Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación ...

Nuevas Tendencias y Experiencias en Tributación

Inmobiliaria y Catastro

Compilación de Conferencias en Seminarios InternacionalesIndetec 2002-2005

TOMO II

2006

Primera edición, diciembre 2006Tiraje: 500 ejemplaresISBN 970-674-090-2Diseño: Arte y Comunicación,Priv. Andrés Terán No. 8, Col. Americana.C.P. 44600. Guadalajara, Jal. México

Impreso en México - Printed in Mexico

ContenidoPresentación.............................................................................................................7Introducción ............................................................................................................11

TOMO I

PARTE I: LA TRIBUTACIÓN INMOBILIARIA:Características y Nuevas Tendencias ................................................................15

Los Beneficios Económicos y Sociales de una Estructura de Gobierno Local Sólida .......................................................................................17Andy Anstett, Canadá, 2004.

Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Poloniay Esfuerzos de Reforma .........................................................................................49W. Jan Brzeski, USA, 2004.

Servicio Profesional de Carrera en México ............................................................73Ramón Castañeda Ortega, México, 2004.

El Impuesto a la Propiedad en los Países Latinoamericanos – Nuevas y Viejas Noticias ...................................................................................103Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

Impuesto a la Propiedad, la Experiencia de Brasil: Lecciones y Retos ...............117Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

El Desarrollo de la Tributación a la Propiedad Inmobiliaria en América del Norte ............................................................................................131Jerry Grad, Canadá, 2003.

Innovaciones en la Tributación Inmobiliaria en Nuevo León ................................145Marcela Guerra Castillo, México, 2002.

La Imposición a la Propiedad en el Financiamiento de las Ciudades Frentea la Globalización .................................................................................................155Carlos Morales Schechinger, México, 2003.

Educación y Cultura Fiscal: Cómo Lograr la Aceptación Pública y el Cumplimiento .................................................................................................173Richard N. Poole, Canadá, 2004

Hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes y los Gobiernos Estatales y Municipales ........................................................................................................181Elías Alfonso Rea Azpeitia, México, 2004.

Análisis Organizacional de las Áreas de Catastro e Ingresos Municipales .........193Elías Alfonso Rea Azpeitia, México, 2005.

El Impuesto Predial y el Catastro en México ........................................................203Salvador Santana Loza, México, 2002.

Revisión de la Responsabilidad del Sector Público con Relación a Aspectos de los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria ....................................219Salvador Santana Loza, México, 2004.

La Función Catastral en la Legislación Fiscal en México .....................................243Cecilia Sedas Ortega, México, 2003.

El Financiamiento Municipal del Gasto de Inversión en Infraestructura en Norteamérica ...................................................................................................259Enid Slack, Canadá, 2004.

Los Riesgos y las Recompensas de la Aplicación del Impuesto a la Propiedad en América Latina .................................................................................................283Melton L. Spivak, USA. 2004.

La Labor Hacia una Nueva Relación entre los Contribuyentes y el Gobierno ....293Jack Walker, Canadá, 2004

TOMO II

PARTE II: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL ..................................................................................311

Educación, Capacitación y Desarrollo Profesional para la Administración del Impuesto a la Propiedad .................................................................................313Richard R. Almy, USA, 2004.

Sistemas Canadienses del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria .......................331Robert L. Brown, Canadá. 2004

Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria enla Ciudad de Cracovia, Polonia ............................................................................347W. Jan Brzeski, USA, 2004.

Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan los Países Latinoamericanos................................................................................387Claudia M. De Cesare, Brasil, 2002.

Características Generales del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en América Latina .................................................................................................413Claudia M. De Cesare, Brasil, 2004.

Imposición Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el África del Subsahara .441Prof. Riël C. D. Franzsen y Dr. William J. McCluskey, Sudáfrica, 2004.

La Imposición a la Propiedad Inmobiliara: Perspectivas Internacionales Europa Central – República Checa ......................................................................457Alena Holmes y Eva Sivrova, República Checa, 2004.

Estrategias para la Recaudación y Control del Impuesto Predial ........................473Fernando Raúl Portilla Sánchez, México, 2002.

Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria Mejores Prácticase Innovaciones en la Esfera Internacional............................................................489Paul Sanderson, Reino Unido, 2004.

Equidad y Eficiencia en la Recaudación de los Tributos sobre Inmuebles, Perspectiva Latinoamericana ...............................................................................519Héctor S. Serravalle, Argentina, 2004.

PARTE III: ESTRATEGIAS PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN CATASTRAL ........................................................................................................529

La Crisis del Financiamiento y las Oportunidades de la Modernización Catastral en México ..............................................................................................531Víctor Manuel Colina Rubio, México, 2005.

El Impacto de la Valuación en el Impuesto Predial en Sonora .............................535Edmundo Chávez Méndez, México, 2005.

Un Nuevo Enfoque para el Análisis de la Equidad de los Avalúos Fiscales .........547Claudia M. De Cesare y Les Ruddock, Brasil, 2002.

Nuevos Desafíos para los Sistemas de Información Catastral ............................575Diego Alfonso Erba, Brasil, 2003.

Retos en la Valuación Catastral: La Experiencia de Veracruz, México ................. 581Ricardo Raúl Flores Hernández, México, 2003.

La Utilización Completa de Información de los Avalúos de Bienes Inmuebles. Enfocada sobre la Experiencia de la Corporación Municipal de Avalúos de Propiedades ....................................................................................................593Larry Hummel, Canadá, 2004.

Marco de Referencia, Procesos y Métodos de Valuación ...................................613Peter MacLellan, Canadá, 2004.

La Modernización Catastral en México: Avances Tecnológicos ...........................631Raúl Pineda Barrera, México, 2002.

El Sistema de Información Territorial y la Tecnología en el Estado de Puebla .....647Raúl Pineda Barrera, México, 2003.

Sistema de Información Geográfica para la Recaudación, Fiscalización y Cobranza de Contribuciones Municipales: Una Opción Viable .........................659Fernando Raúl Portilla Sánchez, México, 2003.

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PARTE II:ESTRATEGIAS

PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN

DEL IMPUESTO PREDIAL

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Educación, Capacitación y Desarrollo Profesional

para la Administración del Impuesto a la Propiedad*

Richard R. Almy1

Traducción: Rebeca Elizalde2

RESUMEN

El conocimiento, las habilidades y las aptitudes de los administradores del impuesto a la propiedad evidentemente son factores importantes en la administración del mismo. Las percepciones que tienen los demás acerca de tales cualidades también son importantes. Aunque el presente autor no tiene experiencia de primera mano en la administración del impuesto a la propiedad en América Latina, cree que su experiencia en los países angloparlantes de América del Norte así como en Europa Occidental y Oriental puede ofrecer sugerencias sobre cómo pueden “optimizar” dichas cualidades a los sistemas del impuesto a la propiedad en Latinoamérica. Por supuesto, lo óptimo para cada caso depende de las circunstancias y los valores propios. Esto sugiere que la identificación de las habilidades y del conocimiento necesarios, así como de los rasgos característicos del sistema, debe considerar el contexto en que el propio sistema del impuesto a la propiedad está inmerso, así como las características de su diseño –lo que en la terminología del la planeación estratégica se conoce como “análisis de la situación”.

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.

1 Es socio en Almy, Gloudemans, Jacobs & Denne, una firma de consultoría que trabaja exclusivamente en la administración de Impuesto a la Propiedad, principalmente para gobiernos e Instituciones Relacionadas a éstos. Tiene una maestría en Planeación Urbana de la Wayne State University en Detroit y una Licenciatura en Historia del Arte de la Universidad de Michigan.

2 Egresada de la Licenciatura de Letras Hispánicas de la Universidad de Guadalajara, México. Actualmente se desempeña como Consultor Investigador del Indetec.

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Nuevas TeNdeNcias y experieNcias eN TribuTacióN iNmobiliaria y caTasTro

INTRODUCCIÓN

Utilizaré la frase “desarrollo profesional” para englobar a la educación, la capacitación, la evaluación de la competencia y la certificación. Aunque no existe una distinción tajante, considero a la “educación” como la adquisición de conocimiento y habilidades generales (tales como el conocimiento de economía y estadística necesario para la valuación masiva) que se realiza usualmente a través de los estudios formales, y a la “capacitación” como la adquisición de conocimiento y habilidades específicos necesarios para un trabajo en particular, que se da usualmente en el trabajo o a través de programas especializados. Mientras más preparada esté una persona menos capacitación necesitará. Esto supone un dilema entre ofrecer altos salarios (u otras formas de compensación) y ofrecer mayor educación y tener presupuesto para la capacitación. La “evaluación de la competencia” incluye a la evaluación inherente a la obtención de un diploma, un grado u otro certificado de una institución educativa; exámenes del servicio civil; exámenes de cursos; certificaciones profesionales, tales como la de Calificador de Avalúos Certificado (CAE, por sus siglas en inglés) que es una de las certificaciones otorgada por la Asociación Internacional de Funcionarios de Valuación (IAAO, siglas en inglés para International Association of Assessing Officers), y licencias profesionales, tales como las que actualmente deben poseer los valuadores del sector privado en los Estados Unidos. El papel de la experiencia también será considerado.

Los sistemas del impuesto a la propiedad entrelazan funciones y elementos. Un sistema del impuesto a la propiedad tiene tres cosas: identifica y vincula a los sujetos gravables (contribuyentes) y a los objetos gravables (propiedad gravable); determina el impuesto a pagar (ya sea basado en el valor de la propiedad o en alguna otra cantidad); y recauda el impuesto. En otras palabras, existen dos componentes funcionales principales –el componente de la determinación del impuesto y el componente de la recaudación. También existe un componente de control. Este componente dicta las facultades y responsabilidades, proporciona los recursos y gobierna su uso. El componente de determinación del impuesto establece quién debe pagar el impuesto y lo que debe pagar cada contribuyente. El catastro fiscal (el sistema de registro de la propiedad para fines tributarios) y el sistema de valuación son partes del componente de determinación del impuesto. El componente de recaudación prepara los recibos; recibe y contabiliza el pago del impuesto; inicia las acciones de cobranza de impuestos vencidos, y distribuye los fondos. El sistema del impuesto a la propiedad incluye personas, políticas, tecnologías, datos y procesos. Las creencias, habilidades, motivaciones y experiencias de las personas, sean contribuyentes, administradores tributarios, receptores de ingresos tributarios u otros involucrados, contribuyen a definir las políticas y procedimiento del impuesto a la propiedad.

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PARTE II: esTraTeGias para la opTimiZacióN de la GesTióN del impuesTo predial

Considero que un sistema del impuesto a la propiedad “optimizado” es aquel que es sustentable y que produce un monto de ingresos razonable, a un costo razonable. Con respecto a la determinación del impuesto, un sistema óptimo es aquel en el que (1) toda propiedad gravable es valuada (es decir “descubierta”); (2) se identifica un contribuyente para cada propiedad; (3) la determinación del impuesto es correcta (esto es, la propiedad es descrita, medida y valuada de manera adecuada); y (4) sólo las propiedades o contribuyentes legalmente elegibles reciben exenciones, y a los no elegibles se les niega la exención. Finalmente, los contribuyentes no pueden ignorar fácilmente sus obligaciones tributarias. Otros, por supuesto, pueden tener diferentes ideas de lo que es un sistema de impuesto a la propiedad óptimo.

Evidencia de esto es la tremenda diversidad de políticas (y procedimientos) del impuesto a la propiedad. Para proporcionar un punto de comparación, las características del sistema del impuesto a la propiedad pueden ser evaluadas en términos de qué tanto se acercan –o se alejan– de un sistema artificial “de referencia” que tiene las siguientes características:

(1) Toda propiedad –mueble o inmueble– es valuada; ninguna recibe una exención. Ya que todas las formas de riqueza serían gravables, el impuesto no distorsionaría las decisiones de inversión. Debido a que la experiencia ha mostrado que no es factible gravar todos los bienes muebles, los sistemas del impuesto a la propiedad normalmente se concentran en los bienes inmuebles (la propiedad inmobiliaria). El asegurar que todo bien inmueble que legalmente sea sujeto a impuesto sea de hecho valuado requerirá un catastro fiscal moderno (computarizado) basado en cartografía. Las personas responsables de construir y mantener el catastro deben tener las habilidades requeridas, lo mismo que los responsables del cobro de los impuestos.

(2) El impuesto a pagar por cada propiedad debe estar determinado de acuerdo con su valor de mercado estimado de manera anual. El cálculo del impuesto basado en estimados defendibles del valor del mercado actualizado proporcionarán la base gravable más justa y neutral en términos económicos. Las personas responsables de la valuación deben estar familiarizadas con los métodos de valuación adecuados y tener las habilidades requeridas. Aunque repetir las valuaciones periódicamente no es muy frecuente en gran parte del mundo, la experiencia de América del Norte ha mostrado que los programas de valuación anual bien diseñados no son necesariamente más caros.

(3) Existe una tasa uniforme única que es asequible y que produce el ingreso suficiente. Evaluar qué tan asequible es y qué tan suficiente en términos de ingreso requeriría economistas con habilidades para el análisis del impacto fiscal.

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Por supuesto, ningún sistema del impuesto a la propiedad actual tiene todas estas características, pero eso no nos concierne aquí. Lo que nos concierne es que si las características reales de un sistema se consideran en general satisfactorias (teniendo en mente que cualquier sistema tributario es el producto de un compromiso) o si al menos corresponden a los requerimientos legales. La medida en que las deficiencias de un sistema sean causadas por una falta de actividades administrativas o por la manera en que se conducen sus administradores es de particular interés.

La optimización también requiere que se minimicen los costos administrativos y de cumplimiento o que se eleven al máximo los beneficios del gasto administrativo, como ocurre al integrar el catastro fiscal con un sistema de información geográfica (GIS, por sus siglas en inglés) para propósitos múltiples. El cuarto canon tributario de Adam Smith sostiene que: “Todo impuesto debe ser estructurado de manera tal que saque y mantenga fuera de los bolsillos de las personas la mínima cantidad posible superior a la suma que constituye el ingreso efectivo para el estado” (De la Riqueza de las Naciones, 1776). Los costos administrativos son aquellos inicialmente asumidos por el propio gobierno (y posteriormente son trasladados a los contribuyentes o a las personas que compran cosas al gobierno). Incluyen los gastos de determinación del impuesto, recaudación, etc. Los costos de cumplimiento son en los que incurre únicamente el contribuyente al cumplir con sus obligaciones fiscales. El mantenimiento de registros y la presentación de declaraciones implican costos de cumplimiento incluso si no existe un desembolso de efectivo relacionado con ellos. Los costos administrativos comúnmente son medidos como porcentajes de los ingresos. Por lo general se considera que deben ser menores al 10 por ciento de los ingresos. En sistemas tributarios disfuncionales los costos administrativos pueden ser mayores que el ingreso recibido (montos de impuesto “simbólicos” así como la administración deficiente son indicadores de que un sistema puede ser disfuncional). En los países que dependen mucho del impuesto a la propiedad, los costos administrativos pueden constituir tan poco como el 2 al 3 por ciento de los ingresos. La minimización del costo se alcanza por medio del uso adecuado de as tecnologías y métodos de valuación masiva, comúnmente con el apoyo de la computadora. El personal responsable debe tener el conocimiento y las habilidades requeridas.

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

El análisis de la situación (o “exploración ambiental”) es un elemento de la planeación estratégica. Los planes estratégicos ayudan a las organizaciones a definir el futuro, particularmente en tiempos de cambio o de insatisfacción respecto a la situación actual. La planeación estratégica se centra reforzar los puntos fuertes y eliminar las debilidades. La planeación estratégica clarifica las expectativas y los estándares y

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asigna las responsabilidades. Los planes estratégicos son de amplio alcance y se extienden de tres a cinco años hacia el futuro. La planeación estratégica prepara el escenario para la planeación operativa, establece un fundamento para los requerimientos presupuestarios, y proporciona una base para medir el progreso.

Cuando se considera llevar a cabo una planeación estratégica, la clave para tener una planeación estratégica exitosa es el compromiso de los directivos de la administración del impuesto a la propiedad de llevar a cabo el plan. En otras palabras, la planeación estratégica no debe ser llevada a cabo a menos de que los directivos se comprometan a implementar el plan. De lo contrario, los recursos invertidos en la planeación se desperdiciarán, y se crearán falsas expectativas. Se dañará la moral si el plan es ignorado.

Asimismo, las personas responsables de llevar a cabo el plan deben participar en su desarrollo. Esto es, los administradores de menor nivel y los técnicos clave deben involucrarse en el proceso de planeación estratégica, porque el plan debe ser “su” plan para que tenga éxito. Este equipo de planeación entiende mejor al organismo, reconoce su potencial y sus limitaciones, puede comprometer los recursos requeridos para llevar a cabo el plan, y puede asegurar que el plan sea implementado exitosamente. Un plan desarrollado por una persona exterior a la institución es poco probable que tenga éxito, aunque algunos expertos pueden enriquecer el plan desde afuera.

La planeación estratégica comienza con un intento por responder a las preguntas ¿cuál es el propósito de nuestra institución? y ¿qué deberíamos estar haciendo para lograrlo? De las respuestas a esas preguntas se deriva el análisis de la situación discutido a continuación así como la identificación de metas y objetivos, el desarrollo de estrategias, el compromiso de los recursos, la asignación del trabajo, etc.

Como se ha señalado, la planeación estratégica requiere un análisis del entorno en donde opera la administración del impuesto a la propiedad. El propósito de dicho análisis es evaluar las fortalezas y debilidades organizacionales, e identificar las “amenazas” externas que pueden impedir a la organización alcanzar sus metas y objetivos, así como las oportunidades que podrían ayudarla a cumplir tal propósito. Este análisis, a menudo conocido como “análisis FODA”, debe considerar cuestiones tales como la legislación, la carga de trabajo, las tendencias económicas y sociales, y las capacidades actuales. También debe considerar la ética de trabajo, las creencias y la experiencia de los individuos en el sistema, ya que esto puede afectar profundamente el nivel de desempeño que puede alcanzar el administrador. Por supuesto, una “fortaleza” puede ser una “debilidad” dependiendo de la perspectiva de cada quien. Así mismo, una “amenaza” pude convertirse en una “oportunidad”.

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El resultado de la planeación estratégica es un documento sucinto que contiene la declaración del propósito (la “declaración de la misión”) de la organización, que establece las metas, objetivos y estrategas. La planeación estratégica también puede identificar las actividades y tareas que deben ser desempeñadas para cumplir las metas y objetivos. Inevitablemente, el plan identificará los cambios necesarios en el proceso, en el conjunto de habilidades, y en las conductas, lo que a cambio identificará las necesidades de desarrollo profesional. La buena planeación estratégica asigna responsabilidades y establece líneas de tiempo. La misión describe de manera sucinta qué es lo que quiere lograr la administración tributaria, para quién y cómo. El establecimiento de las metas, estrategias y objetivos proporciona más detalle. Las metas deben ser alcanzables. Los objetivos realistas y, lo más importante, medibles. El progreso debe ser evaluado de manera regular, aproximadamente cada tres meses. El plan estratégico debe actualizarse con regularidad, por lo menos una vez al año.

VALORACIÓN DE LAS NECESIDADES DE DESARROLLO PROFESIONAL

Una evaluación formal de las necesidades de desarrollo profesional puede ser adecuada, especialmente cuando se están considerando importantes reformas a las políticas y a la administración del impuesto a la propiedad. Tal evaluación puede ser parte del análisis de la situación o, lo más probable, una tarea previa al plan estratégico. El alcance de esta evaluación dependerá del entorno actual. Sin embargo, puede considerar las áreas enlistadas a continuación y utilizar estándares profesionales relevantes.

• Qué tan bien el sistema de educación primaria y secundaria cumple con las necesidades de la administración tributaria. Los estándares de educación nacionales e incluso el nivel de alfabetización difieren en gran medida. Sin embargo, mientras mejor sea el sistema educativo –y mientras mayor sea el acceso al mismo– habrá más probabilidad de que los solicitantes de puestos en la administración tributaria tengan los conocimientos básicos que necesitan, especialmente si se han graduado de una institución de educación superior (ver el siguiente apartado).

• Qué tan accesible es la educación superior para la población en general. En un estudio de los Estados Unidos, los altos niveles de educación posterior a secundaria estuvieron correlacionados con un mejor desempeño en la determinación del impuesto. Si son pocos quienes pueden obtener un título, el nivel de educación requerido a los administradores tributarios reflejará esto de manera real.

• Sistemas y tradiciones de servicio público. Las tradiciones nacionales relativas al servicio público y al estatus de los servidores públicos varían enormemente.

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En muchos casos, sin embargo, el servicio público es una institución bien establecida. En otros, se mezclará el poder discrecional para asignar puestos y la contratación de personas sin experiencia. Aunque esto último puede considerarse como una aparente flexibilidad, implica mayores necesidades de capacitación.

• La complejidad del sistema del impuesto a la propiedad, en términos técnicos, de procedimientos, y de políticas. Por lo general, mientras más complejo sea el sistema (ya sea el que está en operación o el deseado) serán mucho mayores las capacidades para administrarlo. Los sistemas descentralizados en términos fiscales pueden presentar retos especiales.

• El conocimiento, las habilidades y la receptividad de los administradores tributarios a las nuevas formas de operación. El propósito de una evaluación de las necesidades obviamente sería identificar áreas en las que se beneficiarían al integrar mayores habilidades y cambios en la forma de operar (la llamada reingeniería de procesos). Además de identificar las formas de satisfacer tales necesidades, puede ser necesario considerar formas de persuadir a los funcionarios electos de que los cambios serían benéficos (o, por lo menos, no perjudiciales) para ellos, ya que es normal mostrarse satisfecho con las habilidades y hábitos de trabajo actuales. Pudiera ser necesario modificar los contratos de negociación colectivos. En particular, debido a que las organizaciones profesionales y los sindicatos podrían estar más renuentes a cambiar el status quo. (Dicha renuencia puede considerarse una “amenaza” en el análisis FODA). Si cambian de parecer, su apoyo representaría una oportunidad.

• La percepción pública acerca de las capacidades y conducta de los funcionarios de la administración del impuesto a la propiedad. No es poco común que los miembros del público asuman que los administradores tributarios son incompetentes, corruptos, o ambos. Si tales percepciones son comunes, sería conveniente hacer un esfuerzo para tratar de cambiarlas, especialmente si tales percepciones son acertadas.

Los estándares que pueden ser útiles incluyen al Estándar de Desarrollo Profesional del IAAO. Los Estándares Uniformes de la Práctica de Valuación Profesional (USPAP, por sus siglas en inglés), promulgados por la Fundación de Valuación (Appraisal Foundation) con sede en los Estados Unidos, contienen un estándar para la valuación masiva (el estándar 6). Lo más importante de los estándares es reconocer que los cambios sociales y económicos requieren que los valuadores mantengan el paso con dichos cambios ya que los estándares obsoletos pueden ser peores que el no tener estándares. La segunda edición del manual IAAO’s Assessment Practices: Self Evaluation Guide (Prácticas de Valuación: Guía de Autoevaluación del IAAO), contiene material generalmente útil para una situación de análisis.

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SOLUCIONES A LAS NECESIDADES COMUNES

Educación y capacitación

Evidentemente, desarrollar y administrar un sistema de impuesto a la propiedad requiere un amplio conocimiento y un conjunto de habilidades. Estas necesidades se pueden satisfacer, sin embargo, a través de la especialización en el trabajo, lo que reduciría las necesidades de capacitación en general e incrementaría la efectividad en términos de costos. Por lo general, los funcionarios con responsabilidades administrativas requieren un nivel de educación universitario o experiencia equivalente en administración de recursos humanos, planeación, presupuestación y administración de proyectos. Deben ser capaces de comunicarse de manera efectiva con otros funcionarios gubernamentales, contribuyentes, periodistas, y demás partes interesadas. Lo más conveniente es que los valuadores tengan un nivel de educación universitario o experiencia similar en economía, estadística y valuación de propiedades, particularmente en lo que se refiere a valuación masiva asistida por computadora (CAMA, por sus siglas en inglés). Las habilidades para la valuación masiva, que combinan a la economía, las matemáticas y la estadística con un conocimiento de los principios de valuación, son cruciales para la efectividad en términos de costos de los programas de valuación. Aunque la mera posesión de un título adecuado no es garantía de las aptitudes para la valuación masiva, la investigación ha demostrado que las jurisdicciones responsables de la valuación, que cuentan con valuadores con una buena educación, tienden a producir valuaciones más exactas. Así mismo, los valuadores con buena educación se hacen productivos más rápidamente. De acuerdo con esto, la recolección precisa de datos sobre los atributos de la propiedad es igualmente importante. La recolección de los datos de la propiedad puede ser realizada por valuadores (usualmente de menor nivel) o por especialistas en la recolección de este tipo de datos, pero deben estar capacitados de manera adecuada, ser conscientes y capaces de trabajar de manera independiente. Además de apoyo de oficina y puestos similares puede ser necesario el apoyo de otro tipo de especialistas (como especialistas en cartografía y tecnología de la información). Sin importar la educación formal que tenga, todo el personal requerirá capacitación continua y específica relacionada con sus responsabilidades de trabajo. La Tabla 1 identifica algunas áreas de necesidad. En la columna 1 se describe la necesidad. Las áreas de responsabilidad que tendrían dicha necesidad con mayor probabilidad se indican en la columna 2. Los posibles proveedores de programas educativos sobre la administración del impuesto a la propiedad con los cuales el presente autor está más familiarizado se indican en la columna 3. La posibilidad de que se realice evaluación de la competencia se indica en la columna 4. En la columna 5, en ocasiones, se hacen algunos comentarios.

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Con respecto a los proveedores (columna 3), los conocidos por el presente autor incluyen a:

• La IAAO, International Asociation of Assesing Officers (Asociación Internacional de Funcionarios Valuadores. Es una asociación educativa y de profesionistas con sede en los Estados Unidos (Chicago, Illinois). Ofrece una gama de cursos especializados con duración de una semana, así como talleres de menor duración, relacionados con la valuación y la administración del impuesto a la propiedad. Los cursos tienen el formato de cátedra o de estudio de problemas de caso (algunos son basados en el uso de la computadora), y los participantes obtienen una calificación. La IAAO también publica libros como Improving RealLa IAAO también publica libros como Improving Real Property Assessment (1978), Property Appraisal and Assesment Administration (1990), and Mass Appraisal of Real Property (1999). Aunque esta asociación está diseñada para satisfacer las necesidades de los Estados Unidos y Canadá, algunos de los materiales se han traducido al ruso y al español. La página web

de la IAAO es www.iaao.org . • El LILP, Lincoln Institute of Land Policy (Instituto Lincoln de Política de Suelo)

es una institución ubicada en Cambridge Massachusetts. Como parte de su misión educativa, ha albergado visitas de estudio subsidiadas y cursos de administración y políticas en los Estados Unidos, dirigidos a los países en transición. Los programas incluyen cátedras por parte del profesorado, discusiones y visitas a oficinas cercanas a la sede del instituto (Massachusetts es un buen sitio para una visita de estudio debido al éxito que han tenido las reformas del impuesto a la propiedad). También ha desarrollado un curso de valuación masiva en cooperación con el Centro Estatado-Empresarial de Registros de Lituania (este curso se realiza en la ciudad de Vilnius). Algunos de los materiales han sido traducidos al ruso. Debido a que el LILP sólo tiene presupuesto para ofrecer algunos cursos sobre el impuesto a la propiedad cada año, los aspirantes deberán presentar su solicitud con mucha anticipación (y su aceptación dependerá de que tan congruente sea la solicitud con los planes

del programa). La página web del LILP es www.lincolninst.edu .• La Organización Para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, es

un organismo multilateral con sede en París. En el 2002, la OCDE inició una serie de cursos de una semana sobre la imposición a la propiedad, dirigidos a países en transición no miembros de dicho organismo, que tienen lugar en centros de capacitación ubicados en Europa y Asia. El formato de cátedra y discusión de los cursos proporciona una rica experiencia de aprendizaje. Algunos materiales curriculares han sido traducidos al ruso. Tengo entendido que la OCDE también ofrece educación en América Latina. La página web de

la OCDE es www.oecd.org .

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• La empresa de consultoría Thimgan and Associates ofrece dos veces al año cursos de una semana de duración, sobre la construcción de un modelo de valuación masiva, comúnmente en la ciudad de Denver, Colorado. Su página

Web es www.thimgan.com• La Universidad de la Columbia Británica, UBC –En cooperación con el IAAO.

La División de Bienes Raíces de la Facultad de Administración de Negocios y Comercio de la UBC ha desarrollado un programa de certificación en valuación de la propiedad inmobiliaria, con duración de dos años, que se compone de cuatro cursos. Aunque orientado hacia las necesidades canadienses, los cursos pueden ser tomados en formato de aprendizaje a distancia (los estudiantes deben tener acceso a una computadora). La página web del programa es

www.suder.ubc.ca/realstate/programs/rpa/index.cfm.

Otras posibles fuentes de capacitación (respecto a las cuales no tengo experiencia de primera mano) incluyen Duke, Harvard y el Banco Mundial. En algunas instancias, se pueden desarrollar programas educativos a partir de los materiales utilizados en otras partes (el presente autor ha producido algunos materiales como tales para clientes y audiencias específicos, que contienen material que es relevante en términos generales). Las publicaciones, tales como tratados sobre valuación masiva e individual de la propiedad contienen una gran cantidad de material útil.

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ivel

, va

luad

ores

pro

fesi

onal

es,

y an

alis

tas

de s

iste

mas

de

valu

ació

n, r

espo

nsab

les

del

desa

rrol

lo (

o ev

alua

ción

) de

si

stem

as y

met

odol

ogía

s de

val

uaci

ón p

ara

prop

ósito

s de

l im

pues

to a

la p

ropi

edad

; la

cap

acita

ción

en

esta

mat

eria

se

pued

e im

parti

r tam

bién

en

un s

emin

ario

de

tres

a ci

nco

días

. Su

prin

cipa

l obj

etiv

o se

ría p

ropo

rcio

nar a

los f

unci

onar

ios m

enci

onad

os

una

pers

pect

iva

inte

gral

de

los

sist

emas

de

impu

esto

a la

pro

pied

ad, d

e m

aner

a qu

e la

val

uaci

ón y

los

sist

emas

de

dato

s as

ocia

dos

a el

la s

ean

efec

tivos

en

térm

inos

de

cost

os (e

s dec

ir, p

rodu

zcan

val

ores

con

una

pre

cisi

ón ra

zona

ble

a un

cos

to ra

zona

ble

en re

laci

ón co

n lo

s ing

reso

s que

pro

duce

el im

pues

to).

El én

fasi

s del

curs

o es

taría

en

los p

rinci

pios

y p

ráct

icas

par

a (1

) con

stru

ir y

man

tene

r los

regi

stro

s de

los d

atos

par

a va

luar

la p

ropi

edad

inm

obili

aria

suj

eta

a im

pues

tos

(cat

astro

fisc

al)

y (2

) an

aliz

ar

sist

emát

icam

ente

la e

vide

ncia

del

mer

cado

par

a pr

oduc

ir es

timac

ione

s de

fend

ible

s de

los v

alor

es.

●●

LILP

OEC

DN

oN

o

324


Are

a de

Con

ocim

ient

oA

udie

ncia

Prim

aria

(tipo

de

resp

onsa

bilid

ad)

Fu

en

tes

Posi

bles

Eval

uaci

ónC

omen

tario

s


Administradores

Valuadores

Técnicos

Apoyo

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

3. E

l sis

tem

a de

l im

pues

to a

la p

ropi

edad

act

ual

Este

tem

a pu

ede

expo

ners

e en

un

curs

o de

sarr

olla

do d

e m

aner

a lo

cal q

ue te

nga

una

dura

ción

de u

n dí

a (o

más

, dep

endi

endo

de l

a ext

ensi

ón d

el m

arco

lega

l o n

orm

ativ

o),

dirig

ido

a lo

s em

plea

dos

nuev

os y

a lo

s pu

esto

s de

men

or n

ivel

. Su

prop

ósito

ser

ía

aseg

urar

se d

e qu

e lo

s par

ticip

ante

s ent

iend

an la

impo

rtanc

ia d

e su

trab

ajo

dent

ro d

el

cont

exto

del

sist

ema c

ompl

eto,

de m

aner

a que

sean

capa

ces d

e res

pond

er a

preg

unta

s ge

nera

les p

lant

eada

s por

los c

ontri

buye

ntes

. Vin

cula

ría lo

s req

uerim

ient

os le

gale

s a

los d

iver

sos p

roce

sos a

dmin

istra

tivos

.

●●

Des

arro

llado

Lo

calm

ente

4. P

rinc

ipio

s y p

ract

icas

de

adm

inis

trac

ión

del i

mpu

esto

Lo m

ás c

onve

nien

te e

s qu

e la

cap

acita

ción

en

este

tem

a se

reci

ba c

omo

parte

de

un

prog

ram

a de

est

udio

s en

adm

inis

traci

ón p

úblic

a, lo

que

ser

ía u

n cu

rso

está

ndar

de

nive

l uni

vers

itario

.

●U

nive

rsid

ad

5. A

dmin

istr

ació

n de

l im

pues

to a

la p

ropi

edad

Com

o un

a al

tern

ativ

a a

la e

duca

ción

más

gen

eral

que

se

impa

rte e

n la

s ár

eas

(2) y

(4

), es

te te

ma

se p

uede

impa

rtir e

n un

cur

so b

ásic

o de

dos

a tr

es d

ías

de d

urac

ión,

qu

e co

mbi

ne c

áted

ras y

sesi

ones

de

solu

ción

de

prob

lem

as, d

irigi

do a

los d

irect

ores

de

las

depe

nden

cias

adm

inis

trado

ras

del i

mpu

esto

pre

dial

y p

erso

nas

con

inte

rese

s si

mila

res.

Su p

rinci

pal

obje

tivo

sería

pro

porc

iona

rles

el c

onoc

imie

nto

prev

io

sufic

ient

e so

bre

adm

inis

traci

ón p

úblic

a pa

ra a

dmin

istra

r bi

en la

dep

ende

ncia

. Los

te

mas

abo

rdad

os in

clui

rían

la p

lane

ació

n; la

est

imac

ión

de lo

s rec

urso

s nec

esar

ios y

la

pre

supu

esta

ción

; la

orga

niza

ción

; el r

eclu

tam

ient

o de

per

sona

l y la

adm

inis

traci

ón

de re

curs

os h

uman

os; l

a bú

sque

da d

e la

cal

idad

; y g

estió

n de

pro

yect

os.

●

325


Are

a de

Con

ocim

ient

oA

udie

ncia

Prim

aria

(tipo

de

resp

onsa

bilid

ad)

Fu

en

tes

Posi

bles

Eval

uaci

ónC

omen

tario

s


Administradores

Valuadores

Técnicos

Apoyo

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Prin

cipi

os y

Prá

ctic

as d

e Va

luac

ión

La n

eces

idad

de

brin

dar

capa

cita

ción

en

esta

áre

a pu

ede

ser

satis

fech

a a

travé

s de

la

impa

rtici

ón d

e un

cur

so d

e tre

s a

cinc

o dí

as d

e du

raci

ón, q

ue c

ombi

ne c

áted

ras

y se

sion

es d

e so

luci

ón d

e pr

oble

mas

de

valu

ació

n, d

irigi

do a

los

fun

cion

ario

s re

spon

sabl

es d

e de

sarr

olla

r y

aplic

ar m

odel

os d

e va

luac

ión.

Su

prop

ósito

ser

ía

aseg

urar

que

los

par

ticip

ante

s co

mpr

enda

n lo

s co

ncep

tos

impo

rtant

es p

ara

la

valu

ació

n, y

teng

an u

n co

noci

mie

nto

aplic

able

sobr

e lo

s pro

ceso

s de

valu

ació

n y

los

mét

odos

de

valu

ació

n in

tern

acio

nalm

ente

reco

noci

dos.

Vario

s cu

rsos

de

valu

ació

n so

n of

reci

dos

por

dive

rsos

org

anis

mos

val

uado

res.

Alg

unos

se

conc

entra

n en

un

solo

mét

odo

de v

alua

ción

o e

n un

sol

o tip

o de

pr

opie

dad.

La

may

oría

se

adap

tan

a la

s ne

cesi

dade

s de

los

val

uado

res

del

sect

or

priv

ado,

qui

enes

val

úan

una

sola

pro

pied

ad a

la v

ez.

●●

IAA

OO

tros

orga

nism

os

valu

ador

es

de

impo

rtanc

ia

si Sí, e

n oc

asio

nes.

Anál

isis

de

la U

bica

ción

(zon

ifica

ción

) y v

alua

ción

del

suel

o

Los

fact

ores

rel

acio

nado

s co

n la

ubi

caci

ón t

iene

n un

a in

fluen

cia

impo

rtant

e en

el

val

or ta

nto

del t

erre

no c

omo

de la

con

stru

cció

n, y

el c

onoc

imie

nto

de m

étod

os

prác

ticos

de

valu

ació

n de

suel

o es

cru

cial

cua

ndo

la b

ase

del i

mpu

esto

a la

pro

pied

ad

es e

l va

lor

de m

erca

do.

La n

eces

idad

de

una

capa

cita

ción

al

resp

ecto

se

pued

e sa

tisfa

cer c

on u

n cu

rso

espe

cial

izad

o co

n du

raci

ón d

e tre

s a c

inco

día

s.

●●

IAA

OO

tr

os

orga

nism

os

valu

ador

es de

im

porta

ncia

Sí Si, e

n oc

asio

nes

Reco

lecc

ión

y m

ante

nim

ient

o de

dat

os so

bre

los a

trib

utos

de

la p

ropi

edad

La ca

paci

taci

ón en

esta

área

pue

de cu

mpl

irse a

trav

és d

e un

talle

r de d

os a

tres d

ías d

e du

raci

ón (p

roba

blem

ente

des

arro

llado

a n

ivel

loca

l), d

iseñ

ado

para

los f

unci

onar

ios

que

real

izan

insp

ecci

ón d

e ca

mpo

a la

s pro

pied

ades

. Dic

ho c

urso

los d

ebe

intro

duci

r a

los

conc

epto

s ne

cesa

rios

para

des

crib

ir y

codi

ficar

los

atrib

utos

de

la p

ropi

edad

pa

ra a

lmac

enar

los e

n un

a ba

se d

e da

tos c

ompu

tariz

ada.

Pro

porc

iona

ría in

stru

ccio

nes

espe

cífic

as p

ara l

a rec

olec

ción

y m

ante

nim

ient

o de

dat

os p

ara e

l sis

tem

a del

impu

esto

a

la p

ropi

edad

en

cues

tión.

