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CUADERNILLOS DE FUNPADEM

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CUADERNILLOS DE FUNPADEM

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CUADERNILLOS DE FUNPADEM6

CUADERNILLOS DE FUNPADEMCuadernillo Número 4Mayo 2016FUNPADEM

Escriben en este número:

1. Bernardo Ponce.

2. Tatiana Beirute.

3. Gilberto M.A. Rodrigues / Thiago Mattioli.

Diseño y Diagramación:Jeffrey Muñoz

341.73C961c

Cuadernillos de FUNPADEM N° 4 / Tatiana Beirute ...[et al]; compilado por Fundación del Servicio Exterior para la Paz y la Democracia. -San José, C.R.: FUNPADEM, Mayo 2016. 78p. ; 27 cm. ISBN 978-9968-875-93-6

1. PROMOCIÓN DE LA PAZ 2. PAZ INTERNACIONAL I. Fundación del Servicio Exterior para la Paz y la Democracia, comp. II. Título

CUADERNILLOS DE FUNPADEM 7

TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIÓN / 9

EL APORTE DE LA PARIDAD, LA EQUIDAD DE GÉNERO Y LAS NUEVAS MASCULINIDADES A LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA Bernardo Ponce / 11

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA Y DE LA INSEGURIDAD CIUDADANA EN TRES CANTONES FRONTERIZOS Tatiana Beirute / 19

POLÍTICAS PÚBLICAS E REDES INTERNACIONAIS DE CIDADES: O PROGRAMA URB-LA (1995-2013) GIlberto M.A. Rodrigues y Thiago Mattioli / 61


PRESENTACIÓN

L a Fundación para la Paz y la Democracia (Funpadem) se congratula de lanzar el tercer Cuadernillo, el cual prosigue la serie de publi-caciones que recogerá diversos puntos de vista sobre temas de la realidad latinoamericana, con énfasis en Centroamérica y los países

del SICA (Sistema de Integración Centroamericana).

Esta vez, la edición cuenta con autores de Brasil, Bolivia y Costa Rica, quienes en tres artículos abordan diferentes temáticas desde perspecti-vas diversas. Bernando Ponce, Comunicador, escritor bolivariano y actual coordinador del Programa Regional de Participación Política Indígena (PPI) en América Latina de la Fundación Konrad Adenauer, analiza los benefi-cios de incorporar estructuras de representación y participación política con equidad de género en América Latina.

Posteriormente, Tatiana Beirute Brealey, Socióloga costarricense y profe-sora de la Universidad de Costa Rica, plantea algunas reflexiones sobre las estrategias de prevención de la violencia e inseguridad ciudadana en cantones fronterizos de Costa Rica con Nicaragua.

Gilberto M.A Rodrigues, Miembro de la Junta Directiva de la Coordinadora Re-gional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) y, Thiago Mattioli, Premio de Excelencia Académica en Ciencias Humanas y Sociales (2do lugar) del Posgrado de la UFABC (2015), abordan las políticas públicas y redes inter-nacionales de las ciudades, conocido como el programa URB-LA.

Con este nuevo número, esperamos promover el debate sobre nuevas formas de profundizar nuestras democracias en un marco de convivencia pacífica.

Randall Arias S.Director Ejecutivo FUNPADEM


EL APORTE DE LA PARIDAD, LA EQUIDAD DE GÉNERO Y LAS NUEVAS MASCULINIDADES

A LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINAThe contribution of parity, gender equality and new masculinities to

Democracy in Latin America

Por Bernardo Ponce1

RESUMEN

Este artículo hace una lectura y análisis de los beneficios potenciales de incorporar estructuras de representación y participación política con equidad de género en América Latina (con énfasis en Centro y Sudamérica), y el papel que juega la construcción de nuevas mas-

culinidades en ese proceso. El análisis toma en cuenta datos comparativos de situación en nuestra región y las dificultades que afectan a la calidad de las democracias.

Palabras clave: género, equidad, democracia.

ABSTRACT

This article analyses benefits when equity of gender is incorporated to the structures of political representation in Latin America (with emphasis in Central and Sudamerica). It also reflects about the role of new masculini-ties in this process. The article compares data of the situation in our region and the difficulties for the quality of the democracies.

Key words: gender, equity, democracy.

1 Bernardo Ponce, de nacionalidad boliviana, obtuvo en 1996 la Licenciatura en Ciencias de la Comunicación Social de la Universidad Católica Boliviana de Cochabamba, actualmente es Coordinador del Programa Regional de Participación Política Indígena (PPI) en América Latina de la Fundación Konrad Adenauer. Ha sido Asesor de Comu-nicación del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) en Bolivia. Tiene más de 15 años de experiencia de trabajo en derechos humanos, con énfasis en niñez, pueblos indígenas y derechos sexuales y reproductivos.


Partamos por el siguiente principio: la democracia es su sistema en constante búsqueda de mejores formas de representación y participa-ción social y política. Los países están constantemente experimentan-do, a través de reformas, distintos mecanismos que activen y posibili-ten que las esferas de toma de decisión política estén compuestas por representantes de la sociedad, de manera equitativa y justa. En este marco, la gradual inclusión de poblaciones indígenas, mujeres y jóvenes ha sido cada vez mayor. Se experimentan frecuentemente diferentes al-ternativas y se analizan los resultados, en una lógica de prueba y error.

Observando el contexto latinoamericano sobre participación política de mujeres, vemos que en los últimos 40 años hemos tenido 10 presiden-tas mujeres en América Latina. Los países que las tuvieron son Argen-tina (en dos oportunidades), y en una oportunidad Bolivia, Chile, Brasil, Guyana, Nicaragua, Ecuador, Panamá y Costa Rica. En 2014 se tuvo por primera vez cuatro mujeres presidentas simultáneamente: Michelle Bachelet de Chile, Cristina Kirchner de Argentina, Dilma Rousseff de Brasil y Laura Chinchilla de Costa Rica.

En varios países de la región se observan avances significativos en mate-ria de equidad de género, en busca de la paridad hombres / mujeres en la representación de instancias como cámaras de diputados, senadores, e instancias descentralizadas como consejos municipales. La participación de organizaciones feministas ha sido muy importante y de arduo trabajo de incidencia para que las leyes sean más justas en este sentido. Las consignas de paridad 50/50 han trascendido así a través de estrategias de comunicación, de campañas y de estrategias de incidencia política.

De acuerdo con el informe de sobre la Brecha de Género del Foro Eco-nómico Mundial de 2014, América Latina registra el mayor porcentaje de parlamentarias mujeres de todas las regiones del mundo (26,4%), con un 13,7% de incremento respecto a 1995. Por su parte, 9% de los países de América Latina tienen más del 40% de mujeres legisladoras. Son indicadores ciertamente positivos y muy esperanzadores.

En la práctica, es evidente que existen avances que son saludables para nuestras democracias. Sin embargo, estamos aún lejos de afir-mar que algún país haya alcanzado paridad y participación plena, justa y equitativa entre hombres y mujeres en cuanto a participación política, pues el análisis debe pasar, además de lo cuantitativo, por lo cualitati-vo de dicha participación.


Por un lado, se observa con frecuencia los persistentes prejuicios ha-cia mujeres que incursionan en la esfera política, las dificultades co-tidianas para ejercer sus funciones, la discriminación que sufren bajo estigmas perversos de quienes aún consideran que el liderazgo po-lítico debiera ser exclusivo de los hombres. Así, se enfrentan ante el sesgo discriminador de hombres que ejercen cargos políticos, quienes en muchos casos no ven con buenos ojos la paridad.

La incursión en política de las mujeres es un fenómeno que se observa desde hace pocas décadas, así como el acceso de mujeres al trabajo remunerado. Ambos procesos han desatado cambios muy interesan-tes. Son mujeres que al adquirir más libertad cuestionan el patriarcado, y al hacerlo, hay un efecto en sus parejas masculinas que puede ma-nifestarse de dos maneras:

• Resistencia al cambio, que lamentablemente es muy recurrente en los hombres. Cuando esto sucede la interpretación inmediata se orienta a la pérdida de privilegios y por lo tanto al temor de ser seña-lados socialmente por permitir a la pareja femenina hacer algo que aún se cuestiona.

• Modificación de conducta machista, que lamentablemente se da aún en una minoría; se requiere un alto sentido autocrítico y sensibilidad para salir de una posición de privilegios, además de que implica es-trellarse con la crítica del entorno social. Romper con todo ello no es fácil pero es un cambio imperativo.

Por otro lado, es necesario indicar que en los sistemas de justicia per-sisten muy altos niveles de impunidad y se ha avanzado poco en con-tar con una justicia efectiva. No es usual observar que los Estados actúen de oficio en caso de violencia contra las mujeres. Las políticas y leyes en la región siguen teniendo corte machista y la brecha salarial continua siendo alta.

Masculinidades y democracia

En nuestras democracias latinoamericanas, el debate y reflexión de los hombres sobre nuevas masculinidades lleva un retraso de varias décadas si comparamos con los valiosos aportes del feminismo. Trabajar en nue-vas masculinidades puede ser tremendamente significativo en el fortaleci-


miento de nuestras democracias, pues en estos espacios de reflexión es posible, por ejemplo, identificar la naturalización de formas de liderazgo autoritarias, verticales, que no permiten participación ni consenso. Son, a fin de cuentas, actitudes propias del machismo2 y la misoginia3. Otra característica que se identifica es la homofobia4, que impide la incorpora-ción de derechos y libertades para personas gays, lesbianas, bisexuales y trans (GLBT). A inicios de 2014 las Naciones Unidas y la comunidad internacional expresaron su indignación por la decisión del gobierno de Uganda de aprobar una ley que criminalizaba a los homosexuales. Este es un ejemplo que nos debe invitar a la reflexión. Toda ley que esté basa-da en preconceptos discriminadores (que yacen al amparo de sociedades patriarcales) tiene efectos nefastos en el ejercicio de los derechos huma-nos y, en última instancia, en el debilitamiento de la democracia. Así, un pilar en la consolidación de la democracia es el respeto de los derechos tanto de hombres como de mujeres sin distinción alguna.

La generación de prácticas democráticas en el hogar es otro tema central en el trabajo de nuevas masculinidades. Cuando las decisiones se toman de forma compartida y consultada, generamos desde los espacios familia-res y comunitarios prácticas saludables que van configurando una forma de pensar y actuar incluyente, participativa y no menos importante, libre de violencia. Consecuentemente, la democracia se ve fortalecida desde los espacios sociales “micro” con efecto multiplicador en lo “macro”.

No podremos alcanzar una democracia plena mientras los hombres no abando-nemos ese laberinto de roles que nos esclavizan, y que ilusoriamente nos hace creer que estamos en una posición cómoda de privilegios y ventajas. Toda so-ciedad que se propone cambios que apuntan hacia una mayor inclusión social, tiene el enorme reto de desnaturalizar formas de discriminación y violencia. Es ahí donde los hombres tenemos que ser lo suficientemente valientes como para cuestionar esas posiciones de privilegio que no hacen otra cosa que conformar un entorno de hombres privilegiados y mujeres discriminadas.

2 Se denomina como machismo a aquella actitud, comportamiento que alguien despliega, y en la que prevalece la discriminación y la desvalorización del universo femenino, como consecuencia de considerar que las mujeres son inferiores a los hombres. (http://www.definicionabc.com/social/machismo.php)3 Concepto social que se utiliza para designar a aquella actitud mediante la cual una persona demuestra odio o desprecio hacia el género femenino. Si bien por lo general el término es aplicado a los hombres, en alguna que otra situación también puede ser aplicado a mujeres que se mueven con una actitud de desprecio o menosprecio a sus pares de género. (http://www.definicionabc.com/social/misoginia.php)4 Rechazo que manifiestan algunas personas contra la preferencia sexual homosexual y que claro también se traslada a los homosexuales. La homosexualidad, en tanto, implica la inclinación sexual y amorosa hacia personas que pertenecen al mismo género. (http://www.definicionabc.com/social/homofobia.php)


El otro aspecto que afecta negativamente a la consolidación de nuestras democracias es la asignación de roles y funciones sociales exclusivas para hombre y mujeres. Este es un elemento que sustenta la desigual-dad. Una evidencia clara de ello se encuentra en la lucha por la paridad en la participación política de hombres y mujeres, a la que ya hicimos referencia. Poco cambiará este escenario mientras los hombres sigamos enfrascados en el modelo de masculinidad tradicional.

Un eslogan que ha estado muy presente en los movimientos feminis-tas es “sin las mujeres no hay democracia, sin los hombres no hay igualdad”. No debiera entenderse como una separación de roles y res-ponsabilidades, es preferible pensar que tanto mujeres como hombres debemos desarrollar el sentido de equidad (por supuesto que las mu-jeres han avanzado mucho más en ello) pero nuestro aporte al fortale-cimiento de la democracia debiera ser el mismo. Hombres y mujeres somos como dos alas que le permiten a la humanidad despegar, pero lamentablemente una de esas alas (los hombres) está más atrofiada en cuanto a reflexión y disposición al cambio.

Violencia contra las mujeres: la gran deuda pendiente de América Latina

Pero la gran deuda pendiente en materia de equidad de género, y por supuesto de paridad representativa, sigue siendo la violencia contra las mujeres. Los datos de feminicidio siguen siendo alarmantes y pese a los avances legislativos y mejoras en leyes de protección y sanción, los indicadores siguen siendo muy elevados en América Latina. El Salvador en 2012 registró 9000 casos de feminicidio, estableciendo la tasa más alta del mundo, el equivalente a 24 feminicidios por día. El informe citado más arriba sobre la Brecha de Género del Foro Econó-mico Mundial de 2014, da cuenta de algunos datos alarmantes:

• México: más de 4000 mujeres han muerto o desaparecido solo entre 2011 y 2012.

• Guatemala: 759 mujeres asesinadas de forma violenta en 2013, 7% más que en 2012.

• Honduras: cada 12 horas una mujer es víctima de muerte violenta. 97% de los casos permanecen en la impunidad.


• Perú: 50% de los 1800 casos en promedio de agresiones sexuales a mujeres que se atienden anualmente, corresponden a menores de edad.

El gran problema de fondo cuando hablamos de violencia es el machis-mo y la misoginia, amparados por el paraguas patriarcal que rige en nuestras sociedades. Ya hemos visto cómo estos factores siguen justi-ficando privilegios para hombres y condiciones de desventaja para las mujeres, y que por supuesto tiene relación estrecha con los datos de violencia citados y con la discriminación de mujeres que incursionan en la esfera política. Pero ciertamente el machismo no es un proble-ma sólo de hombres sino que está presente de forma transversal en la mentalidad de hombres y mujeres.

Proponiendo algunas recomendaciones

Toda esta recopilación de datos que nos da un panorama de situación en la región latinoamericana nos lleva a plantearnos la siguiente pre-gunta: ¿Cómo pueden nuestras democracias afrontar estos retos y be-neficiarse de medidas más efectivas? Lo primero que debemos ana-lizar es el hecho de que se ha avanzado sustancialmente en paridad cuantitativa, pero el gran reto es que avancemos en la participación y representación cualitativa, para ello es necesaria una profunda recon-figuración de nuestras relaciones de género, de mayor compromiso y acciones concretas para que los hombres desaprendan la mentalidad machista y misógina y reconfiguren su masculinidad.

Desde la acera femenina, es necesario observar que existen casos de mujeres que incursionan en política, y que replican la mentalidad patriarcal. En ese 40 a 50% de mujeres legisladoras que tenemos en la región, existen muchos casos de mujeres que no garantizan ni inciden por nuevas leyes que planteen condiciones de equidad de derechos y oportunidades para hombres y mujeres. Como dijimos, las mujeres en muchos casos también reproducen el sistema patriarcal.

