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El procedimiento administrativo en Nicaragua

INDICE

Dedicatoria

Agradecimiento

Abreviaturas

Objetivos

Introducción

Capítulo I. Generalidades del procedimiento administrativo

1. Definiciones sobre el procedimiento administrativo

2. Objetivos del procedimiento administrativo

3. Características del procedimiento administrativo

4. Clases de procedimientos administrativos

5. Principios del procedimiento administrativo

6. Sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo

Capítulo II. Etapas del procedimiento administrativo

1. Etapa de Iniciación

2. Etapa de Desarrollo

3. Etapa de Terminación

4. Etapa de Ejecución

5. Etapas de Revisión

6. Silencio Administrativo del procedimiento administrativo

Capítulo III. Análisis del Proyecto de la Ley de procedimiento administrativo de Nicaragua

1. Objetivo de la Ley de procedimiento administrativo

2. Finalidad de la Ley de procedimiento administrativo

3. Definiciones de la Ley de procedimiento administrativo


4. Principios de la Ley de procedimiento administrativo

5. Procedimiento administrativo según la Ley de Procedimiento administrativo

6. Silencio administrativo según la Ley de procedimiento administrativo

7. Recursos administrativos según el proyecto de procedimiento administrativo

8. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos según el proyecto de Ley de procedimiento administrativo

Capítulo IV. Propuesta de Ley de procedimiento administrativo para Nicaragua

1. Principios de la Ley de procedimiento administrativo

2. Objeto y finalidad de la Ley de procedimiento administrativo

3. Sujetos de la Ley de procedimiento administrativo

4. Teoría del acto administrativo de la Ley de procedimiento administrativo

5. Etapas del procedimiento administrativo de la Ley de procedimiento

administrativo

6. Silencio administrativo de la Ley de procedimiento administrativo

7. Recursos administrativos de la Ley de procedimiento administrativo

8. Tipos de Recursos administrativos

Conclusiones

Recomendaciones

Bibliografía


Anexos

1. Figura Nº 1, Etapas del procedimiento administrativo

2. Figura Nº 2, Etapa de iniciación/ Etapa de Desarrollo

3. Figura Nº 3, Etapa de terminación

4. Figura Nº 4, Etapa de ejecución

5. Figura Nº 5, Etapa de revisión/ Recursos administrativos

6. Figura Nº 6, Cuadro con diversas especies de silencio administrativo

7. Figura Nº 7, Argumentos del silencio administrativo

8. Figura Nº 8, Proyecto de Ley procedimiento administrativo

9. Esquema de una solicitud de Concesión directa

12. Esquema de una solicitud de Licencia provisional

13. Recurso de Revisión

14. Anteproyectos de Ley de procedimiento administrativos


Dedicatoria

A Dios

A mi madre

María del Carmen Tórrez

A mi padre

Carlos José Cruz

A mis hermanas

Noemí, Salvadora y Nancy

A mi sobrino

Alexander

A mi abuelita

Hilda María Gutiérrez

A mí recordada Nana

Pastora del Carmen Cáceres

(Q.e.p.d)


Agradecimiento

Agradezco a Dios, por que me permitió alcanzar otra nueva meta alcanzada, a mis

maestros de Derecho, que desde un inicio me guiaron por la carrera, a mi Tutor el

Dr. Juan Bautista Arríen Somarríba por su apoyo constante y colaboración en mi

trabajo monográfico, a mi familia por estar siempre conmigo, en todo el proceso de

mi carrera ya que fue de mucho esfuerzo para ellos durante todos estos años.


Abreviaturas

LPADF: Ley de procedimiento administrativo del Distrito Federal, del 14 de

diciembre de 1995

LRJPAC: Ley de Régimen Jurídico y de procedimiento administrativo de la

Administración Pública Española, Ley 30/1992, 26 de noviembre de 1992,

modificada por la Ley 04/1999, del 13 de enero de 1999

LJ: Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, Ley

350, Gaceta Nº 140 y 141, del 25 y 26 de julio del 2000

RCE: Reglamento General de la Ley de Contrataciones del Estado, Gaceta Nº 46,

del 06 de marzo de 2000

Cn: Constitución Política de Nicaragua, con reformas de 1990, 1995, 2000,2004,

2005, y Ley marco y sus reformas de 2007

LCAM: Ley de Carrera Municipal, Ley Nº 502, aprobada del 20 de octubre de 2004

RM: Decreto de Reglamento a la Ley de Municipios, Decreto Nº 52-97

LCE: Ley de Contrataciones del Estado, Ley 323, publicada en la Gaceta Nº1 y2

del 03 y de enero del 2000

LPE: Ley de Organización y Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo,

Ley 290, Publicada en la Gaceta Nº 102, del 03 de junio de 1998


Objetivos

Objetivo general

• Analizar la figura del procedimiento administrativo en Nicaragua, con la

finalidad de proponer una regulación jurídica general del mismo.

Objetivos específicos:

• Exponer los aspectos generales más importantes del procedimiento

administrativo.

• Explicar las etapas y actuaciones de trámite que integran el procedimiento

administrativo.

• Analizar el Proyecto de ley de procedimiento administrativo con la finalidad

de hacer una propuesta para mejorar su contenido.


Introducción

El procedimiento administrativo constituye una de las primeras garantías dentro de

la Administración Pública además de constituir en primera instancia las garantías

de que los intereses públicos son satisfechos mediante un orden de actuaciones

regulares y previamente determinados por las leyes. (Arríen Somarriba, 2009)

En el presente trabajo, pretendo llegar al interés de las personas que ven la

necesidad de que urge en Nicaragua una Ley que regule el procedimiento

administrativo, por lo que se hace necesaria una propuesta de Ley de

procedimiento administrativo que cumpla con las garantías de los actos de la

Administración Pública.

En la Asamblea Nacional, fueron presentados anteproyectos sobre está materia, la

primera iniciativa, la tuvo la Corte Suprema de Justicia (CSJ) el 22 de octubre de

1997, que emitió la propuesta de Ley en materia de procedimiento administrativo y

contencioso - administrativo, la cual fue preparada por un grupo de asesores

extranjeros y nacionales, teniendo entre ellos al Dr. Cairo Manuel López.

El largo proceso del dictamen del proyecto presentado por la CSJ, dio margen a

que el Poder Ejecutivo presentará su proyecto de la Ley que hoy conocemos como

Ley No. 290, Ley de organización, competencia y procedimientos del Poder

Ejecutivo que es la ley que regula el procedimiento administrativo nicaragüense

que aun deja vacíos referentes al procedimiento.

Debido a que carecemos de una ley que permita desarrollar las funciones

jurisdiccionales administrativas se empezó a retomar la iniciativa de 1997 y

mejorar ese proyecto para presentarlo ante la Asamblea Nacional el 01 de junio

del 2000, dado que su contenido era diminuto e insuficiente, nuevamente se

mejoro el proyecto de procedimiento administrativo para presentarlo el 28 de

febrero 2001, la última vez que se retomo la iniciativa de ley para presentarla ante

la Asamblea Nacional fue el 13 de julio del 2005, por iniciativa de la Comisión de

Justicia, para los cuales se consultaron los ordenamientos administrativos de

España, México y Argentina.


Además de los comentarios magistrales de juristas extranjeros de reconocido

prestigio como Eduardo García de Entierra, Fernando Garrido Falla de España,

Gabino Fraga, Rafael Martínez de México y Agustín Gordillo de Argentina, así

como nacionales como Cairo Manuel López y Juan Bautista Arríen Somarriba en

Nicaragua extrayendo su apreciación referente a la materia administrativa, y de los

textos comparados.

Aún el proyecto presentado en el 2005, continúa sin ser aprobado por lo que

Nicaragua se encuentra siempre sin una verdadera ley que regule el

procedimiento administrativo en general, aun y cuando ya existe la Ley que regula

la Jurisdicción Contencioso – Administrativa, es decir el legislador nicaragüense

comenzó por el final y no por el principio técnicamente hablando.

Con la propuesta de Ley de procedimiento administrativo presentada en julio de

2005 ante la Asamblea Nacional, con las comparaciones de las legislaciones

española, mexicana y costarricense; además de información de juristas que

aportan a la materia de procedimiento administrativo, propondré en el presente

trabajo investigativo un proyecto de procedimiento administrativo.

Antes de profundizar sobre el tema, se necesita saber qué es el procedimiento

administrativo. Retomé algunos conceptos básicos de juristas en materia

administrativa, asimismo el concepto que depara la Ley 350, de Regulación de la

Jurisdicción Contencioso – Administrativa, publicada en La Gaceta, Diario Oficial

140 y 141, del 25 y 26 de julio del 2000.

El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se

debe concretar la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo para la

consecución de un fin. (Ley 350 art. 2, inciso 13)

La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal (LPADF) en su artículo

2, fracción XXII, sostiene que el procedimiento administrativo es el conjunto de

trámites y formalidades jurídicas que preceden a todo acto administrativo, como su

antecedente y fundamento, los cuales son necesarios para su perfeccionamiento,


condicionan su validez y persiguen un interés general. (González Pérez, 2000,

pág. 1)

Para Cairo Manuel López, el procedimiento administrativo implica el sometimiento

al principio de legalidad, obliga a la Administración Pública a suministrar garantías,

defensa a los particulares. (López, pág. 2)

Teniendo presente los diferentes conceptos de procedimiento administrativo, nos

conlleva a analizar que todos coinciden en que los actos de la Administración

Pública deben suministrar garantías en defensa de los particulares. Vamos a

retomar un poco los antecedentes históricos de los diferentes países donde se

legisló sobre el procedimiento administrativo donde comenzaron a darle un nuevo

enfoque al objeto de la disciplina, la Administración Pública, comenzó a regular

con amplitud y precisión tanto su actividad sustantiva como los aspectos centrales

de su relación con los administrados. Estas leyes definieron básicamente la

organización interna de la Administración. (Brewer, 2009, pág. 163)

La situación tradicional de las relaciones entre Administración y particular, era que

el balance estaba a favor de la Administración, con amplias regulaciones sobre

sus poderes, potestades, prerrogativas y las obligaciones de los administrados y

sobre sus derechos. Ese balance cambió sustancialmente a partir de la sanción de

las leyes de procedimiento administrativo encontrando una situación de equilibrio

que tiene entre poderes de la Administración y derechos de los particulares.

Además, por otra parte, la esencia del principio de la legalidad y de las

regulaciones jurídicas sobre la Administración; el equilibrio que tiene que existir

entre poderes, prerrogativas administrativas y derechos de los particulares.

(Brewer, 2009, pág. 163)

Al cambiar totalmente el balance de esos dos extremos y establecerse un

equilibrio, las leyes de procedimiento administrativo regulan de forma general la

actuación de la Administración Pública originaron en todos los países un cambio

de actitud, de forma y método de actuar de la Administración, a los efectos de

lograr que dejara de ser la Administración prepotente que sólo concedía dádivas o


favores al administrado, quien por su parte, no tenía derechos, ni existía

procedimiento alguno para reclamarlos y era aplastado por la Administración. Con

las nuevas leyes de procedimiento administrativo se sentaron las bases para que

esto cambiara, pues del administrado que la Administración iba a enfrentar ya no

estaba indefenso, sino bien armado con muchos derechos legales y con muchos

mecanismos jurídicos para garantizar y controlar cualquier actitud que significara

la desmejora de esas garantías. (Brewer, 2009, pág. 164)

Este proceso de transformación del Derecho Administrativo mediante la

codificación del procedimiento administrativo, se inició en Argentina, donde se

sancionó la primera de las leyes nacionales sobre procedimiento administrativo

que se ha dictado en América Latina, que fue la ley de Procedimientos

Administrativos, No. 19.549 de 1972, reformada por la Ley No. 21.682. (Brewer,

2009, pág. 164)

Luego siguió el Decreto de fuerza de Ley No. 640/973, sobre procedimientos

administrativos, dictados en Uruguay en 1973, sustituido por el Decreto 500/991

sobre Normas generales de actuación administrativa y regulación del

procedimiento en la Administración Central. (Brewer, 2009, pág. 164)

Más tarde se sanciono la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica,

de 1978, la cual no sólo reguló el procedimiento administrativo, sino todos los

aspectos esenciales del Derecho Administrativo, por lo que constituyó casi un

“manual” de esta rama del derecho redactado en forma de artículos. (Brewer,

2009)

Luego siguió la Ley orgánica de procedimientos administrativos de Venezuela, de

1981, la cual en la materia, fue luego complementada, con la Ley sobre

simplificación de trámites administrativos (Decreto-Ley No. 368 de 05-10-99,

reformada en el 2008) y con la Ley orgánica de la Administración Pública de 17-

10-01, también reformada en el 2008. (Brewer, 2009, pág. 165)


Un par de año más tarde, en 1984, se produjo la reforma del Código contencioso

administrativo de Colombia, al cual se le incorporó un nuevo libro sobre

procedimiento administrativo. (Brewer, 2009, pág. 165)

En 1987, se dictó la Ley de procedimiento administrativo de Honduras; luego de

un período de casi diez años, se dictó en México, la Ley Federal de

procedimientos administrativo de 1994; en Brasil, la Ley No. 9.784 que regula el

proceso administrativo en el ámbito de la Administración Pública Federal de 29-01-

99; en Panamá la Ley No. 38 de 31 de Julio de 2000, del Estatuto orgánico de la

Procuraduría de la Administración, que regula el procedimiento administrativo

general y dicta disposiciones especiales; en Perú, la Ley No. 27.444 del

procedimiento administrativo general, de abril del 2001; en Bolivia, la Ley 2341 de

23 de abril del 2002 sobre Ley de procedimiento administrativo; y en Chile, la Ley

No. 19.880 de 29 de mayo de 2003, de Ley de procedimiento administrativos. En

Ecuador también se dictó el Estatuto del régimen jurídico administrativo de la

función ejecutiva por Decreto Ejecutivo No. 1634 de 1994, que regula aspectos del

procedimiento administrativo. (Brewer, 2009, pág. 166)

Al analizar desde su conceptualización, hasta los antecedentes históricos con

respecto al procedimiento administrativo, la historia nos está dando las bases para

que veamos que es de gran importancia la necesidad de una Ley de

procedimiento administrativo nicaragüense, esta Ley de procedimiento será de

beneficio para cada uno de los miles de interesados que se sientan agraviados por

los actos administrativos, o malos manejos de funcionarios públicos, o una mala

administración; también se beneficiará la Administración Pública, ya que no se

regularía el procedimiento administrativo por medio de normas alternas que no

dan solución al problema, y que dejan muchos vacíos con la Ley No. 290 que da

pautas para el procedimiento administrativo nicaragüense a partir de sus artículos

32 al 46, Capítulo IV, el que es muy limitado en su conceptualización, ya que no

específica el procedimiento a seguir y solo regula parte del procedimiento

administrativo, que implica la utilización de los recursos administrativos, el de


revisión y el de apelación, en contra de los actos administrativos (art. 39, de la Ley

No. 290).

En Nicaragua no existe como en el Derecho Administrativo español la obligación

de la Administración Pública de resolver la solicitud presentada durante el

procedimiento administrativo correspondiente y de notificarla cualquiera que sea

su forma de iniciación. Art. 42 Ley del régimen jurídico y del procedimiento

administrativo común (LRJPAC) (Arríen Somarriba, 2009, pág. 50)

Arríen Somarríba, sostiene que en Nicaragua el procedimiento administrativo se

va regulando en cada una de las normas jurídicas según el acto administrativo

correspondiente, así para obtener un permiso forestal o una concesión minera se

tiene que recurrir a las normas jurídicas específicas, las cuales regularán el

procedimiento en cuestión de forma distinta, lo que nos lleva a afirmar que

carecemos de una normativa o regulación común del procedimiento administrativo.

(Arríen Somarriba, 2009, pág. 43).

Flavio Escorcia sostiene que por lo que hace a Nicaragua tampoco podemos decir

que existe un procedimiento administrativo serio, cierto y seguro ante los órganos

de la Administración, pues en muchas ocasiones el administrado no tiene la

oportunidad de ser oído y producir pruebas antes de la resolución. (Escorcia, p.

172, 2010)

Es de suma importancia que se tome en cuenta la aprobación de una norma que

regule en concreto el procedimiento administrativo en Nicaragua, pero además la

propia figura del acto administrativo, los recursos administrativos y el silencio de

las Administración, a pesar que exista la Ley No. 290, Ley de Organización,

Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo (Ley 290, 03 de junio de 1998),

que como vemos no cumple los parámetros de ser una verdadera Ley de

Procedimiento Administrativo.


Capítulo I. Generalidades del procedimiento administrativo

Antes que todo, se debe establecer que es procedimiento administrativo, para

encausarnos de manera práctica hacía el tema.

1. Definiciones del procedimiento administrativo

Se denomina procedimiento administrativo a la serie ordenada de actos que sirve

de cauce formal a la actividad administrativa. Delpiazzo considera que el

procedimiento administrativo es la serie, secuencia o sucesión de actos jurídicos y

operaciones materiales que constituye el elemento ordenador y sistematizador del

desenvolvimiento de la función administrativa. (Sendin, 2010, pág. 300)

El procedimiento administrativo es el cauce legal que los órganos de la

administración se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y

dentro de sus competencias respectivas para producir actos administrativos, y su

posterior revisión mediante recursos administrativos (Rizo Oyanguren, 2001)

El procedimiento administrativo tiene por finalidad la eficacia y satisfacción del

interés público en el quehacer concreto de la Administración con pleno respeto de

derechos deberes y garantías reconocidos por la Constitución Política

Nicaragüense. (Pereira Majano, 2001)

Para González Pérez, el procedimiento administrativo es un tipo, una forma, una

especie de combinación de actos, que se caracteriza por las notas siguientes:

Cada uno de los actos combinados conserva integra su individualidad, la conexión

entre los actos radica en la unidad de efectos jurídicos. En el procedimiento todos

los actos están encaminados a producir un efecto jurídico, los actos que lo

integran están vinculados causalmente entre sí, de tal modo que cada uno supone

al anterior y el último supone al grupo entero. (González, 1992, pág. 73)

Por procedimiento administrativo en un sentido amplio, entendemos el conjunto de

actos complejos, concatenados, reiterados y encaminados a la realización o

consumación de una pretensión o fin determinado. (Espinal y Trejos 1977, pág. 1)


De tal concepto se desprende que existen tantos procedimientos, como distintas

actividades organizadas, que pretenden alcanzar la realización de sus fines

propuestos. Así se puede hablar de procedimientos jurídicos.

