MÓDULO IV

PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

Renato Sabogal Silvestre

PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

OBJETIVOS DEL MÓDULO:

• Reconocer la importancia de la planificación del desarrollo en el ámbito municipal.

• Reconocer las principales características y conceptos de la planificación estratégica

• Reconocer algunos elementos conceptuales y metodológicos sobre el plan de desarrollo concertado.

• Analizar de manera crítica los procesos de planificación participativa en el Perú CONTENIDOS DEL MÓDULO: CAPÍTULO I: PLANIFICANDO EL DESARROLLO CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA CAPÍTULO III: EL PLAN DESARROLLO CONCERTADO CAPÍTULO IV: REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA EN EL PERÚ

JUNIO DE 2011

INTRODUCCIÓN

Planificar, tal vez se uno de los procedimientos racionales más trascendentes en nuestras vidas. De manera sistemática o empírica, día tras día, estamos involucrados en procesos que apuntan el necesario diseño e implementación de nuestros objetivos. Ahora bien, para el caso del ámbito público, la planificación no se limita a la suma de agregados intencionales individuales. En este plano, el asunto es mucho más complejo. En este módulo no estamos abordando elementos teóricos sobre la emergencia de la planificación. Sin embargo es oportuno plantear algunas consideraciones, entre ellas, su vinculación con la idea de desarrollo. Según Escobar “las técnicas y las prácticas de la planificación han sido centrales al desarrollo desde sus inicios” (1996:216). Esta relación entre el emergente discurso de desarrollo en la posguerra y la planificación ha llevado a muchas polémicas e interpretaciones acerca de la validez e importancia de la planificación en la transformación social. Para algunos es y ha sido el vehículo adecuado, más pertinente, para lograr salir del subdesarrollo, para otros, como Escobar, “el concepto de planificación encarna la creencia que el cambio social puede ser manipulado y dirigido, producido a voluntad…una creencia axiomática”. (1996: 216). Nosotros consideramos que ambas posiciones tienen elementos significativos para la teoría y práctica de la planificación. Respecto a los elementos históricos, sólo recordar algunos antecedentes importantes. En primer lugar, recordar que el antecedente más antiguo a la planificación del desarrollo es la emergencia de la planificación urbana a finales del siglo XIX. Producto de la transformación desordenada de las ciudades en plena consolidación del capitalismo en Europa “la ciudad comenzó a ser concebida como un objeto, analizado científicamente y transformado según los requerimientos del tráfico y la higiene” (Escobar 1996: 217). Posteriormente, ya vinculada a la sociedad como tal, la planificación emerge en la Rusia post –revolución bolchevique, fruto de un constante debate teórico y técnico, como una alternativa y apuesta desde el Estado para la construcción del socialismo. (Lira 2006: 7 - 8). Más allá de posturas ideológicas, lo central en la discusión es reconocer la importancia y los limites de la planificación en el desarrollo. Este material recoge la postura institucional que considera a la planificación como fundamental, pero no determinante, en los procesos de transformación social. Concebimos que este proceso tiene que estar asociado íntimamente con un modelo de desarrollo, alternativo en ideal, con consideraciones territoriales y reconociendo la cultura como base del desarrollo. Respecto a los contenidos del módulo, tenemos lo siguiente: el primer capítulo, denominado Planificando el desarrollo, plantea algunas ideas básicas sobre la planificación como proceso intencional, algunos elementos que caracterizan la planificación municipal y la importancia de la articulación del sistema de planificación local. En el segundo capítulo, Planificación estratégica, esbozamos algunos conceptos fundamentales de este enfoque, no sólo como una forma de pensamiento, sino también como un proceso metodológico y un proceso afectivo. En el tercer capítulo,

El plan de desarrollo concertado, exponemos los conceptos fundamentales de este instrumento de planificación municipal. Además, planteamos una propuesta metodológica para su elaboración, la cuál tiene como base la prospectiva. En el último capítulo, titulado Reflexiones sobre los procesos de planificación participativa en el Perú, se analizan algunos elementos a considerar sobre la situación actual de estos procesos en nuestro país. Siguiendo con la línea del curso, los invitamos a leer y analizar este texto con una perspectiva crítica y compleja.