Lo

idea

l ser

ía in

clui

r ej

erci

cios

de

cam

po p

ara

ilust

rar

conc

epto

s y e

valu

ar su

com

pren

sión

.

●

326


Are

a de

Con

ocim

ient

oA

udie

ncia

Prim

aria

(tipo

de

resp

onsa

bilid

ad)

Fu

en

tes

Posi

bles

Eval

uaci

ónC

omen

tario

s


Administradores

Valuadores

Técnicos

Apoyo

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Reco

lecc

ión

de d

atos

del

mer

cado

La n

eces

idad

de

capa

cita

ción

en

esta

áre

a pu

ede

satis

face

rse

a tra

vés d

e un

talle

r de

dos

días

de

dura

ción

, apr

oxim

adam

ente

, (de

sarr

olla

do a

niv

el lo

cal d

e pr

efer

enci

a),

que

esta

ría d

iseñ

ado

para

las

per

sona

s qu

e re

caba

n y

proc

esan

los

dat

os q

ue

prop

orci

onan

evi

denc

ia d

e lo

s va

lore

s de

mer

cado

real

es, t

ales

com

o la

s ve

ntas

de

bien

es ra

íces

, las

rent

as y

las

decl

arac

ione

s de

ingr

esos

y g

asto

s de

las

prop

ieda

des

arre

ndad

as, a

sí co

mo

los c

osto

s de c

onst

rucc

ión

actu

ales

, de m

aner

a pre

limin

ar a

los

dato

s util

izad

os e

n la

real

izac

ión

de m

odel

os d

e va

luac

ión.

●

Con

stru

cció

n de

Mod

elos

de

Valu

ació

n M

asiv

a

La n

eces

idad

de

capa

cita

ción

en

este

tem

a pu

ede

satis

face

rse

por m

edio

de

un c

urso

de

tres

a c

inco

día

s de

dur

ació

n, e

nfoc

ado

a la

sol

ució

n de

pro

blem

as, d

irigi

do a

lo

s in

divi

duos

cuy

a re

spon

sabi

lidad

es

desa

rrol

lar

met

odol

ogía

s de

val

uaci

ón q

ue

utili

cen

los d

atos

del

mer

cado

. Su

prin

cipa

l obj

etiv

o se

ría e

xpon

er a

los p

artic

ipan

tes

los c

once

ptos

y té

cnic

as in

here

ntes

a la

cons

trucc

ión

de m

odel

os d

e val

uaci

ón m

asiv

a,

pref

eren

tem

ente

util

izan

do co

njun

tos d

e dat

os re

ales

y so

ftwar

e de c

ompu

taci

ón p

ara

ilust

rar

anál

isis

grá

ficos

y

esta

díst

icos

. Cub

riría

tam

bién

aná

lisis

exp

lora

torio

s de

da

tos,

espe

cific

ació

n, c

alib

raci

ón y

eva

luac

ión

de m

odel

os.

●IA

AO

LILP

Thim

gan

? No

Eval

uaci

ón d

e la

pre

cisi

ón d

el a

valú

o (e

stud

ios d

e pr

opor

ción

del

pre

cio

de v

enta

)

La c

apac

itaci

ón e

n es

ta á

rea

pued

e lo

grar

se a

tra

vés

de u

n ta

ller

de d

os d

ías

de

dura

ción

que

sea

dis

eñad

o pa

ra in

divi

duos

cuy

a re

spon

sabi

lidad

sea

des

arro

llar

y ev

alua

r m

etod

olog

ías

de v

alua

ción

así

com

o su

apl

icac

ión.

Su

prin

cipa

l ob

jetiv

o se

ría q

ue lo

s ana

lista

s adq

uier

an la

s hab

ilida

des n

eces

aria

s par

a re

aliz

ar e

stud

ios d

e pr

opor

ción

del

pre

cio

de v

enta

de

las p

ropi

edad

es y

técn

icas

de

eval

uaci

ón si

mila

res.

Pref

eren

tem

ente

, im

plic

aría

eje

rcic

ios p

ráct

icos

util

izan

do c

ompu

tado

ra.

●IA

AO

327


Are

a de

Con

ocim

ient

oA

udie

ncia

Prim

aria

(tipo

de

resp

onsa

bilid

ad)

Fu

en

tes

Posi

bles

Eval

uaci

ónC

omen

tario

s


Administradores

Valuadores

Técnicos

Apoyo

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

Eval

uaci

ón y

apl

icac

ión

de m

odel

os

La ca

paci

taci

ón en

esta

área

pue

de d

arse

a tra

vés d

e un

talle

r de d

os d

ías d

e dur

ació

n,

apro

xim

adam

ente

, dis

eñad

o pa

ra lo

s ind

ivid

uos r

espo

nsab

les

de a

plic

ar m

odel

os d

e va

luac

ión

a pr

opie

dade

s es

pecí

ficas

o d

e ev

alua

r qué

tan

razo

nabl

es s

on lo

s va

lore

s es

timad

os g

ener

ados

por

los s

iste

mas

de

valu

ació

n m

asiv

a as

istid

a po

r com

puta

dora

(C

AM

A ,

por

sus

sigl

as e

n in

glés

). Su

prin

cipa

l obj

etiv

o se

ría p

ropo

rcio

nar

a lo

s pa

rtici

pant

es la

s té

cnic

as n

eces

aria

s pa

ra a

segu

rars

e de

que

los

mod

elos

pro

duzc

an

resu

ltado

s raz

onab

les y

estra

tegi

as p

ara a

just

ar la

s est

imac

ione

s de v

alor

es p

rodu

cida

s po

r los

mod

elos

cuan

do la

s pro

pied

ades

en cu

estió

n se

ven

afec

tada

s por

fact

ores

que

lo

s mod

elos

no

tom

aron

en

cuen

ta.

●

Tem

as a

vanz

ados

rela

cion

ados

en

con

la v

alua

ción

Esto

s tem

as se

pue

den

abor

dar e

n se

min

ario

s des

arro

llado

s a n

ivel

loca

l co

nduc

idos

po

r exp

erto

s en

el ár

ea en

cues

tión,

o en

curs

os av

anza

dos o

frec

idos

por

asoc

iaci

ones

de

pro

fesi

onal

es d

e la

val

uaci

ón.

●

Proc

edim

ient

os

espe

cífic

os

de

la

ofici

na

adm

inis

trad

ora

del

impu

esto

a

la

prop

ieda

d

Cad

a ofi

cina

adm

inis

trado

ra d

el i

mpu

esto

a l

a pr

opie

dad

debe

cod

ifica

r su

s pr

oced

imie

ntos

est

ánda

r y

aseg

urar

se d

e qu

e to

do e

l per

sona

l rec

iba

capa

cita

ción

re

spec

to d

e lo

s mis

mos

.

●

Rela

cion

es P

úblic

as

Todo

s lo

s fu

ncio

nario

s de

l áre

a de

l im

pues

to a

la p

ropi

edad

que

teng

an c

onta

cto

regu

lar

con

los

cont

ribuy

ente

s y

los

ciud

adan

os d

eben

ser

cap

acita

dos

resp

ecto

a

cóm

o tra

tar c

on e

llos,

de m

aner

a qu

e su

s ne

cesi

dade

s se

an s

atis

fech

as s

iem

pre

que

sea

posi

ble,

y q

ue s

e cr

ee u

na im

agen

pos

itiva

de

la o

ficin

a de

adm

inis

traci

ón d

el

impu

esto

a la

pro

pied

ad.

●●

328


La precisión en la valuación y la credibilidad

Las preocupaciones acerca de la exactitud o la credibilidad de los valores determinados por el avalúo son comunes tanto por buenas como por malas razones. Las valuaciones realizadas años atrás, obviamente no basadas en métodos de mercado, merecen poca credibilidad. Los intervalos largos entre una valuación y otra nueva para actualizar valores son la forma más segura de restar respeto al sistema del impuesto a la propiedad, especialmente, cuando la administración del impuesto a la propiedad ignora el requerimiento legal de actualizar valores. Mientras menos respeto exista hacia el sistema, se conseguirán menos recursos para conducir nuevas valuaciones, perpetuándose así la situación. Quienes se benefician de los valores desactualizados se oponen a la realización de nuevas valuaciones que actualicen los valores. Lo mismo aplica para los contribuyentes que pagan impuestos a la propiedad desproporcionadamente bajos, como resultado de metodologías de valuación arbitrarias.

Un reto más difícil de enfrentar es el de las críticas de los valuadores de la escuela tradicional, quienes creen que las únicas valuaciones creíbles son las realizadas a detalle por técnicas de valuación individual, que resultan costosas y consumen mucho tiempo. Comúnmente se ignora un paso crucial en el proceso de valuación, el de la definición del problema. Así mismo, la exactitud de las valuaciones individuales de cada propiedad raramente se evalúa, en parte porque no existe un modo fácil de realizar tal evaluación.

Con respecto al propósito de la valuación –en este caso proporcionar la base para el cálculo de la obligación del impuesto a la propiedad– éste afecta sobremanera a la forma en que deben realizarse las valuaciones. Dos factores afectan especialmente a las valuaciones para propósitos del impuesto a la propiedad: (1) la necesidad de eficiencia en el proceso de valuación y (2) la necesidad de tratar a los contribuyentes de manera congruente. La eficiencia está garantizada debido a que los costos de administración del impuesto deben ser reducidos al mínimo, como ya se ha señalado. Con respecto a la mayoría los otros propósitos de la encomienda de una valuación (tales como determinar el precio de una propiedad o si la propiedad proporciona una garantía suficiente para el pago de una hipoteca) los montos en juego en una valuación para el impuesto a la propiedad (los impuestos en cuestión) son bajos. Así, en los Estados Unidos, los gastos por la valuación para propósitos del impuesto a la propiedad raramente exceden los $25 dólares, mientas que los gastos de la valuación para otros propósitos comúnmente excede los $250 dólares. Se garantiza la congruencia para la equidad percibida y para la calidad asegurada. El llamado método de “valuación masiva” sirve a ambas metas. Según la definición de la IAAO, la valuación masiva es “el proceso de valuar un grupo de propiedades de una fecha

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dada, utilizando métodos estándar, empleando datos comunes y permitiendo la evaluación estadística”. La valuación masiva moderna se apoya considerablemente en el soporte computacional.

El test estadístico más aplicable a las valuaciones para propósitos del impuesto a la propiedad es el “estudio de proporción”. Un estudio de proporción es una investigación estadística sistemática sobre qué tanto se acerca el valor determinado en la valuación, para el cálculo del impuesto a la propiedad, a los valores de mercado actuales. Cuando se utilizan los valores de venta reales como evidencia de los valores de mercado, la investigación es conocida como “estudio de proporción del precio de venta”. La proporción del precio de venta (R) es el resultado de dividir el valor de avaluo (A) entre el precio de ventas (V). Por ejemplo, si una propiedad fuera valuada en $150,000 dólares y fuera vendida en $160,000 la proporción del precio de venta sería:

R = A / S = 150,000 / 160,000 = 0.94

Esto es, el valor es el 94 por ciento del precio de venta. En un estudio de proporción, las proporciones de los precios de ventas serían calculadas para todas las ventas que sean consideradas útiles y se examinarían los patrones de las proporciones. Existen dos puntos de interés principales:

El nivel – que tan cercana está la proporción típica a 1.00 o a 100 por ciento del valor de mercado.

La Uniformidad – que tan cercanas están las proporciones individuales a la proporción típica.

Así, el estudio de proporción es una forma de análisis estadístico aplicado. Esto significa que se pueden sacar conclusiones a partir de la calidad general de las valuaciones, con base en los datos de una muestra de propiedades –las que hayan sido vendidas en el mercado abierto en un periodo de tiempo determinado. Para que tales conclusiones sean validas deben cumplirse ciertas condiciones estadísticas. Esto significa también que la incertidumbre no puede ser despejada del todo. El juicio siempre es necesario para interpretar los resultados de un estudio de proporción. Sin embargo, el Estándar para los Estudios de Proporción del IAAO contiene estándares de ejecución que son aceptados internacionalmente.

Los valuadores del impuesto a la propiedad pueden ganar el respeto de los valuadores de propiedades individuales hacia su trabajo participando en asociaciones de profesionales así como en otro tipo de intercambios entre profesionales. Auque no

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sea esencialmente necesario para el desempeño de sus labores, los valuadores del impuesto a la propiedad pueden fortalecer su credibilidad obteniendo una certificación profesional (una “designación” en terminología de los Estados Unidos). Algunas áreas del impuesto a la propiedad en los Estados Unidos exigen tales certificaciones, que esencialmente les otorgan una licencia que puede ser revocada si el valuador no sigue los estándares profesionales.

Conducta Administrativa

La aceptación pública de los impuestos a la propiedad se incrementa cuando son percibidos como justos. Sobre todo cuando se percibe que los administradores tributarios actúan con ética y cuando los contribuyentes son tratados sin prejuicios o favoritismos.

Se requieren cuatro cosas para mejorar la conducta ética: (1) estándares establecidos, (2) hacer que se cumpla con los estándares, (3) transparencia, y (4) compensación adecuada del trabajo.

La compensación (salarios y beneficios) debe ser suficiente para que las medidas anti-corrupción sean factibles. Los paquetes de compensación también deben ser competitivos si se quiere atraer y retener a los empleados mejor calificados. Las inversiones financieras en desarrollo profesional se pierden cuando los empleados calificados abandonan el puesto en busca de puestos mejor pagados.

Tener conciencia de la calidad también refuerza las percepciones acerca de la equidad del impuesto a la propiedad. Así, asegurar la calidad es una responsabilidad administrativa importante, la búsqueda de la calidad debe prevalecer en los procedimientos y prácticas administrativas (por supuesto, la administración del impuesto a la propiedad debe tener también el suficiente personal calificado y el apoyo técnico necesarios). Cuando los registros de valuación pueden ser inspeccionados fácilmente (como por ejemplo vía Internet) los miembros del público pueden verificar la exactitud de los datos y decidir si las valuaciones les parecen exactas, uniformes, equitativas y dignas de respaldo.

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Sistemas Canadienses del Impuesto a la Propiedad

Inmobiliaria*Robert L. Brown1

INTRODUCCION

El tema de la Séptima Conferencia Anual del Instituto del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria se titula: “La Optimización de los Sistemas del impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”. Nuestro propósito durante estos cuantos días en Guadalajara es el enterarnos de la situación actual de los sistemas del impuesto a la propiedad inmobiliaria en Latinoamérica, el escuchar sobre el avance y los problemas que se están experimentando, para beneficiarnos de la sabiduría de nuestros colegas de alrededor del mundo y para expresar ideas de cómo se pueden perfeccionar y mejorar los sistemas del impuesto a la propiedad inmobiliaria para servir mejor al bien público, no solo localmente sino en todas partes del mundo.

Las discusiones en esta conferencia explorarán muchos de los problemas que rodean al desarrollo y la práctica de varias versiones de los regímenes del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Discutiremos asuntos de más alto nivel tales como las filosofías fundamentales de los programas tributarios y los objetivos financieros y sociales de las autoridades tributarias. ¿Es un sistema de impuestos a la propiedad inmobiliaria un proceso estrictamente administrativo mediante el cual los gobiernos


1 El autor es Director Administrativo del Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad, Winnipeg, Canadá. Tiene más de 3 años de experiencia como profesional en materia de gobiernos Municipales. Recientemente ha tomado el cargo de Director Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad (IPTI). Él sigue trabajando como consultor del sector privado en Canadá, incluyendo su desempeño como consultor de alto rango para IPTI.

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derivan ingreso, o se puede o se debe ver a dicho sistema también como un instrumento de política capaz de guiar un cambio físico y social? Además de los aspectos de política también discutiremos más aspectos con prácticas directas, tales como las metodologías empleadas para la valuación; las relaciones entre los sistemas de ocupación del suelo; la valuación de la propiedad y la administración y cobranza de impuestos; y cómo pueden ayudar los sistemas y tecnología de información a facilitar e integrar estos componentes. Se espera que en las sesiones separadas de hoy tengamos la oportunidad de discutir sobre muchos de estos aspectos de un sistema de impuestos a la propiedad inmobiliaria.

El concepto de derivar ingreso tributario de la propiedad inmobiliaria es un concepto que se ha apelado a los gobiernos durante siglos. De hecho, se ha señalado que en el Cuarto Siglo A. de C., la ciudad de Atenas exigía un impuesto a la propiedad inmobiliaria. Existe algo inherentemente simple y lógico sobre la idea de pagar por servicios a la propiedad en alguna cantidad proporcional relacionada a las características de esa propiedad, ya sea su “valor”, su tamaño, su ubicación o cualquiera de un número de otros elementos razonablemente discernibles. La historia y simplicidad del concepto bien puede haber sido el origen de uno de los primeros axiomas de la tributación, específicamente, “Cualquier impuesto viejo, es un buen impuesto”. Existen pocas cosas que los funcionarios electos teman más que el imponer un impuesto nuevo. Aún nosotros que somos defensores del impuesto a la propiedad inmobiliaria debemos de recordarnos ocasionalmente que entre las razones para su longevidad puede simplemente ser el hecho que es un impuesto viejo y por consiguiente un impuesto bastante seguro para los políticos.

Con la edad y el éxito del impuesto a la propiedad inmobiliaria, ha habido un avance mundial a una versión del impuesto referida como una tributación ad valorem. Bajo este sistema, típicamente la propiedad es valuada en su valor actual en el mercado, contra lo cual las autoridades locales aplican una tasa de impuesto y cobran el ingreso para pagar por la entrega de servicios municipales. Existen por supuesto muchas variantes en este tema pero el concepto general es uno que ha prevalecido históricamente en Estados Unidos y Canadá y que ahora se está implementando en muchos países alrededor del mundo. Sin embargo, el éxito en la aplicación de esta forma de impuestos a la propiedad inmobiliaria tiene un número de requisitos previos y se ha adquirido suficiente experiencia para saber que donde no se cumplen estos requisitos previos, una transferencia literal de este modelo de impuestos a la propiedad inmobiliaria puede volverse bastante impráctica y problemática.

Mi objetivo de este documento como colaborador a las discusiones es uno bastante modesto. El documento expondrá un ejemplo algo detallado de un punto de referencia de un sistema que está funcionando de impuestos ad valorem a la

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propiedad inmobiliaria. El ejemplo provendrá de Canadá y el documento identificará los requisitos previos fundamentales del ambiente dentro del cual opera el sistema Canadiense. Trazará los reglamentos legislativos y los procesos administrativos que existen para entregar el objetivo final, o sea, los dólares de los impuestos al gobierno local. El documento no tiene la intención de sugerir que el sistema Canadiense es el “mejor” sistema, o que hasta sea uno a ser emulado necesariamente. Se presenta como un ejemplo de un sistema que funciona exitosamente que puede ser de interés para otras jurisdicciones. El punto hasta el cual este sistema puede ser de beneficio o aplicable a Latinoamérica será el “platillo” para la discusión después de la presentación del documento.

LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA EN CANADÁ – UNA FUNCIÓN DEL GOBIERNO LOCAL

Los principios fundamentales en que se basan los impuestos a la propiedad inmobiliaria en Canadá son bastante similares de una provincia a otra. Aunque existen variantes en la ley y en la práctica a través del país, para los fines de la discusión en esta Conferencia, éstos no necesitan ser abordados y este documento se enfocará en las similitudes.

Bajo la Constitución Canadiense, solo los niveles federales y provinciales del gobierno son mencionados específicamente. Los Municipios (gobierno local), como el tercer nivel de gobierno, existen solo como creaciones de las provincias. Las reglas y reglamentos alrededor de su existencia se encuentran en la legislatura provincial. En la división de autoridad tributaria entre los 3 niveles de gobierno, se ha asumido la práctica de imponer directamente impuestos a la propiedad inmobiliaria, en la mayor parte, exclusivamente por el gobierno local. Aún en aquellos casos donde las autoridades de provincia o escuela local imponen algún grado de impuestos a la propiedad inmobiliaria, normalmente se deja que los municipios actúen como administrador de dichos programas.

Cada año los consejos municipales determinan los presupuestos requeridos para pagar los servicios municipales y entonces se determina una tasa de impuesto, la cual cuando se aplica a la lista de valuación, aportará el ingreso requerido.

Mientras que el control municipal de los procesos de gravar impuestos y de la cobranza de impuestos es casi universal, la responsabilidad para la primera parte del proceso, la determinación del valor de la propiedad, varía de provincia a provincia. Se aplican dos métodos alternativos, algunas veces dentro de la misma provincia. Por un lado ha habido un movimiento gradual para consolidar el proceso de la valuación, o evaluación de la propiedad, a agencias provinciales centrales. Estas

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agencias típicamente operan con base en recuperación de costos, a la facturación a clientes, a los municipios, para proveer la variedad completa de servicios de valuación. Estos servicios incluyen identificación, valoración, clasificación de la propiedad y la producción y defensa de la lista anual de valuación. Alternativamente, en algunas provincias los centros urbanos más grandes han retenido sus propias organizaciones internas de valuación, aunque puede haber agencias centrales de valuación para manejar los tipos de propiedad más complejos y/o para proporcionar servicios de valuación a municipios más pequeños en una manera más económica al menor costo. Como una rareza en Canadá, una provincia, Alberta, ha fomentado la privatización del proceso de valuación y existen un número de compañías que proporcionan una función de valuación al gobierno local con bases contractuales. A pesar de la variación organizacional, la práctica del proceso real de valuación es casi idéntica a través del país. La segunda parte de la ecuación del impuesto a la propiedad inmobiliaria, es decir, el realmente gravar impuestos y cobrarlos son funciones del gobierno municipal local. En todo Canadá los impuestos a la propiedad inmobiliaria son la fuente principal de ingreso para el gobierno municipal local. Para fines ilustrativos a continuación se discute brevemente las circunstancias en la Provincia de Manitoba.

Existen cuatro sub-categorías de gobiernos municipales locales en Manitoba. Estas incluyen:

Municipios Rurales – comprende principalmente a suelos de granjas y de bosques, solo con niveles básicos de servicios públicos.Pueblos – pequeñas aldeas, con servicios urbanos típicos de drenaje, agua, recreativos, incendios, policía, etc.Poblaciones – centros urbanos ligeramente más grandes, con servicios urbanos típicos de drenaje, agua, recreativos, incendios, policía, etc.Ciudades – centros urbanos grandes con una variedad completa de servicios municipales.

La contribución relativa del impuesto a la propiedad inmobiliaria a la base de ingresos de estos municipios se ilustra abajo. Para ciudades, las estadísticas presentadas son para la capital provincial de Winnipeg:

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Ingresos Municipales 2002Por Fuente Principal

( % )

Impuesto a la Propiedad

Inmob.ImpuestoGeneral

Impuesto a la Propiedad

Inmob.Imptos.

Especiales

Concesiones en vez del Impuesto a

la Propiedad Inmob.

Ingresos *PMTS &

**VLTOtro

Ingreso

Municipios Rurales

59% 6% 7% 7% 21%

Pueblos 58 6 7 11 18

Poblaciones 42 8 9 13 28

Ciudad de Winnipeg

47 3 7 7 36

Todas las primeras 3 columnas de ingresos en la tabla de arriba representan ingresos de impuestos a la propiedad inmobiliaria. El Impuesto General es un impuesto sobre toda propiedad capaz de causar impuesto en el municipio y es el impuesto principal emitido por los municipios. Los Impuestos Especiales están restringidos a una porción definida del municipio, normalmente para pagar por un servicio localizado y también se aplican a toda la propiedad capaz de causar impuestos. Las Concesiones en vez de Impuestos se aplican a las propiedades de los niveles principales de gobierno, las cuales aunque técnicamente exentas de impuestos a la propiedad inmobiliaria, pagan a los municipios una concesión equivalente a los impuestos que de otra forma puede ser generada si la propiedad fuera de posesión privada. La Participación del Impuesto Municipal Provincial (*PMTS) y la Estación de Lotería de Video (**VLT) son programas de concesión del gobierno provincial y no se basan en propiedad inmobiliaria. ‘Otro Ingreso’ consiste en ingreso generado a través de permisos, multas, cuotas de biblioteca, etc. Los ingresos conseguidos por los municipios pagan por el costo del gobierno local. Las áreas de responsabilidad para el gobierno local y su participación respectiva de gastos se muestran a continuación.

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Gastos Municipales 2002Por Categoría Principal

( % )

Gobierno General(Admin., Tecnología

de Inf.,Finanzas, Valuación y

funcionarios electos)

Protección(Policía/In-cendios)

Transporte(Calles,

Caminos)

Recreación(Parque, Albercas,

Bibliotecas,etc)

Cargos por Deudas

Otros (Basura y Desecho, Planea-ción,Salud Pública, Econ.

Desarrollo)

Municipios Rurales

19% 6% 39% 4% 2% 30%

Pueblos 27 10 23 4 4 32

Poblaciones 18 15 18 11 4 34

Ciudad de Winnipeg

14 30 29 12 2 13

El ejemplo de Manitoba es un indicativo de la importante función del impuesto a la propiedad inmobiliaria en términos de proveer fondos al gobierno local en Canadá. Se ha contado por muchos años con la infraestructura legal y administrativa para que funcione y aunque siempre se han buscado mejoras y perfeccionamientos, es certero decir que el sistema cumple su objetivo de proveer una fuente de ingreso significativa y estable para los municipios de Manitoba.

SOPORTE DE INFRAESTRUCTURA A LOS SISTEMAS DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA EN CANADÁ

El éxito del sistema ad valorem de impuestos a la propiedad inmobiliaria en Canadá depende de la infraestructura que lo respalda. Existen un número de componentes para esta infraestructura. Estos incluyen: la legislación que lo respalda; los sistemas administrativos que rodean a los registros de propiedad, los procesos de evaluación y los sistemas de impuestos; y los elementos de tecnología de información que relacionan a cada una de estas actividades. En total, esta infraestructura ha permitido

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el desarrollo de un sistema de impuesto a la propiedad inmobiliaria estable, eficiente y más económico al menor costo. Esto a su vez ha proporcionado un grado de aceptación pública del proceso lo cual es de igual importancia para su éxito. Para poder comprobar mejor la disponibilidad, viabilidad y aún lo deseable de tal respaldo a la infraestructura en Latinoamérica o en cualquier lugar, se ofrece a continuación una breve discusión de cada uno de estos componentes.

Legislación

Existen varias piezas fundamentales de legislación que son de importancia clave para el sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Sin una base legal sólida para gobernar cuestiones de propiedad, la evaluación de propiedad y la autoridad para gravar y cobrar impuestos, el sistema no podría funcionar. Los reglamentos que rodean a la base catastral, el proceso de evaluación de la propiedad y la administración del sistema de facturación y cobro del impuesto están todos definidos por los estatutos de la legislación provincial y por los reglamentos que los acompañan. Estas son las bases legales que proporcionan la firme cimentación sobre la cual depende el proceso completo del impuesto. Títulos del Suelo

La Ley de Registro “The Registry Act, 1870” y Ley de Bienes Raíces “The Real Property Act, 1875”, administran el sistema de propiedad del suelo de Manitoba. Bajo estas Leyes, la Oficina Provincial de Títulos del Suelo (LTO) está encargada de conservar un registro de todos los planos de levantamiento en la provincia, retrocediendo a sus orígenes en 1870. La información relacionada a la propiedad de cada parcela de suelo también está anotada en el registro. Todos los títulos de propiedad son emitidos por esta oficina y ésta también acepta para su registro, asuntos relacionados al suelo tales como hipotecas, gravámenes y liberaciones.

Con este sistema bien establecido de registro de la propiedad y asuntos relacionados, disponible al público y administrado a nivel provincial, trae una seguridad de la ocupación que no solo es de beneficio para los propietarios y poseedores de intereses, sino también para las autoridades tributarias. Confiando en los registros de propiedad, los gobiernos municipales tienen la seguridad de la exactitud y estabilidad de la base de impuesto del suelo sobre la cual ellos gravan sus impuestos locales.

Valuación de la Propiedad

La Ley de Valuación Municipal “The Municipal Assessment Act, 1990” gobierna la valuación, o evaluación de la propiedad para fines del impuesto en Manitoba.

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La Ley de Valuación Municipal “The Municipal Assessment Act” (MAA) ordena que toda la propiedad debe de ser valuada de acuerdo con una definición generalmente aceptada de valor en el mercado, es decir, en lo que la propiedad se puede vender en un año específico en una transacción independiente, al valor justo del mercado, entre un comprador dispuesto a comprar y un vendedor dispuesto a vender. La Ley de Valuación Municipal (MAA) especifica que una re-valuación de toda la propiedad ocurrirá a través de la provincia cada 4 años. El año especificado para la determinación del valor en el mercado se define como el año siguiente a la re-valuación anterior.

Bajo la legislación, los valuadores están a cargo de identificar toda la propiedad valuable, valuándola a su valor en el mercado, determinando si es causante de impuesto ó exenta conforme al estatuto y clasificándola en una de las 9 clases definidas de propiedad inmobiliaria contenidas en el Reglamento aprobado bajo la Ley. La ley de Valuación Municipal MAA establece el derecho de apelar para todos los propietarios que estén insatisfechos con la opinión del valuador sobre su propiedad.

El producto del trabajo del valuador es una “lista de valuación” que se prepara anualmente y se entrega a cada municipio de la provincia. La “lista” para cada municipio identifica todas las propiedades dentro de ese municipio; su elegibilidad para impuestos, su clasificación y su propietario. Esta es la información que da las bases para la subsiguiente “lista de impuestos” que es preparada por los departamentos municipales de impuestos.

Tributación de la Propiedad Inmobiliaria

Existen 2 piezas principales de legislación que gobiernan la estructura de la mayoría de los gobiernos municipales en Manitoba. Estas son la Ley Municipal “The Municipal Act, 1996” y los Estatutos de la Ciudad de Winnipeg “The City of Winnipeg Charter, 2002”. Estos estatutos incluyen las disposiciones que definen su autoridad para gravar impuestos a la propiedad.

A los gobiernos Municipales en Manitoba se les requiere que preparen y aprueben un presupuesto anual. El presupuesto operativo para el año debe de cubrirse en su totalidad con los impuestos cobrados de ese año, es decir, no se permite el déficit planeado. Si ocurre un déficit, éste debe de recuperarse en la tasa del impuesto del año siguiente. Los gastos de Capital son previstos en el presupuesto de capital y sus fondos provienen principalmente a través de reservas u obligaciones.

Bajo la legislación anteriormente mencionada, a los municipios se les permite gravar impuestos sobre la propiedad para cubrir sus requisitos presupuestados. En

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el caso que los impuestos en una cierta propiedad no sean pagados, finalmente el municipio tiene el derecho a través de la “venta” por los impuestos adeudados, tomando la propiedad en lugar de los impuestos. Con la amenaza final de la pérdida de la propiedad como una penalización, las tasas de cobranza para los impuestos municipales en la mayoría de los municipios de Manitoba típicamente recaen en la clasificación extrema alta del 95-100%.

Administración

Existen series continuas de información entre la Oficina de Títulos del Suelo administrada provincialmente, las agencias de valuación (Provincial y Ciudad de Winnipeg) y los Departamentos de Finanzas de los diversos municipios de Manitoba. Los procesos cooperativos y la tecnología de información han evolucionado durante las últimas varias décadas entre cada una de estas 3 funciones para facilitar la ejecución exitosa del sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria en Manitoba. Existen arreglos similares en otras jurisdicciones provinciales en Canadá.

Títulos del Suelo

Todos los planos de levantamiento, subdivisiones de propiedad y cambios de propietario deben de registrarse en la Oficina Provincial de Títulos del Suelo. Por ello, se conserva un catastro actualizado, completo legal y de los propietarios en ambos formatos de documento y electrónico.

En Manitoba se envía semanalmente un registro de cambios en cualquiera de estos registros a las autoridades locales de valuación. En el caso de parcelas nuevas, la autoridad de valuación actualizará sus registros con la descripción legal apropiada de la parcela nueva y del propietario nuevo. También asignará un número de identificación de la propiedad, es decir, un número en la lista de valuación. En el caso que el cambio en información del propietario es como resultado de la venta de la propiedad, también se anota el valor de la venta en el registro de la Oficina de Títulos del Suelo (LTO) y la autoridad de valuación incorporará este número a su propia base de datos de ventas. La base de datos de ventas es esencial para el desarrollo de los modelos de valuación influenciados por el mercado que efectúa el personal capacitado del departamento de valuación.

Ambas bases de datos de la Oficina de Títulos del Suelo y de la autoridad de valuación son archivadas en formato electrónico. La relación entre los dos juegos de información incluye una combinación de transferencias electrónicas junto con un proceso de verificación manual para fines de control de calidad.

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Valuación

El valor que el mercado fija en la propiedad es el objetivo de valuación en todas las provincias exceptuando Saskatchewan. Se efectúan re-valuaciones de todas las propiedades en bases cíclicas, fluctuando desde un ciclo de 1 año en algunas provincias a un ciclo de 4 años en otras. Con la excepción de la Provincia de Alberta, las valuaciones a la propiedad, o evaluaciones, son llevadas a cabo por personal de servicio público.

Como se señala arriba, la agencia de valuación recibe su información inicial sobre propiedades y propietarios de la Oficina de Títulos del Suelo. Además, esa oficina requiere que el precio de venta de la propiedad sea anotado para sus registros cuando se efectúa la venta y la Oficina. de Títulos del Suelo también proporciona un registro de esta información al valuador. Adicionalmente, la situación del valuador está reforzada por las disposiciones de los estatutos respectivos de la provincia que les permite solicitar de los dueños de la propiedad cualquier información que el valuador considere sobresaliente para el proceso de valuación. Como resultado, los valuadores solicitan información para la mayoría de las propiedades comerciales e industriales sobre características físicas y antigüedad, así como información de ingresos y gastos para las propiedades que están produciendo ingresos. Existen penalizaciones por no cumplir con la presentación de dicha información en la mayoría de los casos y dichas penalizaciones pueden incluir ambos tipos, monetarios así como restricciones en los derechos de apelación a la valuación del propietario.

Los valuadores en Canadá han recibido su capacitación básica en forma tradicional a través de los programas de educación en casa. Durante los últimos 10-15 años, estos programas en gran parte han sido reemplazados por programas con certificado universitario, con frecuencia ofrecidos en un formato de “educación a distancia”. La capacitación Especializada para propiedades complejas, desarrollo de modelos, etc. también está disponible en muchas oficinas de valuación.

La valuación de la propiedad se efectúa en un formato masivo de valuación. La mayoría de las jurisdicciones emplearán todos los 3 métodos tradicionales para la valuación: el Método de Costo, el Método de Ingreso y el Método Comparativo para Ventas. La elección final de metodología para cualquier cierta propiedad variará dependiendo de los tipos de propiedad. Las propiedades para un solo propósito e industriales grandes con frecuencia serán valuadas en un Método de Costo, las propiedades comerciales tales como tiendas de venta al por menor, edificios de oficinas y pequeños centros comerciales pueden usar un Método de Ingreso, mientras que la mayoría de las propiedades residenciales y algunas comerciales dependen en un Método Comparativo para Ventas. En la mayoría de las jurisdicciones más grandes se confía con mayor

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frecuencia en “modelos” sofisticados de valuación basados en análisis de regresión múltiple. La reconciliación de valores desarrollada por los métodos alternativos puede formar parte del proceso para la medición final del valor del mercado.

La Tecnología de Información, el Avalúo Masivo Asistido por Computación (CAMA) desempeñan gran parte del proceso de valuación en Canadá. Los sistemas de Avalúo Masivo Asistido por Computación (CAMA) típicamente incorporarán procesos para asistir en la escala completa de los componentes administrativos, de valuación, preparación de listas, apelación de la valuación y aseguramiento de calidad de la función de valuación. Confiando en la información del propietario inicial, la descripción legal y los datos de ventas de la propiedad capturados por las oficinas de Títulos del Suelo, la oficina de valuación primero recibe la información crítica de nivel básico para inventariar sus bases de datos. En muchas jurisdicciones se confía en los Sistemas de Información Geográfica (GIS) para almacenar y manipular esta información. El sistema GIS/de Información Geográfica puede entonces ser integrado con los sistemas CAMA para facilitar el desarrollo de los modelos de valuación, para representar gráficamente sus resultados y finalmente para incorporar los impactos de la tributación en un formato visual.

Los valores valuados, según la estimación de los valuadores locales, están sujetos a la apelación por parte de los dueños de la propiedad. Muchas jurisdicciones proporcionarán estimados iniciales del valor de la propiedad a los propietarios y un período de tiempo limitado en el cual estos valores pueden ser analizados, discutidos con el valuador y revisados antes que los valores sean legalmente establecidos como parte de la lista de valuación. Después que la lista es anunciada oficialmente, el propietario tiene el derecho a una apelación formal. Típicamente la apelación es escuchada por primera vez por un tribunal local nombrado específicamente para ese propósito. En algunas provincias está disponible un segundo nivel de apelación a un consejo de apelación nombrado provincialmente. Finalmente, en los puntos de la Ley, es posible apelar a los Tribunales más altos.

Tributación

El resultado final del proceso de valuación es la entrega de una “lista de valuación” al departamento de finanzas del Municipio. La lista identifica toda la propiedad en el municipio, su propietario, la clase de propiedad, su sujeción a la tributación, y su valor de valuación. La lista de valuación indica el valor total en dólares de cada propiedad contra la cual ese municipio puede asignar un gravamen de impuesto.

Como resultado de las consideraciones de ingreso y gastos por parte del consejo municipal electo, se prepara un presupuesto anual para uso del municipio en el año

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del presupuesto actual. El presupuesto identificará la cantidad total de dinero que se requiere reunir mediante el gravar impuesto en toda la propiedad capaz de causar impuesto en ese municipio. El cálculo matemático de gravar ese impuesto consiste en dividir el valor total en dólares a ser reunido, en el valor total de toda la propiedad inmobiliaria capaz de causar impuesto. Con frecuencia la unidad de medida para gravar impuesto es descrita como “una milésima”, es decir, un dólar de impuesto en cada $1000 de valor valuado. Para ilustración:

Presupuesto Requerido $5,000,000

Total de Valuación capaz de Causar Impuesto $100,000,000

Tasa de Milésima (Tasa del Impuesto) .050 o 50 milésimas

Nuevamente, utilizando los registros del propietario de la propiedad inmobiliaria, un sistema computarizado de impuestos enviará avisos de impuesto a todos los propietarios de propiedad inmobiliaria en forma anual. En algunas jurisdicciones la cuenta del impuesto se paga en una sola suma total, en otras existen opciones de planes de pago trimestral o mensual.