El procedimiento jurídico, es el que le interesa al procedimiento administrativo,

según el Dr. Cairo Manuel López, en “Concepto y Naturaleza del proceso

administrativo”, nos dice que debe de comprender la eficacia de la acción

administrativa, y la seguridad en beneficio de los particulares y de la colectividad

en general. (Espinal y Trejos, 1977, pág. 1)

Es el encargado de regular los actos administrativos y dentro de estos los actos

unilaterales y bilaterales en sus fases preparatorias. Dicho procedimiento se aplica

a la actividad administrativa que realizan los órganos de la Administración central,

local e institucional.

El procedimiento administrativo es jurídico en cuanto implica el sometimiento al

principio de legalidad, obliga a la administración a seguir y suministrar garantías

en pro de la defensa a los particulares. Es una figura jurídica que se caracteriza

por ser autónoma, formal, instrumental, dinámica y teológica, sirve para el

cumplimiento de una actividad estatal.

2. Objetivos del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo cumple con la función de garantizar y proteger

tanto al interés público como al particular frente a la ilegitimidad o inconveniencia

del obrar de la Administración Pública, siendo sus principios susceptibles de

protección judicial. (Comadira, pág. 841) Que los intereses públicos, serán

satisfechos mediante un orden de actuaciones regulares y previamente

determinadas por las leyes. (Arríen Somarriba, 2009, pág. 42)

Además constituye una garantía de los intereses de los administrados ya que

estos tendrán seguridad jurídica de que la Administración Pública actúa mediante

un procedimiento que posteriormente es revisable en la vía judicial. (Arríen

Somarriba, 2009, pág. 42)


Además, fija un camino en la elaboración de los actos administrativos, ya sea

para el ejercicio de la competencia reglada o bien para el ejercicio de

facultades discrecionales. (García Vilchez, 2001, pág. 26)

Retomando el análisis, considero que uno de los objetivos que tiene el

procedimiento administrativo es, proteger a los ciudadanos contra una

resolución precipitada de una autoridad administrativa. Dicho procedimiento

generalmente comienza por una denuncia de los particulares a consecuencia

de alguna queja relativa al Derecho Administrativo además de buscar como

garantizar los derechos de los administrados, buscando la pronta y eficiente

satisfacción del interés general, siendo que se convierte no solo en una

garantía para los derechos de los administrados sino también en un signo de

una buena administración de la cosa pública.

3. Características del procedimiento administrativo

Para que exista un procedimiento administrativo es necesario:

• Que cada uno de los actos de trámite combinados conserve integra su

individualidad.

• Garantizar las prerrogativas públicas y los derechos individuales,

desarrollados bajo la dirección de la Administración.

• La conexión entre los actos radica en la unidad de efectos jurídicos. En el

procedimiento todos los actos están encaminados a producir un efecto

jurídico. No es la causa, como en los supuestos de acto continuado, lo que

da unidad al conjunto, sino el efecto.

• Los actos están vinculados casualmente entre sí, de tal modo que cada

uno supone al anterior y el último supone al grupo entero (González Pérez

J. , 2000, pág. 73)

• Un vínculo de conectividad que existe entre los actos que radiquen con el

fin, en el efecto jurídico.


• Cada acto de trámite están vinculado entre sí uno con el otro de manera

tal, que cada uno esté vinculado con el anterior hasta producir un acto

administrativo.

4. Clases de procedimientos administrativos

Atendiendo a la finalidad del procedimiento, puede clasificarse en:

• Procedimiento ordinario o de gestión administrativa: Es el procedimiento

tipo general. Posee tres etapas: Iniciación, desarrollo y terminación.

(Escorcia), Por ejemplo solicitamos una concesión para distribución de

energía en las comunidades de los mangos, en Rivas. Ver anexos,

procedimiento de solicitud otorgamiento para distribución (negociación

directa)

• Procedimiento ejecutivo o de apremio: Persigue el cumplimiento de los

actos administrativos, producidos en el procedimiento ordinario. (Escorcia),

Por ejemplo, el cumplimiento de la solicitud de licencia provisional,

solicitada por una constructora para su ejecución. Ver anexos, solicitud y

otorgamiento de licencia provisional.

• Procedimiento de recursos, reclamación o revisión: Es el procedimiento que

permite la revisión de los actos administrativos por medio de los recursos

administrativos. (Escorcia), por ejemplo, cuando un ciudadano se sienta

agraviado, puede solicitar un recurso de revisión, dado que no se siente

satisfecho con la resolución administrativa. Ver anexo, Recurso de revisión.

• Procedimiento sancionador: Es aquel mediante el cual la Administración

Pública persigue el castigo de los particulares que han infringido las

disposiciones administrativas, es decir, se trata de un procedimiento

correctivo. (Escorcia), Por ejemplo a un ciudadano, se le persigue por el

hecho de no cumplir con sus derechos de pagar por el negocio que posee,

por la no declaración de impuestos en la DGI, para su cumplimiento se le

da una sanción.


• Procedimiento disciplinario: Cuando se trata de funcionarios públicos que

han faltado a sus deberes, se sigue todo un procedimiento para establecer

las sanciones pertinentes. (Escorcia), por ejemplo no presentar declaración

patrimonial en tiempo y forma, negar información o documentación que

haya sido solicitada u obstaculizar las verificaciones realizadas por el

órgano de control.

• Procedimiento de oposición: Es aquel previo a la aprobación del acto

administrativo y que tiende a conocer y respetar derechos de terceros. La

Administración Pública actúa como juez entre dos partes en conflicto

dentro del procedimiento. (Escorcia, pág. 197), Por ejemplo la embarcación

de un bien, se encuentra en esa embarcación del bien un tercero y se

opone el embargo del bien o en materia de telecomunicaciones se solicita

una concesión, y el Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y

Correos (TELCOR) (www.telcor.gob.ni) publica el aviso de oposición que

permite que cualquier persona pueda oponerse a su otorgamiento.

González Pérez, clasifica el procedimiento administrativo de la siguiente manera:

• Procedimientos con tramitación preestablecida en la ley (formalizados).

• Procedimiento en que se deja libertad al instructor para fijar su tramitación

(no formalizados). (González, 1992), Por ejermplo, la solicitud de una

conceción para explotar una mina, en la Ley correspondiente se encuentra

establecido el procedimiento a seguir.

• Procedimientos independientes: son los que no guardan conexión con

ningún otro. Son procedimientos simples por los que se ejerce una potestad

administrativa para realizar un fin. (González, 1992, pág. 77)

5. Principios del procedimiento administrativo

Los principios del procedimiento administrativo son un conjunto de reglas básicas,

que conforman un sustrato axiológico esencial que sirve de base de las reglas


reguladoras de este y sirven como criterios imperativos de las mismas que

informan el procedimiento administrativo. (Arríen Somarriba, 2009, pág. 45)

El procedimiento administrativo esta regulado por los siguientes principios:

• El principio de oficialidad: Incumbe a la autoridad administrativa dirigir el

procedimiento y ordenar la práctica de cuando crea conveniente para el

establecimiento y resolución de la cuestión planteada en el procedimiento

administrativo. (Arríen Somarriba, 2009)

• El principio anti formalista: Postula que el cumplimiento de los requisitos

formales sea examinado de forma flexible, dando preferencia a las

cuestiones de fondo respecto a las puramente procedimentales, que tienen

un carácter secundario.

Si bien, entendiendo que dicha regla debe aplicarse exclusivamente a favor del

administrado, pues nada justifica que la Administración Pública queda eximida del

cumplimiento de las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico. (Arríen

Somarriba, 2009)

• El carácter contradictorio del procedimiento administrativo determina la

necesidad de que pueden acceder al procedimiento todos los interesados

afectados por el mismo, dándose posibilidad a sus titulares de defenderlos

en el mismo en condiciones de igualdad. (Arríen Somarriba, 2009)

• Celeridad en su tramitación: Se pretende que al ser el procedimiento

administrativo el medio para la producción de los actos administrativos de la

Administración Pública y al tener estos una finalidad pública en pro del

beneficio de los administrados, los procedimientos se tramiten con

celeridad, con rapidez, porque las necesidades colectivas no pueden

esperar eternamente la realización de trámites burocráticos y engorrosos,

los cuales lógicamente también alejarían al mismo administrado, al

inversionista, al contribuyente y a todo aquel que contribuya con la

Administración en la satisfacción de esas necesidades. (Arríen Somarriba,

2009, págs. 45-46)


6. Sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo

El sujeto máximo del procedimiento administrativo, al igual que sucede en el

proceso con el juez, es un órgano de la Administración Pública. De otra parte

están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento, que

pueden ser simples particulares o también otras Administraciones Públicas. http://www.mailxmail.com/curso-procedimiento-administrativo-espana/sujetos-procedimiento-administrativo

Capacidad para ser parte y capacidad procesal

En nuestra legislación no existe una regulación específica del procedimiento

administrativo de la capacidad de las partes, por tanto debe acudirse a las reglas

generales que regulan la capacidad en el proceso contencioso administrativo o en

proceso civil. (Navarro, 2010, pág. 308)

Es aplicable la ampliación de la capacidad procesal que el art. 26.2 de la Ley No.

350, de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo proclama

para los menores de edad que hayan cumplido los quince años de edad. Esta

ampliación no parece que deba encontrar ningún obstáculo para su vigencia

también en el procedimiento administrativo. (Navarro, 2010)

Piñar Molina y Moreno Molina, sostienen que este tipo de medidas de ampliación

de la capacidad de los menores “es coherente con naturaleza misma del Derecho

Administrativo y con su carácter antiformalista”. (Navarro, 2010)

Legitimación

La capacidad para participar activamente en un procedimiento, adquiriendo la

condición de interesado, equivalente a la condición de parte en el proceso, exige

cumplir con el requisito de la legitimación. Esto supone que solo van a poder

participar en el procedimiento aquellas personas que están en una especial

relación con el objeto del procedimiento, que se traduce, como regla general, en

ostentar un interés propio en el mismo. Si bien, excepcionalmente, el

ordenamiento jurídico reconoce acción publica, otorgando legitimación a cualquier


persona, con independencia de que le afecte personalmente o no la cuestión que

se discute en el procedimiento. (Navarro, 2010, pág. 308)

Fuera de los supuesto excepcionales de acción pública, para que se de esa

especial relación es preciso ser titular en derecho subjetivo o interés legitimo que

vaya a verse afectado por la resolución que se dicte el procedimiento de que se

trate. La doctrina ha negado la importancia de esta distinción, considerando que

son dos categorías confusas, difícilmente deslindables, y que debería ser

equiparada por exigencias de la tutela judicial efectiva, aunque se considera que la

diferenciación entre uno y otro sigue siendo importante, en cuanto deben anudarse

consecuencias jurídicas diferentes según se sea titular de uno u otro.

Baño León, considera que “la distinción carece de sentido, tras la aprobación de la

Constitución Española es inaceptable. No solo es que existe una dificultad en

distinguir entre los derechos subjetivos y los intereses legítimos (la distinción

prácticamente se volatiliza, si se considera a los intereses legítimos como

derechos reacciónales), sino que es incompatible con el derecho a la tutela judicial

efectiva”. (Navarro, 2010)

El concepto de derecho subjetivo, es el que rige con carácter general en la teoría

del Derecho, el poder para exigir el cumplimiento de una prestación con

independencia de su contenido y de su título. (Navarro, 2010)

El interés legítimo es la existencia de una posición propia de cualquier naturaleza

que se puede ver afectada, ya sea positiva o negativamente, por la resolución que

se dicte en el procedimiento. Dicha situación de interés autoriza para participar en

este defendiendo esa posición propia, esto es, otorga la aptitud para reaccionar

contra una posible alteración de la legalidad que esos intereses propios.

Parejo Alfonso, considera que por “interés legitimo debe tenerse toda situación

jurídica individualizada, caracteriza por singularizar una o más personas concretas

(sus respectivas esferas jurídicas) respeto a la generalidad de los ciudadanos y

dotada de consistencia y lógica jurídico - administrativa propias, independientes en

todo caso a su apoyatura, derivación o conexión con verdaderos derechos


subjetivos; situación que desde el punto de vista procedimental, supone una

especifica relación de la misma con el objeto del procedimiento”. (Navarro, 2010)

La concurrencia o no de interés legitimo debe ser examinada siempre en el caso

concreto, o existe interés legitimo en abstracto. Dicho juicio será realizado de

acuerdo a un criterio amplio, comprendiendo la posibilidad de obtener beneficio o

de evitar cualquier perjuicio. Pero no basta con el simple interés en la defensa de

la legalidad. (Navarro, 2010, pág. 310)

El interés legítimo no tiene porque ser necesariamente individual, pues otorga

también la legitimación la titularidad de un interés colectivo, permitiendo obtener la

condición de interesado a las entidades que se representan intereses no

individualizables en un sujeto determinado, sino que afectan a una pluralidad de

personas. (Navarro, 2010)

Los titulares de derechos subjetivos ostentan la legitimación en su máximo nivel

de intensidad y son, en consecuencia, siempre interesados, con independencia de

su actitud hacia el procedimiento. Consecuencia lógica de la preexistencia de

estos derechos al procedimiento que obliga, cuando menos, a que la

Administración observe un cierto respeto a los mismos, que se traduce en el

necesario ofrecimiento de la posibilidad de tutelarlos.

Distinta es la situación, sin embargo, de los titulares de intereses legítimos que, en

cuanto constituye posiciones jurídicas que se hacen patentes con la acción que

emotiva la iniciación del procedimiento, pero no tienen individualidad propia sin la

misma. Esto provoca que su titular que inicia el procedimiento o esa persona, en el

mismo se convierta en interesado, pero no en caso contrario. (Navarro, 2010)

En la actualidad, la tendencia es a ofrecer al administrado una tutela efectiva sea

cual sea su situación, lo que obliga a difuminar en gran medida esta

diferenciación, pues se trata de facilitar el acceso al procedimiento a todo posible

interesado. De aquí se puede reducir una obligación de la Administración de

informar de la iniciación del proceso a todo interesado del que tenga conocimiento.

(Navarro, 2010, pág. 313)


Las meras situaciones de interés en cuanto situaciones no discernibles con

independencia de la actuación de que se trate, solo serán tutelables, por ello, en la

medida en que sean conocidas por la Administración o el interesado persiga

activamente su defensa iniciando o personándose en el procedimiento. Cuando lo

que se discuta en el procedimiento administrativo sea la titularidad del propio

derecho subjetivo invocado para justificar la legitimación, basta la titularidad del

derecho subjetivo si triunfase su pretensión. En caso de que la relación jurídica

que otorga la legitimación sea transmisible y se produzca su transmisión durante

el procedimiento, este continuará con los derechohabientes. No tendrá la

condición de interesados aquellas personas que actúan en un procedimiento a

titulo de expertos o como testigos de determinados hechos. (Navarro, 2010)

Postulación

Se suele designar con el término postulación la aptitud para poder invocar tutela

jurídica ante un órgano judicial o administrativo. Idoneidad que se suele conceder

conforme a dos sistemas básicos: a) otorgándosela directamente a la parte

legitimada; b) exigiendo que la intervención en el proceso tenga lugar a través de

un técnico de Derecho. En el procedimiento administrativo, a diferencia de lo que

ocurre en el proceso, la regla general es que no exija la participación de un

técnico en derecho para poder presentar y defender una pretensión. De tal forma

que el administrado puede por si solo, sin necesidad de asistencia jurídica alguna,

iniciar y participar en un procedimiento administrativo. Todo ello, si perjuicio,

obviamente, de acudir asesorado por un técnico en Derecho cuando lo estime

oportuno. (Navarro, 2010, pág. 313)


Capítulo II. Etapas del procedimiento administrativo

La doctrina tiene ya señaladas las bases fundamentales para todo procedimiento

administrativo, primero, el principio de audiencia de las partes; en segundo lugar,

la enumeración de los medios de prueba que deben ser utilizados por la

Administración o por las partes en el procedimiento; tercero, la determinación del

plazo en el cual debe de obrar la Administración; cuarto, la precisión de los actos

para los que las autoridades deben de tomar la opinión de otras autoridades o

consejos; quinto, la necesidad de una motivación por lo menos sumaria de todos

los actos administrativos que afecten a un particular; sexto, condiciones en las

cuales la decisión debe de ser notificada a los particulares y como reglas

generales complementarias, la declaratoria de que todo quebrantamiento de las

normas que fijen garantías de procedimiento para el particular deben de provocar

nulidad de la decisión administrativa y las responsabilidad de quien las infrinja.

(Rizo Oyanguren, 2001, pág. 131) (Ver figura No. 1)

En el procedimiento administrativo se suelen distinguir tres grandes fases:

iniciación, desarrollo o instrucción y terminación.

Un procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio, a instancia de parte.

1. Iniciación: El procedimiento administrativo se inicia por un acto al que el

ordenamiento jurídico atribuye el efecto de poner en marcha el

procedimiento. Este acto de iniciación da lugar al nacimiento de trámites o

fases encaminadas a decidir tanto las cuestiones que el acto plantee como

cuantas otras deriven del objeto especifico del procedimiento. (Arríen

Somarriba, 2009, págs. 46-47) (Ver figura No. 2)

A instancia del interesado: Se inicia a solicitud del interesado cuando se promueve

para resolver pretensiones deducidas por el mismo. La solicitud es el acto por

medio del cual se deduce una petición ante la Administración Pública.

La iniciación a instancia de parte cuando éste se pone en marcha como

consecuencia de la presentación de una solicitud por parte de persona interesada.