CAPÍTULO I: PLANIFICANDO EL DESARROLLO

Una de las consideraciones principales del primer módulo ha sido concebir que el desarrollo no sólo es un proceso, sino que también es una política, ya sea nacional, regional o local. Bajo esta lógica, se desprende que, en tanto política, se necesita de un proceso racional que posibilite el logro de resultados valiosos para el conjunto de la sociedad.

Para el caso de este módulo nos ocuparemos solamente de la PLANIFICACIÓN1. A continuación un gráfico que expone sintéticamente lo que entendemos por gestión del desarrollo local.

Fuente: Escuela Mayor: 2007

1 En la literatura sobre desarrollo encontraremos, además del término planificación, términos como

planeación o planeamiento, los cuáles son concebidos en algunos casos como sinónimos y, en otros casos, en relación de contenencia. Para el desarrollo de este material no ahondaremos en cuestiones semánticas o variantes teóricas. Entenderemos planificación como un proceso dentro de otro proceso mayor: gestión.

Este proceso es conocido como la gestión del desarrollo

local, que incluye las fases de planificación,

implementación y seguimiento, evaluación y

sistematización. Nosotros lo concebimos como un

proceso circular de continua retroalimentación.

1.1. Planificación del desarrollo local: Entendemos como planificación del desarrollo local: (CND y otros 2004: 2 - 3)

• Proceso político, social y técnico en un determinado territorio, cuyo liderazgo debe ser asumido por las autoridades locales, con decidida participación de la ciudadanía y con el objetivo de concertar políticas y acciones para una gestión exitosa.

• Proceso que implica la construcción de un espacio de diálogo y concertación para construir una visión compartida del desarrollo local.

• Proceso que implica la formulación de políticas públicas locales consensuadas y orientadas al desarrollo integral.

• Proceso que implica la promoción de la participación y del pleno ejercicio de ciudadanía, compartiéndose responsabilidades entre el conjunto de actores locales.

• Proceso que implica el desarrollo de capacidades del Gobierno Local y de los diferentes actores locales para el diagnóstico y propuestas que lo hagan sostenible.

• Proceso que implica la oportunidad para articularse a procesos de desarrollo regional y nacional, a partir de aprovechar y gestionar las potencialidades locales, aportando a la construcción de una visión de país.

1.2. Planificación municipal: Una de las novedades de la actual ley orgánica de municipalidades es el énfasis en la planificación como soporte de los procesos municipales. La siguiente cita afirma lo sostenido anteriormente:

El proceso de planeación local es integral, permanente y participativo, articulando a

las municipalidades con sus vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas

públicas de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y funciones específicas

exclusivas y compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y

distritales. (Ley orgánica de Municipalidades 27972, Título I, Capítulo único, artículo IX)

Además, podemos identificar la vinculación de la labor político – institucional con la participación protagónica de la población en los asuntos que conciernen a su colectividad a través de su órgano de gobierno local.

1.3. El sistema de planificación local

El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través

de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y

rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y

neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización

de las funciones, competitividad e integración. (Ley orgánica de Municipalidades 27972, Título I, Capítulo único, artículo IX)

Fuente: Escuela Mayor

De acuerdo a la coherencia del gráfico, desprendemos que la municipalidad debe proponer las políticas de gobierno, liderando la orientación y articulación de los planes de largo, mediano y corto plazo y facilitar el buen gobierno. A continuación presentamos

1.3.1. Principales instrumentos de planificación municipal

Nº PLAN ¿Qué es? ¿Por qué es importante? ¿Cómo se elabora?