La aplicación forzosa de los procesos de cobranza se logra mediante el derecho de una posible adquisición de la propiedad por parte del municipio, bajo procesos explicados por la ley provincial, en aquellos casos donde el propietario de la propiedad inmobiliaria no cumple en pagar los impuestos. En la mayoría de los casos, si no en todos, la falta del pago debe de ocurrir durante un período mayor a un año, 3 en la Provincia de Manitoba, antes que el municipio tenga el derecho a comenzar el proceso de aviso público de adquirir título de la propiedad. Están disponibles los pagos tardíos con penalizaciones si el propietario desea retener la propiedad una vez iniciado el proceso. Como ya se mencionó, el proceso “funciona”, ya que las tasas de pago están en la clasificación del 95-100%.

Cuestiones de Política

El proceso como se resume anteriormente representa la tributación ad valorem en un estado “puro”. Bajo un sistema Ad valorem puro, todos los propietarios de propiedad inmobiliaria son tratados equitativamente porque todos los propietarios pagan impuesto en proporción directa al valor de su propiedad. Sin embargo, en la práctica real en Canadá, la pureza del proceso ha sido negada por una variedad de decisiones políticas que han permitido que queden faltas de equidad, o se deslicen lentamente a sistemas del impuesto a la propiedad inmobiliaria en todas y cada una de las provincias a través del país. A continuación se presentan en forma de resumen algunos de los problemas de política más importantes y sus ramificaciones.

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Durante los últimos 35 años los sistemas del impuesto Ad Valorem a la propiedad inmobiliaria en la mayoría de las provincias han evolucionado y gradualmente han reemplazado a los sistemas del impuesto a la propiedad inmobiliaria que se basaban en valores derivados de un estimado del “costo” de las mejoras añadido ya sea al valor del mercado, o un valor de “uso” del suelo. Probablemente el aspecto más grande de una sola política para desvirtuar el proceso ad valorem ha sido la falta de disposición en la mayoría de las provincias a permitir el flujo a través de los cambios en la asignación del impuesto que de otra forma hubiera acompañado a la aprobación de un sistema ad valorem de valuación/tributación basado en el valor completo del mercado de la propiedad inmobiliaria. Las razones para esto radican en la historia de la distribución del impuesto que ocurrió en las versiones anteriores del impuesto a la propiedad – una vez más, “cualquier impuesto viejo es un buen impuesto”.

En todo Canadá existieron faltas de equidad históricas en los sistemas del impuesto a la propiedad inmobiliaria que favorecieron a dos tipos claves de propiedad; las propiedades residenciales de una sola familia y las propiedades agrícolas. El paso a un sistema ad valorem con frecuencia fue alabado como un medio de lograr la equidad en la tributación a la propiedad inmobiliaria. No obstante, los resultados de dicho paso a la equidad hubieran visto reducida la participación del impuesto pagado por las propiedades comerciales e industriales, mientras que la participación pagada por los propietarios de casa y granjeros hubiera aumentado – todo en relación al valor relativo de sus propiedades. Desde una perspectiva política, tales cambios eran problemáticos. En números verdaderos, había muchos más votantes en las clases de propietarios de casas y de granjas que los que existían en las categorías de propietarios de propiedades industriales y comerciales. Como resultado, a través de una variedad de manipulaciones legisladas los cambios al impuesto que de otra forma hubieran ocurrido con un sistema ad valorem fueron o negados o restringidos. Una de las herramientas más comunes fue el definir legislativamente las clases de propiedad inmobiliaria, cada una de las cuales entonces tendría una tasa efectiva prescrita para sí que se mantendría cerca del statu quo en términos de una contribución tributaria relativa. En el caso de tierras agrícolas, también se puede definir una opción de “valor del uso”, en la cual los suelos de granja serían valuados solo a su valor para uso agrícola, en comparación con su “mejor y más alto” uso.

Otra decisión común en políticas para restringir los impactos de la tributación ad valorem fue el legislar las cantidades máximas, por ejemplo, 2% por año, mediante lo cual los impuestos en una cierta propiedad pueden aumentar, sin tener en cuenta la cantidad que el valor de la propiedad pueda aumentar en ese período de tiempo. Una variación de la política de “tapón del impuesto” es el legislar que los aumentos

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al impuesto superiores a cierta cantidad sean graduales durante un período de varios años. Tales programas “graduales” seguido incluyeron un componente de “reducción gradual” para restringir la cantidad que los impuestos puedan disminuir en una propiedad sin tener en cuenta una disminución en su valor. El ingreso ahorrado por el municipio en la parte de “reducción gradual” del programa fue usado para compensar los costos del aumento gradual en los impuestos nuevos que de otra forma se podrían esperar que llegaran en un nuevo año de impuestos.

Canadá también comparte la tendencia internacional de “exentar” a ciertas categorías de propiedad inmobiliaria de todo o algún grado de, tributación a la propiedad inmobiliaria. Las propiedades del gobierno, escuelas, hospitales, iglesias, propiedades históricas y las propiedades de grupos no lucrativos específicos todos pueden estar definido por la legislación para estar exentos de impuestos. Algunas de estas exenciones reflejan prácticas históricas; otras representan los intereses de los grupos de presión/cabildeo poderosos.

En resumen, se puede decir que las decisiones de las políticas que afectan a la tributación de la propiedad inmobiliaria en Canadá se han caracterizado más por los intentos de conservar relaciones tributarias históricas que el haber sido mecanismos visionarios para promover el cambio social o del uso del suelo. Una excepción a esta conclusión es un movimiento para fomentar la renovación del área histórica de una ciudad principal mediante el proporcionar un incentivo de impuesto a la propiedad inmobiliaria para renovar los edificios históricos en comparación con el demoler los edificios y reemplazarlos con estructuras modernas. Dichas políticas para proteger los edificios patrimoniales con frecuencia incluyen un período específico de años durante los cuales el edificio restaurado estará al menos parcialmente exento de las consecuencias tributarias de su valor aumentado. Los beneficios de dicho programa están vistos que representan una combinación de preservar el patrimonio local, así como el aminorar el paso de la costosa urbanización irregular al permitir nuevo desarrollo en el corazón de la ciudad.

Aplicabilidad de las Prácticas Canadienses a Otras Jurisdicciones Internacionales

La versión de la tributación a la propiedad inmobiliaria que existe en Canadá ha evolucionado durante muchas décadas. Hoy puede describirse como una versión modificada de un sistema ad valorem. Las restricciones en los niveles de valuación y/o de tributación entre las diferentes categorías de propiedad actúan para evitar que sea un sistema puro ad valorem. No obstante, estas restricciones reflejan una decisión consciente de los representantes electos y por consiguiente no es irrazonable el sugerir que reflejan el deseo del público en general en Canadá.

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¿Pueden otros países beneficiarse de la experiencia Canadiense? Indiscutiblemente, “Sí”.

¿Son todos los aspectos del sistema Canadiense transferibles a otras naciones? Eso es improbable, particularmente a corto plazo.

Como se ha señalado, el sistema Canadiense depende de una infraestructura de una legislación bien establecida, un historial de ocupación segura del suelo, procesos administrativos altamente desarrollados y sistemas avanzados de información tecnológica. En breve, quizás es razonable sugerir que los componentes administrativos y la información tecnológica son más conducentes para transferir que los componentes legislativos influenciados por la política.

Es un hecho que un impuesto a la propiedad inmobiliaria debe de empezar con la habilidad para identificar la entidad legal de la propiedad y para nombrar al tenedor de los intereses que será responsable de pagar los impuestos sobre esa propiedad. Aunque la legislación Canadiense del registro de la propiedad efectúa este trabajo en forma ejemplar dentro del ambiente Canadiense, es aparente que esta tarea es mucho más problemática en algunas naciones que puedan estar considerando el desarrollo de esquemas de tributación a la propiedad inmobiliaria. La legislación Canadiense puede aún servir como una referencia útil en preparar la legislación del registro en otro sitio, pero los detalles de dicha legislación tendrán que responder a las diferencias regionales en la historia de ocupación de la propiedad inmobiliaria y como tal es probable que sean algo únicos para cada país. Las legislaciones de valuación y de administración tributaria pueden tener una apariencia razonable a sus contrapartes Canadienses, en cuanto a que los procesos y metas totales serán similares, pero también necesitarán ser competentes en las limitaciones de información, en las variaciones en la función definida del gobierno municipal y en las diferencias organizacionales que requerirá una legislación “hecha a la medida”.

Desde el punto de vista de las prácticas de valuación, puede ser que mucha de la experiencia Canadiense podría ser de beneficio para otras áreas del mundo. El concepto de estimar el valor del mercado de la propiedad inmobiliaria tiene ciertos procedimientos universales asociados. Países como Canadá que han estado practicando esta tarea por muchos años cuentan con experiencia que puede ser beneficiosa para otros. Estas experiencias requerirán ajustes para adaptarse a la información local y al ambiente legislativo, pero aún así probarán ser valiosas.

La Tecnología de Información quizás es el componente más universal de la infraestructura. Aunque sería un error el transferir sistemas “hechos a la medida” para una jurisdicción en Canadá, los Estados Unidos u otro país con un sistema ad

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valorem bien establecido, la experiencia ganada en desarrollar estos sistemas es tal que las variaciones adaptadas al ambiente local pueden ser desarrolladas y pueden probar ser de valor considerable en implementar cualquier proceso considerado adecuado por cualquier nación Latinoamericana.

En conclusión, existe un sistema de tributación a la propiedad inmobiliaria que está funcionando en varios países con razonable proximidad a Latinoamérica. El sistema en Canadá como se representa en este documento es muy similar a lo que existe en gran parte de Estados Unidos. Otras naciones cuentan con sistemas similares, aunque en algunos casos el captar el valor de renta anual en comparación al valor del capital, por ej. Reino Unido, Hong Kong, Malasia, etc. El sistema ad valorem también está en desarrollo en otros numerosos países tales como Rusia y el Pueblo de la República de China.

“La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica” es el tema para la discusión en esta Conferencia en Guadalajara. Este documento ha intentado proporcionar una información sobresaliente de los antecedentes de un sistema de impuestos a la propiedad inmobiliaria Norteamericana que pueda producir algún valor a la discusión.

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Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en

la Ciudad de Cracovia, Polonia*1

W. Jan Brzeski2

El Banco Mundial – ECSIE Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña3

ANTECEDENTES

Cracovia es una de las ciudades más grandes de Polonia con una población de alrededor de 800,000 habitantes, que creció a partir de 200,000 habitantes después de la Segunda Guerra Mundial. La Ciudad cumple la función de capital regional de Malopolska, que se ubica en la parte Sur de Polonia. Las fuentes económicas principales de Cracovia comprenden la educación, cultura, la investigación y el desarrollo, el turismo, así como la manufactura incluyendo la industria pesada de acero. La Ciudad se cataloga como una de los lugares más interesantes para vivir e invertir y puede así esperarse un fuerte crecimiento de su economía y población.

El área de suelo de la Ciudad alcanza los 327 Km2, subdividido en alrededor de 200,000 predios con mucha propiedad privada, pero fragmentada. En estos

* Trabajo presentado en el Taller Fuentes Alternativas de Ingreso del Gobierno Local, taller previo a la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004.

1 El presente material es una compilación del trabajo de ayuda técnica que el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria dio a la Ciudad de Cracovia y que fue financiado por la Agencia de Desarrollo Internacional Canadiense a través del Programa Puente del Sector Público.

2 El autor es especialista urbano mayor en la división de infraestructura y energía. Trabajó como consultor de reforma en Rusia, Lituania y Bulgaria con asuntos relacionados a impuestos a la propiedad, política de vivienda y la administración municipal de bienes. Fundó dos NGO (siglas en inglés):la Fundación de Crédito Hipotecario y el Instituto Estatal de Bienes Raíces de Cracovia. Actualmente es Jefe de Especialistas en Urbanismo, Departamento de Energía e Infraestructura, Región de Europa y Asia Central, Banco Mundial, Washington, USA.

3 Es Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara, actualmente se desempeña como Consultor Investigador del INDETEC.

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predios existen más de 35,000 construcciones, de las cuales 6,300 son patrimonio histórico. La composición por tamaño de la vivienda existente es: 32% pequeña (1-2 habitaciones), 34% mediana (3 habitaciones), y 34% grande (4 habitaciones y más).

La Ciudad funciona como municipio y como condado, denominándosele condado urbano. La ciudad está gobernada por un Ayuntamiento, que es una asamblea local de representantes elegidos directamente a través de elecciones cuatrianuales. El Ayuntamiento se apoya en 18 consejeros auxiliares elegidos para cada uno de los distritos auxiliares, pero sin poderes reales. El Ayuntamiento elige a un alcalde, quien presenta para la aprobación del Concejo el Consejo Ejecutivo de la Ciudad que se compone de 4 subalcaldes y 2 miembros ordinarios, que deben reclutarse del Ayuntamiento. El Consejo Ejecutivo cumple sus obligaciones a través de la Administración Municipal, empleando alrededor de 12,000 trabajadores incluyendo empleados de empresas de servicios, que operan sus propios presupuestos.

Los ingresos de la ciudad suman alrededor de 330 millones de dólares americanos, de los cuales los ingresos propios constituyen alrededor del 30% y las transferencias del gobierno central el 70% (25% ingresos por participaciones y 45% por subsidios). La ciudad ha estado operando con un déficit presupuestal de alrededor del 5%, financiado con la emisión de Eurobonos y a través de un Préstamo para el Transporte Urbano del Banco Europeo, así como utilizando remanentes de años anteriores. En relación con el acuerdo de préstamo con el Banco Europeo, la ciudad se comprometió a un programa de ampliación de su mérito al crédito de largo plazo, mejorando 6 áreas de sus actividades financieras: (a) planeación financiera, (b) administración de la información, (c) medidas de tesorería, (d) administración de activos, (e) empresas de servicios municipales y (f) ampliación de los ingresos. La imposición a la propiedad inmobiliaria ha sido parte de las medidas de ampliación de los ingresos por el crédito, aunque la Ciudad no tiene facultades para reformar la naturaleza de la imposición a los bienes raíces, puesto que depende de la legislación nacional.

EL MARCO DE REFERENCIA DE LA IMPOSICIÓN NACIONAL A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA

La imposición a la propiedad inmobiliaria se autoriza mediante la Ley de Impuestos y Derechos Locales, aprobada el 12 de Enero de 1991. Se ha modificado en forma subsecuente, varias ocasiones. La imposición a la propiedad inmobiliaria se grava sobre la base del área del suelo real, las áreas de construcción utilizables y sobre el valor deflactado en libros de construcciones que se usan para fines comerciales. La obligación del impuesto a la propiedad inmobiliaria recae sobre

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los individuos (personas físicas), las empresas (personas jurídicas) y sobre las unidades organizacionales no incorporadas. La obligación del impuesto surge si estos “sujetos” de la imposición son:

• Dueños o poseedores (ocupantes / usuarios sin derechos de propiedad) del bien inmueble, o de mejoras de construcción no adheridas firmemente al suelo;

• Personas con derechos de arrendamiento del suelo de largo plazo (poseedores de usufructo perpetuo) de una propiedad o parte de ella (predio de una propiedad);

• Los poseedores de bienes inmuebles o de mejoras de construcción no adheridas firmemente al suelo, que son propiedad de la Hacienda Estatal o de la unidad de gobierno local misma, si la posesión se otorga mediante un acuerdo con el propietario o a través de otro derecho de posesión o a través de un acuerdo con la Agencia Estatal de Propiedades Agrícolas, la cual retiene los remanentes de granjas colectivas.

Los tipos de propiedad que son el “objeto” de imposición comprenden:

1. Las construcciones o sus partes;2. Las estructuras o sus partes que estén asociadas con actividades económicas

distintas de la agricultura o silvicultura; 3. El suelo que no esté sujeto al impuesto agrícola y forestal;4. El suelo sujeto al impuesto agrícola y forestal, pero asociado con una actividad

económica distinta de la agricultura y silvicultura, y el suelo no clasificado – considerado como suelo agrícola que se ubica dentro de las ciudades.

5. El suelo debajo de lagos, reservas de retención de aguas o el utilizado para estaciones de hidroenergía.

El marco legislativo nacional de imposición a la propiedad inmobiliaria se ve afectado por aproximadamente cuarenta (40) decretos individuales, que otorgan exenciones de imposición a la propiedad inmobiliaria para diferentes tipos de bienes raíces. (Listado de decreto en el apéndice). El Artículo 7 de la Ley de Impuestos y Derechos Locales también otorga facultades a los municipios locales para exentar propiedad inmobiliaria adicional. Las exenciones de la Constitución Nacional comprenden las siguientes propiedades:

1. Bienes raíces, o partes de ellos, que use el gobierno local y sus dependencias;

2. Bienes raíces propiedad de países extranjeros u organizaciones internacionales y propiedades en usufructo perpetuo que se usen para representación

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diplomática, actividades y otras misiones consulares.3. Construcciones sobre vías públicas y el suelo debajo de estas vías incluyendo

las franjas laterales;4. Construcciones que se usen exclusivamente para las necesidades del

transporte público ferroviario; 5.- El suelo debajo de aguas corrientes y de canales de navegación, con excepción

de lagos y el suelo debajo de reservas de retención de aguas o de estaciones de hidroenergía;

6. Construcciones, o partes de ellas, que se usen en actividades silvícolas relacionadas con producción agrícola especializada, así como construcciones que se usen para labranza (de acuerdo con la ley del impuesto agrícola);

7. La propiedad raíz, o partes de ella, que se use por asociaciones que tengan como finalidad el desarrollo de actividades legales con niños y jóvenes en las áreas de educación, formación, ciencia y tecnología, atletismo y deportes, con excepción de las que tengan fines comerciales, y el suelo que permanentemente se use para campamentos y centros de recreación de niños y jóvenes;

8.- Las construcciones y el suelo inscritos en el registro de patrimonio cultural, siempre y cuando se les mantenga de acuerdo con el reglamento de protección cultural, con excepción de aquéllos que se usen con fines comerciales;

9. Los edificios y el suelo en posesión de museos registrados;10. Los bienes raíces, o partes de ellos, exentos de la imposición a la propiedad

inmobiliaria a través de otras leyes.

No hay exenciones de imposición a la propiedad inmobiliaria para las propiedades que pertenecen al gobierno nacional, excepto cuando se trate de propiedades incluidas en la lista anterior. Para todas las otras propiedades raíces que pertenezcan al estado, la tesorería estatal realiza pagos a los gobiernos locales sobre las mismas bases que cualquier contribuyente.

Las tasas máximas del impuesto se revisan anualmente en el mes de Diciembre, para la imposición del siguiente año, por el Ministerio Nacional de Finanzas, utilizando un índice de inflación basado en los primeros nueve meses del año anterior. Para el año 2001, las tasas máximas permitidas del impuesto fueron las siguientes:

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BASE DEL IMPUESTOLÍMITE DE LA TASA

DEL IMPUESTO (DÓLARES)

Área utilizable de construcción residencial 0.11

Área utilizable de construcción comercial4 3.69

Área utilizable de la construcción relacionada con la siembra5 1.72

Otras áreas utilizables de construcciones6 1.23

Valor en libros de estructuras depreciables 2 % 7

Área del suelo para uso comercial 0.13

Área de suelo para cultivo no en granjas8 0.01

Suelos debajo lagos, reservas y estaciones de energía 0.72

Suelo residencial y otro 0.02

Las tasas anuales del impuesto a la propiedad inmobiliaria, determinadas por el Ayuntamiento, no pueden ser menores al 50% de las tasas máximas que establece anualmente el Ministerio de Finanzas.

LA IMPOSICIÓN A LA PROPIEDAD INMUEBLE EN CRACOVIA

El impuesto predial en Cracovia genera alrededor del 13.3% (a partir del año 2000) del total de ingresos presupuestarios de la Ciudad.

Aunque el papel que juega este impuesto ha sido bastante estable durante los años recientes, las presentes dificultades de las finanzas públicas del país, así como de

4 Ésta puede ser una parte de la construcción residencial usada para actividades comerciales, excluyendo fines agrícolas y silvícolas.

5 Construcciones o partes de construcciones que se usan en el negocio de venta / compra de recursos autorizados para la siembra.

6 Como estacionamientos.7 En 2001, las exenciones del impuesto terminaron para estructuras usadas para servicios

(generación, almacenamiento, distribución, eliminación). Con objeto de suavizar el incremento del impuesto, la tasa para 2001 se fijó temporalmente en 1%. En el caso de estructuras totalmente depreciadas, se establecerán nuevos valores.

8 Suelo para cultivo no sujeto al impuesto agrícola o forestal, lo que significa, no incluido en granjas.

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los gobiernos locales, indican que el papel del impuesto predial y de otras fuentes de ingreso propias está obligada a incrementarse con objeto de ayudar a remediar los amenazantes déficit presupuestarios.

LA IMPOSICIÓN A LA PROPIEDAD INMOBILIARIA Y LAS FUENTES DE INGRESO PROPIAS DE LA CIUDAD

El patrón actual de las fuentes de ingresos propias de Cracovia se muestra a continuación:

FUENTE DE INGRESO 1999 Dólares % 2000 Dólares %

1 Total de Ingresos, que comprenden: 310’554,029 100 307’945,083 100.0

2 Transferencias del Presupuesto

Nacional210’987,207 67.9 213’542,624 69.0

3 Ingresos Propios, que comprenden: 99’566,822 32.1 94’402,459 31.0

4 Impuestos a la propiedad 34’648,968 11.2 40’829,838 13.3

5 Impuesto a los vehículos de

transporte1’365,345 0.4 1’434,057 0.5

6 Permisos de puestos de venta al

menudeo1’336,830 0.4 1’342,569 0.4

7 Impuestos del Timbre por registro 16’490,291 5.3 16’930,022 5.5

8 Impuesto / concesión de comercio

fijo2’970,152 1.0 2’520,916 0.8

9 Impuestos sobre herencias y

donaciones1’111,700 0.4 903,143 0.3

10 Ingresos por la propiedad de

activos20’821,768 6.7 15´672,529 5.1

11 Ventas de activos 12’549,701 4.0 7’333,986 2.4

12 Arrendamiento del suelo 8’272,067 2.7 8’338,542 2.7

La imposición actual a la propiedad inmobiliaria se basa en tasas reguladas, que se aplican sobre las áreas del suelo y de la construcción, en lugar de sobre el valor. Estas tasas del impuesto basadas en la superficie, varían considerablemente entre los diferentes tipos de propiedad y los diferentes usos. Por ejemplo, la tasa del impuesto basada en la superficie, que se aplica a construcciones que tienen

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fines comerciales (3.78 dólares), es casi 35 veces la tasa que se aplica a las construcciones con fines residenciales (0.11 dólares). Tal sistema de imposición genera una proporción relativamente modesta del ingreso municipal, en tanto que sobreimpone los usos comerciales en comparación con la propiedad residencial. También crea distorsiones graves en los ya ineficientes patrones de uso del suelo de Cracovia9, que impide mayor crecimiento de la productividad urbana de la Ciudad. Consciente de estos problemas, el gobierno nacional está preparando una revisión de este sistema de impuesto a la propiedad, proponiendo una evolución escalonada hacia la imposición de la propiedad en base al valor (ad valorem) y Cracovia está apoyando abiertamente estos esfuerzos.

EXENCIONES FISCALES Y DESGRAVACIÓN

Además de las exenciones fiscales y desgravación otorgadas a nivel nacional, que se describieron en el primer ensayo de la conferencia10, la Ciudad de Cracovia otorga otras:

1. Las Propiedades de las unidades y dependencias del gobierno local de la Ciudad de Cracovia;

2. Las propiedades de instituciones de caridad, con excepción del espacio utilizado para fines comerciales;

3. Las propiedades de instituciones de educación superior que se usan para ese propósito o que se rentan a terceros y cuyos ingresos se usan para actividades legales;

4. Las propiedades de bibliotecas, clubes que pertenecen al municipio y casas de cultura.

La Dirección de Planeación Presupuestal de la Ciudad proporciona estimaciones del costo anual de estas exenciones al Ayuntamiento cada mes de Diciembre, cuando se aprueba la resolución de las tasas del impuesto y sus exenciones por el propio Ayuntamiento. Las cifras de los efectos financieros de las exenciones fiscales y la desgravación en el presupuesto 2000 de la Ciudad, se presentan en el Anexo A. Este muestra que la Ciudad tuvo que privarse de casi 7 millones de dólares por exenciones a los ingresos del impuesto a la propiedad inmobiliaria, gravado nacionalmente, lo que comparado con el ingreso total por el impuesto a la propiedad inmobiliaria, de poco más de 41 millones de dólares, representa una proporción del 17%.

9 Ver Alain Bertaud: Cracovia en el Siglo XXI: ¿Príncipes o Comerciantes?, ECSIN, Ensayo de Trabajo No. 8, El Banco Mundial, Julio de 1999.

10 W. J. Brzeski: Los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria en Polonia y Esfuerzos Recientes de Reforma, en el Seminario de la OCDE en Vihius, Octubre 8-12 de 2001.

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TASAS DEL IMPUESTO PREDIAL

El Ayuntamiento establece las tasas anuales dentro de los límites establecidos por el gobierno nacional. En el Anexo B, se muestra un ejemplo del último decreto del Municipio sobre el impuesto predial. El 6 de Diciembre de 2000 el Ayuntamiento de Cracovia aprobó las siguientes tasas del impuesto para el ejercicio fiscal 2001.

CONTRUCCIONES Y ESTRUCTURAS TASA DEL IMPUESTO (Dólares)

Área utilizable de construcción residencial 0.11

Área utilizable de construcción comercial11 3.69

Construcciones que se usan para comercios nuevos (sólo en 2001) 1.89

Edificios que se usan para servicios de salud 1.89

Área utilizable de construcciones relacionadas con la siembra12 1.72

Edificios que se usan para actividades culturales 1.11

Construcciones de granjas en propiedad, que perdieron el estatus de unidades agrícolas

0.70

Construcciones residenciales, cocheras y otros usos no comerciales 1.11

Estructuras utilizadas para negocios diferentes de la agricultura / silvicultura:

a) estructuras utilizadas directamente para servicios de energía / calefacción

1%13

b) otras estructuras 2%10

11 Esta puede ser una parte del edificio residencial utilizada para actividades comerciales, excluyendo los fines agrícolas y silvícolas.

12 Construcciones o parte de construcciones utilizadas en el negocio de venta / compra de insumos autorizados para la siembra.

13 Porcentaje del valor en libros de activos fijos depreciables.

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SUELO TASA DEL IMPUESTO

(Dólares) Suelo utilizado para fines comerciales que no sean agrícolas / silvícolas

0.13

Suelo utilizado para negocios recién establecidos que no sean agrícolas / forestales

0.07

Suelo utilizado para servicios de salud 0.07

Suelo cultivable que no forme parte de una granja, utilizado para la agricultura

0.01

Suelo debajo de lagos, reservas y estaciones de energía 0.7414

Suelo residencial y otro 0.02

La Ciudad de Cracovia grava los impuestos a la máxima tasa permitida por el gobierno nacional con dos excepciones. Sin embargo, como una cuestión de política pública la Ciudad prevé que la tasa mínima del impuesto (50% de la tasa máxima) se aplique tanto al suelo como a edificios utilizados para unidades de servicios de salud, y también se aplica para nuevos negocios que iniciaron operaciones durante el presente ejercicio fiscal. La menor tasa para nuevos negocios aplica sólo a propiedades ocupadas por el dueño. A partir del 1° de Enero del siguiente año de imposición, estos nuevos negocios deben pagar una tasa más alta, la cual se aplica a todos los otros negocios. La obligación del impuesto a la propiedad inmobiliaria empieza en el mes siguiente al inicio del negocio. Como consecuencia, algunos negocios nuevos reciben el beneficio de la tasa del impuesto menor, por once meses, mientras que otros reciben el beneficio durante una parte mucho menor del ejercicio fiscal.

La legislación nacional del impuesto a la propiedad inmobiliaria permite la imposición local de un impuesto a la propiedad por “mejoras” y mejoras locales de la aplicación del impuesto, para pagar infraestructura local. El Ayuntamiento de Cracovia no ha implementado ninguno de estos “impuestos a la propiedad” adicionales.

DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO Y RECAUDACIÓN

Aunque el impuesto a la propiedad inmobiliaria está basado en la superficie de la propiedad raíz, el impuesto se aplica sobre el propietario u otra persona en posesión del inmueble. El estatus legal de esa “persona”, no el uso de la propiedad para fines residenciales o comerciales, determina el método de determinación del impuesto

14 Esta tasa es por hectárea.

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y de su recaudación. Dos procesos administrativos significativamente diferentes aplican a las personas jurídicas y a las personas físicas.

Los contribuyentes que son personas jurídicas (incluyendo los organismos desincorporados) realizan la autodeterminación para efectos del impuesto predial, y sobre esta base hacen pagos globales mensuales del impuesto a la propiedad los días 15 de cada mes, para todas las propiedades que les pertenecen o que poseen dentro de la Ciudad. Cada mes de Diciembre, la unidad para la Determinación del Impuesto del Departamento de Finanzas Municipal envía nuevos formatos de declaración a todos los contribuyentes que son personas jurídicas. Estas personas jurídicas son más comúnmente sujetas de impuestos a la propiedad de bienes raíces de uso comercial. Como resultado, los términos “contribuyentes comerciales” y “contribuyentes personas jurídicas” son con frecuencia intercambiables.

Las personas físicas no llevan a cabo la autodeterminación, en vez de ello reciben un cobro del impuesto del Municipio. El cobro del impuesto también muestra el uso de la propiedad y la tasa del impuesto, ya sea uso residencial o comercial15 , para todo suelo y áreas de construcción en propiedad y para los cuales la persona física está obligada al pago de impuestos a la propiedad.

Cuando el contribuyente está obligado al pago de impuestos a la propiedad para más de un bien raíz, la obligación fiscal total para toda propiedad se impone bajo el nombre de esa persona, sin distinguir los impuestos atribuibles a cada propiedad. La emisión de un solo cobro de impuesto para propiedades múltiples se basa en el principio de que el contribuyente es el “sujeto” de la imposición, sin tener en cuenta el número de propiedades –“objetos” de imposición – para las cuales el contribuyente está obligado a pagar impuestos a la propiedad.

La obligación fiscal se atribuye al contribuyente, aunque los impuestos no pagados originan un gravamen fiscal no revelado sobre la propiedad. Aunque los gravámenes fiscales pueden registrarse contra los títulos de propiedad, el registro de títulos del suelo está incompleto o no actualizado con respecto a muchas propiedades. Esto ocasiona que el registro de gravámenes fiscales sea improductivo cuando la propiedad del bien raíz no es clara. La tarea de recaudación puede implicar la confiscación de la propiedad raíz, el embargo de bienes muebles, la confiscación de fondos suficientes de las cuentas bancarias del contribuyente o el embargo precautorio de sueldos.

15 U otra categoría que implica una tasa diferente del impuesto, como se muestra en una tabla anterior.

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El gobierno nacional realiza pagos al Municipio, que son referidos como contribuciones o subsidios, con respecto a algunos bienes inmuebles de propiedad privada que de otra forma están exentos de la imposición a la propiedad, como centros para minusválidos, instalaciones para la investigación y el desarrollo y algunas propiedades exentas del impuesto forestal.

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

La División de Impuestos y Derechos del Departamento de Finanzas de la Ciudad de Cracovia está integrada por tres unidades administrativas básicas con la responsabilidad de varias funciones relacionadas con la imposición a la propiedad inmobiliaria. Estas unidades están bajo la supervisión y dirección del Subdirector de Finanzas. El Anexo C incluye una copia del organigrama de esta sección del Departamento de Finanzas.

Las tres unidades de la División de Impuestos y Derechos son las siguientes:

1. Determinación de Impuestos;2. Contabilidad de Impuestos, Pagos y Tarifas;3. Resoluciones, Control y Recaudación del Impuesto a la Propiedad.

La mayoría del personal de estas áreas está altamente calificado. El personal tiene educación secundaria como mínimo, aunque muchos tienen educación postsecundaria en contabilidad o economía. Se contratan abogados capacitados en derecho administrativo para dar asesoría a la oficina local sobre resoluciones fiscales y a los contribuyentes, respecto de la obligación del impuesto a la propiedad inmobiliaria. La mayor parte del personal también tiene habilidades de cómputo en MS Word, MS Excel y en el uso de Internet, incluyendo el sitio de la red EUR-Lex (legislación de la Unión Europea). Todas las tareas de la oficina local están computarizadas; no hay cobros manuales ni actividades contables manuales.

Las áreas de determinación del impuesto y de contabilidad están descentralizadas con personal en cuatro oficinas distritales16, así como en la oficina principal del Departamento de Finanzas. El personal del área de Resoluciones, Control y Recaudación del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria se ubica en el área de la oficina principal.

16 Cracovia está dividida en cuatro distritos principales (Centro, Oeste, Este y Sur) y 18 distritos auxiliares.

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LA DETERMINACIÓN DE LOS IMPUESTOS

La unidad de Determinación de Impuestos tiene 32 empleados. La unidad lleva a cabo varias funciones, que comprenden:

1. Enviar por correo en el mes de Diciembre, los formatos legales de declaración a contribuyentes que son personas jurídicas. En el Anexo D, se presenta un ejemplo del formato de esta declaración;

2. Obtener la información requerida para aplicar los impuestos. Esta información comprende las declaraciones anuales de los contribuyentes que son personas jurídicas, las áreas de suelo y construcciones y el uso de la propiedad, para distinguir el uso comercial o residencial, las anotaciones de inspección de la propiedad y los cambios de propietarios, que proporciona el Departamento de Geodesia. En el Anexo E, se presenta una muestra de los cambios;

3. Requerir de los dueños de propiedades residenciales, copias de las escrituras notariadas y si es necesario entrevistar a los propietarios, para verificar las áreas de superficie del suelo y construcciones.

4. Recibir y procesar los pagos de impuestos de los contribuyentes que son personas jurídicas;

5. Asesorar a recaudadores y contribuyentes con respecto a la obligación del pago del impuesto y a la clasificación adecuada.

La unidad genera un listado de todas las propiedades que pertenecen o poseen las personas jurídicas y los organismos desincorporados y recibe (el catastro fiscal) y procesa los pagos mensuales de los impuestos de propiedades que están en el listado. Si cambia cualquier información relacionada con la propiedad como adición, demolición o nueva construcción, se requiere del propietario que haga una nueva declaración y que acuerde, a partir de entonces, la imposición sobre la base de esta nueva declaración. Cuando cambia el propietario, se requiere que el nuevo propietario llene una nueva declaración en forma mensual que incluya la propiedad recientemente adquirida. En cada caso, el llenado de una nueva declaración constituye una “autodeterminación” revisada y también sirve como revisión del cobro del impuesto. Se anexa una copia de la declaración de personas jurídicas.

Si el personal del área tiene alguna inquietud sobre la precisión de estas declaraciones, la información se verifica por el personal del área de Resoluciones, Control y Recaudación del Impuesto a la Propiedad. Cuando se encuentra que la declaración es incorrecta y que ha ocurrido un pago de impuestos incompleto, se vuelve a cobrar al contribuyente durante los tres últimos meses del ejercicio fiscal. Cuando un contribuyente, que es persona jurídica, no ha presentado una declaración de “autodeterminación” requerida o ha presentado una declaración incorrecta, el

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Municipio tiene la facultad de cobrar retroactivamente al contribuyente hasta por cinco años los impuestos a la propiedad, con intereses sumados y efectivos a partir de la fecha de inicio de la recuperación. Cuando el contribuyente es persona física, el Municipio también puede cobrar hasta por cinco años de impuestos atrasados, pero el interés sólo se agrega el atraso en pagos, que inicia catorce (14) días después del primer cobro del impuesto.

El Departamento de Finanzas de la Ciudad recibe la notificación de todos los cambios de propiedad del suelo del Departamento de Geodesia en el formato de una copia impresa especial que tiene el título de “Notificación de Cambios”. Estos cambios se reflejan entonces en el listado de valuación – el catastro fiscal. La notificación se proporciona físicamente en papel, en vez de formato electrónico, con el fin de generar seguimiento documental del cambio. La notificación contiene la razón del cambio de propietario, la naturaleza específica del cambio y el área exterior de la propiedad. Estos cambios podrían proporcionarse al Departamento de Finanzas en formato electrónico, pero existe incertidumbre respecto a un posible requerimiento legal para este departamento que lo hace mantener la documentación en papel de los cambios hechos al listado de valuación. Se requiere el seguimiento de cambios “al año” porque la obligación del impuesto recae sobre el propietario o persona en posesión y no en la propiedad.

La información que se proporciona al Departamento de Finanzas es solamente evidencia decisiva con respecto a la propiedad del suelo y al área del suelo de cada predio. Como consecuencia, el área de Determinación de Impuestos solicita información al contribuyente respecto al área de construcción(es) de la propiedad, y cuando existe incertidumbre, que confirme las áreas del suelo. Esta petición al contribuyente es en forma de una orden, la cual, cuando se regresa, constituye una declaración sobre la que se basa la imposición tanto del suelo como de la construcción.

El suelo y las construcciones de una propiedad pueden pertenecer en forma separada a diferentes personas. En estas situaciones, cada propietario está obligado individualmente a los impuestos a la propiedad atribuibles a la parte que a cada uno le pertenece. En los casos en que la propiedad del suelo o construcción está compartida entre varios propietarios, como una casa convertida en tres departamentos, todos los propietarios están obligados a los impuestos a la propiedad inmobiliaria.

Con objeto de determinar la(s) tasa(s) del impuesto aplicable(s) a una propiedad, el área de Determinación de Impuestos debe confirmar la clasificación de la propiedad como residencial o comercial, y cuando sea aplicable, dividir las áreas de construcción entre categorías residenciales y comerciales. Esta división sólo se presenta cuando

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los planos de construcción originales, registrados con la solicitud para el permiso de construcción, señalan una división en el uso pretendido de la construcción. Cuando no se declara división de uso al solicitar un permiso de construcción, la construcción se ubica en la categoría que refleja su uso predominante.

Sin embargo, sólo la parte construida de la propiedad puede dividirse así. Cuando una parte del suelo sea inicialmente residencial, permanece clasificada así, en tanto continúe con cualquier uso residencial, aún cuando el uso predominante cambie para fines comerciales. Cuando todos los usos residenciales cesan, el contribuyente persona jurídica debe reportar el cambio del suelo a la clasificación comercial en la siguiente declaración mensual. El contribuyente persona física está obligado a declarar el cambio de uso dentro de catorce (14) días. Cuando cualquiera de los dos tipos de contribuyentes no reporta estos cambios, la Ciudad puede recomendar al servicio fiscal nacional (SFN) que requiera multa y sanción en contra del contribuyente comercial que no informe.

