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891Revista Chilena de Derecho, vol. 39 Nº 3, pp. 891 - 907 [2012]

LA NECESIDAD DE REGULAR LA DOCENCIA

UNIVERSITARIA EN CHILE: UNA PROPUESTA DE LEGEFERENDA

THE NEED FOR REGULATING UNIVERSITY TEACHING IN CHILE: ADE LEGE FERENDA PROPOSAL

Fernando Muñoz León*

1. INTRODUCCIÓN

Los sistemas universitarios más pres-tigiosos del mundo se caracterizan por teneruna regulación jurídica transparente y uni-forme de la docencia universitaria. Esta re-gulación se traduce en que las universidadesque integran dichos sistemas cuentan conplanteles de profesores de dedicación ex-clusiva en número suficiente para el desem-peño de sus funciones, así como en que lasresponsabilidades –formación doctoral, pro-

ducción académica, docencia– y derechos–permanencia en el empleo, expectativas deascenso, protección de la libertad de cátedray de la libertad de expresión académica– delos profesores universitarios son conocidascon claridad1. La situación en nuestro país,

* Profesor Auxiliar, Universidad Austral de Chile. E-mail: [email protected] En los propios sistemas universitarios en cuestión,las características específicas de la regulación son,como ocurre con todo entramado regulatorio en lasociedad contemporánea, objeto de intensas y pro-fundas discusiones. Así y todo, lo que estos ejemplosnos indican, como mínimo, es que la total carenciade regulación entre nosotros de la carrera docenteuniversitaria nos sitúa en una situación objetiva dedesventaja que dificulta el cumplimiento, por partedel sistema universitario, de las expectativas de cali-dad que la sociedad deposita en sus hombros. Parauna constatación comparativa de dicha desventaja,véase Altbach (2002): “How are faculty faring inother countries?”, en Chait, Richard (edit.), The

questions of tenure (Cambridge: Harvard UniversityPress) pp. 160-181.

en cambio, contrasta radicalmente: nuestrosistema no cuenta con mecanismos para

fiscalizar la existencia de planteles acadé-micos idóneos, ni contiene regulaciones anivel del sistema que determinen el estatutode derechos y deberes de los académicos2.Con razón se ha dicho que la profesionali-zación del profesor universitario, entendidacomo “la transformación del profesor en unexperto independiente, entrenado en inves-tigación (generalmente a través de un doc-torado), con dedicación completa a la acti-

vidad académica y que genera conocimientosegún estándares de desempeño establecidosy controlados por sus pares”3, todavía noculmina en nuestra región.

Estas carencias de nuestro sistemauniversitario son particularmente preocu-pantes para una comprensión integral denuestro sistema jurídico que intente pre-sentarlo bajo su mejor luz4. Así, si bien

2 Por añadidura, el profesorado universitario chilenoes en sí mismo una temática sobre el cual hay pocainvestigación Los estudios descriptivos de Berríos (2008a; 2008b) constituyen desafiantes excepcionesa tal invisibilidad. Sobre la producción de conoci-miento analítico sobre la docencia universitaria, véaseBrunner (2009): “Apuntes sobre sociología de laeducación superior en contexto internacional, regio-nal y local”, Estudios pedagógicos (Valdivia), vol. 35:pp. 203-230.3 Bernasconi (2008): “Prefacio: la profesionaliza-ción de la academia en Chile”, Calidad en la educa-ción, nº 28: p. 17.4 Sobre la idea de integridad en el derecho, véase

RevCh Derecho PUC 39 3.indb 891RevCh Derecho PUC 39-3.indb 891 10 12 12 15:5810-12-12 15:58


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nuestro ordenamiento jurídico no contiene

referencias explícitas a la libertad académi-ca 5, ella debe entenderse incorporada a lasdisposiciones internacionales y constitu-cionales existentes en materia de derechoa la educación y libertad de enseñanza. Asílo argumenta el Comité de Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales establecidopor el Consejo Económico y Social de lasNaciones Unidas para la supervisión dela implementación del Pacto Internacio-nal de Derechos Económicos, Sociales yCulturales. El Comité ha señalado que “seha formado la opinión de que el derechoa la educación solo puede ser disfrutadosi se acompaña de la libertad académicadel cuerpo docente y de los estudiantes”6.Dicha convicción está acompañada de laconciencia de que la situación de la educa-ción superior es particularmente relevante,“porque, en la experiencia del Comité, elpersonal y los estudiantes de la educaciónsuperior son especialmente vulnerables alas presiones políticas y de otra índole queatentan contra la libertad académica”7. Enconsecuencia, el Comité ha planteado la

Dworkin (1986): Law’s Empire (Harvard UniversityPress). pp. 225-275.5 Eso no siempre fue así. Véase la Ley 17.398, Mo-difica la Constitución Política del Estado, artículo 10Nº 7: “[…] Las Universidades estatales y las particu-

lares reconocidas por el Estado son personas jurídicasdotadas de autonomía académica, administrativa yeconómica. Corresponde al Estado proveer a su ade-cuado financiamiento para que puedan cumplir susfunciones plenamente, de acuerdo a los requerimien-tos educacionales, científicos y culturales del país […]El personal académico es libre para desarrollar lasmaterias conforme a sus ideas, dentro del deber deofrecer a sus alumnos la información necesaria sobrelas doctrinas y principios diversos y discrepantes”.6 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales (1999), § 38.7

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales (1999), § 38.

siguiente conceptualización sobre la libertad

académica, que en virtud de una lecturaintegral de nuestras disposiciones consti-tucionales y nuestras obligaciones interna-cionales deben ser consideradas como partematerial de nuestro ordenamiento jurídico:

Los miembros de la comunidad aca-démica, individual o colectivamente, tienenla libertad de buscar, desarrollar y transmi-tir el conocimiento y las ideas mediante lainvestigación, la enseñanza, el estudio, eldebate, la documentación, la producción, lacreación o la escritura. La libertad académi-ca comprende la libertad de los individuosde expresar libremente opiniones sobre lainstitución o el sistema en el que trabajan,para desempeñar sus funciones sin discrimi-nación ni miedo a la represión por el Esta-do o cualquier otra institución, de partici-par en organismos académicos profesionaleso representativos, y de disfrutar de todoslos derechos humanos reconocidos interna-cionalmente aplicables a otros individuosde la misma jurisdicción. El disfrute de lalibertad académica conlleva obligaciones,buscando el deber de respetar la libertadacadémica de los demás, para garantizar eldebate imparcial entre opiniones contrariasy tratar a todos sin discriminación en razónde alguno de los motivos prohibidos8.

Por añadidura, la discusión sobrelas estructuras necesarias para cultivar lalibertad académica es muy importantepara la comunidad jurídica; no solo para elsegmento académico de dicha comunidad,directamente involucrado en la preguntasobre la capacidad de nuestro sistema uni-versitario de generar libertad académica,sino para toda ella. Esto se debe a que loque está en juego en esta discusión es la

8

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales (1999), § 39.