1 Plan de desarrollo

concertado

Propuesta de desarrollo de la localidad. Orienta el proceso de desarrollo local en el marco de las políticas regionales y nacionales.

Otorga una lógica de conjunto al accionar de los actores respecto al desarrollo de su territorio enfocando compromisos, recursos y voluntades pensando en el largo plazo.

Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos para el desarrollo local en el largo plazo.

2 Plan de desarrollo

institucional

Es la propuesta de desarrollo del gobierno local en ejercicio, basada en su oferta electoral y en el marco del PDC. Orienta su gestión en el periodo que compromete su gobierno.

Permite a la municipalidad establecer un curso de acción para aportar estratégicamente el desarrollo local.

Surge del rol promotor del desarrollo local que les corresponde a los gobiernos locales y la oferta electoral presentada a la ciudadanía. En el proceso se puede recoger las opiniones y propuestas de los actores sociales

3

Presupuesto participativo

Es un proceso anual en el que las autoridades y la sociedad civil organizada y debidamente representada, definen en conjunto, a través de una serie de mecanismos previstos, la priorización de algunos proyectos de inversión para el siguiente año fiscal, teniendo como referencia el PDC y el PDI.

-Permite priorizar y utilizar adecuadamente los recursos públicos y privados orientados a la promoción del desarrollo local. -Aporta a la gobernabilidad, la democracia, la transparencia en la gestión pública y la ciudadanía.

Surge de un proceso de proposición, negociación y concertación entre las autoridades y los actores del territorio, que se expresa en compromisos y acuerdos para la inversión pública local con aporte privado

4 Plan operativo

El Plan Operativo es el instrumento a través del cual se organiza, prioriza y programa, las acciones de corto plazo de la municipalidad en el marco del PDI.

-Permiten la unidad de criterios y la secuencia lógica de la gestión municipal, en el corto plazo, para alcanzar resultados efectivos que aporten al logro del, PDI y el PDC. -Incorporan acciones concretas de fortalecimiento institucional de la municipalidad.

Surge de un proceso de planificación y presupuesto desarrollado por la municipalidad dentro del marco de las políticas de gestión de corto plazo adoptadas por el Concejo Municipal.

5 Presupuesto institucional

Es el instrumento de gestión institucional que contiene la programación de los gastos y los ingresos de la municipalidad, según las fuentes de financiamiento disponibles, de acuerdo con los objetivos institucionales y con los resultados del proceso del presupuesto participativo.

Fuente: CND y otros: 2004. Algunas adaptaciones son nuestras

CAPÍTULO II: LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA2

En el marco de concepciones tradicionales, la elaboración de un plan, era un trabajo solo de técnicos o especialistas en planificación. En este mismo sentido, el plan era concebido como un importante trabajo de gabinete, que inclusive podía ser encargado a terceros. Esta manera de entender la función de planificación, es la que ha llevado en muchos casos, a reducir la tarea de planificación a un simple ordenamiento de actividades dirigidas a solucionar problemas, y a un ordenamiento de gastos que no siempre es cumplido, pues el plan termina en el archivo y la gestión continúa realizándose improvisadamente, sin lograr mejorar en sus niveles de eficacia. No obstante, hace algunas décadas, tomando como referencia los modelos de la administración privada, es que se ha cambiado la forma de pensar y hacer la planificación del desarrollo. El siguiente cuadro expresa este proceso.

1.1. ¿Qué es lo estrategia? ¿Qué es lo estratégico? Estrategia no es una palabra nueva. Todo lo contrario, tiene una milenaria historia y es una acepción, extraída del lenguaje de la guerra. La estrategia alude a la forma de vencer al enemigo. El origen militar del concepto de estrategia, su técnica y utilización, están asociadas a la provocación y a la “reacción psicológica de parte del adversario”, es decir, en el concepto militar existe un enemigo que hay que hacer reaccionar negativamente y orientarlo a caer con sus propios errores. Hace unas décadas este vocablo se ha ido incorporando a nuevas experiencias: de competitividad empresarial, de aplicación a la lucha política, de innovación

2 Este capítulo toma varias transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución.

(Escuela Mayor 2006)

tecnológica, etc. En la actualidad, lo estratégico es aplicable a todo proceso que busca sortear dificultades para encaminarse hacia un objetivo.