No cabe duda que el patriarcado, entendido como un sistema social en el que los hombres ejercen dominio y control sobre las mujeres, apropiándose por medios pacíficos o violentos de su fuerza productiva y reproductiva, es una traba recurrente en incluso perversa en la bús-queda de sociedades democráticas más representativas y participati-vas. En este sentido, es categórica la importancia de involucrar a cada


vez más hombres en nuestros países para desaprender el machismo y construir una nueva masculinidad. Nos enfrentamos, ciertamente, a una manera de pensar y de entender nuestras relaciones de género que se ha venido trasmitiendo de generación en generación por miles de años. Sin embargo, hoy vivimos en contextos democráticos en los que es fundamental la promoción y configuración de formas participa-tivas y representativas de la sociedad, en las que todos los sectores sean escuchados. Es justamente ahí donde tenemos grandes oportu-nidades para cambiar significativamente el esquema patriarcal. Queda clara, así, la relación directamente proporcional que existe entre el fortalecimiento de las democracias, y la desnaturalización de las es-tructuras patriarcales en nuestras sociedades.

REFERENCIAS:

Definiciones ABC (s.f) Definiciones machismo, misoginia y homofobia.

World Economic Forum (2014) Global Gender Gap Report. Gine-bra Suiza. Disponible en http://reports.weforum.org/global-gen-der-gap-report-2014/


ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS ESTRATEGIAS DE PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA Y DE LA INSEGURIDAD

CIUDADANA EN TRES CANTONES FRONTERIZOSSOME REFLECTIONS ON THE STRATEGIES OF PREVENTION OF THE VIOLENCE AND OF THE CITIZEN INSECURITY IN THE NORTHERN AREA OF COSTA RICA

Tatiana Beirute5

RESUMEN

El presente documento analiza algunos de los resultados de una inves-tigación que consistió en la realización de un mapeo de stakeholders, una caracterización de la situación actual y una sistematización de las buenas prácticas identificadas en materia de seguridad ciudadana y

prevención de la violencia en San Carlos, Upala y Los Chiles.

A partir de ese trabajo fue posible encontrar una serie de retos para la elabora-ción e implementación de estrategias de prevención y de acciones dirigidas a la seguridad ciudadana en esos tres cantones. Dichos retos se analizan según sector: gobiernos locales, sector empresarial, sociedad civil y sector público. Asimismo, en este documento se describen algunos de los temas que deben tomarse en cuenta en la elaboración de estrategias de prevención local.

Palabras claves: seguridad, ciudad transfronteriza, prevención de la vio-lencia, buenas prácticas

ABSTRACT

This document analyses the “Best Practices in Violence Prevention in the northem area of Costa Rica” investigation results. The investigation develo-ped a stakeholders mapping, a security characterization of the countries and

5 Tatiana Beirute B, Máster en Desarrollo Humano de la Sede en Argentina de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Obtuvo en el 2006 su licenciatura en Sociología de la Universidad de Costa Rica (graduada con honores). Se desempeñó en la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (2006-2012), al igual que en la Secretaría Técnica de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa Rica (2012-2015). Actualmente labora como Consultora Independiente.


violence prevention’s best practices systematization in San Carlos, Upala and Los Chiles (Costa Rica).

The study identified the country’s main challenges regarding the violence prevention and security strategies implementation. These challenges were analyzed from different perspectives such as local government, private sec-tor, civil society and public sector.

Key words:security, border counties, violence prevention, best practices.

Introducción

Los territorios fronterizos comúnmente son zonas que viven una coti-dianeidad muy particular teñida por las dinámicas transfronterizas. Si bien en el discurso político proveniente de los gobiernos centrales, las fronteras están definidas por límites más o menos claros; la realidad de las comunidades que residen cerca de estos límites es otra. La convivencia entre las comunidades fronterizas y el compartir retos y amenazas que coinciden más entre estos territorios de dos países, que entre uno de ellos con el centro de la nación a la que pertenece, son prueba de ello.

En Centroamérica las zonas fronterizas se caracterizan por ser margi-nadas, teniendo muy poca participación en la gestión de propuestas de desarrollo que tomen en cuenta sus particularidades y necesidades, lo que lleva a que las políticas públicas que finalmente se desarrollan en estas zonas no solucionan las grandes problemáticas que las aquejan (FUNPADEM, 2015).

Asimismo, las zonas fronterizas viven una situación difícil en términos de seguridad ciudadana, violencia y convivencia, que en muchos casos les son específicas. Es a partir de estas constataciones que la Fundación para la Paz y la Democracia (FUNPADEM), ejecuta el proyecto “Buenas Prácticas y Estrategias de Prevención de la Violencia en tres cantones fronterizos de Costa Rica con Nicaragua”, financiado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

El presente documento analiza algunos de los principales resultados de la investigación que constituyó la primera parte de este Proyecto. Esta etapa consistió en la realización de un mapeo de stakeholders en materia de


seguridad ciudadana y prevención de la violencia en San Carlos, Upala y Los Chiles; la elaboración de una caracterización de la seguridad ciuda-dana y la violencia de estos cantones, así como una sistematización de las buenas prácticas identificadas.

I. Consideraciones Teórico- Metodológicas

Antes de analizar los hallazgos de este proceso investigativo es importante tener en cuenta algunas consideraciones teóricas y me-todológicas que guiaron el trabajo de campo y su posterior análisis.

Lo primero es entender que la noción de prevención del delito se encuentra enmarcada en un concepto más amplio que es el de seguridad ciudadana entendida como “la condición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros” (PNUD, 2005:35). Es decir, bajo este concepto se entiende que los problemas de la seguridad ciudadana van más allá de actos de criminalidad y el delito (aunque sí los incluye) y tiene que ver con una visión más amplia de asegurar y resguardar algunos de los derechos fundamentales de las personas. Esto es importante porque al final de cuentas las estrategias de combate a la violencia y el delito tienen el fin último de proteger y asegurar derechos tan fundamentales como el de la vida.

Dado que la inseguridad es un fenómeno complejo no se puede esperar que su combate sea a partir de una única estrategia, sino que se requiere de iniciativas y políticas que se dirijan a los diversos factores que inciden en ella.

Comprender que existen factores de riesgo que afectan la seguridad ciudadana significa que se está reconociendo el principio de etiología múltiple que, entre otros, establece que no existen soluciones fáciles y obvias para enfrentar la inseguridad ciudadana (PNUD, 2005). A partir de este principio se justifica la necesidad de realizar investigaciones como la que aquí se presenta, que buscan analizar las condiciones es-pecíficas de los tres cantones fronterizos reconociendo que es a partir de éstas que se deben construir estrategias de prevención de la violen-cia y el delito que no respondan a recetas genéricas.

Teniendo estos conceptos claros, el primer paso de esta investigación fue realizar un mapeo de stakeholders en materia de seguridad ciudadana y prevención de la violencia en los cantones de San Carlos, Upala y Los


Chiles. Los grupos, individuos u organizaciones son considerados actores sociales claves (o stakeholders) en la medida en que se les piensa en fun-ción de un tema, un proyecto, o una política en específico (un “stake”). El análisis de stakeholders es una técnica que puede resultar muy útil para conocer los intereses y el ambiente en torno a proyectos, políticas, inicia-tivas o preocupaciones. Asimismo, un inadecuado involucramiento de los actores sociales clave es una de las razones más comunes para que los programas y proyectos fallen, de ahí la importancia de realizar esfuerzos para lograr su activa participación (UNDP, 2009).

El primer paso para realizar un mapeo de este tipo es determinar los criterios que permitirán diferenciar quienes son stakeholders y quiénes no. En el caso de la investigación de la que se desprende este trabajo se utilizaron los siguientes criterios de selección:

• Actores sociales que estén siendo o se puedan ver afectados por el problema de la violencia y la inseguridad.

• Actores sociales que estén desarrollando alguna actividad dirigida a combatir el problema de la violencia y la inseguridad.

• Actores sociales que sean necesarios para el diseño y/o implementa-ción de estrategias locales de violencia y de la inseguridad.

Asimismo, de manera transversal se tomaron en cuenta los principios que establece UN Habitat (UN Habitat, 2001) como bases para la identifica-ción de actores sociales clave:

• Inclusión: se aseguró la inclusión de todos los actores relevantes tomando en cuenta aquellos que provenían de grupos marginados y vulnerables.

• Relevancia: se incluyeron únicamente aquellos grupos, instituciones y organizaciones importantes para el tema de interés.

• Sensibilidad de género: tanto los hombres como las mujeres fueron tomados en cuenta

Una vez definidos estos criterios y principios, se procedió a definir cuáles serían los temas respecto a los cuáles se indagaría en el ma-peo. Siguiendo los objetivos de esta investigación, el mapeo buscó


identificar los intereses de los actores sociales claves. Cabe señalar que los intereses se entendieron como los deseos que motivan a las personas u organizaciones a tomar determinadas acciones o postu-ras (Fisher y otros, 2002).

Del mismo modo, se indagó sobre los niveles de intervención y los ámbi-tos de acción que cada uno trabaja.

Respecto a los primeros, el enfoque epidemiológico define tres niveles de intervención (CESC, 2004):

• Prevención primaria: Acciones dirigidas a la raíz del problema de la inseguridad y la violencia.

• Prevención secundaria: estrategias que se implementan cuando ya hay manifestaciones de violencia e inseguridad.

• Prevención terciaria: enfocada en las personas que ya cometieron delitos y que ingresaron al sistema penal. Cabe señalar que, como esta investigación presta especial atención a la dinámica fronteriza, en esta categoría también se incluyeron las acciones de prevención que realizan actores sociales dirigidas a la población ubicada en el país con estatus migratorio irregular.

Por otro lado, en lo concerniente a los ámbitos de acción de las estrate-gias de prevención, se utilizaron los siguientes (CESC, 2004):

• Prevención social: acciones que actúan sobre factores de riesgo a nivel psicológico y social.

• Prevención situacional: trabaja con estrategias que buscan antici-parse a los delincuentes.

• Prevención comunitaria: se caracteriza por la fuerte participación local. Incluye estrategias de prevención social y situacional.

Para obtener toda la información se aplicó un cuestionario semi estruc-turado a la mayor cantidad de actores claves posibles, los cuáles fueron contactados mediante visitas a sus oficinas, correos electrónicos y/o en-trevistas telefónicas.


El trabajo de campo se realizó en los meses de octubre y noviembre de 2015. Se ubicaron 24 actores sociales clave en San Carlos, 25 stakehol-ders en Upala y 21 en el cantón de Los Chiles. Esto se traduce en 42 ins-tituciones, organizaciones y grupos identificados, de los cuales el 50% co-rrespondió al sector público, el 38% provenía de la sociedad civil, el 7% del sector empresarial y el 5% a organismos regionales. En el siguiente Cuadro se puede observar un resumen de los actores ubicados según el sector.

Cuadro 1 San Carlos, Upala y Los Chiles: Stakeholders ubicados según

sector al que pertenecen

SECTOR STAKEHOLDER

Sector Público- Seguridad

• DIGEPAZ• Fuerza Pública• Policía de Migración• Policía de Fronteras• Fiscalía• Juzgado Mixto• Trabajo Social-Poder Judicial

Sector Público- Social

• IMAS• INAMU• Consejo de la Persona Joven• PANI• DINADECO• IAFA

Sector Público- Salud • Ministerio de Salud• CCSS

Sector Público- Educación• Ministerio de Educación• TEC• INA

Gobierno Local• Municipalidad de San Carlos• Municipalidad de Upala• Municipalidad de Los Chiles


Sociedad civil- ONGs

• Visión Mundial• Cruz Roja• Proyecto Migración y Desarrollo- CEN-

DEROS• Mecanismo de Actuación- CENDEROS• CENDEROS

Sociedad civil- Organi-zaciones comunitarias

• Seguridad Comunitaria Las Delicias• Asociación de Desarrollo de Aguas

Zarcas• Asociación de Desarrollo de Florencia• Red de Jóvenes de San Carlos• Asociación de Desarrollo de Los Chiles• Comité Cantonal de Deporte de Los Chiles• Seguridad Comunitaria Barrio Los

Ángeles• Seguridad Comunitaria Pocosol

Sociedad civil- Iglesias

• Pastoral Social-Red de Instituciones de San Carlos

• Pastoral Social- RIOCH• Iglesia Evangélica en el Real- Upala

Organismos Regionales • Proyecto B.A.1- SICA• Proyecto B.E.1- SICA

Sector Empresarial• CCTI• ACUAZ• ZEEZN

Fuente: Elaboración propia.

Ahora bien, la información recabada a partir de este ejercicio debió ser con-textualizada en cada caso para poder tener una visión más clara y amplia de la situación de la inseguridad ciudadana y la violencia en cada cantón. Más aún si se toma en cuenta que en el mapeo de actores sociales clave también se intentó ahondar un poco sobre los factores de riesgo, retos y amenazas que aquejaban a cada zona. Es por eso que se consideró pertinente la ela-


boración de una caracterización de la seguridad ciudadana y la violencia en los cantones de San Carlos, Upala y Los Chiles a partir del análisis de esta-dísticas y cifras en torno a algunos temas de interés:

• Caracterización general de cada cantón en términos demográficos, sociales, económicos, educativos, entre otros.

• Revisión de las tendencias de denuncias de homicidios, robos, violen-cia, entre otros, ante el Poder Judicial.

• Descripción de la situación relacionada con factores de riesgo, retos y amenazas.

Se estableció como periodo de estudio del año 2010 al 2014, pues se consideró que visualizar el comportamiento de un quinquenio facilita el tener una visión más global de la situación de cada cantón, pues permite mirar tendencias.

En la recolección de las estadísticas se utilizaron únicamente fuentes ofi-ciales para evitar sesgos de información, a saber: Instituto de Estadística y Censo, la Sección de Análisis Estadístico del Ministerio de Educación Pública, la Fuerza Pública y el Organismo de Investigación Judicial.

Asimismo, la caracterización fue complementada con información que se recabó en las entrevistas con los diferentes stakeholders de cada cantón. Esto sobre todo en lo relacionado con la identificación de las principales amenazas y retos a la seguridad ciudadana.

Por último, con los insumos de estos dos procesos de investigación se procedió a identificar las buenas prácticas en prevención de la violen-cia encontradas en cada uno de los tres cantones. Este ejercicio resulta beneficioso para que, a partir de experiencias que se realizan en un de-terminado escenario, se puedan extraer acciones específicas que fueron determinantes en la obtención de éxito, para luego poderlas utilizar en un contexto similar con el objetivo de obtener resultados positivos también.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que no se debe pensar en que las buenas prácticas son “replicables”, pues cada acción depende del momento y el espacio en el que se desarrollen. Esto explica por qué las mismas intervenciones pueden tener resultados muy disímiles en contex-tos diferentes. Lo que debe hacerse es tomar en cuenta aquellas accio-


nes claves que se hayan identificado como buenas prácticas para el éxito de una determinada acción y analizar los beneficios de adaptarlas a otros contextos similares con el objetivo de obtener buenos resultados también. Es decir, el objetivo de identificar buenas prácticas debe ser entendido como la posibilidad de tomarlas como referencia o inspiración.

Además, debe tenerse claro que, de acuerdo a Tocornal y Tapia (Tocornal y Tapia, 2011) en las lecturas especializadas pueden encontrarse dos formas de definir las iniciativas que pueden ser tomadas en cuenta para la sistema-tización de buenas prácticas. Por un lado, hay quienes consideran que úni-camente aquellas acciones que tienen procesos de evaluación sistemática pueden servir para la selección e identificación de buenas prácticas.

