Municipalidad y Gestión Ambiental - Centro Peruano de...

Investigación sobre Política y Legislación Ambiental

Municipalidad y Gestión Ambiental

Organizaciones Ejecutoras:

Centro l DEAS Asociación Civil Labor

Equipo Técnico de la Investigación: Marina lrigoyen Alvizuri - Coordinadora

Doris Balvín Díaz - Especialista legal José Távara Castillo -Jefe de campo

José Luis López Follegatti - Especialista Luz María Gallo Ruíz - Asistente de campo

José Montalvo Cifuentes - Asistente

Responsable de Sistematización y edición: Marina lrigoyen Alvizuri

PROGRAMA APGEP-SENREM CONVENIO USAID-CONAM

"Municipalidad y Gestión Ambiental". Programa APGEP-SENREM. Convenio USAID-

CONAM, 144 págs. Ilustrado, Primera edición, 1 ,O0 ejemplares. Lima, agosto del 2002.

Esta publicación ha sido desarrollada por el Centro IDEAS en consorcio con 1aAsociación Civil Labor, como parte del Programa (Ambiente, Participación y Gestión Privada)) (APGEP) del Proyecto SENREM, a cargo de un consorcio liderado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental y conformado por el Centro Peruano de Estudios Sociales, la Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental y el Instituto Cuánto, bajo los términos del Convenio NO 527-0368, entre laAgencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).

Las opiniones expresadas en esta publicación corresponden a los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista de las demás instituciones.

Registro IBSN: 9972-9576-1 -6 Depósito legal: 1501052002 - 2956

Gerente Programa APGEP-SENREM Carlos Gasco

Asesora Ambiental Programa APGEP-SENREM Albina Ruiz Ríos

Gerente USAID Proyecto SENREM Edilberto Alarcón

Diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa

Psje. María Auxiliadora 156- 164, Breña-Lima Perú Teléfono: 4248 104

E-mail: [email protected]

Este documento puede reproducirse citando la fuente.

Este libro se terminó de imprimir en agosto del 2002.

IMPRESO EN EL PERÚ

Presentación

Asumimos que nuestros esfuerzos por un "futuro común" están vinculados a la construcción del desarrollo sustentable. En este marco, uno de los retos más importantes es precisar el rol de cada uno de los actores sociales en la regulación del uso de los recursos naturales. La Gestión Ambiental es el campo de acción que une la preocupación por la Gobernabilidad y por el Ambiente. A este campo, y en medio de un complejo proceso político institucional como es que el que se vive en el Perú de los inicios del Siglo XXI, hace referencia el presente estudio.

Los peruanos tenemos una nueva oportunidad de organizar democráticamente la sociedad y el Estado a partir del proceso de descentralización que se avecina. Parte sustantiva del mismo consiste en transformar las actuales municipalidades, provinciales y distritales, en gobiernos locales con capacidad de hacer una adecuada gestión del territorio, de los recursos naturales y de los servicios, estimulando el mejor desempeño de las capacidades locales.

La descentralización es mucho más que crear nuevas instituciones, o adecuar las actuales a nuevos principios, asunto de por sí complejo y valioso. Es también transformar la cultura cívica y política formando personas con capacidad de cooperar, de construir significados compartidos sobre el bien común a pesar de conformar grupos con intereses diferentes. Ello supone modificar relaciones sociales y estructuras de poder para reforzar lazos de identidad y de confianza, facilitar la equidad social, permitir el crecimiento económico, posibilitar la convergencia intercultural y los consensos sobre el modo de intervenir el Ambiente, todas ellas condiciones indispensables para un desarrollo sustentable.


Las municipalidades conforman los órganos de gobierno más descentralizados del país, con mayor presencia en la provisión de servicios en función de derechos civiles, los más cercanos a una intermediación Sociedad-Ambiente, aquellos que permitirían dar un rostro humano a las políticas públicas.

Paradójicamente, esta parte del Estado que se acerca más a la vida cotidiana no aparece claramente en la conciencia ciudadana, en parte porque hace tiempo las pautas para la subsistencia han dejado de definirse localmente y porque los medios de comunicación sólo hacen referencia al nivel nacional o global. Pero también hay que anotarlo, ello se debe a que las municipalidades aún no han incluido suficientemente en su gestión a las comunidades históricas que ocupan y conducen territorios, pero tienen derechos limitados sobre sus recursos.

Con la problemática de la conservación y de la gestión del medio ambiente en el Perú ocurre una situación crítica. Por ser al mismo tiempo un asunto local y global interesa con la misma intensidad a quienes son parte de una conciencia de responsabilidad planetaria o internacional, por lo tanto partícipes de una cultura moderna cosmopolita, personas y organizaciones que generalmente se desenvuelven "encima" de las jurisdicciones locales; y también interesa por razones de subsistencia a quienes integran el eslabón familiar y comunal, "debajo", y hasta cierto punto marginal, de la autoridad municipal, personas y organizaciones que por lo general participan de una cultura de tipo tradicional. Pero, por algún motivo, la institucionalidad que debiera mediar el "arriba" y el "abajo" tiene escasa preocupación e intervención en materia ambiental. Ese es el problema que el presente trabajo quiere conocer, interpretar y aportar a su modificación, tratando de responder a preguntas como "; Cuál es el rol efectivo de las municipalidades en la gestión ambiental?"

El estudio ha sido realizado por un equipo profesional con amplia experiencia en la gestión y en el acompañamiento a la labor municipal. La óptica de los autores es también una mirada crítica desde los actores. El estudio es una evidencia de la capitalización creciente de conocimientos en el Perú en materia de gestión local, que ha sido posible gracias a la conjunción de esfuerzos entre equipos profesionales de ONG, líderes y autoridades locales, instituciones públicas y privadas de cooperación al desarrollo, y la actuación de ellas en los nuevos espacios de concertación para el desarrollo local.

Julio Chávez Achong

Presidente del Centro IDEAS Lima, Agosto de 2002.

Tabla de contenidos

Prólogo .................................................................................................................... 7

.. ........................................................................................................... Introduccion 9

................................................................................................. Resumen ejecutivo 19

Capítulo 1 : Gestión Ambiental Local en la provincia de Morropón . Chulucanas 1 .1 Los problemas ambientales .............................................................................. 24 1.2 Institucionalidad y actores ............................................................................... 29

.................................................................................................. 1.3 Normatividad 34 1.4 Instrumento .................................................................................................... 34 1.5 Análisis de fortalezas y debilidades para una política ambiental en Morropón ... 37 1.6 De la realidad actual a acciones que potencien la gestión ambiental ................. 40

Capítulo 2: Análisis de Experiencias de Gestión Ambiental 2.1 Cuatro casos representativos de la gestión ambiental en espacios locales ........... 44 2.2 Análisis de la gestión ambiental en los casos estudiados .................................... 58 2.3 Institucionalidad Municipio Provincial ............................................................ 62 2.4 Instrumento de gestión utilizados .................................................................... 63

Capítulo 3: Marco Legal e Institucional en Gestión Ambiental Local 3.1 Carácter descentralizado de las municipalidades ............................................... 71

.............................................................................. 3.2 Competencias Municipales 7 2 3.3 Articulaciones e interferencias institucionales en la gestión ambiental local ....... 7 9 3.4 Integración de la gestión ambiental: una alternativa ....................................... 100 3.5 El marco normativo y la gestión ambiental municipal .................................... 103


Capítulo 4: Conclusiones y Recomendaciones. Factores Limitantes y de Éxito. Lineamientos de Política 4.1 Factores limitantes de la gestión ambiental provincial .................................... 105 4.2 Lecciones aprendidas ..................................................................................... 1 06 4.3 Lineamientos de política y recomendaciones .................................................. 109 4.4 Propuestas ..................................................................................................... 1 15

Anexos

Anexo 1 Aportes para un capítulo sobre los Gobiernos Locales y ........................ Medio Ambiente a la Nueva Ley de Municipalidades 1 19

Anexo 2 Aportes al primer documento de trabajo de la Comisión de Gobiernos Locales sobre la propuesta de Nueva Ley Orgánica de Municipalidades ............................................................ 125

Anexo 3 Ordenanza Municipal No O1 1-2002 Municipalidad Provincial de Morropón - Chulucanas ............................................... 128

Bibliografía ......................................................................................................... 1 3 3

Proyectos Piloto Demostrativo Ambientales del Programa APGEP-SENREM, Concurso 00 1-97 ................................................................................................. 13 5

Proyectos Piloto Demostrativo Ambientales del Programa APGEP-SENREM, Concurso 002-99 ................................................................................................ 137

Investigaciones sobre Política y Legislación Ambiental del Programa APGEP- SENREM ......................................................................................................... 139

1 Prólogo

La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) se complace en presentar esta publicación que sistematiza los conocimientos adquiridos bajo la investigación "Municipalidad y Gestión Ambiental", desarrollada por el Consorcio conformado por el Centro IDEAS y la Asociación Civil Labor en el marco del Programa "Ambiente, Participación y Gestión Pri- vada" (APGEP-SENREM), financiado por el convenio suscrito entre la Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacio- nal (USAID) y el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).

La investigación desarrollada por IDEAS y Labor consideró como base fundamental en este proceso el estudio de caso de la Municipalidad Pro- vincial de Chulucanas-Piura y la revisión de otras experiencias municipales relacionadas al quehacer ambiental. Asimismo desarrolló un trabajo de coordinación y análisis permanente con autoridades y funcionarios de diversas municipalidades, como con miembros y asesores de la Comisión de Descentralización y Gobiernos Locales del Congreso de la República. El trabajo permitió recoger los aportes e incorporarlos en las propuestas normativas formuladas, cabiendo sefialar que estas normativas, de forma especial los aportes formulados a la Ley Orgánica de Municipalidades, han sido recogidos por los congresistas miembros de la Comisión de Descentralización y Gobiernos Locales. De igual manera, la Propuesta de Ordenanza Municipal para abordar el tema ambiental, ha sido recogida por los diversos líderes locales y aprobada por la Municipalidad Provin- cial de Chulucanas.

La posibilidad de financiar Investigaciones sobre Política y Legislación Ambiental que aporten en la generación de conocimientos que sirvan de sustento para el desarrollo de propuestas concretas de políticas de gestión ambiental en el país, con el propósito de lograr su socialización y adop- 7


ción de parte de los tomadores de decisiones e instituciones relacionadas al quehacer ambiental, es una oportunidad que se debe aprovechar al máximo. Por ello, 6 instituciones del sector privado cuyas investigaciones resultaron elegidas entre más de 50 propuestas en el concurso público realizado en el aiío 2001, podrán aportar su experiencia y resultados a la política ambiental nacional; estas investigaciones responden a problemas ambientales prioritarios de país y plantean propuestas de solución viables y concretas a las debilidades, vacíos o inconsistencias de la política y legislación ambiental vigente. Cada investigación tuvo una duración de hasta 6 meses y un monto de financiamiento no mayor a US$30,000.

La SPDA felicita y agradece a las instituciones ejecutoras por el esfuerzo desplegado en la realización de sus respectivas investigaciones y por los logros obtenidos. De igual manera, la SPDA agradece a USAID y CONAM por la confianza depositada en organizaciones privadas peruanas como la nuestra y las que integran el consorcio que hemos conformado conjuntamente con el Centro Peruano de Estudios Sociales, la Oficina de Asesoría y Consultoría Ambiental y el Instituto Cuánto, para el desarrollo del Programa APGEP-SENREM. Es evidente que la labor del Estado se multiplica cuando las organizaciones privadas participan en la gran tarea de promover el desarrollo sostenible.

Finalmente, deseamos también felicitar al equipo de trabajo del Programa APGEP- SENREM por su valiosa contribución en la realización de estas publicaciones, así como por el apoyo prestado a las instituciones ejecutoras en el desarrollo de las investigaciones.

Jorge Caillaux Zazzali Presidente SPDA

Introducción

l . Planteamiento del problema

Es un consenso que el ámbito local resulta un espacio privilegiado para la gestión ambiental pues, por su proximidad, facilita el conocimiento de los problemas ambientales y, a partir de ello, el accionar de los actores sociales y políticos en su resolución.

De acuerdo a la legislación vigente, corresponde a las municipalidades velar por la calidad del ambiente de su jurisdicción, garantizando el bienestar de la población. Para ello, está facultada a ejercer funciones de gobierno mediante ordenanzas, edictos, acuerdos y resoluciones. La Constitución del Estado les otorga autonomía económica, política y administrativa en asuntos de su competencia. El Código del Medio Ambiente y la Ley Orgánica de Municipalidades le asignan la responsabilidad de proteger el ambiente, planificar el desarrollo sostenible, regular el uso del suelo en armonía con el ambiente, y el manejo de los residuos sólidos.

El Decreto Supremo 007-85VC detalla funciones ambientales específicas. Sin embargo, son escasas las municipalidades que muestran iniciativa de actuación frente a los problemas ambientales que inciden en la calidad de vida y en condiciones de riesgo de su jurisdicción, y son pocos los que intentan llevar adelante medidas que aporten a un ordenamiento territorial adecuado al ecosistema y a las condiciones naturales del medio, contribuyendo al desarrollo sostenido de las localidades. Esto plantea interrogantes en torno a su poder real de intervención frente a la multiplicidad de variables de índole social, económica, cultural y política que se entrecruzan en la problemática ambiental, y pone sobre el tapete la necesaria evaluación y reasignación de roles y competencias entre los distintos niveles del Estado. 9


El fortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental de las municipalidades -y de sus autoridades- supone, además, examinar su voluntad de generar procesos participativos que incrementen su representatividad en intereses sociales, así como de concertación con otros agentes sociales para lograr sus objetivos ambientales locales. Asimismo, exige atender su idoneidad para hacer efectivas las decisiones políticas tomadas en su localidad, lo que pone de relieve su organización, su manejo de recursos, sus propuestas técnicas.

Otro aspecto a resaltar es la interacción entre las municipalidades provinciales y las municipalidades distritales, en la que a veces se replica el esquema centralista y la descoordinación que prevalece en la relación del poder central con las municipalidades provinciales, lo que recorta posibilidades de una intervención eficiente y eficaz en materia de gestión ambiental a nivel local. Llama la atención las dificultades para alcanzar un alto grado de participación de las organizaciones locales.

Teniendo presente este escenario, cabe preguntarse ¿Cuál es el rol efectivo de las municipalidades en la gestión ambiental? ;Qué limitaciones jurídicas, institucionales y sociales enfrentan las municipalidades en esa tarea? ¿Qué grado de sinergia alcanzan las instancias normativas y ejecutivas de las municipalidades en lo referido a decisiones sobre la problemática ambiental?$ómo se relacionan las municipalidades de las provincias y de los distritos en esa tarea? ;A qué se debe la escasa iniciativa de la municipalidad y de otros actores?

En tal sentido, esta investigación ha buscado-a partir de un estudio de caso y la revisión de otras experiencias sistematizadas- dar cuenta de los factores que limitan un desempefio efectivo de las municipalidades para la gestión ambiental, y de cómo pueden contrarrestarse algunos de estos factores, con la finalidad de proponer medidas políticas y normas replicables y10 adaptables que contribuyan a fortalecer su capacidad de decisión frente a los problemas ambientales que afectan el conjunto de su jurisdicción.

2. Marco de referencia

La investigación asume como marco de referencia de los aspectos jurídicos e institucionales el concepto y el proceso de reforma y descentralización del Estado. Asimismo tiene en el enfoque de institucionalidad y de capital social el soporte sobre los aspectos sociales de la gestión ambiental. Por otro lado, asume como necesario dotarse de un lenguaje común sobre qué se entiende por gestión ambiental.

En la actualidad, un proyecto fündamental a nivel internacional es reformar el Estado,

1 0 dotándolo de gobernabilidad y capacidad de gestión, haciendo viable la implementación


de políticas que se orienten a las demandas ciudadanas. En nuestro país, diversas propuestas seíialan que la reforma del Estado debe disefiarse en función de una estrategia integral de desarrollo a largo plazo, la cual debe incluir como una de sus líneas estratégicas la sostenibilidad ambiental e incluye la reforma del Poder Ejecutivo.

Una perspectiva teórica sobre roles, competencias y reglas de acción social es el Desarrollo Institucional. En un marco internacional de búsqueda de políticas que favorezcan el crecimiento económico y el desarrollo, existe consenso en torno a la importancia de los arreglos institucionales; es decir, la capacidad de las instituciones públicas de reducir los costos de transacción (capital institucional) y la existencia de prácticas políticas democráticas, de confianza en las instituciones públicas, de asociatividad entre los ámbitos público y privado (capital cívico), son asumidas como formas de capital intangible, que deben entramarse para generar una ruta de desarrollo. Este enfoque redescubre la importancia de la pequeiia escala territorial. En consecuencia, los gobiernos de esos territorios, las municipalidades, deben ser los impulsores del funcionamiento del capital sinergético, lo que plantea la necesidad de reingeniería en estos agentes, para dotarles de funciones y capacidad para movilizar factores intangibles.

Descentralizar las funciones desde los niveles centrales hacia los niveles regionales y locales es funcional a las nuevas tendencias del desarrollo. Se requiere -entonces- una política nacional de descentralización y desarrollo regional que recoja los intereses y expectativas de la población. Organizar desde lo local la manera de responder a lo global exige transformar los municipios para convertirlos en reales instancias de gobierno y promoción del desarrollo local, dotándoles de nuevos liderazgos e i.mprimiéndoles tres características: ser autónomos en sus responsabilidades, ser democráticos abriendo espacios de participación a los actores sociales, y ser descentralistas, transfiriendo capacidades a centros poblados menores. Pero en el Perú, la política municipal del Estado se ha caracterizado hasta ahora por una ambigüedad en sus acciones.

Hoy en día, los municipios son el nivel más descentralizado del Estado y el más accesible para la población. Sin embargo, a pesar que desde 1980 dejaron de ser designados desde el poder central, su autonomía respecto a esta instancia es un problema irresuelto. En el Perú, los municipios administran menos del 4% del presupuesto nacional, lo que constituye el menor porcentaje en América Latina, no pueden gestionar créditos o donaciones del exterior directamente. Aún con la precariedad económica que enfrenta la mayoría de municipios, todos han avanzado en brindar algún servicio u organizar mejor su funcionamiento. Sin embargo, pocos municipios cuentan con el plantel de profesionales necesarios para brindar los servicios que la legislación les obliga y la población requiere. La debilidad institucional de los municipios se acentúa por la superposición de funciones con el gobierno central, lo que se hace patente particularmente en programas de obras locales financiados por el gobierno central en


los que no participan los municipios, o de competencias, dándose casos de municipalidades con proyectos de forestación coexistiendo y enfrentando autorizaciones desde la Dirección Regional de Agricultura para talar y extraer irracionalmente madera. Otro aspecto crítico de yuxtaposición de competencias se da en las tareas de defensa civil.

En lo relativo a la gestión ambiental, se reconoce que el Perú cuenta con un marco legal bastante completo para la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, que sin embargo está disperso y muestra vacíos que deben mejorarse. En este campo es necesario también coordinar la frondosa legislación con los gobiernos locales pues muchas veces se yuxtaponen funciones y responsabilidades.

La gestión ambiental es definida como los mecanismos, procedimientos y actos de gobierno que se producen en una localidad, y que se distinguen por incorporar en la toma de decisiones acciones dirigidas al mejoramiento ambiental, las cuales están ligadas a un proceso de desarrollo sostenible en el que están involucrados los diversos actores de una localidad. Los procesos de gestión ambiental requieren capacidades humanas, expresadas en liderazgos y la generación de un sistema de gestión. Debido a que la gestión ambiental exige mecanismos que favorezcan acuerdos entre distintos actores que expresan conductas e intereses determinados en su interacción con el medio ambiente, es un consenso que el Estado debe compartir responsabilidad con los actores. De esta forma, se busca trasladar la responsabilidad al grupo objetivo, haciendo que los actores interioricen los costos de los impactos ambientales y también una lógica de prevención. La gestión ambiental conducida por las municipalidades exige también un grado fuerte de coordinación y entendimiento entre las instancias normativas y ejecutivas de la propia municipalidad, lo que supone la preparación de regidores y funcionarios, tanto en legislación y reglamentación como en metodologías organizacionales

3. Objetivos e hipótesis de investigación

3.1 General

Proponer lineamientos de políticas para la gestión ambiental de los espacios locales que faciliten articular la intervención de los distintos actores, superar el enfoque sectorial y optimizar el desempefio de las municipalidades en la gestión ambiental. Se enfatiza el ámbito institucional referido a la planificación participativa y la concertación interinstitucional para la gestión ambiental.


3.2 Específicos

3.2.1 Identificar las limitaciones y potencialidades registradas en la gestión ambiental local a partir del análisis jurídico, institucional y social de la actuación de la municipalidad Provincial de Morropón - Chulucanas, en comparación con otras experiencias de gestión ambiental.

3.2.2 Proponer lineamientos de políticas de gestión ambiental local, que incidan en mejorar el rol de las municipalidades, los instrumentos de planificación participativa, la gestión de servicios, las auditorías ambientales participativas, las formas de articulación con los distintos actores; así como cambios normativos, particularmente una propuesta de Ordenanza Municipal.

3.2.3 Sistematizar y difundir la propuesta.

Estos objetivos tiene a la base las siguientes hipótesis de investigación

La capacidad de gestión ambiental de las municipalidades se ve afectada por la indefinición de competencias respecto al poder central, lo que origina superposi- ción de funciones y actividades con otros organismos del Estado.

La capacidad de gestión ambiental de las municipalidades se ve afectada por deficiencias a nivel técnico (cuadros profesionales), administrativo (organización y ges- tión de recursos humanos, financieros y materiales), económico (recursos financieros y materiales), socio-político (concertación con otros sectores gubernamentales y con el sector privado, participación y vigilancia ciudadana regulación de otros actores sociales: sociedad civil y mercado).

La experiencia de la Municipalidad de Chulucanas, brinda elementos para diseííar una propuesta de procedimientos para la planificación y la concertación de la ges- tión ambiental.

Proceso metodológico

Se ha efectuado una investigación propositiva, a partir de un estudio de caso en la provincia de Morropón - Chulucanas, del departamento de Piura, considerando el marco normativo vigente, con la adicional revisión de cuatro experiencias de las provincias de 110, Arequipa, San Martín-Tarapoto y San Marcos; para de allí avanzar en el diseíío de propuestas, tanto para la municipalidad provincial como para otras de similar índole. Se ha trabajado involucrando a especialistas, autoridades y funcionarios municipales en la elaboración del diagnóstico y las propuestas.

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4.1 Unidades de análisis

Serán unidades de análisis la Municipalidad Provincial de Morropón - Chulucanas, las Municipalidades Distritales de Chulucanas, Santo Domingo y la Municipalidad Delegada de Yapatera. Se ha considerado las municipalidades provinciales de 110, San Marcos, San Martín- Tarapoto y Arequipa como otros referentes.

4.2 Categorías, variables e indicadores

Las categorías, variables (V) e indicadores (1) consideradas para la investigación son:

Categoría 1: Normatividad (Base de la revisión documentaria, estudios y normas).

V 1. Dispositivos legales sobre gestión ambiental y propuestas existentes como el MEGA: Competencias otorgadas a las municipalidades y a otras instancias esta- tales.

V 2. Dispositivos legales emitidos por la municipalidad relativos a gestión ambiental: Ordenanzas, edictos, acuerdos, resoluciones emitidas; motivos de emisión.

V 3. Capacidad de aplicación de la normatividad ambiental: Normas ambientales que se aplican en coordinación con los sectores del Estado.

Categoría 2: Capacidad técnica y administrativa (analizadas a partir de entrevistas y talleres).

V 1. Organización para la gestión ambiental: Estructura; funciones; mecanismos de determinación de la demanda social; metodologías; herramientas;

V 2. Cuadros profesionales y técnicos: Nivel de calificación de los trabajadores; correspondencia entre calificación y perfil profesiográfico del cargo.

Categoría 3: Capacidad económica, provisión de servicios, programas y proyectos (entrevistas y talleres. Análisis).

V 1. Servicios prestados: Tipo de servicios prestados; población objetivo específica atendida; tipo de recursos movilizados: personal1 insumosl equipos1 infraestructura; resultados alcanzados; restricciones presentadas.

V 2. Modo de financiamiento de los servicios: Ingresos propios1 tesoro público1

14 endeudamiento1 donación.


V 3. Modo y capacidad de ejecución de programas y proyectos ambientales: Resultados alcanzados; programas y proyectos concertados.

Categoría 4: Capacidad política.

- Formas de relación con agentes de la sociedad. - Instancias de participación establecidas. - Tipo de relación establecida: cooperación1 articulación subordinada1 conflictol

concertaciónl negociación1 articulación horizontall asociol lobby.

- Formas de relación con otros agentes gubernamentales y con municipalidades distritales.

- Instancias de coordinación establecidas. - Tipo de relación establecida cooperación1 conflictol concertaciónl negociación1 ar-

ticulación horizontall articulación subordinada1 asociol lobby.

4.3 Formas de acopio de información

a. Revisión de la normatividad y análisis del marco y las articulaciones institucionales en torno al tema de gestión ambiental. Para ello se realizaron las siguientes actividades:

Revisión bibliográfica y análisis del marco normativo de la gestión ambiental en el Perú. Análisis y sistematización de la Conferencia Electrónica: Propuestas para la Descen- tralización de la Gestión Ambiental, Descentralización de la Administración Publi- ca Central, Regional y Municipal, realizada entre mayo y julio de 2001. Análisis de los documentos: Marco Estructural de la Gestión Ambiental Local, elaborado en septiembre del 200 1 por Ada Alegre Chang (SPDA) y Luis Chirinos Segura (PACT Perú); Gestión Ambiental de la Municipalidad Metropolitana de Lima y Municipalidad Provincial del Callao: Evaluación y Recomendaciones Ge- nerales, elaborado por Ada Alegre. Sistematización de las ponencias y comentarios del Taller Retos de la Gestión Am- biental Municipal, organizado por la SPDA en Febrero de 2002. Redacción del documento de análisis sobre el marco legal e institucional en la ges- tión ambiental. Elaboración de la Línea de base sobre institucionalidad. Para éste y otros puntos se realizaron entrevistas a personalidades y especialistas en el tema: Florián Steinberg, César Villacorta, Maritza Mayo, Teresa Documet.


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Diagnóstico Participativo en Morropón - Chulucanas. Para ello se realizaron las siguientes actividades:

Revisión de fuentes secundarias: planes de desarrollo, estudios de base. Taller de Diagnóstico Participativo en el Distrito de Santo Domingo, con 36 asistentes. Taller de Diagnóstico Participativo en la Municipalidad Delegada de Yapatera, con 12 asistentes. Taller de Diagnóstico Participativo en el Distrito de Chulucanas (capital de la provincia), con 24 asistentes. Reunión de trabajo con los regidores (Salvador García Baca y Rosa Arámbulo de Talledo) de la Comisión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente de la Municipa- lidad Provincial de Morropón - Chulucanas. Entrevistas a autoridades: José Bernardo Paico (Alcalde de la Municipalidad Pro- vincial de Morropón-Chulucanas); Carlos López (Alcalde de la Municipalidad Distrital de Santo Domingo); Filiberto Ortega (Alcalde de la Municipalidad Dele- gada de Yapatera); Arturo Ríos (Director Municipal de la Municipalidad Provincial de Morropón-Chulucanas); Jorge Cabellos Pozo (Director de Servicios Comuna- les de la Municipalidad Provincial de Morropón-Chulucanas). Taller de Diagnóstico Participativo en la Provincia de Morropón - Chulucanas, con 58 asistentes. Socialización del primer informe de Diagnóstico con autoridades municipales y funcionarios.

Análisis de caso de cuatro localidades: 110 (Moquegua), San Marcos (Cajarnarca), Arequipa (Arequipa) y San Martín- Tarapoto (San Martín). Para ello el equipo realizó:

Consulta a estudios editados, informes de trabajo, planes. Entrevistas a informantes claves y sistematización de la experiencia del propio equipo. Redacción del Informe sobre los resultados del diagnóstico de cada una de las zonas, análisis de puntos en común, lecturas cruzadas.

Sistematización de lecciones aprendidas y formulación de propuestas. Las principales actividades fueron:

Talleres del equipo, avance de propuestas, debate interno sobre opiniones de entre- vistados y resultados de informes, ajuste y redacción de las conclusiones. Intercambio de opiniones sobre el tema en el Encuentro de la Red Perú de Iniciati- vas de Concertación, con especialistas como Julio Díaz Palacios, Walter Varillas, Edgar Gonzáles, etc. así como autoridades locales.

Municioalidad v Gestión Ambiental

Realización del 111 Taller "Legislación Ambiental - Municipalidad y Gestión Am- biental", el 12 de abril en Morropón- Chulucanas; con la asistencia de 38 personas entre representantes de la Municipalidad Provincial de Chulucanas; representantes de los sectores públicos; organizaciones sociales de base y movimientos cívicos y políticos. Se buscó promover la concertación en el diseíío de las normas. En dicho taller se elaboró de manera participativa un proyecto de Ordenanza Marco de la Gestión Ambiental en la Provincia de Morropón- Chulucanas y se firmó un acuerdo para impulsar la aprobación de la ordenanza; como medio para la protección de los bosques, ríos y suelos, asegurar el agua para el consumo humano y desarrollar medidas de protección frente a la explotación minera. Entrevistas y coordinaciones con los congresistas Eduardo Carhuaricra y Ernesto Herrera, miembros de la Comisión de Gobiernos Locales del Congreso de la Re- pública. A partir de la coincidencia en algunos puntos de vista sobre una gestión ambiental participativa y de mayor eficiencia, se concordó en diseñar propuestas para la próxima Ley Orgánica de Municipalidades. El 22 de mayo se realizó el Desayuno de Trabajo denominado "Municipalidad y Gestión Ambiental", en la cual se presentaron y discutieron las conclusiones de los estudios comparativos de caso (San Martín- Tarapoto, Arequipa, 110, San Marcos, Morropón- Chulucanas) y las propuestas normativas en el marco del debate sobre la nueva Ley Orgánica de Municipalidades. La reunión contó con 19 participantes, entre ellos el congresista Ernesto Herrera, asesores de la Comisión de Gobiernos Locales y la Comisión de Descentralización del Congreso; especialistas sobre el tema de gobiernos locales y gestión ambiental. El equipo del proyecto recibió importantes sugerencias e ideas para ser integradas en la redacción de las conclusiones de la investigación. Reuniones de trabajo del equipo, talleres y socialización de avances, discusión de propuestas, en un verdadero trabajo colectivo.

4.4 El equipo

Para la realización de esta investigación se constituyó una alianza entre las ONG Centro IDEAS y la Asociación Civil Labor, bajo la conducción de la primera. Marina Irigoyen, socióloga, actuó como coordinadora del equipo; la abogada Doris Balvín asumió la responsabilidad de los aspectos legales; José Luis López y José Távara, educadores, acompaííaron el estudio, particularmente en los casos y el diseiío de políticas; la ingeniera Luz María Gallo fue la responsable de campo en el área de Morropón; José Montalvo, joven sociólogo, asistió eficientemente al equipo. En la fase final, ElisaTaira apoyó en la edición del texto.

Quisiera expresar que tengo amplia satisfacción por la sinergia generada en el equipo, de camaradería, alta productividad y calidad del debate, así como por el producto


generado que esperamos sea una herramienta para contribuir a mejorar efectivamente el ambiente dinamizando el compromiso municipal.

20 de junio del 2002

Marina Irigoyen A. Coordinadora del Equipo

Resumen ejecutivo

1. Título

Municipalidad y Gestión Ambiental.

2. Instituciones ejecutoras

Centro IDUS Av. Arenales 645 Lima 1, teléfonos: 433506014230645, Fa: 433 1070 e-mail: [email protected]

Asociación Civil Labor Martín Pérez 336, Magdalena del Mar Telefax: 26 165 15/26 19827 Email: [email protected]

3. Objetivos

Enfocar, a partir de la identificación de las limitaciones y potencialidades registradas en la gestión ambiental local de la Municipalidad Pro- vincial de Morropón - Chulucanas y la revisión de otras experiencias sistematizadas, los factores que limitan un desempeíío efectivo de las municipalidades para la gestión ambiental. Conocer cómo pueden contrarrestarse estas experiencias para proponer medidas políticas y normas replicables y10 adaptables que fortalez- can su capacidad de decisión frente a los problemas ambientales de su jurisdicción. Proponer lineamientos de políticas para la gestión ambiental de los espacios locales que faciliten articular la intervención de los distintos actores, superar el enfoque sectorial y optimizar el desempefio de las municipalidades en esta tarea. 19

Investi~ación sobre Política y Legislación Ambiental

Mejorar el rol de las municipalidades, los instrumentos de planificación participativa, la gestión de servicios, las formas de articulación con los distintos actores, así como cambios normativos para la gestión ambiental.

4. Metodología y actividades realizadas

La metodología desarrollada, parte del estudio de caso de la Provincia de Morropón - Chulucanas (departamento de Piura), que considera el marco normativo vigente. A la par se revisaron cuatro experiencias de las provincias de 110 (departamento de Moquegua), Arequipa (departamento de Arequipa), San Martín - Tarapoto (departamento de San Martín) y San Marcos (departamento de Cajamarca). Luego de definir los elementos comunes y analizar los factores de éxito, se pasó a diseiiar recomendaciones y políticas, así como una propuesta de Ordenanza Municipal para la Municipalidad Provincial de Morropón- Chulcanas, y una propuesta de articulado para la nueva Ley Orgánica de Municipalidades. El trabajo involucró a especialistas, autoridades y funcionarios municipales en las diferentes fases.