Si bien comenzará de forma efectiva mediante la adopción de un acuerdo de

iniciación dictado por la Administración, que será el primer acto del procedimiento

administrativo. (Navarro, 2010, pág. 314)

La Ley de régimen jurídico y de procedimiento administrativo común española

(LRJPAC) en su art. 70, presenta un modelo jurídico a seguir para regular la figura

de la solicitud, como un modelo de iniciar el procedimiento administrativo, dicho

artículo sostiene que:

1. Las solicitudes que se formulen deberán de contener:

a. Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo

represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que

se señale a efectos de notificaciones.

b. Hecho, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la

solicitud.

c. Lugar y fecha.

d. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad

expresada por cualquier medio.

e. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas

tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar,

podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas

reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones o escritos que presenten los interesados

en las oficinas de la Administración, podrán estos exigir el correspondiente

recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una

copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.

4. Las Administraciones Públicas deberán de establecer modelos y sistemas

normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que

impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los

modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las

dependencias administrativas. Los solicitantes podrán acompañar los


elementos que estimen convenientes para precisar o complementar los

datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por

el órgano al que se dirijan. (Arríen Somarriba, 2009, pág. 47)

En Nicaragua no poseemos un artículo similar que con carácter general sirva de

modelo para regular las distintas solicitudes que podría interponer un administrado

en los distintos procedimientos administrativos, lo que nosotros poseemos, tal y

como lo hemos comentado es una serie de normas jurídicas con requisitos

distintos para cada solicitud.

Se debe entender, por tanto, que la petición encuentra su fundamento en el art. 52

Cn, según el cual expone, los “ciudadanos tienen derecho de hacer peticiones,

denunciar anomalías y hacer críticas constructivas, en forma individual o colectiva,

a los Poderes del Estado o cualquier autoridad; de obtener una pronta resolución o

respuesta y de que se les comunique lo resuelto en los plazos que la ley

establezca”. (Sendin, 2010)

Frente a ello, la solicitud encuentra su fundamento en el principio de legalidad, que

obliga a la Administración al cumplimiento de la ley y el Derecho. El principio antes

formalista, impide que la Administración pueda rechazar una solicitud del

interesado por defectos formales sin haberle dado previamente la posibilidad de

subsanación. Lo que supone que, en caso de detectarse un defecto formal que

impida la tramitación del procedimiento, se le deberá dar al interesado un plazo

prudente (diez días) para subsanar dicha deficiencia, advirtiéndole de que en caso

de no proceder a dicha subsanación su solicitud no será tramitada.

Cuando el procedimiento se inicia a petición de parte, la Ley debe regular los

requisitos que ha de llenar la instancia inicial, la forma de acreditar, la

personalidad en caso de que se actúe por medio de representantes, los

documentos que deban acompañarse al primer escrito, los medios de subsanar la

falta de los requisitos exigidos, etc. (Rizo Oyanguren, 2001, pág. 127)

De oficio: Generalmente el procedimiento administrativo se inicia de oficio

por la Administración y no a instancia de los interesados, el procedimiento


no solo debe representar una garantía para los administrados, sino una

regla de buena administración de los intereses públicos. (Rizo Oyanguren,

2001)

Existen casos en que es preciso que los interesados provoquen la actuación

administrativa, por ejemplo cuando se trata de dictar actos administrativos que

necesitan de coadyuvante (concesiones, licencias, obtención de nacionalidad),

incluso a veces el curso de un expediente necesita la intervención del interesado,

hasta el punto de que su iniciación provoca la caducidad de la instancia o, al

menos el archivo de lo actuado. (Rizo Oyanguren, 2001, pág. 127)

En el art. 18, inciso g, Ley de Contrataciones del Estado, proporciona un ejemplo

de iniciación de un procedimiento a solicitud de otro órgano público, al permitir que

la aplicación del régimen de sanciones previstos en dicha ley se produzca de oficio

ha pedido del organismo adquirente respectivo algo. (Navarro, 2010)

El procedimiento de oficio es siempre fruto de una opción tomada por la propia

administración (bien por el órgano competente o por su superior o inferior

jerárquico) o de una decisión adoptada tras un acto de impulso del administrado

carente de fuerza suficiente para poner en marcha por sí sólo el procedimiento.

(Navarro, 2010)

González Navarro, define denuncia como “aquel acto por el que un particular o un

funcionario público, espontáneamente o en cumplimiento de una obligación legal,

pone en conocimiento del órgano administrativo competente, la existencia de un

determinado hecho, sancionable o no, a fin de que se acuerde la iniciación de un

determinado procedimiento”. A diferencia de la solicitud, que determina por si

misma la iniciación del procedimiento, la denuncia es una mera transmisión de

datos a quien tiene la potestad de acordar esa iniciación, pero carente por si

misma de fuerza para obligar a tomar dicha decisión. De tal forma que la denuncia

no vincula al órgano competente obligándole a iniciar el procedimiento, sino que

este último al que corresponde valorar los hechos denunciados y decidir acerca de

dicha iniciación. (Navarro, 2010)


En algunas ocasiones denunciar puede ser una obligación legal. Podemos

encontrar un ejemplo en el art. 123 de la Ley de Carrera administrativa municipal

(LCAM), que establece que: el superior inmediato del funcionario o empleado

cuando conociera de hechos que en la presente Ley están tipificados como faltas

graves, se solicitará por escrito la conformación de la Comisión de Carrera

Municipal para la debida tramitación expresando las causales que lo motivaron.

(Navarro, 2010)

La denuncia no tiene por si misma virtualidad para convertir a la persona que la

realiza en interesado. El denunciante será interesado únicamente en la media en

que cumpla los requisitos que exigen con carácter general. (Navarro, 2010)

En cualquier caso, el acuerdo de iniciación, que es en ambos supuestos el primer

acto administrativo del procedimiento, es un acto de trámite no susceptible, en

consecuencia de impugnación separada, salvo en los casos excepcionales en que

concurren causas específicas que lo dotan de una especial importancia, que lo

transforma en un acto de trámite cualificado. (Navarro, 2010)

El caso típico es la convocatoria de los procedimientos de selección de

funcionarios públicos, que pese a ser un acto de trámite es susceptible de

impugnación separada, el art. 55 de la Ley de Carrera administrativa municipal

(LCAM), declara el derecho de los optantes a impugnar la convocatoria. (Navarro,

2010)

El art. 113 del Reglamento de la Ley de Municipios establece, que los expedientes

se iniciarán:

a. De oficio, cuando se trate de necesidades del servicio público o de exigir

responsabilidades civiles a los miembros o funcionarios de las

municipalidades.

b. A instancia de parte, cuando se promuevan para resolver pretensiones

deducidas por los particulares. (Navarro, 2010)


2. Desarrollo: Los actos que integran el procedimiento una vez iniciado y hasta su

terminación pueden tener un doble objetivo: (Ver figura No. 2)

2.1 Incorporar los datos necesarios para que el órgano administrativo pueda dictar

resolución (actos de instrucción). La Ley de régimen jurídico y de procedimiento

administrativo común española (LRJPAC) en su art. 78, expone que “los actos de

instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los

datos en virtud de los cuales deban pronunciarse la resolución, se realizarán de

oficio por el órgano que trámite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los

interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o

constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”. (Arríen Somarriba,

2009)

Las fases de la instrucción del procedimiento comprenden un conjunto de trámites

dirigidos en todo caso a una de las dos finalidades siguientes: a) La aportación de

datos, b) la comprobación de esos datos.

Señalan Villar Palasí y Villar Ezcurrra, que son “actos de instrucción todos

aquellos dirigidos a la determinación, conocimiento y comprobación de los datos

necesarios para resolución del procedimiento”. (Navarro, 2010)

a. Alegaciones

Son declaraciones de conocimiento realizadas por los interesados, con la finalidad

de aportar datos útiles a la resolución del procedimiento, bien referidas a los

hechos o a los criterios jurídicos aplicables a los mismos.

El término está reservado para las operaciones de introducción de datos

realizados por los interesados, la aportación de estos por parte de la

Administración seguirá otras vías (prueba, informes). (Navarro, 2010)

Lo normal es que se realicen por escrito pero nada impide que se realicen de

forma oral mediante comparecencia o entrevista ante el órgano competente. Se

debe permitir su realización en cualquier momento del procedimiento, a como

establece el art. 120 RM, según el cual cualquier “tercero sea persona natural o


jurídica afectada que invoque un interés por la sustanciación por el procedimiento,

podrá comparecer mientras no haya recaído resolución definitiva para formular las

alegaciones que estime conveniente”. (Sendin, 2010)

La eficacia de las mismas dependerá del grado de convicción que sean capaces

de generar en el órgano competente para resolver el procedimiento, pues influir en

la resolución de éste, su finalidad, en todo caso deberán ser valoradas por el

órgano que está obliga a tenerlas en cuenta al tomar su decisión. (Navarro, 2010)

La actividad de instrucción dará lugar a los documentos y actuaciones que sirven

de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa. (Arríen Somarriba,

2009, pág. 48)

b. Informes

La aportación de datos, por ejemplo, por medio de los informes, los cuales

son declaraciones de juicio emitidas por órganos especializados en

determinadas materias que tienden a proporcionar y a facilitar al órgano

competente los elementos de juicio necesarios para garantizar el acierto de

la resolución. (Arríen Somarriba, 2009)

García de Entierra, señala que los informes son, “Declaraciones de juicio emitidas

por órganos especialmente cualificados en materia determinadas llamadas a

ilustrar al órgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios

para dictar su resolución con garantías de acuerdo”. (Arríen Somarriba, 2009)

Los informes y dictámenes son declaraciones de juicio emitidas por un órgano

dotado de especiales conocimientos en la materia sobre la que se emiten, que

tienen como finalidad asesorar al órgano decisor al respecto, contribuyendo al

acierto de su decisión. (Navarro, 2010)

Pueden desarrollar dos funciones diferentes en el procedimiento administrativo,

por un lado, son una vía para la introducción de datos en el procedimiento; por

otra pueden ser un medio de comprobación de los datos obrantes en el

expediente. (Navarro, 2010)


Clasificación de los informes:

La primera de ellas distingue entre informes facultativos y preceptivos. Son

los primeros aquellos que no son exigidos por norma alguna, por lo que

queda al libre criterio del órgano que tramita el procedimiento pedirlo o no.

Los segundos son aquellos que al venir prevista en una norma

obligatoriamente su solicitud, deben ser solicitados necesariamente.


Un ejemplo de informe preceptivo lo podemos encontrar en el art. 107 y 108 de la

Ley de Contrataciones del Estado, que contempla la obligatoriedad de que el

organismo máximo del organismo o entidad adjudicadora de un contrato

administrativo, cuando reciba una impugnación del mal llamado dictamen del

Comité de Licitación, soliciten obligatoriamente dictamen del Comité de Revisor

que se integrará al efecto.

La segunda clasificación distingue entre informes vinculantes y no vinculantes,

dependiendo de si el contenido del informe obliga al órgano decisor, que tendrá en

consecuencia que seguir lo que en el se diga al resolver, en cuyo caso será

vinculante. (Navarro, 2010)

Los informes vinculantes se constituyen, en una suerte de decisión compartida

entre el órgano que emite el informe o dictamen y el que ostenta la competencia

activa. (Navarro, 2010)

Una parte de la doctrina les niega el carácter de acto administrativo. Dado que lo

más usual es considerar que se trata de un acto de trámite. Lo que significa que

no son impugnables por separado. Sólo podrán serlo conjuntamente con la

resolución que pone fin al procedimiento. (Navarro, 2010)

Si son informes preceptivos, sin embargo, parece que se debe considerar que se

trata de un vicio de forma con transcendencia anulatoria. Vicio que no se podrá

subsanar, además mediante al mera incorporación posterior del informe al


procedimiento, pues poco sentido tiene incluir un informe una vez que se ha

adoptado ya la decisión sobre la que pretendía asesorar. (Navarro, 2010)

c. Prueba

Las pruebas, es la actividad encaminada a demostrar la exactitud de los

hechos que han de servir de fundamento a la decisión del procedimiento.

(Arríen Somarriba, 2009)

Se denomina prueba a la actividad de instrucción dirigida a comprobar la

veracidad de los hechos que han sido introducidos en el procedimiento y que van

a servir, en consecuencia, de base a la resolución del mismo. (Navarro, 2010)

La finalidad de la tramitación de un procedimiento administrativo, es que en un

determinado momento el órgano competente pueda tomar una decisión que

resuelva. Toda la fase de la instrucción tiene en consecuencia un carácter

puramente instrumental, en cuanto no tiene otro sentido que trae al procedimiento

los datos necesarios para adoptar esa decisión para adoptar esa decisión.


En el procedimiento administrativo, no están en juego meros intereses privados,

pues junto a estos va a estar siempre presentes al interés público. Rige por ello, el

principio de oficialidad de la prueba, que determina que el órgano administrativo

está obligado a desarrollar la actividad probatoria necesaria para su

esclarecimiento y resolución, sin necesidad de que esta sea excitada por los

interesados. (Navarro, 2010)

Esto no impide, que los interesados puedan proponer igualmente, la práctica de

cuantas pruebas estimen precisas, que deban ser practicadas siempre que sean

relevantes y pertinentes.

La falta de una Ley general de procedimiento administrativo determina la carencia

de un plazo general para la práctica de las pruebas. En la legislación especial en

el Art. 62 LSC, prevé para el periodo de prueba del procedimiento disciplinario un

término de ocho días hábiles, que podrán ser prorrogados a solicitud de parte por


cuatro días más. Por su parte, el art 125 LCAM, establece respecto al

procedimiento disciplinario que la comisión abrirá a prueba por el término de diez

días hábiles. (Navarro, 2010)

d. Tramite de información pública

En la audiencia o vista, los interesados pueden en cualquier momento del

procedimiento aducir alegaciones, que serán tenidas en cuenta por el

órgano competente al redactar la resolución. El trámite de audiencia es un

trámite especial y esencialísimo para deducir dichas alegaciones. (Arríen

Somarriba, 2009) su finalidad no es por tanto, la tutela de los intereses

particulares de los interesados, sino permitir la accesibilidad de todos los

posibles datos que puedan ser de utilidad a la hora de resolver el

procedimiento. (Navarro, 2010, pág. 324)

García de Enterría, señala que “la funcionalidad del trámite de audiencia no se

limita a ese asegurar la mera posibilidad de formular alegaciones, sino que va

más allá, en la medida en que pretende facilitar al interesado el conocimiento de la

totalidad del expediente y permitirle, consiguientemente, realizar una defensa

eficaz y completa de sus intereses en base a lo actuado en el procedimiento.

(Arríen Somarriba, 2009, pág. 48)

Fernández Montalvo, señala que representa “no una actuación de los interesados

fundada en titulo jurídico singular, sino una manifestación de la participación

administrativa funcional a los ciudadanos. Su finalidad no es de garantizar ningún

interés en concreto o especifico, sino la de proporcionar una decisión más justa y

objetiva, mediante una consulta previa y abierta de toda clase de alegaciones y

sugerencias”. (Navarro, 2010)

Su naturaleza es la de un acto administrativo de trámite, no constituye un

procedimiento independiente. No se trata de un acto imprescindible en todo

procedimiento, dependerá de la naturaleza de cada concreto procedimiento.

Debiéndose entender necesarios en aquellos procedimientos en los que existe un

conjunto indeterminado de interesados que sea preciso escuchar y aquellos en


que su transcendencia social o la importancia de los intereses públicos en juego

merezcan la pena de escuchar cualquier posible opinión que se pueda formular.

En su contenido, se trata de dar a los comparecientes la posibilidad de consultar el

expediente, bien todo o una parte del mismo, y de formular las alegaciones que

consideren oportunas.

En caso de que se presenten alegaciones a la Administración no está, obligada a

seguirlas, pero si está a considerarlas a la hora de adoptar la resolución que

ponga fin al procedimiento y dar una respuesta motivada a la persona que las

presentó. (Navarro, 2010, pág. 325)

Siendo la información pública un acto de trámite, la respuesta dada por la

Administración a las alegaciones formuladas por los comparecientes no será

impugnable ni en vía administrativa, ni en la vía contencioso administrativa. En

particular no va a cerrar la posibilidad de recurrir en su momento la resolución que

ponga fin al procedimiento. (Navarro, 2010, pág. 326)

e. Trámite de audiencia al interesado

El trámite de audiencia al interesado apareció definido en el art. 2. 13 de la Ley

No. 350, Ley de Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo

(LJ), como el trámite esencial que debe realizarse en todo procedimiento

administrativo o contencioso administrativo y que cosiste en dar intervención y

tener como parte al interesado, permitiéndole revisar y examinar lo actuado por la

autoridad y que estuviere reflejado en el expediente, para que pueda formular por

escrito las peticiones, reclamaciones o recursos que estime pertinentes. (Navarro,

2010)

Este trámite viene caracterizado por dos grandes notas. En primer lugar, porque

permite al interesado tomar conocimiento de lo actuado, revisando el expediente.