Una segunda perspectiva denominada “concepción abierta” “defiende la identidad propia de las buenas prácticas en cuanto procesos que valoran de manera cualitativa aspectos que desde el punto de vista de determina-dos criterios resultan valiosos para la gestión de ciertas iniciativas” (Dam-mert y Lunecke, 2004: 18). Esta última es la perspectiva que se utilizó en esta investigación, dado que, la mayoría de las estrategias de prevención identificadas no contaban con instrumentos de evaluación que pudieran mostrar su impacto y sus efectos reales en la prevención de la violencia.

Tomando en cuenta lo anterior, cuando se van a identificar buenas prácti-cas es importante definir los criterios que diferenciarán entre lo que es una buena práctica y lo que no. Para efectos de la investigación que aquí se comenta, se utilizaron los siguientes criterios:

• Innovación: entendida como la utilización de nuevas formas de traba-jar los temas de prevención de la violencia y la inseguridad. Tal como lo señala el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), puede referir tam-bién a la “utilización de metodologías basadas en enfoques distintos a los tradicionales, en su contexto” (CESC, BID, Open Society, 2011); recogiendo elementos culturales e indentitarios propios de los actores sociales involucrados.

• Asociatividad: que tiene que ver con la conveniencia de que las es-trategias y acciones se desarrollen en red, pues esto lleva a la gene-ración de más impacto; sobre todo si se le considera como una forma de generar mayor capital social. Como lo señala Bourdieu “(…) ser miembro de un grupo proporciona a cada uno de sus miembros todo el soporte del capital poseído colectivamente” (Bourdieu, 1999).


Asimismo, es importante recordar que en las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito se establece la importancia del tra-bajo asociativo y multisectorial (UNODC, 2011), esto a partir del recono-cimiento que la inseguridad y la violencia son fenómenos multicausales y que por ello requieren del abordaje de distintos ámbitos y dimensiones.

• Inclusión social: la inseguridad ciudadana y la violencia afecta de manera particular a poblaciones vulnerables tales como niños, jóve-nes, adultos mayores, grupos étnicos, entre otros; tener en cuenta la visión de estas poblaciones en el diseño e implementación de una estrategia de prevención de la violencia se considera importante.

Adicionalmente este criterio involucró “(…) iniciativas de prevención del delito dirigidas a mejorar los niveles de inclusión social a través de estrategias de inserción laboral o al menos de capacitación para el trabajo, así como de estrategias productivas de generación de ingre-sos desde y para los beneficiarios” (CESC, BID, Open Society, 2011)

• Particularidades fronterizas: Dado que esta investigación tiene un especial interés por conocer y tomar en cuenta las prácticas que se desarrollan y los fenómenos que se manifiestan por el hecho de ser zonas fronterizas, se considera importante añadir como un criterio más para definir una buena práctica el hecho de que se tome en cuenta este factor.

Ello porque tal como lo señaló FUNPADEM en su proyecto “Coopera-ción Transfronteriza en Centroamérica” (1997-2001) en el Istmo “(…) la gestión del desarrollo fronterizo históricamente se ha ubicado en las regiones metropolitanas de los Estados nacionales (…) En contraste, las regiones fronterizas, siempre marginales y postergadas, casi no han tenido la oportunidad de gestionar sus propuestas de desarrollo- ni ser consultadas- ya sea desde una óptica nacional o en el marco más complejo de la cooperación con las áreas adyacentes del o los Estados vecinos, por lo cual muchas veces las políticas públicas para el desarrollo de las zonas fronterizas no toman en cuenta las particu-laridades ni las necesidades de estas zonas, siendo políticas públicas fracasadas que no solucionan la situación de pobreza, desigualdad y violencia que caracteriza estas zonas” (FUNPADEM, 2015).

A partir de estos criterios se procedió a identificar las buenas prácticas partir de los indicadores que pueden observarse en el Cuadro 2.


Cuadro 2 Indicadores para definir buenas prácticas en prevención de la violencia y la inseguridad ciudadana

VARIABLE INDICADORES

Innovación • Desarrollo de acciones diferentes a las existentes en la zona.

• Desarrollo de acciones que nunca se han realizado ni dentro ni fuera de la zona.

Asociatividad • Que las acciones se realizan a través de una Red activa.• Que exista articulación y/o coordinación entre insti-

tuciones, organizaciones y/o grupos involucrados en la estrategia.

Inclusión social • Participación de diversos grupos poblacionales, sobretodo poblaciones vulnerables como mujeres, jóvenes, niños, etc.

• Que las iniciativas busquen mejorar la inclusión social.

Particularidades fronterizas

• Desarrollo de acciones relacionadas específicamente con el carácter de zona fronteriza


La información necesaria para este análisis fue recopilada durante el trabajo de campo que se llevó a cabo para el mapeo de actores claves. Dentro de la entrevista semi estructurada que se elaboró para dicha actividad se incluyeron algunas preguntas que tuvieran que ver con la identificación de las buenas prácticas en la zona.

El análisis de la información a partir de las variables e indicadores an-teriormente explicados permitió ubicar un total de 3 buenas prácticas de innovación, 8 de asociatividad, 5 de inclusión social y 6 de particu-laridades fronterizas. En el Cuadró 3 se nombran cada una de ellas.

CUADERNILLOS DE FUNPADEM30Cuadro 3 San Carlos, Upala y Los Chiles: Buenas Prácticas en Prevención de la Violencia e Inseguridad Ciudadana

TIPO NOMBRE CANTÓN

Innovación • Programa de Seguridad Comercial- CCIT

• Programa Hombres Valiosos de San Carlos

San Carlos

• Casa de los Derechos de las Mujeres Upala

Asociatividad • Red de Cultura de Paz• Red de Organizaciones de la Zona Norte• Red contra la Violencia Intrafamiliar

San Carlos

• Red Local de Prevención y Atención de la Violencia Basada en Género y Protección de la Niñez y Adolescencia

• Modelo de Actuación para Orientar, Asistir y Proteger a las Mujeres Migrantes, Transfronterizas y Refugiadas Víctimas de Violencia en el Cantón de Upala

• Centro de Derechos Sociales de la Persona Migrante

• Oficina de Gestión Socioeducativa de la Municipalidad de Upala

Upala

• Red Interinstitucional de Organi-zaciones de Los Chiles

Los Chiles

Inclusión Social

• Grupo de Seguridad Comunitaria de Las Delicias

• Proyecto Arroz y Frijoles

San Carlos

• Red de Mujeres Promotoras Upala

• Festival Estudiantil de las Artes Upala y Los Chiles


Particularidades Fronterizas

• -Análisis de la Situación de Salud en Comunidades Fronterizas

San Carlos y Los Chil-es

• -Modelo de Actuación para Orientar, Asistir y Proteger a las Mujeres Mi-grantes, Transfronterizas y Refugiadas Víctimas de Violencia en el Cantón de Upala

• -Red de Mujeres Promotoras• -Casa de los Derechos de las Mujeres• -Proyecto Migración y Desarrollo

Upala


II. Caracterización Socioeconómica6

Teniendo clara la metodología utilizada en el trabajo de investigación, y antes de presentar algunas reflexiones sobre las estrategias de pre-vención de la violencia y la inseguridad ciudadana en San Carlos, Upala y Los Chiles, es importante hacer una breve caracterización so-cioeconómica de cada uno, así como también conocer algunas particu-laridades sobre los stakeholders presentes en estos cantones.

San Carlos es el cantón más extenso del país, representa el 6,5% del territorio nacional. Su población es de 163.745 habitantes. Si bien en promedio tiene un alto porcentaje de población urbana (47,4% del to-tal), únicamente los distritos de Quesada, Florencia y Fortuna son pre-dominantemente urbanos. Otros como Buena Vista, Palmera, Venado y Monterrey son totalmente rurales.

El 14,4% de su población es nacida en el extranjero, aunque en dis-tritos como Cutris y Pital este porcentaje alcanza el 28,8% y 24,1% respectivamente.

En el cantón residen 82.048 hombres y 81.697 mujeres. Su población es mayoritariamente joven. El 18,6% está entre los 0 y 9 años y el

6 Toda la información que se presenta en esta sección fue tomada del Censo de Población de Costa Rica (2011); salvo que se señale lo contrario


39,8% se encuentra entre los 10 a los 29 años.

Tiene una tasa de analfabetismo de 4,3%. Su escolaridad promedio en personas de 15 años o más es de 7,4 años. Estas cifras varían según los distritos. Para el 2014 la tasa de deserción intraanual de la Dirección Regional de San Carlos7 fue de 5% en educación preescolar y primaria. La de educación secundaria fue de 9,2% (MEP, 2015). Am-bas son mayores al promedio nacional.

Por otro lado, el 59% de su población se ocupa en el sector terciario de la economía. Aunque hay distritos como Buenavista, Pital y Cutris donde más de la mitad de la población labora en el sector primario (62,1%; 52,3%; y 58,3% respectivamente).

En lo que respecta a las Necesidades Básicas Insatisfechas el 21,7% de los hogares viven con una carencia, y el 7,2% lo hace con dos o más.

Los datos del Índice de Desarrollo Social 2013 evidencian las desigual-dades existentes a lo interno del cantón. Mientras que Quesada ocupa el puesto 156 en desarrollo social a nivel nacional, otros como Pocosol y Cutris ocupan los puestos 439 y 448 respectivamente.

En lo concerniente a los actores sociales claves en materia de pre-vención de la violencia y la inseguridad ciudadana en el cantón de San Carlos, de los 24 ubicados el 66,7% pertenece al sector público, el 12,5% al sector empresarial y el 20,8% a la sociedad civil (20,8%).

De los 19 entrevistados el 95% trabajan el tema de la seguridad ciuda-dana y la violencia desde un enfoque preventivo.

El 68,4% utiliza estrategias del nivel secundario dirigidas a grupos de población específicos que se ven afectados por problemas de inseguridad y violencia (por ejemplo, mujeres o jóvenes). Un 52,6% se desarrolla en el nivel primario con acciones enfocadas en las causas de estos fenómenos. Por último, en lo que refiere al nivel terciario, los únicos stakeholders que dedican esfuerzos en este espacio son la Fuerza Pública, la oficina de Migración y la Policía de Fronteras (15,8%).

El Ministerio de Educación presenta sus estadísticas según las Direcciones Regionales en las que ha dividido el territorito nacional. En la Dirección de San Carlos se incluyen algunos centros educativos de otros distritos.


San Carlos: Niveles de Prevención que trabajan los stakeholders

PREVENCIÓN PRIMARIA

DIGEPAZ, Min Salud, CCSS, MEP, TEC, IMAS, CCPJ,

Fuerza Pública, Municipalidad

Asoc. Des. Florencia

PREVENCIÓN SECUNDARIA

DIGEPAZ, MEP, IMAS, INAMU, CCPJ, Fuerza

Pública, Físcalía, Municpalidad

CCTI, ACUAZ

Seg, Comu. Las Delicias, Asoc.

Des. Aguas Zarcas, Pastoral Social

PREVENCIÓN TERCIARIA

Fuerza Pública, Migración, Policía

de Fronteras

Nota: Algunos stakeholders realizan acciones en más de un tipo de nivel de intervención

Por su parte, con relación al nivel de esfuerzo que dedica cada stakeholder específicamente al tema de la seguridad ciudadana y la violencia, el 80% tiene la percepción de que se destina mucho esfuerzo a esta materia8. Única-mente un 10% consideran que es mediano (IMAS y el Comité de la Persona Joven); y un 10% reflexionan respecto a que su trabajo en este ámbito es poco (la CCSS y la Municipalidad). Por otro lado, el 90% de los stakeholders perciben que es mucha la afectación que se produce en su quehacer insti-tucional cuando se presentan problemas de inseguridad y violencia. Única-mente consideran como poca esta afectación el TEC y el IMAS.

Por su parte, Upala es un cantón principalmente rural (78,6% de la pobla-ción). Lo habitan 43.953 habitantes. La cantidad de mujeres y de hombres es muy similar (50,1% y 49,9% respectivamente). El 12,7% de la población del cantón nació en el extranjero. Este porcentaje asciende a 16,2% en el distrito de San José; a 17,7% en Yolillal y a 18,7% en Las Delicias. Es un cantón con una mayoría de población joven. El 39,5% se encuentra entre los 10 y 29 años y el 18,9% entre los 0 a 9 años.

8 La clasificación de los stakeholders para las categorías que tienen que ver con cantidad de esfuerzo y afectación responden a la percepción que tiene la persona contactada al respecto, y n no necesariamente a una posición formal de la institución.


Su porcentaje de analfabetismo es de 5,9%, y la escolaridad promedio de personas de 15 años o más es de 6,6 años. Ambas cifras con diferencias importantes entre los distritos. La tasa de deserción intraanual de la Dirección Regional Norte- Norte del Ministerio de Educación (MEP, 2015) en 2014 fue de 6,2% en la educación preescolar y primaria. En la educación secundaria esta tasa fue de 12%9 . Estas tasas son mayores al promedio nacional.

Por otro lado, en lo que respecta al ámbito económico, el 45% de la población labora en el sector primario y el 46% en el sector terciario. Sin embargo, esta distribución varía considerablemente en algunos distritos.

En promedio el 27% de los hogares viven con una carencia y el 13,9% lo hace con dos o más. De acuerdo al Índice de Desarrollo Social Upa-la, Aguas Claras, Bijagua y Canalete están en el rango de distritos con desarrollo social bajo. San José, Dos Ríos, Delicias y Yolillal son categorizados como de nivel muy bajo.

En lo que respecta a los actores sociales clave en materia de prevención de la violencia y la inseguridad ciudadana en el cantón de Upala, de los 25 ubicados el 72% proviene del sector público y en un 24% de la sociedad civil. Además, se identificó el trabajo de un Organismo Regional.

De los 21 entrevistados el 92% trabajan el tema de la seguridad ciuda-dana y la violencia desde un enfoque preventivo.

Asimismo, el 71,4% desarrolla acciones de prevención primaria enfocadas en las causas de la violencia y la inseguridad. El 57,1% lo hace también en el nivel secundario. Por su parte, los únicos stakeholders que implementan me-didas en el espacio terciario son la Fuerza Pública y la Policía de Fronteras.

9 Esta Dirección Regional incluye datos de colegios de los cantones de Guatuso y de Los Chiles.


Upala: Niveles de Prevención que trabajan los stakeholders


Min. Salud, CCSS, MEP, INA, DINA-

DECO, IAFA, INA-MU, CCPJ, Fuerza Pública, Fiscalía,

Municipaliad

Visón Mundial, Cruz Roja, CEN-

DEROS


DIGEPAZ, Min Salud, CCSS,MEP,

IAFA, INAMU, Fuerza Pública, Municipalidad,

Mig. y Desa, Mecanismo, CEN-

DEROS

B.A.1


Fuerza Pública, Policía de Fronteras


Al analizar el nivel de esfuerzo que cada stakeholder le dedica espe-cíficamente al tema de la inseguridad ciudadana y la violencia10, son mayoría quienes consideran que es mucho (71,4%). En menor medida, representando un 19%, se ubican aquellos que perciben que su es-fuerzo es mediano (CCSS, INA, DINADECO y CCPJ) y todavía menos, 9,5%, los que lo consideran como poco (IAFA, Cruz Roja).

Por otro lado, el 90,5% percibe que este tipo de problemáticas afecta mucho su quehacer institucional. Únicamente el Ministerio de Salud considera que la afectación es media, y el INA que es poca.

Por su parte el cantón de Los Chiles tiene una población de 23.735 habi-tantes. Es principalmente rural, el porcentaje de población urbana es solo el 20,4%, ubicada principalmente en el distrito central. El 27,7% de sus habitantes son nacidos en el extranjero. En el distrito de Los Chiles este porcentaje alcanza el 31,6% mientras que en Caño Negro es del 13,3%.

