agrcola, abre, a juicio de Sonntag, un nuevo

comps modernizador, hacia el ao 1920. La estructura econmica da un

giro de 180, y acaba conformndose entorno al nuevo y

extraordinariamente rentable producto venezolano de exportacin: el

petrleo. De forma sorprendente, el modelo agroexportador es

arbitrariamente desechado y sustituido por el de la exportacin

petrolera, que sirve de sustento al capital ismo rentstico que se instaura.

La l legada de un nuevo rgimen de facto, el del Gral . Marcos Prez

Jimnez, marca no slo una tercera etapa modernizadora, y una vuelta a


6/12

la primaca de la construccin de infraestructura como instrumento de

modernizacin2, s ino tambin el inicio de una fuerte lucha entre la

burguesa de entonces y el Estado por el control de otro sector

econmico importante: la produccin de metales (hierro y acero). La

disputa por el control de la produccin de metales, fue ganada por el

Estado, y la creacin de la CVG (Corporacin Venezolana de Guayana)

ubicada en el estado Bolvar, en donde se encuentran los mayores

yacimientos minerales del pas (sin referencia al petrleo, cuyas

mayores reservas se encuentran en la Faja del Orinoco), como

organizacin con control estatal dedicada a la explotacin de minerales,

es una buena prueba de el lo.

Finalmente, la lt ima etapa sealada por Sonntag, se corresponde

con los aos siguientes a la cada del rgimen de Prez Jimnez,

caracterizados por el surgimiento acelerado de organizaciones polt icas

impulsado en mucho por el desarrollo de los acontecimientos en Cuba-,

violencia callejera l iderada por movimientos guerrilleros y comunistas, y

por el desarrollo de los sectores medios y altos de la sociedad. Se trata

de un perodo de reacomodo de los sectores en torno a sus cuotas de

poder, y entre el los, el sector que primero lo acus fue el sector

econmico.

La anterior es una versin bastante economicista de los procesos

de modernizacin en Venezuela, sin embargo, vindolo desde una ptica

ms sociolgica, podra apuntarse lo que Germn Carrera Damas3 seala

como crisis de la sociedad implantada, para registrar el hecho de que

la sociedad en Venezuela es estructurada desde afuera, y por tanto, se

trata de un proceso, si se quiere, bastante artif icial e inducido, y en

consecuencia, poco estable. Adems de el lo, Carera Damas seala el

hecho de que el proceso de imposicin de la sociedad venezolana, que

tiene sus orgenes en la poca colonial , se ve interrumpido luego del

mandato del Gral . J. Vicente Gmez, y slo vuelve a iniciarse quizs

por lt ima vez- durante el siguiente, y lt imo, rgimen de facto del

presente siglo: el del Gral . M. Prez Jimnez. Ambos perodos de

1 Tomado de Aguilar, Luis(1994): Reingeniera y telecomunicaciones: unaretrospeccn del contexto y una v isin del futuro Seminario nacional dereingeniera, procesos y product iv idad. Caracas, Octubre de 1994.2 Como nota anecdtica, se sabe que durante el perodo de dictadura de PrezJimnez, el Estado venezolano construy mucho ms en trminos de infraestructura

de lo que se ha logrado construir durante los ms de 50 aos de democracia.


7/12

consolidacin de la sociedad venezolana, estn estrechamente

relacionados con los dos nicos perodos en los que ha habido un

proyecto nacional conscientemente ejecutado, una relativa paz laboral 4,

y un nfasis marcado en la importancia del orden social y de la

estructuracin de la sociedad. Es grave lo que se apunta, puesto que

equivaldra a decir que las imperfecciones de los regmenes de facto son

llevaderas a cambio de desarrollo econmico y estabil idad laboral , esto

sera, en parte, someter el desarrollo polt ico al econmico5.

La l legada de nuevos movimientos sociales a la escena polt ica

contempornea de Venezuela, trajo consigo no slo la inestabil idad

polt ica, sino la puesta en evidencia de las incapacidades de negociacin

del Estado venezolano. Luego de 1973, con la nacionalizacin del

petrleo, y el nuevo reacomodo de la estructura de clases (quizs el

tercero a lo largo del siglo), Venezuela ya no era slo un pas

marcadamente rentista y poco competit ivo en el mbito interno. Al

rentismo, se le sumaron otras cualidades que acabaron calif icando, ya no

slo en sentido metafrico, la forma de actuacin del Estado venezolano.