En esta etapa se involucró en las diferentes fases de la investigación, a miembros de la Comisión de Descentralización y Gobiernos Locales (Congresistas y sus respectivos asesores), a especialistas, autoridades y funcionarios municipales.

La investigación se basó en varias categorías: normatividad; capacidad técnica y administrativa; capacidad económica; provisión de servicios, programas y proyectos; y, capacidad política; con sus diversas variables e indicadores que posibilitaron la revisión de normas, el análisis del marco legal y las articulaciones institucionales en torno al tema de gestión ambiental.

Para ello se realizaron diversas actividades, entre las que destacan la revisión bibliográfica y análisis de normas y documentos en gestión ambiental. También se incluyó la realización de entrevistas a personalidades, especialistas en el tema, autoridades, congresistas, entre otros. Así como talleres y conversatorios, tanto en Lima como en Piura.

En cuanto a las actividades para ejecutar el Diagnóstico Participativo en Morropón- Chulucanas, se revisaron fuentes secundarias como los planes de desarrollo y estudios de base. Asimismo, se realizaron talleres de Diagnóstico Participativo en diversos distritos.

El Centro IDEAS estuvo a cargo de la coordinación general de la investigación; asumió la revisión de los estudios de caso, particularmente el diagnóstico participativo en

20 Morropón - Chulucanas, en San Marcos - Cajamarca y en San Martín -Tarapoto. La


Asociación Civil Labor asumió los estudios de caso de Arequipa e 110, y los aspectos legales. Las dos instituciones trabajaron en forma conjunta el análisis y la formulación de conclusiones y recomendaciones.

5. Conclusiones y recomendaciones

Durante la investigación se evidenciaron varios hallazgos, entre ellos, que la gestión concertada se potencia a partir del uso de instrumentos de planificación que permiten visualizar puntos en común y trabajarlos de manera conjunta. Parte de esta responsabilidad es la confianza que pueda generarse entre la autoridad y otros actores, como los medios de comunicación, que incentivan un compromiso de la población al manejar información veraz.

En cuanto a las normas, se observó que los municipios que emiten disposiciones específicas sin la ejecución de mecanismos operativos (como créditos con facilidades, promociones, concursos, incentivos en general) no se cumplen. Por ello hay que tener en cuenta que la interacción con la población es un eje central, que debe estar presente.

A partir del trabajo de campo desarrollado, las consultas realizadas a terceros y en diálogo con los actores involucrados, se plantean aportes para un capítulo sobre Gobiernos Locales y Medio Ambiente a la Nueva Ley de Municipalidades, como forma de explicitar las funciones y competencias municipales, así como instaurar un Sistema de Gestión Ambiental Municipal que de modo progresivo dinamice e institucionalice los avances en el campo ambiental.

La propuesta disefiada propone introducir en la Ley No 23853 - LOM o eventualmente en la nueva Ley la materia ambiental, en forma expresa, en concordancia con la modificación constitucional, a fin de garantizar una gestión ambiental transversal y articulada desde los cimientos del Estado de Derecho, es decir, desde los gobiernos locales. Estos cambios permitirán que las Municipalidades puedan desarrollar sus competencias en esta materia, en concordancia con la legislación nacional y en coordinación con los sectores competentes. Además, la presente iniciativa permitirá subsanar los vacíos que deja la normatividad ambiental vigente.

Por otro lado, se propone la introducción de un capítulo sobre Gobiernos Locales y Medio Ambiente en la nueva Ley de Municipalidades, con la finalidad de explicitar las funciones y competencias municipales, así como instaurar un Sistema de Gestión Ambiental Municipal que de modo progresivo dinamice e institucionalice los avances en el campo ambiental. Se ha disefiado la propuesta sobre la incorporación de un capítulo sobre medio ambiente en la Ley de Municipalidades, así como sugerencias para el conjunto del articulado de la nueva normativa. 2 1


La propuesta de norma que ofrecemos no sólo incide en el "debe ser" sino también en la facilitación del despliegue de potencialidades de quienes ejercen la gestión y la validan: los líderes locales y sus pobladores.

Consideramos que la gestión ambiental debe sustentarse en la autoridad local territorial y la principal función de la autoridad sectorial debe ser la de apoyar, asesorar, supervisar la gestión ambiental municipal. Por ello es vital recuperar uno de los instrumentos ambientales ordenadores del territorio, como es el denominado plan de acondicionamiento territorial, el mismo que conforme ya lo establece el reglamento de ordenamiento territorial y medio ambiente, debe ser construido en diálogo con todos los actores públicos y privados, para luego ser aprobado por una ordenanza municipal. Al lado de ello se debería reforzar las facultades normativas y de control municipal bajo un enfoque de integralidad posible en el manejo de un territorio, llenando los vacíos existentes debido al enfoque sectorializado que hoy tiene la gestión ambiental en nuestro país. Para ello se propone que las municipalidades participen de manera directa en el otorgamiento de licencias y permisos, así como concesiones conferidas por las autoridades sectoriales en el ámbito de su jurisdicción y opinen respecto a las otorgadas para proyectos regionales y macroregionales. De igual manera, que intervengan en el control ambiental de actividades sectoriales en los casos en que las mencionadas autoridades no lo hagan.

Asimismo, se formuló - recogiendo las consultas a autoridades y población- una propuesta de Ordenanza Municipal presentada a la Municipalidad Provincial de Morropón - Chulucanas, que es avalada por un conjunto de personalidades y está en debate en el Consejo Provincial. La propuesta crea el área de Gestión Ambiental en la municipalidad y define los roles y funciones a desempefiar.

Gestión ambiental local en la provincia de Morropón-Chulucanas

Marco de la experiencia

La provincia de Morropón-Chulucanas fue creada el 3 1 de enero de 1936 mediante Ley 8 174 y pertenece al departamento de Piura (zona norte del país), que cuenta con ocho provincias. Su territorio se extiende desde la costa hasta la sierra piurana.

El ecosistema de la provincia está determinado por su proximidad a la línea ecuatorial, los desiertos costeros, la cordillera de los Andes y la corriente del Nifio. La ocurrencia del Fenómeno del Niiío constituye un riesgo ambiental permanente para su desarrollo. Las precipitaciones pluviales, de carácter estacionario, se presentan durante el verano, registrándose volúmenes de hasta 4000 mm anuales como en 1983. Cuando ocurren las lluvias se activan las quebradas "secas" y se producen crecientes extraordinarias de los ríos, lo cual origina deslizamientos e inundaciones.

Administrativamente tiene diez distritos: Chulucanas, Chalaco, Buenos Aires, La Matanza, Morropón, San Juan de Bigote, Salitral, Santa Catalina de Mossa, Santo Domingo y Yamango. La población proyectada al aiío 2002, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) es de 189.406 habitantes.

La población urbana, según el censo de 1993, es de 55.1 % lo que significa un incremento porcentual con respecto a 1981 (52.1%). En cambio, la población rural denota una tendencia decreciente siendo los distritos de Chulucanas, La Matanza, Morropón, Salitral y Buenos Aires, mayoritariamente urbanos y Santo Domingo, Santa Catalina de Mossa, ~ha laco y Yamango rurales. Se mantienen es& tendencias en la actualidad. m


El distrito de Chulucanas es el de mayor volumen demográfico de la provincia y cuenta con 88,087 habitantes y 46 centros poblados rurales. Le siguen en orden los distritos de Morropón, La Matanza, Chalaco, Yamango, Buenos Aires y Santo Domingo. Finalmente, Salitral, San Juan de Bigote y Santa Catalina de Mossa.

El clima de la provincia es variado: cálido en verano, templado y frío en el invierno. Cuenta con diversos recursos ambientales y posee amplias tierras para la agricultura, bosques y montañas. Sin embargo, el manejo de dichos recursos no es el más apropiado. La contaminación de los ríos y quebradas, la lixiviación y depredación del suelo, la tala indiscriminada y el crecimiento desordenado de las ciudades y centros poblados atentan contra un buen manejo ambiental.

La ciudad de Chulucanas -capital de la provincia- está ubicada a 58 kilómetros al este de la ciudad de Piura, capital del departamento del mismo nombre, a 90 metros sobre el nivel del mar en la parte alta de la cuenca hidrográfica del río Piura.

Es importante señalar que según el estudio "Gestión Urbano Regional de Inversiones- Región: Departamentos Piura y Tumbes", efectuado por la Dirección General de Desarrollo Urbano del MTCVC en 1998, el eje Chulucanas - Morropón y su proyección hacia los vecinos Frías y Pacaipampa constituye un área de tratamiento. Además es un espacio de interconexión de la zona andina con el espacio costero intermedio, con características particulares en el ámbito regional por su composición poblacional urbana y rural y en cuanto a la localización de ciudades intermedias de las que dependen poblados menores con características rurales y base económica agrícola.

En cuanto a las condiciones de vida de la población del distrito de Chulucanas se tiene que: 20 % habita en viviendas inadecuadas, 23 % en viviendas con hacinamiento, 48 % en viviendas sin desagüe, 1 1 % de la población integra hogares con niíios que no van a la escuela. La tasa de analfabetismo distrital se eleva al alto porcentaje de 20.6 %.

Las principales actividades económicas de la ciudad se desarrollan a través de 544 pequeñas empresas de las cuales 372 se dedican al comercio (68.4 %), 1 1 a los servicios (20 %) y 6 1 son pequeíias industrias (1 1.2 %). La única empresa mediana es la Central Térmica de Huápalas que abastece de energía eléctrica a la ciudad. Entre las principales empresas de pequeña industria destacan 18 talleres de mecánica, 12 ladrilleras, 10 talleres de cerámica y 6 aserraderos.

1.1 Los problemas ambientales

Los problemas ambientales más importantes en esta provincia se detallan a continuación:

24

"Municipalidad y Gestión Ambiental"

1.1.2 Frente Verde

El problema más importante detectado en este terreno se refiere a la desprotección en que se encuentran los bosques, los ríos y los suelos, debido a la tala indiscriminada de árboles provocada por varias causas, entre ellas que la población usa la madera como combustible doméstico, especialmente en las zonas rurales.

Para muchas familias la venta de madera constituye una forma de conseguir ingresos económicos para la subsistencia y talan los árboles de modo irracional, es decir, desde la base -y no sólo las ramas- y sin tomar en cuenta la edad del árbol. También utilizan el palo santo para confeccionar las cajas de mangos que comercializan, porque este tipo de madera le da un olor especial a la fruta. Igual fin tiene el hualtaco que es destinado para elaborar parquet para pisos.

Pero el mayor daiío lo provocan los medianos y grandes comerciantes de madera y los duefios de los aserraderos que abastecen la demanda de madera para la construcción y como combustible para las pollerías en las ciudades. A pesar que existe la legislación necesaria, no se controla el tráfico ilegal de madera que se efectúa por la noche. La población se queja que no se respetan las normas debido a la corrupción y a la desidia de los funcionarios forestales y policiales encargados de ejercer control.

La contaminación de los ríos y quebradas se produce por los desechos de las ciudades y centros poblados. Al no tener sistemas adecuados -lagunas de oxidación- para la disposición final de los residuos líquidos y sólidos, vierten sus desagües y desechos directamente en el cauce de los ríos, riachuelos y quebradas.

Los residuos sólidos, recolectados por camiones municipales en las ciudades o llevados directamente por los vecinos en las zonas rurales, son arrojados en botaderos ubicados al borde de las quebradas, barrancos y ríos. Cuando caen las lluvias los residuos se esparcen por el pueblo, así se generan focos infecciosos, que ocasionan posteriores epidemias relacionadas con enfermedades respiratorias, digestivas y la piel. Otra forma de contaminación de las aguas se produce por el uso indiscriminado de fertilizantes e insecticidas químicos para los cultivos de arroz y maíz.

En cuanto a los suelos se detectó, en primer lugar, el problema de la lixiviación por la basura depositada en los botaderos y la contaminación a causa del uso de fertilizantes e insecticidas químicos. Finalmente, la depredación producida por empresas y pobladores que extraen materiales como piedra para la construcción y tierra para la fabricación de ladrillos.


l. 1.3 Frente Marrón

En este campo se encontraron problemas referidos a los sistemas de agua, desagüe y limpieza pública.

Los pueblos y caseríos de la zona rural carecen de los servicios básicos de agua potable y desagüe. Algunos poblados tienen sistemas de abastecimiento de agua a domicilio que es captada de manantiales y pozos tubulares, los mismos que en su mayoría no cuentan con la protección debida y son contaminados por animales y personas. El agua es distribuida sin el tratamiento necesario para el consumo humano.

En los caseríos y centros poblados de la ciudad de Chulucanas y en algunas capitales de distrito también existen sistemas de abastecimiento de agua a domicilio, pero no llega a todas las familias. El tratamiento que se da al agua para consumo humano tampoco ofrece garantía, las caiíerías de distribución en algunos casos son antiguas y el almacenamiento en las viviendas no es el más adecuado, habiéndose encontrado coliformes fecales en los depósitos.

En Chulucanas -debido a la salinidad y el sabor salobre del agua distribuida a través de la red pública- muchas familias optan por comprar agua para cocinar y beber de los cerca de doscientos cincuenta aguateros que la distribuyen por la ciudad en cilindros que no cuentan con control adecuado. Esta agua es extraída de un pozo, ubicado a las afueras de la ciudad.

Sólo la capital de la provincia, la capital del distrito de Santo Domingo y otros distritos cuentan con sistemas de desagüe o ya tienen el proyecto aprobado para su ejecución como Salitral y Bigote. Pero la red no cubre el cien por ciento de la población. El problema se agrava porque los desagües descargan directamente en el cauce del río contaminando el agua. Además pone en riesgo la capacidad de auto recuperación.

Se observó que existen algunas lagunas de oxidación cerca de asentamientos humanos y carreteras, que podrían desbordarse en épocas de lluvias producidas por el Niiío. Chulucanas cuenta con lagunas de oxidación y con el último Fenómeno del Niiío el río cambió de cauce deteriorándolas, pero una laguna está lista para ser utilizada.

A pesar que en algunos centros poblados y caseríos se están realizando programas de letrinización con el apoyo de la Iglesia, el Rotary Club y FONCODES, la gran mayoría de la población rural hace sus deposiciones al aire libre, lo que pone en peligro la salud de las personas por casos de Cisticercosis, enfermedad producida por el consumo de carne de chancho infestada. Los porcinos generalmente comen los residuos arrojados a

26 las calles y basurales.


Puente ~ á c a r a - Cerro Vicús. Esplendorosa entrada a Chulucanas - Morropón.

Pueblo de Santo Domingo, en Morropón. L/


El servicio de limpieza pública solo existe en la ciudad de Chulucanas y no cubre las necesidades de toda la población debido a que es deficiente y poco ordenado. No se llega a recoger el cien por ciento de los residuos producidos pues no se tiene la capacidad de recolección necesaria, pero la población tampoco es disciplinada en la disposición y depósito. Los demás pueblos y centros poblados carecen por completo de dicho servicio.

En la pequeña ciudad de Santo Domingo, capital del distrito del mismo nombre, los residuos son depositados por la población en cilindros ubicados en distintos puntos de la ciudad de donde son trasladadados a un botadero que está al borde del cauce del río. En el centro poblado de Yapatera se organiza un sistema no convencional de recolección mediante carretas haladas por caballos, la que estuvo precedida de una campaña de sensibilización y acuerdos para garantizar efectividad en el proceso.

Las autoridades de la municipalidad provincial planearon construir un relleno sanitario, pero la comunidad campesina, dueña del terreno, se opone a ceder las 30 hectáreas necesarias porque consideran que el relleno sanitario contamina.

El crecimiento desordenado de las ciudades también constituye un problema ambiental, ello ocurre porque las municipalidades no cuentan con planes de ordenamiento territorial y expansión uxbana. Como consecuencia la población se asienta de modo espontineo en lugares inadecuados, sin contar previamente con los servicios básicos o cuya instalación y dotación se provea oportunamente. De allí que cuando el Fenómeno del Niño ocurre afecta gravemente a las viviendas.

Asimismo, debido a que Chulucanas es una provincia agrícola y ganadera, donde la población cría sus animales domésticos o el ganado en los corrales de sus casas, con la densificación urbana, los corrales se constituyen en un riesgo ambiental por la proliferación de insectos y generación de focos infecciosos. Especialmente en épocas de lluvia, cuando el guano proveniente de los corrales o de las acémilas usadas como medio de transporte, se dispersa por el centro poblado. Pese a que pueblos como Yapatera y Cruz de la Pampa cuentan con planes de ordenamiento urbano (realizados por la Universidad Nacional de Ingeniería) no se respetan las pautas establecidas.

Otro problema creciente en este frente lo constituye la contaminación del aire por la quema de los rastrojos de arroz y maíz después del "chaleo", los humos de los vehículos automotores como camiones, buses y moto taxis y los humos de las fábricas artesanales de ladrillo que utilizan lefia.

Finalmente, los ruidos producidos por las discotecas, los aserraderos, vendedores en carretillas y los vehículos de transporte, en .la ciudad de Chulucanas, donde circulan

28 mil quinientos moto taxis, son otro problema ambiental.


1.1.4 Frente Azul

En este frente se incluyen aspectos relativos a las prácticas de la población, los sistemas e instrumentos para la gestión ambiental y a la organización para la protección del ambiente.

Esta provincia, como muchas otras, tiene serios problemas ambientales, carece de una política de gestión ambiental y de una organización y cultura que proteja y promueva la preservación del medio ambiente. Por el contrario, la población desarrolla prácticas que empeoran la situación.

Las prácticas agrícolas, la crianza de animales dentro de las casas, el poco cuidado del agua que se consume, la costumbre arraigada de arrojar residuos en las quebradas y lugares sin construir o a la entraday salida de los pueblos, la quema de rastrojos, yerbas y arbustos, el uso de fertilizantes químicos, la tala indiscriminada y antitécnica de árboles, las fiestas realizadas con equipos de sonido a alto volumen, generan problemas ambientales.

El sistema educativo tradicional tampoco contribuye eficientemente a la formación de una cultura de prevención y protección del ambiente en niiíos y adolescentes.

1.2 Institucionalidad y actores

Este acápite aborda las capacidades de las municipales para hacer gestión ambiental, las relaciones de la municipalidad con los sectores del gobierno central, las empresas y entre municipalidades. Y además se analizan las relaciones con la población, las organizaciones sociales y otras instituciones de la sociedad civil.

1.2.1 L a Municipalidades

Según la cantidad de trabajadores, la magnitud del presupuesto y el volumen poblacional, la municipalidad provincial es considerada de rango mediano. Las distritales y las delegadas son municipalidades pequeiías con escaso personal, infraestructura y equipamiento insuficiente. La abrumadora mayoría del personal municipal carece de formación profesional específica para la gestión municipal y menos ambiental.

La municipalidad provincial está estructurada en direcciones, divisiones, jefaturas y oficinas todas ellas en línea vertical en cuya cúspide se encuentra la alcaldía; las oficinas están divorciadas entre sí. No existen áreas dedicadas específicamente al tema ambiental. La organización de las municipalidades distritales es simple y se basa en oficinas dependientes directamente de la alcaldía.


La administración de la municipalidad provincial está estructurada en cuatro grandes áreas: la Dirección de Desarrollo Social y Servicios Comunales, la Dirección de Desarrollo Urbano e Infraestructura, Dirección de Planificación y Presupuesto y la Dirección de Administración, todas subordinadas a la Dirección Municipal.

La Dirección de Desarrollo Social y Servicios Comunales tiene a su cargo las áreas relacionadas con la temática del medio ambiente (vista más como ornato) tales como limpieza pública, desarrollo urbano, mercados, parques y jardines, administración del vivero municipal. En esta área, sólo el director es profesional y tiene experiencia en gestión municipal, todos los demás adquirieron sus competencias en la práctica municipal.

No obstante existir partidas presupuestales relacionadas con el cuidado del ambiente tales como el servicio de limpieza pública, la construcción de caminos vecinales o el mejoramiento e instalación de sistemas de agua y alcantarillado, la percepción es que no existen recursos para cuidar el ambiente.

En el ámbito institucional, las municipalidades por lo general carecen de los instrumentos de gestión y de los recursos financieros, materiales y de personal necesarios para desarrollar una política de protección, defensa y desarrollo del ambiente. Por ejemplo, uno de los instrumentos que no ha sido utilizado es el Plan de Acondicionamiento Territorial Provincial. Su ausencia, entre otros, ha facilitado el otorgamiento de derechos mineros.en diversas áreas de la provincia, que en algún momento pueden entrar en conflicto con los usos actuales de suelo.

Existen iniciativas en la Municipalidad distrital de Santo Domingo y la Municipalidad Delegada de Yapatera, que están preocupadas en practicar medidas de protección del ambiente así como su organización. La Municipalidad de Yapatera instauró el Fondo Ambiental que en setiembre de 2000 inició la elaboración del Plan de Desarrollo Sostenible y el Plan de Acción para 200 1 - 2002 en la sub cuenca del río Yapatera. En dicho plan se priorizan obras de mejoramiento de sistemas de agua potable, letrinización, eliminación de basuras, parques recreacionales, educación ambiental y promoción de la agricultura ecológica. Lo interesante de la experiencia es el proceso participativo desarrollado y el compromiso de la Municipalidad Delegada de Yapatera que impulsa la inversión conjunta de obras.

La municipalidad de Santo Domingo formó una Comisión Mixta de Desarrollo Agropecuario y una Comisión Mixta de Salud y Saneamiento Ambiental al interior del Comité de Desarrollo Distrital, organización matriz de la gestión distrital en la que participan todas las instituciones y las organizaciones sociales del distrito y que últimamente se fusionó con la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza

30 impulsada por el gobierno central.

"Munici~alidad v Gestión Ambiental"

Práctica Agroecológica: Protección de suelos con

mulch, Morropón.

Con el interés del uso de la leíía de la ciudad, se depreda el bosque.

Inundación de quebi Yapatera, Morropón.


Por su parte, la municipalidad provincial constituyó una Comisión de Desarrollo Agrario - Medio Ambiente, que nació como una comisión municipal y luego incorporó a organizaciones e instituciones de la sociedad civil que trabajan en actividades ligadas a la producción agropecuaria. Como experiencia se concertó el presupuesto 2000 - 2001 entre organizaciones de base como las Comisiones de Regantes, ONGs y municipalidad.

Pero en general, la organización y estructura de las municipalidades no son las más adecuadas para una gestión ambiental. Todas estas iniciativas y esfuerzos son aún incipientes y sus frutos aún no pueden verse en la magnitud deseable.

1.2.2 Relación entre la municipalidad provincial y las distritales

En la provincia existe y funciona regularmente la Asamblea de Alcaldes de la Provincia, pero sus acciones no consideran la temática ambiental, sino básica y sustancialmente organizan y realizan gestiones conjuntas ante instituciones externas de la provincia para obtener mejoras y obras de infraestructura física, así como para determinar o coordinar una distribución o asignación porcentual y equitativa de los recursos provenientes del Fondo de Compensación Municipal.

I.2.3 Relaciones con sectores del Gobierno Central

Se coordina con el Ministerio de Agricultura para difundir nuevas tecnologías agrícolas y pecuarias. El Ministerio de Salud a través de sus oficinas desconcentradas controla la sanidad de las aguas captadas de las norias y de los ríos que abastecen a una porción muy significativa de la población y la salubridad de los cilindros en que los aguateros transportan el agua dulce. Pero este control no es suficiente. Este Ministerio además debe otorgar los certificados de salubridad para la autorización municipal de funcionamiento de las panaderías y otros establecimientos similares y controlar la eliminación de basurales y la epidemia conocida como dengue. Todas ellas son acciones puntuales y aisladas, no sistemáticas.

La gestión ambiental se complica por las interferencias de otros organismos públicos tales como el Ministerio de Agricultura y el de Energía y Minas que conceden licencias y permisos de explotación forestal y minera sin consulta con el gobierno local.

Las autoridades encargadas del control de la naturaleza como puede ser el Ministerio de Agricultura no despliegan las energías necesarias, la Policía Nacional no controla la comercialización ilegal de madera, la autoridad de salud carece de los recursos financieros y de personal necesarios para desplegar una política que provea a la población, a sus instituciones y organizaciones de los medios e instrumentos de gestión necesarios para

32 la protección del ambiente.


Sin embargo, existen esfuerzos de parte de las municipalidades tales como la búsqueda de terrenos para la instalación de rellenos sanitarios, los trámites y gestiones ante organismos públicos que disponen de mayores recursos financieros tales como el CTAR, la compra de vehículos para el recojo de la basura, la construcción de tanques y reservorios de agua, la ejecución de programas de arborización, controles esporádicos de ruidos y otros que tendrían que engarzarse todos al interior de una política global de gestión ambiental.

La Comisión Agraria Regional (CAR) ha tenido una mínima actuación en la provincia. Fuera de algunas actividades por el Día del Medio Ambiente, no hay acciones permanentes, ni campafias, menos se erige como autoridad ambiental regional.

1.2.4 Relaciones con las empresas

Las municipalidades y de modo especial la municipalidad provincial mantienen relaciones tensas con la empresa de energía, los aserraderos, las fábricas de ladrillos, las empresas de transporte de pasajeros y las discotecas. Esta tensión es explicable debido a los daiíos que ocasionan al ambiente y a la tranquilidad de los vecinos.

Potencialmente se prevé una mayor tensión que puede derivar en conflicto con las empresas mineras que realizan prospecciones y preparan explotaciones en el vecino distrito de Tambogrande, en el área de bosque seco Comunidad Nacho Távara Pasapera.

Los estudios de INADUR seiíalan que la explotación de los yacimientos mineros otorgados en concesión por el Ministerio de Energía y Minas serán de impacto regional perfilándolos como complejos minero metalúrgicos. Por su parte, Aste (2001) sehala que el área de derechos mineros en Chulucanas abarca las 8,500 Has concentrándose la mayoría en los distritos de Chulucanas y La Matanza, indica además que los impactos ambientales pondrían en riesgo el ecosistema del bosque seco tropical.

1.2.5 Relaciones con la población, las organizaciones sociales e instituciones

La Comisión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente en la municipalidad provincial, el Comité de Desarrollo Distrital en Santo Domingo y el Comité Local del Fondo Ambiental en la Municipalidad Delegada de Yapatera son los mecanismos e instancias de coordinación permanente que incorporan a las organizaciones e instituciones de la localidad, con diversos niveles de desarrollo y arraigo, los tres gozan de reconocimiento en sus respectivos ámbitos de acción.

Además las municipalidades realizan coordinaciones para determinadas acciones y para la ejecución de proyectos con las juntas y organizaciones vecinales, comités de 33


agricultores, rondas campesinas, instituciones públicas y organismos no gubernamentales de desarrollo tales como el Centro IDEAS, Ayuda en Acción, Rotaract, CIPCA, PAEN- GTZ-CTAR; Proyecto Algarrobo, HPI y con la Iglesia Católica. Existen 19 juntas vecinales en la ciudad de Chulucanas.

Los logros de esta relación se expresan en la toma de conciencia especialmente entre autoridades, funcionarios, maestros, jóvenes y algunos líderes de la localidad gracias a talleres, afiches, difusión de volantes para la ejecución de proyectos medioambientales en la subcuenca del río Yapatera.

Se desarrollan campaiías de sensibilización ambiental tanto en la provincia como en los distritos y de modo especial en el de Santo Domingo y en la subcuenca del río Yapatera, que tienen como temas la necesidad de la protección del ambiente en general, la difusión de técnicas agrícolas ecológicas, el cuidado de los árboles, la prevención de la contaminación del río, la letrinización, manejo del agua, el arrojo de basura, etc.

1.3 Normatividad

No se han dictado ordenanzas para la protección o promoción del ambiente ni se conocen las leyes en que podrían ampararse las autoridades locales para actuar en este terreno. Las disposiciones municipales se comunican a la n oblación mediante avisos impresos, volantes, comunicados y otros.

En el TUPA actualmente vigente así como en el Reglamento de Aplicación de Multas y Sanciones aprobados por la municipalidad provincial, (sanciones que en la práctica rigen sólo para el distrito capital), se encuentran diversos ítems relacionados con la temática ambiental, tales como la necesidad de un certificado de salubridad para la autorización y funcionamiento de restaurantes, panaderías y afines, control de ruidos, prohibición de arrojar basura en la calle, multas por tala de árboles, etc., pero no se aplican suficientemente.

Las ~otestades y funciones establecidas en la Ley de Municipalidades no se cumplen. Tampoco se conoce legislación específica como el Código del Medio Ambiente, entre otras leyes.

1.4 Instrumentos

En la práctica de la gestión ambiental en Morropón - Chulucanas se han utilizado instrumentos de planificación, de carácter normativo y económico, de concertación, así como proyectos y actividades ambientales.

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La municipalidad provincial cuenta con un Plan Estratégico de Desarrollo. El plan precisa la Visión de desarrollo de la provincia en los siguientes términos:

Y a Provincia de Morropón cuenta con un gobierno localdemocrático, que concerta con lu población organizada Id gestión del desarrolla localpara lograr un nivel de vida digno. Es un vigoroso centro de producción agro exportador, es también exportador de artesanias, comercialmente dindmico, ecológicamente responsable y vialmente integrado ".

El objetivo central del desarrollo establece asimismo que "esta dinámica de desarrollo deberá estar impulsada por una nueva cultura empresarial de calidad y de respeto por el patrimonio cultural y la ecologid local ..."

Uno de los cinco objetivos estratégicos establecidos en dicho plan es el de "Impulsar la producción agropecuaria y el desarrollo de un núcleo de productores frutícolas competitivos, exportadores y ecológicamente responsables". Se evidencia así una perspectiva de preocupación por el medio ambiente en sus propuestas estratégicas.

También tiene un Plan Director de Desarrollo Urbano de la ciudad de Chulucanas elaborado en el 2000, por convenio entre la Municipalidad y el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (INADUR) .

Este documento, de suma importancia, tiene un capítulo dedicado a la caracterización ambiental de la ciudad de Chulucanas. Al parecer la socialización de los contenidos de dicho documento no ha sido completa, especialmente entre las autoridades municipales, pues en las entrevistas no aluden a él como a un instrumento que oriente sus acciones cotidianas.

La municipalidad, en el ámbito de la subcuenca del río Yapatera, conjuntamente con la Municipalidad Delegada del lugar desarrolla un Plan de Gestión Ambiental que tiene apoyo técnico del Centro IDEAS y del PAEN-GTZ-CTAR.

Las actividades o proyectos ejecutados relacionados con el medio ambiente por esta municipalidad son diversas, entre ellas: arborización y reforestación de parques y jardines, verificación del estado de las trochas carrozables, realización de eventos de sensibilización, como el Foro de la Minería, implementación del sistema de recojo de basura con dos compactadoras (adquiridas por la municipalidad provincial), fumigaciones periódicas contra dengue y malaria, obras de alcantarillado, reuniones con las juntas de regantes, controles esporádicos de la salubridad de establecimientos, ruidos y otros.

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La municipalidad delegada deYapatera -antes señalado- en coordinación con la provincial de Morropón - Chulucanas estableció un Fondo Ambiental, novedoso instrumento económico que promociona la ejecución de proyectos ambientales participativos y que es administrado por un Comité Local. El Fondo cuenta con el apoyo del Centro IDEAS y del Proyecto Ayuda a la Emergencia por El Nifio, proyecto del Comité Transitorio de Administración Regional de Piura con la GTZ,

Otro de los instrumentos desarrollados es la concertación que ha formalizado espacios de concertación como la Comisión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente de la Municipalidad Provincial, la Comisión de Desarrollo Agrícola y Medio Ambiente, el Comité de Desarrollo Distrital de Santo Domingo y el Comité Local del Fondo Ambiental de Yapatera.

Como anteriormente se mencionó no existen ordenanzas, acuerdos, directivas, decretos cuyo objetivo sea la mejora del medio ambiente.

En el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) se establece como opcional el certificado ambiental para obtener la licencia municipal de funcionamiento y el Reglamento de Multas y Sanciones determina sanciones para quienes atenten contra el medio ambiente. Sin embargo, no se tiene práctica en la aplicación y ejecución de multas por infracciones relativas al ambiente a pesar de estar contempladas en elTUPA.

La fiscalización que las municipalidades realizan sobre el ambiente es esporádica y está más concentrada en campafias eventuales de control de tala de árboles, limpieza del mercado, emisión de ruidos molestos o de contaminación por gases de los ómnibuses que cubren la ruta entre Chulucanas y Piura. Se reacciona a la queja de los vecinos o frente a actos escandalosos o desmesurados como el presentado a inicios del 2002 en Chulucanas: decenas de árboles de una altura de más o menos tres o cuatro metros ubicados a la entrada del pueblo fueron talados por una empresa eléctrica, aparentemente sin autorización ni justificación.

La municipalidad provincial dispone de dieciséis policías municipales para todo tipo de control y fiscalización. No existe un cuerpo municipal encargado de la fiscalización de normas especificas sobre medio ambiente. Las municipalidades distritales carecen por completo de este servicio por lo que recurren a los gobernadores, tenientes gobernadores y a la policía nacional, para casos extremos. Tienen en las rondas campesinas a sus mejores aliados para un control y fiscalización.