10 s importante tomar en cuenta que en este caso la clasificación de los stakeholders responde a la percepción que tiene la persona contactada sobre el nivel de esfuerzo y afectación que se da en la institución, organización o grupo al que pertenece.

B.A.1


Se compone por un 51,1% de hombres y un 48,9% de mujeres. En térmi-nos etáreos, se trata de una población principalmente joven. El 41,6% de las personas está entre los 10 a los 29 años, y el 20% entre los 0 a 9 años.

Su porcentaje de analfabetismo es de 8,9% y su escolaridad promedio en personas de 15 años y más es de 6,1 años. Al igual que en San Carlos y Upala estos indicadores varían ente los distritos. Como se mencionó ante-riormente, la deserción intraanual de la Dirección Regional de San Carlos, en la que se encuentran la mayoría de los colegios de Los Chiles, fue de 5% para preescolar y primaria; y de 9,2% en educación secundaria (MEP, 2015).

Por otro lado, el 54,6% de la población labora en el sector primario de la economía. Esta cifra alcanza el 70% en distritos como el de San Jorge.

El 28,1% de los hogares del cantón viven con una carencia básica y el 21,9% lo hace con dos o más carencias. En términos del Índice de Desarrollo Social los distritos de Los Chiles, El Amparo y San Jorge se encuentran en un nivel de desarrollo social muy bajo. Por su parte Caño Negro presenta un nivel bajo.

En lo que concerniente a los actores sociales clave en materia de pre-vención de la violencia y la inseguridad ciudadana en el cantón de Los Chiles, de los 21 ubicados el 71,4% pertenece al sector público, el 23,8% a la sociedad civil, y el 4,7% corresponde a las acciones que el SICA está empezando a implementar en la zona a través de su Proyecto B.E.1.

De los 18 entrevistados el 100% trabajan el tema de la seguridad ciu-dadana y la violencia desde un enfoque preventivo.

Asimismo, el 66,7% desarrolla acciones de intervención primaria que bus-can atacar la raíz de los problemas de inseguridad y violencia. Por su parte, hay algunas instituciones del sector público y de la sociedad civil que se mueven en el nivel de intervención secundaria (44,5%). Realizan actividades que promueven la utilización positiva del tiempo libre en los jóvenes y los niños. También se encontraron programas dirigidos a las mujeres que buscan darles opciones para que puedan salir de situacio-nes de violencia en sus hogares. Otro tipo de acciones corresponden a la vigilancia y comunicación entre comunidades cuando se detectan per-sonas sospechosas o robos en determinadas localidades. La prevención terciaria es implementada únicamente por instituciones del sector público: Fuerza Pública, Oficina de Migración y la Policía de Fronteras.


Los Chiles: Niveles de Prevención que trabajan los stakeholders


Min. Salud, CCSS, MEP, INA, DINA-

DECO, IAFA, INA-MU, CCPJ, Fuerza Pública, Fiscalía,

Municipaliad

Visón Mundial, Cruz Roja, CEN-

DEROS


MEP, INA, INAMU, Fuerza Pública,

Fiscalía

Pastoral Social, Seg. Com. Los Ángeles, Seg. Com. Pocosol


Fuerza Pública, Migración, Poliia de

Fronteras


Por su parte, el 55,6% de los stakeholders considera que dedican mu-chos esfuerzos en atender las problemáticas de la inseguridad ciuda-dana y la violencia, mientras que el 38,9% percibe su esfuerzo como mediano (Ministerio de Salud, DINADECO, CCPJ, Fiscalía, Asociación de Desarrollo de Los Chiles, Seguridad Comunitaria Los Ángeles, Se-guridad Comunitaria Pocosol); el 5,6% como poco (IMAS).

Respecto a la afectación al quehacer institucional por la manifestación de este tipo de problemáticas, el 77,8% la percibe como mucha, el 11,1% la considera mediana (IMAS y Fiscalía), y el 11,1% percibe que la afectación es poca (INA y Asociación de Desarrollo de Los Chiles).

Situación de inseguridad ciudadana y violencia

A partir de las entrevistas con los stakeholders en materia de insegu-ridad ciudadana y violencia de los tres cantones fue posible identificar algunas coincidencias en sus preocupaciones y percepciones.

B.A.1


En lo que respecta a los factores de riesgo para la aparición de este tipo de problemáticas coinciden en señalar la pobreza, el desempleo, el consumo de alcohol, el consumo de drogas, la falta de espacios públicos y recreativos, la desintegración familiar, el machismo, la des-igualdad social y la deserción estudiantil.

Cabe señalar que se debe prestar atención a la presencia de algu-nos de estos factores de riesgo y su relación con el hecho de que los tres cantones estén compuestos mayoritariamente por personas jóvenes. Esto porque estudios muestran que la conjunción de es-tos elementos puede llevar a aumentar la presencia del delito. Por ejemplo, el desempleo, la población joven y la deserción estudiantil. La interrelación de estas variables puede potenciar los efectos ne-gativos (Carranza, 2004).

Por su parte, haciendo referencia particular a la dinámica fronteriza, es posible notar que existe una preocupación por la impunidad que se produce cuando (en zonas transfronterizas sobretodo) las personas pueden cometer un delito en un país y cruzar la frontera evitando ser juzgados en el país donde cometen el delito.

A ello se suma la preocupación, en el caso de Los Chiles y de San Carlos, por los retos que implicará a la seguridad cantonal la aper-tura a un 100% del puesto fronterizo de Tablillas. Los temores se-ñalados van desde temas de seguridad vial hasta la infiltración del crimen organizado.

Otro aspecto mencionado por los stakeholders con mucha frecuencia es el de lo que se considera como una fuerte presencia de relacio-nes desiguales de poder en términos del género, que hacen que las agresiones a mujeres y los abusos sexuales sean problemáticas muy comunes y naturalizadas.

Por otro lado, al analizar la cantidad de homicidios dolosos puede ob-servarse que San Carlos es el cantón que más fallecimientos por esta causa ha tenido en el periodo 2010-2014. Únicamente lo igualó Upala en el 2013. El cantón de Los Chiles es el que muestra la tendencia más baja en todo el periodo. (Ver Gráfico 1)


Gráfico 1 Cantidad de muertes por homicidios dolosos según cantón. 2010-2014

Fuente: OIJ. Sección de Estadística, Departamento de Planificación.

Una propensión similar se observa respecto a la cantidad de muertes por suicidio, donde San Carlos supera considerablemente a los otros dos cantones. A modo de ejemplo, en el periodo 2010-2014 ocurrieron 46 fa-llecimientos por esta causa en San Carlos, 21 en Upala y 7 en Los Chiles.

En lo concerniente a la cantidad de muertes por accidentes de tránsito San Carlos destaca como el cantón donde han ocurrido mayor canti-dad de fallecimientos por esta causa (160 defunciones), separándose considerablemente de las cifras de Upala (129 fallecimientos) y Los Chiles (34 muertes).

Por otro lado, respecto a los delitos más comunes, el robo con fuerza sobre las cosas y el hurto, ocupan el primer y segundo lugar respecti-vamente de los casos atendidos por el OIJ en los tres cantones para el periodo 2010-2014.

Las infracciones a la Ley de Armas y las lesiones con armas de fuego han sido más comunes en San Carlos. Igualmente, los casos atendi-dos por el OIJ relacionados con venta y tenencia de drogas.


Para finalizar, en lo que respecta a la violencia intrafamiliar, de acuerdo a datos del Ministerio Público en San Carlos y Upala se han disminuido las aprehensiones por infracción a la Ley Contra la Violencia Doméstica junto a las de la Ley de Penalización de la Violencia Contra las Mujeres, en el periodo 2010-2014 mientras en Los Chiles han aumentado.

Si bien es cierto las cifras son importantes pues evidencian 1515 casos en San Carlos, 1444 Upala y 811 en Los Chiles (Ministerio Público, 2016), lo cierto es que es probable que exista un sub registro importan-te, esto porque este tipo de violencia se relaciona con concepciones culturales patriarcales que tienden a su naturalización. Pese a ello se considera positivo el hecho de que exista una cantidad importante de aprehensiones registradas pues demuestra que hay personas que es-tán dispuestas a interponer este tipo de denuncias.

III. Buenas Prácticas en las estrategias de prevención de la violencia y de la inseguridad ciudadana en los cantones de San Carlos, Upala y Los Chiles

San Carlos, Upala y Los Chiles son diferentes entre sí. Sus indica-dores, sus dinámicas institucionales y su labor en materia de seguri-dad ciudadana son prueba de ello. Sin embargo, el trabajo de campo realizado, así como el análisis elaborado para la identificación de buenas prácticas permitió observar algunos aspectos sobre la forma en que se trabaja la prevención de la violencia y la inseguridad ciu-dadana en estos cantones que les son comunes y algunos que los hacen disímiles.

A continuación, se detallan algunos de los principales hallazgos, los cuáles fueron agrupados en torno a tres temáticas principales:

• Sobre los Distintos Sectores

• Sobre los Factores de Riesgo, los Retos y las Amenazas

• Sobre las Políticas y las Estrategias que se Implementan


Sobre los Distintos Sectores

En San Carlos, Upala y Los Chiles fue posible ubicar stakeholders de diferentes sectores, los cuales juegan un papel más o menos importante en el desarrollo de estrategias de prevención de la violencia y de la inse-guridad ciudadana según el cantón. En esta sección se analiza cuál ha sido el papel de cada uno de éstos, así como algunas de las implicacio-nes que este rol significa en el desarrollo de estrategias de prevención.

El rol de los gobiernos locales

En la literatura relacionada con las estrategias y políticas dirigidas a promover la seguridad ciudadana y prevenir la violencia, es común observar el papel importante que se le da a los gobiernos locales. Su partición y liderazgo son considerados fundamentales para que las es-trategias de prevención local funcionen (Loría, 2014: 6)

En el caso de los cantones que formaron parte de este estudio, fue posible observar un rol diferente en cada una de las municipalidades que los gobiernan.

La Municipalidad de San Carlos maneja desde diferentes instancias el tema de la prevención de la violencia y la seguridad ciudadana. Algu-nas de las acciones que desarrolla se promueven desde la Comisión Interinstitucional de Seguridad, conformada por instituciones del can-tón, tales como la Fuerza Pública, la Cámara de Comercio, Industria y Turismo de la Zona Norte y el gobierno local. Otras estrategias, sobre todo aquellas relacionadas con la prevención de la violencia domés-tica, sexual, contra las mujeres y entre jóvenes, es atendida en su mayoría por la Oficina de Desarrollo Social.

Se trata entonces de un gobierno local que promueve esfuerzos con-siderables para la seguridad ciudadana del cantón. Sin embargo, esto no significa necesariamente que exista una articulación de las accio-nes que ejecutan las diferentes instancias entre sí.

Por su parte, la Municipalidad de Upala cuenta con una Unidad de Ges-tión Socioeducativa desde la cual se busca asegurar la presencia del gobierno local en las diferentes comisiones y redes que se desarrollen en el cantón con el objetivo de promover la seguridad y prevenir la vio-


lencia. El trabajo de esta Oficina fue destacado en la investigación que da pie a este documento como una buena práctica de asociatividad. Ello porque representa un esfuerzo por centralizar en una misma unidad todo lo concerniente a esta materia (y a la que tiene que ver con desa-rrollo social). De esta forma se asegura que las acciones que ejecute el gobierno local sean coordinadas y planificadas, teniendo resultados muy positivos al menos en términos articulación de actores en el cantón.

Por último, el gobierno local de Los Chiles se diferencia completamente de los de San Carlos y Upala. Se trata de una Municipalidad con una débil presencia en el cantón11. En el mapeo de stakeholders fue posible observar que no es percibida como un stakeholder activo en la prevención de la vio-lencia y la inseguridad ciudadana y más bien se destacó como ausente en este tipo de esfuerzos. De ahí que no sea de extrañar que en la única Red de instituciones y organizaciones que trabaja la prevención de la violencia en el cantón (la Red Interinstitucional de Organizaciones de Los Chiles) la Municipalidad no participe activamente. Esta situación representa un reto importante para la ejecución de estrategias de prevención en la zona12.

Es importante señalar que uno de los objetivos del Proyecto B.E.1 que el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) va a desarrollar en el cantón apunta hacia el fortalecimiento de las capacidades del go-bierno local para la gestión en materia de prevención de la violencia. Se espera que los resultados de dicho esfuerzo puedan contribuir a aminorar la debilidad de la Municipalidad de Los Chiles.

La presencia del sector empresarial

Estudios internacionales han encontrado que “El sector privado puede ayudar a crear y mantener un medio ambiente seguro contribuyendo con su ‘know-how’ acerca de las modalidades y los alcances de los proble-mas de delincuencia experimentados, las capacidades en administración empresaria y planeamiento corporativo, la creatividad y el ingenio, los re-cursos humanos, y el apoyo a los proyectos de coaliciones de socios que se ocupen de las causas profundas de la delincuencia” (Capobianco, s.f).

11 De acuerdo al Índice de Gestión Municipal, la Municipalidad de Los Chiles obtuvo la calificación más baja del país en 2014. (Fuente: Contraloría General de la República. (2015) Resultados del Índice de Gestión Municipal del periodo 2014. San José, Costa Rica)12 Es importante tener en cuenta que en mayo del 2016 habrá cambio de gobierno municipal, luego de las elecciones realizadas en el país en febrero de ese mismo año.


Este posible papel que puede jugar el sector privado en la seguridad ciu-dadana ha sido aprovechado por el cantón de San Calos, al menos en algunos de sus distritos, a través de actores como la Cámara de Comer-cio, Industria y Turismo de la Zona Norte (CCITZ) y la Asociación de Co-merciantes Unidos de Aguas Zarcas. Cabe señalar que las estrategias desarrolladas con la CCITZ fueron destacadas como buenas prácticas en asociatividad en la investigación de la que forma parte este trabajo.

Esto no se observó en los cantones de Upala y Los Chiles. En el prime-ro, pese a la alta articulación que existe entre muchos de los actores del sector público y de la sociedad civil, no se ha incorporado el sector empresarial como un stakeholder más. Por su parte en Los Chiles, la ausencia de este tipo de actores sociales clave no es de extrañar si se toma en cuenta que se trata de un cantón en donde casi no se obser-vó asociatividad entre los stakeholders en torno a la promoción de la seguridad ciudadana.

La presencia de la sociedad civil

Al igual que con el sector empresarial, la sociedad civil tiene papeles di-ferentes en cada cantón. En San Carlos su presencia como actor social clave en la prevención de la violencia y la promoción de la seguridad ciu-dadana se observó sobre todo a nivel comunitario a través de Grupos de Seguridad Comunitaria y de Asociaciones de Desarrollo. No fue posible ubicar Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que estén ejecutan-do programas con estos objetivos en el cantón. El hecho de que existan stakeholders comunitarios activos en la implementación de estrategias de prevención es muy positivo pues es símbolo de la participación ciudada-na. Sin embargo, en la práctica se ha observado que uno de los mayores retos de este tipo de agrupaciones es su sostenibilidad en el tiempo, pues en ocasiones una vez que ven solucionados sus problemas más apre-miantes se disuelven o se desactivan.

En Upala fue posible observar mayor presencia del trabajo de ONGs. En este sentido destaca el trabajo del Centro de Derechos Sociales de la Persona Migrante (CENDEROS), el cual representa una buena práctica en materia de asociatividad porque se ha instalado en el can-tón como un apoyo y un ente articulador de distintas iniciativas con el enfoque de reforzarse entre sí y no duplicar esfuerzos. Asimismo, “la participación de representantes de las organizaciones de la sociedad


civil que trabajan en el problema, por ejemplo, en Comisiones o Gru-pos Interministeriales, constituye un elemento innovador, una buena práctica (…)” (Rioseco, 2005: 3).