LA CONTABILIDAD DE IMPUESTOS, PAGOS Y DERECHOS

Esta Unidad es responsable de recaudar y contabilizar, además de los impuestos a la propiedad, los derechos de mercado e impuestos sobre vehículos. De los 43 empleados, aproximadamente el equivalente a 30 plazas de tiempo completo se asigna a tareas relacionadas con el impuesto a la propiedad inmobiliaria. Las tareas de la Unidad relacionadas con el impuesto a la propiedad comprenden:

1. El cobro a los contribuyentes que son personas físicas (principalmente contribuyentes residenciales);

2. El registro de pagos de impuestos de todos los contribuyentes a la propiedad inmobiliaria, verificación de oportunidad de los pagos y emisión de recibos para pagos “en persona”;

3. La adición de intereses a las cuentas de impuestos retrasados y la realización del nuevo cobro a estos contribuyentes;

4. El envío de cartas de cobro inicial a contribuyentes de la propiedad inmobiliaria morosos, así como informar al área de recaudación de los pagos retrasados;

5. El mantenimiento de cuentas fiscales tanto individuales como globales;6. El reporte mensual de impuestos cobrados y no cobrados por contribuyente

(no por propiedad).

El proceso de cobro del impuesto a contribuyentes, que son personas físicas, es sencillo. Se envía por correo a los contribuyentes un cobro del impuesto a finales del mes de Febrero de cada año. Este cobro se basa en la(s) tasa(s) del impuesto aplicable(s) a su propiedad multiplicada(s) por el área física de su propiedad, ya sea

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suelo o construcción o ambas. El cobro del impuesto enviado a las personas incluye un formato de pago que se usa para dar seguimiento a los pagos del impuesto a la propiedad de cada persona. El adeudo anual de impuestos a la propiedad inmobiliaria de las personas físicas puede hacerse en cuatro pagos, que vencen el 15 de Marzo, el 15 de Mayo, el 15 de Septiembre y el 15 de Noviembre. Sin embargo, cuando estos impuestos son para propiedad residencial, la mayoría de estos contribuyentes paga la suma total en la primera fecha de vencimiento, en Febrero de cada año. Estos pagos pueden hacerse en cualquiera de las cuatro oficinas municipales. La oficina principal del Departamento de Finanzas opera un centro de servicio al cliente computarizado, donde se reciben muchos pagos de impuesto. Adicionalmente, los pagos pueden hacerse en cualquier banco u oficina de correo, pero se hace un cargo de 4.50 PLN (Slotys). Los pagos que se efectúan en las oficinas del Municipio o en bancos aprobados no generan cobros por transferencia.

Como es evidente, a partir de las tasas del impuesto, el impuesto a la propiedad inmobiliaria para la mayoría de las unidades residenciales es modesto. Por ejemplo, una propiedad residencial de 500 metros cuadrados de superficie de suelo, con una casa construida en 150 metros cuadrados, generaría una carga fiscal de 40 PLN (Slotys) (9.52 Dólares) sobre el suelo y 69 PLN (Slotys) (16.43 Dólares) sobre la construcción para un cobro total anual del impuesto de alrededor de 109 PLN (Slotys) (25.95 Dólares). Como consecuencia, la mayoría de contribuyentes residenciales pagan el total anual de impuestos a la propiedad cuando vence el primer pago en Marzo. Aunque el pago puede hacerse mediante cheque y por correo, casi todos los pagos se hacen en persona y en efectivo. Parece no haber acuerdos para transferencias bancarias haciendo uso de computadoras personales, tarjetas de débito o cheques preautorizados. Las tasas de recaudación de impuestos a la propiedad residencial de personas físicas están en el rango de 97% al 98%. La recaudación de pagos atrasados de pequeñas cantidades vencidas con respecto a propiedades residenciales, no se sigue agresivamente porque el tiempo requerido no está garantizado. En vez de ello, la Unidad envía cartas a los contribuyentes en falta y recordatorios de los adeudos en el siguiente cobro anual del impuesto.

La Unidad también es responsable de reportar todos los ingresos por el impuesto a la propiedad inmobiliaria y las cantidades vencidas de cuentas del impuesto a la propiedad no pagadas. Estos reportes muestran los impuestos recaudados y no pagados sobre una base mensual, las cantidades recaudadas en el año hasta la fecha y los impuestos que quedan por recaudar por pagos mensuales para el resto del ejercicio fiscal. Los reportes anuales muestran los impuestos totales recaudados y no pagados, al igual que los ingresos proyectados para el siguiente año; las cuentas por cobrar del final del ejercicio incluyen los cambios que se deben a nueva construcción o demolición de edificios, los adeudos de años anteriores y el

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crédito de cualquier prepago. El Anexo F contiene un ejemplo de estadísticas de la ejecución de adeudos.

A fines del ejercicio fiscal 2000, aproximadamente 11,000 personas físicas y alrededor de 340 personas jurídicas tenían cuentas de impuestos con atrasos. Por lo que toca a Mayo de 2001, se estimaba que aproximadamente 13 millones PLN (Zlotys) (3.1 millones de Dólares) de la cuenta total de 162 millones PLN (Zlotys) (38.6 millones de Dólares), eran atrasos de contribuyentes jurídicos, y alrededor de 2.5 millones PLN (Zlotys) (0.6 millones de Dólares) no habían sido pagados de la cuenta total 26.6 millones PLN (Zlotys) (6.3 millones de Dólares) a contribuyentes personas físicas.

RESOLUCIONES, CONTROL Y RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO

Esta Unidad tiene 13.5 empleados de tiempo completo y tres ejecutores de tiempo parcial. La Unidad tiene tres áreas funcionales de responsabilidad:

1. La sección de resoluciones del impuesto proporciona a los contribuyentes las resoluciones legales y administrativas sobre cuestiones de imposición a la propiedad inmobiliaria, particularmente respecto a exenciones de la imposición a la propiedad o sobre el derecho a deducciones del impuesto o sobre el diferimiento del pago.

2. La sección de control, con la asesoría de la unidad de Determinación de Impuestos, verifica las declaraciones que llenan los contribuyentes en relación con las medidas de construcción, ya sea midiendo las áreas de construcción o revisando la información contenida en la documentación del contribuyente. Dos empleados se dedican a esta tarea. Estas inspecciones pueden ser resultados de discrepancias en la información recibida de los contribuyentes o de la información recibida de la Dirección Nacional de Control Fiscal. Cuando las superficies del suelo están en duda, la sección depende de las medidas que proporcione el Departamento de Geodesia (catastro físico).

3. La sección de recaudación determina los gravámenes sobre la propiedad por impuestos no pagados, o hace uso de los ejecutores para embargar la propiedad movible del contribuyente evasor (bienes muebles), confiscar fondos de cuentas bancarias, y/o para embargar precautoriamente los sueldos para hacer cumplir la recaudación del impuesto a la propiedad. Los ejecutores se contratan por medio tiempo y sus sueldos se complementan con una comisión del 6% de los impuestos a la propiedad atrasados que recauden.

Las resoluciones del impuesto a la propiedad inmobiliaria sobre exenciones pueden implicar la interpretación de la Ley de Impuestos y Derechos Locales o del decreto

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anual del Municipio que establece las tasas del impuesto y las exenciones adicionales. Las resoluciones también se hacen ante las solicitudes de los contribuyentes de extensión de las fechas límites de pago del impuesto a la propiedad. Los impuestos no pagados están sujetos a una sanción de interés diaria sobre el saldo no pagado. La Ley del Impuesto Nacional establece la tasa de interés máxima permisible de la sanción, pero la tasa específica de cada municipio debe adoptarse por el ayuntamiento municipal. Cracovia ha adoptado la máxima tasa de interés permisible del 42% (anualizada).

Sin embargo, si un contribuyente solicita y recibe una resolución que le garantiza el diferimiento del pago del impuesto a la propiedad, la tasa de interés se va a la mitad. La solicitud de diferimiento del pago del impuesto y de una sanción con menor tasa de interés incluye el reconocimiento por parte del contribuyente de que debe los impuestos a la propiedad. Tales solicitudes son otorgadas en forma rutinaria por el Municipio sobre la premisa de que es mucho menos probable que los contribuyentes que reconocen su obligación al pago evadan sus pagos del impuesto. Además, el personal del Municipio puede no aplicar interés de la sanción en casos de quiebra o desastre natural.

El personal del Municipio también puede formular resoluciones sobre la cancelación de adeudos por impuestos, inclusive de cualquier adeudo de intereses por sanción en casos de dificultades o pobreza personal, incluyendo –pero no limitado a– situaciones en que el contribuyente o la familia del contribuyente sean candidatos de ayuda de beneficio social. Estas previsiones de cancelación aplican para personas físicas y jurídicas. Estas resoluciones se basan en los precedentes de la Suprema Corte de Recursos de Apelación y otros tribunales. Las resoluciones del Municipio en estas materias están sujetas al recurso de apelación por parte del contribuyente, si éste no está satisfecho con la decisión. La práctica muestra que la mayoría de los recursos de apelación, tienen éxito.

El personal de control fiscal es responsable de verificar la información suministrada por los contribuyentes respecto de las áreas de construcción. El personal también inspecciona las propiedades cuando ha habido subdivisión o nueva construcción, con base en la información proporcionada por el Departamento de Arquitectura, o cuando puede haber habido construcción sin el permiso correspondiente. Cuando se descubren áreas de construcción adicionales, se proporciona la información a la Unidad de Determinación de Impuestos, misma que puede cambiar la valuación de la construcción retroactivamente hasta por cinco años y remitir cobros de impuesto para cubrir los atrasos de esos años. Esta inspección de campo ocurre en forma incidental y sobre una propiedad particular; no hay inspección cíclica de todas las propiedades.

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El uso de gravámenes fiscales sobre el título de propiedad para hacer cumplir el pago de impuestos, tiene utilidad limitada porque el registro de títulos del suelo está incompleto y todavía desactualizado en muchos casos. La solicitud de un gravamen fiscal sólo se registrará por la oficina de títulos del suelo si toda la información de la cuenta fiscal concuerda con la información de la oficina de títulos del suelo. Este requisito es consecuencia de la distinción legal entre sujeto de imposición –el contribuyente, y objeto de imposición –el suelo y/o las construcciones. Mientras que un gravamen fiscal se registra con respecto a impuestos no pagados de una propiedad, legalmente se trata como un gravamen en contra del dueño de la propiedad y como resultado no “opera con el título”. Como resultado, en los casos en que el gravamen del impuesto a la propiedad puede registrarse, con respecto a una propiedad particular, pero el propietario muere antes de que se ejecute el gravamen, éste se cancela. Por la misma razón, cuando una propiedad pertenece a los bienes de un contribuyente muerto, no puede registrarse un gravamen.

Como se mencionó, no existe titulación clara para una parte significativa de la propiedad inmobiliaria en Cracovia por diversas razones históricas. Como resultado, no es posible registrar gravámenes fiscales en contra de títulos de muchas propiedades. Cuando el dueño de una propiedad no paga los impuestos a la propiedad, el Código Fiscal Nacional permite al Municipio obtener el pago del actual ocupante o arrendatario.

Cuando ocurre la venta de una propiedad, el futuro comprador puede requerir al Municipio un certificado fiscal. El Municipio emitirá el certificado fiscal, declarando que el vendedor no tiene atraso en los pagos de impuestos con respecto a la propiedad. Las solicitudes no gubernamentales de certificados tienen un cargo de 24 PLN (Zlotys) (5.71 Dólares). Los certificados se emiten libres de cargo para las dependencias públicas. Puesto que la obligación del pago del impuesto a la propiedad es sobre el contribuyente y no sobre la propiedad, estos certificados se les requiere con mayor frecuencia como evidencia en procesos legales. Esto ayuda a las partes en el proceso o a los funcionarios de tribunales a identificar al dueño u ocupante de la propiedad y a determinar si los impuestos a la propiedad están pagados totalmente. En el año 2000, sólo 1,888 peticiones de certificados fiscales del sector privado se recibieron, en comparación con las 4,826 peticiones de funcionarios de gobierno, generalmente para propósitos judiciales. El uso de estos certificados fiscales es necesario porque el Código Fiscal Nacional obliga la confidencialidad con relación a cuestiones de imposición a la propiedad inmobiliaria, excepto en procesos de la Corte, como el derecho de adjudicación de asentamientos o invasores de propiedad ajena.

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INFORMACIÓN Y EDUCACIÓN PÚBLICA

La ciudad de Cracovia no tiene un programa formal de información pública sobre el sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria existente, y no se ha dado la responsabilidad de educación para el contribuyente a ningún departamento o unidad de la administración pública. Los administradores de la Unidad del impuesto a la propiedad inmobiliaria notaron que los contribuyentes parecían tener una falta de entendimiento sobre su deber para pagar impuestos o sobre las razones de este impuesto. De vez en cuando, se usan suplementos especiales con los cobros fiscales, para explicar cambios como información para agricultores o cambios contables para prepagos. La información se proporciona regularmente a los contribuyentes en base a petición individual, incluyendo las resoluciones a cuestiones específicas. Además, los medios informan sobre cuestiones de las finanzas locales, generalmente como parte de informes relacionados con decisiones pendientes o realizadas del ayuntamiento sobre presupuestos y cuestiones de imposición. No se utilizan folletos para el contribuyente, suplementos en los cobros de impuestos, anuncios en los medios masivos o anuncios públicos, para difundir información con respecto a la imposición a la propiedad inmobiliaria.

TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN

La Ciudad de Cracovia tiene un sistema de tecnología de la información integrado sobre una plataforma Oracle que es accesible para todos los departamentos de la ciudad en base a acceso controlado. Este sistema fue diseñado y desarrollado por Ratusz, un desarrollo de sistema de la compañía Gdansk. Dentro del Departamento de Finanzas toda la administración de datos es computarizada. El Departamento utiliza software de contabilidad desarrollado de acuerdo a las necesidades propias, también por Ratusz. El personal no realiza ninguna operación manual de oficina relacionada con la determinación, cobro, contabilidad o recaudación del impuesto.

Sin embargo, el sistema de administración de la información existente requiere actualización para facilitar una transferencia más rápida de los datos contables. Además, las tres Unidades tienen equipo de tecnología de la información inadecuado. Por ejemplo, la Unidad de Resoluciones, Control y Recaudación del Impuesto tiene sólo dos terminales de computadora conectadas a la base de datos del impuesto a la propiedad inmobiliaria y el programa existente está sobrecargado y es lento. Algunos de los administradores no tienen su propia computadora personal o terminal de sistema.

El número de impresoras y fotocopiadoras también es muy limitado. Como resultado, ocasionalmente el personal trabaja en horarios variables, para asegurar que el

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equipo se use las veinticuatro horas del día los siete días de la semana durante períodos pico de producción, como las semanas inmediatamente anteriores a la fecha anual de cobro del impuesto del 15 de Marzo, para las cuentas del impuesto a la propiedad de personas físicas.

El personal del Municipio ha determinado que el uso de tecnología de código de barras haría más expedito el eficiente proceso de determinación y de información y contabilidad del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Sin embargo, la adopción de esta tecnología se ha retrasado por razones técnicas y de insuficiencia de recursos.

EL DEPARTAMENTO DE GEODESIA DEL CATASTRO DEL SUELO

El Departamento de Geodesia de la Ciudad (catastro físico) acutaliza los registros de la propiedad del suelo en base a transferencias de derechos de propiedad que exhiben las escrituras notariales archivadas en el registro de títulos del suelo. También se proporcionan copias de las escrituras notariales de transferencia al Servicio Fiscal Nacional y al Departamento de Geodesia de la Ciudad. Toda escritura notarial debe estar acompañada de un extracto del plano topográfico del suelo para permitir el proceso. El Departamento de Geodesia mantiene registros detallados sobre la pertenencia de títulos del suelo – “el catastro del suelo”, y actualiza los planos que pertenecen a la ciudad, en base a los extractos topográficos del suelo. Sin embargo, estos registros están incompletos debido a un mantenimiento del catastro mínimo y a pocas inscripciones nuevas de títulos anteriores a 1992, cuando se rehabilitaron los derechos de la propiedad inmobiliaria.

Desde 1992 el número de inscripciones de títulos se ha incrementado cada año, en virtud de que los propietarios se han vuelto más conscientes del valor de un título claro, registrando la adquisición de un bien raíz a través de compra o legalización de un testamento, o reafirmando los derechos de invasores. En el año 2000, se registraron aproximadamente 40,000 cambios en el catastro de títulos del suelo, principalmente debido a cambios de título de escrituras notariales y resoluciones administrativas sobre pertenencia o posesión. No se requieren registrar las transferencias legales de título para suelo en los libros perpetuos del registro de títulos del suelo, así que algunos cambios de propiedad todavía no se informan al Departamento de Geodesia. Actualmente, el catastro del suelo es sólo un registro del suelo. Información confiable sobre construcciones generalmente no está disponible en el catastro del suelo.

El Departamento de Geodesia ha dividido a la ciudad en cuatro principales distritos administrativos con un total de 252 bloques de subdivisión de inscripción / cartografía.

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De estos 252 círculos, la información sobre construcción sólo está disponible para tres bloques, pero se planea para el futuro, la adición de información completa sobre construcción. Actualmente, el Departamento de Geodesia recibe información respecto de tanto permisos de construcción como de ocupación, del Departamento de Arquitectura de la Ciudad. Esta nueva información sobre construcción se registra en el catastro del suelo y se proporciona al Departamento de Finanzas. Sin embargo, con respecto a las construcciones existentes, la escritura notarial indica sólo la ubicación de la propiedad, ya sea que esté o no desarrollada, y la naturaleza general del desarrollo, como casa habitación de una planta o dos, la dirección municipal de la propiedad y la superficie del suelo. En comparación, la declaración del contribuyente archivada en el Departamento de Finanzas contiene información respecto de las dimensiones tanto del suelo como de las construcciones.

El catastro físico comprende tanto las propiedades como los terrenos, que son parte de la propiedad. Tanto las propiedades como los terrenos tienen números únicos de identificación. La ciudad tiene 140,000 “terrenos” de suelo. Muchas propiedades incluyen varios terrenos, los cuales con frecuencia pertenecen a diferentes personas. El número de identificación que usa el Departamento de Geodesia puede no corresponder con los números utilizados en los viejos libros perpetuos que se usan en el registro de catastro, sin embargo, los números sí concuerdan con los números utilizados por el nuevo sistema de títulos del suelo. El sistema nuevo también está diseñado para registrar a personas, que no son las propietarias, pero que están en posesión de terrenos del suelo, generalmente bajo derechos de arrendamiento perpetuos. Sin embargo, muchas propiedades y terrenos registrados en el catastro del suelo no están registrados en los libros perpetuos.

Los procedimientos de administración del Municipio están relativamente bien organizados, pero existe la conciencia creciente de que debería aplicarse más esfuerzo en el mejor uso de la tecnología de la información, el descubrimiento de propiedades no reportadas y en una ejecución más eficaz de los pagos atrasados de las personas jurídicas. Dado este ambiente, los administradores del impuesto predial muestran poco entusiasmo para cambiar hacia una fórmula de imposición a la propiedad ad valorem, aunque están de acuerdo en los aspectos de equidad y en los efectos racionales del uso del suelo. En vez de ello, creen que es posible acercarse a la “calibración del mercado” revisando el patrón de tasa fiscal vigente, mediante la transferencia de más carga hacia usuarios residenciales y la liberación de las empresas, particularmente aquéllas que están una mala ubicación y utilizan mucho espacio. Generalmente, éstas son empresas industriales y de almacenaje que con frecuencia están en una situación económica difícil. El personal también tiene la mentalidad arraigada de no tener que proporcionar educación y servicios al contribuyente, los cuales serán crecientemente necesarios toda vez que el sistema

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se acerque a la calibración del mercado. Es la presión de la dirección de presupuesto de generar más ingresos, la que eventualmente creará el ambiente favorable para apoyar la reforma ad valorem con el gobierno nacional y el Parlamento.

ANEXO A EFECTOS FINANCIEROS DE EXENCIONES Y DESGRAVACIÓN DEL IMPUESTO LOCAL

PRESUPUESTO 2000 DE LA CIUDAD DE CRACOVIA (cifras convertidas a Dólares Americanos)

En base al impuesto nacional a la propiedad inmobiliaria:

Propiedades o sus partes utilizadas por la administración del gobierno local

36,654

Bajo la condición de reciprocidad – propiedades que pertenecen a gobiernos extranjeros o a organizaciones internacionales

3,482

Vías públicas y sus construcciones suplementarias y suelos que se utilizan para estas vías incluyendo calles

139,074

Estructuras que se usan exclusivamente para el transporte ferroviario público y el suelo bajo esas estructuras

190,672

Construcciones que se usan directamente para la generación de electricidad y calor, transmisión y distribución de energía, eliminación y tratamiento de aguas residuales

2’756,829

Instalaciones o sus partes que se usan para la silvicultura y agricultura conforme al impuesto agrícola y también las que se usan para categorías agrícolas especiales

110,528

Propiedades o sus partes utilizadas por asociaciones para sus actividades legales con niños y adolescentes para la educación, la enseñanza, y fines atléticos y deportivos, excluyendo el uso comercial

41,831

Suelo y construcciones clasificados como patrimonio histórico 190,966

Suelo y construcciones de museos registrados 38,618

Suelo, estructuras y construcciones ubicadas en zonas económicas especiales

79,143

TOTAL 3’587,797

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En base a otras leyes nacionales:

Suelo bajo jardines de distribución de los trabajadores 15,584

Suelo y edificios de escuelas preparatorias 997,771

Suelo y edificios de otras instituciones de educación 532,581

Suelo y edificios para instituciones de Investigación y Desarrollo 16,208

Suelo y construcciones de iglesias y asociaciones religiosas 149,389

Suelo y construcciones de Instituciones de Seguridad Social 14,412

Suelo y construcciones de Dependencias de Propiedad Militar 12,822

Suelo y construcciones de Oficinas de Autopistas 13,690

Suelo y construcciones de Instalaciones de Trabajo Protegido (minusválido) 1’249,573

Suelo y construcciones de entidades de Investigación y Desarrollo 312,538

TOTAL 3’314,568

ANEXO B DECRETO DEL AYUNTAMIENTO DE CRACOVIA

IMPUESTO PREDIAL 2001 APROBADO EL 6 DE DICIEMBRE DE 2000

Decreto relacionado con las tasas del impuesto a la propiedad inmobiliaria, exenciones del impuesto y declaraciones fiscales.

§ 1

1. Las tasas del impuesto por 1 metro cuadrado superficie utilizable son:1) Construcciones residenciales o sus partes – 0.46 PLN (Zlotys).2) Construcciones y sus partes que se usan para la actividad comercial

diferente de la actividad agrícola o silvícola y partes de construcciones residenciales que se usan para la actividad comercial, excluyendo

370


construcciones o sus partes asignadas para propósitos residenciales – 15.86 PLN (Zlotys)

3) Construcciones o sus partes que se usan para la actividad comercial, partes de construcciones residenciales utilizadas para la actividad comercial y en posesión de contribuyentes de la propiedad, que en estas construcciones o sus partes, en el período en que esta resolución entre en vigor, en el área de Cracovia Gmina, inician su actividad comercial mediante el registro de ésta con prueba de actividad comercial – 7.93 PLN (Zlotys).

4) Construcciones y sus partes con fines comerciales ordenados por la ley de Tiraderos de Cuidado Médico en base de la ley individual del 30 de Julio de 1991 – 7.93 PLN (Zlotys).

5) Construcciones y sus partes que se usan para actividades comerciales consistentes en el comercio de semillas autorizadas – 7.38 PLN (Zlotys).

6) Construcciones y sus partes que se usan para actividades culturales dirigidas por instituciones culturales (en base al proyecto de ley para la organización y dirección de actividades culturales del 25 de Octubre de 1991), exceptuando áreas utilizadas para fines comerciales – 4.65 PLN (Zlotys).

7) Construcciones que se ubican en propiedades que perdieron, a partir de 1990, su estatus agrícola y que no están relacionadas con actividades comerciales (en base al artículo 8 del proyecto de ley relacionado con el cambio del seguro social del agricultor individual y sus familias y el impuesto agrícola) – 2.93 PLN (Zlotys).

8) Construcciones o sus partes destinadas para necesidades de la existencia de gente que es ocupante de propiedad residencial descrita en esta resolución en §1 Art.1, punto 2, también cocheras de personas físicas y otras construcciones que no se utilizan para fines comerciales – 4.86 PLN (Zlotys).

2. Tasas del impuesto de estructuras o sus partes que se usan para la actividad comercial distinta de la actividad agrícola o forestal.1) Utilizadas directamente para la producción de electricidad y calor,

transmisión y distribución eléctrica, producción de líneas de abastecimiento, así como de tuberías, producción de redes de suministro para el gas, cables térmicos conductores, producción de tuberías para agua y gasolina, construcciones utilizadas para la eliminación y el tratamiento de aguas residuales – 1% de su valor que se estima en base al Art. 7a del proyecto de ley de impuestos y derechos locales.

2) Otras – 2% de su valor que se estima en base al artículo 4, parte 1 punto 2 y parte 4-6 del proyecto de ley de impuestos y derechos locales.

371


3. Las tasas del impuesto de suelos son:1) Suelos relacionados con la actividad comercial diferente de la actividad

agrícola o silvícola, con excepción de suelos que se usan para propósitos residenciales – 0.56 PLN (Zlotys).

2) Suelos que se usan para la actividad comercial diferente de la actividad agrícola o silvícola, con excepción de suelos relacionados con edificios residenciales que están en posesión de contribuyentes de la propiedad, que iniciaron por primera vez, en estos suelos, su actividad comercial, en el período en que esta resolución entre en vigor en el área de Cracovia Gmina – 0.28 PLN (Zlotys).

3) Suelos con propósitos comerciales ordenados por la ley de Tiraderos de Cuidado Médico en base a la ley individual del 30 de Julio de 1991 – 0.28 PLN (Zlotys).

4) Suelos cultivables utilizados para fines agrícolas, que se excluyen del campo, de acuerdo con la ley del impuesto agrícola – 0.03 PLN (Zlotys).

5) Suelos debajo de lagos que se usan para almacenar reservas de agua o estaciones de energía hidroeléctrica – 3.09 PLN (Zlotys).

6) Otros suelos – 0.08 PLN (Zlotys).

§ 2

Exenciones del impuesto a la propiedad inmobiliaria relacionadas con suelos, construcciones o sus partes en posesión de:1) Unidades administrativas locales que operan como unidades presupuestales,2) Unidades administrativas locales que operan como asociaciones presupuestales

y que apoyan granjas e instituciones culturales locales, con excepción de las propiedades o sus partes que se rentan a otra gente con objeto de operar un negocio y con excepción de los recursos que se otorguen a estas unidades y asociaciones para administración,

3) Instituciones de caridad, con excepción de áreas utilizadas para actividades comerciales,

4) Escuelas preparatorias a las que les pertenecen las propiedades o que las rentan a otras instituciones, y todo el ingreso ganado de estas propiedades se destina a propósitos legales. Esta exención es apropiada sólo para estos casos en los cuales la renta de una propiedad o el hacer accesibles otros componentes de la propiedad a otras instituciones no es una actividad comercial distinta de esta escuela preparatoria,

5) Suelos que están en posesión común o que se donan como posesiones dependientes

6) Bibliotecas, clubes, clubes culturales y educacionales, casas de cultura.

372


§ 3

1. Inventario tipo de propiedades de personas físicas (declaración de personas físicas) – documento adjunto 1.

2. Inventario tipo de propiedades de personas jurídicas, unidades organizacionales que no tienen personalidad jurídica, unidades organizacionales de Propiedades Agrícolas de la Tesorería y unidades organizacionales de la Dirección de Administración Forestal del Estado – documento adjunto 2.

§ 4

La Resolución del Ayuntamiento No. XXXIX/290/99 – 15 de Diciembre de 1999 relacionada con las tasas del impuesto a la propiedad inmobiliaria y las exenciones del impuesto ya no está vigente.

§ 5

La Ejecución de la Resolución queda a cargo de la Administración del Ayuntamiento.

§ 6

Esta resolución inicia con el día de su publicación en el Periódico Oficial y entra en vigor con efectos a partir del 1° de Enero de 2001.

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ANEXO D FORMATO MUESTRA DE DECLARACIÓN DE CONTRIBUYENTE

PARA PERSONAS FÍSICAS Y JURÍDICAS

DECLARACIÓN PARA PERSONA FÍSICA

En caso de no enviar la declaración se cargará al contribuyente (con base en el artículo 80 parte 1 del código penal) sobre 120 tasas diariamente.

Listado de propiedades para el año .....................

Ubicación de la Propiedad:Calle.................................................................................................No. de Casa.....................Hipoteca No. ............................... Fecha de Compra de la propiedad.....................................Fecha de inicio de uso de la propiedad / construcciones nuevas / .........................................

Propietario – Copropietarios

Nombre y Apellido / No. de Identificación Fiscal (NIP)/............................................................Dirección: ........................................................................................Tel. No. ............................Nombre y Apellido de Esposa / Esposo (NIP)..........................................................................Dirección:...................................................................................................................................................

Representante

Nombre y Apellido / No. de Identificación Fiscal (NIP) / ..........................................................Dirección: ........................................................................................Tel. No. ............................

Especificaciones

1. Superficie de construcciones residenciales o sus partes .................... m2

2. Superficie de construcciones o sus partes utilizadas con fines comerciales ............. m2

Tipo de actividad y fecha de inicio

En construcciones residenciales Superficie

En otros tipos de construcciones / separadas Superficie

3. Construcciones y sus partes relacionadas con actividad comercial al igual que construcciones residenciales utilizadas para actividades comerciales, las cuales pertenecen a los contribuyentes, si inician su actividad comercial por

375


primera vez durante el periodo de tiempo del 1° de Enero de 2001 hasta el 31 de Diciembre en estas construcciones. Superficie .................... m2

4. Construcciones o sus partes relacionadas con la actividad comercial ordenadas por la ley de Tiraderos de Cuidado Médico en base a la ley individual del 30 de Julio de 1991 superficie .................... m2

5. Construcciones utilizadas para actividades comerciales consistentes en el comercio de semillas autorizadas. Superficie .................... m2

6. Construcciones y sus partes utilizadas para actividades culturales, que son dirigidas por instituciones culturales (excluyendo la superficie que se usa para actividad comercial). Superficie .................... m2

7. Construcciones como: Establos, Graneros, Cobertizos erigidas en propiedades que perdieron su estatus agrícola desde 1990 (en base al artículo 8 de la ley del año de 1989) y que no estén relacionadas con actividad comercial. Superficie .................... m2

8. Otras construcciones y cocheras que no estén relacionadas con la actividad comercial. Superficie .................... m2

9. El valor de las construcciones en PLN (Zlotys) ......................................... PLN

10. Suelos, superficie total ................................. m2, incluyendo: a) Suelos relacionados con actividad comercial, pero distinta de la

actividad agrícola o silvícola, con excepción de suelos relacionados con construcciones residenciales. Superficie .................... m2

b) Suelos relacionados con la actividad comercial, pero distinta de la actividad agrícola o silvícola, con excepción de suelos relacionados con construcciones residenciales, que pertenecen a contribuyentes del impuesto a la propiedad inmobiliaria, si estos iniciaron su actividad comercial durante el período de tiempo del 1° de Enero de 2001 hasta el 31 de Diciembre de 2001. Superficie .................... m2

c) Suelos relacionados con actividad comercial ordenada por la ley de Tiraderos de Cuidados Médicos, en base a la ley individual del 30 de julio de 1991.

Superficie .................... m2 d) Suelos cultivables utilizados para fines agrícolas, que se excluyen de la

agricultura de acuerdo con la ley fiscal agrícola. Superficie ................. m2 e) Otros suelos. Superficie .................... m2

376


De acuerdo con el proyecto de ley sobre impuestos y derechos locales de Enero 12 de 1999:

1. El objeto de construcción, que esté fijo a la tierra o suelo que tiene paredes, postes o pilares y techo se considera como una construcción.

2. El área medida a lo largo de la longitud interna de las paredes de cada piso de una construcción, excluyendo las escaleras y los espacios para elevador, se considera como el área utilizable. El área de cuartos o sus partes con una altura que va de 1.40 m. a 2.20 m., se considera como el 50% del área utilizable. Los cuartos con altura de paredes menores a 1.40 m. no son considerados.

3. La base del impuesto para estructuras y sus partes, relacionadas con la actividad comercial (como bardado, vías de acceso, banquetas, silos, fosas sépticas, postes de luz, etc.) es su valor a partir de 1 de Enero del año fiscal, que es la base para el cálculo de la depreciación en este año, y en el caso de estructuras que estén totalmente depreciadas – su valor el 1 de Enero del año – es la última deducción de la depreciación. Si la estructura no está depreciada, la base del impuesto es el valor de mercado definido por el contribuyente.

4. Los suelos construidos y no construidos se consideran relacionados con actividad comercial. En particular: a) los suelos para producción, almacenamiento, construcciones

administrativas y sociales, etc.b) los suelos debajo de estructuras y equipo,c) los suelos utilizados para caminos internos, almacenes, y suelos que se

usan o se utilizarán para fines de inversión,d) los suelos excluidos por actividades no agrícolas o no silvícolas, debido a

actividad comercial.

5. Los suelos agrícolas utilizados para fines agrícolas, que se excluyen del cultivo pero se clasifican como agrícolas son consideradas como áreas cultivables.

Si durante el ejercicio fiscal existe un cambio particular de acuerdo con la forma de usar la construcción o estructura que parezca influenciar al impuesto, el incremento o decremento fiscal empezará a partir del primer día del siguiente mes. Usted deberá informar dentro de los 14 días de aparición del cambio.

377


DECLARACIÓN DE PERSONA JURÍDICA

Condición

Personas Jurídicas y Unidades que no tienen personalidad jurídica

Base del Impuesto

Tasa del Impuesto

Cantidad del

Impuesto

Construcciones residenciales y sus partesSuperficie

...............m2 0.46 PLN

Construcciones y sus partes con fines comerciales

Superficie...............m2 15.86 PLN

Construcciones y sus partes con fines comerciales, que se registraron por primera vez en el año 2001 (conforme a la resolución §1, par. 1 p.3)

Superficie...............m2 7.93 PLN

Construcciones y sus partes con fines comerciales, ordenadas por la ley de Tiraderos de Cuidado Médico en base a la ley individual del 30 de julio de 1991

Superficie...............m2 7.93 PLN

Construcciones utilizadas para actividades comerciales consistentes en comercio de semillas autorizadas

Superficie...............m2 7.38 PLN

Construcciones y sus partes, que se utilizan para actividad cultural, dirigida por instituciones culturales (de acuerdo con la resolución Art. 1, par. 1 p.6)

Superficie...............m2 4.65 PLN

Otras construcciones, incluyendo cocheras de personas físicas

Superficie...............m2 4.68 PLN

Construcciones que se usan directamente para la producción de electricidad y calor, transmisión y distribución eléctrica, producción de líneas de abastecimiento así como de tuberías, producción de redes de suministro para el gas, cables térmicos conductores, producción de tuberías para agua y gasolinaConstrucciones utilizadas para la eliminación y el tratamiento de aguas residuales

Superficie...............m2 1%

Otras construcciones relacionadas con la actividad comercial

Superficie...............m2 2%

378


Condición

Personas Jurídicas y Unidades que no tienen personalidad jurídica

Base del Impuesto

Tasa del Impuesto

Cantidad del

Impuesto

Suelos relacionados con la actividad comercialSuperficie

...............m2 0.56 PLN

Suelos utilizados para propósitos comerciales, que fueron registrados por primera vez en el año 2001 (conforme a la resolución §1, par. 3 p. 2)

Superficie...............m2 0.28 PLN

Suelos con fines comerciales, ordenados por la ley de Tiraderos de Cuidado Médico en base a la ley individual del 30 de julio de 1991

Superficie...............m2 0.28 PLN

Suelos CultivablesSuperficie

...............m2 0.03 PLN

Suelos debajo de lagos que se usan para almacenar reservas de agua o estaciones de energía hidroeléctrica

Superficie...............m2 3.09 PLN

Otros suelosSuperficie

...............m2 0.08 PLN

TOTAL

Instrucciones:

Las personas jurídicas y unidades organizacionales que no tienen personalidad jurídica están obligadas a:

1. Presentar declaraciones de impuesto en la oficina municipal apropiada antes del 15 de Enero del ejercicio fiscal; si la obligación fiscal inicia después del 15 de Enero, el contribuyente está obligado a presentar la declaración dentro de los 14 días en que ocurrieron estas circunstancias. En el caso de que ocurran cambios – dentro de14 días de la ocurrencia del cambio.

2. Hacer el pago del impuesto – sin petición extraordinaria – antes del día 15 de cada mes

379


ANEXO E NOTIFICACIÓN DE CAMBIOS DEL CATASTRO FÍSICO AL FISCAL

NOTIFICACIÓN DE CAMBIO

Venta de construcción residencial multifamiliar nueva

Unidad de Registro: Distrito Krowodrza de Cracovia Número de Distrito: IV Local: 29 Número de Grupo de Registro: 11 Número de Unidad de Registro: 471

Contenidos del Cambio No. 26

Fecha del cambio: 29 de Enero de 2001 Tipo de cambio: Cambio de Propietario Número de comprobante del cambio: 29/26/2001/10485/2000 Fundamento Legal para el cambio: AN Rep. A 15568/2000 Fecha 6 de Diciembre de 2000

Corresponde a los terrenos:No. de Predio (Domicilio legal en el registro de títulos) 542/3 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967542/4 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967542/8 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967543/3 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967543/4 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967543/8 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967544/3 KW LWH112GÓRKA NARODOWA, KW31967

Descripción del cambio: Compañía “Mieszkanie i Dom” Ltd., que vende los siguientes predios: predios 535/13 en la manzana 444; predio 538/11 en la manzana 472; predios 542/8, 542/3, 542/4, 543/8, 543/3, 543/4 y 544/3 en la manzana 471, así como el predio 541/11,/12,/13 en la manzana 473, a la Cooperativa para la Vivienda “Salwator”

380


Situación del Propietario antes del cambio

Especificación de la Posesión

Nombre y Apellido (Nombre del padre o de la madre)

El nombre completo del la persona jurídica o abreviatura

Parte Dirección de la

persona jurídica o física

WL MIESZKANIE I DOM LTD 6-1/131-072 KRAKÓWul. Wielopole 17KW No an 8494/96

Situación del Propietario después del cambio






WL MIESZKANIE I DOM LTD 6-1/131-072 KRAKÓWul. Wielopole 17KW No an 8494/96

WL – PropietarioCLASIFICACIÓN DEL USO

Antes del cambio Después del cambio

Tipo de uso Clase de uso Superficie

de uso (ha.) Tipo de

uso Clase de

uso Superficie de

uso (ha.)