1.5 Análisis de fortalezas y debilidades para una política ambiental en Morropón - Chulucanas

En el presente acápite se presentan las fortalezas y debilidades de la gestión ambiental de la provincia orientados al desarrollo de una política ambiental en el referido ámbito de gobierno.

Las fortalezas más importantes que se encuentran y que deben ser utilizadas para orientar con éxito una política ambiental son las siguientes:

Los sistemas organizativos Es una gran fortaleza para desarrollar una política ambiental. Este sistema organizativo está en los Comités de Desarrollo como en el distrito de Santo Domingo, la Mesa Provincial de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, el Comité Local del Fondo Ambiental de Yapatera, Juntas de Vecinos en la ciudad de Chulucanas, Comité Distrital Pro Valores, rondas campesinas, comités de agricultores, juntas de regantes, grupos juveniles y otras asociaciones y movimiento de la sociedad civil tales como las ONG y el Rotary Club. También se podría considerar a la Iglesia Católica que desarrolla un programa de revaloración de la biodiversidad y germoplasma local, promoción de la agricultura orgánica y trabajo con mujeres en el ámbito productivo.

Los gobiernos locales A pesar de la escasez de recursos económicos y de su debilidad institucional las municipalidades lideran incipientes movimientos en pro de la defensa del medio ambiente y promueven la organización de la población en torno a su desarrollo sostenible tal como lo establecen sus planes de desarrollo; la municipalidad provincial destina recursos para el mantenimiento de un vivero forestal, así como la atención a las especies instaladas. Su presupuesto para el servicio de limpieza pública en la ciudad de Chulucanas para el 2002 llega a los 80 mil soles. Además ejecutará en el distrito capital y en otros distritos de la jurisdicción provincial diversos proyectos de inversión relacionados con el medio ambiente.

El siguiente cuadro presenta los proyectos a ejecutar:


CUADRO 1 INVERSIÓN DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MORROPÓN - CHULUCANAS,

ÁMBITO: DISTRITO DE CHULUCANAS

Rubro de Inversión: Miles de soles

Drenes pluviales en la ciudad de Chulucanas. 3 5 O Construcción de pozo de agua en el caserío Las Pampas. 8 O Rehabilitación del sistema de alcantarillado en AH M. Bastidas. 100 Mejoramiento y rehabilitación del río Yapatera. 105 Pistas y veredas en la ciudad de Chulucanas. 500 Pavimentaciones en la ciudad. 366

En el siguiente cuadro se aprecian los proyectos a ejecutar en el ámbito de la provincia:

CUADRO 2 INVERSIÓN DE LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE MORROP~N -

CHULUCANAS. ÁMBITo: PROVINCLA DE MoRROP~N - CHULUCANAS

Rubro de Inversión: Miles de soles

Arborización 60 Equipamiento y perforación de 8 a 10 pozos en el sector rural. 250 Pavimentación en el distrito de Buenos Aires. 97 Pavimentación de calle en Yamango. 67 Sistema de agua potable en Hualtaco-Virrey-La Matanza. 132 Construcción de alcantarillas en San Miguel - Chalaco. 40

A estos gastos se debe afiadir los costos de amortización de la deuda por la compra de maquinaria destinada a la limpieza pública y a la construcción y mejoramiento de vías, que para el ejercicio bajo análisis asciende a 596 mil 250 soles. Gastos que incluyen los costos de amortización por la compra de tres volquetes, un tractor tipo oruga, una moto niveladora y un rodillo vibratorio.

Si sumamos ambas cifras llegamos a los 2 millones 743 mil soles, que representa el 37.89% del presupuesto anual de inversiones (el total es de 7 millones 255 mil soles).

Los planes estratégicos y el plan director La municipalidad provincial, las distritales de Morropón y de Santo Domingo así como la Municipalidad Delegada de Yapatera elaboraron de modo participativo planes

38 estratégicos de desarrollo con el apoyo de organismos no gubernamentales que


despliegan acciones de promoción y asesoría en la provincia. La municipalidad provincial de Chulucanas con el concurso del Instituto Nacional de Desarrollo Urbano y el Consejo Transitorio de Administración Regional elaboró un Plan Director de la ciudad de Chulucanas. Estos documentos no fueron difundidos ni puestos en práctica con la energía que sería deseable. Pueden convertirse en instrumentos de gestión efectivos con amplio componente ambiental tal como quedó evidenciado en el transcurso de este estudio.

Las instituciones públicas Entre las principales -por su participación en diversas actividades de protección del ambiente y por haber sido mencionadas repetidas veces en los talleres organizados con ocasión de este estudio- están la Red de Salud y el Área de Desarrollo Educativo de la provincia, así como las gobernaciones distritales pues apoyan a las municipalidades en la fiscalización y el control.

Los incipientes niveles de preocupación en grupos de ciudadanos Destaca el interés de los jóvenes rotarios y los agricultores agrupados e'n la Asociación de Productores Ecológicos del Alto Piura (APEAP). Es una posibilidad la Junta de Usuarios del Valle del Alto Piura (JUVAP).

Ciertas prácticas innovadoras aun no suficientemente difundidas de agricultura ecológica Particularmente se dan experiencias innovadoras en el Valle del Alto Piura, distritos de Salitral, San Juan de Bigote y Chulucanas.

Las debilidades más serias encontradas y que deben ser superadas para afrontar con éxito una política ambiental son las siguientes:

Los hábitos de la población El manejo inadecuado del agua para consumo humano, la crianza de animales en los domicilios, la basura, el amontonamiento de la fruta de desecho, los ruidos estridentes de las discotecas, el ruido de las moto taxis y la tala irracional de árboles revelan la escasa o casi nula conciencia de la importancia que tiene para la población la preservación del ambiente.

El medio ambiente no es prioridad para las gestiones municipales Aun cuando las autoridades municipales se preocupan por establecer sistemas de recolección de basura, instalación de sistemas de agua y redes de alcantarillado, estas acciones no forman parte de una política ambiental, sino que se toman como tareas o funciones ordinarias de una municipalidad. El sembrado de árboles o el cuidado y

Inve&igación sobre Política y Legislación Ambiental

mantenimiento de parques y jardines son considerados como elementos de ornato y no de medio ambiente.

Ciertas prácticas agrícolas Tales como el uso de fertilizantes e insecticidas químicos, la quema de rastrojos, yerbas y arbustos.

Insuficiente fuerza de las organizaciones sociales Las organizaciones sociales de la provincia no tienen una constitución sólida y participan poco en las acciones de la ciudad, de los distritos y de la provincia. Están más dedicadas a la gestión de sus necesidades básicas y carecen de articulación entre ellas, salvo en los casos referidos.

La fragilidad de las instituciones Tanto por la manera como encaran sus propias gestiones como por su dependencia del gobierno central, carencia de recursos económicos y de recursos humanos calificados, las instituciones educativas, policíales, municipales, de salud y otras no tienen la suficiente capacidad ni disponibilidad para proyectarse a la comunidad entera y organizar una gestión concertada y participativa del entorno local.

Los escasos recursos económicos La principal fuente de recursos es el FONCOMUN, que tiene ingresos propios limitados.

Carencia de instrumentos de gestión y principalmente la inaplicación de los existentes: Código del Medio Ambiente, Carta Ambiental, TUPA, Reglamento de Multas y Sanciones, Planes Estratégicos y Plan Director.

La interferencia de autoridades y niveles de gobierno Ocurren casos como la tala de árboles o quema de bosques y se evidencian conflictos entre la Municipalidad y el MINAG.

1.6 De la realidad actual a acciones que potencien la gestión ambiental

En Morropón - Chulucanas existe una incipiente preocupación por el tema ambiental. Ello se refleja en los problemas que enfrenta y en potencialidades desarrolladas. De un lado se tiene la elaboración de propuestas iniciales para la protección, cuidado y aprovechamiento de los recursos naturales y, de otro, la formación de espacios de concertación como son la formación de la Comisión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente de la Municipalidad Provincial, la Comisión

40 de Desarrollo Agrícola y Medio Ambiente, el Comité de Desarrollo Distrital de


Santo Domingo y el Comité Local del Fondo Ambiental de Yapatera. Estos niveles de preocupación, conciencia y organización podrían ser potenciados para un futuro movimiento ambiental provincial.

Los niveles de preocupación y organización en torno a temas ambientales son impulsados por organismos no gubernamentales de desarrollo, algunas municipalidades, la Iglesia Católica y funcionarios locales del Ministerio de Salud.

Asimismo se desarrollan acciones relacionadas al mejoramiento de las condiciones ambientales como la organización de sistemas de recolección de residuos sólidos, instalación de sistemas de agua potable y alcantarillado, letrinización, asfaltado de vías, pero que no forman parte de una gestión y política ambiental y están centradas básicamente en el frente marrón.

Los sectores públicos tales como el Ministerio de Agricultura o la Policía Nacional no ejercen eficientemente las acciones de control correspondientes a sus funciones.

~l Área de Desarrollo Educativo -dependencia local del Ministerio de Educación- desperdicia la oportunidad legal de incluir en la currícula escolar un 30 % de temas adaptados a la realidad local, uno de cuyos componentes principales podría ser el de los planes estratégicos y del medio ambiente.

Grupos de jóvenes de la ciudad de Chulucanas ejecutan acciones de sensibilización ambiental. Asimismo, diversos candidatos a la alcaldía asumen una posición con relación a este tema motivados principalmente por la eventual presencia de la empresa minera Manhattan que realiza prospecciones y tiene contratos de explotación minera, que han sido autorizados por las autoridades del gobierno central sin consultar con los representantes locales y menos con la población.

Existe una incipiente sensibilidad por el tema ambiental que no tiene canales permanentes ni estructurados para exigir a la autoridad municipal un rol más dinámico y de liderazgo en su jurisdicción.

El ecosistema local es frágil, amenazado permanente por el Fenómeno del Nifío, pero no se toman las medidas adecuadas para controlar sus efectos y convertirlos en oportunidades de desarrollo.

La variedad de recursos naturales no es explotada con visión de futuro para el desarrollo económico local.


Las normas de protección ambiental contenidas tanto en la Ley Orgánica de Municipalidades como en el Código del Medio Ambiente, la Ley General de Residuos Sólidos y otras normas se desconocen y por tanto no se usan. Tampoco la potestad de dictar Ordenanzas.

Se observa que es necesario que la municipalidad en ejercicio de sus facultades de planificación establezca su plan de acondicionamiento territorial incorporando la variable ambiental que permita una zonificación ecológica, económica del espacio provincial y evite conflictos con inversiones como las mineras que pueden contravenir las expectativas de desarrollo de la localidad.

A fin de contribuir a subsanar algunos de los más importantes vacíos de la gestión ambiental en la Provincia se elaboró durante el desarrollo de esta investigación una propuesta de Ordenanza Municipal formulada de manera participativa con los distintos grupos sociales e instituciones de la localidad que participaron en los talleres de trabajo (Ver Anexo 3 sobre la Ordenanza Municipal) que presenta el compromiso suscrito por los participantes de sustentarla ante el Concejo Municipal y que llegó a ser aprobada y puesta en ejecución en mediados del 2002.

1 Análisis de las experiencias de 1 gestión ambiental

Antecedentes

En este capítulo presentaremos cuatro estudios de casos de las provincias de: San Marcos (Cajamarca), 110 (Moquegua), Tarapoto (San Martín) y Arequipa a los que integramos el análisis realizado de la Provincia de Morrropón- Chulucanas, presentado en el capítulo 1.

Cabe resaltar que el análisis destaca aspectos comunes y diferentes de los cuatro estudios de casos. Partiendo de esta realidad identificamos los llamados cuellos de botella que enfrenta la gestión ambiental local en el Perú y sus factores de éxito. Este análisis nos permitirá, en el siguiente capítulo, explicitar los factores de éxito y alcanzar algunas propuestas de políticas para fortalecer la gestión ambiental en los espacios locales, que recogen el marco normativo e institucional.

Aspectos básicos

Los aspectos básicos que unen a las localidades estudiadas son:

Las capitales de las provincias son cabeza de corredores o integradas a los mismos. Las experiencias de gestión muestran que se involucraron actores y desarrollan estrategias de concertación en gestión ambiental a pesar de sus diferentes escalas. Se desarrollaron iniciativas como instrumentos e intervenciones en el área ambiental. Como municipalidades provinciales utilizan el mismo marco normativo, la Ley Orgánica de Municipalidades y demás normas sobre la materia.


Se analizaron deliberadamente espacios locales provinciales de distinta escala y características geográficas, entre otros, con el objeto de tener elementos para proponer políticas nacionales sobre la materia.

Las provincias analizadas muestran diferencias en tres aspectos:

Su interrelación entre espacios urbanos y rurales y densidad urbana. Existen provincias predominantemente rurales como San Marcos y Morropón - Chulucanas y al lado de ellas provincias centralmente urbanas como son San Martín - Tarapoto e 110 y una provincia urbana de escala metropolitana como Arequipa. Los actores y particularmente los liderazgos son bastante disímiles en cada una de estas provincias. En el desarrollo de sus procesos de gestión se situaron en escenarios temporales distintos. En el proceso de larga data está la provincia de 110 que ya lleva 20 aiíos; las de mediano desarrollo como es el caso de San Marcos que ya tiene 8 afios; las de corta intervención que es San Martín (4 aiíos); y finalmente Morropón y Arequipa (3 aiíos) .

2.1 Cuatro casos representativos de la gestión ambiental en espacios locales

2.1.1 La Gestión Ambiental en la Provincia de San Marcos

Recursos y problemd'tica en San Marcos

San Marcos es una provincia predominantemente rural situada en el departamento de Cajamarca La provincia de San Marcos cuenta con 5 1 mil habitantes y su capital, ciudad de San Marcos (distrito de Pedro Gálvez), tiene 9 mil. Está ubicada en los vértices de los ríos Muyoc y Cascasén de la cuenca del río Cajamarquino. San Marcos está considerada en el nivel de pobreza por las estadísticas oficiales. El distrito de Pedro Gáivez está integrado al Corredor Económico Cajamarca, siendo un centro comercial micro regional.

Entre sus recursos ambientales destacan los pequeiíos manantiales que sirven para el abastecimiento del agua potable y flujos de agua subterránea utilizados para el consumo doméstico en la zona rural. La oferta de agua está dada en su totalidad por la precipitación pluvial.

San Marcos tiene un sistema de drenaje superficial conformado por quebradas y ríos que conlleva a un problema acelerado de erosión hídrica de los suelos; a ello se une que su contenido orgánico es bajo por lo tanto su producción es mínima y el uso de abonos inorgánicos incide en la degradación de los mismos y su pérdida de fertilidad

44 en el mediano plazo.


Deforestación de laderas en San Marcos que convocan urgente tratamiento.

Amplia participación comunitaria en temas ambientales en San Marcos - Cajamarca.


Los principales problemas ambientales están relacionados al poco caudal de los ríos que genera escasez del agua tanto para los cultivos, como para el consumo humano. Además subsisten erradas prácticas de cultivo y la tala indiscriminada de árboles, la quema de rastrojo ocasiona la pérdida de nitrógeno para el suelo y la contaminación del aire.

La existencia de una feria ganadera dominical genera un alto flujo de población, una mayor demanda de servicios - especialmente de agua- acumulación de residuos sólidos y de heces de los animales. Sin embargo, hay una creciente experiencia de producción agroecológica en las microcuencas de los ríos Shitamalca y Múyoc.

Los actores en San Marcos

Desde el Estado: El Centro de Salud y una dinámica Oficina Descentralizada de Saneamiento Ambiental; el PRONAMACHS; el Área de Educación; los Institutos Tecnológico y Pedagógico y más recientemente, FONCODES, con su Programa A Trabajar Rural.

Desde la Sociedad Civil: Asociación de Promotores de Salud; Asociación de Promotores Agro veterinarios; los comités de obras constituidos por vecinos (en especial para la habilitación de redes de desagüe); las juntas administradoras de sistemas de agua potable rural; promotores de conservación de suelos y forestales; club de madres y juntas vecinales.

ONGs como: Centro IDEAS, ASODIC, ITDG, Fundación Terre, las que suman recursos y capacidades técnicas para desarrollar proyectos con alta prioridad.

La Municipalidad ha tenido un importante papel en la gestión ambiental local. En 1993 promovió la constitución del CINDESAM (Comité Interinstitucional por el Desarrollo de San Marcos) como un modelo de promoción del desarrollo local en forma concertada. Si bien el protagonismo municipal ha decaído (en especial durante la gestión municipal 1999-2002), en contrapeso se percibe un mayor compromiso de las organizaciones sociales e instituciones involucradas en la gestión del desarrollo local que asumieron el liderazgo en la Mesa de Lucha contra la Pobreza, liderada por CINDESAM.

En el proceso también participan las municipalidades distritales y la Asociación de Municipalidades de Centros Poblados Menores. La Municipalidad Provincial interviene en el tratamiento de residuos sólidos, ampliación de redes de agua potable y desagüe, control sanitario de alimentos, reforestación y conservación de suelos (en convenio

46 con IDEAS- PRONAMACHS), y en interacción con CINDESAM se expandieron


sistemas de agua potable en zonas rurales incorporando estrategias de sostenibilidad con las juntas de agua potable. Con la colaboración del Centro IDEAS se instaló una planta procesadora de residuos sólidos, que cuenta con seis afios de funcionamiento continuo y con recursos netamente municipales, y produce abono orgánico para la agricultura y áreas verdes de la ciudad.

Aspectos instituciondes

El hecho que San Marcos sea una provincia relativamente pequefia, que cuenta con liderazgos locales, ha facilitado la coordinación entre los sectores públicos, ONG, municipalidades y población. Ejemplo de ello son las acciones emprendidas con los sectores salud y educación para trabajar los contenidos educativos de protección medio ambiental y diversas campañas que responden al frente azul.

Por otro lado, existen iniciativas que impulsaron el manejo de los residuos sólidos para que agricultores de la zona compren el abono producto del tratamiento de los residuos sólidos, así como para la reforestación. El apoyo ha provenido del Centro IDEAS y el PRONAMACHCS. En el actual período se dieron cambios en las instituciones públicas, lo que conlleva a impulsar y reforzar la voluntad de coordinar.

Instrumentos de Gestión

La concertación ha tenido en el CINDESAM un ente articulador entre los actores sociales de la provincia. En este nuevo contexto se plantea afrontar los problemas de la débil identidad local, la baja cobertura de servicios básicos, la insuficiente participación ciudadana y la degradación acelerada de los recursos naturales; convirtiéndose en el principal instrumento de gestión ambiental y el desarrollo sostenible, promoviendo la capacitación técnica, la colaboración interinstitucional y multisectorial, desarrollando programas y proyectos concertados y sinérgicos.

La Planificación. El Plan de Desarrollo Provincial de San Marcos al 2010 aprobado por la Resolución de Alcaldía 073-98lMSM-A, fue producto de un proceso conducido por CINDESAM con participación de la población, los gobiernos locales e instituciones. Considera como instrumentos de gestión programas por ejes temáticos que aportan a mejorar la gestión ambiental en el medio local, además de tener lineamientos de políticas ambientales. Se le puede considerar como la Agenda 21 local.

Se dieron inversiones ambientales concertadas, a partir del CINDESAM, en proyectos de agua potable rural y saneamiento, con activa participación ciudadana en su gestión y para su sostenimiento; la reforestación; las áreas verdes de la ciudad y la defensa riberefia con forestación.


Normatividad

En la provincia de San Marcos no existen normas municipales específicas con respecto al medio ambiente. Sin embargo, en el TUPA está previsto sancionar con una multa de una UIT (S/.3,100) a aquellas personas que arrojen desmonte o aguas servidas a la vía pública.

Participación de la Pobhción

Si bien es cierto que en la gestión ambiental local y el CINDESAM participan organizaciones de pobladores, existe un déficit de colaboración de los vecinos de la ciudad, y son limitados los mecanismos de información y comunicación con la población. Esta situación se agudiza en los sectores rurales o de difícil acceso.

2.1.2 La Gestión Ambiental en h Provincia de Arequipa

Recursos y problemática en A requipa

La provincia de Arequipa tiene una población 760,164 habitantes. La ciudad de Arequipa (capital de la provincia) se ubica a 2,525 m.s.n.m y está rodeada de tres volcanes: el Misti al Nor-Este, el Chachani al Nor-Oeste y el Picchu Pichu al Este, los que originan una permanente actividad sísmica. Su clima es seco producto de una baja humedad relativa. Tiene como ríos principales el Chili, el Yura y el Socabaya.

Los suelos son mayormente de tipo depósito los cuales son ideales para uso agrícola y forestal, contienen grava y conglomerados poco considerados, además tienen un gran número de bancos de arena y limos.

Aspectos institucionales

La Municipalidad Provincial estableció relaciones con los sectores públicos para afrontar los diversos problemas ambientales. Del mismo modo se instauró la Asamblea de Aicaldes de la Provincia, que ha promovido demandas descentralistas en especial frente al uso de los fondos de la reconstrucción administrados por ORDESUR.

En la gestión ambiental han existido conflictos de competencia entre la Municipalidad y el MTCVC, debido al control de las emisiones contaminantes. En igual sentido se produjeron conflictos con la CAR Arequipa que en algunos casos intenta asumir competencias municipales en materia ambiental.


Planta procesadora de residuos sólidos: un esherzo Municipal en San Marcos.

Huerto orgánico familiar en Penipampa - San Marcos.


Instrumentos normativos: se ha trabajado con reglamentaciones, ordenanzas así como resoluciones de alcaldía.

Instrumentos económicos: los cobros por certificación de emisiones en el parque automotor, así como las donaciones y préstamos de la cooperación internacional y los organismos multilaterales, permitieron impulsar algunos proyectos.

La negociación de conflictos y la generación de mecanismos de concertación: ha sido muy intensa con relación al tema de los transportistas y la contaminación.

La educación, información y comunicación: ha sido brindada a través de redes y mediante las ONGs. La educación se expandió en un centenar de colegios. La difusión mediante avisos televisivos y radiales contando para ello con la colaboración de los medios de comunicación. Decenas de talleres y reuniones de grupos de interés dan cuenta de la planificación participativa. Los sistemas de control ambiental se efectúan a través de monitores de calidad de aire, análisis de los cuerpos de aguas fluviales y pesaje y evaluación de los residuos sólidos emitidos. La vigilancia social la realizan grupos de jóvenes y las juntas vecinales aunque no en el nivel deseado.

Los proyectos específicos son un instrumento que coadyuva a la gestión ambiental, el proyecto Aqplan encargado de la elaboración del Plan Director y el Plan Estratégico de Arequipa Metropolitana (PEAM). El proyecto especial denominado Superintendencia del Centro Histórico cuenta con el apoyo de la Agencia AECI.

En la provincia de Arequipa se formularon ordenanzas sobre los siguientes temas: calidad de aire y límites permisibles en la emisión de gases del parque automotor; prohibición del uso de áreas agrícolas para fines urbanos; regulación de las actividades de poda y tala de árboles, la conservación del Patrimonio del Centro Histórico y la elaboración del Plan Director Urbano, que viene a ser la norma principal para el desarrollo urbano y ambiental. A ello se aúna la aprobación del Plan de Gestión Ambiental Urbana de Arequipa.

Participación de La Población

La ciudadanía viene participando de diversas formas. Ejemplo de ello son las alianzas interinstitucionales como la Mesa por la Descontaminación Atmosférica y el Grupo Pro Chili; la Red de Participación Ciudadana básicamente conformada por organizaciones vecinales, los movimientos estudiantiles, entre otros.


2.1.3 La Gestión Ambiental en kz Provincia de Tarapoto - San Martín

Recursos y problemática en Tdrupoto- San Martín

La provincia de San Martín, departamento del mismo nombre, tiene como capital la ciudad deTarapoto, que cuenta con un área metropolitana que comprende tres distritos: Tarapoto, capital de la provincia, Morales y La Banda de Shilcayo. Esta atravesada por los ríos Cumbaza y Shilcayo. Según proyecciones del INEI para el año 2000, la ciudad habría superado los 108 mil habitantes, siendo la tercera ciudad con mayor crecimiento poblacional del país.

Entre sus recursos ambientales destacan el Bosque de Protección de la Cordillera de la Escalera (100,109 Ha.) y las áreas protegidas del río Shilcayo, la quebradaAhashiyacu, y la quebrada Cachiyacu.

Entre los principales problemas ambientales se mencionan los siguientes: crecimiento urbano expansivo y desordenado; depredación de los recursos naturales (en especial los bosques); crecimiento acelerado y no regulado del parque automotor; deficiencias en el sistema de alcantarillado sanitario y desague; inadecuada infraestructura de distribución del agua; inadecuado sistema de transporte, recolección y disposición final de los residuos sólidos; deficiencias en el sistema de drenaje pluvial; entre otros.

Los actores en Zrapoto

Desde la Sociedad Civil podemos ubicar a los siguientes actores: las juntas de regantes; los Comités de Desarrollo (organizaciones básicamente vecinales); la Cámara de Comercio y Producción de Tarapoto.

Existen ONG como: ITDG Intermediate Technology Development Group; CEDISA Centro de Desarrollo e Investigación en Selva Alta; CEPCO- Centro de Estudios y Promoción Comunal del Oriente.

La Universidad Nacional de San Martín que cuenta con un Programa de Ecología y Medio Ambiente.

Por parte del Estado destacan: el sector Salud (en especial en saneamiento ambiental); Agriculrura (con acciones de control de agro químicos y el fomento de una agricultura amigable); Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (con diversas competencias ambientales referidas al ordenamiento urbano y las defensas ribereiias); Industria y Turismo (demuestra preocupación con respecto a la contaminación sonora, pero sus acciones son iniciales y poco articuladas).


Municipalidad Provincial de Tarapoto - San Martín. Muchas opiniones calificadas coinciden que en su intervención existe una dispersión en las acciones municipales con respecto al medio ambiente.


La gestión municipal actual surge en un contexto de conflicto, ya que el alcalde anterior pertenecía al movimiento ligado al gobierno de Alberto Fujimori. En cambio, la nueva alcaldesa llegaba con el apoyo de un partido de oposición (Acción Popular). Esta situación se superó con el inicio del Gobierno de Transición, donde hubo una mayor disponibilidad a concertar, lo cual fue facilitado cuando surge la CAR a mediados del 2001. La CAR fue una iniciativa del CONAM en el marco de su proyecto "Desarrollo de Capacidades", que convocó a instituciones públicas y privadas del departamento, pero las instituciones involucradas todavía tienen una participación irregular.

La relación entre la Municipalidad Provincial y las municipalidades distritales deja entrever algunas diferencias por el protagonismo de distritales frente a la Municipalidad Provincial en 1aAMRESAM -Asociación de Municipalidades de la Región San Martín. Es importante también seííalar que en la Banda de Shilcayo se formó una coordinadora para la gestión de la micro cuenca, sin embargo no ha tenido mayor continuidad.


Para la formulación del Plan Ambiental 1998-2002 se utilizó como instrumento la planificación participativa. Sin embargo, dicho proceso tuvo deficiencias para involucrar a la ciudadanía.

Por otro lado, existen instancias de concertación y gestión como el CEPMA, pero que no perduran en el tiempo al parecer por la rotación con respecto a los decisores de políticas, el gobierno local fue renovado en 1999 y las autoridades sectoriales cambiaron en el 2000 y 2001. El propio apoyo de la ONG impulsora se restringió. Finalmente, no se trabajó mayormente en la formulación y gestión de proyectos y su articulación a las decisiones del gobierno local o central.

Normativiáad

Existe una ordenanza que regula el tránsito de los vehículos menores y que intenta controlar los ruidos causados por los moto taxistas. Pero -según testimonios- implementar dicha norma necesita de una fuente que lo financie, por eso fue dejada de lado. Posteriormente, a iniciativa del CONAM (setiembre del 2001) se formuló una ordenanza marco de gestión ambiental (Ordenanza Municipal No 0 14-200 1 -A-MPSM


Tarapoto: Ciudad donde las mototaxis reinan.

El entorno natural amenazado por el crecimiento urbano en San Martín. 53


del 25.10.2001) la cual institucionaliza al CEPMA como instrumento de gestión ambiental local, potencia el liderazgo municipal en el proceso y crea las bases para la gestión ambiental en el mediano- largo plazo e integra la gestión ambiental provincial al Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA). Pero esta Ordenanza no ha tenido ningún impacto real en los aspectos ambientales, ni ha dinamizado el Comité Ejecutivo Provincial del Medio Ambiente - CEPMA, siendo poco difundida entre las autoridades y la comunidad.

Participación de la Población

La participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental, en especial de algunas instituciones y organizaciones (Colegio de Periodistas, organizaciones vecinales, Promotores de Salud), fue activa en los inicios del proceso de planificación. Sin embargo, tuvo poca presencia de actores como los moto taxistas (claves para solucionar el problema de la contaminación sonora) y los agricultores (principales depredadores de los bosques), lo cual generó un débil compromiso con lo planificado.

2.1.4 La Gestión Ambiental en la Provincia de Ilo

Recursos y problemática en Ilo.

La provincia de 110 tiene aproximadamente 70 mil habitantes. Está localizada en la costa sur del Perú a orillas del Océano Pacífico a 1,250 Km. de Lima. Las principales actividades económicas en la provincia son la minero-metalúrgica, la pesquera y la de servicios portuarios. Ecológicamente 110 es un ecosistema abierto cuyos flujos de energía se intercambian con las cuencas de Moquegua, Locumba y Tambo, el altiplano y la hoya hidrográfica del Pacífico. Predomina el ecosistema de desierto, el pequeíío valle costero (1.1 % de su territorio) y el litoral marino.

Los problemas ambientales recurrentes de 110 están vinculados con la contaminación atmosférica como consecuencia de las actividades minero metalúrgicas y pesqueras, así como la poca disponibilidad y baja calidad de agua para consumo humano y actividades industriales. El agua que consume la población es escasa y la que proviene del río Locumba requiere ser tratada para eliminar el arsénico, y aún cuando la presencia de boro es altísima no se trata, y tampoco se conocen sus efectos en la salud humana. La fragilidad de las instalaciones de captación de aguas (cuenca de Moquegua) y la disputa por el agua con los usuarios agrícolas (Locumba) incide periódicamente en la reducción de la disponibilidad de este elemento.

Los principales ecosistemas marino costero y las lomas costeras están deteriorados por la presencia de la contaminación atmosférica, la contaminación de las aguas por residuos


Revaloración de espacios residuales contruyendo el Malecón Intermedio en 110.

Murales motivadores en la defensa del ambiente en 110. 55


industriales pesqueros y mineros y la inadecuada disposición de desechos sólidos en los alrededores de las playas.

Los actores

Desde la Sociedad Civil participan las organizaciones sociales de base, las Juntas Vecinales, el Consejo de Desarrollo de la Pampa Inalámbrica y la CORECAMI - Moquegua, además de la dinámica Asociación Comités de Manejo Ambiental - ACMA, que se constituye como una instancia de concertación.

Intervienen ONG con larga trayectoria en la zona como 1aAsociación Civil Labor.

Además existen empresas privadas como las minero-metalúrgicas y pesqueras, que en distintos momentos han participado en la ejecución de los planes de recuperación y gestión ambiental.

Con respecto a la Municipalidad Provincial de 110 se menciona que su actuación es líder en la gestión ambiental provincial.

De los sectores del Estado intervienen: Salud, Educación, Pesquería y la Empresa Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado.


El liderazgo de la municipalidad en la gestión ambiental local ha sido una constante en la experiencia, llegando a institucionalizarse mediante la Oficina de Medio Ambiente, un aspecto importante es que la experiencia se basó en las organizaciones sociales existentes desde la participación en proyectos muy concretos hasta la participación en el Comité de Manejo Ambiental para concertar planes y programas y la co-ejecución de proyectos. La experiencia tiene continuidad porque su enfoque es convertir los posibles conflictos en competencias con colaboración para cumplir objetivos comunes. Ese es el caso del Proyecto de Monitoreo de la Calidad del Aire, que facilitó la participación de DIGESA y el CEPIS mediante la suscripción de un convenio marco entre el Ministerio de Salud y la Municipalidad. Así lo que inicialmente surge como un acuerdo entre el gobierno local y algunos de los actores del proceso de gestión, luego se plasmó en norma municipal.


Hay una gran riqueza de instrumentos en 110, resaltando:

56


Entre los instrumentos de planificación destacan el Plan de Recuperación Ambiental (producto de un acuerdo con la Southern), el Plan de Gestión Ambiental (elaborado de manera participativa) y el Plan de Desarrollo Sostenible que es la Agenda 21 local de la Provincia de 110. La concertación que se desarrolla en el proceso, en especial en la ACMA. Incentivos tributarios, para promover la participación del vecino en el desarrollo del medio ambiente inmediato. Instrumentos de monitoreo como el Perfil Ambiental de la Provincia que ha desarrollado indicadores ambientales y la Auditoria Municipal Ambiental. Instrumentos de control ciudadano y asignación de recursos, como el Presupuesto Participativo para la realización de proyectos consensuados.

Normatividad

La gestión ambiental municipal en la provincia de 110 ha sido acompaiíada por una amplia producción normativa con respecto a los siguientes temas: la conservación del medio ambiente natural y construido; el ordenamiento urbano; el manejo de los residuos sólidos; la institucionalidad ambiental; el saneamiento ambiental; el comercio ambulatorio de alimentos y consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública; sobre el acceso libre a las áreas de recreación en la línea de playa, así como el control sanitario de las playas; el transporte público urbano; los proyectos recreacionales, la recuperación del patrimonio monumental y natural y del desarrollo económico y turístico.