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legitimidad de nuestro ordenamiento ju-

rídico, entendida como su capacidad deresponder a expectativas sociales relevantes. Así, la demanda social por educación de ca-lidad manifestada durante los últimos añosdebiera traducirse en la implementación enel sistema universitario chileno de esquemasregulatorios similares a los existentes en paí-ses con sistemas universitarios de reconoci-da excelencia; algo que este ensayo sostiene,adicionalmente, que debiera ser llevado acabo mediante reformas legislativas.

Ciertamente, la discusión sobrecalidad en la educación superior tienemúltiples facetas; particularmente aquellasrelacionadas con la praxis pedagógica pro-piamente tal, que exceden una discusión delege ferenda como la que este artículo plan-tea 9. Ahora bien, el perfeccionamiento de lapraxis pedagógica requiere de un contextoinstitucional que la favorezca; contexto queactualmente ni existe ni está en discusión10.El lector reflexivo se dará cuenta de que estees un argumento en torno al cual gira en sutotalidad, en última instancia, el derecho

9 Para una discusión de carácter teórico sobre lacalidad en la educación superior y la definición dediversos modelos al respecto, véase González y Es-pinoza (2008): “Calidad de la educación superior:concepto y modelos”, Calidad en la educación, nº 28:pp. 248-276.10 La regulación del estatuto académico brilla por suausencia en las diversas propuestas de reforma avan-zadas en materia de educación superior. Véase, porejemplo, Marshall (2010): “Educación Superior:Institucionalidad para los nuevos desafíos”, Calidaden la educación, nº 32: pp. 235-251.En cuanto a la propuesta del Ministerio de Educaciónde agosto del 2011 titulado “Políticas y propuestasde acción para el desarrollo de la educación chilena”,ella no contiene ningún punto destinado a discutirexplícita y directamente la necesidad de que las ins-tituciones universitarias cuenten con planteles acadé-micos idóneos ni que los académicos cuenten con un

estatuto contractual adecuado para el cumplimientode sus funciones.

de las instituciones fundamentales de la so-

ciedad; esto es, el Derecho Constitucional.Este ensayo, en consecuencia, intenta con-tribuir a la discusión pública sobre calidaden la educación superior haciendo ver lanecesidad de que nuestro sistema univer-sitario sea reformado con dos propósitos:establecer de manera efectiva el deber deque las universidades cuenten con suficientepersonal de planta, dedicación exclusiva, y jornada completa; y establecer una estruc-tura laboral uniforme a lo largo del sistemauniversitario que contenga reglas clarassobre los derechos y deberes de los académi-cos universitarios.

2. UNA TEORÍA NORMATIVA

SOBRE EL ROL SOCIAL DE LAS

UNIVERSIDADES

Comenzaré explicitando algunas pre-misas sobre la importancia de que las uni-versidades cuenten con la masa crítica depersonal académico que les permita realizarcorrectamente sus funciones. Estas premisasofrecerán, si se me permite ponerlo en estostérminos, un fundamento filosófico para lalibertad académica. El punto de partida demi observación consiste en la siguiente ase-veración: nuestro contrato social establecepara las universidades la responsabilidad decultivar el conocimiento11.

11 Lo que sigue a continuación es una fundamenta-ción de carácter moral de mi propuesta sobre creaciónde un estatuto nacional del académico universitario.Es conveniente señalar que mi propuesta puede resul-tar atractiva para personas con concepciones moralesdistintas de la aquí expuesta. Como señala Maritain,los ciudadanos podemos llegar a acuerdo sobre ciertas“verdades prácticas relativas a [la] vida en común”a partir de “concepciones teóricas extremadamentedistintas, e incluso fundamentalmente antagónicas”. Maritain

(1974): El Hombre y el Estado (Santiago,Editorial del Pacífico) p. 109.



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En primer lugar estableceré en qué

sentido hablo de la existencia de un ‘contra-to social’ entre nosotros. Después explicaréqué rol le corresponde dentro de dicho con-trato social a las universidades. Ello dejaráen claro que aquellas universidades que nocuentan con el plantel académico necesariopara cultivar el conocimiento están incum-pliendo su parte del contrato y, por lo tan-to, están gozando inmerecidamente de losbeneficios del intercambio social. Finalmen-te, me referiré a la forma en que la regula-ción actual del sistema universitario chilenopermite el abuso y vulneración de diversosbienes por parte de las universidades.

¿Qué es el contrato social? Ya Hobbeslo dejó en claro: es la fuente de todos losderechos existentes en un Estado de Dere-cho o, como él dice, en una sociedad civil. Allí donde no hay Estado de Derecho (esdecir en una situación de guerra civil o,como le llama Hobbes, en un estado denaturaleza) todos tienen derecho a todoy, en consecuencia, nadie tiene derecho anada. Allí, “la vida del hombre es solitaria,miserable, sucia, horrible y breve”12. Enuna sociedad civil, en cambio, los derechosestán establecidos de manera convencional,a través de actos legislativos del soberano;es decir, de leyes. Ahora bien, ¿qué derechoshan de reconocerse o, dicho de forma másclara aún, conviene reconocer en una so-ciedad civil? La respuesta la dan pensadoresque trabajan en la senda de Hobbes. AdamSmith observa que la colaboración entrepersonas ubicadas en distintas posicionesen la sociedad civil genera bienestar13; y Je-

12 Hobbes (2005): Leviatán, o la materia, forma ypoder de una república eclesiástica y civil (Buenos

Aires, Fondo de Cultura Económica) p. 103.13 Smith (1999): Investigación sobre la naturaleza y

causas de la riqueza de las naciones (México, Fondode Cultura Económica) p. 7.

remy Bentham afirma que las instituciones

sociales deben perseguir el mayor bienestaro, como él lo presenta, la mayor felicidaddel mayor número posible de integrantesde tal sociedad14. Sinteticemos sus plantea-mientos: en toda sociedad hay una divisiónsocial del trabajo, la cual entrega distintosbeneficios o derechos a cada quien depen-diendo del papel que cada quien desempeñeen dicha estructura, beneficios o derechosque tienen por objeto incrementar el bien-estar de los demás integrantes de la socie-dad15.

¿Qué significa esto en materia de lasuniversidades? Las universidades, recordé-moslo, no son objetos asimilables al agua oa la fuerza de gravedad; no son fenómenosnaturales. Las universidades son personas jurídicas: es decir, creaciones de individuosque se acogen a las disposiciones estable-cidas por la voluntad del soberano. Y losderechos de los que gozan, expresados ensu estatuto jurídico particular, no les sonentregados como una generosa dádiva: lesson entregados para que contribuyan desdesu particular posición al bienestar social. Laexistencia de las universidades no arrancade algún derecho atemporal y presocial,sino que se sustenta en la positivización queel soberano hace de la libertad de enseñanzacon miras a la satisfacción de ciertas nece-sidades sociales. La satisfacción de dichasnecesidades constituye la justificación moralde la universidad.