En segundo lugar, porque le permite reaccionar o defender su posición respecto

de aquello que conste en éste. (Navarro, 2010)


Tiene dos elementos estrictamente unidos, el interesado a través de este trámite

puede revisar lo actuado, tomando conciencia de aquello que beneficie o

perjudique su decisión, y además pueda realizar las actuaciones que considere

pertinentes para defenderse. (Navarro, 2010, pág. 326)

Karlos Navarro y Miguel Sendín, exponen que falta un dato esencial en la

definición de la Ley No. 350: la referencia al momento temporal en que se trámite

debe tener lugar. Ese momento no es otro que aquel en que haya concluido la

tramitación del procedimiento, y justo antes en que se dicte la propuesta de

resolución, esto es, cuando ya no hay más datos que aportar al proceso, pero aún

no se ha decidido este. (Navarro, 2010)

Cuando se da la audiencia al interesado en ese preciso momento otorga un plus a

las probabilidades de defensa por parte del administrado, pues le permite tutelar

su posición, con capacidad efectiva de influencia. (Navarro, 2010)

Por ejemplo el art. 125 LCAM, que establece que finalizado “el periodo de

pruebas, se le dará vista del expediente al funcionario durante tres días, para que

dentro del término de otros tres días, exprese sus alegatos de conclusión”. A lo

que añade el art. 126 LCAM, que agotado, “el trámite anterior, la Comisión dictará

en el plazo de diez días, una resolución”. (Navarro, 2010, pág. 327)

En dicho caso no tendría sentido dar audiencia, pues el administrado no va a

conocer nada que ya no supiera, ni tiene por ello, necesidad de defensa alguna,

pues los elementos objeto de valoración son únicamente los que el mismo ha

presentado. Por lo demás deberá de dar audiencia a todos los interesados en el

procedimiento. Estos podrán disponer del trámite, además de poner en

conocimiento al órgano competente, su deseo de no hacer uso del mismo, en cuyo

caso se tendrá este por realizado. (Navarro, 2010)


f. Propuesta de resolución

La propuesta de resolución es un trámite que cobra sentido en los procedimientos

en los que el órgano encargado de resolver es distinto de aquel que se ocupa de

la instrucción del procedimiento.

Boquera Oliver, considera que la “propuesta, es un acto de procedimiento en el

que el instructor razona sobre los hechos y fundamentos de derecho que, a su

entender, deben constituir el contenido de la resolución, así como la decisión que

debe adoptarse”. (Navarro, 2010)

El órgano encargado de decidir es libre de seguir el sentido de la propuesta o de

apartarse de ella total o parcialmente. Pero nada impide que se pueda establecer

su carácter vinculante, en cuyo caso deberá adoptar la solución ofrecida en la

misma.

Para ejemplificar, tenemos que en el art. 39 de la Ley de Contrataciones del

Estado (LCE) aunque habla de dictamen de adjudicación, hace referencia

claramente a una propuesta, al establecer que el Comité de Licitación utilizando

los criterios o parámetros de ponderación, recomendará la adjudicación de la

licitación al oferente que ajustándose a los requisitos del pliego de bases y

condiciones haya presentado la oferta más favorable, estableciendo el orden de

prelación, para lo cual elaborará un informe detallado del análisis y comparación

de todas las ofertas, exponiendo las razones precisas en que se fundamenta la

selección de la oferta evaluada como las más favorable, dicho informe se hará

llegar a la autoridad máxima del organismo o entidad ejecutora con copia a cada

oferente para que haga uso de sus derechos en un termino de tres días hábiles

después de evaluada la licitación, art. 39 LCE. (Navarro, 2010, pág. 328)

g. La oposición, que permite a terceros oponerse por razones jurídicas

al otorgamiento de un acto administrativo a aquel que lo solicitó,

suele ocurrir en materia de telecomunicaciones, entre otras. (Arríen

Somarriba, 2009)


2.2 Procurar su desenvolvimiento hasta llegar a la fase final (Actos de ordenación)

González Pérez, sostiene que la ordenación del procedimiento es la actividad

encaminada a que el procedimiento se desarrolle de acuerdo con el orden

establecido por la ley. Los actos de ordenación son actos de trámite. (Arríen

Somarriba, 2009)

3. Terminación (normal y anormal)

El procedimiento administrativo ante la Administración Pública termina

normalmente por el acto del órgano administrativo en el que se decide la cuestión

planteada. Este acto de decisión es la resolución administrativa, constituyendo un

pronunciamiento de la Administración sobre cada uno de los puntos planteados en

la solicitud inicial o en la decisión de oficio que inicio el procedimiento

administrativo. (Arríen Somarriba, 2009) (Ver figura No. 3)

Lo lógico sería que el procedimiento administrativo terminase siempre con una

resolución que diese solución a las cuestiones planteadas en el mismo. En la

práctica no es así; en primer lugar porque no se va a encontrar supuestos en los

que la Administración va a hacer dejación de sus funciones propias, no

resolviendo el procedimiento, lo que provoca transcurrido un tiempo, que se ponga

fin, al procedimiento por silencio administrativo. Esto permite distinguir en una

finalización real y una terminación ficticia del procedimiento. (Navarro, 2010)

En segundo lugar, aun suponiendo la resolución real del procedimiento, esta no se

va a manifestar siempre en una resolución sobre el fondo, ya que en ocasiones,

concurren determinadas circunstancias que impiden que se pueda dar solución a

esas cuestiones que plantea el expediente, determinando la conclusión sin que se

les de respuesta. Se distingue por ello, aunque hay quien se manifiesta en contra,

entre un modo normal de terminación del procedimiento (mediante resolución

sobre el fondo) o anormales (sin que se dicte esa resolución) (Navarro, 2010, pág.

329)


González Pérez, sostiene que la resolución administrativa ha de ser congruente

con las peticiones de los interesados o con el contenido del acto ordenando la

iniciación del procedimiento de oficio. Además sostiene que la congruencia no

tiene en Derecho Administrativo el mismo sentido que en el Derecho Procesal Civil

y es que el órgano administrativo si bien se encuentra vinculado rígidamente a

resolver las pretensiones de las partes, bien podría resolver otras alegadas

posteriormente. (Arríen Somarriba, 2009)

La resolución administrativa se denomina acto definitivo para diferenciarlo de los

simples actos de trámites que integran el procedimiento y que constituyen

presupuestos de la resolución. Lógicamente se puede producir de forma expresa

(acto de administrativo expreso) con un sentido estimatorio, favorable (positivo) o

desestimatorio, en otras palabras desfavorables (negativo) a las pretensiones

iníciales del administrado expuesta en la solicitud correspondiente. En contra de

estas mismas procederán los recursos administrativos correspondientes, dándose

posteriormente la vía judicial donde bien puede suceder que ninguno de los

interesados recurra en contra de las misma por lo que la resolución adquiere

firmeza (acto administrativo firme). (Arríen Somarriba, 2009, pág. 50)

Terminación real

a. La terminación normal del procedimiento: la resolución en sentido estricto

El término de resolución puede utilizarse en un doble sentido, pues por tal se

entiende, en un sentido más propio, a la que viene a resolver las cuestiones

planteadas en ese procedimiento; en un sentido más amplio, puede utilizarse para

designar al acto formal por el que se pone fin al procedimiento, comprendiendo no

sólo las resoluciones en sentido estricto, sino que también aquellas que no

resuelven la problemática que se verifica en el procedimiento por existir motivos

que lo impiden (renuncia, desistimiento, caducidad, etc.) (Navarro, 2010)

No existiendo causa que impida resolver el fondo del asunto, bien dictando una

resolución de inadmisibilidad o que de por terminada el procedimiento de modo

anormal, es preciso que se dicte resolución que resuelva la cuestión planteada en


el expediente, sin que la Administración pueda eludir dar respuestas alegando

silencio, oscuridad o insuficiencia del ordenamiento jurídico. El procedimiento

administrativo rige al igual que en el proceso, el clásico principio non liquet.

La resolución debe ser respetuosa con el principio de congruencia, que rige

también en el procedimiento administrativo, si bien con algunas peculiaridades. En

este ámbito se debe entender que la resolución para ser congruente debe tener en

cuenta las alegaciones realizadas por las partes y responder todas las

pretensiones planteadas por éstas. Sin embargo el conocimiento del órgano

administrativo no se limita a las cuestiones sucintadas por los interesados, dado

que en todo procedimiento administrativo está en juego el interés público. Lo que

exige que se resuelvan todas aquellas distintas a las planteadas por las partes,

que se deriven del expediente. (Navarro, 2010, pág. 330)

Cuando el órgano administrativo vaya a pronunciarse sobre cuestiones no

introducidas por las partes, por exigencia del principio de contradicción, deberá dar

audiencia a estas para que puedan pronunciarse acerca de dicho punto.

Cuando se trate de pronunciamientos iniciados a instancia de parte, la resolución

no podrá agravar la situación inicial del recurrente. En caso contrario se producirá

una reformatio in perjus, que operaria como un modo indirecto de desanimar al

administrado a recurrir y que seria, en consecuencia, contraria al derecho a la

tutela a la justicia efectiva. (Navarro, 2010, pág. 331)

b. Desistimiento y renuncia

Desistimiento y renuncia son dos formas diferentes de terminación del

procedimiento, que tienen algunos puntos en común, pero también otros que lo

diferencian. En principio uno y otro se asimilan en cuanto constituyen un

apartamento voluntario de la acción por parte del interesado. El factor que los

diferencia es que con el desistimiento el administrado deja de lado tan sólo el

concreto procedimiento en que se está ejercitando esa acción, reservándose, por

tanto, el derecho a ejercitarla en otro procedimiento diferente con posterioridad, si


aún es posible sin que sirva de base a la acción, haciendo de esta forma

imposible, su ejercicio posterior. (Navarro, 2010)

El desistimiento va a implicar de hecho la pérdida de la situación jurídica que se

trata de hacer valer en la acción, pues el acto administrativo que se pretende

atacar va a devenir inatacable. El desistimiento es posible en toda relación

jurídica, mientras que la renuncia sólo será admisible cuando el ordenamiento

jurídico no podrá operar respecto a derecho irrenunciable.

Por ejemplo el art. 1 de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE), establece que

las partes no pueden renunciar a los Derechos establecidos en el texto legal.

(Navarro, 2010)

Además se continuará con el procedimiento cuando hayan otros interesados que

insten la continuidad del procedimiento. Una vez formulada la renuncia o

desistimiento por el interesado, la Administración deberá aceptarla, poniendo fin al

procedimiento mediante resolución en la que se declare dicha circunstancia. Debe

de realizarse de forma explícita e inequívoca, de manera que no deje duda acerca

de que es esa la voluntad del interesado, pues no podrá pronunciarse ni

entenderse implícita en la conducta de éste. (Navarro, 2010, pág. 333)

c. Caducidad

La caducidad es una forma de terminación del procedimiento que tiene su origen

en una inactividad imputable al interesado, que no realiza u trámite imprescindible

para la continuación del procedimiento, por lo que transcurrido un tiempo desde la

intimación por parte de la Administración en la que se indica la necesidad de que

lleve acabo el mismo, con la advertencia de los efectos que se derivan de su

iniciación, se da por terminado el procedimiento. (Navarro, 2010)

Esta es una medida que tiene cierta connotación sancionadora: se castiga al

interesado por su pasividad, que está bloqueando el procedimiento. Con la pérdida

de este. Debe ser por ello una medida que se adopte exclusivamente en aquellos

expedientes susceptibles de producir efectos beneficiosos para el administrado, y


nunca para aquellos en los que puedan obtener beneficios terceros interesados o

el interés público, que no podrán verse nunca perjudicados por la falta de

diligencia del actor. (Navarro, 2010)

La caducidad solo afectará a la persona causante de la paralización del

procedimiento, pero no podrá perjudicar si existen, a los terceros interesados que

deseen continuar el procedimiento. La consecuencia que se deriva de la

declaración de caducidad, la pérdida del propio procedimiento, su ámbito de

actuación está limitada a aquellas inactividades de gravedad cualificada, que

impiden la tramitación del procedimiento. Cuando se trata de trámites ordinarios,

que no imposibilitan que el procedimiento continúe tan sólo traerán como

consecuencia la perdida de ese concreto trámite y no la caducidad.

La paralización deberá ser imputable a la inactividad del administrado, no podrá

decretarse cuando está responda a la acción o inacción de la Administración, de

un tercero o de circunstancia externas. La caducidad no podrá declararse sin

haber producido un previo requerimiento al administrado para que realice el

trámite de que se trate, indicándole en caso contrario que se producirá dicho

efecto. Los efectos de la caducidad se reducen estrictamente a la perdida del

procedimiento concreto que se esta ejercitando, sin afectar en ningún caso, al

derecho material que se ejercitaba en el mismo, que se podrá ejercitar, en un

procedimiento posterior, siempre que se den aún las condiciones procesales para

ello. (Navarro, 2010, pág. 334)

La declaración de la caducidad es impugnable por separado, en cuanto constituye

un acto de trámite cualificado, que impide la continuación del procedimiento. Una

parte de la doctrina disiente parcialmente de esta afirmación, pues sin negar la

impugnabilidad de este acto, considera que el motivo no se constituye en un acto

de trámite cualificado, sino que se trata de una autentica resolución.

d. Caducidad en los procedimientos iniciados de oficio

La necesidad de que se produzca la caducidad del procedimiento por la

inactividad de la Administración. De tal forma que transcurrido el plazo máximo


que tiene está para resolver el procedimiento, se extingue, el supuesto viene

referido, por supuesto, a aquellos expedientes susceptibles de generar efectos

exclusivamente negativos para los interesados (en caso contrario se produce el

silencio administrativo) (Navarro, 2010)

Declarada la caducidad, debe entenderse que el procedimiento termina de modo

irreversible, de tal modo que cualquier actuación realizada con posterioridad y en

su caso, la eventual resolución que pudiera dictarse, debe reputarse inválida.

e. Imposibilidad material de continuación del procedimiento

Es un supuesto residual, en el que se integra cualquier supuesto distinto de los

anteriores en los que se hace imposible la continuación del procedimiento o este

deviene carente de sentido. (Navarro, 2010, pág. 336)

4. Ejecución material de la resolución administrativa

En la última etapa del procedimiento administrativo tenemos la ejecución material,

de lo estipulado en la resolución. Las Administraciones Públicas no pueden limitar

los derechos de los particulares sin que previamente exista una resolución y ésta

haya sido dictada tras la tramitación del correspondiente procedimiento

administrativo, y notificada al interesado. En principio, los actos de las

Administraciones Públicas son directamente ejecutivos salvo que se acuerde su

suspensión, una disposición establezca lo contrario, o necesiten la aprobación o

autorización de un organismo superior. (http://es.wikipedia.org/wiki/Procedimiento_administrativo)

La ejecutividad del acto administrativo; es de interés a todos los efectos, pero

especialmente cuando los interesados obligados al cumplimiento o efecto de

ejecutar para obrar alguna cosa. http://es.wikipedia.org/wiki/Procedimiento_administrativo)

La resolución dictada en el procedimiento administrativo debe conceder al

interesado un plazo para que cumpla la sanción que se establezca; es el

llamado plazo de ejecución voluntaria.


Si el interesado no lo hace, la Administración puede proceder a la ejecución

forzosa a través de diversos mecanismos como la multa o la ejecución a costa del

interesado o subsidiaria. Por ejemplo, en el primero de los casos, si debemos el

pago de impuestos al Estado y no lo abonamos en plazo, Hacienda puede llegar a

embargarnos las cuentas bancarias; en el segundo de los casos, si el

Ayuntamiento nos ordena que reparemos una cornisa que amenaza con caerse y

no lo hacemos, puede enviar a sus propios operarios y luego pasarnos la factura:

es lo que se conoce como ejecución subsidiaria.

Medios de ejecución forzosa

Las legislaciones establecen que los actos de la Administración Pública sujetos al

Derecho Administrativo son inmediatamente ejecutivos a tal fin las Leyes

establecen distintos medios de ejecución forzosa cuando los particulares no

cumplen voluntariamente lo establecido en el acto administrativo.

a. La ejecutoriedad es la sentencia firme, la que ha pasado en autoridad de

cosa juzgada y puede ejecutarse en todos sus puntos. (Diccionario

Cabanellas de Torres)

b. Apremio sobre el patrimonio: Es el procedimiento de cobro de la

Administración de las cantidades liquidas adecuadas a la misma y que no

han sido abonadas voluntariamente. Se trata de una situación que se aplica

especialmente, aunque no exclusivamente, en materia tributaria. Requiere

que se expida el certificado de descubierto, el embargo de los bienes del

deudor y la subasta pública de los mismos.

c. Ejecución subsidiaria: Es la realización por la administración, o a través de

personas que se determinen por la misma, de actos que imponen

obligaciones de hacer y que no sean personalísimo, ante el incumplimiento

del sujeto obligado. Este procedimiento, concretamente se prevé para el

restablecimiento de la legalidad urbanística, con la ejecución de una obra

por parte de la Administración o de empresa contratada. Los costes

resultan a cargo del obligado, pudiendo seguirse para ello el apremio sobre

el patrimonio(http://es.wikipedia.org/wiki/Procedimiento_administrativo)


d. Multa coercitiva: Que es la imposición de multas reiteradas en lapsos de

tiempo para obligar a cumplir lo ordenado. Esta imposición de multas esta

reservada a los actos personalísimos en los que no quepa la compulsión

directa, no sea conveniente o cuya ejecución el obligado pudiera encargar a

un tercero. Las multas son compatibles con las sanciones administrativas.

e. Compulsión sobre las personas: Es en los casos en los que se obliga a la

realización física de un acto. Dado que roza los derechos constitucionales,

la Ley impone que se respeten los mismos y que la compulsión este

autorizada por Ley. La obligación ha de ser personalísima de hacer o no

hacer. (http://es.wikipedia.org/wiki/Procedimiento_administrativo)

5. Etapa de revisión, los recursos administrativos del procedimiento administrativo

Cuando no se está de acuerdo con un acto administrativo se puede impugnar

solicitando su revisión. Ante dicha actuación, se va dando lugar a un

procedimiento de revisión del acto por parte de órgano competente para ello, es a

lo que se le denomina recurso administrativo. Esta impugnación se puede realizar

tanto en la vía administrativa como en la vía judicial, esto es presentando un

recurso ante la propia administración (vía administrativa, mediante la presentación

de un recurso administrativo); se presenta cuando sientan que los derechos de

los interesados son perjudicados por los actos emanados de los Ministerios o

Entes, además puede ser presentado ante un órgano judicial (vía contencioso

administrativa, presentando un recurso contencioso administrativo o amparo)

estos serán presentados sólo por las partes y se interpondrán en tiempo y forma.

(Navarro, 2010) (Ver figura No. 5)

El recurso administrativo es un mecanismo de revisión que se puede poner en

marcha únicamente a instancia de parte, nunca de oficio por parte de la propia

Administración, lo que diferencia esta figura de la denominada revisión de oficio,

en la que por su propia voluntad la Administración decide revisar su actividad.