Entonces tambin surgieron el paternalismo, cl ientelismo, centralismo,

el partidismo; como enfermedades crnicas ya no slo del aparato

polt ico-social venezolano, sino tambin de su administracin.

Como Estado absolutamente dependiente de los vaivenes de la

economa petrolera, la subida y bajada de los precios de ese bien

conllevaban directamente la inclusin y exclusin de sectores del

entorno rentista y cl ientelar del aparato estatal . Los sindicatos, en

buena medida mantenidos por promocin estatal , pierden sus

capacidades de negociacin frente al Estado, y concentran su atencin ya

no en actividades estrictamente laborales, sino en el mantenimiento y

ensanchamiento de sus cuotas de poder polt ico. Y como los sindicatos,

cada grupo profesional, cada partido polt ico, hasta f inales de los aos

80, dirige sus negociaciones al mantenimiento de su posicin polt ica.

Los intereses de los movimientos sociales y polt icos estn desvirtuados

y desvinculados de la esfera a la que pertenecen sus miembros. Dado que

3 Carrera D., Germn (1991): Una nacin l lamada Venezuela. Caracas: MonteAvi la Editores.4Aunque en buena medida sostenida por la estrechez de l iber tados indiv iduales,sociales y pol t icas que caracteriz a ambos perodos. 5 Tal y como ha podido observarse en los lt imos aos y no sin asombro, los msnotables xi tos de los planes neoliberales ejecutados en Amrica Lat ina en elpresente siglo, han sido l levados a cabo por regmenes de facto.


8/12

estos movimientos se sustentan a travs del Estado debido a la

caracterstica rentista de la economa-, sus intereses estn en funcin de

aqul, y no en funcin de lo que seran sus miembros originarios: la

sociedad.

El papel hegemnico el Estado venezolano no slo como productor

y distribuidor de la renta petrolera, sino como fundador y organizador

de movimientos polt icos y sociales ha marcado, desde siempre el que

los procesos de modernizacin no sean profundos, ni cuenten con el

apoyo de las bases de la sociedad. El venezolano promedio, careca 6 de

cultura de servicios y de cultura del reclamo, y en l neas generales no

haba sido educado para proponer, para promover, sino para esperar

soluciones a sus problemas an sin plantearlos ante instancias oficiales.

El marcado acento estatista del rgimen venezolano, ha contribuido,

desde sus inicios, a la casi total anulacin de la participacin ciudadana.

La percepcin de la imposibil idad del modelo rentista, dados los

cambios econmicos coyunturales a f inales de los aos 80, entre los que

destaca el f in de la guerra fra, y una nueva bajada en los precios del

petrleo, introduce la necesidad de modificaciones en el entorno

polt ico, econmico y social venezolano. La l legada de un segundo

mandato de Carlos Andrs Prez con un extraordinario apoyo popular en

las elecciones, significa para la historia polt ica venezolana, un hito

importante. Por vez primera, hay una suerte de proyecto nacional que no

est l iderado por un rgimen de facto. Sin embargo, la imagen rentista y

despilfarradora del primer gobierno de Carlos Andrs Prez, an

permanece en la memoria de los votantes, y dadas las caractersticas

culturales del venezolano promedio, es elegido presidente por la

bsqueda de un retorno a esas condiciones de bienestar, que haban sido

perdidas durante los siguientes 10 aos al trmino de su primer

mandato. Este plan nacional de Prez, estaba solapado por la imagen de

retorno al bienestar de los 70 que tenan los votantes, y no pasaba por la

profundizacin del modelo rentista, sino por una ruptura necesaria por

dems dada la coyuntura econmica- con tal modelo. As, la necesidad

del logro de la eficiencia administrativa por un lado, y el incremento de

la competit ividad de las empresas venezolanas por el otro, dados los

incipientes fenmenos de globalizacin a escala regional, junto a la

6Las nuevas y precarias condiciones econmicas han modif icado severamente esto.La introduccin de la cultura f iscal, es en parte responsable de estos cambios.


9/12

necesidad de participacin ciudadana en los asuntos polt icos, se

convierten en justif icantes ideolgicos de los procesos de modernizacin

en Venezuela, que para esta etapa (si se quiere la quinta) t ienen sus

inicios en 1989.