Por último, al igual que en San Carlos, en Los Chiles no se ubicaron ONGs trabajando en este tema. Salvo la labor de la Pastoral Social, que coordina la única Red en el cantón, los stakeholders ubicados fueron grupos comunitarios que desarrollan estrategias de pequeña escala (por ejemplo, obras de cerramiento de instalaciones comunales o comunicación entre vecinos) y que no tienen un rango de acción más allá de su comunidad.

La presencia del sector público

En Upala y Los Chiles la presencia institucional pública no es muy fuerte. A ello se suma que hay muy pocos funcionarios a cargo del quehacer de las distintas instituciones y organizaciones (en algunos casos llega a ser solo una persona). Sin embargo, las consecuencias de esta situación son considerablemente diferentes en cada cantón.

En Upala la experiencia ha sido positiva. Esto porque son las mismas personas las que se reúnen en las distintas comisiones relacionadas con temas sociales y de prevención de la seguridad y la violencia, lo cual ha facilitado una mayor coordinación, articulación y trabajo en equipo. Es un cantón en donde la sociedad civil y el sector público trabajan de manera muy estrecha. Esto se refleja en el hecho de que exista una única Red, muy activa y que agrupa a la mayoría de los stakeholders (incluso hace algunos años unieron las dos redes exis-tentes por este motivo).

Caso contrario ocurre en Los Chiles, donde más bien la poca cantidad de personal en las instituciones es vista como un factor negativo, pues la recarga de funciones no les permite estarse reuniendo para accio-nes de coordinación interinstitucional que no necesariamente respon-den a las labores que cada funcionario debe realizar en su institución. A ello se suma el desafío identificado por muchos de los stakeholders respecto a la poca anuencia de la comunidad a trabajar en conjunto.

Por su parte, en San Carlos la dinámica es distinta. La extensión del cantón pareciera incidir en el trabajo conjunto de los stakeholders por


varias razones. Por un lado, cada distrito tiene sus particularidades que pueden ser muy diferentes entre sí y que por lo tanto hacen que los desafíos a la seguridad no sean iguales. Por otro, dado que algunas partes del cantón se encuentran más cercanos a Los Chiles que a Ciu-dad Quesada, hay instituciones como la Fuerza Pública, que dividen al cantón en dos regiones donde Cutris y Pocosol corresponden a la Dirección Regional de Los Chiles. Esto obstaculiza el trabajo conjunto.

Sobre los Factores de Riesgo, los Retos y las Amenazas

Del trabajo de campo realizado en San Carlos, Upala y Los Chiles, así como del análisis estadístico de la situación actual de los mismos, se des-prenden aspectos importantes a tener en cuenta en la elaboración de es-trategias de prevención local. Los temas que se tratan a continuación no buscan ser exhaustivos, por el contrario, únicamente se analizan aquellos que tienen alguna particularidad que podría merecer atención especial.

La violencia intrafamiliar

Pese a que cada cantón es diferente y la percepción de problemáticas y amenazas pueden variar en diversos aspectos, un fenómeno que de manera coincidente y recurrente fue mencionado por los distintos stake-holders entrevistados en los tres cantones fue el problema de la violen-cia intrafamiliar, especialmente aquella dirigida contra las mujeres.

Tanto en San Carlos, en Upala y en Los Chiles se considera que este tipo de violencia se trata de una problemática que se manifiesta de forma más marcada en las zonas fronterizas, y que ello se relaciona con una realidad cultural muy apegada a la concepción patriarcal de los roles de género, que lleva a que se naturalice la violencia contra las mujeres y que se permitan ciertas condiciones de abuso sexual contra menores (hombres mayores que tienen relaciones con mujeres menores de edad) y contra las mujeres.

El desafío de la incidencia de esta problemática es muy grande, si se toma en cuenta la cantidad importante de casos reportados de acuer-do a cifras del Ministerio Público, a los que debería sumarse aquellos que probablemente no son reportados producto de la naturalización de este tipo de violencia.


En consonancia con la preocupación por este problema, muchas de las estrategias que realizan los distintos stakeholders e incluso redes de éstos, van dirigidas a la violencia contra las mujeres. Sin embargo, no hay evaluaciones que muestren si han sido efectivas en su inter-vención (este tema se tratará más adelante). Si bien en San Carlos y Upala las cifras han disminuido, no se podría señalar si esto ha sido por las estrategias desarrolladas o si se debe a algún otro factor.

Adicionalmente, en muchos de los casos las acciones que se ejecu-tan están dirigidas únicamente a fomentar el empoderamiento de las mujeres, sin ligarlo a la necesidad de estrategias más novedosas que comprenden la importancia de acciones como las de trabajar con los hombres, o también, las que apoyan a las mujeres en su desarrollo socioeconómico para que puedan tener herramientas materiales para salir del hogar en donde corre riesgo su vida.

Al respecto cabe señalar que se identificaron como buenas prácticas dos programas que ejecuta la oficina de Desarrollo Social de la Muni-cipalidad de San Carlos. Uno de ellos titulado “Hombres Valiosos de San Carlos”, que es una iniciativa que tiene el objetivo de ayudar a los hombres que asisten a las reuniones a construir una nueva masculini-dad y aprender y compartir herramientas para el manejo de las emo-ciones. Este trabajo adquiere mayor importancia si se toma en cuenta que en San Carlos (al igual que en Upala y Los Chiles, e incluso en el resto del país) las muertes violentas en hombres (homicidios dolosos, suicidios y accidentes de tránsito) tienen una mayor incidencia que en las mujeres.

El otro Programa se denomina Operación Arroz y Frijoles cuyo objetivo es generar las condiciones de empleabilidad de las mujeres y con ello incrementar su calidad de vida.

El crimen organizado como un reto emergente

Si bien la presencia del crimen organizado no fue destacada como una de las mayores problemáticas a las que se enfrentan los tres canto-nes, lo cierto es que sobre todo en San Carlos y Los Chiles pareciera existir la sensación de que se están empezando a dar manifestaciones de este flagelo, particularmente en temas como el paso de drogas, el contrabando, el tráfico de personas y de armas, entre otros.


Asimismo, para algunos stakeholders la apertura total del paso fronte-rizo en el puesto de Tablillas en Los Chiles es visto con preocupación con relación al aumento de este tipo de infiltraciones.

Las estrategias de prevención local deben tomar en cuenta estas nue-vas amenazas que parecieran estarse abriendo camino en estos terri-torios antes de que se infiltren totalmente.

Falta de participación comunitaria

Uno de los retos que reiteraron los diversos stakeholders en los tres cantones es la poca participación de la comunidad en las estrategias de prevención. Esto se considera un desafío pues las comunidades organizadas y activas son importantes para promover la seguridad ciu-dadana y prevenir la violencia.

Este faltante fue mencionado sobre todo en Los Chiles, donde fue coincidente el reconocimiento de que, pese a la preocupación por di-versas amenazas, pareciera no haber muchas iniciativas comunitarias o incluso interinstitucionales que busquen soluciones. Ejemplo de ello es uno de los temores por la apertura del puesto fronterizo de Tabli-llas. En ese cantón la principal preocupación es el de las muertes por accidentes de tránsito, pues la eventual apertura de este puesto para que puedan pasar vehículos y camiones aumentará el flujo vehicular, sin que de momento se observe la realización de medidas como pasos peatonales y aceras dirigidas a la seguridad peatonal y de las perso-nas en bicicleta. Sin embargo, al momento no existe ninguna iniciativa comunal o formal que plantee alguna solución o que exija al gobierno central que se tomen las previsiones del caso.

A ello se suma una particularidad adicional relacionada con la dinámica fronteriza, y es que existe la percepción de que la constante migración tanto internacional como intra nacional (de personas que buscan mejo-rar su calidad de vida en zonas de mayor desarrollo social), provocan que en el cantón se presente una cierta falta de identidad, pues se per-cibe más como una zona de paso. Esto podría estar llevando a que las personas no estén tan interesadas en buscar activamente soluciones para el desarrollo local. Cabe señalar que esto es una percepción que fue mencionada por algunos de los stakeholders entrevistados, no se trata de un supuesto probado.


Todo ello es un reto para la implementación de estrategias de pre-vención, pues para su efectivo funcionamiento se requiere de la acti-va participación de los actores sociales más importantes y que éstos asuman, se apropien y trabajen en función de la estrategia construida.

Bajo desarrollo social que se traduce en menos conocimientos de los derechos de las personas

El análisis socioeconómico de los tres cantones mostró que, salvo al-gunos distritos de San Carlos, tales como Quesada, la mayoría de los distritos presentan bajo o muy bajo desarrollo social. Incluso en algu-nos la población con necesidades básicas insatisfechas es muy alta, y en ciertos distritos de Upala y Los Chiles el porcentaje de población con al menos dos necesidades básicas insatisfechas es mayor al 20%.

Sumado a ello, los stakeholders mencionaron que es un reto adicional el hecho de que las comunidades fronterizas presentan condiciones sociales muy vulnerables. Cuando las personas migran y llegan a es-tas zonas de bajo desarrollo social encuentran dificultad de conseguir empleo en buenas condiciones, pero en sus ansias de lograr mejorar su calidad de vida respecto a la situación que dejaron al migrar, mu-chas veces se ocupan en labores de muy baja calidad, complejizando aún más las difíciles condiciones sociales de dichas comunidades.

El tratarse de zona con serios problemas de desarrollo social representa un reto importante para el buen funcionamiento de las estrategias de prevención de la violencia, ligado principalmente al hecho de que bajo estas circunstancias gran parte de la población no conoce realmente cuáles son sus derechos. Este desconocimiento puede traducirse en la naturalización de manifestaciones de violencia y abuso como por ejem-plo la dirigida a las mujeres o la sexual; pero también puede significar la falta de denuncia y de utilización de los medios formales para prevenir este tipo de situaciones, porque se desconocen cuáles son los procedi-mientos o las posibilidades que la institucionalidad misma puede ofrecer.

Esto sin duda afecta las posibilidades reales que pueden tener los stakeholders de trabajar en pos de la prevención. De ahí la importancia de las acciones y estrategias dirigidas a informar a la población sobre sus derechos. Ahora bien, no puede esperarse que todas las institucio-nes dediquen gran parte de su esfuerzo únicamente a la información,


sobre todo si se toma en cuenta lo dicho anteriormente sobre las capa-cidades de recurso humano que tienen la mayoría de las instituciones en los cantones de Upala y Los Chiles. Es por ello que resultan con-venientes las estrategias como la de la Red de Mujeres Promotoras de Upala, considerada como una buena práctica de inclusión social porque se trata de “mujeres lideresas de sus comunidades, que están formadas para trabajar en la prevención y atención a otras mujeres que están en situación de violencia, en cualquiera de sus manifesta-ciones (…)” (Poder Judicial, CONAMAJ, 2014: 43).

Una de las funciones de esta Red de Promotoras es brindar en sus co-munidades la información sobre los derechos de las mujeres; atender víctimas de violencia a las cuáles les dan asesoría legal y psicosocial; y, además, de ser necesario acompañar los procesos de denuncia ante las autoridades y/o de solicitud de medidas cautelares.

Falta de estrategias integrales sobre la disposición y uso de espacios públicos y recreativos

Los stakeholders de los tres cantones destacaron la falta de espacios públicos y recreativos como un factor de riesgo que incide en el desa-rrollo de problemas de inseguridad y violencia en la zona. Este factor se nombró especialmente en Upala y Los Chiles. Adquiere mayor im-portancia si se toma en cuenta que en la caracterización de los tres cantones fue posible observar que se tratan de territorios en donde la población es mayoritariamente joven; pues estudios muestran que la interrelación de variables como el desempleo, la población joven y la deserción estudiantil puede llevar a aumentar la presencia del delito (Carranza, 2004). Si San Carlos, Upala y Los Chiles tienen estas va-riables y se les suma que carecen, o tienen faltantes de espacios para que toda esta población joven utilice de manera positiva su tiempo libre, el reto es aún mayor.

La disposición de espacios públicos y recreativos puede constituirse en una estrategia de prevención de la violencia, sobre todo en canto-nes como estos, que se encuentran alejados de la mayoría de la oferta cultural del país (PEN, 2012).

Una buena práctica en este ámbito son los Festivales Estudiantiles de las Artes, los cuales fomentan el desarrollo de capacidades artísticas


en comunidades donde muchas de estas expresiones no son común-mente practicadas ni conocidas. Al ser un programa del Ministerio de Educación a nivel nacional, se asegura que en todos los lugares del país se promuevan este tipo de espacios. Ello adquiere importancia si se toma en cuenta que el acceso y aprendizaje de las expresio-nes artísticas está teñido por la desigualdad en Costa Rica. Estudios muestran que la mayor parte de la oferta artística del país se encuentra concentrada en la Gran Área Metropolitana (PEN, 2012)

Además de estas intervenciones, no se ubicaron muchas otras estrate-gias dirigidas a atender esta necesidad de los cantones que se relaciona con la inseguridad y la violencia. En algunos casos como en Upala, la Municipalidad ha dispuesto de algunos parques infantiles a lo largo del cantón, sin embargo, si se dejan como iniciativas aisladas y sin un fo-mento de la utilización de estos espacios, las probabilidades de que es-tos parques sufran del vandalismo y sean abandonados podría ser alta.

Sobre las Políticas y las Estrategias que se Implementan

En total se identificaron más de 140 esfuerzos que los diferentes stake-holders realizan con el objetivo directo o indirecto de prevenir la violen-cia y la inseguridad ciudadana en San Carlos, Upala y Los Chiles. El análisis de éstas permite identificar algunas tendencias y necesidades de mejora en aras de lograr un mayor impacto.

Ausencia de evaluaciones que permitan conocer el impacto real en la prevención de la violencia y la eficacia de las medidas utilizadas

El mapeo de stakeholders y el análisis de buenas prácticas permitió observar que no es común la realización de evaluaciones que permitan medir si las estrategias y acciones planteadas para mejorar la seguridad ciudadana y prevenir la violencia (ya sea de manera directa o indirecta), han sido exitosas. Esto explica por qué entre los criterios elegidos para definir buenas prácticas, no se utilizaron los de eficacia o impacto.

Es decir, se encontraron buenas prácticas bajo el entendimiento de determinados criterios, pero no fue posible identificar experiencias exi-


tosas, que son “las que producen resultados positivos o alcanzan los objetivos que persiguen” (FUNPADEM, 2009).

Esta situación resulta una de las debilidades más importantes encontradas en esta investigación, pues significa que, pese a que se realizan más de 140 esfuerzos dirigidos directa o indirectamente a la prevención y la seguridad ciudadana, paralelamente no se dedican los mismos esfuerzos para realizar procesos de evaluación que verifiquen su impacto real y su efectividad.

Es relevante señalar que esta situación no responde únicamente a las acciones que realizan San Carlos, Upala y Los Chiles, sino que es un fe-nómeno más de corte nacional. En el país se ha tendido a priorizar la ela-boración e implementación de políticas y estrategias y no a su evaluación.

La asociatividad como práctica común pero no en todos los casos articulada entre sí

En términos generales puede decirse que el criterio de buena práctica que más se presentó en las estrategias y acciones desarrolladas en San Carlos, Upala y Los Chiles fue el de asociatividad. Esto se considera positivo pues, como se mencionó anteriormente, significa una mejor uti-lización de los recursos y un aprovechamiento del capital social.