Participación de la Población

Las propuestas ambientales se articularon con otras de prioridad para la población, al recoger su opinión, las cuales formaban parte de las plataformas populares y en la definición de planes y programas prioritarios. Estos instrumentos eran aprobados inicialmente en Asambleas Populares, en una segunda fase por el Concejo Municipal en el se integraban con voz representantes de las organizaciones sociales. Al diluirse la interlocución por el debilitamiento del tejido social, en la última década, se ensayaron mecanismos alternativos como son los sondeos de opinión, la participación de los ciudadanos en sesiones del Concejo y sus representantes, la formulación de los planes de desarrollo y los presupuestos formulados y aprobados en forma participativa.

La co-ejecución de proyectos desarrollados en cogestión con las organizaciones sociales constituidas, introduciendo mecanismos como los Comités de Gestión del Hábitat para participar en la gestión de las obras de mejoramiento del medio ambiente inmediato, o mediante adopción del cuidado de espacios verdes 57


directamente por parte del ciudadano con la suscripción de los denominados convenios verdes.

La introducción del concepto de corresponsabilidad financiera en la ejecución de los distintos planes (plan de recuperación y de gestión ambiental) así como el Programa de Mejoramiento del Hábitat y de Vivienda Popular.

2.2 Análisis de la gestión ambiental en los casos estudiados

2.2.1 De los recursos y problemática ambiental

La información mostrada en los casos de estudio destaca la variedad de recursos ambientales con los que cuenta nuestro país. Las provincias seleccionadas para el análisis son una muestra cualitativa de la diversidad geográfica y ecológica en las que se desenvuelve la gestión ambiental en los espacios locales. Las provincias y sus capitales presentan una diversidad de problemas y situaciones ambientales en correspondencia a la heterogeneidad de ecosistemas y a las particularidades sociopolíticas en las zonas analizadas.

En general, se puede afirmar que la agenda ambiental, tanto en ciudades grandes como en pequefias, enfatiza acciones en torno al Frente Marrón. Ello es explicable por el crecimiento de las ciudades y las mayores necesidades de servicios (agua, saneamiento, energía) de la población, que vive en centros poblados y zonas rurales.

La funesta experiencia de la epidemia del cólera en 199 1 ha sido un elemento motivador para la atención a ese tipo de problemas. No hay que dejar de mencionar que muchas de las acciones emprendidas obedecen a dar respuesta a un electorado creciente asentado en las ciudades y que es determinante para la continuidad política de cualquier alcalde o partido.

Así el Frente Marrón, en la medida del crecimiento de las ciudades y centros poblados, asume mayor peso en los problemas referidos a desechos sólidos, aprovisionamiento y calidad del agua, así como los derivados del transporte: ruidos molestos y contaminación por emisiones. Más aún, en la medida que el crecimiento de las ciudades no cuenta con planificación urbana, ni respeta el acondicionamiento territorial, se producen riesgos ambientales derivados de desastres naturales (sismos, Fenómeno del Nifio) con nefastas consecuencias en la salud y los bienes de la población. Se abre así un campo de relevancia para la acción municipal que incorpora viejos y nuevos problemas que requieren urgente intervención.

58


De otro lado, los proyectos de agua son una constante en varias de las experiencias (San Marcos, 110, Chulucanas) porque por lo general buscan ampliar la cobertura del servicio y la mejora de la calidad del agua para el consumo humano. En San Marcos la intervención municipal no sólo se realiza en la ciudad, sino que llega a los caseríos rurales y se articula con iniciativas de los distritos, con una perspectiva más integral de manejo de cuenca.

Existen también proyectos para el tratamiento de las aguas servidas en Arequipa e 110 y en esta última ciudad se logró descontaminar gran parte del litoral frente a los efluentes de la empresa metalúrgica.

A diferencia de la década pasada, son recurrentes las iniciativas para mejorar los sistemas de recolección y manejo de los residuos sólidos, en especial en Arequipa, 110, San Marcos y Chulucanas. La experiencia de San Marcos es relevante porque la Municipalidad provincial no solo mejoró el sistema de recolección de residuos sólidos sino que desde hace seis anos sostiene una planta que los transforma en abono orgánico. Más reciente es la problemática de la calidad del aire y ruidos molestos derivados del creciente parque automotor. En las ciudades de Arequipa y enTarapoto estos problemas son de amplio impacto y concitan el interés municipal encontrándose avances en la primera de éstas. Así en Arequipa se estableció un progresivo control de los problemas. Sin embargo, se constata que el control de la calidad de aire y ruidos es de muy dificil manejo pues intervienen muchos actores y no son visualizados por la población como prioridad.

Con menor intensidad, pero en algunos casos con bastante relevancia aparecen las acciones en el Frenteverde. Los problemas recurrentes se refieren a la depredación de los recursos naturales, suelo y agua, dándose el énfasis de la intervención en programas de reforestación como son los casos de San Marcos y Arequipa; hay acciones para proteger los bosques de la depredación como son los casos de Morropón-Chulucanas, San Martín-Tarapoto y San Marcos; la recuperación de zonas y protección de fauna y flora en 110; y la generación de normas para la protección de áreas verdes y la recuperación de la biodiversidad en el caso de Arequipa.

En el Frente Azul se presenta un conjunto de acciones que reflejan un creciente interés por el tema, aunque las iniciativas se realizan en forma desligada de las actividades de los Gobiernos Locales. En Morropón-Chulucanas se presentan limitaciones para articular políticas de educación ambiental a pesar del interés de grupos juveniles, ONG y del Instituto tecnológico; en Arequipa la experiencia gira alrededor de campafias de voluntariado juvenil y desarrollo de Programas de Medio Ambiente de las universidades, con un rol creciente de la prensa en el tema de la contaminación del aire y el desarrollo de actividades de educación ambiental en más de 150 colegios; en San Marcos el énfasis


está también en campanas con la participación de los Promotore de Salud, los Promotores Agro Veterinarios. En 110 existen iniciativas educativas sostenidas por varios aiíos desde la Municipalidad Provincial, comprometiendo a escuelas e impulsando campaíías como la del Día del Medio Ambiente.

Pero hay que resaltar el creciente interés de desarrollar la educación para la gestión ambiental por parte de diversos actores, particularmente el involucramiento de los jóvenes y las ONG, aunque falta un ente articulador que sobre la base de aspectos prioritarios enfrente los problemas más agudos y las amenazas contra el medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Las experiencias nos muestran que para enfrentar esta problemática hay que intervenir en diversas formas, sea en aspectos normativos, institucionales, en el desempeíío de los actores, en la educación, en la incidencia en políticas, así como en la generación de proyectos piloto, en las estrategias de difusión. Del mismo modo el carácter interdisciplinario del tema ambiental, requiere de disciplinas en una constante relación sinérgica.

La experiencia nos muestra que el nivel local es el más adecuado para promover variadas formas de intervención y facilitar la sinergia entre disciplinas, por su cercanía, involucramiento, e identidad que florecen con las capacidades locales. El nivel central está fuertemente sectorizado y el ritmo lo imprimen burocracias sin identificación con el problema, sumergidas en el reglamentarismo y reacias a la cooperación intersectorial.

2.2.2 Los actores de la Gestión Ambiental

El sector público no tiene similar comportamiento en todos los ámbitos. PRONAMACHS es muy activo en San Marcos con acciones de reforestación, de conservación y mejoramiento de suelos. Asimismo, en esta zona el Ministerio de Salud, en el convenio con APRISABAC (cooperación holandesa y suiza) tuvo un rol relevante hasta el aíío 2000 habiéndose generado capacidades locales para su intervención en temas de agua y saneamiento.

En el caso de San Marcos destacan los liderazgos de autoridades del sector salud que forman parte de una generación profesional cajamarquina capacitada en nuevos enfoques. El Ministerio de Salud mediante las direcciones zonales y regionales y la DIGESA mostraron iniciativa y liderazgo en especial en 110 y Arequipa. El sector Educación ha tenido respuestas interesantes en 110 y Arequipa en términos de educación ambiental en escuelas públicas. En Tarapoto el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio muestra preocupación por la contaminación sonora y el saneamiento ambiental que atenta contra el turismo. Por iniciativa del CONAM, en Arequipa, se


constituyó la Comisión Ambiental Regional que involucra a actores públicos y privados y está recientemente constituida en Tarapoto. En Chulucanas y en San Marcos los institutos tecnológicos muestran mayor interés, especialmente los alumnos y algunos profesores, mientras que en Arequipa son las Universidades las que abren una perspectiva de especialización ambiental en la ciudad.

Los CTAR no han tenido mayores acciones coordinadas estando en una fase de replanteo de sus estrategias con las nuevas autoridades, pero no se percibe como prioridad la temática ambiental en las autoridades regionales.

Las empresas del sector privado afectan directamente los recursos naturales. Es el caso de las empresas madereras en Tarapoto y Chulucanas; los transportistas en Arequipa y Tarapoto; las pesqueras, las minero metalúrgica y la de energía en 110; y las ladrilleras en Chulucanas. Sólo en el caso de 110 hubo una negociación exitosa para enfrentar los impactos ambientales del accionar de las empresas, con la municipalidad a la cabeza y una amplia organización. Para la provisión de servicios relativos al saneamiento, agua y residuos sólidos se recurre a empresas municipales o particulares que son constituidas para tal fin. Un problema básico es el monitoreo de la calidad del servicio. SUNASS o la municipalidad no llegan a tener un rol de control en estos aspectos.

Se constató que son muchos los problemas ambientales que pueden ser originados por un solo actor empresarial, llámese la contaminación del aire por emisiones de vehículos o la tala indiscriminada de árboles por aserraderos, sin embargo su enfrentamiento requiere -por lo general- el concurso de múltiples actores: las empresas mismas, la municipalidad, los usuarios, la Policía Nacional, etc.

Las municipalidades provinciales y distritales están facultadas por ley para asumir una función reguladora en la gestión ambiental, sin embargo en muchos casos no se cumple. Esto sucede en San Martín-Tarapoto, cuyo municipio aún no logra enfrentar la contaminación sonora. Pero interviene con inversiones directas, en asociación con terceros y con la co-inversión de la población en pequefios proyectos ambientales.

Ciertos sectores de la población, argumentando la necesidad de actividades económicas generan problemas ambientales, es el caso de la depredación de los bosques para expansión de áreas agrícolas o el aprovechamiento de la leña, sin tomar en cuenta los impactos de su accionar, tal como se dio hace muchos anos en San Marcos y más recientemente en San Martín-Tarapoto y Morropón-Chulucanas. Pero convocada y motivada la población participa activamente en enfrentar problemas ambientales. Los jóvenes del ROTARAC, en el caso de Chulucanas, están iniciando una labor activa de formación y educación ambiental ciudadana. En 110 ha sido la población la que jugó un rol determinante en la presión contra la empresa minero-metalúrgica para revertir


la contaminación, conjuntamente con la municipalidad y otros actores, su experiencia sindical fue un insumo en este caso. En San Marcos, con apoyo de las ONG, se expanden los viveros forestales y frutales. En Arequipa el consenso ciudadano sobre el problema de los gases contaminantes ha sido fundamental para avanzar en la solución del mismo.

Las ONGs han estado presentes en todos los procesos. Mencionando algunas de mayor gravitación tenemos: en Morropón-Chulucanas, el Centro I D U S , GTZ y el CIPCA; en Tarapoto ITDG y CEPCO; en 110 Labor; y en Arequipa Labor, en el marco del Núcleo Sur del Foro Ciudades para la Vida - PEGUE así como CEDER.

2.3 Institucionalidad Municipal Provincial

Un déficit que se observa en las municipalidades para la gestión ambiental es la falta de implementación física de oficinas ambientales y sistemas de gestión instituidos. En otros casos los directores de Desarrollo Urbano, de Planificación, de Inversiones son quienes asumen la conducción y responsabilidad al respecto, pero no están suficientemente capacitados, ni equipados.

Una manera de definir el rol que cumple la gestión ambiental en los Gobiernos Locales estudiados es identificando sus cambios organizativos.

La Municipalidad de 110 introdujo cambios en su estructura institucional formal, creando la Oficina de Medio Ambiente y trabajando con un espacio de concertación legalizado como asociación civil denominado Comité de Gestión Ambiental.

La Municipalidad de Arequipa no modifica su estructura institucional formal. En lugar de ello crea proyectos o comisiones especiales que dependen directamente del Alcalde o el Concejo Provincial. Tenemos así, la Comisión de Gestión Ambiental presidida por el Alcalde, y dirigida por la regidora de Medio Ambiente, cuenta con una oficina, dos empleados y recibe apoyo de las ONGs. La Municipalidad de San Marcos en sus acciones de gestión ambiental tiene en el espacio de concertación denominado CINDESAM un aliado, así como en ONGs. Pero no han modificado su estructura.

La Municipalidad de San Martín-Tarapoto debiera estar vinculada al CEPMA, pero no llega a dinamizar esta instancia, tampoco modificó su estructura. En el caso de Morropón- Chulucanas, si bien no hay cambios sustanciales en su organización, la Comisión DAMA (Desarrollo Agrario y Medio Ambiente) se convierte en un soporte de la gestión ambiental.

Una debilidad común en todas las experiencias estudiadas, y probablemente en la mayoría

62 de municipalidades del país, es que las municipalidades provinciales se relacionan


escasamente con las distritales que supuestamente aglutinan. Su rol de ente ordenador, que diseña políticas comunes para enfrentar problemas del conjunto, está minimizado, en la práctica son autoridades de la capital provincial, del distrito capital. Aunque viejo problema, los cambios de funciones y del manejo de recursos existentes en los años del fujimorismo ha influido en debilitar esta relación. Asimismo, la ausencia de un ente regional que ponga por delante la visión más amplia que el entorno inmediato es otro elemento a considerar. A pesar que formularon sus planes provinciales, en San Marcos, San Martín-Tarapoto e 110, aún es limitada la visión de conjunto y el tener presupuestos articulados. En general no se perfilan soluciones de conjunto manteniéndose el centralismo en la capital y a veces en el propio centro de la ciudad.

En las municipalidades más grandes como Arequipa, prima la visión de capital urbana, de metrópoli, mientras que en San Marcos hay un intento de disefiar una visión de conjunto, urbano rural, con acciones a diferentes niveles. Evidentemente, los recursos y experiencia de los equipos municipales en Arequipa aún no están suficientemente desarrollados para atender al conjunto de su jurisdicción, cosa relativamente más sencilla en una provincia pequeña como San Marcos.

Otro elemento es el tratamiento de los conflictos ambientales y la interferencia de funciones. En el caso de Arequipa, para enfrentar la contaminación del aire, la municipalidad emitió una Ordenanza que fijaba límites para la presencia de elementos contaminantes del aire; en ausencia de una norma superior por parte del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Sin embargo, encontró fuerte resistencia del gremio de los transportistas quienes llevaron el caso al Poder Judicial. La CAR tampoco tuvo una clara posición de respaldo a la acción del Concejo Provincial, a pesar que finalmente se aprobó la propuesta municipal, ello significó un desgaste de energías, recursos y tiempo por la ambigüedad de la norma.

En el caso de Moropón-Chulucanas, la municipalidad no tiene autoridad para detener camiones que están trasladando los lefios cortados de los bosques de algarrobo y debe esperar la intervención del juez o la Policía Nacional, mientras tanto los depredadores pueden darse a la fuga.

2.4 Instrumentos de gestión utilizados

La planificación. Es de uso extendido en los ámbitos de estudio: los planes de desarrollo, los planes de gestión ambiental y el Plan Director en el caso de las ciudades, que han sido formulados en forma participativa y con el compromiso de las autoridades, aunque se reproduce que el mayor peso lo han tenido las autoridades de la capital de provincia. Todos los ámbitos cuentan con planes aprobados por la Municipalidad con Ordenanza o Resolución de Alcaldía. 63


La concertación. Se generaron espacios de concertación en todos los ámbitos, con una perspectiva de conjunto del desarrollo o con un interés más específico por el tema ambiental. Este es un fenómeno relativamente nuevo, hace una década no había este tipo de institucionalidad. Así tenemos: en Tarapoto el CEPMA; en San Marcos el CINDESAM; la mesa de concertación para la descontaminación y diversas redes de acción ambiental en Arequipa; el ACMA, Asociación de Comité de Manejo Ambiental, en 110. Mientras que en Morropón- Chulucanas se trabaja a partir de la Comisión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente de la Municipalidad Provincial que convoca otras instituciones del Estado, ONG, y población. Cada uno de los actores tiene un énfasis relativo en su intervención, pero se unen por el interés común; cuando éste no se pone por delante o no se plantean acciones de movilización, los actores se desgastan y se retiran. Así sucedió con la Cámara de Comercio en Tarapoto; con los promotores agro veterinarios en San Marcos, etc.

Incentivos Económicos. 110 fue la única experiencia resaltante, en donde la municipalidad dio facilidades para que los contribuyentes se pongan al día en sus tributos trabajando en la mejora de su entorno inmediato: mejorar su hábitat. Una estrategia complementaria se basa en los procesos de presupuestos participativos y fondos ambientales, el reciente proceso de elaboración del Presupuesto Participativo en 110 muestra que éste es un excelente instrumento para animar a la población a definir sus prioridades co- invirtiendo y teniendo más responsabilidad en el cumplimiento de sus tributos. El Presupuesto Participativo dinamiza inversiones en mejoras del ambiente.

Los Proyectos Ambientales. Un instrumento de impacto mayúsculo son los proyectos ambientales, que son ejecutados en concertación alrededor de temas álgidos y en donde la propia población es un aliado para la co-inversión. Es el caso saltante de San Marcos e 110 con los proyectos de agua potable y la mejora del entorno inmediato. En Morropón- Chulucanas se ejecuta el Fondo Ambiental en la Municipalidad Delegada de Yapatera, poniendo en ejecución su Plan de Desarrollo, que moviliza a un conjunto de actores, ONG, población, Municipalidad, etc. para enfrentar los riesgos ambientales detectados. El Centro Ideas y el proyecto de la GTZ-PAED-CTAR dinamizaron este fondo.

Educación ambiental. La educación ambiental continua en centros educativos está en desarrollo, pero se observan avances en todas las regiones en celebraciones como la del Día Mundial del Medio Ambiente, Día del Árbol, de la Tierra, la creación de viveros, el reciclaje del papel, etc.

Estos instrumentos de gestión ambiental se resumen en el Cuadro 3.


2.4.1 La nomzatiuiddd corno instrumento de gestión ambiental

La mayoría de municipalidades utiliza poco los instrumentos normativos, en especial las municipalidades de provincias del interior. Desprovistas de recursos económicos y con un limitado desarrollo de sus capacidades, carentes por lo general de personal especializado, se tiende a pensar que las leyes son de carácter más amplio, nacionales y desechan el potencial de la normatividad de nivel local. Asimismo, una vez formuladas no se aplican ni se prevé mecanismos de monitoreo y evaluación. Por lo general la normatividad no contempla estímulos y sanciones.

Según la normatividad vigente, las municipalidades podrían hacer uso de instrumentos normativos tales como Ordenanzas, Decretos de Alcaldía, Resoluciones Municipales y Acuerdos de Concejo. Asimismo el TUPA, especifica funciones de la municipalidad en diferentes campos incluyendo el ambiental.

Un caso que ha tenido impacto significativo es el de 110. A pesar de ser una municipalidad pequeíía tiene una trayectoria de más de 15 anos en la gestión ambiental incluyendo el uso de diversas normas ambientales. Las normas aquí se convierten en instrumentos de negociación, como fue con la empresa minero metalúrgica Southern Perú Corporation y con la fábrica PROHISA, que produce oxígeno y acetileno. Con la primera se logró limitar y revertir diversos procesos de contaminación del aire, agua, suelo; con la segunda se logró pactar su reubicación, haciendo uso del Plan de Desarrollo Urbano.

La Municipalidad Provincial de Arequipa desde hace aproximadamente dos años interviene en la contaminación de las emisiones de gases ocasionadas por el parque automotor, a partir de la Ordenanza creada para tal fin. En Tarapoto la situación es más compleja, ya que hay diversas instituciones que intervienen e inclusive hay una Ordenanza Municipal trabajada entre la Municipalidad y el CONAM, para constituir un Sistema de Gestión Ambiental, pero falta voluntad política y espíritu de concertación del conjunto para hacerla ejecutiva. Los liderazgos no están claros. En Chulucanas la Municipalidad Provincial emitió una Ordenanza que aprueba el Plan de Desarrollo Provincial, sin embargo no llega a concretarse en una efectiva intervención municipal regida por el Plan.

La normatividad también ha definido el uso de incentivos económicos. Está normativamente sancionado que los Comités de Gestión Ambiental se comprometan por la mejora del medio ambiente inmediato y a hacer uso de "Paga tus tributos trabajando". En Chulucanas se incentiva la inversión ambiental a partir del Fondo Ambiental en la Municipalidad Delegada de Yapatera con recursos de la Municipalidad Provincial.

65


2.4.2 Participación de la población en la gestión ambiental

La participación se da - en la mayoría de casos - bajo variadas formas: definición de problemas, priorización y diagnósticos participativos, planes de desarrollo, presupuestos participativos; en asambleas, sondeos, a través de sus representantes en asambleas municipales. También se llega a la población a través de la difusión e información, pero no hay una política estructurada al respecto.

Un elemento a tener en cuenta es que los problemas ambientales requieren -por lo general- de largos plazos para su solución, pero la población demanda resultados inmediatos. De no ser así surge la desconfianza, tal como sucede en San Martín-Tarapoto y Arequipa frente a la contaminación por emisiones. Otro aspecto a considerar es que la organización de los actores se recrea en el tiempo, en 110 asumieron diversas formas hasta llegar a constituir el Comité de Manejo Ambiental.

Finalmente, se presenta un cuadro resumen de los liderazgos y las relaciones establecidas entre Municipalidad Provincial y distrital. (Cuadro 4).

CUADRO 3 RESUMEN DE INSTRUMENTOS DE G E S T I ~ N AMBIENTAL UTILIZADOS EN LOS CASOS ESTUDIADOS

Provincias Planificación y Ejecución de Proyectos

Morropón - Chulucanas

San Marcos

Ilo

- Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia actualmente en implementación.

- Plan Director de Desarrollo Urbano de la ciudad de Chulucanas.

- Fondo de inversión ambiental en la municipalidad delegada de Yapatera.

- Proyectos agroecológicos.

- Plan de Desarrollo Provincial de San Marcos al 2010, el cual tiene un enfoque ambiental, se encuentra implementándose parcialmente.

- Proyectos Agroecológicos, de protección ambiental urbana y defensa ribereña.

- Plan Director de Desarrollo Urbano del año 1984 actualizado en 1994.

- Esquema de Acondicionamiento Territorial Provincial.

- Plan de Desarrollo Sostenible en el marco de la Agenda21,2001.

- Plan de Gestión Ambiental, 2001. - Proyectos de mejoramiento urbano y del entorno

ecológico, vivienda popular y recuperación ambiental.

Mesas y Participación de la Población

- Comisión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente (DAMA), conformada por cuatro regidores y representantes de las instituciones. Actualmente este espacio ha asumido las funciones de la Mesa Provincial de Lucha contra la Pobreza.

Existe el CINDESAM, espacio de concertación interinstitucional, que actualmente ha asumido las funciones de la Mesa de Lucha Contra la Pobreza.

- ACMA espacio de concer- tación ambiental.

- Se está impulsando mecanismos de ~articioación de los vecinos en la ejecución de proyectos de mejoramiento del ambiente inmediato y de vivienda popular.

- Ocho Comités de Gestión para aplicación de la Agenda 21 Local.

Normatividad

El TUPA contiene algunas sanciones para aquellos que atenten contra el Medio Ambiente. Se encuentra en fase de consulta y debate una ordenanza sobre el medio ambiente.

El TUPA contiene algunas sanciones para aquellos que atenten contra el Medio Ambiente.

Normas sobre la preservación del medio ambiente natural y construido; ordenamiento urbano; manejo de residuos sólidos; saneamiento ambicntal; entre otras.

Instrumentos Económicos

Existe un Fondo Ambiental en la Municipalidad De- legada de Yapatera.

Incentivos tributa- nos para promover la participación de los vecinos en la conser- vación del medio ambiente.

CUADRO 3 RESUMEN DE INSTRUMENTOS DE GESTIdN AMBIENTAL UTILIZADOS EN LOS CASOS ESTUDIADOS

... continuación

Planificación y Ejecución de Proyectos

- Plan de Gestión Ambiental de Tarapoto 1998- 2002, el cual no se ha im~lementado.

- Plan de Desarrollo de Arequipa, actualmente en fase de implementación.

- Plan Director de Desarrollo Urbano de la ciudad de Arequipa.

- Plan Estratégico: Arequipa-Metropolitana. - Plan de Gestión Urbana de Arequipa- Agenda 21

Local.

Mesas y Participación de la Población

CEPMA como instancia multisectorial, pero en los últimos tres aíios tiene una funcionamiento irregular. Reciente instalación de la Comisión Ambiental Regional.

. Convenios y coordinaciones entre la municipalidad provincial, los sectores públicos, las empresas y las municipalidades.

. Mesa de Concertación para la Descontaminación del Río Chili.

- Red de Participación Ciudadana.

Normatividad

- Ordenanza Marco de la Gestión Ambiental Local, aprobada por el C o n s e j o Provincial.

- Ordenanza de Control de Ruidos, pero su implemen- tación ha encontrado dificultades.

- Ordenanzas sobre límites de la emisión de gases del parque automotor-

- Ordenanza sobre la protección de las áreas agrícolas-

- Ordenanza sobre regulación de tala y poda de árboles.

Instrumentos Económicos

CUADRO 4: LIDERAZGO MUNICIPAL EN LA GESTI6N AMBIENTAL LOCAL

Provincias

Morropón - Chulucanas

San Marcos

San Martín- Tarapoto

Arequipa

Liderazgo en la Gestión

El liderazgo de la gestión se encuentra en los regidores de la Comisión DAMA y las instituciones de la sociedad civil.

Período 1994 a 1998 claro liderazgo municipal. Período 1999 a 2002 el liderazgo es compartido entre la Municipalidad Provincial y las instituciones articuladas en el CINDESAM.

Continuidad en el liderazgo de la Municipalidad Pro- vincial, reforzado por una tradición de organización de la población y el compromiso de profesionales y organismos no gubernamentales.

El liderazgo municipal es débil y el proceso de concertación para la gestión ambiental es impulsado por las ONG y el CONAM.

El liderazgo de la Municipalidad provincial es fuerte y concertador.

Relaciones con las Municipalidades Distritales

Dificultades de articulación de la labor de la Municipalidad Pro- vincial con las municipalidades distritales, por inestabilidad institucional (dos procesos de vacancia del Alcalde).

La Municipalidad Provincial concerta con las municipalidades distritales y la Asociación de Municipalidades de Centros Poblados Menores.

Débil articulación de la municipalidad provincial con las distritales en la gestión ambiental. Existen niveles de concertación respecto a la aprobación y aplicación los planes urbanos.

Dificultades de coordinación entre la Municipalidad Provincial y las municipalidades distritales.

La Asamblea Provincial de Alcaldes fuciona y posibilita una mejor coordinación entre la Municipalidad Provincial y las distritales.

Marco legal e institucional en gestión ambiental local

Las experiencias de gestión ambiental discutidas en los capítulos anteriores muestran cómo las municipalidades han gestionado el ambiente haciendo uso del marco normativo. Sin embargo, se observó que este último elemento no ha sido suficientemente puesto en práctica, salvo casos particulares; en otros se vieron interferencias con las autoridades ambientales sectoriales.

En este capítulo presentamos el marco normativo vigente que rige la gestión ambiental local, así como las más saltantes articulaciones e interferencias institucionales entre responsabilidades territoriales locales con las sectoriales. Luego se discuten los límites y posibilidades que tienen las municipalidades para el ejercicio de una gestión ambiental sostenible.

Marco normativo ambiental municipal

En este acápite analizamos la naturaleza descentralizada de las municipalidades como nivel de gobierno, y luego detallamos las competencias y funciones que la ley les otorga y cuál ha sido su aplicación en los casos estudiados.

3.1 Carácter descentralizado de las municipalidades

Las municipalidades, a partir de la década del 80, se han perfilado como el único espacio descentralista en el país. Esta orientación, proveniente de la Constitución de 1979, se concretó en la Ley Orgánica de Municipalidades No 23853, se ratificó en la Constitución de 1993 y con la reciente modificación constitucional sobre descentralización, aprobada por Ley


Paradójicamente, al desactivarse el proceso de descentralización, en 1992, se fortaleció la importancia de las municipalidades como único espacio de descentralización del poder político, a pesar de los continuos y sistemáticos recortes de funciones de parte del gobierno central en la década pasada.

El carácter descentralizado de las municipalidades se precisa en la Constitución del Estado y la Ley Orgánica de Municipalidades que seiíala que éstas son órganos de gobierno local que emanan de la voluntad popular y personas jurídicas de derecho público con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Además, como lo indica la Ley Marco de Descentralización las municipalidades son instancias descentralizadas que ejercen competencias en determinado ámbito territorial y funcional. Representan al vecindario, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de las circunscripciones de su jurisdicción y promueven la adecuada prestación de los servicios públicos locales.

La modificación del capítulo sobre Descentralización de la Constitución del Estado, a inicios del 2002, precisa en el Art. 195 que las municipalidades son competentes para planificar el ordenamiento urbano y rural de sus circunscripciones, así como regular actividades y servicios entre otros en materia ambiental, saneamiento, sostenibilidad de recursos naturales, etc. Esta nueva disposición eleva a rango constitucional las competencias ambientales municipales.

3.2 Competencias Municipales

El marco que regula las competencias municipales en materia ambiental está básicamente definido en la Constitución Política del Estado, la Ley Orgánica de Municipalidades, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, y el Reglamento de Acondicionamiento Territorial Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. En este capítulo se comentan las competencias municipales en materia ambiental derivadas de éstas y otras normas.

Las municipalidades son competentes para planificar ejecutar e impulsar el conjunto de acciones destinadas a proporcionar al ciudadano un ambiente adecuado para la satisfacción de sus necesidades vitales, en concordancia con la legislación y organismos competentes. Velan por la calidad del medio ambiente, por su preservación, recuperación y por el desarrollo del medio ambiente físico y social para garantizar el bienestar de la población.

En materia ambiental son competentes para planificar el desarrollo integral de sus circunscripciones, planear y controlar el acondicionamiento de su territorio incorporando la variable ambiental, la conservación de la flora y fauna locales, la prevención y control


de la contaminación ambiental, el control sanitario de alimentos, el cuidado de la salubridad pública, la gestión de los residuos sólidos, tránsito y seguridad vial, así como para facilitar al ciudadano una serie de servicios como los de salud, limpieza pública, agua y saneamiento. Además están facultadas para desarrollar acciones orientadas a mejorar el ornato, el control de los asentamientos humanos y la creación o conservación, según sea el caso, del entorno ecológico urbano.

3.2.1 PhniJiación del desarrollo

En lo concerniente a la planificación del desarrollo, las municipalidades planifican el desarrollo integral de sus circunscripciones, al formular, aprobar, ejecutar y supervisar los planes de desarrollo local.

Los tres instrumentos básicos de planificación previstos en las normas son: el Plan Integral de Desarrollo Provincial o Distrital, según fuera el caso, el Plan de Acondicionamiento Territorial y los planes urbanos. En estos planes, de conformidad con el Código del Medio Ambiente, se dispone la obligatoria aplicación de los preceptos de carácter general y de los principios de política ambiental.

Conforme lo seiíala el D.S. 007-85-VC, los planes urbanos y de acondicionamiento territorial los aprueba la municipalidad provincial. Además la municipalidad provincial elabora el Plan Director Urbano y la distrital el Plan de Ordenamiento Urbano. Con estas facultades de planificación, las municipalidades pueden organizar la gestión ambiental del territorio considerando la capacidad de soporte de los ecosistemas, el manejo de los espacios tanto urbanos como rurales, así como medidas para promover la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica e inclusive reservar áreas de conservación municipal (esto último conforme lo precisa la Ley de Areas Naturales Protegidas). Los planes urbanos incluyen regulaciones sobre zonificación del espacio territorial, el urbanismo y el sistema vial en el ámbito de cada circunscripción territorial.

En todos los casos estudiados las municipalidades han ejercido esta facultad de planificación, como se puede ver en el Cuadro 1. En los casos de Arequipa, San Marcos e 110, los planes integrales de desarrollo han recogido los conceptos de la Agenda Local 21 con el propósito de garantizar el desarrollo sostenible de sus circunscripciones.

En las municipalidades que cuentan con Planes Urbanos, los planes de acondicionamiento territorial fueron desarrollados sólo como esquemas para enmarcarlos en una dinámica mayor. Estos son desconocidos como instrumentos de ordenamiento ambiental provincial y no han sido utilizados por ninguna de las municipalidades estudiadas. Si bien esta situación puede tener su origen en un problema de gestión, lo 73

Investigación sobre Política y Legislación Ambiental -

cierto también es que desde el gobierno central la institución de asesoramiento técnico de planificación municipal INADUR solo promocionó los planes urbanos. Además la propia Ley de Municipalidades es ambigua y parece dejar ese sesgo, aún cuando el D. S. 007-85-VC lo aclara, esto no es suficiente.

