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Curso Virtual: Formación de Líderes Locales

Módulo 1 – Gestión de Políticas Publicas

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Módulo 1 – Gestión de Políticas Publicas

El módulo es útil para que el líder político comprenda la complejidad del proceso de toma de decisión que pone en marcha a una política pública. Se hace hincapié en las diferentes etapas involucradas y se abordan diferentes modelos teóricos en cada una de ellas. Por último, se toma como ejemplo una política pública del gobierno de la ciudad de Buenos Aires para aplicar la teoría desarrollada.

Las Políticas Públicas

La definición de “políticas públicas” ha recibido diferentes interpretaciones.

Para Manuel Tamayo Sáez (1997) las políticas públicas pueden ser definidas como “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones

que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno

consideran prioritarios”1.

Por otro lado, Joan Subirats (1992), las define como “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas

por diferentes actores, públicos y a veces no públicos ‐cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían‐ a fin de resolver de

manera puntual un problema políticamente definido como colectivo”2.

Asimismo para Tamayo Sáez, las políticas públicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando se detecta la existencia

de un problema que merece atención y comprende las siguientes fases conformando el ciclo de vida de las políticas públicas:

1. Identificación y definición del Problema

2. Formulación de las alternativas de solución

3. Adopción de una alternativa

4. Implementación de la alternativa seleccionada

5. Evaluación de los resultados obtenidos

1 Tamayo Sáenz Manuel, “El Análisis de las Políticas Públicas” en La Nueva Administración Pública, p. 281

2 Subirats Joan, “Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración” (1992)

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El Ciclo de las Políticas Públicas

Fuente: Tamayo Sáenz Manuel, “El Análisis de las Políticas Públicas”

1. Identificación del Problema

Esta etapa es considerada como la génesis de la política pública. Producto de la existencia de un bache entre la realidad y el deseo

de una realidad distinta, una situación se convierte en insatisfactoria. Como esta percepción viene de la mano de la expectativa de

cada persona y es por eso subjetiva, los problemas no siempre serán catalogados de la misma manera.

Para que una situación insatisfactoria se transforme en un problema, se requiere de la construcción del mismo. Como sostiene

Subirats, los problemas son artificiales ya que responden a una decisión voluntaria de que existan y se resuelvan3. En otras palabras,

son básicamente una construcción analítica y las partes involucradas defienden distintas maneras de resolverlos.

Sin embargo, no todos los problemas se convierten en prioridades ya que no todos logran llamar la atención gubernamental y

despertar su iniciativa. La magnitud del problema no se traduce automáticamente en la atención que causará el mismo. Esto lleva

a diferenciar dos tipos de agendas, una sistémica que abarca los problemas que preocupan a una sociedad determinada y otra

denominada institucional que considera aquellos problemas que extraen los decisores públicos del gran conjunto.

La forma en cómo se elabora la agenda de gobierno tiene una gran importancia política y administrativa. Como sostiene Aguilar

Villanueva, la formación de la agenda permite ver quiénes son los que definen o justifican los problemas públicos, cuáles grupos

y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en cuestiones públicas y en prioridades de

gobierno. En otras palabras “revela cuál es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una política” y aquí se

decide si el gobierno intervendrá o no sobre un asunto. Como sostiene Subirats, “la agenda muestra cual es la percepción de los

poderes públicos (…) sobre lo que se debe resolver”4.

3 Subirats Joan, op. cit, cap. 2, pág. 50

4 Ibid, pag. 55

Formulación de alternativas

Adopción de una alternativa

Evaluación de los resultados obtenidos

Implementación de la alternativa seleccionada

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2. Formulación de las alternativas de solución

Cuando el gobierno reconoce la existencia de un problema y decide actuar sobre él, comienza el proceso de elaboración de la

política pública. Para Tamayo Sáez la formulación incluye “el establecimiento de las metas y objetivos a alcanzar, la detección y

generación de los posibles caminos para llegar a los objetivos, la valoración y comparación de los impactos de esas vías y finalmente

la selección de una opción o combinación de ellas”. Mientras que la fase de formulación es una tarea exclusiva de los actores

públicos, la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política permanece en manos del gobierno.

La elaboración de políticas puede ser abordada desde diferentes modelos. Tomando en cuenta la clasificación que realiza Tamayo Sáenz:

I) El modelo racional puro de adopción de decisiones supone la posibilidad de establecer y priorizar los objetivos,

identificar todas las opciones, calcular y valorar las consecuencias de las distintas opciones para posteriormente

compararlas para finalmente seleccionar un opción que maximice los objetivos priorizados.