Sin embargo, en cada cantón esta asociatividad adquiere matices di-ferentes. En San Carlos existen varias redes que buscan prevenir la violencia y fomentar la cultura de paz: Red de Cultura de Paz, la Red de Violencia Contra las Mujeres y la Red de Organizaciones de la Zona Norte. Más allá de si los objetivos de estas redes son exactamente iguales o si difieren entre sí, lo cierto es que su fin último es el mismo, y tiene relación con la erradicación de las formas de violencia y la convi-vencia pacífica. Pese a ello, la asociativadad que logran a lo interno de cada Red no pareciera traducirse en una articulación entre las redes. Es decir, cada una trabaja principalmente de manera independiente. Se considera que siendo San Carlos un cantón tan extenso, sería mu-cho más provechoso si estas redes pudieran acordar algún nivel de coordinación que les permitiera potenciar aún más su trabajo.

Por su parte en Upala sí pareciera que se logró esa articulación entre las redes al punto que las convirtieron en una sola. Hace algunos años existía una Red de Violencia contra las Mujeres y una Red de Protec-


ción a la Niñez y la Adolescencia. Sin embargo, en aras de ser más eficientes y aprovechando que son prácticamente las mismas institu-ciones y organizaciones las que conformaban ambas redes, se tomó la decisión de unirlas en La Red Local de Prevención y Atención de la Violencia Basada en Género y Protección de la Niñez y Adolescencia, que es la que está hoy vigente.

Por último, en Los Chiles la asociatividad entre los actores es muy débil. La RIOCH es la única Red que articula el trabajo de diversas instancias para la prevención del problema de seguridad en el cantón. Su trabajo no ha sido del todo constante, pero ha logrado mantenerse

Otro tema relacionado con la asociatividad que merece la pena destacar es cómo en Upala, principalmente gracias al trabajo de la Unidad de Gestión Socieducativa de la Municipalidad y de CENDEROS, se han podido articular los diversos recursos que se han obtenido. Por ejemplo, los esfuerzos del Proyecto Migración y Desarrollo, de las acciones reali-zadas con fondos de EUROsociAL y del Proyecto B.A.1 pudieron correr la misma suerte que a menudo sucede con fondos de la cooperación in-ternacional, y es que no existe diálogo entre las distintas acciones lo que lleva a que terminen muchas veces duplicando esfuerzos. En Upala, se ha mostrado la capacidad de articular estos recursos para que lejos de duplicar el trabajo, se refuercen unos con otros.

Inclusión social presente pero falta mayor participación de las poblaciones en el diseño de las políticas

La inclusión social fue el segundo criterio de buenas prácticas más en-contrado en la zona. Principalmente se vinculó con la inclusión activa de poblaciones que frecuentemente no son tomadas en cuenta para la ejecución de las estrategias de prevención e incluso de las políticas públicas en general. Tal es el caso de la Red de Mujeres Promotoras en Upala, el Festival Estudiantil de las Artes en Upala y en Los Chiles o incluso de grupos de seguridad comunitaria que han perdurado en el tiempo y han logrado implementar varios proyectos en las zonas.

Sin embargo, en la mayoría de las estrategias se observa otra debili-dad muy común de las acciones y políticas a nivel nacional, y que se refiere a la poca participación de estos grupos en la formulación de


dichas estrategias.

La necesidad de consultar, validar y darle voz a las poblaciones a las que se dirigen las acciones e intervenciones sociales y de seguridad es fun-damental para lograr mejores resultados, pues son las comunidades las que mejor conocen sus problemáticas y sus necesidades. Esto adquiere un tinte todavía más marcado si se tratan de territorios fronterizos como los de San Carlos, Upala y Los Chiles en donde esa condición los hace exponerse a retos y experimentar realidades muy diferentes a las que se viven en el resto del país pues ahí yacen dinámicas transfronterizas. Hay que recordar que los límites fronterizos son más un discurso político que una realidad cotidiana en las comunidades que habitan esa zona.

De ahí que adquiere mayor importancia que más que utilizar estra-tegias nacionales que son tropicalizadas, o acciones cantonales que incluso no toman en cuenta las enormes diferencias que la caracteriza-ción de los tres cantones mostró que se vive entre los distritos de cada uno de ellos; se formulen estrategias que se desarrollen conjuntamen-te con las comunidades.

Al respecto es importante resaltar el esfuerzo que está realizando el Ministerio de Salud desde el 2014, cuando comenzó a implementar un análisis de la situación de salud específicamente de comunidades fronterizas. En las Áreas de Salud de Santa Rosa de Pocosol, Los Chiles y Aguas Zarcas se inició primero con la elaboración de un diag-nóstico participativo sobre la situación de la salud. Para ello recabaron todas las estadísticas que existen sobre estas zonas en materia de salud para luego llevarlas a las comunidades y revisarlas con ellos. De ahí que se están validando temas como, ¿cuáles son los princi-pales problemas de salud a los que se enfrenta cada comunidad? Ahí eventualmente podría aparecer el de la violencia intrafamiliar y otras problemáticas de este tipo.

Actualmente esta iniciativa está en la etapa de desarrollo del diagnóstico participativo. Se espera que a partir de los resultados que surjan de este ejercicio, se definan cómo se van a abordar los diferentes programas de promoción de la salud. Además, a partir de esto se planea establecer las coordinaciones necesarias para desarrollar las estrategias elegidas.

Este intento por conocer en detalle las dinámicas fronterizas, y a partir de ellas establecer las políticas en salud pública (entre las que se pue-


den incluir aspectos de prevención de la violencia) se considera una buena práctica.

Otro tema poco trabajado en términos de inclusión social es el de vincular las estrategias de prevención con medidas que promuevan el desarrollo socioeconómico. Por ejemplo, en el caso de las mu-jeres y la posibilidad de tener una opción material que les permita salir de la situación de violencia a la que se enfrentan. Al respecto destaca el Programa de la Oficina de Desarrollo Social de la Mu-nicipalidad de San Carlos, Operación Arroz y Frijoles, mencionado anteriormente.

Poca Innovación

La innovación fue uno de los criterios de buenas prácticas que menos se encontró entre las estrategias de prevención de la violencia y la inseguridad ciudadana en San Carlos, Upala y Los Chiles. Esto se considera como una debilidad pues es importante fomentar “(…) las capacidades de los grupos humanos en cuanto al despliegue de su creatividad para innovar, atreverse – y contar con la confianza y los recursos – para probar caminos distintos a aquellos cuyos resultados parecen no ser suficientes” (Tocornal, 2011). Cabe señalar que al igual que en otros temas, no podría indicarse que la falta de innovación sea un elemento característico únicamente de esta zona, más bien se trata de una característica muy común a nivel país.

Pese a la escasa implementación de estrategias diferentes para abor-dar los problemas sí fue posible ubicar algunas que merecieron la pena destacarse. Tal es el caso del Programa de la Oficina de Desa-rrollo Social de la Municipalidad de San Carlos “Hombres Valiosos de San Carlos”, mencionado anteriormente, que busca acercarse a una problemática muy presente en la zona de una manera no tradicional. También es de destacar la Casa de los Derechos de la Mujer en Upala que es una experiencia piloto única en el país.

En Los Chiles no fue posible ubicar ninguna estrategia innovadora, si-tuación que no sería de extrañar si se toma en cuenta la poca asociati-vidad que se observa entre las instituciones del cantón, las debilidades en términos de participación comunitaria, arraigo e identidad identi-ficadas por los stakeholders, así como la ausencia de un liderazgo,


principalmente en las manos del gobierno local, que pueda impulsar el desarrollo de estrategias de prevención de la violencia y de promoción de la seguridad ciudadana innovadoras.

Esfuerzos diferenciados en el tema fronterizo

Tal y como se mencionó en la primera sección de este documento, el pres-tar atención específica a las particularidades fronterizas se consideró como un criterio para definir como buena práctica una estrategia de prevención de la violencia y de la inseguridad ciudadana. Esto porque con ello se está reconociendo que se trata de zonas con una particularidad especial propia de la dinámica transfronteriza, del bajo desarrollo social, y de la lejanía de los centros de los cantones y/o los distritos, en donde están ubicados la mayoría de los servicios básicos.

Al respecto, cada cantón muestra esfuerzos diferenciados. Es de des-tacar positivamente que en los tres se esté desarrollando al menos alguna acción que tome en cuenta la especificidad que significa el ser zona fronteriza. Sin embargo, esto puede considerarse solo el inicio pues se requieren más iniciativas de este tipo.

En San Carlos, probablemente relacionado con la extensión del cantón, el tema fronterizo no es tan comúnmente percibido como uno de atención particular entre la mayoría de los stakeholders. Asimismo, además de las acciones de la policía de fronteras, sólo se ubicó una estrategia que to-mara en cuenta el hecho de que se trata de una zona fronteriza. Esta fue el Diagnóstico que está realizando el Ministerio de Salud y que fue men-cionado anteriormente.

Paradójicamente en Los Chiles, donde el distrito central se ubica tan cerca de la frontera, tampoco fue posible identificar muchas acciones que intenten acercarse a la prevención de la seguridad y la violencia específicamente vinculadas con la realidad fronteriza.

Por su parte el cantón de Upala ha sobresalido como uno donde se han reali-zado importantes y destacables esfuerzos en esta materia en los últimos años. En este territorio es donde se observan mayores esfuerzos para trabajar la se-guridad ciudadana, la prevención de la violencia y el desarrollo social tomando en cuenta las dinámicas fronterizas y reconociendo la existencia de una parte importante de la población que vive una realidad transfronteriza. Este reconoci-


miento va de la mano con una mayor presencia de la sociedad civil en proyectos de prevención de la violencia. Al respecto destacan el “Modelo de Actuación para Orientar, Asistir y Proteger a las Mujeres Migrantes, Transfronterizas y Refugia-das Víctimas de Violencia en el Cantón de Upala”; la Casa de los Derechos de las Mujeres, la Red de Mujeres Promotoras y el Proyecto Migración y Desarrollo.

Sin esfuerzos coordinados en prevención respecto a la frontera como un todo

San Carlos, Upala y Los Chiles comparten la particularidad de ser te-ner dentro de su territorio parte de la línea fronteriza con Nicaragua. La llamada milla fronteriza no distingue entre los límites cantonales, y tampoco lo hacen los retos, amenazas y oportunidades que se derivan de ella. Pese a esto, no fue posible ubicar estrategias que trabajen la seguridad ciudadana de la zona fronteriza como un todo, es decir, a partir del trabajo articulado de los tres cantones. Esto con la excepción del trabajo que realiza la Policía de Fronteras que se encarga de res-guardar toda la milla fronteriza sin importar el cantón.

Se considera importante que de igual manera como se han creado ini-ciativas de otro tipo para trabajar la frontera, se avance en esfuerzos que lo hagan a partir del tema de la seguridad ciudadana. Sobre todo, a partir de la constatación ya mencionada de que las fronteras son di-visiones políticas que en la práctica y en el terreno no necesariamente dividen de la misma forma como la hacen en el discurso.

IV. Conclusiones

La investigación de la cual se derivan los análisis presentados en este documento permitieron encontrar una serie de retos para la elaboración e implementación de estrategias de prevención y de acciones dirigidas a la seguridad ciudadana en San Carlos, Upala y Los Chiles; algunos de los cuales se comparten con las necesidades y retos que se observan en las acciones que en esta materia se desarrollan a nivel país.

Respecto a los gobiernos locales, como se pudo observar, en cada cantón su rol se ha manifestado de manera diferente. El mayor reto en la actualidad estaría en el cambio de gobierno. A partir de mayo de 2016 inicia un nuevo periodo. Únicamente en San Carlos se reeligió el mismo Alcalde, su desafío


será fortalecer y articular las acciones que se han venido implementando. En el caso de Upala, con el cambio de Administración se vislumbra el reto de darle sostenibilidad a las acciones positivas que se venían desarrollando desde la Municipalidad y sobre todo desde la Oficina de Gestión Socioedu-cativa. Por último, en el caso de Los Chiles el nuevo Alcalde tendrá la tarea de posicionar al gobierno local como un actor presente y activo dentro de las iniciativas de prevención de la violencia y la inseguridad.

En lo concerniente a la participación de otros sectores, en Upala y Los Chiles se evidencia el reto de incorporar al sector privado en las iniciativas que se desarrollen pues de momento no han formado parte de éstas.

Por su parte, en términos de las comunidades, un ámbito en el que vale la pena profundizar es en el rol de los grupos comunitarios en la información y capacitación a las comunidades sobre sus derechos y los servicios que tienen a su alcance. Esto sobre todo en zonas de bajo desarrollo social como muchos de los distritos de estos tres cantones, en donde los mismos stakeholders han reconocido como un factor de riesgo el hecho de que mucha de la población desconoce sus derechos y posibilidades. Otro espacio importante a tomar en cuenta es el de per-mitir que las comunidades tengan un rol más activo desde la formulación de las acciones y no esperar a que reciban y mantengan iniciativas para las cuáles, en la mayoría de los casos, no se les ha consultado.

En lo concerniente a la sociedad civil, se debe buscar la forma de potenciar la participación de grupos comunitarios, pero además la sostenibilidad de su trabajo, pues esto es uno de los mayores retos de este tipo de participa-ciones. En lo que acontece a las ONG, tanto Los Chiles como San Carlos deberían de prestar atención a la experiencia de Upala en el aprovecha-miento de los recursos y el expertise de este tipo de actores, enfocado en el fortalecimiento de las acciones que ya se están desarrollando, evitando duplicar esfuerzos sin lograr muchos resultados importantes.

Por último, el rol del sector público, aunque variado debe potenciarse aún más. Ningún otro actor tiene la combinación de tantos recursos (humanos, materiales y económicos) en la zona. Es por ello que las distintas instituciones deben servir de plataforma para las acciones que se quieran implementar.

Por otro lado, al prestar atención a los factores de riesgo es inevitable hacer un llamado a redoblar esfuerzos en el trabajo dirigido a combatir la violencia domés-


tica y la violencia contra las mujeres. Sin embargo, el llamado también se hace a la necesidad de implementar procesos de evaluación que permitan conocer si lo que se ha venido haciendo tiene o no algún impacto real, así como también hacia abrir el espectro y comenzar a trabajar con otros factores relacionados con esta problemática y que no necesariamente se centran en buscar el empodera-miento de las mujeres. Hacer este alto en el camino es necesario sobre todo si se toma en cuenta que en los tres cantones los stakeholders dedican muchos de sus esfuerzos a estas problemáticas y pese a ello continúan considerándola uno de los mayores problemas que ocurren en la zona.

Para finalizar, en términos de política pública es urgente que se eje-cuten procesos de evaluación que permitan ver el impacto y la efec-tividad real de las estrategias e iniciativas. De lo contrario se sigue corriendo el riesgo de que muchos, o algunos, de los recursos para implementar políticas y estrategias no estén necesariamente atendien-do o tan siquiera tocando la problemática para la cual fueron creadas.

En términos generales la evaluación permite identificar errores dificultades, perfeccionar la gestión, aprender del proceso, incorporar correcciones y ve-rificar si se producen los efectos buscados e incluso aquellos no previstos. Es fundamental para la toma de decisiones acertadas respecto al futuro de las acciones. Sin este proceso la planificación a futuro se está haciendo a ciegas, con un grado de incertidumbre que podría estar siendo muy costoso.

Asimismo, además de la implementación de evaluaciones, se reco-mienda desarrollar espacios en donde los tres cantones puedan com-partir sus experiencias. Como se pudo observar, en esta investigación fue posible identificar buenas prácticas en asociatividad, innovación, inclusión social y particularidades fronterizas que están desarrollando cada uno de los cantones en materia de prevención de la violencia y la inseguridad ciudadana, y que podrían ser aprovechadas por los otros, en los casos en que están siendo afectados por situaciones similares. Claro está siempre teniendo presente que no existen fórmulas idénti-cas para afrontar las distintas problemáticas de seguridad ciudadana.