La Asamblea Nacional aprobó la Ley 290 Ley de organización, competencias y

procedimientos del Poder Ejecutivo, que a como su nombre lo indica se refiere

solamente a procedimientos administrativos en el seno del Poder Ejecutivo.

La Ley 290 sigue el modelo jerárquico vertical en el sentido que los recursos

ascienden desde el funcionario o autoridad que emitió el acto administrativo hasta

la autoridad superior de la misma.

Procedimiento de recurso administrativo de la Ley 290, Ley de

organización, competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo

El art. 39 de la Ley 290, establece el recurso de revisión en la vía administrativa a

favor de aquellos ciudadanos cuyos derechos se consideren perjudicados por los

actos emanados de los Ministerios y Entes a que se refiere la presente Ley.

Este recurso deberá interponerse en el término de quince días hábiles a partir del

día siguiente de la notificación del acto. (Ley 290, LPE, 1998)

La Ley No. 290 no establece una conceptualización de lo que son los recursos en

materia administrativa por lo cual se hace necesario recurrir a la Ley No. 350, Ley

de Regulación de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa (LJ) que en su

articulo 2 inciso14, presenta un concepto, el cual expone que “llámese recurso a

todo medio que concede la Ley procesal para impugnación de las actuaciones o

resoluciones a efecto de subsanar los errores de apreciación, de fondo o los vicios

de forma en que se hubiere incurrido al dictarlos”. (Ley 350, LJ, 2000)

En el art. 2 inciso15 LJ, se da la definición del recurso de revisión “es el reclamo

que se impone ante el propio órgano que hubiere dictado el acto administrativo

para que lo revise y resuelva el mismo”. (Ley 350, LJ, 2000)

En el art. 2 incisos 16 LJ, se da la definición del recurso de apelación, “es el

reclamo que se interpone en contra del acto administrativo ante el órgano que lo

dicto, con el objeto de que la impugnación sea resuelta por la autoridad superior

de dicho órgano”. (Ley 350, LJ, 2000)


El escrito de interposición del recurso de revisión, conforme el art. 40 de la Ley

290, deberá expresar el nombre y domicilio del recurrente, acto contra el cuál se

recurre, motivos de la impugnación. (Ley 290, LPE, 1998)

Es competente para conocer del recurso que se establece en el art. 39 de la

presente Ley, el órgano responsable del acto. (art. 41 de la Ley 290, LPE, 1998)

La interposición del recurso no suspende la ejecución del acto, pero la autoridad

que conoce del recurso podrá acordarla de oficio o a petición de parte, cuando la

misma pudiera causar perjuicios irreparables al recurrente. (Suspensión del acto,

Art. 42, Ley 290, LPE, 1998)

El recurso de revisión se resolverá en un término de veinte días, a partir de la

interposición del mismo. (Art. 43 de la Ley 290, LPE, 1998)

Recurso de apelación según la Ley No. 290, Ley de organización,

competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo

El art 44 de la Ley 290, sostiene que se interpondrá ante el mismo órgano que

dicto el acto, en un término de veinte días después de notificado, este remitirá el

recurso junto con su informe, al superior jerárquico en un término de diez días.

(Ley 290, LPE, 1998)

El recurso de apelación se resolverá en un término de treinta días a partir de su

interposición, agotándose así la vía administrativa y legitimará al agraviado a

hacer uso del recurso de amparo o de lo contencioso - administrativo. (Art. 45 Ley

290, LPE, 1998)

El art. 46 de la Ley 290, expone que lo no previsto sobre procedimiento

administrativo en la presente ley, se regulará de conformidad con lo que

establezca la ley de la materia. (Ley 290, LPE, 1998)

Los artículos 39 al 46 de la Ley No. 290, deberían de ser reformados, ya que

retoman solo parte de como se tramitaran los procedimientos en los recursos

administrativos pero no lo plantea de forma especifica, por ejemplo vemos en el


art. 94 del Código Tributario, presenta los requisitos que deben tener en el escrito

de presentación de los recursos ya sea por los recurrentes del contribuyente o

Responsables, además se plantea de los errores y las omisiones, la cual no las

expone en el procedimiento de los recursos administrativos, señala los medios de

pruebas, la notificación que efectuara la Administración Tributaria, la subsanación

a la que puede recurrir el recurrente, la Administración Tributaria puede actuar de

oficio ante la deserción del recurso presentado, se mandara a archivar y que en un

periodo de un año, el recurrente no podrá reintentar la acción.

El procedimiento de los recursos administrativos conforme la Ley 290, se

plantearon más para términos, plazos, ante que órgano recurrir, dejando muchos

vacíos, como la no presentación de pruebas, ver si la Administración puede actuar

de oficio, y que puedan mandar a archivar la causas por caducidad del plazo.

6. Silencio administrativo del procedimiento administrativo

Conceptos:

a. En un sentido más amplio, el término silencio administrativo agrupa

cualquier supuesto de iniciativa bien sea de la Administración, bien sea

para el particular en sus relaciones con la Administración.

b. En un sentido intermedio, se habla de silencio administrativo para referirse

solo a la inactividad material de la Administración, dejando fuera los

supuestos de inactividad material de la Administración, así como aquellos

otros de inactividad del particular. (Martínez, 1978)

En este sentido la expresión silencio administrativo abarca no solo las relaciones

particulares de la Administración, sino también las relaciones entre distintas

Administraciones Públicas o ente órganos distintos de una misma administración.

c. En estricta aceptación, la expresión silencio administrativo, se aplica a las

peticiones de primera o ulterior decisión dirigidos por el particular a la

administración


El silencio administrativo lo definiremos como, una presunción legal, como una

ficción que la Ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se

considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición

dirigida por este a la administración. (Martínez, 1978, pág. 18) (Ver figuras No. 6 y

7)

Naturaleza jurídica del silencio administrativo

Cualquier diseño que se intente, por elemental que sea de la institución del

silencio administrativo no podrá por menos de destacar dos rasgos fundamentales:

El ser una ficción de la Ley y el estar establecida a favor del particular.

Podemos definir rápidamente que el silencio administrativo, debe entenderse

como una pretensión legal, como una ficción que la Ley establece, merced a la

cual “se habla callado, porque sin haber dicho nada se está, sin embargo diciendo

bastante”. (Martínez, 1978, pág. 20)

El silencio negativo, en efecto tiene la finalidad de facilitar al particular la

impugnación de los actos administrativos cuando los recursos previos contra los

mismos no se han resueltos o la falta de declaración de tales actos, cuando se

trata de una petición originaria no resuelta.

No se puede demandar a la Administración sin que exista un acto administrativo

(privilegio llamado acto previo).

Del supuesto anterior, si al pedir algo a la Administración está no contesta, con su

silencio hace imposible la interpretación de la demanda, pues faltaría el inusable

acto de previo. (Martínez, 1978)

De aquí que haya sido necesario establecer que el silencio administrativo

transcurrido cierto plazo, puede ser considerado como si fuera un acto,

invitándose con ello la injusticia que supondría el que la Administración diera la

callada respuesta. (Martínez, 1978, pág. 21)


El silencio administrativo, se establece a favor del particular, pero no siempre se

tiene en cuenta, desvirtuándose con ello la esencia misma del silencio

administrativo, que este se establece en garantías, en beneficio del particular

En el silencio positivo, la evidencia de esta característica resulta incontable ya que

supone la estimación de la petición deducida ante la Administración. En el silencio

negativo también, resulta palmaria la atribución de este carácter, ya que por su

medio se evita la indefensión del particular. (Martínez, 1978, pág. 22)


Capítulo III. Análisis del Proyecto de la Ley de Procedimiento administrativo de

Nicaragua

En la historia del Derecho Administrativo nicaragüense se ha carecido de una Ley

única que regule la materia del procedimiento administrativo, tal y como hemos

dicho, razón por la que históricamente se ha recurrido a un sistema disperso e

incoherente sobre el tema, legislándose de manera tal que en la actualidad existen

una gran cantidad de procedimientos administrativos, carentes de uniformidad y a

veces contradictorios entre sí, para la regulación de los actos administrativos.

En Nicaragua se vio por primera vez, retomando el tema de la Administración

Pública, en la Constitución Política de 1974 la cual contenía referencias a lo

contencioso administrativo, pero es hasta en la reforma constitucional de julio de

1995, que se retoma el tema del procedimiento administrativo y en julio del año

2000, se pública la Ley No. 350 denominada Ley de Regulación de la Jurisdicción

de Contenciosa Administrativa, la cual según su artículo uno, es ley de orden

público y tiene por objeto regular la Jurisdicción contenciosa administrativa para

que el debido respeto y cumplimiento del principio de legalidad establecido en el

artículo 160 de la Cn., en lo que respecta a la tutela de los intereses públicos y a

los derechos e intereses de los administrados. (García Vilchez, 2001, pág. 29)

Como se puede apreciar en Nicaragua primero se regulo el contencioso –

administrativo, es decir el control jurisdiccional de los actos administrativos y no la

formación de los mismos mediante el procedimiento administrativo en general.

El primer proyecto de Ley en esta materia fue presentado por la Corte Suprema de

Justicia para su discusión ante la Asamblea Nacional el 22 de octubre de 1997 y

se denomino “Ley de procedimiento administrativos y de lo Contencioso

Administrativo de la República de Nicaragua”, el cual se componía de dos libros, el

primero de 31 artículos contenían las disposiciones referentes a los

procedimientos en sede administrativa y el segundo libro lo referente a los

procedimientos de lo contencioso administrativo, precisamente lo que el órgano


legislativo suprimió fue la parte del proyecto que se refería a los procedimientos

administrativos. (García Vilchez, 2001, pág. 42)

La intención de la Corte Suprema de Justicia era que se aprobaran procedimientos

administrativos únicos que evitaran que el administrado se perdiera en un mar de

leyes que contienen sus propios procedimientos para agotar la vía administrativa,

lo cual no se logro. (García Vilchez, 2001)

Se argumento que la Corte Suprema de Justicia no tenía iniciativa de ley en

materia de procedimientos administrativos, ya que eso le corresponde al

Presidente de la República o a la Asamblea Nacional. (García Vilchez, 2001)

El largo procedimiento de dictamen del proyecto presentado por la Corte Suprema

de Justicia dio margen a que el Ejecutivo presentara su proyecto de ley que hoy se

conoce como Ley No. 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos

del Poder Ejecutivo, la cual en su Capítulo IV, se refiere a los procedimientos y

conflictos administrativos (art. 32-46), el cual contiene las normas referentes a los

recursos administrativos que debe agotar el administrado para hacer uso del

posterior proceso contencioso administrativo, siempre y cuando no exista un

procedimiento administrativo específicamente normado en leyes especiales.

(García Vilchez, 2001)

La Ley No. 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder

Ejecutivo, en su artículo 46, establece: “lo no previsto sobre procedimiento

administrativo en la presente Ley se regulará de conformidad con lo que

establezca la ley de la materia”. Se remite a la ley de la materia supletoria, en

materia procedimental que puede ser hasta el Código de Procedimiento Civil (Pr).

La Ley No. 290, sigue el modelo jerárquico o vertical en el sentido de que los

recursos ascienden desde el funcionario o autoridad inferior que emitió el acto

administrativo hasta la autoridad superior que es el Presidente de la República.

Administrativamente poseen vacíos en uniformidad, ordenamiento y

funcionamiento de los procedimientos que regulan la actividad de la


Administración Pública. Este vacío legal se trata de suplir a través de mecanismos

dispersos, en leyes especiales. (García Vilchez, 2001)

Para la propuesta de dictamen del año 2005, se tomaron en cuenta las

propuestas de iniciativas de Ley de Procedimiento Administrativo, tanto la

presentada por la Corte Suprema de Justicia como la presentada posteriormente

por el Diputado Wálmaro Gutiérrez. del 01 de Junio del 2000, con el cual se quería

dejar establecido un sistema uniforme y armónico mediante esta Ley de

procedimiento administrativo, donde se le proporcionaba al Estado administrador y

al ciudadano administrado una relación directa con reglas claras, pero igual

continuaba insuficiente con los planteamientos sobre procedimiento administrativo,

la tercera iniciativa de Ley de procedimiento administrativo, data del 28 de Febrero

del 2001, está también continuaba con insuficientes planteamientos sobre el

procedimiento administrativo, retomando de estas tres iniciativas, su contenido

para mejorarlo y presentarlo como el proyecto de la Ley de procedimiento

administrativo, el 13 de Julio del 2005, debido que por primera vez en la historia de

Nicaragua se quería aprobar una Ley que regulara el procedimiento administrativo

común a todos los órganos de la Administración Pública.

Estas iniciativas se unieron en un solo documento de dictamen al que se le

incorporaron en la Comisión de Justicia las siguientes modificaciones:

Se incluyeron una serie de Derechos del ciudadano en sus relaciones con

la Administración Pública, dotando de transparencia y de las garantías del

debido proceso en el actuar de la Administración Pública en el entendido

que el funcionario público es un servidor del pueblo y no alguien que esté

por encima de la Ley.

Se establecieron los requisitos de validez de los actos administrativos sin

cuya concurrencia el acto carece de valor legal.

Se establecieron los casos en los que el acto administrativo puede llegar a

ser nulo de pleno derecho.


Se dispuso que en todas las oficinas públicas se brinde ayuda al

administrado mediante centros de información acerca de los fines,

competencia, funcionamiento y sobre la forma de presentar las solicitudes y

tramitaciones de estas.

Se establecieron las obligaciones para motivar aquellos actos

administrativos en los que se limiten los derechos de los ciudadanos o que

puedan causarles perjuicios.

Se dispuso que en los procedimientos administrativos se emplace por

edictos a todas aquellas personas a las que pueda pararle perjuicios el acto

en vía de formación.

Se establecieron en el texto de la resolución además de resolver todas las

cuestiones planteadas en el procedimiento, que se le indique al interesado

los recursos que proceden contra ella, el órgano ante quien recurrir y el

plazo de interposición.

Conforme el principio de legalidad, se dispuso que la oscuridad en la

motivación o su insuficiencia causaría la nulidad de pleno derecho del acto

administrativo en la vía contenciosa administrativa. No hay ninguna

referencia para la oscuridad en la motivación en la vía administrativa, solo

aplico al acto administrativo, por lo que está incompleta en las

modificaciones.

En consonancia con la Ley de Municipios, Ley Nº 350 LJ y las tendencias

del Derecho Administrativo comparado, se dispuso como regla general el

valor positivo del silencio administrativo estableciendo como excepción, los

casos en que el acto tuviera como consecuencia que se autoricen al


solicitante o a terceros, concesiones sobre bienes públicos, servicios

públicos, de exploración y explotación de riquezas naturales.

Para mantener la armonización en el Derecho Constitucional a la doble

instancia se dispuso el derecho de interponer los recursos sin que sea

exigido el pago previo de la multa, el tributo, la tarifa o cualquier prestación

económica contra la que se recurre.

Para evitar que los recursos administrativos se conviertan en letra muerta

se dispuso la suspensión del acto administrativo como consecuencia de la

interposición del recurso, exceptuando a los actos dictados para prevenir y

mitigar riesgos a la vida humana o daños a la salud pública y al medio

ambiente.

La suspensión automática del acto administrativo, es criticable dado que al

suspender automáticamente no se determinarían los medios de impugnación de

las actuaciones o resoluciones desde el fondo, además no se velarían por los

derechos de los ciudadanos que se consideran perjudicados, lo cual no va con el

art. 39 Ley No. 290. Además, el interesado sólo por dejar sin efecto el acto que le

puede ocasionar daños, interpondría el recurso administrativo.

Por otro lado, al parecer no se está tomando en cuenta la discusión que sobre

este punto se ha generado con el dictamen de reforma de la Ley No. 350, de

Regulación de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, en el cual se

plantea la opcionabilidad de la vía administrativa.

Al parecer existe una desconexión entre la discusión de ambos dictámenes en la

Comisión de Justicia, lo cual debería de corregirse en pro de una adecuada

regulación de la secuencia lógica que encierra el Derecho Procesal Administrativo

desde la formación del acto administrativo mediante el procedimiento


administrativo hasta su revisión primero mediante los recursos administrativos y

segundo mediante la vía jurisdiccional.

Se orientaron y delimitaron las actuaciones de la Administración Pública en

ejercicio de su potestad sancionadora.

Se establecieron los principios de legalidad, irretroactividad, tipicidad,

responsabilidad, proporcionalidad y prescripción en el ejercicio de la misma.

Se establecieron los principios de los procedimientos sancionadores que

constituyen las garantías y derechos de los ciudadanos, como las garantías

que se dan en un procedimiento común, con la presunción de inocencia,

hasta que se demuestre la responsabilidad administrativa, garantía del

debido proceso, entre otros.

Se estableció la obligatoriedad de los órganos de la Administración Pública

de suscribir contratos de seguro de responsabilidad civil para responder por

las lesiones que los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones

infrinjan a los particulares.

Se señalo el órgano competente en la vía administrativa para conocer y

resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial así como los

requisitos del escrito de solicitud de la misma.

1. Objeto del Proyecto de la Ley de procedimiento administrativo

El objeto principal que propone este Proyecto de Ley de procedimiento

administrativo es “que el procedimiento administrativo sea común a cada uno de

los órganos de la Administración Pública. Esta Ley será de obligatorio

cumplimiento dentro de las organizaciones de la Administración Pública”, no

presenta un objetivo que plantee los principios y normas generales de la

Administración Pública, lo que el objetivo solo hace es proponer un procedimiento


administrativo común, además no expone regulación alguna sobre la protección

que se le tiene que brindar en todo procedimiento administrativo a los ciudadanos

respecto a los actos administrativos.

2. Finalidad del Proyecto de la Ley de procedimiento administrativo

“El procedimiento administrativo tiene por finalidad la eficaz satisfacción del interés

público en el quehacer concreto de la Administración, con pleno respeto a los

derechos y garantías reconocidos en la Constitución Política de la República de

Nicaragua”.