1.2. ¿Qué es la planificación estratégica?

Sin embargo, hacer planificación estratégica, puede tener diferentes significados dependiendo de los diversos puntos de vista. Aquí les presentamos por los menos tres elementos, que desde diversos autores y concepciones, intentan también una definición:

• La planificación estratégica como una forma de pensamiento.

• La planificación estratégica como un proceso metodológico.

• La planificación estratégica como un proceso afectivo. 1.2.1. La planificación estratégica como una forma de pensamiento. Para algunos autores la PE, es una forma de abordaje permanente de la realidad, es una actitud mental que permite permanentemente adelantarnos a los hechos, creando nuevas posibilidades de futuros. Como forma de pensamiento es aplicable al diseño de futuros de desarrollo, integra futuros institucionales y hasta futuros familiares o personales.

Actualmente podemos definir a la estrategia como “arte de concebir, utilizar y conducir medios materiales y humanos en un tiempo y en un espacio determinados para alcanzar y/o mantener los objetivos establecidos.

Entendemos como planificación estratégica al proceso técnico, metodológico, que permite la construcción de situaciones futuras, tomando todas las previsiones necesarias para alcanzar el éxito.

1.2.2. La planificación estratégica como un proceso metodológico. Para otros autores la PE, es una metodología, una herramienta técnica, que permite la elaboración de planes. Desde esta concepción, el proceso de planeamiento se puede operacionalizar en un conjunto de pasos o momentos, hasta lograr su consecución. Como metodología, entendemos que la planificación es un proceso continuo y sistemático, que requiere irse dotando de nuevas tecnologías para cumplir con su objetivo de lograr éxito. 1.2.3. La planificación estratégica como un proceso afectivo. Para algunos planificadores, la planificación estratégica es también un proceso afectivo. Ellos señalan que para alcanzar el éxito, tiene que producirse con anterioridad un proceso de enamoramiento del futuro deseado. Si no hay amor, no hay compromiso de cambio, si no hay compromiso de un colectivo cada vez más amplio, no hay plan que logre el desarrollo.

Desde nuestra perspectiva, la PE del desarrollo requiere incorporar estas tres dimensiones en un sólo concepto.

CAPÍTULO III: EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO3

Se considera a Villa el Salvador como uno de los distritos pioneros y referentes en planificación participativa. Tanto en la década del setenta, dirigida por la CUAVES4, y en la década de los ochenta, piloteada por el naciente gobierno local, este distrito emprendió experiencias de planificación comunal sin precedentes. Se promovió el primer plan estratégico de desarrollo del distrito, y en el primer gobierno municipal, antes que Porto Alegre, se incluyo a la sociedad civil en la planificación presupuestal municipal.

En este capítulo nos concentraremos en describir y comentar uno de los procesos de planificación participativa más importantes dentro de nuestro ámbito municipal. Este es, el denominado: Plan de desarrollo concertado, instrumento de planificación de largo plazo, que materializa la propuesta de desarrollo de un territorio. Dado que este proceso es muy conocido en nuestro país, y, además, existe cuantiosa información bibliográfica sobre el tema, nos limitaremos a exponer los principales conceptos y momentos del mismo. I. EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO El plan de desarrollo concertado es la propuesta de desarrollo de largo plazo de una provincia, distrito o comunidad, que ha sido concertada entre todos los ciudadanos mediante mecanismos de participación ciudadana. “Es una herramienta de planificación que esta orientada a convocar y enfocar recursos y esfuerzos individuales e institucionales para alcanzar una imagen colectiva de desarrollo construida en base al consenso de todos los individuos y actores de un territorio determinado”. (Prodes 2005: 8)

1.1. Marco legal ¿Qué dice nuestra ley municipal sobre los denominados planes de desarrollo concertado?

3 Este capítulo toma varias transcripciones literales de otro material elaborado por nuestra institución.

(Escuela Mayor 2006) 4 Comunidad urbana autogestionaria.