Es decir, los primeros que podrían verse beneficiados por la recupe-ración de estas experiencias son los mismos cantones de San Carlos, Upala y Los Chiles, que, a través de una investigación como esta, pueden conocer qué están haciendo sus vecinos en esta (y otras) pro-blemáticas y aprovechar los esfuerzos más valiosos para fortalecer sus estrategias y sus acciones.


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POLÍTICAS PÚBLICAS E REDES INTERNACIONAIS DE CIDADES: O PROGRAMA URB-LA

(1995-2013)PUBLIC POLITICS AND INTERNATIONAL NETWORKS OF CITIES: THE

PROGRAM URB-LA (1995-2013)

Gilberto M. A. Rodrigues13 Thiago Mattioli14

RESUMEN

O cenário internacional contemporâneo apresenta desafios e oportunidades para as unidades subnacionais. A cooperação internacional descentralizada, por meio das redes de cidades, constitui frutífero campo de diálogo e projetos comuns para

o desenvolvimento local. Dentro destas redes as cidades desenvolvem diálogos e transferências de políticas públicas, através da divulgação de boas práticas, permitindo que os casos de sucesso sejam analisados e, eventualmente, replicados pelas cidades parceiras. Nesse âmbito, o Pro-grama URB-AL, criado em 1995, tem incentivado a relação de diálogo entre a América Latina e União Europeia na busca do desenvolvimento econômico e social, além de representar uma forma das cidades atuarem internacionalmente, adquirindo experiência em cooperação internacio-nal, disseminando boas práticas de políticas públicas e demonstrando as potencialidades da cooperação descentralizada. Este artigo tem como objetivo analisar a literatura da transferência de políticas públicas e sua relação com as redes internacionais de cidades, demonstrando as formas pelas quais as cidades dialogam e transferem boas práticas.

Palavras-Chave: Paradiplomacia; Cooperação Descentralizada, Trans-ferência de Políticas Públicas, Programa URB-AL; Redes de Cidades.

13 Profesor del Bachillerato en Relaciones Internacionales y del Posgrado en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidade Federal do ABC (UFABC). Becario de Productividad en Investigación del Conselho Nacional de Pesquisas Científicas e Tecnológicas – CNPq, Brasil. Miembro de la Junta Directiva de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES). 14 Doctorando del Programa de Posgrado en Ciencias Humanas y Sociales de la Universidade Federal do ABC (UFABC) y becario de la UFABC, en Brasil. Máster en Ciencias Humanas y Sociales de la UFABC. Premio de Excelencia Académica en Ciencias Humanas y Sociales (2.lugar) del Posgrado de la UFABC (2015).


ABSTRACT

The contemporary international scenario shows new challenges and opportuni-ties for sub-national units. Among those possibilities, international decentralized cooperation, in particular through cities networks, is a fruitful field of dialogues and common projects in search of local development. Within these networks, cities create dialogues and exchanges public policies, by disseminating good practices. In this sense, the URB-AL Program, established in 1995, has develo-ped the prospect to contemplate a relationship of dialogue between Latin Ame-rica and the European Union in search of economic and social development, besides being a form for cities to act internationally, gaining experience in inter-national cooperation and a way of disseminating good practices, demonstrating the potential of decentralized cooperation. This paper aims to analyzing the literature on policy transfers and its relationship with cities networks, demons-trating the ways in which cities dialogue and transfers good practices.

Key words: Paradiplomacy; Decentralized Cooperation, Policy Trans-fer, URB-AL Program; Cities Networks.

INTRODUÇÃO

As relações internacionais tem sido profundamente alteradas pela atuação de novos atores, dentre os quais os poderes locais, compreendidas as ci-dades, regiões e outras autoridades subnacionais. Conhecida como pa-radiplomacia na literatura internacional, esses movimentos e ações sub-nacionais internacionais vem se intensificando, impulsionados por uma conjunção de fatores principais, dentre os quais destacam-se os processos de globalização, integração e redemocratização das últimas décadas.15

O surgimento do Comitê das Regiões na União Europeia é um marco nessa evolução do internacionalismo local, em que a cooperação inter-nacional descentralizada se afirma como vetor importante da cooperação internacional, dentro da própria Europa, mas igualmente de sua política de cooperação externa com outros blocos.

Na América Latina, cidades, estados e províncias também vem desenvolvendo sua paradiplomacia, destacando-se as redes de cidades, em particular a Rede 15 Para uma visão geral sobre o tema da paradiplomacia, ver: VIGEVANI, T. et al (Org.). A dimensão subna-cional e as relações internacionais, 2004; RODRIGUES, Gilberto M. A. Política Externa Federativa. Análise de Ações Internacionais de Estados e Municípios Brasileiros CEBRI Tese, 2006.


Mercocidades, criada em 1995, cujo papel tem sido essencial em aglutinar inte-resses regionais por meio dos poderes locais e fortalecer o próprio Mercosul.16

Nesse âmbito, as relações entre União Europeia e América Latina ganha-ram um novo ingrediente – o ingrediente inter-regional – com a criação do Programa URB-AL, em meados dos anos de 1990.

O problema que emerge desse processo de relações internacionais entre regiões de diferentes estágios de desenvolvimento, e dentro de uma política de cooperação Norte-Sul, é: em que medida o Programa URB-AL possibilita transferências de políticas públicas entre redes de cidades? Este artigo trata de analisar esse problema á luz da literatura, de documentos e de opiniões de alguns atores diretamente envolvidos no processo.

1. O Programa URB-AL e suas Três Fases (1995-2013): características e avaliações

Criado em 1995 pela Comissão Europeia, o Programa URB-AL é um progra-ma de cooperação descentralizada destinado às cidades da América Latina (AL)17 e União Europeia (UE)18, reunindo municípios, regiões e autoridades locais, permitida a participação de universidades ou associações. Pode ser considerado um capítulo das relações entre as duas regiões, destacando-se os seguintes marcos neste diálogo: a criação do Grupo Rio, em 1986; o diá-logo político entre UE e Grupo Rio, em 1990 e a partir de 1999 a realização de Cúpulas de Chefes de Estado entre UE e AL (DESSOTTI, SOUSA, MA-TTIOLI, 2008) que, a partir de 2010 passa a ser realizada entre a UE e a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC).

A Comissão Europeia (CE) foi responsável pela coordenação do progra-ma e os participantes subnacionais europeus e latino-americanos im-plementaram e desenvolveram os projetos. O programa apresentou em suas duas primeiras fases as seguintes características: a) mobilização de atores locais por meio de redes; b) implementação através de atividades realizadas pelos próprios beneficiários; c) convite a propostas; d) cofi-

16 R. Corradi e J. Fiorin Gomes (Orgs.). Paradiplomacia em movimento. Perspectivas em homenagem aos 20 anos da rede Mercocidades, 2015.17 Países incluídos: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.18 Países incluídos: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Portugal, Reino Unido e Suécia.


nanciamento das atividades por partes dos beneficiários (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004).

1.1. As três fases do Programa URB-AL

A I Fase do Programa (1996-2000) contou com orçamento de 14 milhões de euros, onde foram criadas oito redes temáticas19. Estas redes reuniam cidades em torno de assuntos de interesse comum e geravam programas e estratégias desenvolvidos por todos os participantes. Seu objetivo geral era desenvolver laços diretos e duradouros entre as localidades das duas regiões e a aquisição, disseminação e aplicação de boas práticas no cam-po das políticas urbanas, tendo como objetivos específicos: a) o apoio a ações concretas de desenvolvimento de cidades e coletividades locais; b) criação de redes temáticas de cidades e coletividades de ambas as re-giões; c) intercâmbio de especialistas e d) o estabelecimento de projetos comuns (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004).

A II Fase do Programa (2001-2006) contou com orçamento de 50 milhões de euros, ampliando-se e diversificando as atividades, com a manutenção das redes da fase anterior e criando-se seis redes. Os objetivos gerais se mantêm e os específicos passam a ser: i) auxiliar o desempenho das comunidades locais a ter um papel mais ativo em seu desenvolvimento socioeconômico e cultural, ii) o desenvolvimento de capacidades e recur-sos humanos, iii) promover parcerias entre as localidades e a sociedade civil, iv) aumentar a internacionalização de cidades pequenas e médias, além de v) promover boas práticas de desenvolvimento local, respeitando a singularidade de cada região (EUROPEAN COMISSION, s.d.).

A III Fase do programa (2009-2013) obteve o mesmo orçamento da II Fase, 50 milhões de euros. Seus objetivos gerais envolvem: aumentar o grau de coesão social e territorial, no que se refere às coletividades locais e regionais da AL, tendo como objetivo específico a consolidação e promoção da troca de experiências sobre coesão social entre territórios latino-americanos, que possam se tornar modelos de referência e deba-te sobre tal questão (EUROPEAN COMISSION, 2008). Esta fase sofre grandes alterações em face das anteriores, sendo as principais20: a) o

19 As oito redes foram: 1. Drogas na Cidade; 2. Conservação dos Contextos Históricos Urbanos; 3. A De-mocracia na Cidade; 4. A Cidade como Promotora de Desenvolvimento; 5. Políticas Sociais Urbanas; 6. Meio Ambiente Urbano; 7. Gestão e Controle da Urbanização; 8. Controle da Mobilidade Urbana.20 Deve-se ressaltar que muitas das alterações feitas foram recomendadas na avaliação final da II Fase,


foco exclusivo em um tema: a coesão social e territorial; b) a criação de uma instância de coordenação e orientação, encarregada da formação e animação das redes de projeto; c) o abandono das redes temáticas, o financiamento de projetos concretos; d) o foco da execução dos projetos orientado exclusivamente na AL; e) a tentativa de eliminar o viés geográ-fico e permitir a participação de localidades que não haviam participado das outras fases, entre outras alterações. (OCO, 2011).

É importante ressaltar que os atores locais não colaboram com iguais responsabilidades em torno de objetivos políticos comuns, mas sim coo-peram uns com os outros em função do desenvolvimento de processos e políticas de coesão social de governos subnacionais da AL, sendo que isso leva as localidades europeias ou os coordenadores de projeto a des-empenhar um papel mais tradicional, assim, três funções se destacam para estas localidades: líderes de projetos, transferências de experiência ou de boas práticas. (OCO, 2011: p. 15).

Após o final de cada uma das fases, relatórios de avaliação foram solicitados pela Comissão Europeia e desenvolvidos por consultores independentes21. Para a III Fase, a Oficina da Coordenação e Orientação (OCO) foi a responsá-vel pela elaboração do relatório final, publicado em 201322. Nota-se claramente que o relatório tem um foco qualitativo, diferente de seus predecessores, en-tretanto, também identifica os principais benefícios do programa (OCO, 2013).

1.2. Avaliação das três fases do Programa URB-AL

Os relatórios de avaliação apresentam que o Programa URB-AL, em suas duas primeiras fases, obteve uma concentração de atividades em alguns poucos países da UE e AL, em particular os do Cone Sul e Europa Me-diterrânea23. Em termos gerais os objetivos principais destas fases foram

desenvolvida por Chiodi e Lossio (2008).21 Os relatórios apresentam de forma detalhada avaliações sobre a pertinência, eficiência, eficácia, susten-tabilidade, viabilidade e impacto do Programa, feitos a partir de análises documentais, entrevistas e surveys, onde os autores dos relatórios também apresentam algumas conclusões e recomendações.22 Entretanto, a avaliação sobre as ações da Oficina foram realizadas por uma consultoria externa.23 Durante a I Fase houve a participação de aproximadamente 1124 sócios participantes, sendo 57% da AL e 43% da EU; houve a concentração das atividades nos seguintes países europeus: Espanha, Itália, Portugal; e nos seguintes países latino-americanos: Argentina, Brasil, Chile e Colômbia (DE GROOTE, CABALLEROS, 2004). Já na II Fase houve aproximadamente 1572 sócios participantes, sendo 66.03% da AL e 33.96% da UE, concentrando-se as atividades e coordenações em países do Cone Sul e da Europa Mediterrânea, em particular Espanha e Itália (CHIODI, LOSSIO, 2008).


alcançados, com o desenvolvimento de prioridades locais e efeitos multi-plicadores de suas ações, na primeira fase, e a definição de novos temas, políticas e prioridades, na segunda fase (DE GROOTE, CABALLEROS, 2004; CHIODI, LOSSIO, 2008).

Sobre a eficiência os relatórios destas fases do programa avaliam que sua forma descentralizada é eficiente, sendo as atividades possíveis de serem replicadas por outras localidades, além destas atividades gerarem interesses e benefícios mútuos aos participantes de ambas as regiões. O desenvolvi-mento de redes temáticas, por sua vez, permitiu a construção de abordagens alternativas de políticas públicas e a alteração de prioridades políticas, em particular na AL, sendo as redes compreendidas como um ambiente para o aperfeiçoamento técnico e a aprendizagem de modelos alternativos de ges-tão (DE GROOTE, CABALLEROS, 2004; CHIODI, LOSSIO, 2008).

Os benefícios destacados pelos autores nos relatórios indicam, a partir de entrevistas realizadas, que as localidades experimentaram alterações de orientações sobre políticas públicas, a criação de novas políticas, as-sim como o oferecimento de novas ações e serviços para a população. Outros benefícios residem, de acordo com os relatórios, no fortalecimento gerado nas relações birregionais, nas relações intra-americanas e na in-tegração regional, além da continuidade de ações e projetos por algumas redes, mesmo após o término das fases, o que indica o interesse destas localidades em sua projeção política internacional (DE GROOTE, CABA-LLEROS, 2004; CHIODI, LOSSIO, 2008).

Quanto aos impactos, percebidos como positivos, os relatórios indicam que o Programa URB-AL pode ser considerado como um marco da coo-peração descentralizada entre as regiões, porém, com percepções e efei-tos diversos, mas que contribuem para o relacionamento entre as regiões e suas localidades, com impactos específicos em estímulo ao protago-nismo dos governos locais em termos de políticas públicas e do foco nos processos de cooperação e parceria horizontal norte-sul (DE GROOTE, CABALLEROS, 2004; CHIODI, LOSSIO, 2008).

Por fim, a partir das verificações dos principais problemas e gargalos de cada fase os autores apresentaram recomendações para as fases futu-ras, que foram integradas ao desenho da II e III Fase do Programa. Na I Fase foram identificados problemas na capacidade de gestão de projetos, da sistematização, monitoramento e avaliação dos impactos e resultados do programa, além da necessidade da participação de novas localida-


des, permitindo um acesso maior ao programa, sendo recomendado que tais problemas fossem refletidos para uma segunda fase do programa (DE GROOTE, CABALLEROS, 2008)24. Na avaliação da II Fase os re-latórios apresentam que é necessário um maior foco nas parcerias hori-zontais, articulando sub-regiões, promovendo cooperação transfronteiriça e sub-regional, além de buscar a participação de localidades ainda não participantes do programa. Recomendam também que os recursos des-tinados tenham seu foco de aplicação na AL, além da criação de uma instância de coordenação dos projetos, que permitiria um maior controle e sistematização das informações (CHIODI, LOSSIO, 2008).

O relatório da III Fase, como mencionado, foi desenvolvido pela Oficina de Orientação e Coordenação desta fase, criada a partir das recomen-dações feitas na avaliação anterior (OCO, 2013; CHIODI, LOSSIO, 2008). Com um caráter mais qualitativo, apresenta as principais continuidades e diferenças desta fase em relação às outras, mencionados na seção ante-rior, somando-se a tais o foco que considera a agenda birregional nas pro-postas e objetivos do programa e a concentração de investimentos na AL, onde no mínimo 80% do total dos orçamentos para projetos devem ser feitos nestes países, com projetos de maior duração sendo financiados25. O relatório também apresenta uma alteração no perfil dos participantes, com o aumento da participação de estados e regiões e a diminuição na participação de localidades menores (OCO, 2013).