14 Bentham (1991) Antología (Barcelona, Penínsu-la) p. 47.15 El contractualismo utilitarista que suscribo aquíconstituye una respuesta a la pregunta sobre la justi-ficación y contenido de los derechos individuales. Enese sentido, difiere del contractualismo individualistade autores como Locke y Nozick , que presuponen laexistencia de los derechos individuales y se preguntan

sobre la justificación y contenido de la autoridadpública.



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¿Y cómo puede contribuir una uni-

versidad al bienestar social? La respuestahunde sus raíces en el origen mismo de launiversidad durante la Edad Media: me-diante el cultivo del saber. El consenso exis-tente en torno a los fines de la universidadgira precisamente en torno a tal propósito:según la clásica tríada de fines de la uni-versidad, ella crea nuevos conocimientosmediante la investigación; los transmite alas nuevas generaciones mediante la docen-cia; y los comparte con la comunidad local,nacional, y mundial mediante la difusión.

Ahora bien, ¿qué consecuencias orga-nizacionales se derivan de dicha finalidad?Esta es una respuesta que podría parecercompleja, debido a las permanentes trans-formaciones que experimenta la universi-dad durante la época contemporánea 16. Launiversidad contemporánea fluctúa entrelo público y lo privado; entre lo estatal y lomercantil; entre el cultivo desinteresado delsaber, la cultura y las artes y la certificaciónde competencias profesionales. No es posi-ble, se nos dice, dar por sentado el modelohumboldtiano de universidad; existen juntoa este otros modelos, tales como la universi-dad puramente docente.

Frente a esto, hay que ser muy claroen sostener que ni siquiera el desplaza-miento de la universidad hacia el ámbitopuramente docente justifica el que una uni-versidad carezca del personal idóneo para elcumplimiento de sus funciones pedagógicas–incluso si es que aceptamos que ellas selimiten a la certificación profesional– y, enconsecuencia, para la satisfacción adecuadade las necesidades sociales que justifican

16 Brunner y Uribe (2007): Mercados universi-tarios: el nuevo escenario de la educación superior

(Santiago, Ediciones Universidad Diego Portales) pp.237-260.

su existencia. Una universidad docente no

puede ser una universidad despoblada deprofesores con la formación y las condicio-nes laborales apropiadas.

3. MODELOS DE REGULACIÓN

COMPARADOS

Con el propósito de obtener una ideade la regulación comparada en la materia,daré un breve vistazo a la situación de lacarrera docente universitaria en dos paísescuyo estatus en materia de calidad de laeducación superior es paradigmático: Ale-mania y Estados Unidos. Ello nos entregaráalgunas ideas sobre la forma en que sistemasuniversitarios de calidad han confrontado lapregunta sobre qué significa contar con elpersonal idóneo y necesario para el cumpli-miento de las labores universitarias.

Alemania es uno de los si stemasuniversitarios más influyentes en Europa.La regulación de su sistema de educaciónsuperior hunde sus raíces históricas en ellegado del despotismo ilustrado prusiano17.En este país, debido a que las institucionesde educación superior son de propiedadestatal en casi su totalidad, la situación la-boral de los docentes es equivalente a la deun funcionario público de alta gradación(beamte ). La uniformidad laboral caracterizaasí al sistema universitario alemán dentro

de cada uno de los escalafones que lo inte-gran. Estos escalafones son, en la actuali-dad, los siguientes: doctorando, etapa en laque el estudiante trabaja para la universidadcomo empleado académico o de investiga-ción (Wissenschaftlicher Mitarbeiter ); candi-dato a obtener la licencia para enseñar (Ha-

17 Véase Kant (2003a): El conflicto de las facultadesy otros escritos (Madrid, Alianza Editorial) y Weber

(2007) La ciencia como profesión. La política comoprofesión (Madrid, Espasa-Calpe).



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bilitation), etapa en la que se accede a una

ayudantía de investigación (Wissenschaftli-cher Assistent ) o al estatus de profesor ins-tructor ( Junior-Professor ); profesor asociado(Professor Extraordinarius ); y profesor titular(Professor Ordinarius ). Como se puede apre-ciar, el sistema alemán contempla una escalaascendente de posiciones de entrada, cargosmedios, y cátedras en titularidad, cada unade las cuales ofrece estabilidad en el em-pleo; situación que se replica, por ejemplo,en España, Italia, y Francia 18.

El sistema universitario en EstadosUnidos, tal como entre nosotros, se caracte-riza por una importante presencia de insti-tuciones privadas. No obstante ello, a travésde un largo proceso social y político –queavanzó al calor de disputas sobre la extensiónde la libertad académica, de asociación y deexpresión del profesorado– se adoptarona lo largo de todo el sistema universitariopolíticas homogéneas de estabilidad en elempleo, el así llamado tenure system19. Eneste proceso jugó un papel central la organi-

18 Max Weber Programme (2012) “Academic Ca-reers Observatory”. Disponible en: [fecha de consulta: 8 de juniode 2012].19 Véanse Hutcheson (2000) A professional pro-fessoriate: unionization, bureaucratization, and the

AAUP (Nashvi lle , Vanderbilt University Press) yFinkin y Post (2009): For the Common Good: Prin-ciples of American Academic Freedom (New Haven,

Yale University Press).Como resume un comentarista, “el sistema de tenure surgió durante las primeras dos décadas del siglo XXen respuesta al uso abusivo del poder por rectoresy juntas directivas que contaban con la libertad dedespedir a los profesores prácticamente por cualquierrazón, a menudo debido a sus puntos de vista socialesy políticos”. Cole, Jonathan (2010): “Why AcademicTenure is Essential for Great Universities”. Disponi-ble en: [fecha de consulta: 8 de junio de 2012].

zación gremial del profesorado, la American

Association of University Professors. Sudocumento “Regulaciones InstitucionalesRecomendadas sobre Libertad Académica yEstabilidad en el Empleo” (RecommendedInstitutional Regulations on Academic Free-dom & Tenure) recoge y actualiza sus másimportantes documentos, la Declaraciónsobre Principios sobre Libertad Académicay Estabilidad en el Empleo de 1940 y la De-claración de Estándares Procedimentales paralos Procedimientos de Despido Académicode 1958, y constituye la base a partir de lacual cada universidad establece regulacionesespecíficas en la materia.

Las “Regulaciones Institucionales”distinguen entre dos tipos de nombra-mientos académicos de jornada completa:nombramientos a prueba ( probat ionaryappointments ), y nombramientos en titula-ridad (appointments with continuous tenure ).Respecto a los primeros, el documento dela AAUP establece que “el total de servicioa jornada completa previo a la adquisicióndel nombramiento en titularidad” no puedeexceder de siete años, “incluyendo todo elservicio de jornada completa con el cargode instructor o superior en otras institucio-nes de educación superior”, con la salvedadde que en cada universidad el período deprueba del docente “puede extenderse hastaun máximo de cuatro años”20. Aquí, comose puede apreciar, hay dos límites tempo-rales: uno, al período durante el cual unauniversidad puede tener a un profesor aprueba; el otro, al tiempo total que un aca-démico puede estar a prueba en el sistema

20 American Association Of University Professors(2012): “Recommended Institutional Regulationson Academic Freedom & Tenure”. Disponible en: [fecha de consulta: 8 de junio de2012] § 2, a).