RRB

R IIR III AExcluido

0.29230.05500.0062

RR

R IIR II A

0.22820.0532

Unido 0.2814Unido 0.3535

LEYENDA PARA LA CLASIFICACIÓN DEL USO

R II – Clase cultivable IIR III A – Clase cultivable IIIAWYL – Solamente cultivableB – ResidencialR – Cultivable

381


Listado de quienes reciben: 1. NN, 31-476 Kraków, ul. …2. NN, 31-944 Kraków, ul. …3. NN, 31234 Kraków, ul. …4. NN, 31-234 Kraków, ul. …5. NN, 31-045 Kraków, ul. …6. NN, 31-234 Kraków, ul. …7. NN, 31-045 Kraków. ul …8. Mieszkanie i Dom, 31-476 Kraków, ul. Lublanska 349. Mieszkanie i Dom Ltd, 31-072 Kraków, ul. Wielopole 1710. NN, 31-234 Kraków, ul. …11. NN, 31-045 Kraków, ul. …12. NN, 31-234 Kraków, ul. …


Venta de un departamento residencial

Unidad de Registro: KrowodrzaNúmero de Distrito: IV Local: 30Número de Grupo de Registro: 7.2 Número de Unidad de Registro: 337

Contenido del cambio No. 1

Fecha del cambio: 19 de Enero de 2001 Tipo de cambio: Cambio de propietario de departamentoNúmero de Comprobante del cambio: 30/1/2001/9746/2000 Fundamento Legal para el cambio: AN Rep. A 7160/2000 Fecha 15 de Nov. de 2000

Corresponde al predio:No. de Predio (Domicilio legal en el registro de títulos) 114/39 KW 266610

Descripción del cambio: El departamento No 4,28/100czNN se cambia por NN

382


Cambio del Estatus de Propiedad


Nombre y Apellido (Nombre del padre o de la madre)El nombre completo del

la persona jurídica o abreviatura

Parte Dirección de la persona

jurídica o física

WS

WS

WS

WS

WS

WS

NN

NN

NN

NN

NN

NN

1-30/100

2-18/100

3-24/100

3-24/100

4-28/100

4-28/100

31-234 KRAKÓWul. …KW FLAT 266611 No 1





KRAKÓWul. …KW FLAT 266614 No 4

383


Estatus de Propiedad después del cambio


Nombre y Apellido (Nombre del padre o de la madre)El nombre completo del

la persona jurídica o abreviatura

Parte Dirección de la persona

jurídica o física

WS

WS

WS

WS

WS

WS

NN

NN

NN

NN

NN

NN

1-30/100

2-18/100

3-24/100

3-24/100

5-28/100

5-28/100






KRAKÓWul. …KW FLAT 266614 No 4

WS – Copropietario

CLASIFICACIÓN DEL USO


Tipo de uso Clase de uso Superficie

de uso (ha.) Tipo de uso

Clase de uso

Superficie de uso (ha.)

B WYL 0.717 B WYL 0.717

Unido Unido

384



WYL – suelo cultivable solamente a partir de la clasificaciónB – Residencial

Listado de quienes reciben:

13. NN, 31-234 Kraków14. NN, 31-234 Kraków, ul. …15. NN, 31-234 Kraków, ul. …16. NN, 31-234 Kraków, ul. …17. NN, 31-234 Kraków, ul. …18. NN, Kraków, ul. …19. NN, 31-234 Kraków, ul. …20. NN, 31-234 Kraków, ul. …


Consolidación de propiedad del departamento a través de donación

Unidad de Registro: KrowodrzaNúmero de Distrito: VIILocal: 9 Número de Grupo de Registro: 7.2 Número de Unidad de Registro: 120

Contenidos del cambio No. 107

Fecha del cambio: 4 de Diciembre de 2001 Tipo de cambio: DonaciónNúmero de Comprobante del cambio: 9/107/2000/9619/2000 Fundamento Legal para el cambio: AN Rep. A 1882/2000 Fecha 4de Nov. de 2000

Corresponde al predio:No. de Predio (Domicilio legal en el registro de títulos) 90/7 NA WIERZCHOWINACH KW 215763

Descripción del cambio: Cambio de ½ parte NN por NN

385


Estatus de Propiedad antes del cambio






WS

WS

NN

NN

1-1/2

4-1/2

31-416 KRAKÓWul. …

31-045 KRAKÓWul. …

Estatus de Propiedad después del cambio






WL NN 4-1/131-045 KRAKÓWul. …

WL – PropietarioWS – Copropietario

CLASIFICACIÓN DEL USO


Tipo de uso Clase de uso Superficie de

uso (ha.) Tipo de uso

Clase de uso

Superficie de uso (ha.)

R R III A 0.0529 R R III A 0.0529

Unido 0.0529 Unido 0.0529

386



R III A – clase cultivable IIIAR – cultivable

Listado de quienes reciben: 21. NN, 31-416 KRAKÓW, UL. DOBREGO PASTERZA ….22. NN, 31-416 KRAKÓW, UL. DOBREGO PASTERZA ….23. Krakow Gmina , 31-045 Kraków24. NN, 31-045 KRAKÓW, UL, …

ANEXO F ESTADÍSTICAS DE LA EJECUCIÓN DE ADEUDOS EN EL AÑO 2000 EN

CRACOVIA

Número de Órdenes de Ejecución

Monto de la Ejecución

Monto Ejecutado

% de Ejecución

Personas Jurídicas 178 4’203,090 PLN 936,360 PLN 22%

Personal Físicas 2,480 1’054,936 PLN 455,795 PLN 43%

Total 2,658 5’258,026 PLN 1’392,125 PLN

Hicimos 52 Solicitudes a la Corte pidiendo el registro de gravámenes hipotecarios para proteger los gravámenes (pendientes) del Municipio:– personas físicas – 12 solicitudes– personas jurídicas – 40 solicitudes

Hemos realizados 188 acciones de control en la siguiente forma:– personas jurídicas – 10 controles– personas físicas – 178 controles

Gracias a estas acciones el Municipio descubrió 12,000 m2 de superficie no reportada y no gravada.

Nota: la tasa de cambio en Dólares Americanos es de 4.2 PLN (Zlotys) por 1 Dólar.

387

Impuesto a la Propiedad: los Retos que Enfrentan

los Países Latinoamericanos*Claudia M. De Cesare1

Traducción: Rebeca Elizalde Hernández.2

AGRADECIMIENTOSLa autora desea agradecer al Lincoln Institute of Land Policy (Instituto Lincoln de Plolítica de Suelo) que a través del programa para América Latina y el Caribe patrocinó su asistencia a la V Conferencia Anual del Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad “Retos del Impuesto a la propiedad en Asia – Las experiencias del impuesto a la propiedad de y para Asia”, celebrado en Hong Kong, China, del 26 al 29 de agosto de 2002.

RESUMEN

El presente documento contribuye a difundir información acerca de los impuestos a la propiedad en los países latinoamericanos. El estudio tiene como objetivo examinar los retos para mejorar las políticas y la administración de los impuestos a la propiedad a la luz de la equidad y la eficiencia, con base en cuestiones y experiencias discutidas en un curso de desarrollo de la imposición a la propiedad, celebrado recientemente, y en las perspectivas de sus participantes.

* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento BSc, MSc, PhD. Asesora en temas relacionados con el Impuesto a la Propiedad en el ayuntamiento de Porto Alegre –Secretaría de Finanzas- y catedrática en el Curso de Postgrado en Valuación de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), en Brasil. Coorganizadora de cursos sobre imposición a la propiedad para el programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.


388


1. CONSIDERACIONES INICIALES

Recientemente tuvo lugar en Cambridge, E.U., un curso sobre imposición a la propiedad, como parte de un programa educativo en curso del Licoln Institute of Land Policy para Latinoamérica. El contenido de dicho curso fue diseñado para los miembros latinoamericanos, destacando las cuestiones actualmente en la agenda de dichos países. El objetivo primordial del curso era contribuir al desarrollo profesional de los principales practicantes, quienes guían y toman las decisiones sobre las actividades relacionadas con las políticas y la administración de los impuestos a la propiedad en América latina. La intención era fomentar las oportunidades para mejorar los sistemas impositivos, haciendo más accesible la información, compartiendo experiencias y lecciones innovadoras, así como intercambiando perspectivas sobre las cuestiones polémicas y complejas concernientes al impuesto a la propiedad. Acudieron al curso aproximadamente 25 delegados de siete países latinoamericanos incluyendo a Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y México.

El presente documento se enfoca en el examen de los retos que existen para mejorar las políticas y la administración del impuesto predial a la luz de la equidad y la eficiencia, con base en las experiencias discutidas en el curso y las perspectivas de los participantes.

El documento se divide en cuatro secciones. La presente sección ofrece una visión general del documento. La sección dos presenta los resultados preliminares de una encuesta sobre el impuesto a la propiedad que abarca legislación primaria, cuestiones de políticas y administración. De hecho, la sección está basada en un estudio piloto de un proyecto en curso en el cual se está realizando un análisis del impuesto a la propiedad en los países de Latinoamérica. En la sección tres se discuten las principales preocupaciones de los administradores del impuesto a la propiedad, con base en las perspectivas de los participantes del curso. Las experiencias recientes y los conflictos principales también son reportados para proporcionar un entendimiento cabal tanto de las oportunidades como las restricciones que enfrentan los países de América Latina, en relación con el impuesto a la propiedad. La sección final se dedica a las conclusiones.

2. DATOS COMPARATIVOS DE LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD: RESULTADOS PRELIMINARES

Recientemente se han llevado a cabo un número de encuestas internacionales, en las cuales se analizan comparativamente las principales características del impuesto a la propiedad (ver, por ejemplo, Youngman y Malme 1994; McCluskey 1999; Franzen

389


2001, Brown 2001; IAAO, 2002). Aunque el impuesto a la propiedad sigue siendo la opción del gobierno local para recaudar ingresos para financiar los servicios públicos en América Latina, el número de países latinoamericanos comúnmente incluidos en las encuestas internacionales es extremadamente pequeño. Esto puede explicarse por el hecho de que parte de las iniciativas se limitan a examinar solamente a los países que son miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), mientras que otras están diseñadas para recabar datos de regiones geográficas específicas como África, Europa y Norteamérica.

Aunque se debe reconocer el esfuerzo de algunos autores por hacer más accesible a la información acerca de los países latinoamericanos3, el número de análisis del impuesto a la propiedad en esta región sigue siendo reducido. Además, el conocimiento de las características principales de los sistemas actuales, o las iniciativas de reformas al impuesto ala propiedad está disperso, incluso dentro de un país específico.

Por otra parte, existen varios estudios que comprenden análisis comparativos que compilan información financiera del gobierno local, incluyendo un número extenso de países de todo el mundo. A pesar de la importancia incuestionable de estos estudios, éstos incluyen básicamente una compilación de datos del ingreso recaudado a través de impuestos y tarifas para el financiamiento de los servicios públicos. Por lo tanto, no permiten ninguna evaluación adecuada del desempeño, las políticas y, principalmente, las prácticas de la administración tributaria.

Con el fin de analizar comparativamente el impuesto a la propiedad en los países de América Latina, se está llevando a cabo una encuesta financiada por el Lincoln Institute of Land Policy y con el apoyo del Instituto Para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC) en México. Los datos a ser recavados incluyen las principales características estatutarias, administrativas y operativas del impuesto a la propiedad . La encuesta se está llevando a cabo utilizando un cuestionario estructurado. Los datos recavados se utilizarán para producir indicadores para medir el desempeño del impuesto a la propiedad en los municipios y en los países examinados. Adicionalmente, el estudio proporcionará subsidios para la evaluación sistemática de los sistemas del impuesto a la propiedad que operan actualmente. Además, la información producida puede ser utilizada como base para estudios comparativos internacionales.

El hecho de que el impuesto a la propiedad es comúnmente administrado por los gobiernos locales, hace poco factible el obtener datos de todos los municipios,

3 Por ejemplo, Garzón (1989) llevó a cabo un estudio que incluyó 14 países de Sudamérica y el Caribe.

390


estados o provincias de América Latina. Por lo tanto, en vez de pretender realizar un censo del impuesto a la propiedad, el reto de la investigación es analizar la información de un número de municipios y países representativos.

Con el fin de identificar los temas añadidos, reformulados, complementados o excluidos del cuestionario , se llevó a cabo un estudio piloto que incluyó 12 municipios de América Latina. La Tabla 1 resume sus principales características.

Tabla 1 – Municipios incluidos en el estudio piloto

País

De los países

Municipio

De los municipios

Area (Km2) Habitantes Area (km2) Habitantes Habitantes /km2

Brasil 8,514,215 169,800,00 Juiz de Fora 1,439 456,432 317Brasil 8,514,215 169,800,00 Belém 500 1,280,000 2,560Brasil 8,514,215 169,800,00 Curitiba 432 1,600,000 3,702Brasil 8,514,215 169,800,00 Porto Alegre 476 1,450,000 3,044Brasil 8,514,215 169,800,00 Florianópolis 437 342,315 784Brasil 8,514,215 169,800,00 Sao Paulo 1,428 10,400,00 7,283Colombia 1,138,910 42,300,00 Bogotá 1,700 6,800,000 4,000Costa Rica 51,100 3,943,200 San José 45 313,000 6,956Ecuador 272,045 12,146,100 Cantón Guayaquil 316 2,100,000 6,643México 1,964,375 97,361,711 Acapulco de Juárez 1,708 721,011 422México 1,964,375 97,361,711 Zapopan 893 1,001,021 1,121México 1,964,375 97,361,711 Hermosillo 14,480 608,697 42

El cuestionario fue traducido al portugués y al español. Una de las principales dificultadas observadas en estudio piloto fue la terminología técnica utilizada en los diferentes países que tienen como lengua materna el español. Por ejemplo, la misma palabra puede significar tasa del impuesto a la propiedad en México y tarifas en Argentina. Como resultado, algunos respondientes han interpretado algunas preguntas de manera diferente a la intención que tenían. Se observó también la necesidad de reformular algunas preguntas para hacerlas más fáciles de entender. Además, no todos los datos requeridos para responder a las preguntas estaban disponibles en la mayoría de los municipios. Otra desventaja se relaciona con el análisis de la información financiera. Para propósitos comparativos, los datos recavados fueron transformados a dólares estadounidenses. Debido a la falta de estabilidad en el tipo de cambio de las monedas de los países de América Latina, la interpretación del análisis puede resultar ligeramente sesgada. Dichos resultados no han sido incluidos en este documento.

391


2.1. Características básicas del impuesto a la propiedad

Existe una gran diversidad en la forma en la cual el impuesto es instituido y administrado en los diferentes municipios. Con base en el estudio piloto, se examinan las características de los impuestos a la propiedad en América Latina.

Importancia y propósito del impuesto.

La importancia del impuesto a la propiedad en los países encuestados está relacionada primordialmente con la necesidad de recaudar ingresos para financiar el equipamiento público y los servicios otorgados por el nivel de gobierno local tales como drenaje, sanidad, alumbrado público, sistema de vialidad, limpia, mantenimiento de espacios públicos, etc. De manera adicional, el impuesto puede ser utilizado en Brasil como un instrumento de política urbana para impedir la especulación de terrenos y promover el desarrollo urbano. En Colombia, el impuesto a la propiedad también contribuye supuestamente a la redistribución de la riqueza, a combatir la pobreza y a estimular el desarrollo del suelo y la conservación del medio ambiente.

El ingreso recaudado a través del impuesto a la propiedad pertenece completamente a los municipios en Brasil y en México. En Brasil, el ingreso recaudado se integra al ingreso proveniente de otras fuentes administradas a nivel local. Las autoridades locales son responsables de financiar el equipo urbano y los servicios públicos. También son parcialmente responsables de los servicios de educación, salud, control de medio ambiente, servicios sociales y asistencia a las familias de bajos ingresos en el área de vivienda. La Constitución Brasileña de 1998 establece límites de gasto mínimo de 25 por ciento y 15 por ciento de los ingresos derivados de impuestos locales para servicios de educación y salud, respectivamente.

En Bogotá, Colombia, 10 por ciento del ingreso recaudado por el impuesto a la propiedad se asigna a un fondo para el desarrollo local y 7.5 por ciento es destinado a la Cooperación Regional Autónoma, que se una autoridad ambiental. El resto del ingreso es gastado de manera integrada con los recursos de las otras fuentes administradas por el gobierno local. En Costa Rica, el 1 por ciento de los ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad es asignado al Departamento de Estándares Tecnológicos, controlado por el gobierno central, el 3 por ciento se va al Registro Nacional de la Propiedad y el 10 por ciento se gasta en educación dentro del municipio. De manera similar a otros países, el resto del ingreso recaudado se gasta en equipo y suministro de servicios urbanos, así como en programas específicos en áreas clave como la vivienda.

392


Cuestiones de Políticas.

En lo que respecta a la legislación, excepto en Costa Rica, la legislación nacional establece las bases del impuesto a la propiedad, y la legislación local define las características específicas del impuesto aplicables en cada municipio, en Costa Rica, todas las especificaciones con respecto al impuesto a la propiedad están definidas en el nivel del gobierno central. En el estado de Sonora, México, el estado regula las normas del catastro.

a. Las responsabilidades de la institución, administración y pago del impuesto a la propiedad.

La Tabla 2 resume el nivel de gobierno responsable de la institución, la administración general, la determinación de la base y la recaudación del impuesto a la propiedad en los municipios examinados. En Ecuador, con excepción de Cantón Guayaquil, el impuesto a la propiedad es un impuesto puramente local. En México, se explicó que la responsabilidad de la administración del impuesto a la propiedad ha sido transferida recientemente de los estados a los municipios. Debido a la variación significativa en la capacidad administrativa de los municpios en el estado de Sonora, el estado sigue asumiendo la responsabilidad de la determinación de la base gravable y de la recaudación del impuesto a la propiedad en la mayoría de los municipios. Solo 12 de los 72 municipios son realmente capaces de administrar el impuesto a la propiedad.

Como se observa en la Tabla 2, ya sea el dueño de la propiedad o el poseedor es el principal responsable de pagar el impuesto en los países examinados. En Costa Rica y Ecuador, el ocupante también puede ser quien pague el impuesto.

393


Tabla 2 – Contribuyentes y Responsabilidades del Impuesto a la propiedad

País Municipio

Contribu-yente

Responsabilidad

Institución Administración Valuación Recaudación

Prop

ieta

rio

Pose

edor

Ocu

pant

e

Gob

. Cen

tral

Esta

do /

Prov

inci

a

Gob

. Mun

icip

al/lo

cal

Gob

. Cen

tral

Esta

do /

Prov

inci

a

Gob

. Mun

icip

al/lo

cal

Gob

. Cen

tral

Esta

do /

Prov

inci

a

Gob

. Mun

icip

al/lo

cal

Gob

. Cen

tral

Esta

do /

Prov

inci

a

Gob

. Mun

icip

al/lo

cal

Brasil Todos x x x x x x

Colombia Bogotá x x x x x x

Costa Rica San José x x x x x x x

Ecuador Cantón Guayaquil x x x x x x x x x

México Acapulco de Juárez x x x x x x

México Zapopan x x x x x x

México Hermosillo x x x x x X x X x

b. Base gravable y exenciones

Aunque en las normas de valuación de la propiedad se observa una gran diversidad, la elección de la base gravable es prácticamente uniforme en los países encuestados (ver Tabla 3). Excepto por la ciudad de Acapulco de Juárez, México, la base adoptada es el valor de mercado, es decir, el valor de capital tomando en cuenta el valor del terreno y las construcciones. En Hermosillo, México, la propiedad no residencial no está sujeta al impuesto. En otros municipios, todas las clases de uso de la propiedad están sujetas al impuesto.

394


Tabla 3 –Base Gravable

País Municipio

Base Gravable

Definición Componentes

Valor

de M

erca

do

Valor

de R

enta

Valor

del T

erre

no

Área

de ub

icació

n

Área

de C

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ucció

n

Terre

no Va

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e (ter

reno

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do)

Prop

iedad

resid

encia

l

Prop

iedad

no re

siden

cial

Brasil All x x X x

Colombia Bogotá x x X x

Costa Rica San José x x X x

Ecuador Cantón Guayaquil x

México Acapulco de Juarez x x x X x

México Zapopan x x X x

México Hermosillo x x X

Las exenciones del impuesto a la propiedad en América latina se resumen en el Apéndice 1 (ver Tabla 7). En la mayoría de los municipios examinados, las siguientes propiedades están exentas del impuesto a la propiedad:

• Propiedades utilizadas para propósitos gubernamentales; • Escuelas Públicas y propiedades utilizadas para propósitos culturales o de

investigación;• Propiedades utilizadas para proporcionar servicios de salud (como hospitales)

o para propósitos de religiosos o de caridad.• Edificios históricos y áreas de reserva; y, • Propiedades utilizadas por organismos políticos, como por ejemplo las oficinas

de los partidos políticos o de los sindicatos.

Además, las propiedades de poco valor por lo general están exentas en estos países, así como los contribuyentes de bajos ingresos, incluyendo en especial a los pensionados, las personas de la tercera edad, los discapacitados, etc. Comúnmente se tiene que cumplir con una combinación de condiciones para tener derecho a la extensión. Por ejemplo, además de ser pensionado el contribuyente debe tener sólo una propiedad y que ésta sea ocupada por él y su familia. La exención a veces se condiciona al valor de la propiedad, por ejemplo cuando las propiedades de valor alto no están exentas aunque el propietario sea un pensionado. Además, las exenciones aplicadas a la propiedad no residencial comúnmente se otorgan sólo a los organismos no lucrativos.

395


c. Tasas del impuesto a la propiedad (porcentaje de la base)

En general, la legislación local establece las TASAS del impuesto a la propiedad en los países examinados. En ninguno de los países se establecen las tasas anualmente de acuerdo con las necesidades presupuestarias. En México, es posible establecer un gravamen fijo sobre la propiedad, de acuerdo con las características o el valor de la propiedad. La Tabla 4 resume las tasas estatutarias del impuesto a la propiedad. Éstas oscilan entre 0.25 y 6 por ciento, 0.2 y 1.6 por ciento, y 0.25 a 2.0 por ciento sobre terrenos vacantes, propiedad residencial, y propiedad no residencial, respectivamente. En Acapulco de Juárez, México, no se hace diferencia entre las clases de uso de propiedad. Sin embargo, se establecieron dos tasas diferentes de acuerdo con el área en que esté ubicada la propiedad. En Costa Rica, existe una tasa fija en todo el país, sin importar las características de la propiedad.

Es importante tener en cuenta que las prácticas de valuación deficiente o un nivel de valuación estatutaria diferencial pueden tener como resultado que las tasas efectivas sean significativamente diferentes a las tasas estatutarias. La tasa efectiva es el resultado del monto real recaudado pro el impuesto a la propiedad, sin considerar la evasión fiscal, dividido entre el precio de venta.

En Brasil, los diferentes usos de la propiedad comúnmente atraen tasas diferentes. Excepto por Sao Paulo, existe una tendencia general hacia aplicar mayores tasas al terreno vacante, con el fin de estimular el desarrollo del suelo y detener las especulación de terrenos. Por ejemplo, las tasas estatutarias sobre el terreno vacante están establecidas hasta en un 6 por ciento del valor determinado por avalúo en la ciudad de Porto Alegre, mientras que las tasas para la propiedad residencial y no residencial son de 0.85 por ciento y 1.1. por ciento, respectivamente. El efecto de tal política es totalmente adverso. Ya que las tasas aplicables al terreno vacante son totalmente confiscatorias, sólo 33 por ciento del impuesto es pagado espontáneamente para esta clase de propiedad. En general, las tasas para la propiedad no residencial en Brasil son ligeramente mayores que las tasas para la propiedad no residencia. Sin embargo, en Sao Paulo, el terreno vacante y la propiedad no residencial están gravados al mismo nivel.

El criterio definido para aplicar tasas diferenciales en la misma clase de uso de propiedad varía considerablemente. En algunos casos, las tasas progresivas se establecen de acuerdo con las categorías de valor de la propiedad, con el fin de reflejar la capacidad de pago. En otras situaciones, se aplican diferentes tasas según la ubicación de la propiedad. A menudo se utilizan las tasas con el propósito de fomentar ciertas actitudes. En ocasiones se establece una sobre tasa para estimular el desarrollo en las áreas en las que la infraestructura urbana está subutilizada. De

396


manera similar, en Juiz de Fora, Brasil, se aplican tasas menores al terreno vacante que ha sido cercado, para estimular a hacerlo.

Tabla 4 –Tasa impositiva

Municipio

Tasas del impuesto a la propiedad (%)

Sitio Vacan-te

Propiedad Residencial

Propiedad No residen-cial

Criterio

Cla

ses

Mín

imo

Máx

imo

Cla

ses

Mín

imo

Máx

imo

Cla

ses

Mín

imo

Máx

imo

Juiz de Fora 2 1.3 1.6 1 0.6 - 1 0.6 0.6Para terreno vacante: la presencia de una cerca

Belém 6 1.0 3.5 4 0.3 0.6 4 0.5 2.0Tasas progresivas de acuerdo con la cate-goría de valor de la propiedad.

Curitiba 5 1.0 3.0 9 0.2 1.1 5 0.35 1.8Tasas progresivas de acuerdo con la cate-goría de valor de la propiedad.

Porto Alegre 9 1.5 6.0 1 0.85 - 1 1.1 -

Sólo para terreno vacante: Tasas progresi-vas de acuerdo con la categoría de valor de la propiedad y tasas selectivas de acuerdo con la ubicación.

Florianópolis 5 0.5 2.0 4 0.5 1.2 4 1.0 1.7Tasas diferenciales de acuerdo con el área de ubicación.

São Paulo 4 1.2 1.8 5 0.8 1.6 4 1.2 1.8Tasas progresivas de acuerdo con la cate-goría de valor de la propiedad.

Bogotá 2 1.2 3.3 8 0.2 0.85 16 0.5 1.6Criterios múltiples: Nivel socioeconómico del contribuyente, área de construcción, categoría de valor de la propiedad.

San José 1 0.25 - 1 0.25 - 1 0.25 - Cantón Guayaquil - - - - - - - - -

Acapulco de Juárez 2 1.2 2.0 2 1.0 1.2 2 1.0 1.2Tasas diferenciales de acuerdo con el área de ubicación.

Zapopan - - - - - - - - -

Hermosillo 8 - - 6 - - - - -Tasas diferenciales para propiedad urbana y rural.

397


d. Límites e incentivos tributarios

En Brasil es común el establecimiento de sistemas de límites. La ciudad de Porto Alegre, el monto de impuesto a la propiedad a ser cobrado, a cada propiedad individual, ha sido limitado a un ajuste general basado en la tasa de inflación desde 1991. Esto significa que el monto del impuesto a pagar por cada propiedad individual ha sido limitado el impuesto pagado el año anterior más un ajuste de acuerdo con la tasa de inflación. En Sao Paulo se aprobó recientemente una reforma al impuesto a la propiedad. Sin embargo, no obstante la falta de uniformidad en los valores determinados por avalúos previos, el monto del impuesto a pagar por cada propiedad individual, se limitó a un incremento de 60 por ciento, 75 por ciento y 75 por ciento para la propiedad residencial, no residencial y terreno vacante, respectivamente. En Bogotá, Colombia, los reajustes se limitaron al 100 por ciento del último ejercicio fiscal.

En Sonora, México, con el fin de mejorar la administración del impuesto a la propiedad, se fomenta el buen desempeño en la recaudación del impuesto a través de un incremento en las transferencias estatales a los municipios. En Brasil, se paga un bono de productividad a los funcionarios fiscales para estimular el esfuerzo en la administración del impuesto a la propiedad –en la valuación y el cobro.

e. Medidas para asegurar el cumplimiento

Las medidas legales para el cobro del impuesto a la propiedad incluyen multas e intereses. Después de la aplicación de estas medidas a nivel administrativo, la deuda es procesada por los tribunales, lo que puede resultar en el embargo de la propiedad y su venta por medio de subasta pública para pagar el adeudo. Sin embargo, rara vez se llega a la venta de la propiedad para pagar el adeudo del impuesto predial.

398


Tabla 5 - Alternativas de cobro coactivo

Municipio

Cobro coactivo en el caso de incumplimiento de pago del impuesto

Multas oRecargos

Intereses Proceso fiscal en el tribunal

Venta de la propiedad por orden judicial

Otros

Juiz de For a x x x Prohibición para vender la propie-dad o para recibir beneficios de parte del gobierno municipal.

Belém x x x x -Curitiba x x x x -

Porto Alegre x x x xEl adeudo se registra en los do-cumentos de la propiedad propor-cionados por el ayuntamiento

Florianópolis x x x x -São Paulo x x x -

Bogotá x x x Embargo precautorio de la pro-piedad, de otros bienes o activos en cuentas de bancos

San José -

Canton Guayaquil x x x -

Acapulco de Juarez x X x x -Zapopan -Hermosillo X x -

f. Procedimientos de apelación

Excepto por la ciudad de Bogotá, Colombia, en la cual el sistema está muy basado en el método autodeclarativo, se observan disposiciones para la apelación en todos los municipios investigados. En el nivel administrativo el primer paso puede ser una petición informal o formal para que se revise la valuación. Mientras que en las ciudades de Hermosillo y Acapulco de Juárez existe sólo un nivel de apelación, en las ciudades de Curitiba, Porto Alegre, Sao Paulo y San José existen tres instancias para la apelación. Los desacuerdos mayores son decididos en el tribunal, en el cual por lo general se realizan disposiciones para permitir un segundo nivel de apelación judicial.

• Administración del Impuesto a la Propiedad.

a. Sistemas de Información –Catastro, tecnología de la información y servicio a clientes

El Apéndice I proporciona información sobre el catastro, incluyendo la manera en que se organizan los datos, y la calidad de los mapas y sus bases. Se puede observar en

399


los municipios más grandes una tendencia general a utilizar sistemas de información geográfica (GIS, por sus siglas en inglés). Sin embargo, en pocas ciudades de Brasil se han implementado estos sistemas. El catastro utilizado para propósitos del impuesto a la propiedad también es utilizado comúnmente para otros propósitos por el gobierno local. Con aproximadamente 3 millones de propiedades registradas en el catastro, la ciudad más grande incluida en la encuesta fue Sao Paulo. En contraste, en el catastro de San José, Costa Rica, existen solamente 140,000 propiedades registradas. En Acapulco de Juárez, México, el número de propiedades registradas (14,000) aparentemente no es congruente con el tamaño de la población (aproximadamente 720,000 habitantes).

En lo que concierne a la cobertura del catastro de bienes inmuebles, parte de las respuestas no se pudieron tener en consideración debido a que la pregunta sobre el tema fue mal interpretada por algunos respondientes como la cobertura del catastro considerando la ciudad legal solamente y no la ciudad real. Por ejemplo, se informó que la cobertura del catastro era de 100 por ciento en Sao Paulo y Florianópolis. Esto no corresponde a la realidad. El rápido esparcimiento urbano observado en las grandes ciudades de América Latina, puede tener como resultado la falta de registro de un gran número de propiedades,. De hecho, en la mayoría de los casos, el catastro incluye la ciudad legal solamente. Incluso, incluyendo las respuestas inconsistentes, la cobertura del catastro varía del 83.5 al 100 por ciento en los municipios examinados.

Otro aspecto examinado fue la tecnología de la información (IT, por sus siglas en inglés) disponible en los municipios. Excepto por la ciudad de Bogotá, el uso de la Internet, la Intranet, el correo electrónico, los mapas digitales y los sistemas computacionales es común. Con respecto a los servicios a clientes (a los contribuyentes), el grado en el que los gobiernos locales se apoyan en las facilidades de la Internet varían considerablemente. En la ciudad de Porto Alegre, la Internet está disponible para requerir información y servicios. Esto incluye la emisión de recibos de pago. Sin embargo, en otros municipios, incluyendo Curitiba, Florianópolis, Cantón Guayaquil, Zapopan y Hermosillo, a través de la Internet los contribuyentes pueden pagar el impuesto, consultar los datos sobre su propiedad y actualizar los datos del catastro. En Brasil, se puede observar una tendencia hacia la creación de centros de servicio al contribuyente. Aparentemente, la tecnología de la información no ha sido explorada para facilitar los procesos de auto valuación ni en Bogotá ni en San José. Sólo en las ciudades de San José y Cantón Guayaquil, la autoridad local puede recuperar información del Registro Público utilizando Internet.

b. Valuación

La Tabla 6 resume la información sobre los procedimientos de valuación. La auto-valuación se utiliza en Colombia y Costa Rica. En la ciudad de Bogotá, el valor declarado no puede ser menor al valor catastral determinado, que usualmente es

400


estimado por valuadores contratados. No obstante, otros mecanismos para impedir una valuación muy baja, tales como el uso del valor declarado para propósitos de expropiación, no se utilizan actualmente. En la ciudad de San José, Costa Rica, si el contribuyente no declara el valor por alguna razón o declara un valor que resulta incongruente con las características de la propiedad, la autoridad local está autorizada para determinarlo. Las ventajas de la auto-valuación se relacionan con facilitar la administración del impuesto a la propiedad, reducir los costos de la valuación, eliminar el número de apelaciones y objeciones contra el impuesto a la propiedad y promover la aceptación del impuesto entre los contribuyentes.

En los otros municipios, el personal del gobierno local es responsable de llevar a cabo los avalúos. Es común el uso parcial de asesores y/o consultores contratados. En el municipio de Zapopan, México, los precios de venta registrados en las transferencias de propiedad más recientes pueden reemplazar a los valores determinados por los avalúos previos. Como se observa en la tabla 6, comúnmente los ingenieros, arquitectos, e ingenieros agrónomos son los responsables de la valuación en los países de América Latina. No todos ellos tienen un diploma de especialización en valuación. Los métodos más utilizados para la valuación incluyen al método de comparación de ventas y el método de costo. Existen estándares de valuación generales en prácticamente todos los países encuestados.

Aparentemente no se llevan a cabo regularmente estudios de proporción del valor de avalúo con respecto al valor de mercado en la mayoría de los municipios examinados. Además, no existen reglamentos estatutarios que garanticen la uniformidad en la valuación. Asimismo, el nivel de valuación puede ser tan bajo como entre 5 y 10 por ciento del valor de mercado en Cantón Guayaquil; y 15 por ciento en Curitiba y Acapulco de Juárez. Se observan niveles de valuación más altos en Hermosillo, Juiz de Fora y Sao Paulo. En la ciudad de Belém se informó que las propiedades están valuadas al 100 por ciento del valor de mercado. Sin embargo, la pregunta pudo ser interpretada como el nivel legal de valuación en la jurisdicción, en vez del nivel real. Con el fin de reducir la inequidad en la valuación, los valores son auditados regularmente en San José, Costa Rica.

Como se demuestra en la Tabla 6, sólo 5 de 12 municipios actualizan los valores entre los ciclos de valuación. Cuando se realizan ajustes, comúnmente se realiza, en los años en los que no se hace valuación general, un ajuste general a los valores con base en las tasas de inflación prevalecientes. Otras prácticas para actualizar los valores incluyen el uso del análisis del precio de mercado y la indización al dólar estadounidense.

Finalmente, los valores determinados por avalúo para propósitos del impuesto a la propiedad también son utilizados como base para el impuesto sobre la transferencia de bienes inmuebles o para su expropiación en muchas ciudades, incluyendo Juiz de Fora, Belém, Florianópolis y los municipios mexicanos.

401


Tabla 6. Alternativas para el cobro

Municipio

Juiz

de F

ora

Belé

m

Curit

iba

Porto

Ale

gre

Flor

ianó

polis

Sao

Paul

o

Bogo

tá

San

José

Cant

ón G

uaya

quil

Acap

ulco

de

Juár

ez

Zapo

pan

Herm

osillo

Auto-valuación por parte del contribuyente x x

Responsable Personal del gobierno local x x x x x x - x x X

Valuadores o Consultores contratados x x x x x

Calidad de los Valua-dores

Personal sin grado de estudios superiores x

Ingenieros, arquitectos x x x x x

Ingenieros agrónomos x

Economistas

Agentes de bienes raíces, contratistas de construcciones

x

Método de Valuación

Método de comparación de ventas x x x x x x x x

Método de Costo x x x x x x

Método Residual x x

Técnicas

Estadística Descriptiva x x x x x x x

Análisis de Regresión Múltiple x x x x

Artificial neural network

Estudios de propor-ción del valor de avalúo en relación al valor de mercado

Coeficiente de Variación o de Dispersión x x

Media o mediana x x

Diferencial Relacionado al precio x x

Auditoría continua x

Estándares de valuación x x x x x x x x x

Nivel de Valuación - %

Sitios vacantes 70 100 15 27 80 65 - 5-10 20 - 90

Propiedad residencial 70 15 20 65 - 10 15 90

Propiedad no residencial 70 15 30 65 - 10 15 -

Actualización de los valores entre los ciclos de valuación x x x x x

Tipo de ajuste par la actualización de

valores

De acuerdo con la tasa de inflación x x x

Análisis de los precios del mercado x

Números indizados x

Indización al dólar x

¿Establece la legislación un ciclo de tiempo máximo para las valuaciones generales? Si es así, ¿de cuántos años?

1 1 - - - 5 5 5 1

Ciclo de valuación medio real (años) 1 1 10 10 2 5

Fecha de la última valuación general 2001 1992 1997 2001 2000 1998 1991 2001

Uso del valor determi-nado por la valuación para otros propósitos

Impuesto sobre transferencia de bienes inmuebles

x x x x x x x

Impuesto sobre la renta

Expropiación x x x x

402


3. PRINCIPALES PREOCUPACIONES DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD Y EL CONOCIMIENTO GENERADO CON BASE EN EL ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS RECIENTES

A continuación se resumen las preocupaciones y el conocimiento de los administradores del impuesto a la propiedad en los países de América Latina.

• La necesidad de identificar los límites a la imposición

Una cuestión importante destacada por los administradores del impuesto a la propiedad, fue la necesidad de identificar mejor los límites a la tributación tomando en cuenta la capacidad de pago y los derechos de propiedad. Por ejemplo, lecciones recientes han demostrado la ineficiencia de utilizar tasas prácticamente confiscatorias para sitios vacantes en Brasil, para impedir la especulación y fomentar el desarrollo. En vez de alcanzar la meta planeada, la política ha tenido como resultado un grado excepcional de evasión fiscal.