El plan de desarrollo concertado debe tener una visión de futuro que genere criterios orientadores para las iniciativas e inversiones de los diversos actores económicos, sociales e institucionales de un ámbito, así como constituirse en el documento marco para la formulación de las políticas públicas locales.

“Los planes de desarrollo municipal concertados y sus presupuestos participativos

tienen un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos

municipales. Son aprobados por los respectivos concejos municipales.” Ley orgánica

de Municipalidades 27972, Título VII, Capítulo I, Artículo 97, inciso 3.

La anterior es una de las referencias principales de nuestra ley orgánica sobre el PDC. Como observamos, nuestra ley expone una asociación clave entre el PDC y el presupuesto participativo. ¿En nuestros gobiernos locales se estará articulando estos dos procesos? 1.2. Importancia de la elaboración del plan de desarrollo concertado Es importante por: (Prodes 2005: 10)

• Permite a los individuos y actores de un territorio decidir su futuro.

• Posibilita la integración y articulación de los distintos intereses e iniciativas para promover el desarrollo de un territorio.

• Permite mayor viabilidad política, técnica y financiera de los programas y proyectos que se formulen en el marco del planeamiento del desarrollo.

• Fortalece procesos de relación entre los diferentes actores (públicos y privados) del territorio.

• Permite superar los problemas del corto plazo y concentrar las voluntades, los esfuerzos, las potencialidades y los recursos del territorio para responder a los desafíos que plantea lograr la imagen colectiva de desarrollo establecida.

1.3. Pasos para elaborar un plan de desarrollo concertado

Fuente: Escuela Mayor

En el gráfico anterior podemos distinguir cuatro pasos importantes:

• El diseño de futuro (visión).

• Construcción del diagnóstico estratégico.

• La identificación de los objetivos y/o líneas estratégicas del plan.

• La identificación de proyectos y/o actividades. Cada uno de estos pasos tiene a su vez un conjunto de procedimientos flexibles y Alternativos. En este módulo presentamos una de varias formas metodológicas, la cual ya ha sido validada a partir de múltiples talleres de elaboración de planes de desarrollo dirigidos por la Escuela Mayor en distintas partes del país. 1.3.1. El diseño de futuro Comúnmente conocida como visión, el diseño del futuro que queremos alcanzar, constituye el paso preliminar indispensable para orientar la elaboración del plan. La visión de desarrollo es la dirección hacia la cual se encaminará el proceso distrital o provincial. También es una imagen de lo que se quiere realizar: una representación de lo que aún no se es, pero se espera que sea.

¿Cómo lo hacemos? Para el diseño de una visión de futuro podemos usar la técnica de construcción de escenarios (prospectiva). Los escenarios y el proceso son los siguientes:

Escenarios

• Escenario deseable: anhelos

• Escenario probable o tendencial: tendencias de la realidad; positivas y negativas.

• Escenario de potencialidades: identificación de recursos no utilizados, insuficientemente utilizados o mal utilizados.

• Escenario posible: contraste del escenario deseable con el escenario probable y el escenario de potencialidades.