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universitario en general. Ambos constitu-

yen garantías de eficiencia y justicia tantopara el docente, interesado en contar conuna idea cierta de cuándo se resolverá demanera definitiva su nombramiento en titu-laridad en alguna institución, como para elsistema, interesado en retener a los docentestalentosos y dejar ir a quienes no cumplancon los estándares de calidad esperados.

La AAUP exige que al momento deser contratados a prueba, los académicossean informados de “los estándares subs-tantivos y los procedimientos generalmenteempleados en las decisiones que afectanla renovación de contratos y el nombra-miento en titularidad”. También exige quesean “informados sobre la época en que lasdecisiones que afecten renovaciones y nom-bramientos en titularidad sean tomadas co-múnmente”, y que reciban “la oportunidadde proporcionar material que considerensea de ayuda para la consideración adecua-da de las circunstancias del docente”21. Elperíodo de prueba, paradigmáticamente,somete al académico a un intenso escrutiniopor parte de sus colegas de su producciónacadémica y de su calidad docente.

Quizás el aspecto más característicodel tenure system sea la estabilidad en el em-pleo que ofrece a los académicos; garantíaque, al salvaguardar la libertad académica,constituye un mecanismo necesario parael cumplimiento de las funciones socialesque se le encomiendan al sistema univer-sitario. Las “Regulaciones Institucionales”consagran esta garantía determinando que“el despido de un profesor con un nom-bramiento en titularidad o de un profesornombrado a prueba antes del fin de su pe-ríodo determinado puede ser efectuado por

21

American Association Of University Professors(2012) § 2, b).

la institución solo por causa adecuada”22.

La consideración de qué constituye “causaadecuada” es muy estricta. Según el docu-mento de la AAUP, la “causa adecuada” in-cluye explícitamente dos casos: la existenciade una “exigencia financiera demostrablede buena fe”23 y la “descontinuación debuena fe de un programa, departamentoo asignatura”24. En ambos casos la AAUPexige tanto la realización de esfuerzos porparte de la institución por relocalizar aldocente en cuestión como el sometimientode la decisión a diversos procedimientos derevisión y discusión por parte del docente. Aparte de estas dos causales cualificadas, la AAUP establece que cualquier otra causaadecuada “deberá tener relación directa ysubstancial con la aptitud de los docentesen su capacidad profesional como profeso-res o investigadores”. La estabilidad en elempleo ofrecida por el sistema de tenure , eneste sentido, no es absoluta. Ella “significatan solo que ninguna persona contratadade manera continua como académico de jornada completa tras un largo y específicoperíodo de prueba puede tras ello ser despe-dido sin causa adecuada”, lo cual “tan solorequiere que la carga de la justificación seasatisfecha de manera justa y en condicionesde debido proceso académico por aquellos aquienes les está asignada”25.

Correlativamente, la regulación dela AAUP establece que en ningún caso el

22 American Association of University Professors(2012), § 4, a).23 American Association of University Professors(2012), § 4, c).24 American Association of University Professors(2012), § 4, d).25 Van Alstyne William (1971): “Tenure: A Sum-mary, Explanation, and ‘Defense’”, Bulletin of the

American Association of University Professors, vol.57: pp. 328-329.



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despido podrá ser utilizado para “restringir

a los docentes en el ejercicio de su libertadacadémica u otros derechos como ciuda-danos norteamericanos”26. Esta regulaciónproclama explícitamente que los docentes“en cuanto ciudadanos, son libres de in-volucrarse en actividades políticas”27; yestablece también que todos los profesores,“sin importar si tengan un nombramien-to en titularidad o no, gozan de libertadacadémica”28 y “tienen derecho a la pro-tección contra cualquier discriminaciónilegal o inconstitucional por parte de suinstitución, y contra cualquier discrimina-ción cuyo fundamento no esté demostra-blemente relacionado con el desempeñoprofesional del docente, inclusive pero nolimitándose a su raza, sexo, religión, origennacional, edad, discapacidad, estado mari-tal, u orientación sexual”29.

Por último, cabe la pena destacarque el tenure system no es tan solo una ade-cuada protección a la libertad académica;también tiene “deseables características deeficiencia que son a menudo ignoradas”30.El problema económico de la universidades “asegurarse de conseguir trabajadores debuena calidad para la ‘empresa’ y asegurarque permanezcan motivados en la ausenciade incentivos marginales significativos”31.

26

American Association of University Professors(2012), § 5, a).27 American Association of University Professors(2012), § 12.28 American Association of University Professors(2012), § 9, a).29 American Association of University Professors(2012) § 9, b).30 McPherson y Winston (1983) McPherson, Michael y Winston, Gordon (1983), “The econo-mics of academic tenure: a relational analysis”, Jour-nal of Economic Behavior and Organization, vol. 4:p. 164.31 McPherson y Winston (1983) p. 173.

Adicionalmente, la especificidad del tra-

bajo académico hace que la contrataciónacadémica carezca de la anonimidad queusualmente caracteriza las transaccioneseconómicas32. En esas circunstancias, el“sistema de un riguroso período de pruebaseguido por el nombramiento en titularidades una manera razonable de resolver los pe-culiares problemas de personal que surgenen la contratación de personas con entrena-miento costoso y altamente especializadospara desempeñarse profesionalmente de porvida en labores bien definidas y altamenteespecializadas”33.

En resumen, los ejemplos anterioresnos enseñan que sociedades cuya educa-ción superior es de reconocida calidad hanresuelto, mediante distintas vías, establecermecanismos que aseguren que la universi-dad ofrezca mecanismos de carrera docentey estabilidad en el empleo, los cuales sonconsiderados como instrumentales para elcumplimiento de las labores socialmenteconsideradas como propios del sistema uni-

32 McPherson y Winston (1983) p. 165.33 McPherson, Michael y Winston , Gordon(1983) p. 164. Los autores develan la racionalidadeconómica de que el sistema académico ofrezca con-diciones laborales distintas a la empresa norteameri-cana moderna. Los empleados de una empresa “soncontratados con una garantía efectiva de permanen-cia, a menudo tras un período de prueba breve y másbien superficial, y asumiendo que no haya incumpli-mientos graves por su parte o dificultades económicasseveras para la empresa”, pero “no se les garantiza unatarea en particular, con tareas y recompensas biendefinidas” sino que “se enfrentan a una amplia varie-dad de posibles caminos profesionales dentro de loscuales la empresa tiene discreción para desplazarlos”.En cambio, los académicos “no reciben una garantíainmediata de estabilidad en el empleo, sino que seenfrentan a un largo y serio período de prueba”, pero“cuando se les garantiza estabilidad en el empleo, esuna garantía de empleo en un conjunto específico de

tareas con recompensas bien definidas”. McPherson

y Winston (1983) p. 165.