• La necesidad de definir metas genuinas para el impuesto

La factibilidad para utilizar el impuesto a la propiedad para propósitos que van más allá de lo fiscal es debatida frecuentemente en América Latina. Se observa poco consenso en este sentido. Por una parte, el impuesto a la propiedad está considerado como un instrumento importante para estimular el desarrollo del suelo y reducir la especulación. A menudo se menciona la importancia de conectar el impuesto a la propiedad con la planeación urbana, en relación con que el impuesto debe ser usado para fomentar la conservación ambiental, la preservación de edificios históricos, y restricciones de planeación. Además, algunas de las administraciones tributarias creen que el impuesto a la propiedad también puede contribuir a promover la regularización del terreno.

Por otra parte, también se reconoció que le impuesto a la propiedad tiende a fallar cuando tiene que servir a propósitos múltiples. Como se discutió anteriormente, el impuesto a la propiedad en Colombia debe recaudar ingresos para financiar servicios públicos, para fomentar el desarrollo del suelo, para redistribuir la riqueza, para reducir la pobreza, para promover la preservación del medio ambiente y la conservación de edificios históricos y culturales. La posibilidad de instrumentar un sistema como tal, capaz de interferir de manera eficiente en todas las áreas mencionadas está en duda. A menudo, las metas a ser alcanzadas son incluso contradictorias. Por lo tanto, se consideró esencial definir de manera precisa la importancia de los objetivos del impuesto a la propiedad.

403


• La necesidad para alcanzar la justicia en la distribución de la carga tributaria

La falta eventual de justicia en las política tributaria se ha identificado como una de las principales causas de preocupación. Es común en América Latina el uso del valor de mercado de las propiedades como variable sustituta de la capacidad de pago. En este sentido, las exenciones del impuesto a la propiedad están basadas en el valor de la propiedad y en las tasas progresivas se establecen de acuerdo con la categoría de valor a la que pertenece la propiedad valuada. La adopción de tasas progresivas siempre ha estado rodeada de una falta de consenso. Los argumentos a favor de la misma incluyen a la regresividad inherente al impuesto a la propiedad y la concentración extrema del ingreso en la mayor parte de América Latina. En contraste los argumentos en contra del uso de tasas progresivas incluyen a la necesidad de simplificar el sistema del impuesto a la propiedad, la naturaleza del impuesto e incluso la preocupación de qué tan injusto puedan percibir al impuesto los contribuyentes que poseen propiedades de valor alto cuando se dan cuenta de que las tasas para sus propiedades pueden ser dos o seis veces las tasas de las propiedades de valor bajo.

• La necesidad de un entendimiento común de las normas de tributación

Durante un largo periodo en Brasil, una concepción divergente entre los distintos poderes de gobierno –el judicial, el legislativo y el ejecutivo– en relación con la constitucionalidad de adoptar tasas progresivas, puso en evidencia la necesidad de una mayor integración entre los diferentes agentes involucrados en la tributación. Las situaciones en las cuales no existe una interpretación común de los reglamentos tributaros pueden generar una falta de confianza en el sistema tributario y pueden tener como resultado severas pérdidas financieras para el sector público. Por ejemplo, muchos municipios en Brasil habían adoptado por casi 5 años tasas progresivas, cuando este procedimiento fue declarado inconstitucional en la Corte. La reforma constitucional no. 29, aprobada en septiembre del 2000, autorizó claramente a los municipios a establecer tasas progresivas así como tasas diferenciales. Muchos municipios reformaron sus sistemas de impuesto a la propiedad para instituir de nuevo las tasas progresivas. Sin embargo, existen rumores de que dicha reforma podría ser inconstitucional, debido a la naturaleza del impuesto a la propiedad. Aunque las autoridades locales tienen que manejar la confusión entre los poderes de gobierno, se podría requerir cierta precaución. En vez de introducir tasas progresivas, una mejor alternativa para lograr un efecto progresivo en el impuesto, sin complicaciones en el futuro, podría ser proporcionar un descuento fijo en el valor determinado de todas las propiedades sin importar qué tan grande sea su valor.

404


• Requisitos primordiales de la determinación de la base: equidad y visibilidad

El desempeño deficiente en la valuación fue reconocido como una de las principales desventajas del impuesto a la propiedad en América Latina. Algunas debilidades teóricas de los métodos de valuación se identificaron como la primera causa de la falta de uniformidad en la determinación de la base gravable. Se identificaron diversos problemas. Existen municipios en los cuales el tipo de propiedad no se identifica puntualmente en el catastro. En otras palabras, la valuación se lleva a cabo sin identificar si la propiedad es un departamento individual, un estacionamiento, o una casa. Además, cuando se utiliza el método de costo, se observa una falta de conexión entre las tablas de costo y el desempeño del mercado de bienes inmuebles. Otro factor que causa un sesgo en los valores determinados por avalúo fue la poca correlación entre las tasas de depreciación ad hoc adoptadas y la reducción en el precio del inmueble causada por la edad, la obsolescencia, o el deterioro de las estructuras construidas.

La definición a nivel local o nacional de estándares mínimos para el desempeño en la valuación podría ser importante para fomentar mejoras en las prácticas de valuación. Además, se sugirió que se debe llevar a cabo un control sistemático sobre el desempeño de la valuación. También se identificó la necesidad de asegurar actualizaciones periódicas de los valores, así como del establecimiento de un método sano para realizar ajustes de los valores determinados por avalúo a los valores de mercado, con base en estudios de proporción del valor determinado por avalúo en relación con el precio de venta, en años en los que una valuación general no esté prevista.

Además, algunos de los administradores del impuesto a la propiedad consideran que el incremento de la transparencia del proceso de valuación podría contribuir al incremento en la precisión de los valores resultantes. Frecuentemente, tanto la legislación como las actitudes convencionales son las responsables de limitar la publicidad de los valores determinados por los avalúos. Por ejemplo, los contribuyentes son informados del valor de su propiedad solamente, no del valor de las demás.

• La necesidad de garantizar el mejoramiento del catastro en América Latina.

Consientes de las necesidades de las autoridades locales para administrar los impuestos gravados por el gobierno local, los bancos de desarrollo y organismos nacionales e internacionales han abierto líneas de crédito especiales que ofrecen fondos para modernizar los sistemas tributarios locales. Las inversiones en el catastro son , por lo general, la primera elección de las autoridades locales. Los representantes

405


de las agencias de financiamiento se preocupan de que los estándares mínimos en términos de catastro y valuación sean cumplidos en los municipios pobres. Por lo tanto, sería importante, no solo para las autoridades locales sino también para las agencias de financiamiento, el establecimiento de estándares y guías que se adapten a los recursos disponibles en las ciudades pobres y que sean capaces de producir resultados satisfactorios.

• Mecanismos para reducir la evasión fiscal

Ya que en muchos municipios se observó una ineficiencia en la recaudación, se examinaron alternativas para reducir la evasión fiscal. La principal recomendación fue investigar profundamente sus posibles causas. El conocimiento de las razones principales de la evasión fiscal se consideró esencial para desarrollar un programa capaz de mejorar la recaudación. Además, los administradores del impuesto a la propiedad compartieron algunas medidas adoptadas en sus áreas que fueron capaces de tener efectos en la reducción de la evasión tributaria, incluyendo al otorgamiento de incentivos para fomentar el pago completo; la posibilidad de pagar el impuesto en pagos mensuales; el otorgamiento de alternativas para obtener el recibo a pagar de manera más sencilla; la introducción de varios esquemas para facilitar el pago del impuesto, tales como la posibilidad de pagar el impuesto a través de los bancos, por medio de la Internet, utilizando tarjeta de crédito y débito.

Así mismo, los administradores del impuesto a la propiedad enfatizaron la importancia de definir la magnitud de las sanciones necesarias para alcanzar dicho éxito en la recaudación. Mejores condiciones de servicio al contribuyente se consideraron esenciales. Finalmente, se consideró que el control sobre la recaudación debe ser proactivo.

• Democratización de la información y enfoque participativo.

El esquema de presupuesto participativo, el llamado “Orçamento Participativo” en Brasil, es una iniciativa que ha alcanzado cada vez más popularidad entre los gobiernos locales de dicho país. El plan para el gasto público se define junto con la comunidad. Esto significa que la comunidad se organiza para discutir, definir las prioridades y decidir las actividades en las que el gobierno local aplicará los recursos públicos. La iniciativa ha alcanzado un gran éxito y ha sido muy reconocida por organismos internacionales. Sin embargo, se ha observado que la mayoría de los participantes son de familias de bajos ingresos. El uso de la Internet se consideró importante para aumentar la participación de las familias en las decisiones públicas.

406


Además, un reto actual es obtener la participación de la comunidad en las decisiones relacionadas con la generación de recursos públicos. Por ejemplo, el conocimiento de las preferencias de la comunidad en términos del impuesto a la propiedad puede ser una forma de promover la aceptación del impuesto. Otra cuestión considerada esencial fue la democratización de la información y la educación de los contribuyentes. Nuevamente, la transparencia en la administración del impuesto a la propiedad fue considerada fundamental.

• La necesidad de analizar el impacto del impuesto a la propiedad en los pobres

Una cuestión importante que se discutió fue si el impuesto a la propiedad impone a los contribuyentes de bajos ingresos la responsabilidad de realizar pagos en efectivo que no tienen las condiciones financieras para desembolsar. Tales preocupaciones están basadas en la percepción de que la inversión pública que da como resultado la provisión de infraestructura urbana en áreas tiende a ser capitalizada en los precios de los terrenos a la larga. Si el incremento de estos precios se reflejara en los valores de las propiedades determinados por avalúo, los contribuyentes de bajos ingresos podrían ser quienes pierdan más con las nuevas tablas de valores. Además, el alto costo de la provisión de infraestructura básica, tal como el servicio de transporte público, en las largas rutas entre la periferia y los centros comerciales, industriales y de entretenimiento fue la principal causa de preocupación.

• Las dificultades para la implementación de una reforma del impuesto a la propiedad

La principal motivación para una reforma del impuesto a la propiedad en América Latina tiende a ser la exploración ineficiente del impuesto a la propiedad como fuente de ingresos, asociada a la necesidad urgente de una gran inversión pública en infraestructura, equipamiento y servicios. Otras motivaciones incluyen la necesidad de reducir la inequidad en la determinación de la base gravable así como la evasión del impuesto; incrementar la eficiencia en la administración del impuesto; proporcionar exenciones a ciertos grupos de propiedades o contribuyentes; y estimular el desarrollo urbano. Otra cuestión importante que se explicó como una razón de peso para una reforma del impuesto a la propiedad es la necesidad de introducir en el sistema del impuesto un elemento que refleje la capacidad de pago del contribuyente.

En muchos países de América Latina, incluyendo Brasil, las reformas del impuesto a la propiedad, incluso aquellas de naturaleza puramente administrativa, deben ser aprobadas por la legislatura. Sin importar la naturaleza o méritos de la propuesta

407


de reforma del impuesto a la propiedad, existe una dificultad inherente tanto a la aprobación como a la implementación de tales reformas. Una de las razones es la ya bien conocida visibilidad del impuesto a la propiedad, así como su universalidad. Debido a la alta visibilidad del impuesto, los esfuerzos para aumentar la recaudación comúnmente tienen como resultado que el impuesto se vuelva impopular. Además, como lo explica Kitchen (1992), es fácil protestar en contra de un impuesto establecido a nivel local, ya que los contribuyentes tienen mayor control sobre las decisiones tomadas por las autoridades locales que por las tomadas por las autoridades de otros niveles de gobierno. De hecho, el impuesto a la propiedad es una oportunidad que tienen los contribuyentes para demostrar su insatisfacción con el sistema tributario nacional o estatal, con la inflación y la economía del país, etc.

La amplia resistencia a la implementación de las reformas y revisiones en el impuesto tiende a ser causada por los siguientes factores críticos: una fuerte movilización de contribuyentes que se identifican como potenciales “perdedores” de la propuesta; la dificultad que tienen los administradores locales para hacer que las medidas propuestas sean comprensibles; preocupaciones de que la carga tributaria se vuelva insoportable para las familias, para el comercio o para la industria; el desacuerdo ideológico con las políticas tributarias; la falta de credibilidad en el gobierno local; y la resistencia de los políticos a aprobar reformas que puedan generar la antipatía de su electorado. Como resultado, muchos intentos de reforma al impuesto a la propiedad no han tenido éxito. Por lo tanto, un reto clave es enfocarse en el establecimiento de estrategias para hacer frente a las necesidades de reforma y revisiones en América Latina.

4. CONCLUSIONES

Aunque es evidente la popularidad del impuesto a la propiedad como una opción para aumentar el ingreso para financiar servicios públicos en el gobierno local, existen muchos retos para mejorar las políticas y la administración de dicho impuesto en América Latina. Como se discutió anteriormente, la necesidad de discutir el propósito genuino del impuesto a la propiedad, de evitar las políticas tributarias que puedan tener efectos adversos, de conocer los límites tributarios y de estar preparados para promover reformas al impuesto a la propiedad, son sólo algunos ejemplos de las áreas en las que se deben concentrar los esfuerzos. Las reuniones recientes promovidas por el Lincoln Institute of Land Policy (Instituto Lincoln de Política de Suelo) han representado una oportunidad para que los administradores del impuesto a la propiedad compartan experiencias y lecciones exitosas. Así mismo, la investigación que actualmente se lleva a cabo sobre los impuestos a la propiedad en América Latina también puede contribuir a generar conocimiento para mejorar tales impuestos.

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REFERENCIAS

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Características Generales del Impuesto a la Propiedad

Inmobiliaria en América Latina*

Claudia M. De Cesare1

INTRODUCCIÓN.

El artículo intenta contribuir a la caracterización del impuesto a la propiedad inmobiliaria en países latinoamericanos, buscando comprender su forma de institución y operación, como también analizar su desempeño. Serán examinadas las diferentes estructuras de los sistemas vigentes, así como cuestiones relevantes en la formulación de políticas y en la administración del impuesto considerando las peculiaridades de la región. 1. ¿POR QUÉ EL IMPUESTO PREDIAL DEBERÍA SER IMPORTANTE EN

AMÉRICA LATINA?

El impuesto a la propiedad inmobiliaria – impuesto predial – es reconocido internacionalmente como una de las alternativas más tradicionales para financiar los servicios públicos, siendo típicamente establecido en la esfera municipal. América Latina no es una excepción en ese sentido. El impuesto ha sido implementado en la gran mayoría de los países, siendo El Salvador uno de los raros casos donde no hay impuesto predial.

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI “La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 BSc , MSc, PhD. Gestora de actividades y asesora en tributación inmobiliaria y valuaciones de inmuebles de la Prefectura de Porto Alegre, Brasil. Profesora del Lincoln Institute of Land Policy (Teaching Faculty). Investigadora; Consejera del IPTI y del Instituto de Valuaciones y Pericias del Rio Grande del Sul - IBAPE/RS.

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Sin embargo, la fuerte diversidad - económica, demográfica, social, política y administrativa – observada en los países latinoamericanos y mismo internamente entre las municipalidades que integran cada país, algunas peculiaridades son comúnmente observadas en la región. Entre ellas, pueden ser destacadas: la elevada concentración de riqueza, la persistencia y la gran magnitud en la ocupación del suelo urbano de forma informal, la especulación inmobiliaria, la crónica incapacidad de provisión adecuada de infraestructura urbana y servicios públicos en ámbito local, la necesidad de asignación más eficiente de los ingresos públicos, la inestabilidad económica y la fragilidad institucional de los gobiernos. Además, el proceso de descentralización por el cual están atravesando algunos países en América Latina es un tanto incipiente. Aunque es común la falta de autonomía financiera de los gobiernos municipales en países considerados descentralizados.

La imposición de un impuesto vigoroso a la propiedad inmobiliaria sería especialmente importante en el contexto descripto, por su capacidad de contribuir para la corrección de las distorsiones o disfunciones observadas. De hecho, dependiendo de la forma de su imposición, los siguientes efectos deseables se pueden generar por la tributación inmobiliaria:

• Reducción del precio de acceso a la tierra, por el valor del impuesto capitalizado a valores (Harriss 1999). El precio de la tierra es frecuentemente considerado extremamente alto, en términos relativos, en países latinoamericanos. Por lo tanto, su reducción es importante para la sustentabilidad de políticas sociales y económicas (IAAO 1997).

• Incentivo al desarrollo de la tierra. El impuesto a la tierra es considerado neutro desde el punto de vista económico en la medida en que no altera las decisiones sobre su desarrollo – momento y densidad. Cualquier acción que antes fue consideraba óptima, permanece óptima después del impuesto. Sin embargo, la validez del argumento es perjudicial para la parte del impuesto que incide sobre la construcción, cuando se considera su valor en la base de cálculo del impuesto.

• Reducción de la especulación inmobiliaria para establecer un costo adicional al mantenimiento de la tierra vacante.

• Recuperación de más valías generadas por inversiones públicas. Cuando instituido en la esfera local, la aplicación del impuesto en la mejoría de la infraestructura urbana y de los servicios públicos disponibles es común, resultando usualmente en incrementos de valor para los inmuebles beneficiados. De esa forma, el impuesto representa una oportunidad de recuperar esos incrementos

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(Reece 1992). En comparación con otros instrumentos de recuperación de más valía, al impuesto se lo reconoce como la forma más transparente, menos complicada de administrar, menos sujeta a ser influenciada por intereses especiales, y poco capaz de producir un impacto distorsionado en el mercado (Andelson 2000).

• Provisión y manutención de los equipamientos y servicios públicos. El impuesto a la propiedad inmobiliaria es una fuente de ingresos estable y previsible. Sin duda, es una alternativa menos susceptible a las fluctuaciones causadas por tendencias económicas de corto período que lo son otras formas de tributación (IAAO 1997).

• Incidencia sobre un bien de alto valor económico. Los inmuebles son uno de los más caros bienes de consumo de la mayor parte de las familias y son una de las principales opciones de parte de los inversionistas (Wassmer 1993). Eso es especialmente verdadero para los países en América Latina. Como explicado por Doebele (1997), inversión en tierra es una opción primordial en países en desarrollo por ser algo relativamente protegido contra la inflación, usualmente alta en esos países. Además, es algo menos sensible a inestabilidades económicas y eventuales intervenciones gubernamentales.

• Capacidad de generar un monto tributario sobre contribuyentes ricos capaces de evitar la tributación de la renta, como observado por Gold (1979).

• Papel simbólico en el proceso de descentralización fiscal. Frecuentemente, el impuesto predial es el primero en ser delegado a los municipios. Por ejemplo, las competencia en materia de contribuciones inmobiliarias, clase donde el impuesto predial está clasificado, fueron traspasadas gradualmente a las municipalidades en México, a través de las reformas ocurridas en 1983 y 1999. De forma semejante, el Decreto no. 15/1998 autorizó el Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala a trasladar las atribuciones para aquellas municipalidades que tuviesen la capacidad técnica y administrativa para recaudar y administrar el impuesto. Hay actualmente un esfuerzo en Surinam para la transferencia del impuesto a los gobiernos locales y para su introducción en El Salvador, así como una discusión sobre la mayor participación de los municipios en la gestión del impuesto predial en Chile.

• Contribución para el control social y la eficacia en la asignación de recursos públicos, que son puntos usualmente frágiles para parte de las municipalidades en la América Latina, debido a la alta visibilidad del impuesto a la propiedad inmobiliaria.

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• Producción y organización de datos relevantes sobre las ciudades, como características del uso y ocupación de la tierra, tenencia de la tierra y derechos de propiedad, y valor de los inmuebles. Ese tipo de información es de valor inconmensurable para la gestión de las ciudades, así como en el sector privado si se garantiza su publicidad. Inclusive, la comercialización de mapas y datos catastrales puede representar una fuente de ingresos adicional para la administración pública.

En suma, el impuesto a la propiedad inmobiliaria se muestra como una alternativa fiscal fuertemente atractiva para países con las características observadas en América Latina. Si embargo, estudios previos han identificado que esa alternativa fiscal ha sido pobremente explotada. Ese artículo hace una revisión del impuesto a la propiedad inmobiliaria en la América Latina, buscando identificar su estructura, desempeño y particularidades.

2. IMPORTANCIA DEL IMPUESTO A LA PROPRIEDAD INMOBILIARIA

El análisis comparativo de datos tributarios involucrando diferentes países es una tarea compleja en la medida en que hay limitada información disponible con grado de confianza aceptable. Dificultades en este proceso también incluyen las especificidades con que los países hacen la compilación de sus cuentas públicas y el problema de que datos fiscales pueden estar disponibles de forma agregada. En Perú, por ejemplo, las compilaciones sobre los gobiernos municipales no discriminan los resultados relativos al impuesto predial. Por lo tanto, ese tipo de análisis puede no ser completamente consistente.

Se presenta a continuación una comparación con respecto a la importancia de los impuestos a la propiedad inmobiliaria como fuente de ingresos (Ver Figura 1). Datos obtenidos a través de consulta a administradores públicos del impuesto predial en países de América Latina fueron mezclados con los datos compilados por la ‘Organization for Economic Cooperation and Development’ (OECD), clasificados en el grupo definido como tributos recurrentes sobre bienes inmuebles.

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Figura 1- Importancia de los impuestos a la propiedad inmobiliaria en función del PIB (%)

Notas: 1- Fuente básica: OECD – ‘Organization for Economic Co-operation and Development. 2002. Revenue Statistics 1965-2001. Special Features: Social Security Contributions. The impact of GDP revisions on reported tax levels’. 2- Datos sobre países de América Latina fueron colectados entre 2000 y 2003. Con relación a Argentina, se empleó el resultado percibido por el impuesto inmobiliario. En el caso de Brasil, están agregados los resultados del impuesto que incide sobre los inmuebles urbanos y sobre los inmuebles rurales.

En un contexto internacional, la mayor importancia del impuesto predial como fuente de ingresos se observa en el Reino Unido, Canadá y Estados Unidos, donde el impuesto representa más de 2,5% del PIB. El único país de la América Latina entre los estudiados donde el impuesto representa más de 1% del PIB es Uruguay (1,12%). La representatividad del impuesto en función del PIB es 0,71%, 0,68%, 0,58% y 0,57% en Colombia, Chile, Argentina y Brasil, respectivamente. La importancia del impuesto como fuente de ingresos es inferior a 0,50% del PIB en los demás países pesquisados – Panamá, México, Republica Dominicana y Honduras. En promedio, la importancia del impuesto predial en América Latina es inferior a 0,5% del PIB.

La percepción general es de que hay un gran potencial para el aumento del desempeño del impuesto en América Latina. De hecho, aparentemente, hay un margen amplio de crecimiento relacionado con la mejora de la administración tributaria, sin resultar en aumento de las tasas. Por ejemplo, a través de una encuesta realizada a 66 municipios fue estimado que la recaudación real correspondía a sólo 19 % del potencial en Venezuela (González 1998). En el caso Brasilero, diversos estudios identifican que el impuesto a la propiedad inmobiliaria es ineficientemente explotado

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como fuente de recursos (Ver Alonso 1991; Smolka y Furtado 1996; De Cesare 1998).

Los datos levantados por el ‘Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística’ confirman las debilidades municipales para el cobro del impuesto (IBGE 1999).

Su participación en los ingresos tributarios propios de los municipios está entre 30 a 50% en Brasil, Chile y México. Sin embargo, mientras el impuesto representa 36% de los ingresos totales municipales en Chile, su importancia es inferior a 7% en Brasil y México. La misma magnitud de importancia es observada en Venezuela, donde el impuesto representa alrededor 4% de los ingresos totales de los municipios (González 1998). De acuerdo con el autor, raros son los municipios donde el impuesto representa alrededor de 10% de los ingresos municipales. Con relación a su participación en el sistema tributario en los diferentes países, el impuesto representa 1,0%, 1,3%, 2,7% y 3,8% del monto tributario en Honduras, Brasil, Argentina y Chile, respectivamente.

Es también importante observar la gran variabilidad interna de los países. En Argentina, el impuesto representó entre 0,02% y 29,17% de los ingresos tributarios de las provincias en 2002. Usando el caso Mexicano como un ejemplo, mientras el impuesto representa 0,6% del PIB para el Distrito Federal, su importancia en términos de ingresos puede llegar a 0,09% del PIB en Chiapas (Lagarda 2001). Las diferencias intermunicipales son confirmadas por otros autores como De Cesare (2003) para Brasil y González (1998). De acuerdo con De Cesare (2003), la variabilidad del impuesto por habitante es superior a 300% en las municipalidades en Brasil, indicando un bajo grado de uniformidad en el desempeño del impuesto como fuente de ingresos. González (1998) ha constatado profundas diferencias en el grado de autonomía fiscal de los municipios. Como observado por el autor, el abandono relativo del impuesto a la propiedad inmobiliaria en detrimento de la patente de industria y comercio, es un denominador común en la mayoría de los municipios, posiblemente debido al costo político de su cobro.

Empleando una muestra de 52 municipalidades fue verificada la importancia del impuesto a la propiedad inmobiliaria con relación a los ingresos tributarios propios entre 2000 y 2003. En promedio, el impuesto predial representó 27%, variando entre 0,02% en Managua (Nicaragua) hasta 82,37% en Acapulco de Juárez (México).

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Figura 2- Importancia del impuesto predial en los ingresos tributarios propios usando una muestra de 52 municipios

En la Figura 2 los municipios fueron divididos en grupos de acuerdo con el grado de participación del impuesto en los ingresos tributarios propios. Se puede verificar que el impuesto predial representa hasta 50% de los ingresos tributarios para la grande mayoría de los municipios, siendo su importancia entre 20 y 30% de los ingresos tributarios para 25% de los municipios. En sólo 5 casos de una muestra de 52 municipios, la importancia del impuesto predial superó 60% de los ingresos tributarios propios. O sea, aparentemente el mismo no es la principal fuente de ingresos propios en la mayoría de los casos examinados.

3. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL IMPUESTO

Aspectos Institucionales

La adecuada definición de las competencias tributarias es fundamental para el desempeño fiscal. La autonomía fiscal está relacionada principalmente con la responsabilidad de establecer las tasas (alícuotas) para el impuesto, así como por la libertad de proponer exenciones y otros incentivos fiscales. La posibilidad de definición de la base de cálculo resulta en un poder mayor sobre la distribución del monto tributario y sobre los impactos del impuesto en el funcionamiento del mercado de suelo. Ya la definición de responsabilidades relativas a la administración del impuesto, también fundamentales para la efectividad, eficiencia y equidad fiscal, depende fuertemente de la capacidad técnica y de la estrategia formuladas para promover confianza en el sistema tributario.

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Hay gran diversidad en la forma de institución del impuesto a la propiedad inmobiliaria en América Latina. En Brasil, el impuesto es inherentemente municipal. Los municipios son responsables por establecer exenciones y definir las tasas, así como ejercen, sin intervención estatal o federal, todas las funciones relativas a la administración del impuesto, como catastro, valuación, recaudación y cobranza. Las reglas nacionales para la introducción del impuesto son limitadas a definición de la base de cálculo, hecho generador y sujeto pasivo. Hay, también, casos de inmunidad tributaria, es decir, pérdida del derecho de tributar, que son establecidos en la constitución nacional. En contraste, el sistema de institución y administración del impuesto en Chile es fundamentalmente centralizado, donde todas las disposiciones se establecen en la legislación nacional. El Servicio de Impuestos Internos (SII) es responsable por la administración del impuesto en todo el país. Sin embargo, alrededor de 40% de los ingresos recaudados es asignado a los gobiernos locales y el restante es destinado a un fondo que favorece las jurisdicciones económicamente más débiles.

Por otro lado, la responsabilidad de establecer y administrar el impuesto es compartida entre las diferentes esferas de gobierno en algunos países. Por ejemplo, en Perú, las funciones de recaudación, cobranza y fiscalización son de responsabilidad municipal. Sin embargo, las municipalidades no definen tasas (alícuotas) o exenciones, y tampoco son responsables por la función de catastro y valuación de las propiedades. La Comisión Nacional de Tasaciones (CONATA) fija los valores arancelarios de los terrenos y construcciones. Por los servicios realizados la institución es beneficiaria de 0,3% del rendimiento del impuesto. En el caso de Uruguay el impuesto es de carácter municipal, siendo los municipios responsables por establecer exenciones y definir las tasas. La responsabilidad del gobierno central comprende las funciones de catastro y valuaciones. En Colombia, la propiedad inmueble sólo puede ser gravada en forma directa por los Municipios, siendo las funciones de facturación, recaudación y cobro del impuesto correspondiente a las Secretarías de Hacienda municipales (Pizza 1999). Sin embargo, excepto por las ciudades mayores, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que es un establecimiento público del Ministerio de Hacienda, encargado de establecer el avalúo catastral.

En Guatemala y México, las atribuciones de administrar y recaudar el impuesto han sido trasladadas a las municipalidades. En Guatemala, la Dirección General de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles del Ministerio de Finanzas es responsable inicialmente por las actividades administrativas de catastro y valuaciones. Esas atribuciones son trasladadas a las municipalidades que indiquen que poseen la capacidad técnica. Caso contrario, los ingresos serán compartidos entre municipios y el Estado. Las disposiciones para la institución del impuesto son determinadas por Ley nacional, incluyendo tasas y exenciones. En México, hasta 1983, la potestad tributaria, la administración y los rendimientos de las contribuciones inmobiliarias,

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entre las cuales se encuentra el impuesto predial, eran atribuciones exclusivas de los estados. Con la finalidad de fortalecer las finanzas municipales, fue traspasado a los ayuntamientos el derecho de proponer, a las legislaturas estatales, las cuotas y tarifas aplicables a los tributos administrados por los gobiernos locales y de administrar el catastro, así como la incumbencia de establecer las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones utilizadas en la determinación del impuesto.

Por otro lado, se faculta el derecho a los municipios de celebrar convenios con los estados, para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de estas contribuciones. En México, las exenciones sólo pueden ser establecidas con base en legislación federal. Sin embargo, descuentos pueden ser concedidos por legislación estatal.

Una situación bastante rara es el caso de Argentina, donde efectivamente hay dos gravámenes a la propiedad inmobiliaria: uno es el impuesto inmobiliario propiamente dicho, lo cual es instituido y administrado en el ámbito provincial; y el otro es un tributo instituido y administrado por los municipios (tasa general de los inmuebles), establecido con carácter de tasa retribuida por servicios públicos. Cada Provincia, en su propia Constitución, establece el grado de autonomía de sus municipios. En unos pocos casos, la responsabilidad por el Impuesto Inmobiliario ha sido transferida a los gobiernos municipales, como por ejemplo, en Chaco, Chubut, Salta, Santa Cruz, Formosa y Tierra del Fuego. Las características normativas del impuesto inmobiliario y de la tasa sobre los inmuebles son muy semejantes. En la Provincia de Santa Fe, la ejecución del catastro es facultada a los municipios mayores. Como resultado, los municipios de Santa Fe y Rosario utilizan como base de imposición de la tasa el avalúo fiscal municipal. En esas situaciones hay una duplicación de las actividades de catastro y valuación entre provincia y sus municipios.

Además, avalúos fiscales distintos sirven de base para la imposición, uno del impuesto y el otro de la tasa para el mismo inmueble. Una mayor racionalización podría ser lograda con la concentración de las actividades administrativas en el mismo nivel de gobierno. La definición de base de cálculo de la tasa varía conforme los municipios, pudiendo también ser empleados metros linares de frente, superficie de terreno y el valor de alquiler.

Sujeto pasivo

En la Tabla 1 se puede verificar el sujeto pasivo responsable legalmente por el pago del impuesto a la propiedad inmobiliaria. En la mayoría de los países observados, el sujeto pasivo es definido por disposición nacional, siendo, por lo tanto, uniforme en todo el territorio del país. Excepto por Perú y Uruguay, hay la previsión para

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responsabilizar al poseedor. Debido al elevado número de asentamientos irregulares en América Latina, su reconocimiento como sujeto pasivo tiende a ampliar la universalidad del impuesto.

Tabla 1 – Sujeto pasivo

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Componentes y reducciones en la base imponible.

La gran mayoría de los países observados incluyen como componentes de su base tributable terrenos, inmuebles residenciales y no residenciales. Hay básicamente dos excepciones, que son: El Municipio de Hermosillo, México, informó no tributar los inmuebles no residenciales; y, aparentemente, no hay tributación a los terrenos baldíos en Perú, constituyéndose en un caso extraordinario entre los países examinados.

En Argentina, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, México, Perú, y Uruguay, el mismo gravamen incide sobre inmuebles urbanos y rurales. Sin embargo, son también comunes impuestos independientes, como en el caso de Brasil, uno cuyo hecho imponible es la propiedad inmobiliaria localizada en zona urbana y otro cuyo hecho imponible son propiedades localizadas en zonas rurales. El impuesto a la propiedad rural es de competencia nacional. Aunque sea plenamente justificable una política nacional uniforme para los inmuebles rurales, la función de recaudación podría ser de responsabilidad local, así como los ingresos recaudados podrían ser asignados a los municipios.

423


Idealmente, la universalidad del impuesto predial debería ser garantizada, reduciendo al máximo el número de inmuebles o contribuyentes exonerados del pago, o al menos limitándolos para aquellos casos donde reconocidamente no hay capacidad económica de soportar la tributación.

La Tabla 2 presenta las exenciones y / o inmunidades más frecuentes entre los municipios investigados. La única opción común a todos los casos examinados es el beneficio disfrutado por los inmuebles gubernamentales. Es rara la limitación del beneficio a inmuebles ocupados en actividades vinculadas a las finalidades esenciales o de ellas resultantes. Hay un caso conocido que es en México. Sin embargo, el cobro de esa categoría de bienes no había sido implementado hasta 2003. En Perú, modificación reciente propone un esquema semejante. Templos religiosos y organizaciones de enseñanza son, también, objeto de beneficios fiscales en casi la totalidad de países. Exenciones para familias de baja renta, o inmuebles de bajo valor, no son tan popular como sería esperado.

La concesión de beneficios fiscales está, en general, asociada a algún objetivo especìfico, tales como proteger a las familias sin capacidad económica o estimular determinada conducta, como preservación del medio ambiente o el mantenimiento de actividad agrícola. Puede, también ser originada de decisiones relativas a la racionalidad administrativa. De toda forma, es esencial que los mismos se establezcan de forma transparente y con legitimidad.

Sin embargo, exoneraciones con base en criterios exclusivamente políticos son comunes. Cabe mencionar el caso Chileno, donde hay un anexo en la legislación tributaria en lo cual algunas personas jurídicas e instituciones están exentas de forma nominal, como por ejemplo: Industrial Mineras del Lago General Carrera, Comuna de Puerto Cisnes, Sociedad de beneficencia Hospital Alemán de Valparaíso, Comité Olímpico de Chile y Consejo Nacional de Deportes. Como observado por la Asociación Chilena de las Municipalidades (2002), habría la necesidad de terminar con la serie de exenciones absolutamente discrecionales. Además, el peso de las exenciones es muy significativo. Al año 2000, 68% de las propiedades eran exentas. La exención abarcaba casi 3 millones de inmuebles.

No es raro que los beneficios fiscales generen resultados controvertidos. Usando el caso Chileno, Costa y Horst (2002) observan que la política de instituir exención a inmuebles de bajo valor, donde fue establecido un valor único en todo el país, independiente de las características económicas de los municipios, haya resultado en el empobrecimiento de los municipios más pobres. Dado que la mayoría de los inmuebles son beneficiados, es verificada una reducción de ingresos públicos justamente para los municipios más pobres.

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Base de cálculo.

La selección de la base de cálculo apropiada para cada localidad depende de aspectos históricos, culturales y prácticos, incluyendo las características de ocupación de la tierra, los derechos de propiedad y la viabilidad administrativa de su determinación. Otro factor esencial en el establecimiento de la base de cálculo es su aceptabilidad, desde que la percepción de injusticia por parte del público tiende a ser fuertemente relacionada con la evasión fiscal.

Como se ha discutido previamente, tener libertad de escoger la base de cálculo significa más autonomía para decidir sobre la incidencia económica del impuesto y, por lo tanto, sobre la distribución del monto tributario. Esa libertad es observada en pocos países en la América Latina, incluyendo Argentina, Ecuador y México. No siempre hay un concepto preciso asociado a la base de cálculo. Expresiones como, por ejemplo, avalúo oficial, avalúo fiscal o valor catastral son empleadas, sin plena seguridad de su equivalencia o relación con el valor comercial de los inmuebles.

De toda forma, el valor considerando tierra y construcciones es la base de cálculo utilizada en la totalidad de los países - Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, Perú y Uruguay – y municipalidades examinadas – Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires y Provincia de Santa Fe en Argentina; Cantón Guayaquil en Ecuador; y Acapulco de Juárez, Distrito Federal, Hermosillo, Zapopan y Uruapan en México. Una de las mayores críticas sobre esa alternativa es el poco estímulo a la construcción, ya que más mejoras resultan en más impuestos.

Otras bases de cálculo comúnmente adoptadas incluyen el valor de la renta y el valor de la tierra, no considerando las mejoras. Desde el punto de vista económico, el valor de la tierra sin reparar en el valor de las mejoras es considerado el único impuesto que no genera distorsiones de carácter económico (Ver Brueckner 1986; Lusht 1992; Reece 1992; Beaumont 1992). O sea, el impuesto no altera decisiones sobre el desarrollo de la tierra. Hay una serie de argumentos, de complejidad variada, para justificar esa alternativa, entre los cuales pueden ser destacados: Promover igualdad de derechos a oportunidades naturales (Foldvary 1999); permitir la recuperación de más valías urbanas (Reece 1992); reducir la especulación inmobiliaria; inducir un modelo de desarrollo urbano más racional, reduciendo el crecimiento no necesario de la ciudad; y simplificar la manutención del catastro. Además, por ser la tierra un bien cuya oferta es constante, independiente de su precio, el impuesto incide sobre el propietario, que no es capaz de transferirlo al ocupante. En la práctica, la viabilidad de uso del valor de la tierra como base de cálculo es afectada por la inmensa dificultad de estimar el valor de la tierra en áreas centrales. Sin embargo, eso no representaría un problema en América Latina, desde que usualmente el terreno es valuado por separado de las construcciones. Otro factor que puede generar resistencia es la percepción de regresividad cuando son considerados los inmuebles construidos, en la medida que construcciones

426


edificadas en terrenos de mismo valor pagarían el mismo impuesto independiente de la cantidad de capital aplicada a la tierra. Mismo habiendo diferentes ventajas del punto de vista económico, pocas son las experiencias observadas en América Latina sobre el uso del valor de la tierra como base de cálculo para el impuesto a la propiedad inmobiliaria. Una de esas es el caso de Mexicali, México.