La visión de desarrollo de una comunidad, distrito o

provincia debe ser particular. Debe estar afianzada el

territorio y la cultura local

Proceso metodológico E l d istrito que E l d is trito que E l d is trito que E l d is trito que deseam osdeseam osdeseam osdeseam osIdeas im ag inadasIdeas im ag inadasIdeas im ag inadasIdeas im ag inadasy deseadasy deseadasy deseadasy deseadas

T enden c ia s

P o sitiva s

T end en c ia s

N ega tiva s

E scenar io

P o sib le

Escenario de

Potencialidades

E scenar io

D eseab le

E scenar io

T end en c ia l

Id ea s

F u erza p ara

la V is ión d e

F u tu ro

C O N S T R U Y E N D O LA V IS IO N D E FU T U R OC O N S T R U Y E N D O LA V IS IO N D E FU T U R OC O N S T R U Y E N D O LA V IS IO N D E FU T U R OC O N S T R U Y E N D O LA V IS IO N D E FU T U R O

• Primero: Construir el escenario deseable: Registrar un listado de anhelos, sueños, deseos.

• Segundo: Construir el escenario probable: Identificar las tendencias negativas y positivas

• Tercero: Construir el escenario de potencialidades: Identificar las potencialidades del territorio

• Cuarto: Construir el escenario posible: Contraste de cada elemento del escenario deseable con cada una de las tendencias y las potencialidades. Identificación de ideas fuerza

• Quinto: Formulación de la visión de futuro: Redacción de las Ideas Fuerza a manera de visión

1.3.2. Construcción del diagnóstico estratégico. El segundo paso consiste en detenerse a analizar los elementos que nos da la realidad para llegar a concretar nuestra visión de futuro. Para ello el equipo planificador, tendrá que hacer un recorrido lo más completo y profundo por todas las variables que logre identificar, tanto al interior del propio distrito, como todos los elementos que juegan externamente pero que guardan relación con nuestra realidad. ¿Cómo lo hacemos? Para este paso utilizaremos dos técnicas:

• FODA: Después de tener una visión preliminar, a esta visión le aplicaremos la herramienta del FODA.

• Análisis estratégico: El siguiente paso es la identificación de correlaciones entre

los distintos elementos del análisis de entorno e interno (Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas)

Fuente: Escuela Mayor

1.3.3. La identificación de los objetivos y/o líneas estratégicas del plan.

Los objetivos estratégicos definen las grandes orientaciones que guiarán el PDC. Los objetivos estratégicos deben recoger en su formulación resumida, los grandes retos para alcanzar la visión. Los retos o desafíos a formular se harán en base a:

• Las principales fortalezas a desarrollar.

• Las principales oportunidades a aprovechar.

• Las principales debilidades a superar.

• Las nuevas fortalezas imprescindibles de crear. Ejemplo: Por ejemplo, si en mi análisis aparecieran un conjunto de fortalezas importantes a desarrollar con los artesanos de la zona para aprovechar los financiamientos ofrecidos y potenciar una línea de exportación de artesanías, probablemente mi plan incorporará objetivos orientados a consolidar las instancias organizativas de artesanos, apoyar su consolidación empresarial o apoyar la exportación de productos artesanales.

1.3.4. La identificación de proyectos y/o actividades. Los proyectos son instrumentos de planificación más específicos que apuntan a la solución de problemas o temas concretos de la realidad. Cada objetivo estratégico dará lugar a la formulación de proyectos específicos.

El Plan Estratégico podrá ser gestionado más eficientemente en la medida que los proyectos diseñados correspondan exactamente a cada objetivo estratégico formulado.

Los proyectos también son formas creativas de encarar los problemas de la realidad. Además pueden formularse en base a las potencialidades locales.

Condiciones mínimas para elaborar un plan de desarrollo concertado Por Michel Azcueta