La señalización de la finalidad planteada en el art. 4 del Proyecto de Ley de

procedimiento administrativo, trata de satisfacer las necesidades de los

ciudadanos, con un eficaz proceso que brinde derechos y garantías para ellos sin

que se violenten sus derechos y garantías constitucionales

3. Definiciones del Proyecto de Ley de procedimiento administrativo

Fueron sustraídas las definiciones integras de la Ley No. 350 LJ, del art. 2, inciso

1al 16 y 19 al 20. Así en el art. 3, inciso 1 al 18 del Proyecto de Ley de

procedimiento administrativo se expusieron las definiciones, planteando una

conceptualización acertada referente al tema de la materia administrativa

4. Principios del Proyecto de Ley de procedimiento administrativo

Los clasifica en principio de la potestad sancionadora y principios del

procedimiento sancionador, planteados en el Capítulo VI en los artículos 47al 53, y

en el Capítulo VIII, de la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública

del art. 58 al 63.

Los principios del procedimiento administrativo, no están muy bien establecidos en

el Proyecto de Ley, dado que las definiciones expuestas de los principios no están

ordenadas, la conceptualización es mínima, por lo que se deberían de retomar y

generalizarlos, ya que quedan como dispersos y no hay comprensión en general.

Vemos entonces, que no hay un capítulo que exponga los principios generales del


procedimiento administrativo, en el Proyecto de Ley de procedimiento

administrativo

Se exponen los principios de la potestad sancionadora:

Legalidad, este lo ejerce cuando la sanción haya sido establecida de forma

expresa por el órgano que la tenga expresamente atribuida.

Irretroactividad, en las sanciones no serán susceptibles de aplicación.

Responsabilidad, será sancionada por hechos constitutivos de infracción

administrativas, que resulten responsables por acción u omisión. Además la

responsabilidad administrativa comprenderán las sanciones administrativas

correspondientes.

Proporcionalidad, en la determinación normativa del régimen sancionador así

como en la imposición de sanciones por la Administración Pública, se deberá

de guardar la debida adecuación entre la gravedad de hecho constitutivo de

infracción y de la sanción.

Prescripción, las infracciones y las sanciones prescribirán, siendo que las

leyes que las establezcan no fijen plazos de prescripción, las infracciones y las

sanciones que sean muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los

dos años y las leves al año.

Principios del procedimiento sancionador

Garantía del procedimiento administrativo, cuando la potestad sancionadora

requerirá del procedimiento legal o reglamentario establecido.

Derecho del presunto responsable, los procedimientos sancionadores

garantizaran al presunto responsable, sus derechos que tiene como todo

ciudadano.

Presunción de inocencia, se respetará la presunción de no existencia de

responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.


Principios de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

Principio de responsabilidad, este principio le da derecho a los particulares

a ser indemnizados por las Administraciones Públicas, por toda lesión

sufrida en cualquiera de sus bienes y derechos.

Indemnización, se indemnizaran solo las lesiones producidas a particulares

provenientes por daños, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable

económicamente e individualizado.

En las Administraciones Públicas están obligadas a suscribir con empresas

aseguradoras un seguro colectivo de responsabilidad civil, para responder

por las indemnizaciones.

5. Procedimiento administrativo según el Proyecto de Ley de procedimiento

administrativo

Se plantea en el Proyecto de Ley de procedimiento administrativo en su capítulo

IV, en su artículo 21 al 36, el procedimiento administrativo, (Ver figura No. 8)

Todo procedimiento administrativo se inicia por un acto que produce el efecto de

poner en marcha el procedimiento. Dictado el acto, se da la existencia de un

procedimiento encaminado a decidir las cuestiones que el acto de incoación

plantea. (González Pérez, 1977, pág. 414)

Procedimiento administrativo,

Iniciación de oficio: Se iniciará por iniciativa del funcionario competente, por

orden superior, por petición razonada de otro órgano o por denuncia.

Iniciación a instancia de parte interesada: Es esta petición de parte

mediante escrito de solicitud. En el artículo 22, expone cuales son los

requisitos que debe contener la solicitud los cuales serian:


a. Departamento u órgano administrativo al que se dirige

b. Nombre y apellidos y calidades del solicitante o del apoderado en su

caso y la dirección que señala para oír notificaciones, en este último

caso deberá presentarse el poder respectivo.

c. Los hechos, razones y petición en que se concreta la solicitud.

d. Nombre y dirección de la persona a quien pudiera pagarle perjuicio su

solicitud.

e. Firma del interesado o su representante.

En la fase de iniciación se retoman, como podemos apreciar, las dos formas de

iniciar el procedimiento, ya sea de oficio que será mero presupuesto de trámite al

acto administrativo o a instancia del interesado, que será un acto particular. Tanto

en uno como en otro existen elementos en común, por ejemplo el de delimitar el

objetivo del procedimiento administrativo.

Subsanación de defectos: en caso de que la solicitud presentada no llenare

los requisitos establecidos, la Administración requerirá al interesado que

subsane las faltas o presente los documentos que sean necesarios en un

plazo de diez días hábiles, en caso de no hacerlo, se tendrá por desistida

tácitamente su petición, archivándose la misma por resolución motivada.

La presentación del escrito de solicitud de iniciación de un procedimiento conlleva

una serie de efectos, como son: la obligación de resolver las faltas de los

requisitos establecidos, por esa razón es que se hace de suma importancia la

subsanación de las faltas.

Desarrollo del procedimiento (No aparece en el texto del proyecto)

Notificación a terceros interesados: una vez recibida la solicitud o dictado el

acuerdo para su apertura, se le notificara a todas las personas que se les

cause perjuicios el acto administrativo.


Llamamiento por edictos: en caso de no conocerse los datos generales y

direcciones de los perjudicados, se llamaran por edictos, los que se

publicaran por tres días consecutivos en un diario de circulación nacional.

Alegaciones: en cualquier momento del procedimiento al trámite de

audiencia los interesados, podrán aducir alegaciones, aportar documentos

u otros elementos jurídicos.

Apertura a prueba: es obligación de la administración comunicar a los

interesados, con anterioridad suficiente, el inicio de las actuaciones

necesarias para realizar las pruebas.

Medios de prueba: cuando el procedimiento lo exija, o se encuentren

hechos que probar, se abrirá a pruebas el procedimiento administrativo en

un plazo de diez días.

Informe: en caso de ser necesario resolver la Administración actuante podrá

solicitar informes o certificaciones de documentos a los órganos vinculados

en el proceso. Cada informe será evacuado en el plazo de diez días, que

corren el día que fueron solicitados, continuando el curso del procedimiento

con o sin el informe. (Ver figura No. 9)

Audiencia del interesado y obtención de copias: la audiencia del interesado

es un trámite esencial, el superior jerárquico revocará las actuaciones del

funcionario que incumpla esta garantía. El órgano jurisdiccional competente

declarará la nulidad de las resoluciones dictadas sin haber dado audiencia

previa a los interesados. El interesado tendrá derecho a tomar las notas

que considere necesarias durante el trámite de vista del expediente, a cuyo

efecto la Administración le facilitará los medios adecuados.

Etapa de resolución del procedimiento administrativo

La resolución pondrá fin al procedimiento administrativo, esta resolverá las

cuestiones planteadas por los interesados y aquellos que se deriven del mismo,

además se expresaran los recursos que contra el mismo procede. En los

procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente


con las peticiones formuladas por este, sin que en ningún caso pueda agravar su

situación inicial. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver el

silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.

La motivación del acto administrativo y sus efectos: la motivación se hará

en párrafos breves, separados y numerando los hechos y los

considerandos de Derecho que han determinado la resolución.

Publicación o notificación del acto: los actos o resoluciones administrativas

se le notificara a las partes en el plazo máximo de diez días más el término

de la distancia. La notificación deberá contener el texto integro de la

resolución con las indicación si es o no definitivo en la vía administrativa.

Silencio administrativo: La Administración está obligada a resolver en forma

expresa todas las peticiones que se formulen en el plazo máximo de treinta

días y a notificarla cualquiera que sea la forma de iniciación. Cuando la

Administración no dicte la resolución o habiéndola dictado, no la notifique

al peticionario en el plazo de treinta días, se tendrá por estimada o

aceptada la petición.

Desistimiento y caducidad: el interesado podrá desistir de su petición,

instancia, renunciar a su derecho, en cualquier estado del proceso

archivándose las actuaciones en el caso de que no hayan más interesado o

que todos ellos formulen su desistimiento.

La propuesta en el Proyecto de Ley de procedimiento administrativo, expone la

regulación del procedimiento administrativo, en el Capítulo IV, pero su regulación

esta incompleta dado que no plantea las etapas del procedimiento administrativo

de forma expresa, solo se ve la etapa de inicio, no se ve por donde inicia el

desarrollo.


Cada uno de los artículos se deberían de revisar ya que algunos no platean bien

sus plazos, por ejemplo en la subsanación de defectos podría hacerse en menos

tiempo, se podría dejar en cinco días y no en diez días como refiere el Proyecto de

ley de procedimiento administrativo, a partir de la notificación porque se alarga el

proceso y se recae en la errónea visión de que el procedimiento administrativo es

ineficaz, porque su tramitación es lenta.

6. Silencio administrativo según el proyecto de Ley de procedimiento

administrativo

En el art. 35, del proyecto de Ley de procedimiento administrativo se plantea que

“La Administración está obligada a resolver en forma expresa todas las peticiones

que se le formulen en el plazo máximo de treinta días y a notificarla cualquiera que

sea su forma de iniciación”

Cuando la Administración no dicte la resolución o habiéndola dictado no la

notifique al peticionario en un plazo de treinta días, se tendrá por estimada o

aceptada la petición. Se exceptúan de las disposiciones anteriores, los actos que

tuvieran consecuencias, en los que se autorice al solicitante o a terceros,

concesiones de bienes públicos, servicio público o de exploración de recursos

naturales, así como la solicitud de incremento de tarifa en los servicios públicos,

en este caso el silencio administrativo tendrá un valor negativo.

En este artículo se deja bien planteado el silencio administrativo, ya que establece

beneficios al particular, y eso se estima como silencio positivo, abarcando la

relación particular - Administración, además que el plazo está bien planteado.

En la parte final se da el efecto del valor como negativo, por ser materias en las

que la Administración Pública por ley tendría que ejercer sus prerrogativas de

decisión, por lo que no se le podría sustituir.

Lo que si falta en esta propuesta de regulación del silencio administrativo (positivo)

es un procedimiento que permita su ejecución, lo cual deja incompleta la buena

regulación jurídica que se propone de esta figura.


7. Recursos administrativos según el Proyecto de Ley de procedimiento

administrativo (Ver figura No. 10)

Recurso de revisión:

Derecho de recurrir. Al querer interponer los recursos de revisión y apelación, no

será exigido pagar de previo las multas, tributos, tarifas de servicios públicos,

recargos o cualquier prestación económica contra la que recurre.

Interposición: podrán interponer recurso de revisión las personas que se sientan

agraviadas contra las resoluciones que pongan fin al procedimiento. El recurso se

presentará ante el funcionario responsable que dicto el acto, dentro del término de

diez días hábiles.

Lo criticable en este punto es que no se nos señala ni los requisitos de

interposición, ni las formalidades, si es que existen o no, pero sobre todo el plazo

de interposición se pretende disminuir de quince a diez días.

Suspensión del acto en vía administrativa: la autoridad que resuelva deberá

acordarla de oficio, la omisión de este trámite viciara de nulidad a las próximas

actuaciones.

Consideramos, tal y como lo hemos dicho que la suspensión automática del acto

en vía administrativa, no siempre es el mejor camino, porque esto ocasionaría la

imposibilidad de que la Administración pueda apreciar y decidir sobre la

suspensión del mismo, además puede haber actos administrativos cuyos efectos

no ocasionen la ejecución del mismo.

Resolución del recurso de revisión: el recurso de revisión se resolverá por el

funcionario responsable que dicto el acto en un plazo máximo de veinte días,

previo trámite de audiencia y obtención de copias por el recurrente.

Estos dos últimos trámites nos parecen muy acertados, porque permitirán que el

administrado sea escuchado, pero sobre que pueda obtener datos para su


defensa, aunque no se nos dice la finalidad de la obtención de las copias, si será

para mejorar el recurso de revisión o para fundamentar el de apelación.

Tampoco se habla sobre la existencia o no del silencio administrativo ante la

ausencia de resolución del recurso de revisión.

Recurso de apelación:

De la resolución negativa del recurso de revisión; cabe la apelación ante el

superior jerárquico, la que deberá interponerse en el acto de la notificación o

dentro de los diez días posteriores, el órgano que emita el acto admitirá la

apelación en ambos efectos y remitirá el recurso junto con su informe y el

expediente creado al superior en un plazo de cinco días.

En este punto la crítica siempre ha sido el por qué se interpone este recurso ante

el inferior cuando podría ser directamente ante el superior, además no se nos dice

nada respecto a la falta de envío del expediente (si es que va completo) o del

informe. Consideramos que ya se podría ir pensando en propuestas más

ambiciosas de regulación de este recurso, que podrían ir desde su interposición

directa ante el superior, la regulación del expediente, una mejor regulación del

contenido del informe, entre otros puntos de mayor interés.

Agotamiento en la vía administrativa: la resolución negativa que resuelva el

recurso de apelación agotará la vía administrativa, permitiendo al agraviado, el

acceso al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en un plazo

máximo de treinta días.

Fijémonos que no se menciona el recurso de amparo, lo que es un error de

técnica legislativa, porque el mismo también forma parte de la vía jurisdiccional.

Firmeza del acto administrativo: en caso de que no se interponga el recurso

contencioso administrativo en el plazo de 30 días, el acto quedará firme, no siendo

susceptible de recurso alguno y estará listo para su ejecución.


Ejecutoriedad del acto administrativo: Cada acto administrativo producirá efecto

desde el momento de la resolución firme ya sea por una sentencia superior

confirmatoria que no admita otro recurso o por no haberse interpuesto el recurso

correspondiente en tiempo.

La Administración Pública no iniciará ninguna actuación material de ejecución de

resoluciones que limite los derechos a los particulares sin que previamente haya

sido adoptada la resolución que sirva de fundamento jurídico.

8. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos según el Proyecto de Ley de

procedimiento administrativo

En el art. 8 del Proyecto de la Ley de procedimiento administrativo, se expone las

causas de nulidad de los actos administrativos cuestión inexistente en la Ley No.

290 y que es digno de señalar.

• Cuando vulnere un derecho fundamental reconocido en la

Constitución Política o cualquiera de sus disposiciones.

• Cuando sea dictado por órgano manifiestamente incompetente por

razón de la materia, del territorio o contra norma jurídica.

• Cuando se tenga un contenido imposible o sea constitutivo de una

infracción penal o se dicte como consecuencia.

• Cuando se haya dictado prescindiendo del procedimiento.

• Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico

por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca

de los requisitos esenciales para su adquisición.

• Cuando se regule materias reservadas a la Ley.

• Cuando un acto de carácter particular derogue o reforme una norma

de carácter general.


La anulabilidad, El acto administrativo será anulable cuando incurra en

cualquier infracción del ordenamiento jurídico no previsto como acto nulo de

pleno derecho, incluso la desviación del poder.

En ocasiones la Administración comete errores al dictar los actos administrativos

lo que, dependiendo del alcance de estos errores, puede ocasionar su nulidad y

por lo cual su falta de validez, o su anulabilidad. Sólo en este último caso, la

Administración podrá convalidar los actos rectificando sus defectos. La

convalidación de los actos producirá efectos desde que se produzca.

Se retomo en este art. 8, del Proyecto de Ley de procedimiento administrativo, las

causales de nulidad del sistema español, para lo cual el acto administrativo, se

considerara nulo o anulable, además vela por una buena actuación administrativa,

para que no recaigan en actos nulos, ni anulables. La nulidad o anulabilidad de un

acto no implica la de todo el procedimiento, salvo que el acto sea fundamental en

la tramitación del mismo.

El problema del proyecto es que no señala en qué momento o mediante que

instrumento jurídico utilizar estas causales, si será en vía administrativa o en la

jurisdiccional o en ambas como es lógico.


Capitulo IV. Propuesta de Ley del procedimiento administrativo para Nicaragua

El procedimiento administrativo en Nicaragua no contiene uniformidad,

ordenamiento, no tiene un origen común, ni una norma general que establezca las

pautas a seguir para la formación del acto administrativo y de la actividad general

de la Administración Pública. A pesar de que leyes particulares regulan

procedimientos específicos siempre puede originarse cierta e inseguridad jurídica

a los administrados frente al Estado en su calidad de administrador.

Con esta propuesta de la Ley de Procedimiento administrativo se propone platear

un sistema uniforme y armónico, el cual proporcionará al Estado Administrador y al

ciudadano administrado una mejor relación para garantizar el principio de

igualdad, legalidad y de seguridad a todos los ciudadanos ante la

Administraciones Públicas. Retomando el proyecto de Ley de 13 de julio del 2005,

que son recopilaciones de los otros anteproyectos de 1997, 2000, 2001, además

con comparaciones del procedimiento administrativo de España, México y Costa

Rica y a través de información encontrada de la materia administrativa, es que

pretendemos hacer una propuesta para la regulación de esta materia, tratando de

exponer los puntos principales que deberían de integrar toda Ley de

Procedimiento Administrativo.

Consideramos que antes de los principios que podrían regir la materia de los

procedimientos administrativos se debería de regular una serie de definiciones

administrativas, siguiendo el ejemplo de la Ley No. 350 de Regulación de la

Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo sin caer en contradicciones o

repeticiones innecesarias, para luego desarrollar los principios.

1. Principios de la Ley de Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo se rige por ciertos principios que pertenecen al

ordenamiento jurídico en su conjunto y, por tal motivo, se aplican también en sede

administrativa. Otros le pertenecen exclusivamente porque se derivan del ejercicio

de la función administrativa.