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versitario. En la siguiente sección elaboraré

una propuesta de lege ferenda para la regu-lación legislativa en nuestro país de caráctermarco que cumpla funciones similares a laregulación alemana y norteamericana; y mepreocuparé de justificar el uso de la ley enlugar de mecanismos, v.gr., contractualespara tal propósito.

4. UNA PROPUESTA DE LEGE

FERENDA SOBRE LA REGULACIÓN

DE LA DOCENCIA UNIVERSITARIASegún se ha dicho, este artículo con-

sidera que la propuesta sobre la regulaciónde la docencia universitaria que contiene hade ser uniformemente aplicada a lo largo detodo el sistema. Una pregunta previa quepuede resultar importante para algunos lec-tores es el porqué de una regulación en talestérminos. ¿Por qué proponer una regulaciónobligatoria a nivel del sistema universitariosi, como se verá a continuación, algunasde las instituciones que pertenecen a dichosistema han desarrollado algunas de las re-glamentaciones que se sugerirán?

Una primera respuesta se enfoca enla cualificación contenida en la anteriororación: las instituciones universitarias handesarrollado algunas de las medidas que sepropondrán a continuación, pero no todas.Particularmente, no han implementadoaquella que para los efectos de este artículoes la más importante, pero que ofrece me-nos incentivos para su adopción espontáneapor parte de las instituciones universitarias:la garantía de estabilidad en el empleo. Enefecto, esta medida es para las universida-des una estrategia de precompromiso que,como suele ocurrir con este tipo de estra-tegias, es poco apetecible para estas institu-ciones. ¿Por qué querrían las universidades

atarse de manos, comprometiéndose a no

despedir a un profesor? Esto es así incluso

si es que dicha garantía se limitara a regirrespecto de “casos fáciles” de libertad decátedra, y no de “casos fáciles” de faltas a laética profesional o a la reglamentación porparte del docente. De hecho, son precisa-mente los “casos fáciles” de libertad de cáte-dra –aquellos donde el profesor ha seguidouna línea de investigación o ha defendidotesis que se distancian de lo deseado por sussuperiores directos, por los administradoresde la universidad, o por sus dueños– aque-llos en los cuales el interés de la universidadrecomendaría dejar partir al profesor en lu-gar de amarrarse a él.

El punto es que en esto el interésde las universidades, individualmente con-sideradas, se aparta del interés general obien común. Si para la universidad puederesultar más beneficioso poder deshacersede los profesores problemáticos, el acrecen-tamiento del bienestar general exige quela universidad no pueda hacerlo, de formatal que los académicos puedan guiar sudesempeño de acuerdo a consideracionesprofesionales y no guiados por la necesi-dad de preservar su fuente de trabajo34. Elbienestar general no exige que un profesorque plagia o que acosa sexualmente a susalumnos no sea despedido; pero sí exige queun profesor que entra en conflicto con laadministración de su universidad por hacerplanteamientos impopulares o por afectarlos intereses de algún grupo de poder me-diante su investigación pueda obedecer asu criterio y su conciencia profesionales sintener que temer por perder su empleo.

Este último argumento nos hace verla segunda razón, la más importante, que justifica el establecimiento de las recomen-

34

Para una elaboración detenida de este argumento,véase Finkin y Post (2009).



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daciones que siguen a continuación como

vinculantes para todo el sistema universita-rio; como “reglas del juego” para todos susactores. Esta razón consiste en el principiosegún el cual las instituciones sociales en-caminadas al bien común son aquellas queemplean su propia estructura para alinearlos intereses particulares con el interés ge-neral; son instituciones en las cuales agentesracionales encontrarán razones para cumplircon el propósito o fin considerado valiosopor la regulación. La intuición de que laexistencia de instituciones racionales esuna condición necesaria para alcanzar elbien común figura prominentemente en elpensamiento ilustrado, como lo evidencianlas conocidas afirmaciones de Kant35 y Ma-dison36. Entre nosotros, Atria ha defendidola tesis de que “es (en principio) perfecta-mente posible diseñar órdenes espontáneosbajo los cuales los individuos aprendan quela realización humana es recíproca, en elsentido de que aprendan que sus interesesno están en conflicto”37. De lo que se trata,según Atria, es “de configurar institucional-mente la posición de cada agente de modoque lo que vaya en su interés sea además

35 Kant, Immanuel (2003b): To Perpetual Peace: A Philosophical Sketch (Indianapolis, Hackett Pu-blishing Company) p. 23: “Por difícil que parezca, el

problema de organizar una nación puede ser resueltoincluso por una nación compuesta de demonios (enla medida en que estén dotados de entendimiento)”.36 Cooke (1961) Cooke, Jacob (1961): The Fede-ralist. The definitive edition of the historic essays by

Alexander Hamilton, James Madison, and John Jay,fully annotated and reproduced from the originalnewspaper texts (Middletown, Wesleyan UniversityPress) p. 349: “Si los hombres fueran ángeles, ningúngobierno sería necesario. Si los ángeles gobernaran alos hombres, no serían necesarios ni controles exter-nos ni internos en el gobierno”.37 Atria

, Fernando (2010): “Socialismo Hayekia-no”, Estudios Públicos, nº 120: p. 63.

lo que preserva la estructura del orden”38.

Formulando este principio respecto delproblema en cuestión, podemos afirmar quela sociedad debe contar con un diseño ins-titucional de la educación superior cuya es-tructura resulte en el desarrollo de plantelesacadémicos idóneos y de calidad en el siste-ma universitario. Dentro de estos márgenessocialmente deseables, cada universidad po-drán llevar a cabo los proyectos académicosde su preferencia tanto en lo valórico comoen lo disciplinar.

Estas consideraciones sugieren laconveniencia de emplear un mecanismode sincronización regulatorio de carácterheterónomo, como lo es la ley: es decir,un mecanismo que permite uniformar lascondiciones de actuación de la actividaden cuestión, sin dar espacio a la elusiónpor parte de actores individuales de las re-glas consideradas como necesarias. A ellasse suma la inexistencia en nuestro sistemauniversitario de actores sindicales o gre-miales que puedan imponer contratos a losplanteles universitarios y certificar el respetopor parte de estos de la libertad académica,como ha ocurrido en Estados Unidos.

Una pregunta distinta pero, segu-ramente, íntimamente relacionada paraalgunos lectores versa sobra la fuente de laregulación uniforme aquí promovida. Ella,en efecto, no tiene en principio por qué serimplementada a través de la ley; el ejemplonorteamericano nos evidencia que puedesurgir a través de un proceso de persuasión,negociación y conflicto entre los propiosactores universitarios. Aquí el argumentoreposa en consideraciones prudenciales y deeficiencia. El mismo ejemplo norteamerica-no nos muestra que la implementación deltenure system no solo tomó un largo tiempo

38 Atria (2010) p. 88.



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de conflicto social, sino también que en él

tuvieron un rol protagónico actores insti-tucionales que en nuestro medio no existen–asociaciones gremiales de profesores univer-sitarios– o bien son comparativamente mu-cho menos poderosos como formuladores depolíticas públicas –los tribunales–. En conse-cuencia, y dando por sentada la necesidad deestablecer una regulación a lo largo de todoel sistema universitario, lo más aconsejablees que ella sea establecida por el legisladorcomo un requisito para la mantención deestablecimientos universitarios.