Por otro lado, raras son también las experiencias donde se usan bases de cálculo que no están relacionadas con el valor del inmueble. Largada (2001; 2002) identifica esa práctica en dos estados en México, que son: Zacatecas y en el Estado de México.

En Perú, la base imponible para la determinación del impuesto está constituida por la suma del valor de los predios del contribuyente ubicados en la jurisdicción. En Guatemala, hasta recientemente, el impuesto también operaba como un impuesto único sobre los inmuebles.

Tasas (Alícuotas)

Las tasas del impuesto son determinantes para la cuantificación del gravamen, pudiendo también influenciar en la distribución del monto tributario. Se presentan, en la Tabla 3, tasas nominales, o sea, estatuarias del impuesto predial. No fue posible obtener, con el grado de confiabilidad aceptable, los niveles de valuación efectivamente aplicados en los diferentes municipios. Entonces, no necesariamente una tasa más alta resulta en un impuesto mayor. Por lo tanto, el análisis es limitado al examinar las estructuras de tarifas de los diferentes municipios.

Es importante notar que a las municipalidades no le es concedido el derecho de establecer las tasas en países como Chile, Costa Rica, Guatemala y Perú. En otros casos, como en Colombia y Honduras, cada consejo puede determinar las tarifas en nivel local, pero de acuerdo con los limites - rango mínimo y máximo - establecidos en ley nacional.

Son observados prácticamente todos los tipos de situación, incluyendo la aplicación de tasas únicas, selectivas o progresivas (Ver Tabla 3). La progresión en algunas situaciones sigue un modelo discontinuo, donde el cambio de clase resulta en tasa más alta para todo el valor tributable. En otros casos, es aplicado la progresividad continua, la cual opera como cuotas fijas por rango de valor donde las tasas mayores son aplicadas sobre el excedente del valor del límite inferior de cada rango. No fue identificado cualquier caso de aplicación de tasas mayores sobre el valor de la tierra y menores sobre el valor de las construcciones para los inmuebles edificados.

La estructura de tarifas más simplificada es observada en Costa Rica, donde se establece una tasa única en todo el país, y la más compleja se observa en Bogotá, donde son considerados un gran número de factores para la definición de la tasa (Ver Tabla 3). Para los inmuebles residenciales, eso resultó en 15 estractos diferentes de tasas. Críticas a la estructura de tarifas de Bogotá incluyen su discontinuidad; diferenciación por el tamaño del inmueble, incentivando los contribuyentes a ocultar

427


información; y la baja efectividad de las tarifas diferenciales aplicadas para las industrias en el control de polución (Puentes 2002). Además, estructura de tarifas compleja sabren espacios para elusión fiscal.

En general, se observa una fuerte tendencia al uso de tasas progresivas que varían en función del valor de los inmuebles en la región, posiblemente motivado por una preocupación con la perversa concentración de ingresos. Su uso incluye, en algunos casos, mismo los inmuebles no residenciales. Es común el debate respecto de la adecuación de aplicar tasas progresivas sobre un impuesto que es clasificado como real, cuya incidencia es sobre el objeto – el inmueble. Además de asegurar la viabilidad legal de la aplicación de tasas progresivas, es también esencial que sea evaluada su relevancia para el cumplimiento de los objetivos tributaria y sus reales efectos en la distribución del monto tributario. La situación más atípica en cuanto al empleo de tasas progresivas es la descripta en Cantón Guayaquil, Ecuador, donde las tasas progresivas pueden ser establecidas considerando todas las propiedades de cada contribuyente, resultando en impuesto con características personales.

Es común la aplicación de tasas a la tierra vacante. Algunos ejemplos incluyen Argentina, Brasil, Chile y Venezuela. En Brasil, con base en una disposición de la constitución, reglamentada por ley federal conocida como el Estatuto de la Ciudad, es posible emplear el impuesto con tasas progresivas en el tiempo, para penalizar la ociosidad de tierras en zonas consideradas prioritarias al desarrollo. En Venezuela, fue creado el impuesto a las tierras ociosas, cuya la base imponible es la diferencia entre el rendimiento idóneo y el real a cada ejercicio fiscal. Las tasas varían de 0 a 12% conforme el crecimiento de la base imponible. Sin embargo, la creación del impuesto mediante decreto tornó frágil su aplicación por contrariar el principio de la legalidad.

Por cierto, la diferenciación para coadyuvar a lograr los objetivos de política fiscal debe ser balizada por la prerrogativa de simplicidad y aceptabilidad, que debería estar presente en el diseño de cualquier sistema de tributación. Complejidad excesiva o actitudes extremistas pueden generar tanto problemas de carácter administrativo, como resultados controvertidos. Por ejemplo, en la ciudad de Porto Alegre, Brasil, tasas elevadas de hasta 6% sobre el valor de la tierra vacante, cuyo objetivo era combatir la especulación inmobiliaria, resultaron en una ineficiencia en la recaudación de 67% para los inmuebles baldíos, mientras que para los inmuebles construidos es inferior a 15%.

Por fin, limitadores al impuesto a pagar son relativamente comunes. En la Provincia de Buenos Aires, Argentina, el impuesto no puede exceder en más de 50% al determinado en el año de 1999 para inmuebles hasta $200.000 pesos. En Bogotá, Colombia, el impuesto no puede subir mas de 100% de un año al otro. En Brasil, crecimientos del impuesto superiores a la inflación entre dos ejercicios consecutivos deben ser autorizados en Ley. Esos limitadores pueden acentuar situaciones de iniquidades fiscales.

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4. CATASTRO, VALUACIONES Y RECAUDACIÓN

La eficiencia y equidad del impuesto predial están fuertemente relacionadas con aspectos administrativos. La debilidad de los esquemas administrativos y operativos es reconocida en diversos países como el principal elemento que reduce la capacidad del impuesto como fuente de ingresos. Entre las dificultades mencionadas por los administradores del impuesto predial están la insuficiencia e impericia de la burocracia dedicada a esta labor, la falta de herramientas tecnológicas adecuadas y la ausencia de un control efectivo sobre las deudas tributarias inmobiliarias.

Además, el fuerte componente político, en algunas situaciones, incluso con el respaldo legislativo, interfiriendo en las actividades técnicas agrava la situación. En diversas situaciones las valuaciones o las tablas de valores empleadas para determinar los valores catastrales deben ser aprobadas por legislaturas. En el caso de Brasil, eso es hecho en la esfera local; mientras en México es la legislatura estatal; en Guatemala es el Consejo Municipal instituido en nivel Nacional.

Catastro

La calidad, completitud y confiabilidad de las informaciones catastrales tienden a afectar directamente la precisión de la valuación. Los problemas catastrales en América Latina no están relacionados solamente a falta de tecnología. En realidad, la gran dificultad catastral observada se relaciona a la inmensa informalidad en el proceso de ocupación de la tierra, e inseguridad sobre la tenencia de la tierra. Debilidades frecuentes se relacionan con la inclusión apenas de información sobre la ciudad legal, ignorando gran parte de inmuebles; la omisión de parte de área construida en los inmuebles catastrales; la omisión o sobre posición de áreas territoriales; y la falta de integración entre el catastro y otras bases de datos.

Como consecuencia, se observa una reducción significativa de la capacidad de generación de ingreso de impuesto, falta de equidad en la distribución de la carga tributaria, errores y distorsiones en el valor estimado para los inmuebles, pues pueden estar basados en atributos incorrectos sobre las características de los inmuebles, y otras ineficiencias.

Diferentes relatos en este sentido abarcando prácticamente todos los países investigados ayudan a comprender la problemática enfrentada. Al analizar el caso de Venezuela, González (1998) se identificó como el único problema donde, quizá, no se ha encontrado una solución satisfactoria, es el caso de las extensas áreas de desarrollo no controladas de las grandes ciudades. En Chile, es estimado que 50% de las ampliaciones de construcciones se ejecutan en la ilegalidad. En Bogotá,

430


Colombia, donde los contribuyentes son responsables por hacer la declaración de sus inmuebles, es identificada la dificultad de abarcar predios nuevos. En Porto Alegre, Brasil, fueron identificados 117.000 casos de omisiones catastrales, representando 26% de total de los inmuebles existentes en la ciudad.

Excepto por Lima y otras pocas municipalidades en Perú, es identificado que gran parte de las municipalidades no están preparadas para hacer levantamientos catastrales. Mismo cuando proyectos de actualización catastral especiales son efectuados, no hay una estrategia de continuidad de los trabajos. Además, en Perú no existe la obligación de inscribir transferencias de inmuebles en los registros públicos.

En la casi totalidad de legislaciones está prevista la obligación de que propietarios poseedores o sus representantes declaren cualquier modificación que se haga en sus inmuebles. La ausencia de una fiscalización efectiva y, quizá, la ausencia de cultura fiscal fuerte, resulta en falta de efectividad de la legislación.

Por otro lado, cabe también relatar algunos ejemplos de avances catastrales, los cuales son:

• En la ciudad de Guayaquil, Ecuador, se estableció el enlace informático entre el registro de inmuebles y el catastro posibilitando reflejar alteraciones jurídicas automáticamente en el catastro. A través de la iniciativa el número de inmuebles creció de 165.000 en 1993 hasta 418.474 predios en 2001.

• A pesar de que El Salvador no ha instituido un impuesto a la propiedad inmobiliaria, está siendo planteado un enlace entre las municipalidades y el centro nacional de registros. La creación del Sistema Nacional de información del Registro y Catastro es un esfuerzo del gobierno en la búsqueda de garantir más la seguridad jurídica de propiedad inmobiliaria, al mismo tiempo que actualiza y estandariza la información catastral en el país. A través de convenios, los municipios podrán utilizar la información suministrada por el centro nacional de registros. El esfuerzo ciertamente podrá facilitar la institución de un impuesto a la propiedad inmobiliaria.

• En la ciudad de Guatemala, Guatemala, mediante la toma de fotografía aérea de la ciudad, de la investigación en campo y de la obtención de información del registro general de la propiedad, fue observado un crecimiento significativo de ingresos de aproximadamente 285% en términos reales en un período alrededor de 5 años.

• En el municipio de Belem, Brasil, la actualización catastral y la introducción del catastro multifinalitario logró aumentar el número de unidades catastrados de

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230.000 a 360.000. Además, fueron identificados incrementos en el área de las construcciones existentes en 50% de los inmuebles catastrados.

• Lagarda (2001) observa que los programas de modernización catastral tuvieron un impacto casi de inmediato en términos de incrementos de recaudación en México, mientras la descentralización del impuesto predial no se manifestó en mejoras sustantivas para el desempeño del impuesto.

• Debido a la importancia del catastro, la asignación de recursos para su mejoría es observada con una cierta frecuencia. En Perú, 5% de los ingresos recaudados con el impuesto predial es asignado para la manutención del catastro.

Es importante recordar que la aplicación de recursos en mejoras catastrales presenta la fuerte tendencia de generar crecimiento de ingresos, sin mencionar los beneficios para la gestión urbana y confiabilidad en el sistema.

Valuación.

El auto avalúo es empleado en países como Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y Perú en variada extensión, siendo una alternativa para resolver problemas de ausencia de información, limitada capacidad técnica o insuficiente disponibilidad de recursos para la manutención del catastro actualizado. Sin duda, es una forma de promover la mayor aceptabilidad del impuesto.

Bogotá, Colombia, es un de los ejemplos más importantes de la aplicación del auto-avalúo. Su introducción en 1993 representó un avance significativo. El catastro incluía sólo 40% de los predios y los avalúos representaban alrededor de 20% del valor de mercado. La reforma redujo las tarifas y aumentó el número de predios catastrados de 450.000 para 930.000. El resultado fue el crecimiento del impuesto en 74% en términos reales (Puentes 2002). Fue necesario introducir un sistema simplificado para los estratos de menores ingresos en razón de la dificultad de que los contribuyentes asimilasen el esquema de auto avalúo formulado. Con gran aceptabilidad de la comunidad, fue posible completar considerablemente el catastro y el desempeño del impuesto como fuente de ingresos. Cuando fue implantado, el auto avalúo no podría ser inferior al avalúo catastral y en 50% del valor de mercado del inmueble. En 1995, una sentencia del Concejo de Estado declaró inexequible el avalúo comercial como referencia para el auto avalúo. En Bogotá, aunque la responsabilidad de determinar la base de cálculo sea del contribuyente, la administración tributaria hace un esfuerzo para enviar a los contribuyentes las facturas sugeridas.

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Pizza (1999) sostiene que la limitada capacidad de los departamentos catastrales en Colombia influenció a la adopción del auto avalúo en grandes ciudades como Bogotá, Cali, Barranquilla y Cartagena. Los efectos en las demás ciudades no fueron tan positivos como en Bogotá por razones variadas.

En Guatemala, es empleado el auto avalúo apenas cuando los contribuyentes sean convocados para el efecto por el ministerio, o la municipalidad respectiva. La no-presentación de la declaración autoriza al sujeto activo a contratar valuadores privados a efecto de realizar los trabajos con los costos asociados con el avalúo así contratado cargados a cuenta del contribuyente. La base podrá, por lo tanto, ser estimada por la autoridad fiscal, declarado por el contribuyente (auto avalúo) o por el valuador privado contratado. En Perú hay la previsión de obligatoriedad de los contribuyentes a presentar declaración jurada que es substituida por la actualización de los valores de predios por el gobierno.

En relación al método de valuación, en la mayoría de los municipios se emplea el método del costo de reproducción, con la estimación separada del valor de la tierra y del valor de las mejoras (construcciones). Por ejemplo, en Buenos Aires, es establecido un valor unitario para la cuadra en función básicamente del aprovechamiento del suelo y de la localización. El valor de las mejoras es calculado con base en un valor unitario de costo de reposición del bien, que es determinado en función del destino, de la categoría y del patrón de cualidad de la construcción. Son empleados factores de depreciación para expresar la reducción del valor generado por la edad, estado de conservación y / o obsolescencia de las mejoras. Las categorías son asignadas de acuerdo con un sistema de puntajes. Mientras los valores unitarios de la tierra son determinados por el Poder Ejecutivo, los costos unitarios promedios de construcción y la tabla conteniendo los factores de depreciación son fijados anualmente en la Legislatura. No obstante, las diferencias en la aplicación del método entre las diferentes jurisdicciones, la estructura de su aplicación, es similar.

Inconsistencias en los resultados obtenidos con la aplicación del método son comúnmente identificadas. Tanto en Buenos Aires, cuanto en Porto Alegre, estudios desarrollados con el objetivo de comparar los valores empleados para fines de tributación con el precio de venta de los inmuebles ilustran la fuerte presencia de iniquidades de valuación. Entre otros problemas, la importancia de la localización es desdeñada en la metodología actual aplicada en Buenos Aires. El valor de la tierra representa sólo 2,4% de la valuación fiscal. Fueron identificados diferentes atributos importantes para la formación del valor de los inmuebles que eran ignorados de acuerdo con la metodología actual. En Porto Alegre, hay un bajo grado de uniformidad de las valuaciones. Ambas ciudades han desarrollado trabajos

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que permitirían la alteración del método de valuación con mejoría significativa en términos de precisión.

Problemas relativos al empleo de metodología similar con lo descrito anteriormente incluyen la ausencia de baldíos en áreas ya consolidadas de la ciudad, el uso de factores subjetivos, la omisión de atributos importantes y el hecho de que las preferencias del consumidor no son contempladas. Además, las tasas de depreciación no son capaces de reflejar la pérdida del valor de los inmuebles por edad, estado de conservación, o obsolescencia funcional. Por fin, es importante percibir que el costo de un inmueble no es necesariamente su valor de mercado. Para minimizar el problema, puede ser aplicado un factor de comercialización con el objetivo de expresar la diferencia entre el costo y el valor de un inmueble como lo hace la Municipalidad de Juiz de Fora, Brasil.

Aparentemente, las valuaciones representan, en promedio, entre 5 y 80% del valor de mercado en las localidades examinadas. Niveles de valuación alrededor de 30% son comunes. En Porto Alegre, Brasil, el promedio de las valuaciones en relación con el valor de mercado es entre 18 y 31% dependiendo del segmento de inmuebles considerado. En Recife, fue informado que los inmuebles estaban valuados de 30 a 50% del valor de mercado; entre 25 y 30% del valor de mercado en Perú; y, en promedio, 30%, 33,33% y 35% en la ciudad de Buenos Aires (Argentina), Chile y en el Estado de Sonora (México), respectivamente. Ya, en Cantón de Guayaquil, Ecuador, la valuación para fines fiscales representaron de 5 hasta 10% del valor de mercado. Niveles un poco más próximos del mercado son registrados en Bogotá, Colombia, donde los avalúos están entre 74 y 82 % del valor de mercado.

Un caso extremo es de la Municipalidad de Rosario, en Argentina, donde los avalúos de terrenos vigentes corresponden a valores de 1986 y no fueron actualizadas ni siquiera en términos monetarios, resultando valores completamente no-actualizados. La solución encontrada para la ausencia de valuación fue el aumento de las tasas (alícuotas) y la imposición de un monto mínimo. Como resultado, en 2002, las tasas resultaron significativamente mayores que los avalúos. Por ejemplo, el primer rango de valor abarcaba inmuebles con hasta 0,5860 pesos, cuando la alícuota para esa clase era de 1.877,74%.

No en todos los países hay una exigencia legal del mantenimiento de ciclos regulares entre las valuaciones generales. En Porto Alegre, la última valuación para fines tributarios se realizó en 1990. Por una estructura legal equivocada, en el ámbito nacional, se obliga al Poder Legislativo municipal a homologar las valuaciones empleadas para fines de cobranza del predial. En otras ciudades en América Latina, como Recife, en Brasil, y Acapulco de Juárez, en México, ciclos de valuación de

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alrededor de 10 años son observados. En San José, Costa Rica, valores históricos de 50 años atrás vienen siendo ajustados por índice de inflación.

Ejemplos de legislaciones que buscan evitar largos intervalos de valuación son observados en Costa Rica, Chile, Guatemala y Perú. Sin embargo, no siempre la determinación legal es efectiva. En general, es establecido que el intervalo no podrá ser superior a 5 años. Sin embargo, en Chile, de acuerdo con la Asociación Chilena de Municipalidades (2002), los valores de los bienes raíces no agrícolas no se han ajustado desde el año 1995 y los bienes de raíces agrícolas no son valuados hacen 22 años. En Guatemala, el intervalo también no es respectado.

Buscando reajustar los avalúos entre valuaciones generales, lo más común es el uso del índice nacional de precios al consumidor. En Bogotá, el índice de precios al consumidor ha sido substituido por el índice de valorización urbana y rural, que es el promedio de la valoración de los predios.

Con referencia a la uniformidad de las valuaciones, la mayoría de las jurisdicciones examinadas no hace un análisis estadístico profundo sobre el desempeño del impuesto que permita extraer datos confiables. Sólo Porto Alegre y Bogotá informaron hacer el control. La percepción, con base en la forma con que los trabajos son realizados, sugiere la existencia de deformaciones profundas en el impuesto generadas por imperfecciones administrativas del impuesto. Desigualdades horizontales son probables y es posible que inmuebles de menor valor sean sobre-valuados con relación a los inmuebles de alto valor. Aunque hay un fuerte componente político en las valuaciones que impiden la actualización de los valores. La resistencia a los esfuerzos para la mejoría de las valuaciones es considerable.

La problemática de la falta de capacitación de los funcionarios para la función es mencionada con frecuencia, principalmente cuando las tareas administrativas fueron recientemente traspasadas para los municipios. En función de la fuerte diferencia entre los avalúos y el valor de mercado de los inmuebles, la actualización de las valuaciones requiere, en general, la reformulación de las tasas. Algunas veces, el grado de uniformidad en las valuaciones es tan bajo, que la reducción de iniquidades determinaría fuertes variaciones en la incidencia del impuesto para los inmuebles en nivel individual. De esa forma, una estrategia para hacer la transición puede ser necesaria.

Recaudación.

En la Tabla a seguir, es informado el nivel de eficiencia en recaudación considerando los pagos espontáneos en el período anual donde eran esperados en las jurisdicciones examinadas. Es posible verificar que en 70% de los casos, el nivel de eficiencia está

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entre 70 y 90% del montante emitido. O sea, 75% del valor emitido es percibido sin morosidad, en la mediana.

La preocupación con la morosidad y evasión está siempre presente en los países latinoamericanos. Como lo identificó Kelly (2000), las causas de la evasión tributaria están muchas veces relacionadas a las percepciones de injusticias, a la impunidad o a la falta de confiabilidad en el gobierno. Causas apuntadas por administradores públicos en América Latina incluyen crisis financieras; falta de capacidad técnica de los funcionarios responsables por la administración tributaria, que es asociada a las dificultades de ejercer la función de cobranza del impuesto debido al no-cumplimiento de las formalidades legales que garantizan la exigibilidad del crédito; falta de voluntad política; ausencia de sanciones efectivas que induzcan al pago o no-aplicación de las sanciones previstas. En Venezuela, fue apuntado el considerable número de inmuebles de bajo valor donde los gastos de un litigio judicial no justificaban la cobranza, resultando en impuesto no cobrable.

Tabla 4- Nivel de Eficiencia en la Recaudación País Jurisdicción Tipo Data %

Argentina Rosário1 Municipio 2003 63,94

Brasil

Belem do Pará Municipio 2002 34,78Belo Horizonte Municipio 2002 76,20Campo Grande Municipio 2003 56,09Distrito Federal Municipio 2003 69,00Florianópolis Municipio 2001 69,45João Pessoa Municipio 2003 48,08Juiz de Fora Municipio 2001 74,16Porto Alegre Municipio 2001 78,78Recife Municipio 2002 78,44Rio de Janeiro Municipio 2002 74,66Salvador Municipio 2003 46,09São Paulo Municipio 2000 88,46

Chile --- País 2003 92,65Colombia Bogotá Municipio 2001 90,59Ecuador Cantón Guayaquil Municipio 2000 75,07

México

Coahuila Estado /Provincia 2002 59,23Hermosillo Municipio 2001 65,00Zapopan Municipio 2002 86,53Acapulco de Juárez Municipio 2001 80,66

Perú Lima Municipio 2003 60,55Uruguay San José Municipio 2002 76,92

Promedio 70,95Mediana 74,66COV (%) 21,19Mínimo 34,78Máximo 92,65Casos 23,00

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Diversos municipios en América Latina han percibido la necesidad de alterar la actitud de la administración tributaria para lograr resultados exitosos. Simplificación de los trámites, eliminación de duplicidades de funciones, reducción del tiempo de análisis de las demandas o reclamos, y facilitación del pago han sido identificada con frecuencia. Por ejemplo, en Lima, Perú, se instituyó en 1997 el Servicio de Administración Tributaria (SAT), que es una institución pública descentralizada de la municipalidad, con autonomía económica, administrativa y financiera, cuyo objetivo es la recaudación y fiscalización de todos los tributos administrados por el gobierno municipal (Arias 2003). A través del SAT, hubo una fuerte mejora en la atención de servicios al contribuyente, abarcando mayor calidad de servicios, extenso uso de Internet, e introducción de 24 horas de servicio disponible con help line, fax, web y correo electrónico. Experiencias semejantes son observadas en diversas ciudades. Aumentar el control social y asumir un compromiso del gobierno con la aplicación de ingresos fue uno de los caminos identificados en la ciudad de Porto Alegre para reducir la evasión y aumentar la importancia del impuesto como fuente de ingresos. El aumento de la credibilidad del gobierno, obtenido por el proceso de presupuesto participativo, fue fundamental para la introducción de una reforma fiscal que cubrió principalmente el impuesto a la propiedad inmobiliaria y resultó en la duplicación de los ingresos con el impuesto, en valores reales, en el período de un año (de 1990 a 1991). Por otro lado, diferentes conquistas se registraron en la ciudad con relación a la provisión de servicios públicos básicos, mejora de las condiciones de transporte e inversiones de carácter social en el área de educación, salud y asistencia. Menos cuantificable, sin embargo de igual importancia, fue la formación de una masa crítica popular.

5. RECOMENDACIONES

De una forma general, hay amplio espacio de rehabilitación del impuesto a la propiedad inmobiliaria en los países de América Latina. No obstante, debates acerca del aumento del monto tributario, generan comúnmente una movilización popular y una oposición política difícil de enfrentar (Cabannes y Baierle 2003). Sin embargo, algunas experiencias locales evidencian que es posible superar ese paradigma. La situación actual de limitación de ingresos y, no raro, de empobrecimiento de los municipios, ha señalado para la necesidad de explotar la potencialidad del impuesto predial como fuente de ingresos, así como aprovechar su papel en la promoción del desarrollo urbano más equilibrado. Un punto clave es identificar el papel esperado del impuesto predial.

La capacidad de los gobiernos de controlar el crecimiento urbano es improbable de ser observada en corto período en América Latina. La creatividad debe ser explotada en el sentido de desarrollar sistemas de control, como por ejemplo,

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integrar diferentes bases de datos manejadas por organizaciones que ejecutan políticas sociales y servicios públicos con el catastro. Formas de responsabilizar al contribuyente por la actualización catastral y de promover lo comprometido en esa tarea deben ser identificadas. Hay una diversidad de cuestiones a ser examinadas, pero experiencias diversas han servido de indicativo que con soluciones sencillas y creativas es posible una mejora desde pronto del impuesto en América Latina.

Algunas particularidades en la forma de introducción del impuesto en la región están consolidadas, como por ejemplo el uso de tasas progresivas en razón del valor de la propiedad, esquemas para sobre tasar baldíos y el auto avalúo. Hay, también, algunas cuestiones más de fondo que deben ser trabajadas, como la necesidad de reducir la influencia política sobre actividades técnicas. Mientras que la definición de base de cálculo es una decisión relacionada directamente con la política tributaria de cada localidad o país, su determinación – valuación - es una actividad administrativa de cuño inherentemente técnico. Sería también importante la definición de las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno, considerando factores como capacitad, viabilidad y estrategias volteadas para la mayor confiabilidad en los resultados y aceptabilidad. Las diferencias entre las capacidades de gestión de los municipios son acentuadas, indicando que quizá sea fundamental la existencia de un organismo nacional para capacitar, orientar y estructurar los municipios más frágiles. Los beneficios a ser logrados a través de un impuesto vigoroso a la tierra ciertamente justificarían el esfuerzo.

AGRADECIMIENTO

El autor desea agradecer al Lincoln Institute of Land Policy a través del Programa para la América Latina y el Caribe por financiar su participación en la 7th Annual Conference of the International Property Tax Institute. Guadalajara, México. Septiembre 28 – Octubre 1, 2004.

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Imposición Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el África del Subsahara*

Prof. Riël C. D. Franzsen1 Universidad de Sudáfrica; y Dr. William J. McCluskey 2

Universidad de Ulster, Irlanda del Norte Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña3

RESUMEN

El impuesto a la propiedad inmobiliaria es una fuente de ingreso propio para los gobiernos locales de la mayoría de los países del África del Subsahara. Sin embargo, en la mayoría de los casos no se utiliza a su máximo potencial. Aunque los problemas relacionados con el cobro, la recaudación y la ejecución, al igual

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004. Reproducido de “Imposición Ad Valorem a la Propiedad Inmobiliaria en el Subsahara África” del Prof. Riël C.D. Franzsen y Dr. William J. McCluskey, 2004, Boletín de Valuación y Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Vol. 2, Número 3. „ 2005 Asociación Internacional de Funcionarios de Valuación (IAAO) y el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria (IPTI), Reproducido con la autorización.

1 Riël C. D. Franzsen es Profesor en Impuestos y Ley Comercial, del departamento de la Ley Mercantil en la Universidad de Africa del Sur, en Pretoria. Ha sido consejero en los Gobiernos de Africa del Sur, Tanzanía y Uganda, tambien para el Banco Mundial en Impuestos a la Propiedad y en Administración de Finanzas Municipales. Es miembro del Despacho de Consultoría del Instituto Internacional del Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria.

2 Dr. William J. McCluskey es Catedrático en Evaluación y Apreciación de Bienes Raices en la Universidad de Ulser, en Irlanda del Norte. Obtuvo su grado en Valuación y Gestión de la Propiedad y su doctorado en la Universidad de Ulser. Es miembro de la Junta de Asesores del Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad.


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que con una falta de decisión política para asegurar su aplicación apropiada, son las razones más importantes de su débil funcionamiento general en la mayoría de los países, se argumenta que la persistencia general de sistemas del impuesto a la propiedad basados en el valor individual también es una razón importante del estado actual de la situación. En vez de considerar alternativas más prácticas y con posibilidad de mantenerse, hay la tendencia notable de establecer o mantener sistemas que requieren la valuación individual de cada propiedad.

INTRODUCCIÓN

Los impuestos relacionados con la propiedad inmobiliaria se aplican en la mayoría, si no es que en todos los países de África. El presente ensayo proporciona una breve visión del impuesto anual sobre la propiedad inmobiliaria aplicado principalmente por gobiernos locales en 22 países del África del Subsahara. Estos países se revisaron como parte de dos estudios: Primero, un estudio realizado por Franzsen (2001-2003), sobre los impuestos a la propiedad aplicados y recaudados en los 14 países miembros de la Comunidad para el Desarrollo Sudafricano (SADC) (por sus siglas en inglés); y segundo, 7 países adicionales fueron estudiados por Franzsen y McCluskey (2002-2004) como parte de una investigación más amplia sobre la imposición a la propiedad inmobiliaria en la Comunidad Británica de Naciones “British Commonwealth” – dado que estos países no están comprendidos en la región de la Comunidad para Desarrollo Sudafricano pero son miembros de la Comunidad Británica de Naciones. Ambos estudios que son coincidentes fueron realizados con el financiamiento para la Investigación “David C Lincoln” del “Lincoln Institute of Land Policy”, Cambridge, Massachusetts, United States4 (Instituto Lincoln sobre Política del Suelo). En virtud de que la información sobre Rwanda estaba disponible, también se incluyó este país (que no pertenece a la Comunidad de Desarrollo Sudafricano ni a la Comunidad Británica de Naciones).

Dillinger (1991: 5) establece que “el bajo ingreso del impuesto a la propiedad inmobiliaria es, en un sentido inmediato, el resultado combinado de una política inadecuada y de una administración fiscal deficiente” y también establece (Dillinger, 1991: 34), que “dado el extremadamente bajo nivel de eficiencia de la recaudación en los países en desarrollo, la mayor parte del esfuerzo aplicado en planimetría y en valuación es probable que se desperdicie si no se llevan a cabo los esfuerzos correspondientes para mejorar la administración de la recaudación: la propiedad inmobiliaria recién detectada y valuada no genera ingreso si el sistema de administración de la recaudación es disfuncional.”

4 Quisiéramos expresar nuestro agradecimiento por el apoyo financiero recibido del Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, Massachusetts, United States. Los puntos de vista expresados en este ensayo son, sin embargo, propios y no necesariamente reflejan la visión del Instituto Lincoln.

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Con relación a Kenya Kelly (2002) establece que “la estrategia de reforma del impuesto a la propiedad inmobiliaria bajo el Programa de Reforma del Gobierno Local de Kenia fue diseñado para centrarse en la reforma administrativa – principalmente en la mejora de los sistemas de recaudación y ejecución – y en la movilización de la decisión política. Sólo después de que se logren avances en la recaudación y ejecución, la atención debe centrarse en asegurar una cobertura total y una mejora en la valuación.” En el caso de Kenia se encontró (Kelly, 2002) que el “obstáculo principal para mejores tasas del impuesto a la propiedad no es la valuación sino una administración deficiente y la falta de decisión política para recaudar y ejecutar”.

Este ensayo reconoce la debilidad general en la administración del impuesto a la propiedad inmobiliaria en la mayoría de los países investigados, y más bien se centra principalmente en la base del impuesto, la valuación y en cuestiones relacionadas con la tasa del impuesto.

Visión general de los Países Seleccionados en el África del Subsahara.

El Cuadro No. 1 proporciona una visión general de datos básicos nacionales para los 22 países seleccionados.

Cuadro No. 1: Información Básica relacionada con 22 Paísesdel África del Subsahara

País Extensión

(Km2) Capital

Población (Millones)

PIB per Cápita (US$)

Urbanización

Angola 1,246,700 Luanda 11.0 1,900 26%Botswana 600,370 Gaborone 1.6 8,800 46%Camerún 475,440 Yaoundé 16.0 1,800 49%República Democrática del Congo 2,345,410 Kinsahasa 58.3 600 30%Gambia 11,300 Banjul 1.5 1,700 33%Ghana 239,460 Accra 20.7 2,200 38%Kenia 582,650 Nairobi 32.0 1,000 33%Lesotho 30,355 Maseru 1.9 3,000 17%Malawi 118,480 Lilongwe 11.9 600 13%Mauricio 2,040 Port Louis 1.21.2 11,400 43%Mozambique 801,590 Maputo 18.8 1,200 23%Namibia 825,418 Windhoek 2.0 7,100 27%Nigeria 933,768 Abuja 137.3 800 44%Ruanda 26,338 Kigali 8.0 1,300 6.2%Seychelles 455 Victoria 0.090.09 7,800 59%Sierra Leona 71,740 Freetown 5.9 500 37%Sudáfrica 1,219,912 Pretoria 42.7 10,700 30%Swazilandia 17,363 Mbabane 1.2 4,900 23%Tanzania 945,087 Dodoma 36.6 600 30%Uganda 236,040 Kampala 26.4 1,400 15%Zambia 752,614 Lusaka 10.5 800 38%Zimbabwe 390,580 Harare 12.7 1,900 31%

Fuente: Almanaque Mundial 2004 (CIA). Libreta de Información del Medio Ambiente 2002 (Banco Mundial)

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El Cuadro No.2 proporciona una visión general de los impuestos de los cuales el impuesto a la propiedad inmobiliaria (es decir, propiedad raíz) es el principal objeto imponible para todos los países seleccionados. En algunos cuantos casos, la información no estaba disponible.

Cuadro No. 2: Impuestos relacionados con la Propiedad Inmobiliariaen los Países Seleccionados

País IVA Impuesto sobre la Transferencia

de Propiedad

Impuesto sobre Ganancias de

Capital

Impuesto sobre Herencias y Donaciones

Impuesto sobre la Propiedad

Urbana Angola No Sí Sí Sí SíBotswana Sí Sí No Sí SíCamerún Sí Sí Sí Sí SíRepública Democrática del Congo No Sí Sí Sí SíGambia ? Sí Sí Sí SíGhana Sí Sí Sí Sí SíKenia Sí Sí No No SíLesotho Sí Sí Sí Sí SíMalawi Sí Sí Sí Sí SíMauricio Sí Sí Sí Sí SíMozambique Sí Sí Sí Sí SíNamibia Sí Sí No No SíNigeria Sí Sí Sí ? SíRuanda Sí ? ? ? SíSeychelles No Sí No No No1 Sierra Leona No2 ? ? ? SíSudáfrica Sí Sí Sí Sí SíSwazilandia No Sí No No SíTanzania Sí Sí Sí No SíUganda Sí Sí Sí No SíZambia Sí Sí No No SíZimbabwe Sí Sí Sí Sí Sí

Notas:1. El tamaño y la población pueden sugerir por qué no se aplica actualmente un impuesto a la

propiedad en el pequeño estado isla de Seychelles.

2. Sierra Leona está por establecer un impuesto al valor agregado (IVA) en 2005.

En todos los países seleccionados con excepción de Seychelles, se aplica alguna forma de impuesto a la propiedad inmobiliaria en por lo menos algunas áreas urbanas. Como se indica más abajo, en la mayoría de los casos el impuesto a la propiedad inmobiliaria se grava y recauda por las autoridades locales. Sólo en el caso de Angola, Camerún y la República Democrática del Congo es un impuesto nacional. En el caso de Camerún las autoridades locales tienen derecho de gravar

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y recaudar un 25% de sobretasa sobre el Impuesto Nacional a la Propiedad de la Tierra.

Las propiedades rurales generalmente no se gravan – aunque se llevan a cabo esfuerzos para extender los impuestos a la propiedad inmobiliaria sobre propiedades rurales en Namibia, Ruanda y Sudáfrica.

VISIÓN GENERAL DE LAS BASES DEL IMPUESTO, CUESTIONES DE VALUACIÓN Y TASAS DEL IMPUESTO EN LOS PAÍSES SELECCIONADOS

Bases del Impuesto

El Cuadro No. 3 muestra que generalmente se encuentra una amplia variedad de bases del impuesto a la propiedad inmobiliaria en el África del Subsahara. Esto se debe fundamentalmente a la herencia colonial de los países.

Una característica interesante es que en muchos países (particularmente en África del Sur) la legislación local de cada país con frecuencia prevé varias bases del impuesto. Sin embargo, esto sucede sólo en unos cuantos países (más notorio en Nigeria, Sudáfrica, Tanzania y Zambia) donde los municipios parecen utilizar más de una de las bases del impuesto de manera significativa.

También vale la pena mencionar el hecho de que en dos países, Tanzania y Zambia, se permite a la autoridad local usar de hecho diferentes sistemas dentro de una sola jurisdicción fiscal. En ambos países, se utiliza un sistema dual para hacer frente a la baja cobertura y a las serias limitaciones de capacidad para extender y mantener los registros de valuación.

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Cuadro No. 3: Bases del Impuesto previstos por la Legislación yutilizadas en la Práctica

País Sólo el Suelo

Valor de la Inversión

Suelo y Mejoras

Sólo Mejoras

Valor Anual

Superficie Tasa Fija

Angola X1 Botswana X Camerún X República Democrática del Congo X Gambia X Ghana X Kenia X O2 Lesotho X Malawi X X Mauricio X X Mozambique X Namibia O O X O X Nigeria X X X X Ruanda X X Sierra Leona X3 Sudáfrica X X X Swazilandia O X O O Tanzania X X Uganda X Zambia X X Zimbabwe O X X X

Notas:1. La X indica aquellas bases del impuesto previstas y utilizadas de hecho en la práctica.2. La O indica bases del impuesto previstas pero no utilizadas en la práctica.3. El impuesto sobre las construcciones de Sierra Leona se impone con referencia a los valores del

alquiler anual.