De una u otra forma toda norma que regule esta materia debería de regular

expresamente una serie de principios que sirvan de base, pero que además

tengan una naturaleza transversal durante toda la tramitación del procedimiento

administrativo, desde la formación del acto administrativo hasta su revisión sea en

sede administrativa o jurisdiccional.

Podemos enumerar algunos:

a) Imparcialidad del órgano que conoce y resuelve el asunto.

La Administración debe ser imparcial aunque en el procedimiento esté en juego el

interés general. El Estado de derecho impone esa solución, de la misma manera

debe actuar en el conflicto entre los particulares.

b) Legalidad objetiva

La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de

acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,

desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, de

este principio emana, entonces, la necesidad de permitir al administrado su más

amplia defensa

c) Impulsión de oficio

La Administración está obligada a dirigir el procedimiento para determinar la

verdad material y por ello el carácter instructor del procedimiento administrativo,

que determina el archivo de las actuaciones sin pronunciamiento sobre el fondo

del asunto.

d) Verdad material

La Administración está obligada a ajustarse a la verdad material de los hechos, sin

que la obliguen los acuerdos entre los interesados acerca de tales hechos ni la

exima de investigarlos, conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber

sido alegados o probados por las partes, en el procedimiento administrativo la

administración debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido


alegados y aun probados porque la prueba puede surgir de otro expediente

parecido.

e) Economía, celeridad y eficacia

En el procedimiento administrativo deberá asegurarse la celeridad, simplicidad y

economía del mismo y evitarse la realización o exigencia de trámites o

formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o dificulten su

desenvolvimiento.

f) Antiformalismo en favor del administrado

El principio del antiformalismo en favor del administrado no puede llevarse hasta

límites extremos, además el principio del antiformalismo no puede limitarse al

favorecimiento del administrado (por ejemplo, la utilización de papel común), sino

que también debe constituir una óptica desde la cual examinar el contenido real y

verdadero de los actos de la administración.

g) Flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos

La flexibilidad subraya el carácter instrumental del procedimiento y pone el acento

en la búsqueda del fin perseguido además autoriza cierta discrecionalidad a los

ordenadores, en cuanto a la exigencia de requisitos y cuestiones de detalle, que

no sean fundamentales y que permitan solucionar problemas prácticos, y obtener,

de esta manera.

h) Delegación material

Es un principio que, a través de las distintas modalidades de la centralización,

busca agilizar el funcionamiento de la Administración, mediante la delegación de

competencias.

i) Debido procedimiento

Es un principio que pertenece al ordenamiento jurídico, se traduce en: a) derecho

a ser oído, b) derecho de defensa, c) derecho a ser asistido por un abogado, d)

derecho a ofrecer y producir pruebas y e) derecho a una decisión fundada.


j) Contradicción

Existen ciertos procedimientos que son de esencia contradictorios como por

ejemplo las licitaciones o concursos. En ellos la Administración debe tratar a los

interesados con imparcialidad ofreciéndoles participación igualitaria.

k) Buena fe, lealtad y presunción de verdad

Las partes, sus representantes, los funcionarios públicos y, en general, todos los

partícipes del procedimiento, ajustarán su conducta al respeto mutuo y a la lealtad

y buena fe.

l) Motivación de la decisión

Todo acto administrativo debe expresar el motivo del mismo, su ausencia o vicio

dará lugar a la nulidad del acto.

ll) Gratuidad

El procedimiento es gratuito y no da lugar a condenas procesales de especie

alguna. Los gastos que ocasione el diligenciamiento de la prueba será de cargo de

la administración o de las partes por el orden causado, sin perjuicio de que pueda

conferirse el beneficio de auxiliatoria de pobreza en casos debidamente

justificados mediante una información sumaria.

m) Libre flujo de información

La disposición establece que es de interés público, para el mejor cumplimiento de

los cometidos ese es el intercambio de información entre todas las reparticiones

de la Administración.

n) Publicidad

Posibilita, a todo el interesado en iniciar un procedimiento con la Administración,

conocer en tiempo y forma la voluntad de ésta en el mismo sentido. Este principio,

como los anteriores, importa deberes para los funcionarios encargados de la

Administración Pública.


q) Obligación de decidir

La Administración tiene la obligación de decidir, especialmente, si se trata de

peticiones calificadas, procedimientos recursivos, procedimientos disciplinarios.

2. Objetivo y finalidad del procedimiento administrativo

El objetivo del procedimiento administrativo, es tutelar las situaciones jurídicas de

toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la

Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y

resolver los diversos aspectos de la relación jurídica administrativa.

La finalidad del procedimiento administrativo, es la eficaz satisfacción del interés

público en el quehacer concreto de la Administración, con pleno respeto a los

derechos y garantías reconocidos en la Constitución Política de la República de

Nicaragua.

Toda la actuación de la Administración Pública sujeta al Derecho Administrativo

respetará las garantías del debido proceso, la exigencia del procedimiento escrito,

oficialidad, notificación, audiencia y revisión en vía administrativa que se

establecen es esta Ley.

3. Sujetos del procedimiento administrativo

Todo procedimiento contiene dos sujetos uno que inicia el procedimiento, es decir

el interesado y otro tramita el procedimiento y emite una resolución. Toda norma

jurídica en esta materia debería de regular y normar ambas figuras. Proponemos

lo siguiente:

Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

• Los que lo inician como titulares de derechos o intereses ya sean

individuales o colectivos.

• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tienen derechos que puedan

verse afectados por la decisión que se adopte en el procedimiento

administrativo.


• Las asociaciones y organizaciones que representen intereses económicos y

sociales.

• Los herederos del interesado en el procedimiento administrativo.

• Los que promueven el procedimiento con capacidad de ejercicio podrán

actuar por sí o por medio de representante o apoderado.

La representación de las personas físicas o morales ante la Administración

Pública, para formular solicitudes, participar en el procedimiento administrativo,

interponer recursos, desistirse y renunciar a derechos, deberá acreditarse

mediante instrumento público, y en el caso de personas físicas, podría realizarse

mediante carta poder firmada ante dos testigos y ratificadas las firmas del

otorgante y testigos ante las propias autoridades o fedatario público, o declaración

en comparecencia personal del interesado.

Sin perjuicio de lo anterior, el interesado o su representante legal mediante escrito

firmado podrán autorizar a la persona o personas que estime pertinente para oír y

recibir notificaciones, realizar trámites, gestiones y comparecencias que fueren

necesarios para la tramitación de tal procedimiento, incluyendo la interposición de

recursos administrativos.

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación fungieren varios interesados, las

actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante común o

interesado que expresamente hayan señalado y, en su defecto, con el que figure

en primer término.

Así mismo deberían regularse aspectos tales como la capacidad, la legitimación,

las comparecencias del interesado, entre otras, para luego entrar a definir a la

Administración Pública, siguiendo el modelo del art. 2 inciso 2 de la Ley No. 350

de Regulación de la jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo, completando

así la regulación de los sujetos que se desenvuelven en el procedimiento

administrativo.


4. Teoría del acto administrativo

Toda norma de procedimiento administrativo debe de poseer una parte dedicada a

regular la figura del acto administrativo, desde su definición, sus elementos, su

redacción, la motivación del mismo, su notificación, publicación, posible

inscripción, las causales de nulidad o anulabilidad (proponemos las que hemos

expuesto en el capítulo anterior), cuándo estamos frente a un acto definitivo,

cuándo frente a uno de trámite y cuándo ante uno de carácter firme, entre otros

aspectos.

La definición de la Ley No. 350 (art. 2 inc. 1), nos parece muy acertada, al señalar

que: “Es la declaración o manifestación de voluntad, juicio o conocimiento

expresada en forma verbal o escrita o por cualquier otro medio que, con carácter

general o particular, emitieren los órganos de la Administración Pública y que

produjere o pudiere producir efectos jurídicos”

Así mismo nos parece acertada la regulación sobre la motivación del acto que

realiza dicha normativa en su art. 2 inciso 10 como la expresión de las razones

que hubieren determinado la emisión de toda providencia o resolución

administrativa. La falta, insuficiencia u oscuridad de la motivación, que causare

perjuicio o indefensión al administrado, determinará la anulabilidad de la

providencia o disposición, la que podrá ser declarada en sentencia en la vía

contencioso-administrativa

En cuanto a su notificación o publicación podemos proponer:

La notificación de los actos administrativos

• La Administración debe notificar a los interesados todos aquellos actos

administrativos y resoluciones que afecten sus derechos e intereses y así

está obligada a cursar las notificaciones en el plazo de 10 días contados

desde la fecha en que se dicta el acto administrativo.


• Las notificaciones deben contener el texto íntegro de la resolución

administrativa, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa y los

recursos que pueden interponerse contra la misma, señalando el órgano

administrativo ante el cual se interpondrá.

Si las notificaciones no contienen los elementos anteriores, se entiende que son

defectuosas y tendrán efectos a partir de la fecha en la que el interesado realice

actuaciones que hagan suponer a la Administración que conoce el contenido de la

resolución o del acto que ha sido notificado, como puede ser la interposición del

recurso procedente contra el acto.

Como se puede apreciar se sigue más o menos la lectura del art. 2 inciso 11 de la

Ley No. 350, el cual regula de forma básica la notificación de los actos

administrativos.

Elaboración de la notificación

La notificación se puede realizar por cualquier medio que le permita a la

Administración acreditar que el interesado la ha recibido, así como de quién la ha

recogido, la fecha y el contenido del acto que se notifica. Normalmente el medio

empleado es el correo certificado.

• Cuando los procedimientos se inician a solicitud del interesado, la

notificación se practica en el lugar que éste designe.

• Si la notificación se realiza en nuestro domicilio y no estamos en el

momento de su entrega, cualquier otra persona de casa podrá recogerla. Si

no se encuentra nadie, en el expediente administrativo se hará constar que

no pudo ser entregada y el día y la hora en la que se intentó la notificación.

Dentro de los tres días siguientes se intentará nuevamente la notificación

en un horario diferente al de la primera vez.

• También se indicará en el expediente si el interesado rechaza la

notificación. Es estos casos, la Administración considerará que se ha

practicado la notificación.


• Si los interesados en un procedimiento son desconocidos, se ignora el lugar

en el que deben ser notificados o se ha intentado sin éxito la notificación,

ésta se hará a través su publicación en el tablón de edictos o de avisos

correspondiente.

La publicación también sustituirá a la notificación cuando el acto administrativo

vaya destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la

Administración considere que la notificación a un solo interesado es insuficiente

para garantizar la notificación del acto. En estos casos la resolución administrativa

será publicada, además de notificada individualmente.

5. Etapas del procedimiento administrativo

En la tramitación del procedimiento administrativo pueden distinguirse las

siguientes fases:

Los procedimientos administrativos pueden iniciarse:

• “De oficio”, esto es, por la propia Administración: Cuando así lo acuerde el

órgano competente, ya sea por iniciativa propia, por requerimiento de un

organismo superior o por denuncia.

• A solicitud de la persona interesada. En estos casos las solicitudes

deberían contener a manera de propuesta:

o Nombre y apellidos del interesado o de su representante así como

del lugar que se designa a efectos de notificaciones.

o Hechos, razones y petición que se formula en la solicitud.

o El lugar y fecha.

o Firma del solicitante.

o Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Pueden

formularse como una única solicitud las peticiones de más de un

interesado que tengan un contenido idéntico o muy similar.


Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigibles, la Administración

requerirá para que en un plazo de 10 días, se subsane la solicitud o se aporte los

documentos que en su caso, nos sean requeridos. Si no se hace, se considerará

que desistió de la petición. Este plazo puede ampliarse hasta 5 días.

Como podemos apreciar en la etapa de iniciación de todo procedimiento

administrativo deberían estar los siguientes elementos fundamentales: la solicitud,

sus requisitos, la iniciación de oficio y la posibilidad de subsanación errores en la

solicitud.

Tramitación del procedimiento (Etapa de desarrollo), El procedimiento se va

impulsando por la Administración (de oficio) en todos sus trámites.

A los interesados se les concede un plazo de 10 días para complementar los

distintos trámites. Este plazo se cuenta en días hábiles a partir de la fecha en que

se recibe la notificación.

Si al realizar el trámite correspondiente la Administración considera que no se ha

cumplido los requisitos necesarios, se le requerirá para que rectifique en el plazo

de 10 días.

En la instrucción del procedimiento, el órgano que trámite el procedimiento

administrativo puede realizar aquellos actos de instrucción que considere

necesarios para determinar o comprobar los datos que van a servir de base para

dictar la resolución administrativa.

En cualquier momento los interesados pueden alegar defectos en la tramitación de

los procedimientos, principalmente aquellos que supongan una infracción de los

plazos o de los trámites señalados y aportar los documentos que consideremos

necesarios en cualquier momento.

Período de prueba: Los hechos que sean relevantes para la decisión del

procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en

Derecho.


La duración del periodo de prueba oscilará entre los 10 y los 30 días.

Sólo podrán rechazarse las pruebas propuestas por los interesados que sean

improcedentes o innecesarias y siempre mediante resolución motivada.

La Administración debe comunicar a los interesados el lugar, la fecha y la hora en

que se practicará la prueba, con la indicación de que el interesado puede nombrar

a técnicos que le asistan durante su realización.

En los casos en los que el interesado solicite pruebas que conlleven gastos que no

deba asumir la Administración, ésta puede pedir el anticipo del importe de los

mismos.

Para resolver el procedimiento administrativo se solicitarán aquellos informes que

la ley disponga como obligatorios así como aquellos otros que se consideren

necesarios para dictar la resolución.

El trámite de audiencia, Una vez instruido el procedimiento y antes de redactar la

propuesta de resolución, se concede un plazo al interesado entre 10 y 15 días

para que formule alegaciones.

• En este plazo los interesados pueden hacer manifestaciones y presentar

los documentos que consideremos convenientes.

• Dependiendo de la naturaleza del procedimiento, la Administración

puede acordar que se establezca un periodo de información pública. En

estos casos, se anunciará en el “Periódico Oficial del Estado o en un

diario de circulación nacional. El mismo anuncio determinará el plazo

para formular alegaciones que, en estos casos, no puede ser inferior a

20 días.

• El hecho de formular alegaciones no convierte a quienes las realizan en

interesados, pero éstos sí adquieren el derecho a obtener de la

Administración una respuesta a las mismas.


• Aunque los interesados no formulen alegaciones, pueden recurrir

después la resolución que se dicte.

Como se puede apreciar en mi propuesta toda etapa de desarrollo del

procedimiento debe permitir una audiencia, un período probatorio, la aportación

de datos (informes) y cualquier actuación que permita ordenar e impulsar el

procedimiento con la finalidad de tener la fundamentación jurídica adecuada

para emitir la resolución administrativa correspondiente.

La terminación del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo puede terminar:

• Por acuerdo entre las partes: Las Administraciones Públicas pueden

celebrar acuerdos siempre y cuando tengan competencia para ello y tales

pactos no sean contrarios a las leyes.

• Por la resolución administrativa que se dicte y que deberá ser:

o Motivada y pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas por

los interesados, así como sobre las derivadas de la tramitación del

procedimiento.

o También se exige que la resolución sea congruente con las

peticiones que haya formulado el interesado, sin que dicha

resolución pueda agravar la situación que dio lugar al inicio del

procedimiento.

o En la misma resolución deben constar los recursos que pueden

interponerse, el órgano ante el que deben tramitarse, y el plazo para

su presentación.

• Por renuncia al derecho en que se basa la solicitud o desistimiento: Los

interesados pueden desistir en cualquier momento de su solicitud,

siempre que este desistimiento o renuncia de derechos no sea contraria

a las leyes. Si en el procedimiento hay más de un interesado, la

renuncia sólo afectará a quien la formule.


Si el objeto del procedimiento administrativo fuese de interés general, la

Administración puede limitar los efectos del desistimiento o la renuncia del

interesado y continuar con la tramitación del procedimiento.

• Por caducidad: Supone un “castigo” a los interesados por paralizar el

procedimiento administrativo. En estos casos, la Administración debe

advertir al interesado que si en el plazo de 3 meses no realiza las acciones

necesarias para continuar con la tramitación del procedimiento, se

declarará la caducidad de la acción y se procederá a su archivo. Contra la

resolución que archive las actuaciones por caducidad podrán interponerse

los recursos que en su caso correspondan. El hecho de que el

procedimiento sea archivado no implica la pérdida del derecho del

interesado a instar un nuevo procedimiento.

La ejecución de la resolución administrativa

Las Administraciones Públicas no pueden limitar los derechos de los

particulares sin que previamente exista una resolución y ésta haya sido dictada

tras la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo, y

notificada al interesado.

En principio, los actos de las Administraciones Públicas son directamente

ejecutivos salvo que se acuerde su suspensión, una disposición establezca lo

contrario, o necesiten la aprobación o autorización de un organismo superior.

La resolución dictada en el procedimiento administrativo debe conceder al

interesado un plazo para que cumpla la sanción que se establezca; es el

llamado plazo de ejecución voluntaria.

Si el interesado no lo hace, la Administración puede proceder a la ejecución

forzosa a través de diversos mecanismos que hemos explicado al final del

capítulo I de esta monografía, como por ejemplo, la imposición de multa o la

ejecución a costa del interesado o subsidiaria.


Como se podrá apreciar toda normativa general del procedimiento administrativo

debería regular la forma normal y anormal de terminación del procedimiento

administrativo así como la ejecución voluntaria o forzosa de los actos

administrativos.

6. El silencio administrativo del procedimiento administrativo

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo

máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado o

interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o

desestimada por silencio administrativo, según proceda.

Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus

solicitudes en todos los casos, quedan exceptuados aquellos cuya estimación

tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros

facultades relativas al dominio público o al servicio público.

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración

de acto administrativo finalizador del procedimiento.

La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a

los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-

administrativo que resulte procedente.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer

valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica,

pública o privada, utilizando cualquier medio de prueba, principalmente el recibido

de la solicitud en la que consta la fecha de inicio del procedimiento. También

podría promoverse su reconocimiento tanto administrativo como jurisdiccional.

Esos actos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que

debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya

producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba

admitido en Derecho, tal y como hemos señalado.