Llegados a este punto, cabe formular-se la siguiente pregunta: ¿qué característicasdebiera tener una regulación a nivel del siste-ma universitario sobre el personal académicoidóneo? Como respuesta a dicha preguntasostendré que dicha regulación debiera ga-rantizar los siguientes aspectos: que todaslas unidades académicas del sistema cuentencon plantas de profesores de jornada com-pleta y dedicación exclusiva, con formacióndoctoral, sometidos a procesos continuos deevaluación, insertos en esquemas ascenden-tes de carrera académica, y beneficiados porestructuras de seguridad en el empleo que lesaseguren la libertad académica necesaria paradesempeñar sus funciones.

En primer lugar, toda unidad acadé-mica del sistema debe contar con plantasde profesores de jornada completa y condedicación exclusiva. Como se ha señalado,“universidades cabalmente efectivas puedensurgir únicamente cuando dispongan deuna masa crítica de planteles académicosde tiempo completo, creando un cuerpoacadémico que pueda fortalecer las disci-plinas, involucrarse en la conducción de launiversidad, y atender al cultivo tanto dela docencia como de la investigación39. El

39 Altbach (2002) p. 172.

Consejo Nacional de Educación coincide

con este planteamiento al incluir entre loscriterios para la evaluación de universidadesque estas instituciones deben “contar conun número adecuado de académicos apro-piadamente calificados”, los cuales sean “ac-cesibles para los alumnos” y su labor cons-tituya “un estímulo eficaz para el desarrollode un ambiente universitario, dando lugar ala práctica de un efectivo proceso de ense-ñanza-aprendizaje” 40. Más específicamente,el Consejo precisa que el número de losacadémicos deberá ser “proporcional al ta-maño y la complejidad de la institución”41,y que la institución deberá contar “con unnúcleo adecuado de académicos de jornadacompleta o media jornada apropiadamentecalificados en cada carrera o programa” obien “desarrollar planes realistas para acer-carse a ese nivel de dotación académica”42.

Ahora bien, según los datos para el2011 del Consejo Nacional de Educación,en las 42 universidades que informan datossobre su composición docente y que equi-valen al 60% del sistema universitario chi-leno, existe un total de 46.847 docentes, delos cuales se desempeñan en jornada com-pleta tan solo 10.031 (un 21%), mientrasque se desempeñan en media jornada 4.170docentes (un 9%), y se desempeñan comoprofesores hora un total de 32.646 docentes(un 70%)43. Que nuestro sistema universi-

40 Consejo Nacional de Educación (2012): “Crite-rios de evaluación para universidades”. Disponible en: [fecha de consulta: 8 de junio de 2012] § 6.41 Consejo Nacional de Educación (2012), § 6, a).42 Consejo Nacional de Educación (2012), § 6, b43 Para estos efectos, el Consejo Nacional de Edu-cación define jornada completa como el compromisode dedicación de un mínimo de 33 horas semanales;

media jornada, como la dedicación contractual deentre 20 y 32 horas semanales; y jornada hora como



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tario descanse en un 70% de profesores-ho-

ra es excesivo. Tomemos en cuenta que enEstados Unidos el alza de profesores-horade un 33% a un 44% entre 1987 a 200344 ha sido calificada con alarma como la “lati-noamericanización” del sistema universita-rio norteamericano45. Así y todo, un 44%de profesores-hora es bastante menos quenuestro 70%. Ciertamente, de acuerdo auna determinada concepción de la actividaduniversitaria según la cual es parte de ella lamaximización de su rentabilidad financiera,es perfectamente racional no contar conplanteles de académicos de jornada comple-ta y dedicación exclusiva. Ellos representanun costo que reduce el margen de gananciasy que es sustituible mediante la contrata-ción de profesores-hora que impartan lasasignaturas curricularmente necesarias. Envista de ello, para una sociedad que lleva unbuen tiempo escuchando críticas al lucroen la educación y demandas por educaciónde calidad –lo cual incluye, obviamente,docencia de calidad– la conveniencia deestablecer perentoriamente el requisito encuestión se vuelve autoevidente.

Como segunda exigencia, una refor-ma al sistema debe establecer la formacióndoctoral como requisito para el ingreso alas plantas académicas. Doctor se le lla-maba en la Edad Media, precisamente, aquien contaba con la licencia para ense-ñar en una universidad. Doctor es, segúnnuestra legislación, quien “tiene capacidad

la dedicación de un máximo de 19 horas semanales.Véase Consejo Nacional de Educación (2011) “Ín-dices sobre Docentes”. Disponible en: [fe-cha de consulta: 8 de junio de 2012].44 National Education Association (2007): “Part-Time Faculty: A Look at Data and Issues”, Update,vol. 11, nº 3: p. 1.45 Altbach (2002) p.172.

y conocimientos necesarios para efectuar

investigaciones originales”46

. El ConsejoNacional de Educación también coincideen este punto, señalando como criteriopara la evaluación de universidades que si lainstitución “se ha fijado una misión en loscampos de la investigación o de la creaciónartística, u ofrece estudios de postgrado,una parte significativa de los académicosdeberán encontrarse en posesión de gradosacadémicos superiores”47. Diversas univer-sidades han incorporado esta exigencia a sureglamentación interna. Así, el Reglamentodel Académico de la Universidad Católicaexige para el ingreso a la Categoría Aca-démica Ordinaria como profesor asistenteel “haber obtenido el grado académico deDoctor o contar con las competencias equi-valentes según el área del saber en que sedesempeña”48. Por su parte, el Reglamentode Carrera Académica de la Universidad Austral de Chile define como profesorauxiliar del Escalafón Académico al “aca-démico con grado de Doctor que cultivauna disciplina o área del conocimiento yque, además, demuestra una productividadsostenida en sus actividades de docencia,investigación y extensión”49. Ciertamente,la mayor competitividad en el acceso haresultado en un crecimiento vegetativo dela población de doctores en el sistema uni-versitario50. Sin embargo, este tipo de re-glamentaciones constituyen una excepciónen un mar de desregulación de la profesiónuniversitaria.

46 Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 2010, artículo54, e).47 Consejo Nacional De Educación (2012) § 6.48 Artículo 15.49 Artículo 6º.50 Berríos, Paulina (2008b): “Carrera académica:

análisis empírico de su estructura y organización enChile”, Calidad en la educación, nº 29: p. 36.