3 .2 .2 Control del acondicionamiento territorial

La planificación del desarrollo incluye mecanismos de control de las regulaciones del uso del suelo, que se establecen en armonía con las políticas de protección ambiental. Lo que comprende el conocer y aprobar las solicitudes de habilitación urbana, a través de una Comisión Técnica, las mismas que deberán respetar lo establecido en los planes de desarrollo urbano. En el estudio realizado, no hemos profundizado la identificación de cómo las municipalidades ejercen esta función, sin embargo, cabe destacar el caso de 110, que usando plenamente su facultad de planificación y mediante mecanismos de negociación, ha ejercido control en el ordenamiento del espacio suscribiendo acuerdos de relocalización de las actividades industriales y recuperando su bahía para integrarla al espacio urbano en un sistema de malecón costero. Bajo este esquema se ganaron 27,400 m2 para desarrollar el malecón del puerto.

3.2.3 Conservación de L flora y fauna locales

Las municipalidades velan por la conservación de la flora y fauna locales y promueven ante las entidades correspondientes las acciones necesarias para el desarrollo, aprovechamiento racional y recuperación de los recursos naturales ubicados en el territorio de su circunscripción.

Pueden hacer efectivas las prohibiciones o restricciones que contribuyan innecesariamente a la reducción de tierras de cultivo de alto valor agrológico. Además, participan en la toma de decisiones, el financiamiento, la fiscalización y en los beneficios de la actividad forestal y de fauna silvestre, de manera descentralizada.

La municipalidad, teniendo como base su Plan de Ordenamiento Territorial, puede declarar áreas de conservación municipal destinadas a complementar las acciones de conservación de la diversidad biológica, de recreación y educación a la población de su jurisdicción. Lo cual puede hacerse siempre que no estén comprendidas en los ámbitos de las Áreas Naturales Protegidas, cualesquiera sea su nivel y siguiendo lo establecido en el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.

Las Municipalidades, que tienen en su jurisdicción áreas naturales protegidas, participan en la gestión del SINANPE (Sistema Nacional deÁreas Naturales Protegidas). Además administrarán las Áreas de Conservación Municipal para lo cual conformarán un equipo

"Municipalidad v Gestión Ambiental"

técnico que tenga a su cargo la administración, elaboración e implementación del Plan Maestro respectivo.

En los casos estudiados las municipalidades no incorporaron la conservación de la biodiversidad entre sus funciones ejecutivas. El caso de Cajamarca, donde recientemente se dio una ordenanza de protección del Cerro Quilish --por su importancia como colchón hídrico-- es excepcional y generó un debate desde el punto de vista jurídico sobre su procedencia y una acción de amparo por parte de Minera Yanacocha. Esta facultad no ha sido utilizada por las municipalidades en ninguno de los casos estudiados.

3.2.4 Prevención y control de k contaminación ambiental

Las municipalidades podrán emitir y aplicar ordenanzas, resoluciones, edictos o acuerdos y reglamentos para el control y corrección de los problemas de contaminación ambiental. Además de imponer sanciones, aplicar procedimientos coactivos, solicitar el apoyo de organismos competentes y de la fuerza pública para hacer efectivas las prohibiciones o restricciones de las actividades que deterioren el aire, agua, suelo y subsuelo; flora y fauna; riberas marítimas, fluviales y lacustre, en desmedro de la calidad de vida y de la seguridad de bienes y personas. Así como originen ruidos molestos o nocivos; realicen una inadecuada disposición de efluentes sólidos, líquidos y gaseosos de cualquier origen; ejecuten al margen de las normas de seguridad la manipulación, transporte, almacenamiento y expendio de material peligroso, emitan o produzcan radiaciones nocivas.

Estas facultades se han ido recortando sistemáticamente con la creación de las autoridades sectoriales ambientales y el desarrollo de los mecanismos de control ambiental. Debe entenderse que las municipalidades tienen obligación de actuar ante el vacío dejado por las autoridades ambientales sectoriales.

Asimismo, estas facultades fueron utilizadas tímidamente en los casos estudiados, a excepción de las municipalidades de 110 y Arequipa. En 1985,Ilo dio una ordenanza que dispuso que las empresas responsables de la contaminación presenten técnicas de control de los contaminantes gaseosos y líquidos, así como su cronograma de obras de financiamiento correspondiente. En el caso de Southern Peru además, se le solicitó reportar a la Municipalidad Provincial el resultado del control de emisiones. Esta ordenanza no fue cumplida por la referida empresa y la municipalidad provincial multó y embargó las cuentas de Southern Peru. La empresa interpuso una acción de amparo que concluyó en contra de la municipalidad. Sin embargo, se logró, luego de la intervención del gobierno central, la suscripción de un informe final que estableció medidas de corto, mediano y largo plazo para resolver los principales problemas ambientales ocasionados por la actividad minero metalúrgica y demás actividades


industriales y domésticas. Varios anos después la Municipalidad Provincial emitió la Ordenanza sobre el Plan de Contingencia Atmosférica que dispone la activación de medidas orientadas a proteger a la población durante los eventos críticos de contaminación atmosférica.

Por su parte, la Municipalidad de Arequipa, mediante la Ordenanza sobre Control de Contaminación Atmosférica derivada del Parque Automotor, regula los límites máximos permisibles de emisión, así como los de calidad de aire, que estarán vigentes hasta que el gobierno central no los establezca. Esta ordenanza fue objeto de una acción de amparo por el gremio de transportistas, pero concluyó a favor de la municipalidad.

3.2.5 Control sanitario de alimentos

Los gobiernos locales velarán por el cumplimiento de las disposiciones referidas a la calidad y control sanitario de alimentos en general y de los productos hidrobiológicos para consumo humano directo destinados al mercado interno. Estas facultades son ejercidas por las municipalidades en coordinación con el Ministerio de Salud.

3 . 2 . 6 Salubriddd pública

En materia de salubridad pública corresponde a las municipalidades la satisfacción de las necesidades vitales de salubridad del individuo normando y controlando el aseo, higiene y salubridad en establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos. Además les corresponde organizar campanas de saneamiento rural y prevenir epidemias, controlar la sanidad animal, realizar programas de prevención y de educación sanitaria y profilaxis local, así como fiscalizar y controlar actividades comerciales y de servicios a cargo del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales. Las municipalidades cumplen estas funciones en coordinación con los referidos ministerios.

3.2 .7 Manejo de residuos sólidos

Las municipalidades son responsables de la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y de otras actividades que se generen en su jurisdicción. Así como de autorizar el transporte de los residuos peligrosos en su ámbito.

Son responsables por la adopción de las medidas necesarias para difundir en la comunidad los mecanismos apropiados para la clasificación y ubicación de los desechos domésticos en el propio lugar de origen, según su naturaleza. La prestación del servicio de limpieza pública puede ser realizado por los propios gobiernos locales, como por cualquier empresa privada que cumpla los requisitos exigidos por la autoridad municipal. En el


caso de San Marcos se constató la experiencia de procesamiento de residuos sólidos a cargo directamente de la Municipalidad provincial con resultados exitosos.

3.2.8 Tránsito y seguridad vial

Las municipalidades provinciales son competentes en materia de tránsito terrestre en los aspectos normativos, de gestión y fiscalización y las distritales tienen competencias de gestión y fiscalización. Además regulan el transporte colectivo, circulación y tránsito evitando el congestionamiento y la contaminación atmosférica; así como garantizan la seguridad de pasajeros, peatones y bienes en general. Varias de estas competencias fueron precisadas en el reglamento de tránsito y seguridad vial.

La municipalidad de Arequipa es la que más avanzó en la aplicación de estas facultades con importante éxito, no sólo en las medidas destinadas al control de la contaminación atmosférica, sino también en las acciones relativas a regular el tránsito con el mismo objeto. Su intervención de igual manera se basó en las facultades que la ley le otorga a las municipalidades. También aprobó, mediante ordenanza municipal, los límites máximos permisibles y los estándares de calidad de aire a ser aplicados mientras no estén vigentes las normas nacionales sobre la materia. Esta norma se basó en los acuerdos suscritos entre todos los actores involucrados en el problema.

El gremio de transportistas se opuso a la aplicación de la norma presentando una acción de amparo, que fue denegada por el Poder Judicial.

3.2.9 Desarrollo de los asentarnientos humanos, el ornato y el entorno ecológico urbano

Las municipalidades tienen a su cargo el desarrollo de acciones orientadas al saneamiento de los asentamientos humanos de áreas tugurizadas y renovación de las declaradas inhabitables. Tienen la obligación de aprobar los planes y realizar actividades de control que impliquen modificaciones de los elementos constitutivos de los asentamientos humanos.

Al respecto la Municipalidad de 110 utilizó este tipo de facultad y saneó el 100% de los asentamientos humanos irregulares de manera participativa a través de una estrategia progresiva de saneamiento físico y legal, mediante el Programa Municipal de Vivienda Popular localizado en la zona de expansión urbana.

Además las municipalidades tienen la facultad de aprobar normas sobre ornato para mantener la armonía de las edificaciones urbanas en las ciudades; administrar los parques y jardines; propiciar campafias de forestación y reforestación; establecer y conservar parques zoológicos, bosques naturales y parques recreacionales. Estas actividades son


asumidas por las municipalidades en todos los casos estudiados, cabe destacar las acciones de control urbano y de forestación y reforestación.

3.2.10 Servicios de salud y saneamiento

Otra de las responsabilidades de los municipios es la promoción y la realización de acciones de medicina preventiva, de primeros auxilios y postas médicas. Son además responsables de asegurar la prestación de los servicios de saneamiento, y en consecuencia les corresponde celebrar el contrato de concesión correspondiente con las empresas prestadoras de servicios. Las municipalidades distritales promueven la formación de las Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento, orientándolas y brindándoles asistencia técnica, así como contribuyendo a su financiamiento para la ampliación de la cobertura de estos servicios según sus posibilidades presupuestales. En los casos estudiados se observó que son varias las municipalidades que asumen la responsabilidad de los servicios de agua y desagüe. En los casos de San Marcos y Morropón- Chulucanas las municipalidades provinciales han tenido una actuación importante en el desarrollo de la infraestructura de saneamiento básico de agua y desagüe, especialmente en ámbitos rurales.

3.2.11 Participación ciudddana

Las municipalidades conforme a Ley tienen la obligación de facilitar la participación de vecinos en el Gobierno local mediante el ejercicio de los derechos de petición y de consulta, así como mediante la creación de instancias de coordinación y concertación ambiental dentro del Marco Estructural de Gestión Ambiental. Además seííala el D.S 007-85-VC que en los casos de proyectos para el establecimiento de actividades que por su naturaleza o magnitud, pudieran tener efectos deteriorantes en el medio ambiente físico y social, los municipios orientarán sus decisiones a la opinión vecinal.

El ejercicio del derecho de petición y de consulta ha sido muy poco utilizado de un lado porque la Ley de Participación Ciudadana sólo ha regulado el referéndum y al lado de ello porque las municipalidades no han desarrollado en mecanismo de consulta en sus circunscripciones. Recientemente la Municipalidad Distrital deTambogrande (Piura) como forma de dar respuesta a los reclamos ciudadanos sobre el desarrollo de la actividad minera en la zona dio la Ordenanza Municipal 012-2001-MDT-C y reglamentado este mecanismo convocó una consulta popular para que la población se pronuncie sobre la visión de desarrollo esperada para el distrito, y dentro de ello sobre la pertinencia del desarrollo de la actividad minera en la zona.

En los casos estudiados todas las municipalidades generaron mecanismos de participación

78 en la gestión, mediante la identificación o creación de instancias de coordinación y


concertación ambiental. En el caso de Tarapoto mediante una Ordenanza se reconoció al CEPMA, organismo de concertación, para que actúe dentro del Marco Estructural de Gestión Ambiental. Las otras municipalidades han recreado diversos mecanismos de participación de los distintos actores representativos de la sociedad civil a efectos de unir esfuerzos para mejorar las condiciones ambientales como espacios de concertación en la toma de decisiones y en la ejecución de proyectos.

Como puede verse el marco legal existente faculta a las municipalidades el ejercicio de muchas funciones ambientales. Su aplicación de manera creativa permitió el desarrollo de experiencias exitosas de gestión ambiental. Sin embargo, se observó que los mayores problemas se encuentran en el ejercicio de facultades de control y sanción de actividades contaminantes. De otro lado, puede verse que el ejercicio de facultades de planificación en ordenamiento territorial del espacio provincial son prácticamente desconocidas. El uso de este instrumento normativo debería ser promocionado por las autoridades nacionales para reforzar el ordenamiento ambiental del territorio lo que permitirá sentar bases sólidas para el ejercicio de la gestión ambiental local, evitando superposición de estrategias de desarrollo e interferencias entre autoridades sectoriales y territoriales y fortalecer el poder de negociación de los gobiernos locales.

3.3 Articulaciones e interferencias institucionales en la gestión ambiental local

En este acápite presentamos de un lado cómo se relacionan las competencias municipales con las sectoriales teniendo en cuenta la legislación vigente, para luego proponer como alternativa el desarrollo de una gestión ambiental integrada articulando esfuerzos sectoriales con los territoriales municipales en el marco de un sistema nacional del ambiente.

3.3. I Competencias municipales y sectoriales

De las competencias antes descritas puede verse que las municipalidades tienen una variedad de funciones en materia ambiental. Sin embargo, en la abundante legislación ambiental no queda clara la preeminencia de competencias entre las que corresponden a los sectores del Estado y las territoriales, por lo que hemos creído importante identificar las articulaciones existentes o en su caso las limitaciones y10 interferencias que no permiten que las municipalidades cumplan con los fines de garantizar calidad ambiental en sus jurisdicciones.

Desde las normas que regulan la acción municipal hasta las sectoriales es clara la necesidad de complementar acciones, se observa que también se presentan una serie de problemas a tener en cuenta. A fin de aclarar esta situación presentamos las interrelaciones, que conforme a las normas vigentes, existen entre las responsabilidades sectoriales y las territoriales municipales.


El cuadro No 5 resume el tipo de relación identificado entre competencias municipales y sectoriales. Se encontraron relaciones de coordinación, articulación, concertación, así como limitaciones y superposiciones o interferencias de funciones, las mismas que son analizadas detalladamente sector por sector. El análisis se realizó a partir de las normas sectoriales vigentes que aluden al tipo de relación con las municipalidades y la legislación nacional sobre la materia.

M Incipientes prácticas agroecológicas en San Martin.

M Feria de la Biodiversidad en Yapatera - Morropón.

CUADRO N o 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~RGANOS DE GOBIERNO LOCAL

C O N LOS SECTORES DEL ESTADO -

Competencias municipales en materia ambiental Competencias sectoriales y su relación con las municipales

Carácter descentralizado de las competencias municipales Las municipalidades provinciales y distritales son los órga- nos de gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia e instancias descentralizadas que ejercen competencias en determinado ámbito territorial y funcional. Art. 191 Constitución 1993 y Art.20 de la Ley Marco de Descentralización, Ley N026922 (03102198).

Corresponde a los órganos desco-ncentrados del Gobierno Central concertar y coordinar adecuadamente con las municipalidades la ejecución de las acciones de su competencia y a los ConsejosTransitorios de Administración Regional promover la complementación de acciones de alcance departamental con las de competencia de los Gobiernos Locales; y los apoyarán con asistencia técnica en los servicios de competencia. Asimismo, el CONAM coordinará y concertará acciones con los Gobiernos Locales en asuntos ambientales a

Corresponde a los Gobiernos Locales, coordinar con el CONAM sus políticas en materia ambiental y las acciones que puedan estar referidas a la Política Nacional Ambiental. Esta coordinación también se tendrá con las Comisiones Ambientales regionales, dentro de su ámbito de acción. Art. 19" del Reglamento de Organización y Funciones del CONAM, DS N0022-200 1-PCM (O8/03/200 1).

para regular o pronunciarse sobre zonificación delespacio 1

fin de que éstas guarden armonía con las políticas establecidas y supervisará el cumplimiento de la política nacional ambiental por parte de los Gobiernos Locales. Art.60 y Art.160 de la Ley N026922 (03102198) yArt. 40 de la Ley del Consejo NacionaldeAmbiente, LeyN026410 (221121 97).

Planificación del desarrollo Corresponde a las municipalidades planificar el desarrollo integral de sus circunscripciones, formulando, aprobando, ejecutando y supervisando los planes de desarrollo local, por lo que deben aprobar su Plan Integral de Desarrollo Provin- cid, el de acondicionamiento Territorial y el Plan Urbano. Además las Municipalidades Provinciales son competentes

La Ley que regula el otorgamiento de concesiones mineras en áreas urbanas y de expansión urbana es inconstitucional porque limita una competencia municipal constitucional, que en materia de planificación del desarrollo integral de sus circunscripciones tienen estas instancias de gobierno y ninguna norma puede limitar o condicionar un derecho constitucional. Art. lo y 20 de la Ley N027560 (2411 1/01).

Tipo de relación

v

territorial y el urbanismo. Asimismo, les corresponde desarrollar el Sistema Vial en su circunscripción territorial. Todo

Interferencia de la competencia municipal por parte del sector Energía y Minas.

El MITINCI establecerá de común acuerdo con los Gobier- nos Locales su participación en la elaboración de los Planes

Coordinación y d e concertación de los diversos sectores con las municipalidades.

Los CTAR Coordina- ción y apoyo y el CONAM coordina- ción, concertación y su- pervisión.

continúa.. .

CUADRO No 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~RGANos DE GOBIERNO LOCAL

CON LOS SECTORES DEL ESTADO ... continuación

Competencias municipales en materia ambiental

plan específico de desarrollo en el ámbito local deberá incorporar medidas para promover la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica. Art. 192O inc.5 de la Cons- titución; Art.108; 11,l LOM N023853 (09106184). Reg. de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. Cap. 1, 11,111 y IV del DS No 007-85- VC (20102185); Art.Z0 de la Ley de Habilitaciones Urba- nas, LeyN026878 (201 11197) Art. 29O Reglamento de la Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica Decreto Supremo N0068-200 1- PCM (2 llO6lO 1).

Control del Acondicionamiento Territorial Corresponde a las Municipalidades regular el uso del suelo en armonía con el ambiente, conocer y aprobar las solicitudes de habilitación urbana, a través de una comisión Técni- ca. Estas habilitaciones urbanas aprobadas deberán respetar lo establecido en los planes de desarrollo urbano. Art. 64 LOM; Art. 7 del DS No 007-85-VC (20102185); D. Leg. 613, Arts. 1 TPy6,82 y 102;Art.30 de la Ley N026878 de Habilitaciones Urbanas.

Velar por la Calidad Ambiental Las municipalidades planificarán, ejecutarán e impulsarán el conjunto de acciones destinadas a proporcionar al ciudadano un ambiente adecuado para la satisfacción de sus necesidades vitales; y en concordancia con la legislación y

Competencias sectoriales y su relación con las municipales

de Desarrollo Urbano e Industrial, particularmente en lo que se refiere a la zonificación. Art. 40 del DS 019-97- ITINCI Reglamento de Protección Ambiental para el De- sarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera (011 10197).

Los ministerios de Educación, Salud, Vivienda y los sectores productivos y de infraestructura económica brindarán el apoyo para el cumplimiento de sus facultades en materia ambiental. Art. 57O DS N0007-85-VC (20102185).

Los ministerios de Educación, Salud, Vivienda y los sectores productivos y de infraestructura económica brindarán el apoyo para el cumplimiento de sus facultades en materia ambiental. Art. 570 DS N0007-85-VC (20102185).

-

Tipo de relación

Coordinación con el sector industria que fortalece la competencia municipal.

Apoyo de todos los sectores a las municipalidades para el ejercicio de sus funciones ambientales.

Apoyo de todos los sectores a las municipalidades para el ejercicio de sus funciones ambientales.

CUADRO No 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~RGANOS DE GOBIERNO LOCAL

... continuación CON LOS SECTORES DEL ESTADO


organismos competentes velarán por la calidad del medio ambiente natural y preservación, recuperación y desarrollo del medio ambiente físico y social para garantizar el bienestar de la población. Art. 620 de la Ley Orgánica de Municipalidades (09106184) y Art. 5 1 y 52 DS N0007- 85-VC (20102185)

Conservación de la flora y fauna locales Velar por la conservación de la flora y fauna locales y promover ante las entidades correspondientes las acciones necesarias para el desarrollo, aprovechamiento racional y recuperación de los recursos naturales ubicados en el territorio de su circunscripción. Y hacer efectivas las prohibiciones o restricciones que contribuyan innecesariamente a la reducción de tierras de cultivo de alto valor agrológico. Además participan en la toma de decisiones, el financiamiento, la fiscalización y en los beneficios de la actividad forestal y de fauna silvestre, de manera descentralizada. Art. 650,3 de la LOM y Art. 540 inc. j) del DS No007-85-VC y Art. lo, b) del Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, DS N0014-201-AG (091 04101).

Los Gobiernos Locales pueden establecer, sobre la base de sus planes de ordenamiento territorial, áreas de conservación municipal destinadas a complementar las acciones de conservación de la diversidad biológica, de recreación y


El MITINCI colaborará, con la Municipalidad del Distrito, en la atención de los servicios vecinales indispensables en las zonas rurales donde haya alguna importante empresa industrial que explote los recursos naturales utilizando el trabajo de lo pobladores, Art. 129" de la Ley General de Industrias NO23407 (23105182).

El INRENA es la Autoridad Nacional Competente encargada de coordinar y concertar acciones con los gobiernos locales. Art. 60 del Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, DS NOO 14-201-AG

El registro ante el INRENA es formal y no constitutivo, que sólo puede denegar el registro de un área de conservación municipal cuando exista reserva del Estado sobre dichas áreas o no se cuente con el consentimiento de los titulares de derechos exclusivos o excluyentes, respetando derechos adquiridos previos a su constitución. Art.790 del DS N0038- 2001-AG.

Tipo de relación

Coordinación entre el Sector Pesquería y las municipalidades

Coordinación y concertación de acciones entre el sector agricultura y las municipalidades.

Articulación con el sector Agricultura (INRENA) fortalece competencia municipal.

CUADRO No 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~ R G A N O S DE GOBIERNO LOCAL

. . . mntinuación C O N LOS SECTORES DEL ESTADO


educación a la población de su jurisdicción, siempre que no estén comprendidas en los ámbitos de las h e a s Naturales Protegidas, cualesquiera sea su nivel. Art.78O del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, DS N0038-200 1- AG (26106101).

Las Municipalidades, que tienen en su jurisdicción áreas naturales protegidas participan en la gestión del SINANPE (Sistema Nacional de h e a s Naturales Protegidas). Además de administrar las h e a s de conservación municipal para lo cual informarán al INRENA anualmente, sobre su estado de conservación; y conformar un equipo técnico que tenga a su cargo su administración elaborar e implementar el Plan Maestro respectivo. Ar t .9 y 81°del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, DS N0038-2001-AG (261 0610 1).

Prevención y control de la contaminación ambiental Emitir y aplicar ordenanzas, resoluciones, edictos o acuerdos y, reglamentos para el control y corrección de los problemas de contaminación ambiental. Además de imponer sanciones aplicar procedimientos coactivos, solicitar el apoyo de organismos competentes y de la fuerza pública para hacer efectivas las prohibiciones o restricciones de las actividades que deterioren el aire, agua, suelo y subsuelo; flora y fauna; riberas marítimas, fluviales y lacustres, en desmedro de la calidad de vida y de la seguridad de bienes y personas.


Los Comités de Gestión del Bosque y del SINANPE estarán integrados, entre otros, por representantes de gobiernos locales, correspondiendo al INRENA la promoción de la coordinación interinstitucional entre las instituciones que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente en la gestión y desarrollo de dichas áreas. El INRENA supervisará las obligaciones asumidas por las Municipalidades pudiendo darse el caso de pérdida del registro Art. 60, 17O, 52O y 79" del DS N0038-2001-AG.

Para la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental detallados, la autoridad competente podrá establecer un mecanismo de revisión que incluya a las autoridades locales. Art. 1 lo, 2 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, Ley N027446 (23IO4lO 1).

El Sector Pesquería coordina con los gobiernos locales para prevenir y controlar la contaminación derivada de la actividad pesquera. h. 660 de la Ley General de Pesca, LeyN025977

Tipo de relación

Articulación, coordina- ción y delegación entre el sector agricultura y las municipalidades.

La acción de articular su actuación como sector ambiental competente con los gobiernos locales es potestativa lo cual limita la autonomía municipal.

Coordinación entre el Sector Pesquería y las municipalidades.

CUADRO N o 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~ R G A N O S DE GOBIERNO LOCAL

... continuación CON LOS SECTORES DEL ESTADO


. Originen ruidos molestos o nocivos. Realicen una inadecuada disposición de afluentes sólidos, líquidos y gaseosos de cualquier origen. Ejecuten al margen de las normas de seguridad la manipulación, transporte, almacenamiento y expendio de material peligroso, emitan o produzcan radiaciones nocivas. Art. 530 y 540 del DS NoOO7-85-VC (20102185).

Las municipalidades provinciales de la cuenca atmosférica correspondiente, propondrán a las instituciones para integrar el Grupo Técnico Ambiental Zonal de Aire, entre ellos a un representante de cada Municipalidad. Art. 28O del Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire, DS N0074-200 1-PCM (2410610 1)

Las Municipalidades provinciales y10 distritales tienen la facultad de denunciar ante el Ministerio de Energía y Minas los problemas de contaminación ambiental generados por la


(221 12/92)

El MINSA, a través de la Dirección General de SaludAm- biental - DIGESA, norma, supervisa, controla, evalúa y concerta con los gobiernos locales los aspectos de protección del ambiente, así como acciones de salud ambiental, promoviendo su participación en la solución de los problemas que se presenten. Y a través de la Dirección Ejecutiva de Ecología y Medio Ambiente coordinará con los gobiernos locales la concertación de planes, programas y proyectos de control de la contaminación ambiental por agentes biológicos, sustancias químicas y formas de energía que puedan causar daño a la salud de las comunidades o representar un riesgo potencial. Además el MINSA proporcionará asesoría técnica, a los gobiernos locales en asuntos relacionados a la protección del medio ambiente. Art.780 y 83O del ROF del MINSA.

El CONAM designará a las instituciones integrantes del GESTA Zonal de Aire. Esta disposición asigna un rol tangencial a las municipalidades, lo que limita sus facultades en la protección del ambiente Art. 28O DS N0074-2001- PCM (24/06/O 1)

Esta norma limita la autonomía municipal ya que exige que las denuncias dirigidas hacia los titulares de la actividad minera, deberán ser tramitadas ante el MEM acompafiadas

Tipo de relación

C o o r d i n a c i ó n , concertación y apoyo entre el sector Salud y las municipalidades.

Limitación por parte del CONAM de las competencias municipalidades.

Limitación de la facultad municipal por parte del sector energía y minas.

... continuación


CON LOS SECTORES DEL ESTADO


actividad minera. Art. 450 del Reglamento para la protección ambiental en la actividad minero - metalúrgica DS NoOl6-93-EM (01/05/93).

Los gobiernos locales formularán las denuncias por las acciones u omisiones que a su juicio constituyan infracción en materia ambiental del reglamento de la Ley de Pesca Art. 98O del DS 012-2001-PE (14/03/2001).

También las autoridades locales provinciales o distritales tienen la facultad de denunciar sobre los problemas de conta- minación que causan los titulares de actividades manufactureras ante el MITINCI las mismas que deben estar debidamente sustentadas. Art.30° del Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera DS N00 19-97-ITINCI (0 11 lOI97).

La Municipalidad Metropolitana de Lima exige la presenta- ción de Estudios de Impacto Ambiental para la realización de obras o actividades de carácter público o privado, que puedan provocar daños no tolerables al ambiente y a los grupos usuarios del Centro Histórico. El documento será incluido en la solicitud de la Licencia de Construcción, Fun- cionamiento o de uso de espacio público temporal. Estos EIA, sólo pueden ser elaborados por las instituciones Públi- cas o Privadas debidamente calificadas y registradas en la Municipalidad de Lima Metropolitana. Art.3190 y 321°

Competencias sectoriales y su relación con las municipaies

por informe suscrito por un Auditor Ambiental registrado.

Permite canalizar denuncias que vayan contra el reglamento de protección ambiental de la industria pesquera.

Puede verse que este reglamento tiene la misma limitación al ejercicio de la autonomía municipal que aparece en el Regla- mento de Protección Ambiental de la industria minera. Sin embargo, el resultado de esta acción llevaría al MITINCI a disponer la realización de un examen especial, a exigir al titular de la actividad la presentación de un EIA o de un PAMA según sea el caso.

Tipo de relación

Articulación de funciones sectorial pesquera con la municipal.

Limitación de la facultad municipal por parte del sector industrias.

continúa.. .

CUADRO No 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES C O M O ~ R G A N O S DE GOBIERNO LOCAL

CON LOS SECTORES DEL ESTADO ... continuación


del Reglamento de la Administración del Centro Histórico de Lima, Ordenanza N0062-MLM ( 18108194).

Control sanitario de alimentos Los gobiernos locales velarán por el cumplimiento de las disposiciones referidas a la calidad y control sanitario de alimentos en general y de los productos hidrobiológicos para consumo humano directo destinados al mercado interno. Art. 68 inc. 2 de la LOM.

Corresponde a las municipalidades la satisfacción de las necesidades vitales de salubridad del individuo normando y controlando el aseo, higiene y salubridad en establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares públicos. Organizar campanas de saneamiento rural y control de epidemias, controlar la sanidad animal, realizar programas de prevención y de educación sanitaria y profilaxis local. Las Municipalidades distritales y provinciales fiscalizan y controlan actividades comerciales y de servicios a cargo del Ministerio de Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales. Art.620 y Art.6Go de la LOM y Art. 14 de las Normas reglamentarias sobre simplificación de procedimientos para obtener registros administrativos y autorizaciones sectoriales para elinicio de actividades DS N0024-98-ITINCI (31112198)


El MINSA, a través de la Dirección General de Salud Am- biental, norma, supervisa, controla, evalúa y concerta con los gobiernos locales los aspectos de higiene alimentaria. Además a través de la Dirección Ejecutiva de Higiene Alimentaria de la DIGESA, asesorará, promoverá y difundi- rá en los gobiernos locales las investigaciones en aspectos relativos a la protección de alimentos y bebidas de uso humano. Art. 840. C v780 del ROF del MINSA.

, , Esta norma fortalece la facultad de las municipalidades en materia de fiscalización y control de actividades comerciales y de servicios.

El MINSA, a través de la Dirección General de SaludAm- biental - DIGESA, norma, supervisa, controla, evalúa y concerta con los gobiernos locales entre otros los aspectos de saneamiento básico, control de la zoonosis y salud ocupacio- nal. Así como acciones de salud ambiental, promoviendo su participación en la solución de los problemas que se presenten. Y a través de la Dirección Ejecutiva de Saneamiento Básico de DIGESA, supervisa y evalúa las actividades desarrolladas por los niveles operativos de los gobiernos locales en el control de calidad de las aguas de consumo humano y el adecuado tratamiento de aguas servidas y excretas. Art.780 ~ A r t . 8 2 ~ del ROF del MINSA.

El MINSA, a través de la Oficina General de Epidemiología, supervisa las actividades de vigilancia epidemiológica en la localidad. Art.480 del ROF del MINSA.

Tipo de relación

Coordinación y articulación entre el sector Salud y las Munici- palidades.

Delegación de funciones del MITINCI.

Articulación de funciones concertación y su- pervisión del sector Sa- lud a las municipalidades.

Supervisión del sector Salud a las municipalidades.

-

- continúa ...

CUADRO N o 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~RGANOS DE GOBIERNO LOCAL

. . . continunción C O N LOS SECTORES DEL ESTADO


Servicios de salud Promover y realizar acciones de medicina preventiva y de primeros auxilios y postas médicas. Art. 66 Inc. 6 de la LOM.

Manejo de residuos sólidos Las municipalidades son responsables de la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y otras actividades en el ámbito de su jurisdicción. Art. 90 Ley de residuos sólidos NO273 14 (071 1212000).

La gestión de los residuos sólidos de responsabilidad municipal debe ser coordinada y concertada, en armonía con las acciones de las autoridades sectoriales y las políticas de desarrollo regional. Las municipalidades provinciales están obli- gadas a realizar las acciones que correspondan para la debida implementación de esta disposición. Art. 120 Ley de residuos sólidos.

Participación ciudadana Las municipalidades tienen la obligación de facilitar la parti- cipación de vecinos en el Gobierno local mediante el ejercicio de los derechos de petición y de consulta, los cuales se ejercerán entre otras para la definición de las políticas y la adopción de las medidas de carácter local relativas al medio ambiente y los recursos naturales. Además, en los casos de proyectos para el establecimiento de actividades que por su


El sector Salud, a través de la Dirección General de Salud de las Personas, orienta y apoya a los gobiernos locales en aspectos de organización y desarrollo de los servicios de salud. Art.710 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Salud, DS N002-92-SA.

La función del sector salud será la de vigilar el manejo de los residuos sólidos y requerir su cumplimiento bajo responsabilidad por parte de las municipalidades Ley de residuos sólidos NO27314 Art. 7 O (0711212000).

En el procedimiento de aprobación de los Estudios Am- bientales presentados al MEM, se le otorga el uso de la palabra a los alcaldes y presidentes acreditados de comunidades para que formulen sus comentarios en cinco minutos máxi- mo. Art. 13O del Reglamento de participación ciudadana en el procedimiento de aprobación de los estudios ambientales presentados al MEM; RM N0728-99-EM-VMM (0910 11 2000).