Entre as atividades desenvolvidas pela Oficina de Coordenação e Orien-tação destacam-se a realização de treinamentos e encontros de capitali-zação. Estes encontros se referem ao processo de capitalização de boas práticas feitas a partir de grupos de interesse envolvendo projetos e terri-tórios participantes, para os quais a capitalização permitiu a troca de boas práticas entre projetos e territórios determinados a inovar em políticas de coesão social. Esta capitalização ajudou a verificar a efetividade da me-todologia do programa, baseada na construção de redes entre as regiões

24 Em parte resposta a tais questões foram criadas, em 2005, o Centro de Documentação do Programa URB-AL (CDPU) e o Observatório de Cooperação Descentralizada UE-AL (OCD), o primeiro tendo como objetivo conservar e centralizar os documentos do programa, assegurar sua visibilidade e difusão e oferecer apoio metodológico as partes envolvidas e o segundo com a missão de consolidar as parcerias entre AL e UE, aprofundando e multiplicando seus resultados, além de fortalecer a cooperação descentralizada no terreno das políticas urbanas através do registro de experiências, produção e difusão de conhecimentos (CHIODI, LOSSIO, 2008).25 O relatório apresenta, em termos numéricos, que houve a participação de 160 agentes das duas regiões, havendo intervenções em 74 territórios, com aproximadamente 500 municipalidades sofrendo impactos dos projetos e permitindo a promoção ou reforço de aproximadamente 131 políticas públicas (OCO, 2013).


e a coerência dos projetos financiados com o debate e experimento de práticas inovadoras na AL (OCO, 2013).

Algumas contribuições e desafios desta III Fase são elencados, sendo a criação da Oficina e da escolha do tema da coesão social compreendi-dos como uma forma de priorizar a agenda birregional, superando o foco em projetos e se tornando uma forma de impulsionar políticas públicas e novas abordagens fossem adotadas. A contribuição desta fase está na alteração do foco de projetos para políticas públicas, com a criação de ferramentas metodológicas para monitorar e refletir a contribuição da coo-peração descentralizada para políticas públicas locais e seus impactos na coesão social, além da produção de guias metodológicos para dissemi-nação destas ferramentas, o que demonstra o programa como um labo-ratório de experiências de cooperação descentralizada entre AL e UE, ge-rando modelos de referência em políticas de coesão social (OCO, 2013).

Os principais desafios verificados e identificados no relatório são assegu-rar continuidade e sustentabilidade dos ganhos alcançados desta fase; a necessidade de divulgação das experiências para a promoção de novas ações e replicações, indo além e atingindo outros territórios de ambas as regiões, além de identificar novas formas de continuidade de programas de cooperação descentralizada que estejam focados em políticas públi-cas com impactos de longo prazo. O relatório indica que seus participan-tes demonstraram a importância da continuidade de programas similares ao URB-AL, combinando a cooperação Norte-Sul e Sul-Sul, com redes de temas específicos, oferecendo um maior protagonismo aos governos locais, o que demonstra a percepção positiva dos atores envolvidos e dos resultados por eles alcançados (OCO, 2013).

2. Transferência de Políticas Públicas, Redes Internacionais de Cidades e o Programa URB-AL

O tema da transferência de políticas públicas já conta com uma vasta e crescente bibliografia, desde discussões sobre os diferentes termos usa-dos para designá-la como, por exemplo, lesson-drawing, convergência e transferência de políticas públicas, até estudos que se focam em análi-ses do processo de transferência e em seus resultados (BENNET, 1991; ROSE, 1991; DOLOWITZ; MARSH, 1996; DOLOWITZ; MARSH, 2000). Estas discussões igualmente se desenvolvem no Brasil, onde é possí-vel identificar discussões conceituais sobre o tema (FARAH, 2008), como


também discussões focadas na transferência de políticas públicas mais específicas ou com escopo mais determinado (MARIN, 2011; OLIVEIRA, 2013; MELLO, 2013; MILANI; LOPES, 2014)26. Assim, esta seção pre-tende se inserir nas discussões sobre este conceito, fazendo uma apro-ximação inicial das transferências de políticas públicas em redes interna-cionais de cidades por meio do Programa URB-AL.

Entretanto, o primeiro passo necessário para tal é definir o que se compreen-de por transferência de políticas públicas e a opção por este termo. É impor-tante ressaltar que Dolowitz e Marsh (1996) compreendem que os diferen-tes termos encontrados na literatura, como destacados acima, se referem ao mesmo processo, entretanto, indicam que conceito de lesson-drawing (Rose, 1991) possui um caráter de transferência voluntária, enquanto o ter-mo transferência poderia indicar tanto transferências voluntárias como coer-citivas. Portanto, optou-se por trabalhar com a definição dada por Dolowitz e Marsh (1996) que compreende a transferência como processos em que o aprendizado de políticas públicas, instituições e arranjos administrativos de um determinado tempo ou local são utilizados no desenvolvimento destes itens em outros tempos ou locais. Os autores propõem seis questões sobre as transferências, que além de ajudar a compreender o processo, podem ser aplicadas aos casos específicos para uma análise inicial, sendo elas: o que é; quem faz; porque fazem; o que transferem; de onde vem; se existem gradações27 (DOLOWITZ; MARSH, 1996, 2000).

Tendo a definição do que se compreende como transferência de políticas públicas sido feita, a primeira pergunta encontra-se respondida. Quanto a quem faz a transferência, é possível identificar, de acordo com os autores, os seguintes atores: a) políticos e oficiais eleitos, b) partidos políticos, c) burocratas e servidores públicos, d) grupos de pressão, e) empreendedo-res políticos e especialistas, f) corporações transnacionais, g) think tanks, h) organizações internacionais e supranacionais, i) organizações não go-vernamentais e j) consultores. É importante destacar que cada um destes atores pode ter uma motivação diferente para estar envolvido no proces-so de transferência como, por exemplo, especialistas e empreendedo-res que advogam em favor de uma política específica, oferecendo-a aos

26 Estes exemplos apenas indicam alguns dos trabalhos desenvolvidos em tempos recentes sobre a temática.27 Os autores também apresentam uma sétima pergunta: quais os problemas da literatura. Entretanto, esta pergunta possui um caráter mais teórico e metodológico, discutindo se as transferências de políticas públicas devem ser compreendidas como variável dependente ou independente. Ressaltando-se que para se analisar o resultado de uma transferência de políticas públicas, é necessário compreender como estas transferências ocorrem (DOLOWITZ; MARSH, 2000).


oficiais eleitos que, agindo a partir de cálculos políticos e de percepções sobre necessidade, podem escolher ou não a transferir para seu âmbito de governo, já corporações transnacionais exercem pressão econômica para obter políticas públicas que as beneficiem.

Esta questão das motivações está relacionada de forma intrínseca com a questão do porque os atores fazem a transferência, sendo inicialmen-te identificadas três formas possíveis: transferência voluntária, coercitiva direta e coercitiva indireta que compreendidas como um continuum, indo desde o aprendizado (racionalidade perfeita) até a transferência coerciti-va (imposição direta) (DOLOWITZ; MARSH, 1996, 2000).

A partir disto, é possível verificar que há uma fluidez entre estas formas, saindo da aprendizagem com racionalidade perfeita, isto é, com pleno con-hecimento sobre a política a ser transferida, passando pela transferência voluntária, mas baseada na percepção de necessidades a serem satisfei-tas, até as formas obrigatórias ou condicionais, quando a transferência é feita para responder a uma obrigação, seja ela um tratado, o pertencimento a uma associação internacional ou determinadas por organizações interna-cionais, sendo o extremo a transferência coercitiva feita por imposição di-reta (DOLOWITZ, MARSH, 2000). Também é possível compreender como as motivações dos diferentes atores influenciam nesta escala, uma vez que a transferência de uma política pode se iniciar de forma voluntária, a partir da busca por soluções, e com o tempo acabar sendo transferida a partir de pressões internas, externas ou como condicionalidades impostas por uma organização internacional ou transnacional.

Quanto ao que é transferido, Dolowitz e Marsh (2000) apresentam oito categorias, sendo elas: 1) metas, 2) conteúdo, 3) instrumentos, 4) pro-gramas, 5) instituições, 6) ideologias, 7) ideias e atitudes e 8) lições ne-gativas. Os autores fazem uma ressalva importante sobre a diferenciação entre política e programa, compreendendo a política como a base inten-cional daquilo que se pretende alcançar e os programas as formas es-pecíficas de alcançar tal resultado. A ideologia, por sua vez, é tanto uma forma de justificar a transferência de determinada política ou programa como também uma forma de restringir de onde as lições são retiradas (DOLOWITZ; MARSH, 1996). Então, de onde os atores envolvidos nas transferências retiram ou encontram as políticas? É possível que as trans-ferências ocorram entre diferentes níveis de governo (nacional, estadual/regional e local), entre governos nacionais, instituições internacionais e supranacionais, além de experiências passadas. Vale ressaltar que não


existe uma hierarquia na busca por lições, assim governos nacionais po-dem buscar lições em unidades locais, estados ou regiões podem buscar lições em outros governos nacionais ou locais etc. (DOLOWITZ; MARSH; 1996; DOLOWITZ; MARSH, 2000).

Por fim, as possíveis gradações existentes nos processos de transferên-cia de políticas públicas são a cópia, a emulação, a combinação e ins-piração. No primeiro caso há a transferência completa de uma política, sem alterações; no caso da emulação há a transferência da ideia por trás de uma determinada política, compreendida então como um padrão a ser seguido; a combinação representa a mistura de diferentes políticas ou programas, adaptadas à realidade local e a inspiração ocorre quando uma política inspira a tomada de ação, porém com resultados diferentes do original (DOLOWITZ; MARSH, 1996; DOLOWITZ; MARSH, 2000). É interessante notar que cada uma destas gradações pode estar ligada a di-ferentes motivações ou partes do processo, sendo que Dolowitz e Marsh (2000) sugerem que políticos que necessitam de soluções rápidas a um problema tenderiam a utilizar a cópia ou emulação de políticas, enquanto os burocratas e servidores tenderiam a desenvolver combinações mais adequadas ao contexto local.

Esta breve exposição sobre as principais características e discussões so-bre a transferência de políticas não pretende ser exaustiva, apenas des-crevendo e destacando algumas perguntas que, se aplicadas ao caso em questão, podem ajudar em uma primeira aproximação deste tema com as discussões sobre redes internacionais de cidade e cooperação descen-tralizada. Portanto, pretende-se responder as perguntas formuladas por Dolowitz e Marsh (1996, 2000) utilizando-se do Programa URB-AL como caso específico, de forma que seja possível identificar quais atores, for-mas, gradações ocorrem na prática da cooperação descentralizada des-envolvida pelo programa.

Portanto, quem são os principais atores envolvidos no Programa URB-AL? De acordo com as principais diretrizes do programa são cidades e comunidades locais, podendo também fazer parte associações e atores externos, como universidades e organizações não governamentais (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004, EUROPEAN COMISSION, s.d; EU-ROPEAN COMISSION, 2008). Disto, é possível inferir que os principais atores a serem encontrados dentre as três fases são políticos eleitos, em geral chefes do executivo municipal, burocratas e servidores públicos municipais, em particular aqueles relacionados às secretarias ou coorde-


nações de relações internacionais, empreendedores políticos, especialis-tas e consultores, compreendidos aqui como aqueles que advogam pela implementação e divulgação de determinada política, mesmo que não estejam agindo sozinhos, organizações não governamentais e universi-dades (think tanks), considerados membros externos do programa28.

E porque tais atores participam do programa? De acordo com os relatórios de avaliação é possível identificar que a participação no programa se dá a partir da percepção de necessidades em determinas áreas ou políticas específicas e a visão de que o programa teria a capacidade de contribuir na busca de soluções para tais problemas (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004; CHIODI; LOSSIO, 2008; OCO, 2013). Portanto, as transferências realizadas dentro do programa podem ser classificadas como transferên-cias voluntárias baseadas na percepção de necessidades e, uma vez que as cidades interessadas no programa deveriam enviar propostas para a chamada pública, não seria possível afirmar que houve formas coercitivas para a participação ou implementação das políticas.

O que é transferido dentro do programa? Esta questão é um pouco mais complexa de ser respondida, uma vez que o programa privilegia o inter-câmbio de experiências e a busca de projetos e soluções comuns, as-sim, não existe necessariamente uma política definida de antemão para a transferência, mas sim o desenvolvimento em conjunto de uma política que é absorvida pelos participantes, porém, é necessário recordar que o programa dá origem a boas práticas, que podem ser utilizadas não so-mente por participantes do programa como também por outros interessa-dos (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004; CHIODI; LOSSIO, 2008; OCO, 2013). Assim, pode-se afirmar que estão envolvidas a troca de conteúdos de políticas, instrumentos para alcançar resultados e programas para a realização de políticas. Vale ressaltar que as diferentes fases do progra-ma sempre tiveram um grande foco na questão da troca de experiências entre as regiões e na promoção da cooperação descentralizada como instrumento de gestão pública, o que torna possível identificar também a transferência ou intercâmbio de ideologias, ideias e atitudes.

A dinâmica do programa apresenta claramente que existe a transferência de experiências, políticas e programas entre cidades da AL e da UE, en-tre cidades da mesma região e entre estados e cidades, demonstrando 28 Cabe ressaltar que os partidos políticos dos chefes de executivo também podem ser considerados como atores, entretanto, esta afirmação demanda uma avaliação mais apurada das relações entre chefe do executi-vo e partido e das diretrizes do partido e sua adoção na localidade.


a capacidade do programa em animar interações entre diferentes níveis governamentais (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004; CHIODI; LOSSIO, 2008; OCO, 2013). Quanto às gradações, verifica-se que também repre-sentam uma classificação complexa, dada o desenvolvimento conjunto dentro de cada rede temática, entretanto, acredita-se que é possível iden-tificar a emulação, combinação e inspiração dentro do programa. Isto, pois, ao desenvolverem políticas em conjunto para problemas locais, os atores buscam ou estabelecem modelos considerados “padrão” para de-terminada política ou programa, que então passa por um processo onde outros elementos podem ser inseridos ou retirados, a partir das condições locais dos participantes e, considerando a implementação local, podem ter resultados diferentes (DE GROOTE; CABALLEROS, 2004; CHIODI; LOSSIO, 2008; OCO, 2013).

Considerações Finais

O Programa URB-AL se apresentou como um meio pelo qual cidades da América Latina e da União Europeia objetivaram, através da cooperação internacional descentralizada, seu desenvolvimento econômico e social. Em cada fase do programa as cidades se reuniram em torno de redes temáticas que abordavam alguns dos principais problemas que estas lo-calidades enfrentavam, permitindo o intercâmbio de experiências e o des-envolvimento de projetos comuns de enfrentamento destes problemas. Os resultados levantados nas avaliações indicam que os participantes do programa conseguiram, em geral, absorver novas experiências e obter uma melhora na gestão de suas políticas públicas.

A dificuldade em classificar a gradação das políticas e as formas de trans-ferência deve ser levada em consideração e enfrentada para que se pos-sa fazer uma avaliação válida do programa. Também é necessário que a dinâmica da proposta das redes temáticas e dos projetos dentro delas seja analisada de forma mais profunda, para que seja possível identificar se realmente existe uma transferência entre os atores envolvidos e se a própria classificação de transferência, em um programa cooperativo, pode ser aplicada.


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