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A fin de evitar la caricaturización de

la formación doctoral como requisito parael ingreso a la carrera académica, hay quereconocer claramente que la formacióndoctoral no constituye garantía de nadamás que de familiaridad con el procesode producción académica. En ese sentido,ella constituye una exigencia que tiene porpropósito la burocratización (en un sentidoweberiano) e institucionalización de la acti-vidad académica. Adicionalmente, ella debeser entendida como una regla de aplicaciónrazonable y racional: si bien el sistemauniversitario debiera ser capaz de acomo-dar a eventuales Andrés Bellos o Ludwigs Wittgensteins, también debiera asumir quetalentos excepcionales y carentes de certi-ficación doctoral no constituyen la regla.También debiera asumir que ante la ausen-cia de esta exigencia, individuos racionalestenderán a evadir la formación doctoraldebido a sus costos y riesgos cuando así lessea posible; por ejemplo, cuando sus redesy contactos les ofrezcan certeza sobre su in-greso a una planta académica determinada,particularmente a aquella perteneciente allugar de su formación de pregrado51.

En tercer lugar, una reforma al esta-tuto del docente universitario debe incor-porar mecanismos continuos de evaluación,de forma tal de insertar la rendición decuentas en la estructura misma de la pro-fesión. El Consejo Nacional de Educaciónincorpora este elemento al establecer comocriterio para la evaluación de universidadesque la enseñanza que estas entregan sea“eficaz”, planteando que con tal propósito

51 La reglamentación académica alemana prohíbeque una persona se desempeñe como profesor en elmismo lugar donde realizó sus estudios de pregrado,doctorales, y su habilitation. Una regla de este tipo,

sin embargo, sería excesivamente exigente en un siste-ma universitario de tamaño pequeño como el chileno.

dichas instituciones deben llevar “a cabo

actividades de evaluación y desarrollo de lafunción docente”52. Entre los mecanismosreconocidamente adecuados para el cum-plimiento de este objetivo se encuentran lasuscripción de convenios de desempeño queestandaricen el proceso de evaluación, juntoa la creación de mecanismos de evaluaciónsubjetiva de carácter vertical (informes desuperiores, encuestas docentes) y horizontal(evaluación de pares)53. Desde luego, eneste caso también hay un actor cuyo interésle aconsejaría eludir este requisito: el propioprofesorado. Ahora bien, la exigencia demecanismos de evaluación constantes comorequisito general permitiría combatir tantolas críticas superficiales como las profundasque existen en materia de estabilidad en elempleo académico a nivel comparado. Laevaluación académica constituye una me-dida idónea de rendición de cuentas en elespacio académico, que no solo contribuyea su legitimidad sino también a su eficienteuso.

Como cuarto requisito, la regulacióndebe establecer esquemas ascendentes decarrera académica, de tal forma de ofrecer“oportunidades de avanzar a través delcumplimiento de ciertos indicadores deproductividad”54. Tal como en otros casos,

52 Consejo Nacional de Educación (2012) § 6, i).53 Véase Fernández (2008) Fernández, Enrique(2008): “Compromisos de desempeño, incentivos yevaluación del trabajo académico en universidadeschilenas”, Calidad en la educación, nº 28, pp. 72-89, Ramírez, María José (2008): “Evaluación académicaen la Universidad Diego Portales”, Calidad en la edu-cación, nº 28: pp. 110-131 y Espinoza y González (2009) ): “Evaluación de desempeño en la educaciónsuperior: un modelo de análisis”, en Arata , Adolfo yRodríguez, Emilio (edits.), Desafíos y perspectivasde la dirección estratégica de las instituciones univer-sitarias (Santiago, Ediciones CNA), pp. 293-315.54 Berríos (2008b) p. 36.



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el Consejo Nacional de Educación valora

este aspecto señalando como criterio para laevaluación de universidades que estas ins-tituciones formulen políticas y establezcancriterios “respecto de la selección, contra-tación, perfeccionamiento, evaluación y je-rarquización de su personal académico”, loscuales sean “conocidos por los académicosy puestos en práctica”55. Una vez más, losreglamentos internos de diversas univer-sidades chilenas contemplan esquemas deeste tipo: así, por ejemplo, el Reglamentodel Académico de la Pontificia UniversidadCatólica de Chile contempla la existenciaen la categoría académica ordinaria de loscargos de profesor titular, profesor asocia-do, y profesor asistente56; mientras que elReglamento de Carrera Académica de laUniversidad Austral de Chile hace lo propiocon los cargos de profesor titular, profesorasociado, y profesor auxiliar57.

Un quinto requisito consiste en queel sistema universitario debe garantizar es-tabilidad en el empleo a los académicos afin de hacer efectiva su libertad académica.La estabilidad en el empleo es reconocidacomo una garantía que le permite al aca-démico no tener que subyugar su actividadal cálculo estratégico de cómo mantenersu trabajo. Ella permite que la actividaduniversitaria “responda a estándares pro-fesionales en lugar de estar sujeta políticao financieramente a la opinión pública”58.Esta estabilidad debe buscar la preservaciónde la libertad académica “con independen-cia de la institución donde el académico sedesempeñe; o si esta es pública o privada,con objeto de que ni su investigación ni

55 Consejo Nacional de Educación (2012) § 6, f ).56 Artículo 10.57 Artículo 8.58 Finkin y Post (2009) p. 8.

su docencia puedan verse amenazadas por

arbitrariedades que provengan, o bien desdeel interior de las propias instituciones deeducación superior –dueños, rectores, deca-nos, directores de departamentos–, o biendesde los poderes públicos –leyes, regla-mentos, actos de administración”59–. La ra-cionalidad de que este requisito sea exigidoperentoriamente por la regulación nacionales evidente: como ya lo he sugerido, son laspropias universidades las que tienen mayo-res incentivos para vulnerar los bienes queestán en juego aquí –la libertad de cátedra,la libertad de investigación y publicación,la libertad de expresión académica–, por loque es recomendable sustraer la toma de de-cisiones de sus manos en esta materia.

En apariencia podría pensarse quelas disposiciones de la Ley Nº 20.129 sobre Aseguramiento de la Calidad de la Edu-cación superior garantizan la existencia deplanteles académicos idóneos para el cum-plimiento de las labores universitarias. Esto,por cuanto la ley en cuestión establece ensu artículo 1º que la acreditación institu-cional consiste en “el proceso de análisis delos mecanismos existentes al interior de lasinstituciones autónomas de educación supe-rior para asegurar su calidad, considerandotanto la existencia de dichos mecanismos,como su aplicación y resultados”. Asimis-mo, en su artículo 18 la ley determina quea la Comisión Nacional de Acreditación lecorresponde “fijar y revisar periódicamentelas pautas de evaluación para el desarrollode los procesos de acreditación institucio-nal, a propuesta de un comité consultivo deacreditación institucional”. Sin embargo,hay dos problemas que obstaculizan la efi-cacia de estas determinaciones. La primera

59 Madrid

Raúl (2012): “Libertad de cátedra”, El Mercurio, A-2.



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de ellas es que nuestro sistema universitario

no contempla explícita y claramente todaslas reglas aquí propuestas. La segunda esque la voluntariedad del sistema de acre-ditación frustra la efectividad de aquellasreglas ya contempladas (tímidamente) enla forma de criterios para la evaluación deuniversidades formuladas por el ConsejoNacional de Educación.