Tipo de relación

Apoyo del sector Salud a los gobiernos locales en organización y servicios de salud.

Supervisión del sector salud en la Gestión Municipal.

Coordinación del sector salud con la gestión municipal.

Interferencia de la competencia municipal por parte del sector energía y Minas y limi- tación al mínimo nivel de la participación de las municipalidades en una actividad altamente

... continuación

CUADRO N" 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~RGANOS DE GOBIERNO LOCAL



naturaleza o magnitud, pudieran tener efectos deteriorantes en el medio ambiente físico y social, los municipios orienta- rán sus decisiones a la opinión vecinal. Art. 3 l de la Consti- tución (1993); DisposiciónVI del Titulo Preliminar Códi- go del Medio Ambiente; 79 inc. 3 y 4 de la LOM y Art. 58O del DS N0007-85-VC (20/02/85).

Las Municipalidades, promoverán a través de los Concejos Municipales la identificación o creación de instancias de coordinación y concertación ambiental dentro del Marco Estructural de Gestión Ambiental. Art.33O del Marco Es- tructural de Gestión Ambiental, DCD NOOO 1-97-CDl CONAM (1311 1/97).

Tránsito y seguridad vial Las municipalidades provinciales son competentes en materia de tránsito terrestre en los aspectos normativos, de ges- tión y fiscalización y las distritales tienen competencias de gestión y fiscalización. Además, regulan el transporte colectivo, circulación y tránsito evitando el congestionamiento y la contaminación atmosférica; así como garantizan la seguridad de pasajeros, peatones y bienes en general. Art. 3" 5" y 6" del Reglamento Nacional de Tránsito, DS N0033-2001- MTC (24/07/01) y 69" de la LOM (09106184) y Art. 52O DS N0007-85-VC (20/02/85).


El sector Transportes y Comunicaciones vigila para que se dicten las medidas a todos los niveles funcionales y territoriales del país y se reserva las competencias que no han sido expresamente asignadas. Arts. 30,50 y 60 DS N0033-2001- MTC (24/07/01).

Tipo de relación

contaminante y que pudiera ser desestructuradora del desarrollo local sino se toman previsiones.

Promociona la partici- pación ciudadana a nivel local desde los gobiernos locales.

Supervisión y delega- ción de funciones del MTC a las municipales.

continúa.. .

CUADRO No 5 RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES COMO ~ R G A N O S DE GOBIERNO LOCAL

C O N LOS SECTORES DEL ESTADO


De los asentamientos humanos y el ornato Saneamiento de áreas tugurizadas y renovación de las declaradas inhabitables. Aprobar normas sobre ornato, mantener y administrar parques y jardines. h. 650 de la LOM.

Entorno ecológico urbano Propiciar carnpaílas de forestación y reforestación, establecer y conservar parques zoológicos, bosques naturales y parques recreacionales. h . 6 5 0 , 3 de la Ley Orgánica de Municipa- lidades.

Servicios de Saneamiento Las Municipalidades Provinciales son responsables de asegurar la prestación de los servicios de saneamiento, y en consecuencia les corresponden celebrar el contrato de con- cesión correspondiente con las empresas prestadoras de servicios. Art. 1 lo de la Ley de Fomento y Desarrollo del Sec- tor Saneamiento, Decreto Legislativo N0908 (03/08/00).

Las municipalidades distritaies promueven la formación de las ]untas Administradoras de Servicios de Saneamiento,


El MAG coordinará con los Gobiernos Locales la eiecución de programas de arborización urbana, los gobiernos locales brindarán el apoyo y las facilidades para su adecuado cum- ~limiento. Las aguas servidas tratadas serán usadas preferentemente en los programas de arborización urbanas. Arts. 270, 30,l y 37,4 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley N027308 (16/07/00).

El MAG coordinará con los Gobiernos Locales la eiecución de programas de forestación en cinturones ecológicos. Asi- mismo, los gobiernos locales brindarán el apoyo y las facilidades para su adecuado cumplimiento. Las aguas servidas tratadas son usadas preferentemente en los programas de arborización urbana y forestación en cinturones ecológicos de ciudades y poblaciones urbanas en coordinación con los gobiernos locales. Art.27,30,1 y 37,4 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley NO27308 (16/07/00).

El MINSA, a través de la Dirección Ejecutiva de Sanea- miento Básico de DIGESA, supervisa y evalúa las actividades desarrolladas por los niveles operativos de los gobiernos locales en el control de calidad de las aguas de consumo humano y el adecuado tratamiento de aguas servidas y excretas. Att.82O del ROF del MINSA.

- -

Tipo de relación

Coordinación del sector agricultura con las municipalidades.

Coordinación del sector agricultura con las municipalidades.

Supervisión y evalua- ción de las acciones municipales en saneamiento.

continúa.

... continuación




1 orientándolas v brindándoles asistencia técnica, así como contribuyendo a su financiamiento para la ampliación de la cobertura de estos servicios con base en sus posibilidades presupuestales. Art.460 de la Ley de Fomento y desarrollo del Sector Saneamiento, Decreto Legislativo N0908 (031 08/00).

Compensación por extracción de recursos naturales Los Fondos Municioales de Inversión tienen el obieto de proporcionar los recursos para el financiamiento del Progra- ma de Inversiones y Obras de las Municipalidades provinciales de la República. Art.970 de la LOM.

Las autoridades de los gobiernos locales, bajo responsabilidad, transferirán recursos para inversión a los centros poblados de su circunscripción, rendirán cuentas periódicamente sobre el destino de los recursos del canon y crearán los indicadores y mecanismos adecuados para el monitoreo y evaluación de impactos y costo/beneficio de la inversión del canon. Art.70 de la Ley de Canon, Ley N027506 (101071 01).


Los recursos que los concejos municipales reciban por concepto de canon se utilizarán de manera exclusiva en gastos de inversión. Art. 60,6.2 de la Ley de Canon, Ley N027506 (10/07/2001)

-- -

El canon será distribuido entre los gobiernos locales de acuerdo al criterio de área de influencia del yacimiento explotado. Art.50 de la Ley de Canon.

Tipo de relación

Transferencia de recursos del sector economía y finanzas a las municipalidades como com- pensación por la extrac- ción de recursos naturales.

Investigación sobre Política v Legislación Ambiental

Con el Ministerio de Industrias (MITINCI)

Como en el caso de los otros ministerios el Reglamento de Acondicionamiento Territorial dispone que el MITINCI apoyará a los gobiernos locales para el cumplimiento de sus facultades en materia ambiental.

Establecerá de común acuerdo con los Gobiernos Locales su participación en la elaboración de los Planes de Desarrollo Urbano e Industrial, particularmente lo referido a la zonificación. De igual manera colaborará con la Municipalidad del Distrito, en la atención de los servicios vecinales indispensables en las zonas rurales donde haya alguna importante empresa industrial que explote los recursos naturales utilizando el trabajo de los pobladores.

El Reglamento de Protección Ambiental para el Desarrollo de Actividades de la Industria Manufacturera del MITINCI tiene las mismas limitaciones al ejercicio de la autonomía municipal que aparecen en el reglamento de protección ambiental de la industria minera. Las autoridades locales provinciales o distritales tienen la facultad de denunciar sobre los problemas de contaminación que causan los titulares de actividades manufactureras ante el MITINCI las que deben estar debidamente sustentadas. Sin embargo, a diferencia del sector energía y minas, el resultado de la intervención municipal llevaría al MITINCI a disponer la realización de un examen especial, a exigir al titular la actividad la presentación de un EIA o de un PAMA según sea el caso.

Se observa que en general con este ministerio algunas posibilidades de articular las funciones sectoriales con las territoriales ambientales están abiertas, pero será necesario que se puedan convertir en iniciativas de gestión para que se hagan realidad en cada caso concreto.

Con el Ministerio de Salud

La Ley General de Salud desarrolla el precepto constitucional que consagra el derecho de toda persona a la protección de su salud. En ese sentido, dicta las medidas relativas a la protección del ambiente para preservar la salud de las personas. Asimismo, hace referencia al ejercicio descentralizado de competencias en materia de salud. Esta norma es concordante con la Ley General de Municipalidades que establece la obligación de las municipalidades de brindar al ciudadano un ambiente adecuado para la vida y de promocionar y desarrollar servicios de salud a favor del vecindario.

La autoridad de salud organiza y ejerce sus funciones de forma central, desconcentrada y descentralizada. En su reglamento de organización y funciones establece en qué aspectos

92 coordinará con los gobiernos locales.

"Munici~alidad vCestión Ambiental"

Obras de agua ~otable en Platanal Alto - Morropón.

Forestación en el desierto: Pampas de 110. 9 3


El Reglamento de Organización y Funciones del MINSA señala que la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) es el órgano de línea técnico normativo de nivel nacional, encargado entre otras funciones de concertar con los gobiernos locales los aspectos de protección del ambiente. Además señala que son funciones de la DIGESA entre otras, coordinar y concertar las acciones de salud ambiental con los gobiernos locales en los aspectos de su competencia, promoviendo su participación en la solución de dichos problemas.

Además la Dirección Ejecutiva de Saneamiento básico tiene entre sus funciones las de supervisar y evaluar las actividades desarrolladas por los niveles operativos de los gobiernos locales en el control de calidad de las aguas de consumo humano y el adecuado tratamiento de aguas servidas y excretas.

La Dirección Ejecutiva de Ecología y Medio Ambiente tiene entre sus funciones:

Coordinar con los gobiernos locales la concertación de planes programas y proyectos de control de la contaminación ambiental por agentes biológicos, sustancias químicas y formas de energía que por su intensidad, frecuencia de exposición y otros aspectos dañarían a la salud de las comunidades o representarían un riesgo potencial en casos de accidentes, operativos o de desastres naturales. Promover conjuntamente con los gobiernos locales la conservación y protección del medio ambiente como factor condicionante de la salud. Proporcionar asesoría técnica a los gobiernos locales en asuntos relacionados a la protección del medio ambiente promoviendo y difundiendo tecnologías apropiadas sobre la base de los resultados de las investigaciones efectuadas.

La Dirección Ejecutiva de Higiene Alimentaria y control de la Zoonosis tiene entre otras funciones la de asesorar y difundir en los gobiernos locales las investigaciones relativas a la protección de alimentos, bebidas de uso humano y control de la zoonosis.

La Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas propone a la Alta Dirección la política nacional de medicamentos, drogas y estupefacientes, concertando con los gobiernos locales en coordinación con la oficina general de planificación.

Establece dos tipos de relaciones con los gobiernos locales la de supervisión de las actividades en materia ambiental que desarrollan las municipalidades y las de coordinación y concertación, es decir, de acción conjunta para la promoción de la salud ambiental y protección del ambiente. En este segundo tipo de relación hay un campo abierto para la acción transectorial.


Con el sector Salud existe un amplio campo para que los gobiernos locales desarrollen iniciativas de gestión concertadas y de coordinación y puedan efectivizarse sus competencias orientadas a velar por la calidad ambiental de su circunscripción.

Con el Ministerio de Agricultura

En materia de conservación de flora y fauna el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), órgano descentralizado del sector agricultura, es la Autoridad Nacional Competente encargada de coordinar y concertar acciones con los gobiernos locales.

En el caso de que las municipalidades declaren zonas de conservación municipal éstas se inscribirán ante el INRENA que llevará un registro formal no constitutivo del área. Esta autoridad sólo puede denegar el registro de un área de conservación municipal cuando exista reserva del Estado sobre dichas áreas o no se cuente con el consentimiento de los titulares de derechos exclusivos o excluyentes, respetando derechos adquiridos previos a su constitución.

El INRENA asumirá la responsabilidad de promoción y de la coordinación interinstitucional entre las instituciones que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente en la gestión y desarrollo de las áreas naturales protegidas. Además, supervisará las obligaciones asumidas por las Municipalidades que declaran áreas de conservación municipal pudiendo darse el caso de pérdida del registro.

El manejo de áreas naturales protegidas está a cargo del INRENA que establece el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE) y formará Comités de Gestión del Bosque. Ambas instancias estarán integradas, entre otros, por representantes de gobiernos locales, correspondiendo al INRENA la promoción de la coordinación interinstitucional entre las organizaciones que actúan, intervienen o participan, directa o indirectamente en la gestión y desarrollo de dichas áreas.

El Ministerio de Agricultura (MAG) coordinará con los Gobiernos Locales la ejecución de programas de forestación en cinturones ecológicos y áreas urbanas. Asimismo, los gobiernos locales brindarán el apoyo y las facilidades para su adecuado cumplimiento. Las aguas servidas tratadas son usadas preferentemente en los programas de arborización urbana y forestación en cinturones ecológicos de ciudades y poblaciones urbanas en coordinación con los gobiernos locales.

El INRENA es la autoridad ambiental competente del sector agricultura. Desde 1995 cuenta con una guía para que diversas actividades formulen los términos de referencia para la elaboración del EIA, como son la obtención de permisos forestales con fines de ampliación de la frontera agrícola de superficies mayores a 100 Has; la obtención de


permisos de tala de bosques en áreas de concesiones mineras o contratos de operaciones petroleras; y la construcción de caminos públicos o de naturaleza similar. Este sector no reguló los mecanismos de participación ciudadana en el proceso de aprobación de los EIA ni de participación de los gobiernos locales.

En términos prácticos las competencias municipales en materia de prevención y control para la protección de los recursos naturales tienen dificultades de ejercerse o entran en conflicto con las decisiones del INRENA. En el caso de Chulucanas, por ejemplo, se presentó un conflicto entre la Municipalidad y el Ministerio de Agricultura que dispuso la tala de árboles localizados en la avenida principal de ingreso a la ciudad sin considerar que la municipalidad no estaba de acuerdo con dicha disposición.

A pesar de estos problemas, en materia de conservación de flora y fauna así como en el desarrollo de áreas forestales urbanas y10 peri urbanas existen importantes posibilidades para combinar la acción sectorial del Ministerio de Agricultura con la territorial municipal. Además si se toma en cuenta que el INRENA tiene dentro de sus funciones la de coordinar y concertar en materia de conservación de los recursos naturales con los gobiernos locales, se pueden activar mecanismos mediante convenios o el establecimiento de normas municipales que garanticen la concertación y coordinación, a fin de que se considere la participación de los gobiernos locales en el control de los recursos de flora y fauna.

Con el Sector Pesquería

El Sector Pesquería coordina con los gobiernos locales para prevenir y controlar la contaminación derivada de la actividad pesquera. Además, canaliza denuncias provenientes de los gobiernos locales que vayan contra el reglamento de protección ambiental de la industria pesquera.

Adicionalmente son la autoridad ambiental competente. Estableció mecanismos para la prevención y el control ambiental de las actividades pesqueras como la obligación de elaborar y aprobar el EIA previo al otorgamiento de la concesión, autorización permiso o licencia, según corresponda. Las actividades incluidas son las de extraceión comercial de mayor escala en el ámbito marino y continental; el procesamiento industrial y la instalación de un establecimiento industrial pesquero; la acuicultura; el desarrollo de infraestructura por parte del Estado o privados para la actividad de menor escala o pesca artesanal; la ampliación de la capacidad de producción; el incremento de la flota en el caso de recursos hidrobiológicos plenamente explotados; la investigación en los casos que se utilicen espacios acuáticos públicos u operen plantas de procesamiento; la introducción de recursos hidrobiológicos para fines ornamentales; la ampliación de

96 operaciones o modificación de sus condiciones originales cuando implique riesgos.


Debatiendo las propuestas ambientales, Chulucanas - Morropón.

Taller de Diagnóstico de la problemática provincial - Morropón. 97


En estos casos están abiertas las posibilidades de coordinación de los gobiernos locales con el sector pesquería a efectos de prevenir y controlar la contaminación por actividades pesqueras.

Con el Sector Transportes y Comunicaciones

El sector Transportes y Comunicaciones es el que de manera taxativa ha delegado funciones específicas a las municipalidades provinciales y distritales en materia de transporte terrestre. Vela para que se dicten las medidas para los niveles funcionales y territoriales del país y se reservó para sí aquellas competencias que no han sido expresamente asignadas a las municipalidades.

Esta opción reguladora de la relación entre competencias sectoriales y territoriales, es bastante práctica, sin embargo ha sido realizada mediante un decreto supremo que tiene menor jerarquía que una ley, en este caso la de municipalidades, y en tal sentido puede ser cuestionada o no limita el ejercicio de las facultades que Ley otorga a las municipalidades.

Se tiene el caso, por ejemplo, de la Municipalidad Provincial de Arequipa que dio la Ordenanza 0 15-99-MPA que estableció los límites máximos permisibles y los niveles de calidad de aire que, como se ha referido, fue objeto de una acción de amparo presentada por el gremio de transportistas y que el Tribunal Constitucional declaró infundada.

Con el sector Energía y Minas (MEM)

El Reglamento de Acondicionamiento Territorial Desarrollo Urbano y Medio Ambiente señala que el Ministerio de Energía y Minas brindará el apoyo a las municipalidades para el cumplimiento de sus facultades en materia ambiental. Esta disposición general tiene serias dificultades para poder implementarse de un lado debido a que las facultades municipales en materia de planificación y desarrollo integral de sus circunscripciones se han visto limitadas por la Ley que regula el otorgamiento de concesiones mineras en áreas urbanas y de expansión urbana. Esta norma es inconstitucional porque limita una competencia municipal establecida en la Constitución, dejando en manos del Ministerio de Energía y Minas (MEM) la posibilidad de interferir con decisiones que sobre planeamiento territorial tienen éstas instancias de gobierno y ninguna norma puede limitar o condicionar un derecho constitucional.

Junto a ello se tienen las normas referidas a la protección del ambiente y control de la contaminación ambiental de las actividades minero metalúrgicas, para lo cual por el D.L. 708 se establecieron las autoridades ambientales sectoriales, en este caso es una

98 constante que las normas sectoriales no incorporan mecanismos efectivos para que las

"Municipalidad ~Cestión Ambiental"

municipalidades cumplan con su función de velar por la protección del medio ambiente en su jurisdicción.

Esta realidad limita y excluye a las municipalidades del ejercicio de los instrumentos preventivos y de control ambiental necesarios para brindar al ciudadano un ambiente adecuado para la vida. Una muestra de ello es el caso en el cual el MEM exige que las denuncias dirigidas hacia los titulares de la actividad minera, deberán ser tramitadas ante dicho ministerio acompaííadas por informe suscrito por un Auditor Ambiental registrado y que en el procedimiento de aprobación de los Estudios Ambientales presentados al MEM, se le otorga el uso de la palabra a los alcaldes, como máximo cinco minutos, para que formulen sus comentarios. Tampoco se han previsto mecanismos de consulta para la aprobación de los Programas de Adecuación Ambiental por parte de las autoridades municipales.

Estas normas de carácter totalmente restrictivo de la participación de las municipalidades para la aprobación de los EIA y PAMA hacen poco viable el cumplimiento de velar por la calidad ambiental de su circunscripción.

De los casos estudiados la municipalidad de 110 es la que se enfrentó a problemas de contaminación derivados de la actividad minero metalúrgica y como se refirió suscribió con la Southern Peru un Plan de recuperación ambiental, estableciendo medidas de corto, mediano y largo plazo, sin embargo luego el MEM le aprobó su PAMA, el cual se hizo al margen de la participación de la ciudadanía y de las autoridades locales. Mediante este instrumento se han ampliado los plazos para que la referida empresa adecue sus actividades a las normas ambientales sectoriales para actividades en operación.

Con el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)

Este es el organismo rector de la política ambiental en el país que tiene bajo su responsabilidad la de facilitar los mecanismos para que se fortalezca la gestión ambiental transectorial. El Marco Estructural de Gestión Ambiental (MEGA) fue aprobado con este propósito en 1997. Sefíala que su finalidad es la de armonizar la política nacional ambiental con las distintas políticas sectoriales y locales existentes.

Esta ley también sefiala que es función del CONAM "coordinar y concertar las acciones de los sectores y de los organismos del Gobierno Central, así como las de los gobiernos regionales y locales en asuntos ambientales, a fin de que éstas guarden armonía con las políticas establecidas", es decir, el CONAM tiene entre sus objetivos principales el establecer nexos necesarios para lograr una correcta participación de todos los responsables en la gestión ambiental, para lo cual se precisa la creación de una organización ambiental que se articule como una red sin concentrar ni restringir las competencias existentes, aunque si debiera tener entre sus funciones la de ordenarlas.

Inv&igación sobre Política y Legislación Ambiental

El CONAM a través del MEGA busca superar los casos de superposición de funciones ambientales ejercidas por distintas autoridades con injerencia en el tema. Está orientada a recopilar mediante su actuación, como "organizador administrativo" de las funciones ambientales las mejores capacidades existentes tanto dentro del sector público como del privado a todo nivel, es decir busca la implementación del MEGA promoviendo una gestión multisectorial y territorial eficaz destinada a alcanzar el desarrollo sostenible.

Los avances en este esfuerzo son bastante limitados. El esquema ensayado de Coordinadoras Regionales Ambientales (CAR) no facilitó el fortalecimiento de la gestión ambiental desde el espacio territorial de administración de la gestión ambiental que son los municipios; por el contrario, en algunos casos desarrollaron acciones paralelas, en otros desconocieron las acciones municipales en materia ambiental o no tuvieron la capacidad de recoger las iniciativas que de manera creativa desarrollan las municipalidades. Últimamente se ha dado una corrección de esta política con buenos resultados.

En general estas normas pueden ayudar al fortalecimiento de la transectorialidad de la gestión ambiental y del Estado desde los gobiernos locales. Sin embargo, con el actual marco legal, las municipalidades requieren de mucha iniciativa para hacer viable una gestión concertada del medio ambiente en su espacio territorial, lo que a veces puede terminar desgastándolas. Además requieren ser muy creativas en el uso de los instrumentos de gestión para el ejercicio de sus funciones y competencias.

En los casos analizados por ejemplo, la Municipalidad de 110 suscribió un convenio marco con el Ministerio que posibilitó el desarrollo del proyecto Aire Limpio y que estableció en la zona un plan de contingencia atmosférica. Mecanismos como los convenios pueden viabilizar en su territorio una gestión ambiental más eficiente, llenando de esta manera los vacíos y10 las superposiciones o interferencias, que pudieran existir.

A efectos de fortalecer la gestión ambiental será necesario que el marco normativo refuerce la exigencia a los sectores de coordinar con las municipalidades, de pedir su opinión sobre decisiones que afectarían las condiciones ambientales, de sustentar sus decisiones cuando existe oposición de los gobiernos locales, de respetar los planes de acondicionamiento territorial (entiéndase ordenamiento ambiental) así como la vocación de desarrollo definida por la localidad aplicando el principio precautorio ambiental, etc.

3.4 Integración de la gestión ambiental: una alternativa

Como se refirió, las municipalidades son personas jurídicas de derecho público que ejercen competencias en un determinado ámbito territorial y funcional, con la

100 autonomía que les confiere la Constitución y la Ley. En cuanto a competencias


ambientales, como seiíala la Municipalidad Provincial de 110, podemos considerar que, "lo local es un espacio privilegiado para el ejercicio de la gestión ambiental, sin embargo éste no puede ser ejercido sin considerar los principios de la transectorialidad, coordinación intersectorial, concertación y descentralización del proceso de toma de decisiones".

La figura muestra la interrelación que debe existir a efectos de viabilizar muchas de las competencias municipales en materia ambiental.

Sectorial

I Territorial local transectorial

Nuestra hipótesis de trabajo es que el Estado peruano, por su carácter unitario y descentralizado recogido en la Constitución afirma, la autonomía política, administrativa de los gobiernos locales en asuntos de su competencia, dentro de las cuales se encuentran las ambientales. Sin embargo, también, deja abierta la puerta a la incoherencia en el ejercicio de competencias pues en las normas no determinan con claridad el nivel de preeminencia de cada una de éstas autoridades en materia ambiental, es decir de la territorial sobre la sectorial o viceversa.

Una forma de resolver esta situación, con el actual marco normativo, es vía el desarrollo de políticas ambientales claras utilizando mecanismos concertados, lo cual como hemos visto tiene sus límites en la voluntad política de los líderes y sobre todo en la debilidad de las municipalidades y el desarrollo de una estrategia orientada a fortalecer la gestión ambiental desde los gobiernos locales.

La otra opción, complementaria, es dar pasos para articular la gestión ambiental en un sistema que reconozca desde el marco legal la preeminencia de las autoridades territoriales sobre las sectoriales. Sin embargo, en estos últimos aiíos la tendencia reforzó a las autoridades ambientales sectoriales otorgándoles funciones de prevención fiscalización y control lo que trajo serias dificultades para garantizar una gestión ambiental integrada. 1 01


En los casos analizados, considerando los diversos niveles de desarrollo de las experiencias, se aprecia que las municipalidades optaron por hacer uso de las facultades de coordinación transectorial logrando avances en la gestión ambiental. Esta tendencia debería ser fortalecida, haciendo uso de las normas sectoriales existentes que establecen articulaciones con la gestión ambiental territorial local, pero también corrigiendo las incoherencias existentes derogando las normas anticonstitucionales, como la Ley de actividades mineras en áreas urbanas y elevando a rango de ley las competencias reconocidas a las municipalidades en el D.S. 007-85-VC.

En el actual esquema de gestión ambiental se debe hacer hincapié en las normas que aluden a la necesidad de la coordinación para la constitución del sistema. Esto nos colocará en el terreno del ejercicio práctico de una acción integrada y concertada y nos permitirá dar pasos concretos hacia la toma de decisiones sostenibles. Las municipalidades por sus competencias legales y porque operan en un espacio territorial determinado están en mejores condiciones de liderar la gestión ambiental. Además, existen normas que refuerzan este enfoque, como es el D.S. 007-85-VC que señala:

Corresponde a las municipalidades en concordancia con la legislación vigente y órganos competentes velar por la calidad del medio ambiente natural y transformado de su jurisdicción garantizando el bienestar de la población.

Lo importante a establecer, en la relación entre responsabilidades sectoriales y competencias municipales, es que éstas son de naturaleza distinta, pero complementaria. La municipalidad tiene acción integral sobre el territorio y los sectores sobre materias específicas, las mismas que no pueden contrariar el carácter integral que representa la acción sobre un territorio, de tal manera que las municipalidades deberán coordinar con los sectores para lograr sus objetivos ambientales locales a su vez que éstos brindarán el apoyo para el cumplimiento de sus facultades en materia ambiental.

Este concepto debería ser reforzado legalmente por una norma de mayor jerarquía a fin de evitar que los sectores regulen por encima de las municipalidades reduciendo su capacidad de gestionar el territorio.

Las propuestas de Ley de Bases de Descentralización -a mediados del 2002- señalan cómo se asignan las competencias a los diferentes órganos de gobierno, precisando que responde a una clasificación entre exclusivas y compartidas lo que determina las diferencias existentes entre éstas.

Así, son competencias exclusivas si son ejercidas con autonomía por la entidad pública responsable, según la Constitución Política del Perú y la Ley. Por otro lado, se seííala

1 02 competencias compartidas cuando se ejercen por más de una entidad pública, en planos


distintos de responsabilidad y función, de acuerdo a Ley, en aspectos de regulación, financiación, ejecución o control. Finalmente, se seíiala que son competencias delegadas en caso exista un convenio previo o conforme a Ley, que determine la delegación a una entidad pública distinta de la titular de la responsabilidad con la finalidad de que sean ejecutadas con mayor eficiencia.

Estas precisiones de la referida ley de descentralización pueden llevar a una mayor confusión de no determinarse claramente la preeminencia de autoridad, sobre la cual articular la gestión. A nuestro entender reforzar desde el marco normativo que el ordenamiento del territorio y su control está en manos de los gobiernos locales, ayudaría a dar coherencia a la gestión ambiental. Estas competencias recogidas en la Constitución del Estado, deben ser aclaradas en la Ley Orgánica de Municipalidades, evitando de esta manera que normas sectoriales de menor jerarquía reduzcan las posibilidades de gestión ambiental local.

Respecto a las instancias regionales, en general la legislación reconoce que corresponde a los órganos desconcentrados del Gobierno Central concertar y coordinar adecuadamente con las municipalidades la ejecución de las acciones de su competencia y a los Consejos Transitorios de Administración Regional, promover la complementación de acciones de alcance departamental con las de competencia de los Gobiernos Locales; y el de brindar apoyo con asistencia técnica en sus servicios de competencia. Asimismo, el CONAM coordinará y concertará acciones con los Gobiernos Locales en asuntos ambientales para que guarden armonía con las políticas establecidas y supervisará el cumplimiento de la política nacional ambiental por parte de Gobiernos Locales.

3.5 El marco normativo y la gestión ambiental municipal

De lo expuesto, se aprecia que existe una gama de funciones y posibilidades de intervención municipal sustentado en normas como la Carta Magna, leyes y reglamentos. Se concluye que la aplicación de este marco normativo está relativizado de un lado por la falta de ejercicio de las facultades asignadas y de otro lado por la acción de los sectores que interpretan la preeminencia de la acción sectorial sobre la municipal sin aplicar sus propias normas que establecen en la gran mayoría de los casos la necesidad de coordinar, apoyar y articular la gestión ambiental.

Podemos concluir que una parte de los problemas de la gestión ambiental corresponden a limitaciones en el marco normativo, pero otra gran parte al ejercicio de las facultades y a los niveles de coordinación entre las autoridades sectoriales y locales, las instituciones y demás actores locales que intervienen en la gestión ambiental.

1 O3


La multiplicidad de actores comprometidos en la gestión (sector público de nivel central y gobierno local, empresas, familias pobladoras y entidades de la sociedad civil) de hecho complejiza una coordinación adecuada. Más aún cuando no existe una equidad de poderes ni responsabilidades que acerque a los actores entre sí por un objetivo común. Los sectores no han tenido voluntad ni iniciativa para establecer puentes, la autoridad municipal tampoco. Las pocas experiencias exitosas de coordinación aún no son suficientemente conocidas.

El CONAM que debió auspiciar la interrelación entre los actores públicos y privados para la gestión ambiental local no ha cumplido este rol; en la práctica la política oficial del gobierno -a través de CONAM- privilegió la creación de instancias regionales - Comisiones Ambientales Regionales -CAR- antes que el fortalecimiento municipal y no llegó a dotársele de la fuerza para dinamizar el proceso.

Del análisis de casos y del marco legal e institucional expuesto se constata una compleja situación de articulación entre actores, mediada por factores como:

El grado de desarrollo de sus capacidades para ejercer determinadas competencias. Muchas veces se establecen relaciones de dependencia de la municipalidad frente a otros sectores. La municipalidad no llega a reconocer sus propias competencias y en la práctica se percibe incapaz. Un caso muy claro es el nulo desarrollo de los planes de acondicionamiento territorial, instrumento sustancial para el ordenamiento ambiental y la zonificación ecológica, que permitiría a los gobiernos locales tener capacidad de diálogo con los proponentes de inversiones a desarrollarse en su localidad, así como con los sectores del Estado. No hay liderazgos comprometidos con la gestión municipal, ni población consciente de sus derechos. La política ambiental nacional y el marco legal privilegian la acción sectorial sobre la territorial y el desarrollo de la legislación que favorezca el ejercicio de su acción de vigilancia ciudadana en el tema ambiental es prácticamente nulo.

Las bases para el desarrollo de una gestión ambiental consistente desde los gobiernos locales requiere reforzar este nivel de autoridad y recuperar el espacio de competencias que tienen los gobiernos locales haciendo uso de las facultades legislativas así como los otros instrumentos de gestión, entre ellos el de concertación, a efectos de viabilizar una gestión ambiental local eficiente.

Conclusiones y recomendaciones Factores limitantes y de éxito.

1 Lineamientos de política y 1 ~ro~uestas normativas

En el conjunto del documento se evidenció cómo los gobiernos locales estudiados generaron diferentes respuestas a sus problemáticas ambientales. En algunos casos superaron algunos de los cuellos de botella, al actuar en el ámbito institucional, en la producción de normas, en la gestión y en el desempefio de determinados actores. Estos avances serán identificados y ofrecidos como estrategias exitosas.

Sin embargo, también se identificaron limitantes que actúan como un entorno agresivo y afectan la gestión ambiental, aún cuando las características específicas y escalas de las localidades analizadas son diferentes. Iniciamos este capítulo presentando esas principales limitantes de la gestión ambiental.

4.1 Factores limitantes de la gestión ambiental provincial

Las principales limitantes de la gestión encontrados en los casos estudiados son:

- Un crecimiento de las áreas urbanas en desmedro de los entornos naturales (Tarapoto) o rurales (Arequipa). Este crecimiento no toma en cuenta la escasez de sus recursos naturales (110) o los fenómenos de variabilidad climática periódica (Morropón - Chulucanas). Junto a ello se aprecia una institucionalidad local con dificultades para adaptarse a nuevos problemas y demandas. Esta situación se complejiza en ciudades que crecieron rápidamente y están localizadas en áreas vulnerables.

- Algunos de los problemas ambientales del Frente Marrón tienen su explicación en la estructura misma de las políticas de Estado y no se m


pueden resolver en el nivel local. Se tienen políticas nacionales que provocaron la libre importación de vehículos usados contaminantes, con incidencia en ciudades como Tarapoto y Arequipa o en la promoción de la inversión minera sin cuidado ambiental como sucede en 110. También se constata que las municipalidades han sido ignoradas como espacios de gestión ambiental y desde el gobierno central se promovieron instancias paralelas como las CAR, sin desarrollar suficientes articulaciones con las municipalidades provinciales.