Conocimiento real de la zona: El punto de partida lógico para la elaboración de un plan es el conocimiento lo más profundo posible de la propia realidad, con sus posibilidades, los intereses de su población, las relaciones sociales existentes al interior y su relación con el exterior, sus recursos humanos y materiales, su cultura y costumbres, así como su historia pasada y reciente. Imagen - Objetivo a alcanzar: Es a partir de ese conocimiento de la realidad, que podemos delinear una imagen del tipo de ciudad o de comunidad que nos gustaría construir. La imagen está relacionada con la identidad propia que se tiene y que se desea fortalecer. Esta imagen - objetivo debe ser reconocida por propios y extraños. Niveles de organización y representatividad democrática: Otra condición previa elemental en la línea de una planificación con participación es necesario que la propia población, sus diferentes sectores tanto sociales como de diferentes edades, se doten de organizaciones representativas de manera que se logre tanto la participación individual como colectiva. A mejor organización, mejor representación democrática y mayor participación. Voluntad política: Es fundamental que el alcalde, los regidores y demás autoridades locales manifiesten esa voluntad política, en el sentido más amplio del término, para llevar adelante dicho Plan. Un dirigente debe de estar convencido de lo que hace y de lo que quiere hacer y debe de saber transmitir a otros esa voluntad política. El alcalde y los regidores son los principales animadores de su comunidad. Deben asumir el reto que exigen las actuales circunstancias de unir democracia con eficacia. A eso llamamos voluntad política: tanto el plantear objetivos como el alcanzarlos y hacerlo como corresponde a una función municipal, es decir, de cara al público, a su propia comunidad. Contar con los recursos básicos: Los recursos son necesarios, sin lugar a dudas. Pero elaborar un Plan de Desarrollo Integral se parte de lo que se tiene realmente, con las posibilidades fundamentadas de crecimiento. Siempre hay una riqueza propia de cada comunidad que es la base para su posterior desarrollo. Lógicamente, cuanto más recursos se tengan, mejor, pero también es verdad, y, hay muchas experiencias de ello, que, a veces, se cuentan con los recursos suficientes y no se utilizan bien o, en el peor de los casos, hasta se malversan esos recursos. Por eso, hablamos de “recursos básicos” con los que una comunidad puede contar con toda seguridad.

CAPÍTULO IV: REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA

EN EL PERÚ5

Experiencias como la de Villa el Salvador e Ilo nos hacen creer que planificar con la gente si se puede. Que no es simplemente un procedimiento formal para poder cumplir con los requerimientos de ley. Entonces ¿qué está pasando en los procesos de planificación participativa en nuestro país? I. ¿Cómo estamos? En la actualidad aún se halla un desconocimiento y en muchos casos resistencia de las propias autoridades y funcionarios ediles que perciben la planificación participativa como generadora de inestabilidad y hostilidad hacia la gestión municipal. No pretendemos esperar un proceso pacífico y optimista del planeamiento local del desarrollo. Pero es bueno no caer en la visión idílica o romántica que algunos parecen tener al respecto. Por supuesto que tampoco sería positivo retroceder hacia las concepciones autoritarias del pasado, sobre todo en lo concerniente a la disponibilidad de los recursos públicos.

1.1. Algunos mitos sobre la participación ciudadana 1.1.1. La participación se genera por necesidades Desde la Escuela Mayor hemos rechazado enérgicamente esta posición. Nosotros estamos en contra de esta visión que lamentablemente se ha proliferado en nuestro país a raíz de múltiples intervenciones de diversas ONGs. Concebimos que no sólo es una cuestión de forma, sino de fondo, que detrás de esta posición aparentemente inocente se esconde una postura ideológica que procura legitimarse y mantener el STATUS QUO, ocultando las inequidades estructurales. Para nosotros la participación no sólo tiene una base material (necesidades), sino que también influyen aspectos inmateriales como la consciencia, ya sea individual o colectiva. Si concibiéramos la participación sólo como producto de las necesidades entonces ¿Haití y muchos países de África no habrían avanzado? 1.1.2. Los pobres6 son los que más participan Otro de los mitos que sobreabundan en nuestro “mundo del desarrollo” es la idea casi generalizada de que los pobres son los que más participan. Independientemente de vastas experiencias en todo nuestro territorio, donde miles de pobladores en situación de pobreza han estado involucrados permanentemente en procesos participativos, creemos que no hay una relación natural entre pobreza y participación.