Es por esto que este artículo proponeque los requisitos o criterios aquí señaladossean incorporados a la regulación medianteuna reforma legislativa. Dos cuerpos nor-mativos son candidatos obvios para ello: elDecreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 2010,que fija el texto refundido de la Ley Or-gánica Constitucional de Enseñanza; y laLey Nº 20.129 sobre Aseguramiento de laCalidad de la Educación Superior. Inclusomás, un estatuto de estabilidad en el em-pleo inspirado en la regulación norteameri-cana podría ser incluido directamente en elCódigo del Trabajo, como reforma al LibroI (“Del Contrato Individual de Trabajo”),Título II (“De los Contratos Especiales”).Los requisitos en cuestión podrían ser in-corporados en la forma de una regulaciónmarco que permita su concreción por partede cada universidad y unidad académicainterna de acuerdo a sus propias caracte-rísticas y perfil60. De ser así, esta reformadebiera establecer que la Comisión Nacio-nal de Acreditación evaluará a través delproceso de acreditación la implementaciónlocal de dicha regulación marco por partede cada institución y unidad académicainterna, así como que las instituciones de-berán informar a la Comisión sobre todos

60 Para un estudio de un caso concreto de este ejer-cicio, véase Ugarte Juan José et al. (2008): “Políticasde gestión del cuerpo académico en la Pontificia Uni-

versidad Católica de Chile”, Calidad en la educación,nº 28: pp. 92-108.

los “hechos relevantes” que modifiquen lo

anteriormente evaluado por la Comisióndurante el período existente entre procesosde acreditación.

En consecuencia, también debe sermodificado el inciso segundo del artículo15 de la Ley Nº 20.129 sobre Aseguramien-to de la Calidad de la Educación Superior,que establece la voluntariedad del procesode acreditación. Dicho artículo debierapasar a calificar el proceso de acreditacióncomo obligatorio para todas las institucio-nes de educación superior. El proceso deacreditación deberá así tener por funciónverificar el cumplimiento a lo largo de todoel sistema de educación superior de aquellosrequisitos que, tal como la existencia de unaplanta académica idónea, tiendan a asegurarla calidad de la educación superior. Esto su-pone también la rediscusión del proceso deacreditación existente en la actualidad, queal estar entregado en cuanto a su ejecucióna operadores de mercado ofrece fuertes in-centivos para que las agencias acreditadorasprefieran fidelizar a sus clientes antes queevaluar de la forma más precisa posible61.

Respecto a la obligatoriedad de laacreditación –y, en general, de la exigen-cia de los requisitos aquí propuestos–, esnecesario reconocer que una comprensiónexpansiva o absoluta de la libertad de ense-ñanza podría conducir a algunos a pensarque esta propuesta vulneraría dicha garantíay que, en consecuencia, sería inconstitucio-nal. Un planteamiento tal nos demostraríaque en esto, como en muchas otras cosas,nuestra dogmática constitucional se ha que-dado con una lectura incompleta y parcial

61 Me limito a señalar dos posibles formas de refor-mar la acreditación: que sea absorbida con una refor-

zada Comisión Nacional de Acreditación; o que seaentregada a universidades extranjeras.



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del texto constitucional; en este caso del ar-

tículo 19 Nº 11, inciso 2º, el cual identificacomo limitaciones a la libertad de enseñan-za “las impuestas por la moral, las buenascostumbres, el orden público y la seguridadnacional.” ¿Cuál es el contenido dogmáticode dichas limitaciones o condicionamientosde la libertad de enseñanza?

Concentrémonos en la mención dela moral. Una posible lectura de ello con-cluiría que la educación debe ser fiel a lamoral socialmente existente. Ahora bien,dicha lectura sería contradictoria con elrol que la educación y el cultivo del cono-cimiento en general tienen. La educaciónciertamente sirve al interés público; pero talresponsabilidad la puede poner en ocasionesen abierta contradicción con las creencias yvalores compartidos por la mayoría de la so-ciedad62. Ahora bien, cuando el académicoobra así, cuando guía su actuar obedeciendoa su conciencia y su criterio profesionales,está satisfaciendo efectivamente el impor-tante bien que la sociedad le ha encomen-dado servir y al que hiciera referencia alprincipio de este ensayo: el cultivo del co-nocimiento. La satisfacción de este bien nossugiere que la manera adecuada de entenderla referencia a la moral en el artículo 19 Nº11 no consiste en asimilar este concepto ala moral socialmente compartida, sino a lamoral como el orden de valores asociados ala organización social. En este sentido, la re-ferencia a la moral debe ser entendida comouna referencia a la expectativa social de con-tar con educación de calidad. Una dogmáti-ca constitucional íntegra, en consecuencia,debe entender la calidad como incorporadaa las limitaciones inherentes a la libertadde enseñanza. Cualquier otra lectura delinciso 2º del artículo 19 Nº 11 le privaría

62 Véase Finkin y Post (2009).

a la mención constitucional de la moral de

eficacia, resultado que el intérprete consti-tucional debe evitar; y, lo que es más grave,privaría a nuestra doctrina constitucionalsobre educación y enseñanza de legitimidadsocial, uno de los bienes más importantesen una democracia constitucional. Por lodemás, diversas otras disposiciones refuer-zan la constitucionalidad de que el Estadoexija el cumplimiento de los requisitosaquí propuestos: entre ellas, la declaracióncontenida en el artículo 19 Nº 10, inciso6º, según la cual corresponderá al Estado“fomentar el desarrollo de la educación entodos sus niveles”; y el señalamiento conte-nido en el artículo 19 Nº 11, inciso 5º, deque la ley establecerá “los requisitos para elreconocimiento oficial de los establecimien-tos educacionales de todo nivel”.

5. CONCLUSIÓN

La discusión sobre la calidad en laeducación superior no puede prescindir dela experiencia comparada, que sugiere la ne-cesidad de estructurar la profesión académi-ca de forma tal de facilitar el cumplimientode las labores que se le asignan. Tampocopuede tener cotos vedados implícitos, queimpidan la discusión de materias tradicio-nalmente dejadas a la decisión individual yparcial de los distintos actores del sistema.

El establecimiento de un estatuto del aca-démico claro y uniforme a lo largo de todoel sistema es un asunto que interesa no soloa los actores mismos, particularmente a losacadémicos, sino a la sociedad toda. Lo queestá en juego es el diseño de una estructurainstitucional que genuinamente facilite elcultivo del conocimiento por parte de laacademia nacional. Desde luego, eso in-volucra diversas dimensiones de carácter

financiero: el incremento de las ayudas es-



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tudiantiles de pregrado; del sistema de sub-

sidios para la formación doctoral nacional;de los fondos concursables institucionalesorientados al mejoramiento de la calidad dela educación superior; y, desde luego, la re-discusión –y expansión radical– del aportefiscal directo, tema cuya complejidad ame-

rita renunciar a su discusión en este ensayo.

Sin embargo, como se ha venido sostenien-do, la calidad de la educación no dependetan solo de factores estrictamente pedagógi-cos, ni mucho menos financieros. El diseñoinstitucional, como en muchas otras áreasde la vida social, importa y mucho.

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