- La interferencia de competencias por parte del Gobierno central obstaculiza el desempeño de los gobiernos locales que decidieron, a pesar de sus limitaciones, solucionar determinados problemas ambientales. Entre las causas centrales de esta interferencia están: el establecimiento de competencias ambientales tanto en la autoridad local de nivel territorial como en las sectoriales, asumiendo estas últimas la prevalencia debido a la concentración de decisiones en el poder central; y el restringido uso de las facultades de acondicionamiento territorial, que de acuerdo a ley, tienen los gobiernos locales.

- El centralismo en las decisiones de carácter sectorial no ha sido remontado por las iniciativas del CONAM (MEGA, CAR) evidenciándose en la práctica desinterés y escasa coordinación entre los niveles local y nacional para encarar los problemas ambientales de las localidades en forma integral.

Frente a estas condiciones del entorno están las debilidades institucionales de los Gobiernos Locales, en términos de sus recursos y personal, de sus capacidades disponibles, acceso a tecnologías e información, que evidentemente inciden en su accionar frente a los complejos problemas ambientales.

4.2 Lecciones aprendidas

a. La gestión concertada de proyectos es fundamental para dinamizar el compromiso ciudadano con el medio ambiente. En San Marcos, la gestión de proyectos y el uso de recursos locales se dio en un contexto de escasez, concertando sobre prioridades, con decisiones colectivas y con acciones concretas como la forestación. Se logró el compromiso de los actores involucrados para que mejoren en el corto y mediano plazo sus condiciones de vida. También se notó en Arequipa y Morropón - Chulucanas que la ciudadanía necesita de hechos concretos para afirmar su compromiso ambiental. La elección de las primeras acciones a ejecutar en forma de proyectos pilotos es significativa, ese fue el caso de Arequipa, que controla las emisiones de los gases del sector transporte y lo relaciona con acciones de descontaminación emprendidas como la Ordenanza sobre Ruidos y la norma

1 06 referida a la recuperación y tratamiento del centro monumental histórico.

"Municioalidad v Gestión Ambiental"

b. La gestión concertada se potencia a partir del uso de instrumentos de planificación que permiten visualizar puntos en común y cómo trabajarlos en forma conjunta.

c. Se seiíala que las mejoras ambientales no se pueden aplicar porque faltan recursos. La experiencia muestra que no es tan cierto. En 1997, recién en 110 se obtienen significativos recursos por el Canon y la Renta Aduanera, pero ya la mayoría de sus proyectos y normas estaban formuladas y había un avance sustancial en la mejora del ambiente. Pero es real que se debe incrementar los recursos para la gestión ambiental local. En San Marcos, Arequipa y Morropón - Chulucanas se convocó a la cooperación internacional y se movilizaron recursos locales. Queda pendiente revisar la distribución de los recursos nacionales en esta etapa de reforma del Estado y descentralización, para buscar una mayor asignación de recursos a las municipalidades.

d. Un factor que contribuye al éxito de la gestión ambiental es tener una opinión pública favorable que refuerce acciones en curso y levante problemas de prioridad. Esto es claro en 110, donde su población organizada (recoge la tradición sindicalista) incide en las autoridades para continuar en los procesos de negociación frente a las grandes empresas de la zona. También en Arequipa, la opinión pública y los medios de comunicación son importantes para mantener el compromiso municipal de control de las emisiones de gases del transporte.

e. Una estrategia para afirmar la gestión ambiental es ganar la confianza a partir de acciones de impacto. Con esta lógica se avanzó en 110 con la construcción del malecón costero y el control de los efluentes de la empresa metalúrgica; en San Marcos fue con el proyecto de residuos sólidos; en Morropón-Chulucanas con el Fondo Ambiental de Yapatera. Pero las municipalidades también deben prever cómo manejar proyectos de mediano y largo plazo, como el Proyecto de Descontaminación del Aire en Arequipa, cuya solución requiere de plazos no menores a cinco aiíos.

f. La confianza se refuerza cuando las autoridades generan alianzas con otros actores, como se da en Arequipa donde llegaron a confluir fuerzas con los medios de comunicación para el control de las emisiones de gases y en Morropón Chulucanas, donde la población se comprometió a aportar con recursos locales para el Fondo Ambiental.

g. El uso de incentivos económicos, como el trabajo comunal a cambio del pago de los tributos por parte de la población, ocurre en 110 y es un instrumento a replicar.

h. La experiencia nos muestra que cuando hay iniciativas de larga data en curso y que mostraron cierta efectividad, como en 110, es factible plantear la institucionalización 1 07


de un Sistema de Gestión Ambiental Participativa. Se considera que en 110 existen condiciones en este sentido. El disefio de un sistema de arriba hacia abajo, como en cierta forma se perfiló en Tarapoto - San Martín, en un contexto de débil compromiso de los actores, muestra más dificultades para su institucionalización. Es una práctica eficiente elevar los acuerdos previos entre actores a normas, como sucedió en 110, donde las empresas y municipio concordaron en el monitoreo de la calidad de aire.

i. Las municipalidades tienen mucha dificultad para hacer uso efectivo de las facultades que la actual Ley de Municipalidades le brinda con relación al tema ambiental. Así tenemos que:

Son mínimas las ordenanzas o resoluciones de alcaldía orientadas en ese sentido y aunque por obligación de ley cuentan con el TUPA, que considera funciones y procedimientos relativos a la gestión ambiental, por lo general no se implementan plenamente. Este es el caso de San Marcos, Tarapoto - San Martín y Morropón - Chulucanas.

Las experiencias de 110 y Arequipa evidencian que se pueden emitir normas específicas, para que se cumplan efectivamente, al contar con el compromiso de un grupo interdisciplinario de profesionales enmarcados en el accionar de las ONGs.

En el caso deTarapoto una norma tan importante como la Ordenanza de Control de Ruidos no se ejecutó. Si la normatividad no va de la mano con la implementación de mecanismos operativos, como créditos con facilidades, promociones, concursos, incentivos en general, la norma no se cumple y se desgasta la credibilidad.

j. El apoyo de liderazgos es clave así como la voluntad política

En Morropón, Chulucanas hubo mucha demora para constituir el Fondo Ambiental de Yapatera debido a los cambios políticos de la autoridad municipal, eso generó desconfianza de parte de los diversos actores. Para revertir esa desconfianza se debió esperar el momento oportuno y desarrollar una amplia labor de difusión.

En Tarapoto - San Martín si bien hubo voluntad política y posibilidad de concertación en los albores del proceso de formulación participativa del Plan de Gestión Ambiental (PGAT) o la Ordenanza Marco del Sistema de Gestión Ambiental, esta se diluyó al renovarse las autoridades municipales. La voluntad política de las nuevas autoridades fue insuficiente para continuar el proceso. Y se percibió poco respaldo al PGAT de parte de la comunidad y un bajo nivel de

108 compromiso de la sociedad civil.

"Munici~alidad v Gestión Ambientalo

En 110, una cierta continuidad política - por cerca de veinte anos - generó más confianza y posibilidad de afirmar procesos.

En Arequipa, el amplio respaldo del que goza el alcalde le permite una intervención creciente en el tema de control de gases y otras acciones ambientales en curso. La expectativa generada alrededor de la gestión municipal, cuyo liderazgo irradia un estilo diferente, contribuye a dar la confianza requerida Este clima de confianza y credibilidad hay que evitar que se desvanezca, por ello tiene que ser alimentado con acciones prácticas.

La experiencia de San Marcos, vía la formación de un espacio de concertación interinstitucional (CINDESAM), permitió fortalecer las capacidades de liderazgo en el actor municipal y la posibilidad de articulación entre sociedad civil, O N G y los sectores públicos, sostenidamente por más de ocho afios.

4.3 Lineamientos de política y recomendaciones

Presentamos algunas propuestas de lineamientos de políticas para ser consideradas en el proceso de reforma del Estado. Nuestros aportes no se refieren únicamente a la reforma de la legislación municipal tanto en la ley propiamente dicha como en la Constitución y en la ley de descentralización. Si bien reconocemos que esos son elementos jurídicos, legales y políticos que tendrán directa o indirectamente incidencia en el quehacer de las municipalidades, existen estrategias que debemos considerar para complementar estos aspectos normativos, de forma que el conjunto de instrumentos incida efectivamente en una gestión ambiental exitosa.

Es decir, gran parte del problema no se resuelve en términos únicamente legales como se suele suponer, sino en términos de los instrumentos de política con que se dota a las municipalidades y del abanico de políticas que ellas pueden utilizar para la gestión ambiental, como en cualquier otro tema.

En tal sentido, nuestra propuesta de recomendaciones de política se fundamenta en afirmar que las mismas son útiles en cuanto crean condiciones institucionales, normativas y contextuales para que las autoridades, los líderes locales y sus poblaciones encuentren por sí mismos los factores de éxito en sus gestiones ambientales respectivas.

Por consiguiente, además de la propuesta de normatividad, queremos presentar elementos de política que se deben aplicar de modo progresivo tanto en un período de tiempo y considerando la diversidad del universo municipal peruano.


4.3.1 Criterios generales

Al elaborar y diseñar estos lineamientos de política se consideró los siguientes elementos:

a) la práctica de las municipalidades del Perú en los últimos veinte años, en especial aquellas prácticas con ciertos niveles de éxito y que fueron desarrolladas de modo sostenido e intencional en medio ambiente.

b) las limitantes que vienen de la relación de las municipalidades con órganos de gobierno local y otras instancias del Estado, llámense ministerios o institutos desconcentrados o especializados.

c) un criterio muy importante para diseiíar estas políticas es que sean viables, es decir, que puedan efectivamente ser llevadas a la práctica por las municipalidades peruanas a partir de su existencia. Nuestro punto de partida es la enorme diversidad y heterogeneidad de las municipalidades peruanas. No sólo porque existen metropolitanas, grandes, medianas y pequeñas y aun mínimas cuya viabilidad es enteramente discutible, sino porque las hay urbanas, rurales y semi urbanas; de costa, de sierra y de selva. En este sentido no buscamos proponer políticas de universal aplicación por óptimas que puedan ser, sino plantearnos las metas máximas que las municipalidades actuales pueden y deben aspirar para cumplir de modo adecuado su rol de protectoras y promotoras del medio ambiente natural y producido.

d) asimismo, consideramos que el territorio es el ámbito en el que mejor se puede desarrollar la gestión ambiental otorgándole liderazgo a la municipalidad por estar más cerca de la gente y tener la mejor posición para detectar actividades depredatorias, así como para desarrollar políticas de movilización social en pro del cuidado y preservación del medio ambiente.

e) sin participación ciudadana no hay interés por cuidar el medio ambiente. Muchas de las políticas ambientales caen en saco roto cuando paralelamente no se desarrolla una política decidida de educación ambiental de la ciudadanía para que cuide el entorno y desarrolle hábitos y una cultura ambientalista. Los controles, por más eficaces que puedan ser, la dotación ylu organización de servicios por muy eficientes que sean son insuficientes si la población no contribuye a respetarlos, cuidarlos, protegerlos y usarlos de modo adecuado o -lo que es peor- desarrolla prácticas contrarias a los objetivos propuestos. Por ello insistimos en que una política a desarrollar es la educación ciudadana y la promoción de una cultura ambientalista en el Perú.

110


el tema de los recursos es crucial en este terreno, pues las municipalidades sólo tienen derecho a percibir ingresos relacionados al medio ambiente por la prestación efectiva de servicios (arbitrios por recolección de residuos sólidos o por el mantenimiento de parques y jardines, derechos por control sanitario, etc.), cuando es sabido que las municipalidades tienen un déficit estructural de recursos financieros, humanos y materiales no sólo para la protección del ambiente, sino en general para el cumplimiento de su misión y funciones fundamentales. Este tema, por consiguiente, debe abordarse de modo decidido si queremos que las municipalidades cumplan efectivamente un rol preponderante en este terreno. Lo contrario sería mantenernos en el eterno círculo vicioso que se continuó con las municipalidades peruanas el cual es asignarles nuevas competencias sin otorgarles las armas para acometerlas a cabalidad. Paralelo a la renovación de los recursos financieros está el desarrollar creativamente la generación de nuevas formas de obtención de recursos, a partir de los aportes comunales en mano de obra, a cambio de sus contribuciones, la gestión de recursos de cooperación, etc.

4.3.2 Estrategias de éxito

Llamamos estrategias de éxito de la gestión ambiental a aquellos elementos del contexto jurídico, político y social que articulados de modo adecuado permiten obtener resultados satisfactorios en la aplicación de políticas de gestión ambiental en un determinado territorio. Lo importante sería determinar si estas estrategias o factores de éxito como aquí les llamamos pueden ser generalizados y convalidados.

Dichas estrategias se refieren a los siguientes aspectos:

a) El liderazgo municipal

En los casos estudiados se encontró a alcaldes, ciudadanos o dirigentes locales, con cualidades de Iiderazgo que se han convertido en una factor articulador y legitimador de los esfuerzos por el cuidado y protección del ambiente. Los alcaldes que afirman sus liderazgos son un elemento dinamizador efectivo cuando comprometen al conjunto municipal. Sea en actividades educativas, organizativas o en el desarrollo y aplicación de políticas prácticas aún cuando fueran incipientes o más desarrolladas en el ámbito de su jurisdicción.

b) La actitud y disposición de la población

Obviamente el liderazgo municipal se ejerce, sustenta y asienta en una población que tenga disposición, apertura, confianza e identidad con su entorno. Este elemento de sustento ciudadano es un factor que acelera o desacelera la resolución positiva o negativa 1 1 1


de los conflictos ambientales. Si la población no toma conciencia de la necesidad de un ambiente sano y tolera la convivencia con un ambiente deteriorado y aun hostil o considera que ello es un tema ajeno a su propia responsabilidad, se produce una perversa indiferencia que quita sustento a la acción municipal.

El justo requerimiento de parte de la población de acciones en el Frente Marrón - especialmente en zonas de crecimiento urbano- debe ser complementado con acciones en el Frente Verde (defensa de las áreas y verdes y conservación de la biodiversidad) y particularmente en el Frente Azul (educación, información y dihsión) comprometiendo a los Gobiernos Locales a desarrollar acciones en todos los frentes.

Por ello, un lineamiento básico de política es, a nuestro entender, la educación ambiental desarrollada tanto en los espacios locales y desde los organismos públicos descentralizados que tienen directa relación con el ambiente o a través del sistema educativo formal e informal que debería introducir y desarrollar en los programas de estudios la necesaria materia del cuidado y desarrollo armonioso del entorno del ser humano.

Nuestra propuesta de política se fundamenta en afirmar que los factores de éxito son condicionantes fundamentales para el funcionamiento de la institucionalidad y la aplicación de la normatividad y determinan el contexto en el que líderes locales, autoridades y poblaciones desarrollan gestiones ambientales eficaces y pertinentes.

Por consiguiente, consideramos que es insuficiente sefialar políticas y aprobar normas, si de otro lado se carece del liderazgo territorial y la conciencia ciudadana.

c) La normatividad

Dicho ello es menester recalcar que no basta, sin embargo, la promoción y el desarrollo del liderazgo local y especialmente municipal ni la conciencia de la ciudadanía, sino que es menester concebir, aprobar y poner en funcionamiento una normatividad apropiada y realista que otorgue a cada nivel e instancia sus propias competencias en este terreno.

La propuesta de normatividad que ofrecemos no sólo incide en el deber ser sino en la facilitación del despliegue de potencialidades de quienes ejercen la gestión y la validan: los líderes locales y sus pobladores.

En tal sentido proponemos la predominancia de la autoridad territorial sobre la autoridad sectorial, predominio del municipio sobre los ministerios, de la autoridad territorial, vale decir municipal, sobre la autoridad sectorial. Esta opción se basa en la

1 1 2 constatación, tantas veces comprobada, que el territorio local es el escenario más viable


para el desempeiío de los actores que apuntan realistamente a lograr una gestión equilibrada, sostenida y eficaz del medio ambiente.

Reiteramos que la municipalidad es la instancia estatal más cercana a la gente y sus vivencias, y por el hecho de provenir de elección popular, es más proclive a responder a las demandas más inmediatas de la población como pueden ser aquellas referidas al medio ambiente, so pena de perder legitimidad y disminuir en consecuencia su autoridad.

Dicha normatividad debe tener como característica fundamental su viabilidad y nitidez.

Por lo primero entendemos que puedan ser efectivamente aplicadas por la instancia a la cual le son asignadas. Muchas veces las leyes contienen disposiciones que materialmente son imposibles de cumplir por las municipalidades. Esto sucede por lo general en detrimento de las pequeiias.

Por lo segundo entendemos que la legislación no debe dejar puertas, ventanas ni resquicios abiertos a posibles conflictos de competencias y que debe otorgar con precisión a cada nivel de gobierno las competencias que le sean más apropiadas.

d) Desarrollo de capacidades

El desarrollo de capacidades para la gestión local sostenible es fundamental sobre todo considerando el contexto de descentralización política que estamos viviendo en el Perú, uno de cuyos elementos fundamentales, sino el principal, es el fortalecimiento de las municipalidades como verdaderos órganos de gobierno local y administración territorial.

En el terreno del cuidado del medio ambiente este tema es crucial y decisivo.

Se deberá impulsar como parte de una política estatal sólida y consistente para el cuidado del medio ambiente un programa de formación de mandos medios afincados en las municipalidades y en los gobiernos regionales con el concurso de universidades y de otros centros de educación superior de ámbito regional que desarrollen este programa de formación y capacitación.

Asimismo, en la sociedad y especialmente en sus núcleos más activos será necesario ejecutar este programa de desarrollo de capacidades para el cuidado y protección del medio ambiente a través de lo que llamaríamos promotores cívicos del medio ambiente. Así como existe la vigilancia de las políticas sociales del Estado debería establecerse la vigilancia del ambiente no sólo por parte de las autoridades municipales o de sectores encargados, sino involucrando a la población a través de diversos mecanismos.


El requerimiento del desarrollo de capacidades cobra mayor vigencia por la responsabilidad mayúscula que se le está otorgando a los gobiernos locales en la gestión del ambiente.

e) La concertación

No podemos dejar de lado el elemento de la concertación. Nos parece clave en este terreno la articulación o la concertación de esfuerzos, preocupaciones y recursos, particularmente porque hay responsabilidades que corren el riesgo de entrar en conflicto. Una inversión minera de gran envergadura no podrá sólo ser decidida por los actores locales, sino que tendrá que concertarse con las autoridades de los sectores para definir la pertinencia de su inversión en una localidad. Analizando las prácticas exitosas o que contienen a nuestro entender gérmenes de éxito, encontramos que la práctica de la concertación ha jugado y juega un papel central.

En general, cada vez que una determinada comunidad ha enfrentado seriamente un problema relacionado con el medio ambiente recurrió no a la acción unilateral de una autoridad poderosa, sino a la conjunción de esfuerzos de diversos actores sociales e institucionales de la localidad y aún fuera de ella.

Consejos del medio ambiente, mesas de concertación por el medio ambiente, fondos ambientales y otros al interior o separados de las mesas de concertación por el desarrollo se establecieron y consiguieron éxitos de diversa naturaleza, pero muy aleccionadores.

Al fin las políticas no se reducen a un haz pequeiío de alternativas y caminos posibles, sino a una gama de posibilidades que desde el Estado, las futuras regiones, municipalidades y sociedad civil se pueden promover.

f) Estímulos y premios

Estímulos y premios a los barrios mejor cuidados, a las ciudades más sanas ambientalmente, a los entornos ecológicamente más sostenibles pueden ser otras tantas formas de incentivar el cuidado tan necesario del entorno físico del hombre que es lo que en realidad importa.

g) La estructuración interna de las municipalidades

Para desarrollar una política de cuidado, protección y promoción del medio ambiente es necesario que las municipalidades se doten de la estructura para tal fin. En muchos casos se encuentra que los aspectos de gestión municipal relacionados con el ambiente

1 1 4 se encuentran desperdigados o sueltos en varias instancias de la estructura administrativa

"Munici~alidad v Gestión Ambiental"

municipal. En consecuencia es importante que desde el nivel central y con el concurso de instituciones privadas se dialogue y asesore a las municipalidades para revisar las estructuras vigentes, los cambios posibles y secuenciales a generar.

Nuestra propuesta consiste en que se instituya una área especializada en el cuidado del ambiente en cada municipalidad provincial y en las distritales que tengan capacidad para ello. En las demás municipalidades distritales una comisión de regidores, a la que se incorporen ciudadanos de la localidad preocupados por el tema, podría hacerse cargo de este aspecto tan importante de toda gestión municipal.

h) Mancomunidad o asociación municipal

Los temas ambientales son por lo general comunes a lo largo de una cuenca, subcuenca o zona de desarrollo. En estos espacios funcionan a menudo varias municipalidades que trabajan cada una por su cuenta en el cuidado del ambiente en cualquiera de los frentes: verde, azul o marrón. La asociación o mancomunidad de municipalidades, política que en reducidos casos se esta desarrollando en el Perú, es una vía para generar o producir efectos sinérgicos al potenciar los recursos, las voluntades y los entusiasmos que se producen al trabajar en conjunto.

Autoridades de cuencas y subcuencas, empresas municipales de recolección de residuos sólidos por zonas y distritos que se extienden en un continuo urbano, vigilancia conjunta de bosques, ríos, lagos y lagunas que favorecen a varios distritos etc., son otras tantas acciones de política que emprenderían.

Estas mancomunidades o asociaciones de municipalidades, que tienen perfecto sustento legal, pueden finalmente sobre la base de un programa común elaborar proyectos conjuntos y concitar la cooperación internacional o nacional y ponerlos en marcha. Por supuesto que ello ameritaría revisar la vigencia de determinadas municipalidades, a veces muy pequefias y con pocas posibilidades de desarrollo, y en el marco actual de ajustes de las demarcaciones, recomendar la unificación de algunas.

4.4 Propuestas

A partir del trabajo de campo desarrollado, las consultas realizadas a terceros y en diálogo con los actores involucrados se plantean aportes para un capítulo sobre Gobiernos Locales y Medio Ambiente a la Nueva Ley de Municipalidades, como forma de explicitar las funciones y competencias municipales así como instaurar un Sistema de Gestión Ambiental Municipal que de modo progresivo dinamice e institucionalice los ax7ances en el campo ambiental. La propuesta se presenta en el Anexo 1 y Anexo 2.

11 5


Asimismo, se formuló - recogiendo las consultas a autoridades y población- una propuesta de Ordenanza Municipal presentada a la Municipalidad Provincial de Morropón - Chulucanas, que es avalada por un conjunto de personalidades y está en debate en el Consejo Provincial. La propuesta se presenta en el Anexo 3.

4.4.1 Propuesta normativa del marco legal ambiental municipal

Un punto de partida es el entendimiento de los alcances y límites del marco jurídico actual. La Constitución Política de 1993 en su artículo 1920 no seiíalaba expresamente las competencias municipales ambientales, excepto las correspondientes al acondicionamiento territorial. Posteriormente mediante Ley No 27690, la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización, modifica los aspectos correspondientes a la descentralización de la Estructura del Estado, estableciéndose expresamente competencias en materia ambiental, tanto para los gobiernos regionales como locales.

La actual Ley Orgánica de Municipalidades No 23853 -LOM- no desarrolla expresamente las competencias ambientales municipales. De esa forma el principal instrumento normativo en materia ambiental en el nivel municipal es el D.S. 007-85- VC, que es una norma de menor jerarquía por lo que no facilita la articulación entre la acción municipal en el campo ambiental y las responsabilidades de las autoridades ambientales sectoriales, dificultando tanto la acción intersectorial así como la transversalidad de la gestión ambiental entre autoridades sectoriales con las territoriales municipales.

La propuesta diseiíada propone introducir en la Ley No 23853 - LOM o eventualmente en la nueva Ley la materia ambiental, en forma expresa, en concordancia con la modificación constitucional a fin de garantizar una gestión ambiental transversal y articulada desde los cimientos del Estado de Derecho, es decir, desde los gobiernos locales. Estos cambios permitirán que las Municipalidades puedan desarrollar sus competencias en esta materia en concordancia con la legislación nacional y en coordinación con los sectores competentes. Además, la presente iniciativa permitirá subsanar los vacíos que deja la normatividad ambiental vigente.

Por otro lado, se propone la introducción de un capítulo sobre Gobiernos Locales y Medio Ambiente en la nueva Ley de Municipalidades, con la finalidad de explicitar las funciones y competencias municipales así como instaurar un Sistema de Gestión Ambiental Municipal que de modo progresivo dinamice e institucionalice los avances en el campo ambiental. Se ha disefiado la propuesta sobre la incorporación de un capítulo sobre medio ambiente en la ley de municipalidades así como sugerencias para

1 1 6 el conjunto del articulado de la nueva normativa.


La propuesta de norma que ofrecemos no sólo incide en el deber ser sino en la facilitación del despliegue de potencialidades de quienes ejercen la gestión y la validan: los líderes locales y sus pobladores.

Consideramos que la gestión ambiental debe sustentarse en la autoridad local territorial y la principal función de la autoridad sectorial debe ser la de apoyar, asesorar, supervisar la gestión ambiental municipal. Por ello es vital recuperar uno de los instrumentos ambientales ordenadores del territorio, como es el denominado plan de acondicionamiento territorial, el mismo que conforme ya lo establece el reglamento de ordenamiento territorial y medio ambiente debe ser construido en diálogo con todos los actores públicos y privados, para luego ser aprobado por una ordenanza municipal. AL lado de ello se debería reforzar las facultades normativas y de control municipal bajo en enfoque de integralidad posible en el manejo de un territorio, llenando los vacíos existentes debido al enfoque sectorializado que hoy tiene la gestión ambiental en nuestro país. Para ello se propone que las municipalidades participen de manera directa en el otorgamiento de licencias y permisos así como concesiones conferidas por las autoridades sectoriales en el ámbito de su jurisdicción y opinen respecto a las otorgadas para proyectos regionales y macroregionales. De igual manera, que intervengan en el control ambiental de actividades sectoriales en los casos en que las mencionadas autoridades no lo hagan.

Esta opción reforzará la gestión ambiental local así como una interacción real y efectiva entre autoridades municipales con las sectoriales, posibilitando una gestión equilibrada, sostenida y eficaz del medio ambiente.

Ya se ha dicho reiteradamente que la municipalidad es la instancia estatal más cercana a la gente y sus vivencias, y por el hecho de provenir de elección popular, es más proclive a responder a las demandas más inmediatas de la población como pueden ser aquellas referidas al medio ambiente so pena de perder legitimidad y disminuir en consecuencia su autoridad.

Entendemos que cualquier propuesta normativa no va tener el privilegio de anular los conflictos de competencias, pero lo que si debería evitar es la inacción del Estado como actualmente ocurre, debido al peso sectorial del ejercicio de competencias, con los consecuentes efectos en el deterioro ambiental. Por consiguiente, consideramos que debe reforzarse la función municipal de velar por la calidad ambiental, hoy reconocida en el reglamento de acondicionamiento territorial, y que en este esfuerzo deben contribuir todos los sectores del Estado.

Dicho ello es menester recalcar que no basta sin embargo la promoción y el desarrollo del liderazgo local y especialmente municipal ni la conciencia de la ciudadanía, sino 1 1 7


que es menester concebir, aprobar y poner en funcionamiento una normatividad apropiada y realista que otorgue a cada nivel e instancia sus propias competencias en este terreno.

4.4.2 Algunas recomendaciones para h implementación de la norma

La propuesta de incorporar de manera explícita la materia ambiental en la nueva ley de municipalidades debería ser acompañada por una estrategia gradual de aplicación y metas progresivas a efectos de que las municipalidades considerando su tamaño, complejidad y recursos deberían cumplir.

Aquí algunas recomendaciones específicas:

- Será necesario una fase o etapa de acompañamiento para la asunción práctica y puesta en funcionamiento de las competencias. Este acompañamiento puede hacerse de modo especial a través de la asesoría y capacitación para el desarrollo de capacidades locales.

- No limitar las competencias con el argumento de la debilidad de la estructura municipal. Incorporar mas bien mecanismos de asesoría y supervisión por parte de los sectores para la aplicación de las funciones municipales. Se trata de propiciar, no una transferencia gradual de competencias sino un proceso gradual para el ejercicio de las mismas.

- Los recursos económicos para la gestión ambiental deberán procurar tener un manejo especializado al interior de la municipalidad de modo que en donde sea posible, sea necesario y conveniente se constituyan Fondos para el Medio Ambiente. Se procurará atraer tanto a cooperaciones económicas que apuntalen con recursos financieros, técnicos y profesionales, incluyendo universidades, institutos tecnológicos, etc. a través de convenios y promociones.

- Recuperar el instrumento de acondicionamiento territorial provincial integrándola a espacios mayores, regionales y macro regionales. En este aspecto será necesario que el CONAM fortalezca el sistema nacional del ambiente constituyendo un programa de asesoría a las municipalidades en el desarrollo concertado de sus planes de Acondicionamiento territorial y ordenamiento ambiental, así como desarrolle los mecanismos de control de los mismos.

- Para convocar el compromiso de la ciudadanía se difundirán estas competencias. Se trata de explotar la racionalidad de la norma y que sea percibida como tal por la población. Que no se la encuentre arbitraria. Ello es posible a partir de que la norma recoja el sentido común de la gente, que la verá como norma necesaria, oportuna, factible y beneficiosa para la comunidad.

- Un sistema de estímulos y sanciones será establecido sean de carácter pecuniario o moral.

ANEXO 1 APORTES PARA UN CAP~TULO SOBRE LOS GOBIERNOS

LOCALES Y MEDIO AMBIENTE A LA NUEVA LEY DE MUNICIPALIDADES

WÍTULO DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y EL MEDIO AMBIENTE

Artículo: Competencias municipales en materia de saneamiento ambiental, salubridad pública y medio ambiente

Las municipalidades son competentes en materia de saneamiento ambiental, salubridad pública y medio ambiente para planificar, normar, gestionar y promover el desarrollo sostenible de su circunscripción. Las municipalidades, en concordancia con la legislación vigente y, en su caso, en coordinación con los organismos sectoriales competentes velarán por la calidad del medio ambiente natural y transformado, tanto en los centros poblados como en el medio rural correspondiente, con el fin de garantizar el bienestar de la población y la protección del medio ambiente.

Artículo: Funciones de las municipalidades provinciales en materia de saneamiento ambiental, salubridad pública y medio ambiente

Son funciones de las municipalidades provinciales en materia de saneamiento ambiental, salubridad pública y medio ambiente las mismas que se ejercen en el ámbito de su jurisdicción, con la autonomía que les confiere la ley respecto a funciones que no se encuentren comprendidas bajo competencia de otros órganos sectoriales y en coordinación con éstos en el caso de que éstas sean concurrentes: 119


Planificar el desarrollo sostenible de su circunscripción incorporando el acondicionamiento territorial y el ordenamiento ambiental sobre la base de la zonificación ecológica y económica, social y cultural incluyendo los espacios urbanos, periurbanos y rurales, fomentando la armonía entre la ciudad y sus entornos rurales, declarar zonas intangibles y zonas de protección ecológica conforme a Ley. Velar para que las políticas, planes, programas y proyectos así como las inversiones que se realicen en el ámbito de su circunscripción incorporen la evaluación de los impactos ambientales y medidas de prevención y mitigación, estableciendo mecanismos de vigilancia de los planes de manejo ambiental de las actividades e implementar sistemas de monitoreo sobre la calidad ambiental en coordinación con los sectores del Estado competentes; llevando a cabo de ser necesario estudios de impacto ambiental de carácter estratégico. Las autoridades sectoriales competentes en el proceso de aprobación de los estudios de impacto ambiental requieren de la opinión técnica favorable de las municipalidades provinciales para proyectos que se desarrollan en el ámbito de dichas circunscripciones previa a la aprobación de los referidos estudios, cuando dichas proposiciones afecten el ordenamiento ambiental local y los planes de desarrollo sostenible de las referidas localidades. Regular sobre los impactos de las actividades que por la magnitud de su inversión puedan causar dafios al ambiente y requiriendo estudios de impacto ambiental o programas de adecuación según sea el caso y procediendo a su calificación, siempre y cuando las referidas actividades no estén comprendidas en el ámbito de competencia de los órganos sectoriales. Formular políticas e implementar programas y proyectos sobre energía, vivienda, transporte, industria y turismo sostenibles, incentivando el uso de fuentes de energía limpia y de combustibles menos contaminantes, la promoción de sistemas de transporte alternativos, turismo ecológico, entre otros. Regular el uso del suelo de los espacios urbanos y rurales, delimitando en los planes respectivos las áreas agrícolas, de expansión agrícola, las destinadas a otros usos, así como las distintas actividades urbanas e industriales. Proteger las áreas agrícolas, las tierras de alto valor agroecológico y el litoral fluvial y10 marítimo, la calidad ambiental y demás recursos naturales, paisajísticos y el patrimonio cultural de su jurisdicción, conforme a ley. Establecer las políticas ambientales, las normas y los estándares de calidad ambiental, en el marco de las políticas, normas y estándares nacionales. Regular y controlar la emisión de sustancias contaminantes que deterioran la calidad del aire así como los ruidos nocivos y molestos. Apoyar a las municipalidades distritales en sus programas de prevención y educación sanitaria y profilaxis local y sus campafias de saneamiento rural, control de epidemias v sanidad animal. J

10. Velar por la conservación de los recursos naturales, la flora y fauna local, participar 120 en la gestión integrada de cuencas y conservar y administrar las áreas naturales


protegidas municipales de nivel provincial, proteger la biodiversidad biológica, coordinar con las entidades respectivas las acciones necesarias para el desarrollo y aprovechamiento racional y recuperación de los recursos naturales ubicados en el territorio de su jurisdicción, ejecutando las acciones necesarias de promoción y control que hubiere lugar.