Sin embargo, este es un modelo de toma de decisión muy exigente presuponiendo: 1) un solo decisor cuando en la

realidad las decisiones se toman en conjunto; 2) la posibilidad de realizar un escrutinio de todas las alternativas haciendo

uso de información perfecta, siendo intensivo en información y dejando de lado que la información falta y cuesta y que

la capacidad de generar un inventario exhaustivo de alternativas varía; y 3) la elaboración de la decisión parte de cero,

sin tener en cuenta que muchas veces se da continuación a decisiones tomadas por gobiernos anteriores y pocas veces

se decide en el vacío.

II) El modelo de la racionalidad limitada diseñado por Herbert Simon se perfila a partir de la crítica de la primera

perspectiva. Aquí el actor busca un compromiso entre la solución que tiene que encontrar y lo que desea. Toma en

cuenta acciones pasadas y explora caminos que ya conoce. Utiliza un criterio donde busca una solución razonable a la

luz de los condicionamientos.

III) Lindblom revisó el modelo de Simon y diseñó el llamado modelo incremental. Éste argumenta que las decisiones sobre

las políticas son pragmáticas basándose en el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas y no en relaciones

causales bien estudiadas ni en cálculos exhaustivos de costo y beneficio. El análisis se simplifica porque se rechaza

cualquier opción que se aleje de las opciones conocidas y no valora más que algunas consecuencias de las opciones

objeto de análisis. Así “se reduce el universo de posibilidades y de consecuencias a tener en cuenta”. De esta forma,

cuanto más se aleje una alternativa de las políticas conocidas, más difícil es anticipar sus consecuencias e impactos, más

complejo es ganar apoyos para sustentar su elección y es menos viable políticamente. El modelo ha sido considerado

como conservador ya que si bien reduce el riesgo de fracasar limitando el cambio radical a la vez imposibilita los beneficios

de iniciativas más innovadoras y ambiciosas.

3 - 4. Adopción e Implementación de una alternativa

Es un proceso resultado de la interacción entre las condiciones iniciales y los resultados esperados y no necesariamente es un

proceso inmediato a la formulación de políticas públicas. Supone la movilización de recursos y planificación. Se presentan dos

modelos principales:

Modelo Top – Down (o de arriba abajo)

En este modelo, se refleja la jerarquía del funcionamiento de las políticas públicas. La esfera política permanece separada de la

esfera administrativa. Mientras la primera se encarga de tomar las decisiones, la segunda las pone en marcha convirtiéndose en una

variable dependiente de la política.

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De esta manera, el decisor sigue el modelo racional de adopción de decisiones buscando transformar a cualquier decisión en una

programable y si la decisión no se cumple es porque los sistemas de control a disposición para asegurar el cumplimiento de sus

decisiones son insuficientes.

Modelo Bottom- Up (o de abajo a arriba)

Como modelo alternativa al top down, el bottom up surge a principios de los años setenta y explica la implementación como el

proceso para conseguir los impactos deseados sobre la población. En otras palabras, “es lo que ocurre cuando un ciudadano entra

en contacto con la organización pública responsable de distribuir los bienes y servicios de una política concreta”5.

Quien tiene el control para solucionar problemas particulares es el burócrata de calle. La decisión no se ajusta fielmente a la decisión

inicial sino que se adapta a las características locales y al contexto. Se demuestra así la utilidad de generar una decisión partiendo

del contexto local.

5. Evaluación de los resultados obtenidos

Las prácticas evaluativas son parte del ciclo de vida de las políticas públicas y están siendo cada vez mas demandas en el Sector

Público dada la necesidad que surge por “decir algo” sobre el proceso o impacto de diversas políticas sobre el desarrollo

económico-social y las condiciones de vida de la población, y transmitir esa información o resultados con el fin de crear un círculo

virtuoso que ayude a mejorar puntos débiles y a aprovechar los exitosos, dando respuesta a las demandas ciudadanas en relación

a la transparencia de la información.

Cohen y Franco sostienen que si bien existen diferentes modelos de evaluación, en general se tiende a pretender “comparar un

patrón de deseabilidad, (imagen-objetivo hacia el cual se orienta la acción) con la realidad (la medida potencial en la cual ésta va a

ser modificada, o lo que realmente sucedió como consecuencia de la actividad desplegada) y, por otro lado, la preocupación por

alcanzar eficazmente los objetivos planteados”6.