5 Este capítulo presenta, principalmente, las ideas del autor. Aunque varias ideas son compartidas a nivel

institucional, no necesariamente son posturas consensuadas. 6 El uso de la categoría pobre y/o pobreza es bastante problemática. Existen diversas

conceptualizaciones, mediciones y no pocas polémicas.

Si analizamos desde las perspectivas de los que no son considerados pobres y los que son categorizados de esa manera, encontraríamos lo siguiente:

• Los no pobres; si analizamos estadísticamente los niveles de involucramiento e influencia en los ámbitos públicos de los ciudadanos “no pobres” encontraríamos que, independientemente que estén o no presentes en la elaboración de los PDC o los presupuestos participativos, éstos, tienen una mayor participación efectiva en las decisiones gubernamentales.

• Los pobres; Este si es un tema polémico. Sólo planteo a través de la siguiente interrogante ¿Una persona que tiene que laborar entre 10 y 14 horas diarias, sin días de descanso, tendrá el tiempo y/o el interés de involucrarse en asuntos públicos?

Un tema para la discusión. Esperemos sea un tema para el siguiente foro.

1.1.3. Sólo con más participación superaremos la pobreza. El discurso neoliberal post consenso de Washington ha tratado de legitimar la idea que para superar la pobreza sólo se necesita más participación. Bien sabemos que una de las medidas de propuestas a finales de la década del setenta (reestructuración del capitalismo) y a través del denominado consenso de Washington, es que el Estado debe disminuir “su tamaño”, “sus funciones”, “sus roles”. De esta manera, con un Estado pequeño, deslegitimado y moribundo, entonces la tarea del desarrollo recae íntegramente sobre los hombros de la sociedad civil. ¡Entonces lo único que necesitamos es más participación! ¿Será posible esto? Tampoco queremos construir la imagen de un Estado totalitario, todopoderoso, para nada. Sólo ponemos en debate algunas ideas que pretenden legitimar el orden social existente y desconocer las relaciones de desigualdad y poder. II. Una idea para analizar. La planificación participativa es posible en tanto una vinculación coherente y consciente entre el Estado y la sociedad civil. Comúnmente se ha establecido una figura dicotómica entre el Estado y la sociedad civil. Se les ha configurado como entes antagónicos, con pocos elementos comunes y en estado de tensión latente. Desde la administración pública se ha generalizado que involucrar a la ciudadanía en las decisiones públicas, implica, sobre todo, demorar los procesos, y, además, inestabilidad política. Desde la sociedad civil, se ha percibido al Estado (en este caso el gobierno local), como excesivamente burocrático, ineficiente y corrupto. Estas imágenes mutuas, no han hecho más que debilitar los roles de ambos actores. Ahora bien, sin desconocer el rol del Estado, creemos firmemente que es posible el protagonismo de la ciudadanía, en tanto tenga en cuenta elementos contextuales. En principio, este denominado protagonismo no es homogéneo ni se expresa en participación en talleres o eventos participativos. La imagen que planteamos, es una

propuesta relacional, de interdependencia entre actores locales. Estas relaciones de interdependencia no tienen las mismas características en todos los territorios. Por lo tanto, se necesita una visión amplia y compleja para entender la necesidad y relevancia del involucramiento ciudadano en las decisiones públicas. Esto permitirá no generar falsas expectativas, en cantidad y calidad, para el desarrollo de procesos de planificación participativos. No es lo mismo hacer un PDC en San Isidro que hacerlo en Villa el Salvador, o en una comunidad altoandina o, tal vez, en una comunidad Ashaninka. Este ejercicio amerita el establecimiento claro de objetivos en una gestión municipal, la identificación de los actores locales, sus relaciones, y, sobre todo, un compromiso ético tanto de los gobernantes y como de los ciudadanos.

¿Qué queremos?

¿Hacia donde vamos? ¿Con quienes contamos?

BIBLIOGRAFÍA

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