11. Normar el acondicionamiento del entorno ecológico urbano, los bosques de protección y la conservación y protección del paisaje natural.

12. Construir y administrar parques zonales y propiciar campafias de forestación y reforestación.

13. Promover y desarrollar acciones orientadas a garantizar la calidad del agua para consumo humano y agropecuario, el saneamiento básico en coordinación con las autoridades sectoriales competentes.

14. Planificar, regular y fiscalizar en forma coordinada y concertada el manejo de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y de aquellas actividades que generen residuos similares a éstos en todo el ámbito de su jurisdicción, conforme a ley.

15. Regular y controlar la disposición de desechos líquidos. 16. Organizar la gestión de riesgos, prevenir y actuar ante los desastres naturales y en

el ámbito de su circunscripción. 17. Promover la educación e información ambiental, así como la investigación científica

y tecnológica orientada al desarrollo de tecnologías limpias y la utilización sostenible de la biodiversidad.

18. Promover patrones de consumo sostenibles. 19. Fiscalizar el cumplimiento de las normas ambientales de carácter nacional, regional

y local en su jurisdicción creando mecanismos de vigilancia ambiental ciudadana estableciendo políticas de fiscalización y control ambiental haciendo cumplir las normas ambientales e imponiendo sanciones según sea el caso.

20. Proteger los derechos de los consumidores y usuarios de los bienes y servicios que se expenden en su circunscripción.

21. Organizar el sistema de información ambiental provincial y brindar información a la ciudadanía y generar información para las cuentas patrimoniales ambientales.

22. Promover la resolución alternativa de conflictos socio - ambientales, en el marco de sus competencias ambientales.

23. Promover y garantizar la conservación y custodia del patrimonio cultural local y la defensa y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos colaborando con los organismos regionales y nacionales correspondientes en su restauración y conservación.

Artículo: Funciones de las municipalidades distritales en materia de saneamiento ambiental, salubridad pública y medio ambiente.


Son funciones de las municipalidades distritales en materia de saneamiento ambiental, salubridad pública y medio ambiente:

Velar por la calidad ambiental y la protección y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente transformado de su circunscripción, coordinando con las entidades respectivas las acciones necesarias para el desarrollo y aprovechamiento racional y la recuperación de los recursos naturales ubicados en el territorio de su jurisdicción. Normar y controlar las actividades relacionadas con el saneamiento ambiental como el aseo, higiene y salubridad en mercados, establecimientos comerciales, industriales, viviendas, escuelas, oficinas, playas y otros lugares públicos, la sanidad animal e instalar y mantener servicios higiénicos y bafios públicos. Realizar el control sanitario de alimentos y bebidas en coordinación con los sectores competentes. Difundir y aplicar programas de educación en saneamiento y medio ambiente. Impulsar, fomentar y ejecutar campañas de forestación y reforestación. Asignar y gestionar recursos de la cooperación técnica internacional con fines de protección, conservación y saneamiento ambiental de la localidad. Conservar y administrar áreas naturales protegidas municipales, el entorno ecológico urbano, bosques de protección y tierras de alto valor agroecológico de escala distrital. Realizar programas de prevención y de educación sanitaria y profilaxis local y campañas de saneamiento rural y control de epidemias. Controlar y sancionar a los que ocasionan ruidos molestos en fábricas, establecimientos de cualquier tipo y puestos de venta ambulatoria.

10. Sancionar a los que perturban la tranquilidad vecinal con ruidos o música de intensidad superior a la permitida legalmente.

11. Brindar un eficiente servicio de limpieza pública por sus propios medios o a través de terceros así como garantizar una adecuada gestión de los residuos sólidos de su jurisdicción, asegurando su disposición final.

12. En coordinación con la municipalidad provincial respectiva, ubicar las áreas para la acumulación de desechos sólidos y10 el aprovechamiento industrial de desperdicios.

13. Prestar los servicios de recolección y transporte de residuos sólidos así como disponerlos en los lugares autorizados por la autoridad municipal provincial.

14. En coordinación con la autoridad competente, controlar la sanidad de animales domésticos y ofrecer servicio de perrera municipal, donde éste no exista.

Artículo: Sistemas de gestión ambiental municipal

Las municipalidades organizan en sus respectivas circunscripciones sistemas integrados 122 de planificación y gestión local ambiental el mismo que formará parte del sistema


nacional del ambiente y está integrada por la municipalidad y los distintos actores públicos y privados, organizaciones sociales de base de la localidad así como ciudadanía en general que participan en la gestión ambiental local. El sistema de gestión ambiental se operativiza a través de: a) La definición de políticas ambientales y planes concertados orientados a la toma

de decisiones sostenibles. b) La cogestión de programas y proyectos estratégicos ambientales. c) La coordinación interinstitucional entre los diferentes sectores públicos, privados

y distintos niveles de gobierno para la aplicación de políticas de desarrollo humano sostenible.

d) Los sistemas de información compartida. e) El monitoreo de la gestión ambiental local. f ) La participación ciudadana organizada.

Otros que establezca la presente ley y normas sobre la materia.

Artículo: Las oficinas ambientales municipales

Las municipalidades crean organismos técnicos encargados de incorporar la variable ambiental en toda la acción municipal, de formular propuestas de políticas e implementar la gestión ambiental local articulada al sistema, así como de operativizar en órganos de línea sus responsabilidades ambientales.

Artículo: Las atribuciones de gestión de planes de desarrollo sostenible de las municipales provinciales.

Las municipalidades provinciales tienen las siguientes atribuciones en materia de gestión de los planes que garanticen el desarrollo sostenible local: 1. Formular aprobar, ejecutar y supervisar:

a) El plan integral de desarrollo sostenible provincial. b) El plan de gestión ambiental provincial. c) El plan de acondicionamiento territorial y ordenamiento ambiental provincial. d) El plan director de desarrollo urbano provincial.

2. Aprobar a propuesta de la municipalidad distrital respectiva: a) El plan de ordenamiento urbano Distrital. b) El plan de acondicionamiento Territorial y Ordenamiento Ambiental del

Distrito. 3. Regular o pronunciarse a solicitud de la municipalidad distrital respecto a la

zonificación respectiva. 4. Registrar los planes de las municipalidades distritales respectivas así como sus

modificaciones así como resolver los reclamos que formulen los vecinos por incumplimiento de los mismos.


5. Organizar la participación ciudadana en la formulación de los planes y vigilancia de su cumplimiento.

Artículo: Las atribuciones de gestión de planes de desarrollo sostenible de las municipales distritales.

Son atribuciones de las municipalidades distritales en materia de gestión de los planes que garanticen el desarrollo sostenible de sus circunscripciones: 1. Formular aprobar ejecutar y supervisar el plan integral de desarrollo sostenible. 2. Elaborar y proponer ante la municipalidad provincial respectiva para su aprobación

los siguientes planes: a) El plan de ordenamiento urbano ambiental distrital. b) El plan de acondicionamiento territorial y ordenamiento ambiental del distrito.

3. Organizar la participación ciudadana en la formulación de los planes y vigilancia de su cumplimiento.

Artículo: La fiscalización y control

Es obligación de las municipalidades hacer cumplir las normas e imponer las sanciones del caso aplicando de ser necesario los procedimientos coactivos de ley o solicitando el apoyo de organismos competentes y de la fuerza pública para hacer efectivas las prohibiciones o restricciones de las actividades que atenten contra el medio ambiente.

Artículo: La aplicación de sanciones cuando la responsabilidad es sectorial

Es obligación de las municipalidades hacer cumplir las normas ambientales e imponer las sanciones conforme a los procedimientos establecidos, pudiendo en su caso solicitar el apoyo de organismos competentes y de la fuerza pública para hacer efectivas las prohibiciones o restricciones de las actividades que atenten contra el medio ambiente.

En el caso de infracciones a las normas ambientales de competencia sectorial las municipalidades proceden de la siguiente forma:

- Informan al sector correspondiente sobre el hecho ocurrido, para que apliquen las sanciones correspondientes.

- Si el sector no toma las medidas necesarias para sancionar o eliminar la situación de deterioro del medio ambiente, la Municipalidad procederá a sancionar a los infractores.

- Cuando el tipo de deterioro ambiental requiera una acción inmediata, las municipalidades aplican las sanciones correspondientes, y de ser necesario solicitarán

124 el auxilio de la fuerza pública y de los otros organismos competentes.


ANEXO 2 APORTES AL PRIMER DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN DE GOBIERNOS LOCALES SOBRE LA PROPUESTA DE NUEVA LEY O R G ~ I C A

DE MUNICIPALIDADES'

Artículo 7" Finalidad de las Municipalidades

Las Municipalidades promueven y dirigen las acciones necesarias para lograr el desarrollo sostenible, integral y armónico de las circunscripciones de su jurisdicción. Les corresponde impulsar y supervisar permanentemente, en forma directa o mediante terceros, la adecuada prestación de los servicios públicos locales; fomentar el bienestar de los vecinos y su participación en la vida política, económica, social y cultural de su comunidad; promueven el uso eficiente, priorizado y honesto de los bienes públicos; organizan y dirigen la gestión ambiental de su circunscripción, velando por la cali- dadambiental, la salvaguarda del patrimonio histórico y natural y ejercen sus competencias sin asumir o afectar las funciones de orden político que la Constitución y las leyes reservan para otros 6rganos del Estado.

CAPITULO 11 DE LA COMPETENCM MUNICIPAL

Artículo 14" Competencia de las Municipalidades

Las Municipalidades tienen competencia para:

- Organizar y dirigir la gestión ambiental de sus circunscripciones en armonía con la legislación vigente y los derechos reconocidos en la constitución del Estado.

- Planificar concertadamente el desarrollo local sostenible de sus circunscripciones, incluyendo la zonzj?cación, urbanismo, el acondicionamiento territorial y el ordenamiento ambiental de los espacios urbanos y rurales.

- Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, conservación de los recursos naturales y protección delpatrimonio naturaly construido, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley.

--

' Las palabras en cursivas y negritas son los añadidos nuestros que sustituyen o amplían la propuesta original del mes de abril del 2002 publicada por la Comisión de Gobiernos locales del Congreso de la República. 1 25


TITULO VI DE LAS FUNCIONES MUNICIPALES

CAPITULO 1 DE LAS FUNCIONES GENERICAS DE TODAS LAS MUNICIPALIDADES

Artículo 137" Competencia municipal

Corresponde a las Municipalidades planificar el desarrollo integral de sus circunscripciones y, por sus propios medios o en coordinación con los organismos públicos competentes o empresas privadas, dirigir, ejecutar e impulsar un conjunto de acciones destinadas a proporcionar al ciudadano el ambiente adecuado para la satisfacción de sus necesidades vitales de calidad ambiental, vivienda, saneamiento ambiental, salubridad, abastecimiento, educación, salud preventiva, cultura, recreación, seguridad transportes y comunicaciones, de acuerdo a Ley, así como la de velarpor la conservación del medio ambiente naturaly protección delpatrimonio cultural de su circunscrip- ción.

Artículo 141 " Funciones municipales en acondicionamiento territorial urbano y rural de su circunscripción

Artículo 143" Funciones municipales en educación, cultura, turismo, recreación y deportes

Son funciones de las Municipalidades Distritales en materia de acondicionamiento territorial urbano y rural, vivienda y seguridad colectiva: - Proteger, defendery salvaguardar el patrimonio cultural y natural. - Fomentar el turismo velando para que esta actividdd se desarrolle respetando

la capaciddd de carga de los ecosistemas y controlando las instalaciones y servicios destinados a este$n.

Artículo 144" Funciones municipales en abastecimiento y comercialización de productos

Son funciones de las Municipalidades Distritales en materia de abastecimientos y comercialización de productos: - Fomentar la producción y consumo de productos propios de la región y de la

producción agroecológica.


Artículo 146" Funciones municipales en participación y seguridad ciudadana

Son funciones de las municipalidades distritales en materia de participación y seguridad ciudadana: - Promover y organizar conforme a ley la participación de los vecinos en el

desarrollo comunal recogiendo su opinión en asuntos de interés comunalmediante las consultas populares y otras formas de participación.

- En casos deproyectospara el establecimiento de actividades que por su naturaleza o magnitud, pudieran tener efectos deteriorantes para el medio ambiente f i ico y social, las municipalidades orientarán sus decisiones a la opinión del vecinddrio.


ANEXO 3 ORDENANZA MUNICIPAL No 01 1 - 2002-MPM-CH

Chulucanas, 05 de agosto del 2002

VISTO:

En la Sesión Ordinaria N" 0 12-2002-MPM-CH de Consejo Municipal de fecha 23 de Julio de 2002, el Proyecto de Ordenanza propuesto por el grupo de vecinos que participaron en el proceso de investigación participativa, promovido por el Centro IDEAS y la Asociación Civil Labor auspiciada por el Programa APGEP-SENREM- SPDA-USAID; y

CONSIDERANDO:

Que, la Constitución Política del Estado en su Artículo 2" Inc. 22) establece que todas las personas tienen el derecho de habitar en un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de su vida;

Que, se ha constatado que la provincia de Morropón - Chulucanas carece de instrumentos sustanciales para garantizar el desarrollo armónico de su circunscripción en el cumplimiento de su Plan Integral de Desarrollo Provincial, cuyos ejes estratégicos son la agroindustria, la actividad pecuaria y los recursos del bosque seco tropical, como es el Plan de Ordenamiento Territorial Provincial;

Que, la Ley Orgánica de Municipalidades en su Artículo 64" señala que son funciones municipales, la de planificación del uso del suelo para las distintas actividades urbanas y rurales. Asimismo, precisa en el Artículo 70" de la misma ley, que son atribuciones de las Municipalidades Provinciales formular, aprobar, ejecutar y supervisar el Plan de Acondicionamiento Territorial Provincial. Adicionalmente, el Decreto Supremo 007- 85-VC del 15-02-85 en su Art. 4" sefiala que el desarrollo local se regirá, entre otros, por el Plan de Acondicionamiento Territorial Provincial, que es un instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial. La elaboración de este plan deberá hacerse tomando en cuenta la participación de la población en todas las fases de su elabora- ción, aprobación e implementación, conforme lo precisa el Artículo 58" del Decreto

128 Supremo 007-85-VC del 15-02-85;

"Municioalidad Y Gestión Ambiental"

Que, del estudio efectuado se ha establecido que los problemas de saneamiento ambiental mas importante en la Provincia de Morropón - Chulucanas son dos, de un lado está el manejo de residuos sólidos y del otro, la calidad del agua potable usada para consuno humano.

Que, respecto al manejo de residuos, la recolección de basura, en las áreas urbanas es insuficiente y se ve agravada por los hábitos y costumbres de la población de arrojar basura en las calles, así como el traslado del ganado y las acémilas de transporte de carga por el área urbana. La recolección de basura es inexistente en las zonas rurales y la disposición final de los residuos sólidos se hace a campo abierto.

Que, en materia de abastecimiento de agua potable a la población, se ha detectado serias deficiencias de la calidad del agua de consumo humano, tanto por parte del sistema de agua potable como los de gestión comunitaria efectuada.

Que, durante estos últimos años la Municipalidad ha venido desarrollando una experiencia de vivero comunal que ha involucrado a distintas instituciones públicas y privadas de la localidad con bastante éxito en el abastecimiento de plantones para atender los requerimientos de la población a nivel provincial, iniciativas que requieren ser res- paldadas y ampliadas con el objeto de establecer una política de conservación de flora y fauna local, principalmente de los bosques y recuperación de especies forestales potencialmente amenazadas por la tala indiscriminada por su uso para lefia como para el encajonado de frutales en el mercado regional y nacional;

Que, los ecosistemas forman parte del acervo cultural y paisajístico de la Provincia de Morropón por ende deben ser conservados, siendo igualmente obligación de la Muni- cipalidad velar por la calidad del agua que consume la población;

Que, corresponde a las Municipalidades en materia de salud y saneamiento conforme al Artículo 66" Inc. 1) de la Ley Orgánica de Municipalidades - Ley 23853, normar y controlar acciones relacionadas al saneamiento ambiental; Inc. 8) desarrollar programas de educación sanitaria; y conforme al Inc. 9, organizar campañas de saneamiento rural y control de epidemias:

Que el Artículo 5 1" del Decreto Supremo 007-85-VC del 15-02-85 establece que las municipalidades son competentes para velar por el ambiente natural y transformado de su circunscripción con el fin de garantizar el bienestar de la población. El artículo 66" Inc. 4) de la LOM seiíala que las municipalidades deben propiciar acciones de forestación y reforestación; adicionalmente en el artículo 67 Inc. 10) precisa que las municipalidades tienen como funciones establecer y conservar parques, jardines botá- nicos, bosques naturales y parques recreacionales, ya sea de manera directa o a través de 1 29


concesiones. Igualmente las municipalidades son competentes para establecer sobre la base de sus planes de ordenamiento territorial áreas de conservación municipal, destinadas a la conservación de la diversidad biológica conforme lo sefiala el Artículo 78" del reglamento de las áreas naturales protegidas, D.S.N0038-2001-AG; de otro lado, conforme lo dispone en el Artículo 9" de la Ley de Residuos Sólidos, Ley 27314, las Municipalidades son responsables de la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y otras actividades en el ámbito de su jurisdicción;

Que, en mérito a lo dispuesto y en uso de las atribuciones conferidas por los artículos 36" Inc 3 ,47 Inc, 6 y 110 de la Ley Orgánica de Municipalidades No 23853;

SE ORDENA:

En Materia de Ordenamiento Territorial Ambiental:

ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar de prioridad provincial el Ordenamiento Terri- torial Ambiental de la Provincia de Morropón, el mismo que debe formularse y aprobarse en proceso participativo abierto en el que necesariamente se recoja la opi- nión de la población.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Implementar el Ordenamiento Ambiental a través de la elaboración del Plan de Acondicionamiento Territorial Provincial estableciendo la política general relativa al uso de suelos; la localización funcional de las actividades en el territorio; así como la utilización y desarrollo de los recursos naturales , la preservación de los valores histórico, monumental, paisajístico, y la preservación de tierras de alto valor Agroecológico.

En Materia de Manejo de Residuos Sólidos:

ARTICULO TERCERO.- Organizar el Sistema de Manejo de Residuos Sólidos Pro- vincia en coordinación con las Municipalidades Distritales; incorporando, entre otras, las siguientes acciones: a) Organización de sistema de recolección de basura en las áreas rurales y mejora en

las áreas urbanas con medidas concretas a fin de que la población cuenta con lugares donde depositar la basura en horas determinadas.

b) Establecimiento de rellenos sanitarios.

c) Prohibición del tránsito de acémilas y ganado dentro del área urbana.


En materia de Saneamiento Ambiental

ARTICULO CUARTO.- Declarar de necesidad pública el abastecimiento de agua potable en la Provincia en sus diferentes modalidades, basado en los siguientes componentes:

a) Crear un programa de educación, información y sensibilización para el adecuado almacenamiento y uso del agua de consumo humano.

b) Establecer un sistema de vigilancia de control de la calidad del agua coordinada entre la Municipalidad Provincial, el Ministerio de Salud, la Empresa de Servicio de Agua Potable, y los responsables de los otros sistemas de gestión y abastecimiento de agua para consumo humano y la población organizada.

c) Promover la organización de los pobladores que tienen a su cargo los sistemas de abastecimiento de los sistemas tradicionales de gestión del agua de consumo humano.

En Materia de Vivero y Forestación

ARTÍCULO QUINTO.- Declarar prioritario el desarrollo del Programa de Foresta- ción y Reforestación de la Provincia de Morropón, de acuerdo al siguiente detalle:

Mantenimiento y ampliación del vivero municipal priorizado el desarrollo de especies nativas, productivas, medicinales y ornamentales. Desarrollar un programa de forestación y reforestación provincial principalmente en las áreas urbanas y rurales y en el bosque seco y otros sistemas ecológicos de la Provincia, teniendo en cuenta criterios técnicos diferenciados por cada zona. Promover el uso de compost, humus utilizando materia orgánica reciclada tanto a nivel municipal como promoción de la iniciativa privada, así como de otros abonos orgánicos. Incorporar en el programa un componente educativo e informativo orientado a fortalecer en la población los valores de cuidado de las áreas verdes urbanas como de los ecosistemas frágiles de la Provincia, principalmente del bosque seco tropical. Disponer medidas concretas para evitar la tala indiscriminada de árboles y favore- cer el crecimiento de las especies en peligro de extinción. Crear el Patronato Provincial de Forestación y Reforestación así como de Conser- vación del Bosque seco tropical y otros ecosistemas y otros ecosistemas frágiles de la Provincia de Morropón - Chulucanas. El mismo que deberá estar conformado por entidades de los sectores públicos así como organizaciones de la sociedad civil interesadas en promover el Programa de Forestación y Reforestación Provincial. Su nombramiento se realizará por resolución municipal a propuesta de la Comi- sión de Desarrollo Agrario y Medio Ambiente. 131


ARTÍCULO SEXTO.- Disponer lo conveniente para que en los Presupuestos Muni- cipales venideros se asignen las partidas correspondientes para el desarrollo de los planes y programas priorizados en la presente ordenanza.

ARTICULO SÉTIMO.- Dese cuenta a las Municipalidades Distritales de la Provin- cia, Comisión de Desarrollo Agrario y Medio ambiente, Dirección de Desarrollo So- cial y Servicios Comunales, Dirección Municipal, Dirección de Administración y Ofi- cina de Presupuesto para su conocimiento y fines.

José B. Paico Palacios Alcalde Municipalidad Provincial de Morropón - Chulucanas

AGREDA, Enrique 2000 El CEPMA San Martín: Una experiencia de Participación y Concertación

para la Gestión Ambiental en Tarapoto. ITDG, Lima.

ALEGRE, Ada y Luis CHIRINOS 2001 Ordenanza Marco de Gestión Ambiental. Municipalidad Provincial de San

Martín, Tarapoto.

ASTE D A F F ~ S , Juan 200 1 Consideraciones Económicas y Ambientales para Evaluar la Sostenibilidad

del Proyecto Minero Tambogrande. En: Informe: Económico y Ambiental, Piura (Documento de Trabajo).

BALV~N, Doris 2000 Informe del Estudio de Caso: La Experiencia de Gestión Urbana Ambiental

de la Ciudad de 110. Institute for Housing and Urban Development - Banco Interamericano de Desarrollo, Ilo.

1999 La Auditoría de la Gestión Ambiental Municipal. Municipalidad Provincial de 110, 110 1999.

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INEI 2002 Página Web del Instituto Nacional de Estadística e Informática. INEI, Lima.

HUACO, Mauricio 1998 Sistema Urbano Forestal para el Area Metropolitana, Arequipa.

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LEYTON, Carlos 1999 Investigación Regional Problemática Social. En Cuadernos Regionales 63,

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LOPEZ, José Luis 2000 Los Sueiíos de una Ciudad. Asociación Civil Labor, Lima.

MACHUCA, Rosseles 1998 Cindesam: Una Experiencia de Concertación para el Desarrollo. En: Gestión

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MUNICIPALIDAD DELEGADA DE YAPATERA y Otros. 200 1 El Plan de la Municipalidad Delegada de Yapatera. Municipalidad Delegada

de Yapatera - Centro Ideas - GTZ-PAEN - Municipalidad Provincial de Morropón, Chulucanas.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ILO 1999 Perfil Ambiental de la Provincia de 110. Municipalidad Provincial de 110, 110.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARCOS 1998 Plan de Desarrollo Provincial. Municipalidad Provincial de San Marcos,

Lima.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE SAN MARTÍN 1998 Plan de Gestión Ambiental de Tarapoto. Municipalidad Provincial de San

Martín, Tarapoto.

PRO SUR-UNSA-CAF 1998 Proyecto de Reactivación del Sur del Perú. Prosur-UNSA-CAF, Arequipa.

(Documento de Trabajo).

Proyectos Piloto Demostrativo Ambientales del Programa APGEP- SENREM - Concurso 001 -97

Generación de Tecnologías en Restauración de Áreas con Pastos Altoandinos en Zonas de Explotación Minera. Ejecutado por ADEFOR, en Cajamarca.

Conservación de la Biodiversidad de Uiía de Gato y Recuperación de Suelos Degradados con Sistemas Sostenibles Agroforestales en Pucallpa. Ejecutado por ADES, en Ucayali.

Recuperación y Producción Sostenida de Bosques y Praderas: Un Me- dio de Lucha Contra la Desertificación y la Pobreza. Ejecutado por AIDER, en Piura.

Enriquecimiento de Bosques en Formación en Suelos Aluviales de la Amazonía Peruana. Ejecutado por AMUCAU y Mil-Agros S.A., en Ucayali.

La Agricultura Orgánica como Tecnología Promotora del Desarrollo Rural Sustentable en las Comunidades Vecinas al Parque Nacional del Río Abiseo. Ejecutado por APECO, en La Libertad.

Manejo Sostenible de Cuerpos Naturales de Agua en la Selva Baja. Ejecutado por CARE - Perú, en Loreto.


Implementación Integral de un Area de Repoblamiento Demostrativo para el Manejo Sostenible de la Concha de Abanico, en Laguna Grande, Pisco. Ejecutado por FDA y la Asociación Artesanal de Extractores de Productos Hidr~bioló~icos "Tunca Mar", en Ica.

Agricultura Urbana. Ejecutado por IDEMA, en Arequipa.

Utilización de la Cascarilla de Arroz como Fuente Energética en Ladrilleras. Ejecutado por ITDG, en Piura.

Una Gota de Creatividad en el Desierto. Ejecutado por el Instituto de los Hermanos de las Escuelas Cristianas "La Salle", en Lima.

Agroecología Rentable en el Cusco. Ejecutado por PROCUSCO, en Cusco.

Ambientales del Programa APGEP- SENREM - Concurso 002-99

Propuesta Innovadora y Sostenible de Evacuación, Tratamiento y Reuso de Residuos Líquidos Domésticos. Ejecutado por el Instituto de Desarrollo Urbano - CENCA, en San Juan de Lurigancho.

Administración de los Energéticos en la Industria. Ejecutado por CENERGIA, en Lima.

Conservación y Uso Sostenible y Rentable de la Biodiversidad de Plan- tas Medicinales Nativas Altoandinas por Pisos Ecológicos por la Po- blación Campesina de Ayacucho. Ejecutado por CIDRA, en Ayacucho.

Técnicas Ecológicas de Recuperación y Mantenimiento de la Biomasa y Biodiversidad de Pastos y Arbustos Nativos y Naturalizados para Restaurar la Esponja Hídrica de la Cabecera de la Microcuenca del Río Negro-Malcas. Ejecutado por el IINCAP "Jorge Basadre", en Cajamarca.

Fomento de la Gestión de Aceites Residuales en Grifos, Factorías y Restaurantes. Ejecutado por IPES, en Lima.

Agua para Siempre: Sistemas Campesinos de Monitoreo de Calidad de Agua y Procedimientos de Negociación para el Desarrollo de Me- jores Prácticas de Manejo en Empresas Mineras. Ejecutado por el Instituto de Montaña y la Asociación URI'ICHALLAY, en Huaraz.

137


Uso Sostenible de Recursos Fitogenéticos Andinos en el Nor-Yauyos. Ejecutado por PROSIE en Lima.

Microempresa Productora y Comercialización de Plaguicidas y Fertilizantes Na- turales en Caííete. Ejecutado por la RAAA, en Cañete.

Control de Gases Contaminantes de Vehículos Motorizados. Ejecutado por SENATI, en Lima

Uso de Tecnologías No Convencionales para el Abastecimiento de Agua Potable y Letrinización en Zonas Rurales y/o Urbano Marginales. Ejecutado por TECNIDES, en Lima.

Legislación Ambiental bajo el Programa APGEP-SENREM- Concurso 003-01

Bases Técnicas y Marco Legal para la Implementación de Áreas de Manejo de Recursos Hidrobiológicos en la Costa Peruana. Desarrollada por la Fundación para el Desarrollo Agrario - FDA y la Federación de Integración y Unificación de Pescadores Artesanales del Perú - FIUPAE

Participación Comunitaria en el Monitoreo de las Actividades Mine- ras: Los Casos de Vicos y San Mateo de Huanchor. Desarrollada por el Grupo de Análisis para el Desarrollo - GRADE.

Municipalidad y Gestión Ambiental. Desarrollada por el Centro de Investigación, Documentación, Educación, Asesoría y Servicios - Centro IDEAS y la Asociación Civil Labor.

Hacia una Política Nacional de Clausura de Botaderos. Desarrollada por el Instituto de Investigación y Capacitación Municipal - INICAM, la Asociación Civil PROPUESTA VERDE y GAIA Medio Ambiente y Desarrollo.

Mecanismos para el Funcionamiento de Bolsas de Residuos como un Aporte a la Gestión Ambiental. Desarrollada por IPES - Promoción del Desarrollo Sostenible.

Propuesta Participativa para el Fortalecimiento de Políticas, Marco Normativo sobre Plaguicidas Químicos en el Perú. Desarrollada por la Red de Acción en Alternativas al uso de Agroquímicos - RAAA y el Instituto para la Protección del Medio Ambiente - VIDA.

Asociación Civil Labor es una organización no gubernamental fundada en 1981 en el puerto de 110 (Moquegua), su quehacer está orientado a contribuir a la sostenibilidad ambiental y promover el desarrollo sostenible en los espacios locales.

Gestión Ambiental urbana y rural. Gestión Ambiental Minera

Desarrollo local sostenible

&BITOS DE TRABAJO

El trabajo de la institución se encuentra en pleno crecimiento ejecutando proyectos de gestión urbana ambiental en 110, Arequipa y Puno, dirigidos al establecimiento deAgendaXXI locales en estas ciudades en concertación con los actores locales

SERVICIOS

Gestión y promoción del desarrollo local sostenible. Asesoría técnica en la gestión de impactos ambientales. Desarrollo de capacidades y elaboración de contenidos educativos.

LIMA Calle Daniel Carrión 336, Magdalena Telfs.: +1 261-651 5 - +1 261-9827

Email: [email protected]

ILO Dirección: Urb. Magisterial K-12 110

Teléfonos: +54 78-1208 - +54 78-1816 Email: [email protected]

AREQUIPA Dirección: Calle Melgar 308 D of. 204 Arequipa

Telefax: +54 20-5 1 13 Email: [email protected]

MOQUEGUA Direcció: Urb. Mercedes C. de Carbonera G-1 1 Fonavi

Telefax: +54 76-2816 - + 54 76-2671 Emal: [email protected]

El Centro IDEAS, Centro de Investigación, Documentación, Educación, Asesoría y Servicios, es una Asociación Civil sin fines de lucro creada el 29 de noviembre de 1978, dedicada a la investigación y promoción del desarrollo sostenible. Su finalidad es aportar, en interacción con la Sociedad Civil y el Estado, a la construcción de un proceso democrático de desarrollo nacional, que respete e incorpore todos los intereses que contribuyen al desarrollo económico, social y ambiental del país, favorezca los procesos de descentralización, la participación y el bienestar de sectores en situación de pobreza que muestran dinamismo.

Son Objetivos permanentes de la Asociación: a Fomentar la capacidad de gestión para el desarrollo sostenible. b. Contribuir al mayor conocimiento y análisis de nuestra realidad. c Contribuir al fortalecimiento de las instituciones sociales. d. Consolidar al Centro IDEAS como una institución con capacidad de opinión en determinadas

problemáticas del desarrollo.

Producción Agroecológica y BioMercados. Desarrollo Local 1 Concertación. GestiónAmbiental. Metodologías de Investigación Participativa

ÁMBITOS DE TRABAJO

Desde una perspectiva de desarrollo humano y sostenible con equidad, tenemos programas de promoción de desarrollo en los siguientes ámbitos: MorropónIChulucanas (Piura) ; San Marcos (Caj amarca) ; ChachapoyasILuya (Amazonas); Cono Este de Lima.

Realizamos asesoría y servicios dirigidos a instituciones públicas y privadas en el ámbito nacional en los temas indicados.

LIMA Av. Arenales 645, Lima

Telfs.: +1 433-5060 - +1 423-0645 Fax: +1 433-1073

Email: [email protected] Página Web: www.ideas.org.pe

PIURA Dirección: Jr. Tambogrande Q8, Urb. Santa Ana,

11 Etapa - Piura Teléfonos: +74 33-1967 - 74 33-2418

Fax: + 74 89-9198 Email: [email protected]

CAJAMARCA Dirección: Jr. Los Sauces 453, Urb. Los Rosales,

Cajamarca Telefax: +44 82- 1 O66


San Marws Dirección: Jr. Inclán 48 1, San Marcos

Telefax: +44 85-8091 - +44 85-8094 Email: [email protected]

AMAZONAS Dirección: Jr. Unión 235 Telefax: +44 77-84 18


SE TERMINÓ DE IMPRIMIR EN LOS TALLERES GRAFICOS DE

T A R E A A S O C I A C I ~ N GRÁFICA EDUCATIVA PASAJE MARÍA AUXILIADORA 156 - BRENA

Comeoe.: [email protected] TE&. 424-8104 1332-3229 FAX: 424-1582

AGOSTO 2002 LIMA - PERÚ

Municipalidad y Gestión Ambiental - Centro Peruano de...

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