La creacin de la COPRE (Comisin para la Reforma del Estado)

durante el perodo presidencial anterior, marca en buena medida, el

curso de las primeras acciones modernizadoras del gobierno de Prez.

Dada la profundizacin del esquema rentista no slo en el mbito

econmico sino en el mbito social y cultural , la introduccin de

cambios en lo polt ico y en lo econmico deba hacerse de forma

simultnea, y esto estaba previsto por el plan. Junto a la reduccin de

subsidios, las privatizaciones, la l iberalizacin del control de precios, y

la bsqueda del incremento de las reservas internacionales; una nueva

ley toma posicin casi hegemnica- en el escenario polt ico: en 1989 se

promulga la Ley de Descentralizacin y Transferencia de Competencias,

que sealaba el comienzo de la era de desconcentracin estatal , a travs

de la delegacin de ciertas competencias primero a las instancias

estatales, y de al l a las municipales 7. Es un hito polt ico en la historia

contempornea venezolana, slo igualado por una ley promulgada meses

despus: la Ley de Eleccin y Remocin de Gobernadores y Alcaldes. Es

la primera vez, luego de 40 aos de democracia, que el venezolano

elegir a sus gobernadores, a su asamblea legislativa y a sus alcaldes y

miembros de la alcalda.

Si bien en el terreno polt ico, el proceso de modernizacin

avanzaba no slo hacia donde se esperaba que se hiciera, sino adems

sustentado por estudios realizados por la COPRE, los desaciertos en el

terreno de los cambios econmicos dieron al traste con la popularidad

del Presidente, y por tanto hizo decrecer el l iderazgo del proceso de

modernizacin, elemento determinante del xito de cualquier proceso de

estas caractersticas.

El gobierno venezolano necesitaba no slo del fortalecimiento de

sus reservas, sino tambin la incorporacin a los planes neoliberales del

Fondo Monetario Internacional (FMI), puesto que el trato con el FMI era

una carta garante de estabil idad econmica, que a su vez, renda

beneficios en trminos de la confianza de inversores extranjeros en el

7 En real idad casi todas, salvo algunas competencias en materia de legislacin dehidrocarburos y de otros aspectos.


10/12

escenario venezolano. El aumento de los precios de la gasolina, y la

l iberalizacin del control de precios, eran compromisos que el gobierno

venezolano asuma al f irmar la Carta de Intencin frente al FMI, a

cambio de un nuevo posicionamiento a escala internacional. Sin

embargo, el incremento en los precios de la gasolina elev no slo el

costo del transporte pblico, sino tambin del transporte pesado, lo cual

afect exponencialmente el costo de los insumos, que a su vez, se

trasladaron al consumidor f inal. Una serie de protestas cal lejeras, esta

vez ya no l ideradas por movimientos guerrilleros, sino articuladas por

una suerte de conjuncin divina 8 producto del descontento y del

acusado empeoramiento del nivel de vida del venezolano promedio.

Dado el carcter reactivo de la economa y polt ica venezolanas, el

descontento social no se calm con mayor profundizacin de las medidas

de modernizacin, sino con la introduccin de subsidios directos e

indirectos, a f in de mantener en un mnimo aceptable las condiciones

de vida del venezolano promedio. Sin embargo, los subsidios, como se

sabe, no hacan ms que revertir los xitos obtenidos en materia de

ingresos extraordinarios por privatizaciones, o por el crdito concedido

por el FMI, porque no slo se estaba util izando tales ingresos para un

fin para el que no estaban destinados, sino que, adems, se estaba

fortaleciendo el espritu rentista y paternalista del pueblo venezolano.

Este primer intento modernizador, si bien aport interesantes

elementos legales al contexto polt ico venezolano, tuvo que ser

interrumpido, en primer lugar por factores socio-econmicos (la

sociedad venezolana no estaba en capacidad de sustentar cambios

drsticos en cuanto a precios se refiere, y haba que compensarla con

subsidios), y luego por factores polt icos, que tras dos intentonas

golpistas, condujeron a la expulsin del Presidente Prez de su cargo.

Las razones por las que se le destituy de su cargo, si bien no estuvieron

relacionadas directamente con la conduccin del proceso modernizador,

si redujeron el descontento del electorado venezolano, que haba visto

disminuir su calidad de vida de forma drstica en un corto perodo de

tiempo.