Así mismo una normativa de procedimiento administrativo común debería

establecer si el silencio administrativo se producirá o no con sentido positivo en la

tramitación de los recursos administrativos.

Como vemos es importante que la regulación del silencio administrativo posea los

siguientes elementos fundamentales: Definición, sentido del silencio, forma de

comprobarlo o ejecutarlo, aplicación durante el procedimiento administrativo

principal y durante el de revisión (recursos administrativos) entre otros.

7. Los recursos administrativos del procedimiento administrativo

Recursos son los medios que concede la ley procesal para la impugnación de las

actuaciones o resoluciones a efectos de subsanar los errores de apreciación, de

fondo o los vicios de forma en que se hubiere incurrido a dictarlos.

Los recursos que caben contra los actos administrativos dependen de la

naturaleza del acto que consideramos.

Interposición de los recursos

El escrito de interposición del recurso debe contener:

• El nombre, apellidos del recurrente, así como del lugar que se designa a

efectos de notificaciones.

• El órgano administrativo contra el que se dirige el recurso así como el tipo

de recurso que se interpone.

• El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

• El lugar, la fecha y la firma del recurrente.

Si el interesado se equivoca a la hora de identificar el recurso, se tramitará

siempre que de su contenido se deduzca el tipo de recurso que ha querido

interponer. Así mismo si se equivoca de órgano administrativo durante la

interposición, este debería de remitirlo al órgano competente, para evitar que

aspectos de forma eviten que se resuelva el fondo del recurso administrativo.


Suspensión de la ejecución

La interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución

de los actos administrativos impugnados salvo que por ley se establezca lo

contrario.

Aún así el acto administrativo podrá suspenderse de oficio o a petición del

interesado si la ejecución puede causar en los recurrentes daños de muy

difícil o imposible reparación o la impugnación se funda en alguna de las

causas de nulidad de pleno derecho.

La suspensión de la ejecución se entiende concedida por silencio

administrativo si el órgano administrativo que debe pronunciarse sobre la

misma no resuelve en un plazo de 30 días.

Aunque se conceda la suspensión, pueden adoptarse medidas cautelares

para proteger el interés público, de terceros o para asegurar la efectividad

de la resolución que se adopte tras la tramitación del recurso.

Si de la suspensión pueden derivarse perjuicios, el interesado deberá

prestar caución o garantía para responder de los mismos.

Se interpone contra los actos administrativos que ponen fin al procedimiento

administrativo y ante el mismo órgano que dictó la resolución, que también será el

encargado de resolverlo. Deben darse alguna de las siguientes circunstancias:

• Que al dictarlos se hubiese incurrido en un error que derive de los

documentos del expediente.

• Que aparezcan documentos importantes para la resolución del asunto que,

aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución que se

recurre.

• Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o

testimonios declarados falsos por resolución judicial.

• Que la resolución se haya dictado como consecuencia de prevaricación,

cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se

haya declarado así en virtud de una sentencia judicial firme.


Tipos de recursos administrativos

Siempre propondríamos los recursos de revisión y apelación, sin que esto

signifique que tendrían que ser los únicos aceptables, sino que cualquier norma

jurídica podría proponer otros, lo importante es que se respetase siempre los

señalamientos básicos que estamos realizando.

El recurso de revisión

El recurso de revisión podrá interponerse en un plazo de 15 días desde que se

recibió la notificación del acto administrativo en cuestión.

Se interpondrá ante el órgano que dictó el acto recurrido que también lo resolverá

en un plazo de veinte días.

La falta de resolución de la Administración en ese plazo tiene carácter

desestimatorio y deja libre el acceso a la vía jurisdiccional contencioso-

administrativa. (Estaríamos aplicando aquí el sentido negativo del silencio,

agotando la vía administrativa, aunque también podría ser estimatorio y con esto

se formaría un acto administrativo a favor del interesado)

Los requisitos de interposición serían los que hemos señalado con carácter

general para todo recurso.

El recurso de apelación

Ante la notificación de la resolución administrativa desestimando el recurso de

revisión cabría el recurso de apelación, el cual se interpondría en un plazo de diez

días ante el superior jerárquico del funcionario que emitió el acto administrativo

original, el cual resolvería en un plazo de treinta días.

Al decidirse el recurso de apelación, se resolverá sobre su admisibilidad y, de ser

admisible, se confirmará, modificará o revocará el acto impugnado.


El recurso podrá ser resuelto aun en perjuicio del recurrente cuando se trate de

nulidad absoluta.

Si existiere algún vicio de forma de los que originan nulidad, se ordenará que se

retrotraiga el expediente al momento en que el vicio fue cometido, salvo

posibilidad de saneamiento o ratificación.

El órgano que dicto el acto remitirá su informe y el expediente creado a su superior

jerárquico en un plazo de cinco días. La falta de la remisión del informe, y/o

expediente en el plazo estipulado constituirá presunción de ser cierto lo alegado

por el recurrente.

El sentido del silencio administrativo en este recurso desde nuestro punto de vista

podría ser positivo o negativo siguiendo así lo ya expuesto en el recurso de

revisión, es decir se agotaría la vía administrativa, se podría acceder a la vía

jurisdiccional en caso de sentido negativo, o se podría constituir un verdadero acto

administrativo a favor del interesado en caso del sentido positivo.

Recordando siempre la necesidad de regular un procedimiento de ejecución del

silencio positivo.

Como se podrá apreciar hemos tratado de exponer los principales puntos que

debería de regular una futura Ley de procedimiento administrativo en Nicaragua,

esperemos que estas propuestas permitan seguir manteniendo abierta la

discusión sobre la imperiosa necesidad de aprobar esta normativa con la finalidad

de promover la eficiencia administrativa y la defensa de los derechos e intereses

de los administrados.


Conclusiones

1. El procedimiento administrativo es el conjunto de principios de formalidades

previas a la producción del acto administrativo y que tienden a regularlo

desde su iniciación, hasta el momento en que se dicta el acto

administrativo, su ejecución y los recursos a que da lugar en sede

administrativa.

2. Una de las más marcadas deficiencias con las que se encuentra el

ordenamiento jurídico administrativo nicaragüense es, sin duda, la carencia

de una norma que regule de forma general el procedimiento administrativo.

Así lo viene poniendo de manifiesto ya desde hace tiempo la doctrina

administrativa, que ha destacado la necesidad de que se apruebe un texto

legal que cumpla esa función. Necesidad tanto más evidente cuando se ha

aprobado ya una Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa

administrativo. Dado el constante incremento de las tareas administrativas,

una norma general que colme las lagunas que contienen en materia de

procedimiento administrativo las leyes reguladoras de los procedimientos

específicos. (Karlos Navarro y Miguel Angel Sendin, 2010, págs. 299-300)

3. El procedimiento se presenta, por ello, como una unidad, pero una unidad

compuesta de elementos múltiples susceptible de ser individualizados. El

procedimiento administrativo debe de ser diferenciado del expediente

administrativo, pues aunque es frecuente que ambos términos sean

utilizados como sinónimos hacen referencia a dos realidades distintas

claramente diferenciales. Si el procedimiento es, una serie ordenada de

actos, el expediente administrativo es otra cosa muy distinta: la constancia

documental de esa serie de actos. (Karlos Navarro y Miguel Angel Sendin,

2010, pág. 302)

4. Nicaragua, tardíamente pero con ímpetu, se incorporó al Derecho

Administrativo buscando respuestas en este proceso. En los últimos veinte

años, se han aprobado leyes de capital importancia para el desarrollo y


consolidación del Derecho Administrativo, como la Ley de competencia,

Procedimiento y Recursos del Poder Ejecutivo (Ley Nº 290); la Ley de

Contrataciones del Estado (Ley Nº 323); la Ley de lo Contencioso

Administrativo (Ley Nº 350), (parcialmente derogada), la Ley de Municipios

(Ley Nº 40 y 261), y en la actualidad se sigue fomentado la redacción del

Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo.

5. Para el Estado Nicaragüense y para los ciudadanos sigue siendo una

necesidad imperante, el contar con una norma jurídica que establezca el

procedimiento administrativo, la cual regulará las formalidades para la

formación, ejecución y revisión, dentro de la esfera administrativa de los

actos de la administración, sirviendo como garantía jurídica para los

administrados.

6. Flavio Escorcia sostiene que en Nicaragua, es difícil de afirmar que existe

un procedimiento administrativo serio, cierto, y seguro ante los órganos de

la administración, pues en muchas ocasiones el administrado no tiene la

oportunidad de ser oído y producir pruebas antes de la resolución, así

mismo, hay ausencia de una verdadera norma jurídica estableciendo o

regulando el procedimiento administrativo general que regule la actuación

de la Administración Pública Nicaragüense. (Escorcia, 142)

7. Por lo que podemos concluir que la Ley No. 290, de organización,

competencias y procedimientos del Poder Ejecutivo no es una verdadera

Ley de Procedimiento administrativo ya que solamente regula la

organización de la Administración Pública y los recursos administrativos,

pero no la formación del acto administrativo

8. Dentro del procedimiento administrativo es necesario regular una serie de

principios básicos, que sirvan de base jurídica y de eje transversal, sobre

todo en su ejercicio práctico, para luego regular cada una de las

actuaciones o trámites que el mismo contiene para que sirva de modelo a

seguir.


9. En este trabajo se elaboro, una propuesta de Ley de procedimiento

administrativo, retomando cierta información de los proyectos de Ley de

procedimiento administrativo, con aportaciones de información en materia

administrativa, además con el análisis realizado al proyecto de Ley de

procedimiento administrativo del 2005 en el cual encontré muchos vacios

que no llenarían o mejor dicho, no podrían regular de una manera

satisfactoria el procedimiento administrativo nicaragüense.


Recomendaciones

1. Es tiempo de aprobar en Nicaragua una ley de procedimiento administrativo

regule los actos administrativos, sus elementos, su notificación, la forma de

computar los términos legales, las causales de nulidad y anulabilidad, su

motivación jurídica, entre otros aspectos propios de la teoría del acto

administrativo.

2. Esa normativa recomendamos que comience con una serie de definiciones

y principios básicos para luego abordar las materias propias del acto

administrativo.

3. Otra materia que esa Ley de Procedimiento administrativo debería regular

es lo pertinente a los sujetos que participan en el procedimiento, es decir

los interesados y la Administración pública.

4. Recomendamos que en esa normativa que proponemos se regulen cada

una de las etapas que forman parte del procedimiento administrativo, así

como los diversos actos de trámite que integran cada una de ellas, como

por ejemplo, la solicitud, el inicio de oficio, la audiencia de las partes, los

medios de prueba, las alegaciones, los informes, la resolución

administrativa, la ejecución voluntaria, la forzosa, entre otros que integran

las etapas de iniciación, desarrollo, terminación y ejecución del

procedimiento administrativo.

5. Finalmente recomendamos una reforma integral al sistema de los recursos

administrativos regulados en la Ley No. 290, para lo cual hemos hecho

propuestas concretas, que van desde la adopción de principios rectores de

los mismos, un procedimiento más adecuado, hasta la regulación de la

figura del silencio administrativo en los mismos, incluyendo un

procedimiento de ejecución del mismo.


Bibliografía Constitución Política de la República de Nicaragua.

Ley de Organización, Competencia y Procedimiento del Poder Ejecutivo. Ley 290, Gaceta Nº 102

del 03 de junio de 1998.

Reglamento de la Ley Nº 290, Gaceta Nº 205 y 206, del 30 y 31 de octubre de 1998.

Ley de Municipios. Ley 40‐261, Gaceta Nº 155 del 17 de Agosto de 1998.

Ley de Regulación de lo Contencioso administrativo. Ley Nº 350, Gaceta Nº 140 y 141, del 25 y 26

de julio del 2000.

Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Español

Arríen Somarriba, Juan Bautista (2009). Derecho Administrativo. Managua, Nicaragua: Manuales de la Facultad de Ciencias Juridicas, Universidad centroamericana.

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Fraga, Gabino (1977). Derecho Administrativo. Mexico: Porrua, S.A.

García Vilchez, Julio Ramon (2001). El control de la Administracion Pública en Nicaragua.

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Figura Nº 1

Etapas del procedimiento administrativo

Etapa de Iniciación

Etapa de Desarrollo

Etapa de Terminación

Etapa de

Revisión

Etapa de Ejecución


DE OFICIO A INSTANCIA DEL INTERESADO

FIGURA Nº 2

ETAPA DE INICIACION

POR LA

ADMINISTRACION SOLICITUD DEL INTERESADO

ETAPA DE

DESARROLLO

ACTOS DE

INSTRUCCION

INCORPORACION DE DATOS

NECESARIOS PARA QUE EL

ORGANO ADMINISTRATIVO

PUEDA DICTAR RESOLUCION.

1. ALEGACIONES

2. INFORMES

3. LA PRUEBA

4. TRAMITE DE

INFORMACION

PÚBLICA

5. PROPUESTA DE

RESOLUCION

CLASIFICACION DE LOS INFORMES:

INFORMES FACULTATIVOS Y

PRECEPTIVOS

SON LOS QUE VIENEN

PREVISTOS EN UNA NORMA

INFORMES VINCULANTES Y

NO VINCULANTES


NORMAL

ANORMAL

FIGURA Nº 3

ETAPA DE

TERMINACION

TERMINACION REAL

a. LA TERMINACIÓN NORMAL DEL PROCEDIMIENTO: LA

RESOLUCIÓN EN SENTIDO ESTRICTO

b. DESISTIMIENTO Y RENUNCIA

c. CADUCIDAD

d. CADUCIDAD EN LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS

DE OFICIO

d. IMPOSIBILIDAD MATERIAL DE CONTINUACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO


FIGURA Nº 4

ETAPA DE

EJECUCION

EJECUTIVIDAD

EJECUTORIEDAD

MEDIOS DE EJECUCION

FORZOSA

a. APREMIO SOBRE EL

PATRIMONIO

b. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA

c. MULTA COERCITIVA

d. COMPULSIÓN SOBRE LAS

PERSONAS


FIGURA Nº 5

ETAPA DE

REVISION

RECURSOS

ADMINISTRATIVOS

RECURSO DE REVISION

RECURSO DE APELACION

SILENCIO

ADMINISTRATIVO


Figura Nº 6, Cuadro con diversas especies del silencio administrativo:

Por los efectos que produce Por las relaciones que

afecta

Por las relaciones en que opera,

desde este ángulo el principio del

silencio

a. Silencio referido a

la relación

particular

Administración, en

el supuesto típico

del silencio

administrativo, y

corresponde a la

aceptación

restringida del

mismo.

b. Silencio referido a

las relaciones entre

distintas

Administraciones

Públicas.

c. Silencio referido a

las relaciones entre

Órganos de una

misma

Administración

a. Silencio negativo, el

afecto atribuido por la

Ley al hecho de no

resolver en un

determinado plazo es la

desestimación de la

pretensión.

b. El silencio positivo, la

inactividad formal de la

administración, se valora

por la Ley en sentido

estimatorio de la

pretensión deducida.

a. Silencio automático para

la producción de los

efectos del silencio basta

que la administración

deba decidir algo en un

plazo determinado y que

el plazo transcurra sin

que actué o hable.

b. Silencio con denuncia de

mora. En este caso es

necesario hacer una

llamada de atención,

una advertencia, y solo

si se persiste en la

inactividad durante un

nuevo plazo, se

producen los efectos

propios del silencio.


Figura Nº 7, Se han esgrimido entre otros los siguientes argumentos:

(Martínez, 1978, pág. 19)

Silencio positivo

• Está forma de Silencio opera en el ámbito de las intervenciones poliales o de tutela,facilitando la obtención de autorizaciones o aprobaciones administrativas previas.

Peligrosidad

• Puede alcarrear graves perjuiciosa la administración, pues bastará en muchos casos la negligencia del funcionario para que pretensiones talvez desmesuradas sean estimadas.

Inutilidad

• Su eficacia práctica es dudosa ya que, producido el silencio con efecto positivo.


Figura Nº 8

Firm

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30

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SOLICITUD Y OTORGAMIENTO DE CONCESION PARA DISTRIBUCION (Negociación Directa)

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Eva

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Dic

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(3

0 d

ías)

Dirección Gral. Electricidad

y Recursos RenovablesMinistroSolicitante

Presenta Solicitud

con Anexos

Firma de Contrato,

y Entrega de

Garantía

Se Expide

Acuerdo de

Otorgamiento

Notificación de

Otorgamiento

Publicación de

Contrato de

Concesión

Se Inscribe en el

Registro

Revisión de

Documentos

Pago de

Otorgamiento de

Concesión. (0.1%

de la Inversión)

Se recomienda

Publicar Solicitud

de Concesión

Se Aprueba

Solicitud?

Se analiza y

Evalúa la solicitud

Se Elabora

Dictamen con

Recomendaciones

Revisión de

Dictamen

Caduca

Se publica

Solicitud de

Concesión

Existe Interés de

otros u Opocisión?

No

Si

No

Si

Es Suficiente?

Se solicita Información

Adicional y

Aclaraciones

Se atiende

Solicitud?

No

Si

SiNo

Se pronuncia

Conforme?

Recepción de

Carta de

Conformidad

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Va a Licitación

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SOLICITUD Y OTORGAMIENTO DE LICENCIA PROVISIONAL

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Dirección Gral. Electricidad

y Recursos RenovablesMinistroSolicitante

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Notificación

Escrita

Notificación de

Aprobación

Se Inscribe en el

Registro

Está

completa?

Revisión de

Dictamen

Se Analiza y

Evalúa la

Información

Presenta Solicitud

Se Aprueba

Solicitud?

Publicación de

Acuerdo de

Otorgamiento

Caduca Solicitud

Es Deficiente?

Elaboración de

DictamenSe Corrigen

Deficiencias?

Se Expide

Acuerdo de

Otorgamiento

Se Pronuncia

Conforme?Recepción de

Carta de

Conformidad

Pago por Licencia 0.1%

del Costo de los Estudios

Revisión de

Documentos

Si

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