En relación a la tipología de evaluación, se distingue entre evaluación ex – ante y ex – post. La primera consiste en “una consideración

de la relevancia o pertinencia de la intervención y de una estimación de sus posibles efectos”; la segunda se practica al finalizar

una política que tiene fecha de cese, donde la evaluación sirve para “aportar elementos de juicio a la hora de decidir sobre la

continuación de una política”7.

5 Tamayo Sáenz Manuel, op.cit, p. 304

6 Cohen y Franco, “Evaluación: concepto y especificidad”, cap. 4, p. 73.

7 Feinstein, Osvaldo, “Evaluación Pragmática de Políticas Públicas”, mayo-junio 2007, N° 836, p. 20

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Material Complementario

Ejemplo de Política Pública

Jugá Limpio

Desde el 2002 hasta la actualidad se han llevado adelante incansables esfuerzos con respecto a la limpieza de la

Ciudad entre los antecedentes se destacan: 1) Bolsas (2002) donde la basura debía sacarse en dos bolsas: una

negra con los desechos orgánicos y otra verde con los reciclables. Las primeras eran retiradas por las recolectoras

y las otras, por cooperativas de cartoneros pero la política no prosperó; 2) Concientización “Juntos por una

ciudad limpia” (Febrero 2005) donde el gobierno porteño de Aníbal Ibarra lanzó un nuevo sistema de recolección

de residuos, que prometía la separación de la basura; 3) Basura cero (Noviembre 2005): La Legislatura porteña

aprueba la ley denominada basura cero, que obliga a la Ciudad a disminuir en un 50% los residuos que entierra

para 2012 y en un 75% para 2017; 4) Tapas (2007), a cargo del gobierno de Jorge Telerman, donde se anunció la

creación de un Registro de Vecinos Voluntarios, dispuestos a separar sus residuos pero la iniciativa no prosperó.

A partir de Noviembre de 2008, e incentivado por la necesidad de dar una solución al problema de la basura en

la Ciudad de Buenos Aires, el Ministerio de Ambiente y Espacio Público adopta e implementa la Campaña “Jugá

Limpio” definida como una verdadera acción para mejorar la calidad de vida de los habitantes de Buenos Aires

buscando un comportamiento más cooperativo y resultados más eficientes mediante un cambio de hábito.

A nivel comunicacional se promueve la concientización entre los vecinos sobre la importancia de llevar a cabo

prácticas de cuidado medioambiental para lograr un espacio público desprovisto de basura y se invita a se

apropien del espacio haciendo de la limpieza un juego en pos del bienestar ciudadano.

A nivel implementación, primero se desarrolló la etapa de entrenamiento y convocatoria concentrándose en invitar

a los vecinos a participar de una gran jornada de limpieza que buscaba que asumieran el compromiso de dejar de

ensuciar, mientras que en la segunda etapa se lanzó la campaña conocida como El Partido. En este sentido, cada

acción de comunicación fue acompañada por acciones de comunicación masiva, acciones de gestión y eventos.

Para ver “El Partido” haga click aquí http://www.youtube.com/watch?v=3ivZnqGo5iU

Durante 2010 la propuesta demostró ser más abarcativa no sólo concentrándose en el problema de la basura y

ampliando su alcance a los problemas de tránsito. Se incluyó el programa “Mejor en Bicicleta” que incentiva a

los porteños a utilizar la bicicleta como medio de transporte. Para el mismo se estableció un sistema de alquiler

de bicicletas públicas y se extendieron las ciclovías.

En 2011 se distribuyeron contenedores de 3200 litros en las calles dando lugar a un nuevo sistema de Higiene

Urbana que tiene como objetivo poner fin a las bolsas de basuras acumuladas en las esquinas de la ciudad. El

número de contenedores a disposición del ciudadano continúa incrementándose hasta hoy en día.

Videos

http://www.youtube.com/watch?v=JfHBqb4nsbk

http://www.youtube.com/watch?v=-KI5ljdqqgk

http://www.youtube.com/watch?v=ncHlkN7KY2s

http://www.youtube.com/watch?v=RZInSghgdPo&NR=1&feature=endscreen

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Bibliografía

• Cohen y Franco, “Evaluación: concepto y especificidad”, cap 4-6.

• Feinstein, Osvaldo, “Evaluación Pragmática de Políticas Públicas”, mayo-junio 2007,

N° 836.

• Subirats Joan, “Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración” (1992)

• Tamayo Sáenz Manuel, “El Análisis de las Políticas Públicas” en La Nueva Administración

Pública.

• Página Web Jugá Limpio: http://www.jugalimpio.gob.ar/

Piedras 383 Piso 9 | c1070aag | Bs. As. Argentina.

(+5411) 5218-2459

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www.fundacionpensar.org