Fenmenos como la reduccin de la clase media, las estadsticas

de pobreza (un 60% o ms de la poblacin venezolana es pobre, y de ese

8Puesto que no haba art iculacin pol t ica o social alguna en el movimie nto del 27de Febrero de 1989, sino que se trat de una combinacin de factores que


11/12

porcentaje ms de la mitad vive en pobreza crt ica), la creacin de

categoras analt icas en el mbito sociolgico para dar cuenta de los

niveles de vida del venezolano9, el surgimiento de nuevos movimientos

sociales esta vez organizados por los ciudadanos-, y el asalto del campo

de la participacin ciudadana por parte de estos grupos emergentes, son

elementos importantes del entorno polt ico-social , han surgido como

consecuencia de ese primer intento de modernizacin en Venezuela en la

lt ima etapa del presente siglo.

Durante el siguiente perodo presidencial (nuevamente un segundo

perodo de un Presidente), el de Rafael Caldera, la pauta no era la

modernizacin, sino la estabil idad polt ica, y la paz social , a travs de la

no accin en la mayora de los campos de actividad del Gobierno. La

amnista a los militares que atentaron contra la estabil idad polt ica del

gobierno de Prez, les introdujo en la vida polt ica venezolana de forma

activa, y pronto comenzaron a ocupar posiciones importantes en la

gobernacin del estado Zulia primero, y luego en la Presidencia de la

Repblica. La l legada de Hugo Chvez Fras el poder, quien en su poca

liderara uno de los intentos de golpe de estado contra Carlos Andrs

Prez, marca un reinicio del proceso de modernizacin de Venezuela.

Nuevamente el contenido ideolgico es fuerte, pero esta vez, el

componente econmico (la insuficiencia de la produccin venezolana

para el mantenimiento del esquema rentista y distributivo actual)

comparte escenario con un elemento nacionalista bastante acusado, que

es visto con sospecha por parte de los expertos. Ya la privatizacin no es

un instrumento fuerte dentro del proyecto modernizador, en parte

porque no es mucho lo que queda por privatizar, y en parte porque hay

sospechas hacia la transparencia y eficacia de los procesos emprendidos

en perodos anteriores. Ahora cobran ms fuerza medidas econmicas

ms drsticas: reduccin de plantil las, reduccin de instancias de las

delegaciones diplomticas en el exterior, e incorporacin de los

venezolanos desempleados a programas de l impieza y mantenimiento de

infraestructura. Y en el campo de lo polt ico la actualizacin de las

leyes, comenzando por la reformulacin de la Constitucin vigente,

juega un papel determinante.

derivaron en la avalancha del pueblo a las cal les, en bsqueda de al imentos. 9Como pobreza Cr t ica y pobreza extrema.


12/12

De evaluar los intentos de modernizacin de Venezuela en

trminos de xitos y fracasos, habra que atender en primer lugar al

fenmeno cultural como principal obstculo del alcance de aquellos. Los

cambios culturales son los de ms larga travesa, sin embargo, no

pueden emprenderse acciones modernizadoras sin atender al hecho de

que los elementos culturales deben estar en concordancia con el

escenario hacia el que se pretende transitar. La cultura organizativa en

el mbito del aparato estatal , en un pas como Venezuela, en el que por

aos, tanto el Estado como los partidos polt icos se han imbricado

profundamente en la sociedad, se constituye en un elemento

ejemplif icante frente a una sociedad deseosa de mejoras en trminos de

calidad de vida y de participacin polt ica. Por otro lado, el l iderazgo y

el apoyo de las bases son esenciales en lo que a la implantacin

inmediata y mantenimiento de los procesos se refiere.

Diversos analistas polt icos latinoamericanos no han dudado en

sealar la curiosa extemporaneidad de los fenmenos polt icos

venezolanos. La presencia del petrleo en el subsuelo, y su explotacin

ha dado a Venezuela un colchn lo suficientemente grueso como para

salvarse de crisis puntuales concretas, que para otros pases de la regin

se han constituido en verdaderas oportunidades. Finalmente la falta de

compromiso polt ico para con proyectos a largo plazo, lo que hace que se

interrumpan cada cinco aos, ha dado al traste con cualquier intento de

proyecto nacional que tenga en miras objetivos a largo plazo.

Modernizacion Organizacional

Documents

Transcript of Modernizacion Organizacional