La Valuación para Propósitos Fiscales

Aunque la disponibilidad de datos relevantes es de alguna forma limitada, el Cuadro No. 4 sugiere que no hay suficiente número de valuadores calificados (con la única posible excepción de Sudáfrica) para preparar y/o extender y/o mantener los registros de valuación en los países investigados (Chirwa, 2000; Franzsen y Olima, 2003). En la mayoría de los países los registros de valuación –cuando existen– son reportados irremediablemente desfasados (Nsamba – Gayiiya, 2001).

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Cuadro No. 4: Obligación de los Registros de Valuacióny uso de CAMA y/o GIS

País CAMA y/o GIS **Número de Valuadores Registrados

Registros de Valuación

Valuadores Locales

Valuadores de Gobierno

Valuadores Privados

Control de Calidad de los R. de V.

Angola No hay datos No hay datos N/A1,2 Sí No hay datos No

Botswana No < 70 No Sí No No

Camerún Parcialmente3 No hay datos N/A Sí No No

República Democrática del Congo No hay datos No hay datos N/A N/A N/A N/A

Gambia No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos

Ghana No hay datos No hay datos Sí Sí Sí No hay datos

Kenia No4 < 400 Sí Sí No No

Lesotho No < 6 No Sí No No

Mauricio No hay datos No hay datos No Sí En principio No hay datos

Malawi No < 25 No Sí Sí Limitado5

Mozambique No No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos

Namibia No < 15 Sí No Sí No

Nigeria No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos

Ruanda No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos

Sierra Leona No hay datos No hay datos No hay datos No hay datos Sí No hay datos

Sudáfrica Parcialmente6 2,050 Sí No Sí No

Swazilandia No < 6 No No Sí No

Tanzania No < 110 Sí Sí Sí Limitado

Uganda No < 25 Sí Sí Sí No

Zambia No < 50 Sí Sí Sí Limitado

Zimbabwe No hay datos No hay datos Sí Sí No hay datos No hay datos

** CAMA: Valuación Masiva Asistida por Computadora (por sus siglas en Inglés). GIS: Sistemas de Información Geográfica (por sus siglas en Inglés).

Notas:1. N/A significa “no aplicable” (es decir, donde el impuesto no es con base en el valor.2. Angola no tiene hasta la fecha estructuras de gobierno local.3. Camerún puede ser que establezca un sistema CAMA en por lo menos Yaoundé y Douala en

2005.4. Se llevó a cabo un proyecto piloto CAMA en las poblaciones de Mavuko y Nyeri en 1998 –1999.5. “Limitado” implica cierta supervisión local o del gobierno de las valuaciones hechas por valuadores

privados.6. Ciudad del Cabo inició un registro de valuación generado a través de CAMA en 2002, en tanto que

cuestiones de CAMA y GIS son utilizadas para fines de valuación por la mayoría de los municipios metropolitanos.

Esto genera una pregunta simple: ¿Por qué los países africanos persisten con sistemas de impuesto a la propiedad inmobiliaria que requieren la inspección física y el valor individual de cada propiedad imponible?

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Tasas del Impuesto

El Cuadro No. 5 intenta resumir algunos de los aspectos claves relacionados con las tasas del impuesto en los países seleccionados.

Cuadro No.5: Obligación de las Tasas, Limitaciones,Tasas Diferenciales e Ingresos

País Obligación para establecer

las Tasas del Impuesto

Derecho al Ingreso del Impuesto a la Pro-

piedad Inmobiliaria

Limitaciones del Gobierno Central sobre las Tasas

Tasas Dife-renciales

Central Local Central Local Angola X X X No Botswana X X X Sí Camerún1 X X X X No República Democrática del Congo1 X X X X Sí Gambia No hay datos No hay datos X X No hay datos No hay datos Ghana X X No hay datos No hay datos Kenia X X X No Lesotho X X X Sí Malawi X X X En Principio Mauricio X X No hay datos Sí Mozambique X X X No hay datos Namibia X X X En Principio Nigeria X X X No hay datos Ruanda X X X Sí Sierra Leona X X No hay datos No hay datos Sudáfrica X X X Sí Swazilandia X X X Sí Tanzania X X X Sí Uganda X X X Sí Zambia X X X Sí Zimbabwe X X X Sí

Notas:1. La legislación de Camerún y la República Democrática del Congo admite la participación de

ingresos.

Es particularmente notorio que la legislación de la mayoría de los países permite las tasas diferenciales, y las autoridades locales utilizan éstas en la práctica. La diferenciación se basa fundamentalmente en el uso de la propiedad (p. ej. residencial, comercial, industrial, agrícola) – ver Anexo A.

En algunos países las tasas se establecen anualmente (determinadas por requerimientos presupuestales), mientras que en unos cuantos las tasas son fijas. En

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Dar es Salaam, Tanzania, la última vez que se ajustaron las tasas fue en 1998 (con excepción de la tasa de propiedades no residenciales en el Municipio de Itala, que se ajustó hacia arriba en 2001). Ante la ausencia de indexación o de revaluaciones regulares, las tasas estáticas han tenido un impacto considerable en los ingresos de Dar es Salaam – aún con tasas bajas de inflación (en promedio alrededor del 4% anual en años recientes).

Referencias Breves de Desarrollos Recientes / Actuales en Países Particulares.

En esta sección sólo se hace referencia a políticas y cuestiones prácticas relacionadas con nueva legislación, bases del impuesto, cobertura y tasas del impuesto. No se abordan los cambios respecto a la administración del impuesto a la propiedad inmobiliaria (p. ej. cobranza, recaudación y ejecución).

África del Este

Ruanda

• El Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria se estableció en 1974 a nivel nacional, pero descentralizado en el nivel local de gobierno en 2002.

• Base del Impuesto: basado en la superficie (con la ubicación y el uso de la propiedad como factores importantes).

• El suelo desocupado y sin uso es imponible.• De hecho se estableció un sistema Ad Valorem en Kigali en 2004, a pesar de

la falta de valuadores calificados en el país.

Tanzania

• Opera un sistema dual de impuesto a la propiedad inmobiliaria: un sistema Ad Valorem (en la práctica el costo de sustitución depreciado de las construcciones) y un sistema de tasa fija (que se diferencia sobre la base del tamaño de la propiedad, del uso y en algunos casos de la ubicación).

• Cobertura baja (p. ej. sólo alrededor del 20% de las propiedades de Dar es Salaam están en el registro de valuación).

• Las construcciones desocupadas generalmente están exentas.• Pocos valuadores registrados y valuaciones costosas principalmente hechas

por consultores privados (Franzsen et al, 2002), debido a que los valuadores son principalmente utilizados para la cobranza y recaudación.

• Bajas y estáticas tasas del impuesto (en algunos casos demasiado bajas para compensar el costo del ejercicio de valuación).

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Uganda

• El obsoleto Decreto de Valuación de 1979 de estilo colonial se sustituirá, sin embargo, la Ley de Valuación de la Propiedad de 2003 se retiró poco después de su publicación en 2003 para que se realizaran más deliberaciones y ajustes técnicos.

• Se establecerá la valuación masiva como una opción.• La base vigente del impuesto: Valor anual de alquiler.• Menos de 25 valuadores registrados en Uganda con sólo 3 en la Dirección de

Valuación del Gobierno (que tiene la obligación legal de preparar los registros de valuación).

• Con excepción de Kampala, donde se ha completado recientemente una revaluación (Julio de 2004) utilizando valuadores privados, los registros de valuación están generalmente desactualizados (Nsamba – Gayiiya, 2001) o definitivamente no se han hecho.

• El suelo vacante está exento.

África Occidental

Camerún

• El actual Impuesto a la Propiedad del Suelo se aplica y recauda por el gobierno central, con derecho de las autoridades locales para aplicar y recaudar una sobretasa del 25%.

• Base del Impuesto: La superficie del suelo no desarrollada o la superficie de construcción respecto a las propiedades desarrolladas.

• Posible cambio en 2005 hacia un sistema basado en valor – por lo menos en las dos ciudades más grandes de Yaoundé y Douala, donde están en preparación planos catastrales sofisticados.

Sierra Leona

• Nueva Ley del Gobierno Local de 2004 mediante la cual las autoridades locales aplican y recaudan “tasas sobre la propiedad inmobiliaria”.

• Base del Impuesto: Valor anual de las construcciones (valuables) determinado individualmente.

• La Ley no especifica quién tiene competencia para preparar los registros de valuación.

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África del Sur

Sudáfrica

• En el nivel de Gobierno Local: La Ley Municipal 6 de Tasas a la Propiedad Inmobiliaria de 2004 eventualmente surtirá efectos (¿Julio de 2005?). Las tres opciones vigentes de bases del impuesto serán sustituidas por un solo sistema uniforme basado en el valor de mercado.

• El suelo vacante permanecerá imponible.• Los Municipios deben adoptar –después de una consulta de la comunidad–

y a partir de entonces revisar anualmente la llamada política de tasas, que explica la justificación de las categorías de la propiedad inmobiliaria, las tasas diferenciales, las exenciones, las devoluciones, etc.

• La profesión de los valuadores tiene confianza que podrá hacer frente a las obligaciones que establece la nueva legislación.

• Puede ser que se inicie un control de calidad externo respecto a los registros de valuación.

• Puede ser que se adopten tasas diferenciales.

Mozambique

• En el año 2000, inició una nueva legislación del impuesto a la propiedad inmobiliaria, estableciendo por primera vez un sistema basado en valor.

• Actualmente sólo establecido en las tres ciudades más grandes, principalmente Maputo, Beira e Inhambane.

• Base del Impuesto: Sólo el valor de las construcciones.• Si la moneda local se devaluara en más de un 30%, los ayuntamientos pudieran

ajustar los valores de las propiedades en el registro de valuación.• Se debe fijar la tasa entre 0.2% y 1.0%.

Mauricio

• La Ley del Gobierno Local de 2003 estableció una nueva exención, en términos de la cual la base cambió de valores anuales a valores de inversión (“catastral”). Sin embargo, ambos valores deben determinarse y reflejarse en el registro de valuación.

• En el pasado los registros de valuación eran preparados por funcionarios del gobierno, sin embargo, actualmente la Ley permite la discrecionalidad local para la designación de valuadores competentes.

• Las valuaciones deben hacerse “de vez en cuando” (sin especificar en la Ley).• La Ley permite tasas diferenciales.

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Con respecto a todos estos ocho países (con la posible excepción de Mauricio y Sudáfrica), la pregunta es si un sistema basado en valor (particularmente uno que en la actualidad no permite la valuación masiva) puede en verdad implementarse y sostenerse de manera equitativa y eficiente en costo – sin la ayuda de financiamiento y consultores externos. Aún cuando los números reales de valuadores calificados no se conocen en ninguno de estos países (excepto en Sudáfrica), dada la historia y las actuales limitaciones de capacidad de la mayoría de áreas del gobierno local, es altamente improbable.

En resumen: Las políticas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria no son sostenibles en la práctica.

Tendencias Visibles

Base del Impuesto

• Parece haber un movimiento definitivo hacia los valores de inversión – como lo indican los cambios o cambios propuestos en Camerún, Mauricio, Ruanda, Sudáfrica y Uganda. Sin embargo, existen serias dudas sobre si hay capacidad en Camerún, Ruanda y Uganda para establecer o extender dicho sistema y particularmente para sostenerlo.

Valuación

• Parece haber cierta reticencia (particularmente entre políticos y la profesión de valuadores) para considerar sistemas de impuesto a la propiedad inmobiliaria alternativos y probablemente más adecuados, o métodos de valuación masiva menos pesados.

• En algunos países, la posible introducción de la “valuación masiva”, como alternativa de las valuaciones individuales de propiedades particulares se está considerando (p. ej. Kenia [donde se hizo un estudio piloto en dos poblaciones en 1998-1999], Sudáfrica y Uganda).

• CAMA se está usando sólo en grado limitado – en Camerún y Sudáfrica.• Hay una notoria orientación a no depender de las oficinas de valuación del

gobierno central para preparar los registros de valuación (p. ej. Botswana, Malawi, Mauricio, Swazilandia, Uganda y Zambia).

• El control de calidad externo con respecto a los registros de valuación es inexistente, aunque la nueva legislación de Sudáfrica prevé que el Ministro responsable del Gobierno Local puede dar seguimiento e investigar la efectividad, consistencia, uniformidad y aplicación de las valuaciones municipales.

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Tasas del Impuesto

• La mayoría de los países aplican tasas diferentes para diferentes categorías del uso de la propiedad inmobiliaria.

• Las tasas se establecen principalmente en forma anual, pero en algunos casos las tasas son fijadas por el gobierno central o municipal a través de leyes para un período determinado o indeterminado con el resultado de que las tasas permanecen estáticas durante años.

• Cuando aplican tasas diferenciales, las tasas del impuesto de propiedades residenciales tienden a ser significativamente menores que las tasas de propiedades comerciales, industriales y de gobierno –cuando éstas son imponibles (p. ej. Lesotho, Swazilandia, Zambia).

Conclusiones

Aún cuando no se probó en este ensayo, el bajo desempeño general del impuesto a la propiedad inmobiliaria en la mayoría de los países investigados (con excepción de Botswana, Namibia y Sudáfrica) es en verdad, principalmente, el resultado de una débil administración como lo sugieren Dillinger (1991) y Kelly (2002).

En la mayoría de los países investigados, la premisa poco sólida de que un sistema del impuesto a la propiedad inmobiliaria basado en valor es un sistema de uso inadecuado, no es seriamente cuestionada. Seguramente la evidencia de los países y muchos estudios caso internacionales bien documentados indican que dadas las limitaciones de capacidad crónicas y agudas, se emplea mucho esfuerzo en la detección y valuación de la propiedad. Los datos disponibles –y más aún la falta de datos disponibles– sugieren que en la mayoría de los países del Subsahara, un sistema de impuesto a la propiedad inmobiliaria basado en el valor de una propiedad particular no podría implementarse y/o mantenerse del corto al mediano plazo, de manera que generara los suficientes niveles de ingreso en forma equitativa dentro del marco de referencia legislativo vigente.

Los países en desarrollo de África y otras regiones del mundo que enfrentan las severas limitaciones que impiden una cobertura adecuada, valuaciones adicionales anuales y las revaluaciones generales normales requeridas, harían bien en considerar alternativas de bases del impuesto y/o de metodologías prácticas y sostenibles, para valuar la propiedad inmobiliaria imponible. Por ejemplo, un sistema de rangos de valor al estilo del Reino Unido (ver McCluskey, Plimmer y Connellan, 2002), u otros sistemas de valuación (como los aplicados en Latinoamérica y el sudeste de Asia (ver Kelly, 1995) podrían ser considerados, o en el contexto de la legislación existente de algunos países, extender los sistemas menos complicados de tasa fija

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o los basados en la superficie. (Por ejemplo, en un período de dos años y haciendo uso de la capacidad interna, el Ayuntamiento de Temeke en Dar es Salaam, Tanzania, pudo agregar casi 80,000 propiedades a su registro de tasa fija con un costo menor a 1 dólar por propiedad – comparado con las 5,000 propiedades adicionadas al registro de valuación por consultores privados, con un costo aproximado de 17 dólares por propiedad, en un período similar).

Si la función principal de un impuesto a la propiedad inmobiliaria es generar un flujo de ingresos adecuado y confiable de manera equitativa y eficiente en costo, parece que vale la pena considerar el convencer a los políticos y generadores de política que “mientras más simple, puede ser de hecho mejor”. Un método menos costoso y pesado de valuación de la propiedad para fines fiscales, debiera permitir a los ayuntamientos centrarse en los aspectos más importantes de las reformas del impuesto a la propiedad, principalmente la administración fiscal y la creación de un ambiente político permisible que facilite la ampliación de los ingresos – como lo sugiere Dillinger y Kelly (al igual que muchos otros comentaristas).

Referencias

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Evaluación y Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Vol. 1, No. 2, págs. 60-81.Kelly, R. 2000. “El Diseño de Reformas Eficientes del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en África del Subshara: Teoría y Experiencia Internacional”, ensayo presentado en la Conferencia Africana del Renacimiento del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria patrocinado por el Instituto Internacional del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Ciudad del Cabo, Sudáfrica: 21-23 de Junio de 2000.Kelly, R. 2002. “La Imposición a la Propiedad Inmobiliaria en Kenia” en La Imposición del Suelo en la Práctica de Bird, R. y Slack, E. (eds.) Banco Mundial: Washington DC, Estados Unidos.Keith, S. 1993. El Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en el África Angloparlante: Manual Práctico, Ensayo Técnico del Banco Mundial Número 209, Washington, DC, Estados Unidos.McCluskey, W.J., Franzsen, R.C.D., Johnstone, D, y Johnston, T. 2003. “Reforma del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria: La Experiencia de Tanzania”, Fundación RICS (see http://www.rics-foundation.org/publish/document.aspx?did=3171) (pág 51).McCluskey, W.J., Plimmer, F. y Connellan, O. 2002. “Rango de Valuación – Una Solución Internacional para el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria”, Boletín de Inversión y Finanzas de la Propiedad Inmobiliaria, Vol. 20 No. 1, págs. 68-83.Nsamba - Gayiiya, E. 2001. “La Valuación e Imposición de la Propiedad Inmobiliaria en Uganda”, ensayo presentado en la Conferencia Internacional sobre la Imposición del Gobierno Local a la Propiedad Inmobiliaria organizado por el Instituto de Ingresos, Imposición y Valuación y el Instituto Internacional de Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Cambridge, Reino Unido, 23-25 de Mayo.Banco Mundial. 2002. “The Little Green Data Book”. Banco Mundial. Washington DC, Estados Unidos.

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Anexo A: Tasas del Impuesto en Países Seleccionados (2001 / 2002)

País Base del Impuesto Ejemplos de Tasas (2001 / 2002)

Botswana Valor de la Inversión

Desarrollado Desarrollado (Residencial) (No Residencial)

Gaborone 0.43% 0.52%

Francistown 0.88% 1.10%

Camerún SuperficieSistema basado en la superficie (el uso no se utiliza como factor, sólo la extensión).

República Demo-crática del Congo

SuperficieDiferenciación sobre la base de la extensión y el uso (sistema basado en la superficie).

Kenia Sólo el SueloSin embargo, el Ministro puede atenuar la previsión, prohibiendo la diferenciación.

Lesotho Valor de la InversiónMaseru: Residencial, 0.25%; Comercial, 2.0%; Indus-trial, 2.75%.

Malawi Valor de la Inversión

Lilongwe: Sólo la casa habitación tradicional paga menos que otros usos, es decir, los usos residencial, comercial, gubernamental e industrial tienen la misma tasa.

Mauricio Valor de la Inversión No hay datos disponibles.

Namibia El Suelo y MejorasNo hay diferenciación alguna en Windhoek, Swakop-mund, y Walvis Bay, pero en Henties Bay sí.

Swazilandia Valor de la InversiónMbabane (ubicación y mejoras por separado):Residencial, 1.96% y 0.33%; Comercial, 5.91% y 0.99%;Gubernamental, 2.12% (para ambas).

Tanzania Solamente las Cons-

trucciones

En los Municipios de Dar es Salaam las tasas son uni-formes al 0.15% para todos los usos de la propiedad, con excepción de Itala, donde la tasa para propiedades no residenciales es del 0.2% (desde 2001). En otras poblaciones hay cierta diferenciación.

Uganda Valor AnualKampala: Residencial, 6%; No Residencial, 10%; Jinja: Tasa Uniforme; 8% para todos los usos de la propiedad – no hay diferenciación.

Zambia Valor de la InversiónLusaka (2002 /2003): Residencial, 1.0%; No Residen-cial, 1.5%.

Zimbabwe Valor de la Inversión Harare: Diferencia entre residencia y no residencial.

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La Imposición a la Propiedad Inmobiliara: Perspectivas

Internacionales Europa Central – República Checa*

Alena Holmes y Eva Sivrova1

Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña2

INTRODUCCIÓN

El propósito de esta ponencia en esta Séptima Conferencia Anual del Instituto de Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria que se titula “ La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica” es presentar la estructura del sistema de impuesto predial establecido en la República Checa y en otros países Europeos.

1. REPÚBLICA CHECA

La República Checa es un pequeño país que se ubica en la parte central de Europa. El país está rodeado por Polonia, Alemania, Austria y Eslovaquia. El área del país es de 78,886 kilómetros cuadrados, la población es aproximadamente de 10 millones y la densidad de población es de 129 habitantes por kilómetro cuadrado. El nombre de la capital es Praga.


1 Alena Holmes se graduó de la Carrera de Leyes en la Universidad Charles, en la Ciudad de Praga. Fue contratada en el Ministerio de Finanzas de la República de Checoslovaquia, inicialmente en el cargo de Oficial en la Sección de Impuestos sobre la Propiedad Inmobiliaria, y más tarde, como Gerente General del Departamento de Impuestos sobre Bienes Inmuebles. Actualmente es Director, Ministerio de Finanzas, Praga, República Checa.

Eva Sivrova es una economista de nivel avanzado en el Departamento del Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria en el Ministerio de Finanzas de la República Checa. Cuenta con 10 años de experiencia legislativa y como practicante dentro del campo del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria de bienes raíces. Posee un título en la Academia Agrícola y está titulada en un postgrado bianual sobre la protección ambiental.


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El Impuesto Predial

El impuesto a la propiedad inmobiliaria recurrente es el Impuesto Predial. El impuesto que se implementó en 1993, se forma de dos partes: el Impuesto sobre el Suelo y el Impuesto sobre las Construcciones. El impuesto no se basa en el valor de mercado de la propiedad, sino en la superficie en metros cuadrados o, en el caso de agricultura y silvicultura, en el valor del suelo de acuerdo con la Ley de Valuación emitida por el Ministerio de Finanzas.

El Impuesto sobre el Suelo

El suelo gravable debe localizarse dentro del territorio nacional de la República Checa y registrarse en el Catastro de Bienes Inmuebles. Para efectos fiscales, el suelo se clasifica en varias categorías: suelo agrícola (que significa tierra arable, campos de lúpulo, viñedos, jardines, huertos y pastizales permanentes), suelo forestal para fines comerciales y para suelo de granjas pesqueras, terrenos de suelo desarrollado para construcción, patios y suelo residual.

El impuesto sobre el suelo no se aplica al suelo interior del área de un plano base de estructuras que se construye, a los bosques protegidos o bosques que tienen un propósito especial, a las áreas cubiertas por agua, con excepción de suelos de granjas agrícolas, ni al suelo usado para defensa del estado.

Base y Tasa del Impuesto sobre el suelo

La base del impuesto del suelo agrícola (tierra arable, campos de lúpulo, viñedos, jardines, huertos y pastizales permanentes) es el precio del suelo determinado como un múltiplo de la superficie real del terreno, en metros cuadrados, y el valor promedio en el área catastral. Estos valores se derivan a partir de la calidad del suelo y se calculan entonces, de acuerdo con el decreto de valuación, expedido por el Ministerio de Agricultura en conjunto con el Ministerio de Finanzas. La tasa del impuesto sobre el suelo agrícola (tierra arable, campos de lúpulo, viñedos, jardines y huertos) es 0.75% del valor promedio. La tasa del impuesto de tierras de pastoreo permanente es del 0.25%.

Las bases del impuesto de suelo forestal para propósitos comerciales y para suelo de granjas agrícolas son valores que se determinan de acuerdo al decreto de valuación oficial o conforme a una tasa fija del impuesto por metro cuadrado. La tasa del impuesto sobre el suelo forestal para propósitos comerciales y para suelo de granjas agrícolas es el 0.25% del valor determinado.

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La base del impuesto de patios, suelo residual y terrenos de suelo desarrollado para la construcción es la superficie de hecho del predio en metros cuadrados. La tasa del impuesto de patios y suelo residual es una tasa fija por metro cuadrado. La tasa del impuesto de terrenos de suelo desarrollado para la construcción es fija por metro cuadrado. Esta tasa del impuesto se multiplica por coeficientes predeterminados que van de 0.3 a 5 conforme a la población del municipio.

El Impuesto sobre construcciones

El impuesto sobre construcciones se aplica a cualquier construcción de la República Checa para la cual se ha expedido el permiso de construcción correspondiente o que está sujeta a tal permiso y que se ha ejercido o ha sido terminada de acuerdo con las reglamentaciones de construcción. La base del impuesto se integra por el área que ocupa la construcción, es decir, el área del plano base en metros cuadrados. Los departamentos y locales no residenciales también son sujetos del impuesto sobre construcciones, mismos que se registran en forma separada en el Catastro. La tasa del impuesto de departamentos y locales no residenciales es el espacio que ocupan en metros cuadrados, así como cierta parte de espacios comunes en metros cuadrados.

La tasa sobre construcciones no se aplica a diques para aguas, construcciones usadas para regular flujos de aguas, sistemas de aprovisionamiento de aguas o construcciones relacionadas con alcantarillado, incluyendo plantas tratadoras de aguas residuales. Tampoco se aplica a construcciones usadas en el tratamiento de aguas previo a su descarga en el sistema de drenaje, a barreras para prevenir inundaciones, a construcciones usadas en la irrigación o drenaje de tierras, o usadas para la distribución de energía o para el transporte público.

La tasa del impuesto sobre construcciones

Hay diferentes tasas del impuesto aplicables a diferentes construcciones, como:

• casas para familia y viviendas, donde se aplica la tasa fija por los metros cuadrados del área construida multiplicada por un coeficiente entre 0.3 y 5, conforme a la población del municipio;

• construcciones con fines particulares de recreación, garajes, construcciones con fines comerciales y otras construcciones, donde se aplica la tasa fija por metro cuadrado del área construida, con posibilidad de usar un coeficiente de 1.5. Las construcciones con fines comerciales tienen una tasa fija del impuesto diferente, conforme a su uso (es decir, usadas para producción agrícola primaria,

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administración silvícola o de aguas, producción industrial, construcción civil, transporte, ingeniería energética y otras actividades comerciales);

• departamentos y locales no comerciales, donde la tasa fija del impuesto por metro cuadrado del área del piso se multiplica por el coeficiente 1.2, que establece una cierta parte de los espacios comunes. Esta tasa del impuesto se multiplica por los coeficientes, en la misma forma que para casas familiares o construcciones comerciales.

Exenciones principales

El número y grado de exenciones representa aproximadamente el 16% del nivel total de la suma de impuestos a la propiedad inmobiliaria. En varias ocasiones el Ministerio de Finanzas hizo intervenciones sin éxito, para recortar el gran número de exenciones del impuesto, pero continúan las siguientes:

• El suelo en propiedad del estado, los municipios y representantes diplomáticos acreditados.

• Predios que son parte funcional de construcciones usadas para servicios religiosos de iglesias, compañías de servicio público, escuelas, museos, galerías, bibliotecas, instituciones médicas, instituciones de servicio social, fundaciones, o de construcciones usadas para el mejoramiento de la protección ambiental. También, el suelo usado para parques y fines deportivos para el público, el suelo agrícola y forestal cultivado, y el suelo determinado para el transporte público.

• Las construcciones que pertenecen al estado, a los municipios, a representantes diplomáticos acreditados, construcciones usadas para servicios religiosos de iglesias, compañías de servicio público, escuelas, museos, galerías, bibliotecas, instituciones médicas, instituciones de servicio social y fundaciones. También se exentan las construcciones que sirven para el mejoramiento de la protección ambiental, departamentos y casas recién construidos por un período de 15 años, monumentos culturales renovados por un período de 8 años y construcciones usadas para el transporte público.

• Los edificios, departamentos y locales no residenciales están, en ciertos casos, exentos del impuesto sobre construcciones si no se usan para actividad comercial o son rentados.

• El suelo, los edificios, departamentos y locales no residenciales que pertenecen al estado, están exentos de impuesto a la propiedad inmobiliaria siempre que

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no se usen para actividad comercial o sean rentados, excepto cuando se renten a organismos presupuestarios.

Los Contribuyentes

El propietario del suelo es el contribuyente. Un arrendatario es el contribuyente del suelo respecto al suelo arrendado si los límites originales del propietario ya no existen porque los terrenos estuvieran unidos con otros, o en el caso del suelo propiedad del estado.

El impuesto sobre las construcciones es pagadero por el dueño de la construcción. Cuando una construcción del estado es administrada por autoridades checas particulares y es rentada, el arrendatario es el contribuyente. El propietario también es el contribuyente en el caso de departamentos y locales no residenciales que se registran por separado en el catastro.

En el año 2003, el número de contribuyentes era aproximadamente de 3 millones. En la República Checa se usa un Número de Identificación Fiscal y es único para todas las cuestiones fiscales de personas gravables.

La administración y recaudación fiscal

El impuesto predial no se administra y recauda por los municipios, aún cuando los ingresos pertenecen a ellos. Las actas de recaudación así como el cobro coactivo son administrados por las autoridades fiscales del estado (223 oficinas fiscales). Las autoridades técnicas y de apelación están representadas por 8 oficinas centrales fiscales en las regiones y por el Ministerio de Finanzas, como la autoridad central de administración de la República Checa.

Conforme a la Ley de Administración Fiscal, los detalles de actas fiscales son confidenciales, así como los datos de las declaraciones fiscales. El contribuyente tiene la obligación de llenar el formato de declaración del impuesto, emitido por el Ministerio de Finanzas, con los datos necesarios relacionados con su propiedad inmobiliaria y calcular él mismo su impuesto a pagar. Las declaraciones fiscales del Impuesto Predial deben presentarse a más tardar el 31 de enero del período gravable. Sin embargo, la declaración del impuesto puede no presentarse si el contribuyente la presentó en cualquier período gravable anterior y no hubo cambios significativos en la determinación del impuesto respecto del período gravable anterior. En este caso, el impuesto se determinará conforme la última deuda fiscal conocida. Cuando hay cambios significativos en los detalles de la determinación del impuesto respecto del período gravable anterior (incluyendo un cambio en la persona del contribuyente), el contribuyente tiene la obligación de someter una nueva declaración parcial.

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El contribuyente puede hacer uso de medios electrónicos para procesar la declaración del impuesto, en cuyo caso sólo tiene la obligación de llenar datos técnicos y el impuesto a pagar se calcula automáticamente en los sitios “web” del Ministerio de Finanzas. Las declaraciones del impuesto pueden presentarse por correo electrónico (mensaje de datos) si el formato (y su estructura) del documento es como lo requiere la oficina fiscal y pudo proporcionarse con firma electrónica certificada o pudo proporcionarse sólo mediante archivo electrónico, entregado a la oficina fiscal en un período de tres días.

El impuesto predial se paga en una exhibición o en parcialidades. Dos parcialidades son posibles en el caso de contribuyentes que realicen producción agrícola; en otros casos, hay posibilidad de cuatro parcialidades.

Las Bases de Datos Actuales

Sistema de Información Fiscal Automatizado (ADIS). ADIS ha respaldado continuamente, desde 1993, la total administración fiscal en toda la República Checa. El soporte se proporciona en la forma de un sistema de información distribuido (procesamiento a nivel local, regional y central), con responsabilidad fiscal completa de cada oficina en la región administrada. Este sistema se opera en todas las oficinas fiscales, oficinas centrales regionales y en el Ministerio de Finanzas. El sistema incluye datos de registros externos auxiliares que dan soporte a la administración fiscal, como el Catastro o el registro de población de habitantes. Los datos de declaraciones del impuesto están en las computadoras y la obligación fiscal se calcula por computadora. Las computadoras generan para las oficinas fiscales toda notificación y otras formas de comunicación escrita con los contribuyentes. Cada paso continuo individual de la administración fiscal tiene que registrarse en las computadoras. Ningún impuesto se recauda o administra fuera del ADIS, ni tampoco se redistribuye ningún rendimiento fiscal fuera del sistema.

El Catastro de Bienes Inmuebles, que comprende tanto los aspectos legales como técnicos de los bienes raíces y funciona también como Registro del Suelo, es operado por la Oficina Checa de Topografía, Planimetría y Catastro. Todo propietario de un bien raíz debe estar registrado en el Catastro; la oficina de Catastro correspondiente decide sobre la inscripción en el catastro.

El Catastro se conforma de dos partes principales:

1. Parte Escrita – por ejemplo, propietarios, terrenos, uso del suelo, etc., relación legal del bien inmueble – por ejemplo, títulos, hipotecas, etc., está totalmente computarizada.

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2. Parte Gráfica – mapas catastrales. Se supone que se alcanzará una cobertura digitalizada completa en 2008.

El Sistema de información del Catastro y la Propiedad Raíz es un sistema operado por la Oficina Checa de Topografía, Planimetría y Catastro. El Sistema de Información del Catastro se puso en operación en 2001, después de que el desarrollo inició en 1997. Es una herramienta completa a nivel nacional para apoyar todos los aspectos de la administración por parte del estado de los Catastros.

El acceso remoto de clientes a los datos del catastro de la base de datos central está disponible. Los clientes pueden tener acceso a información en tiempo real vía Internet, lo que significa que pueden obtener básicamente los mismos datos que están disponibles en las Oficinas de Catastro, principalmente datos catastrales, incluyendo mapas digitalizados y datos que se relacionan con procedimientos de las oficinas de catastro.

La Información de los Ingresos

La recaudación del Impuesto Predial es un ingreso para los presupuestos locales de los municipios. La generación del impuesto en 2003 fue de alrededor de 4,750 millones de coronas checas (183 mil dólares americanos), lo que representa el 0.2% del PIB, 4.4% de los ingresos fiscales locales, 3.3% de los ingresos locales y 1.9% de los ingresos locales incluyendo subsidios. Véase la comparación en los cuadros 1 y 2. Ambos cuadros muestran la importancia del impuesto a la propiedad inmobiliaria recurrente en algunos países seleccionados. Existen verdaderas variaciones amplias en la participación del impuesto a la propiedad inmobiliaria anual respecto del PIB y respecto de los ingresos fiscales totales. En los Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido esta participación es considerable, contrariamente a los países de Europa Central y los países Bálticos.

Condiciones actuales para la reunión de datos y la preparación de un nuevo sistema fiscal ad valorem.

Junto con la declaración fiscal de impuestos transferidos, la oficina fiscal también recibe el contrato de venta y una valuación experta de la propiedad inmobiliaria transferida. La valuación actual del bien raíz basada en la Ley de Valuación es más bien difícil y casi incomprensible para el público. Así, la valuación debe ser determinada por un especialista. Para efectos fiscales, generalmente es un valuador. Este valor es diferente del valor de mercado, sin embargo.

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En relación con este sistema de valuación de bienes raíces, las oficinas fiscales reúnen los datos de los precios negociados y de los valores establecidos de acuerdo a la ley de valuación y los envían a la Oficina Checa de Estadísticas, con el fin de actualizar los llamados coeficientes de comerciabilidad, que son fijados por la ley de valuación correspondiente. Las oficinas fiscales han estado reuniendo los datos de los precios de la propiedad inmobiliaria desde finales de 1998. Desde entonces, esta base de datos puede usarse sólo para el método que establece coeficientes de comerciabilidad, como se mencionó más arriba.

La valuación de acuerdo con esta ley, es particularmente para el impuesto predial que se recauda anualmente; es muy difícil, consume tiempo, requiere conocimiento experto y es costosa. El costo del avalúo excedería, a las tasas vigentes del impuesto predial, el nivel mismo del impuesto varias veces. Por lo tanto, es necesario buscar otra forma de valuación para una determinación más fácil del valor de los bienes raíces.

Los Registros Catastrales, además de tener otros propósitos, son también una fuente importante de información para la valuación del bien raíz, pero no nos proporcionan la información sobre el valor de bienes raíces registrados.

Con relación al impuesto predial, la Oficina Checa de Estadística y organizaciones especializadas (agencias de bienes inmuebles expertas) están involucradas en el complejo avalúo de todos los bienes raíces de la República Checa. Esta valuación masiva se hace como requisito de la Unión Europea sobre la perspectiva de las Cuentas Nacionales. Los valores resultantes por unidad de los diferentes tipos de bienes raíces establecidos de acuerdo al propóstio de éstos, se intentan usar, además de otra información antecedente, para construir la base del impuesto en la creación de nuevas leyes de impuestos a la propiedad inmobiliaria.

Los valores unitarios determinados podrían servir en el futuro, como nivel de comparación para el avalúo simple de propiedades particulares, para efectos del impuesto a la propiedad inmobiliaria. Durante el proceso de recolección de datos para este fin, la ausencia de información de valores en los registros del Catastro dificulta las cosas y así, la Oficina Checa de Estadística solicita al Ministerio de Finanzas información necesaria. Sin embargo, se permite al Ministerio de Finanzas, respecto a la obligación legal del secreto, proporcionar sólo datos fiscales agregados. La recolección de datos del avalúo de bienes raíces mencionado más arriba, hecho por la Oficina Checa de Estadística sobre la base del costo de reproducción, incluye tipos de construcción y suelos.

Las agencias de bienes raíces también tienen datos concernientes a los precios de venta y rentas, pero no están obligadas a reportarlos a las oficinas fiscales.

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La Reforma Fiscal

Desde 1993 ha estado en preparación la propuesta de una nueva ley de impuesto a la propiedad inmobiliaria ad valorem. La propuesta, que sustituiría al actual impuesto predial basado en las superficies de suelo y construcciones, se discutió varias veces por el gobierno de la República Checa y no fue aceptada, en 2001 por el Parlamento de la República Checa. La razón principal fue la falta de voluntad política para aceptar un incremento de la carga fiscal de los dueños de propiedades inmobiliarias, que se podría esperar para muchos casos, principalmente en las grandes ciudades. Puesto que el actual impuesto a la propiedad inmobiliaria es simple para la administración fiscal, fácilmente entendible por los contribuyentes y la carga fiscal es realmente muy baja, y ampliamente aceptable por el público, cualquier intento de hacer cambios muy importantes enfrenta actitudes negativas.

La última propuesta de esta ley se discutió en el Ministerio de Finanzas en el año 2003, y la administración del Ministerio de Finanzas decidió llevarla a cabo en dos fases. Debido a dificultades relacionadas con la valuación de construcciones, se preparó en una primera etapa, la propuesta para un impuesto a la propiedad inmobiliaria ad valorem sólo sobre el valor del suelo. La base del impuesto de construcciones se dejó como en la presente ley, es decir, el área de la propiedad en metros cuadrados. Con respecto a la necesidad de implementar los requerimientos de la Unión Europea sobre imposición indirecta, se decidió recientemente posponer la discusión para la nueva legislación del impuesto a la propiedad inmobiliaria para el año 2006.

2. OTROS PAÍSES EUROPEOS

Países Europeos Desarrollados

Los países europeos desarrollados como Dinamarca, Suecia, el Reino Unido, Suiza, Alemania y Austria tienen el impuesto a la propiedad inmobiliaria en base al valor. Los impuestos a la propiedad inmobiliaria se aplican a los propietarios registrados o a los usuarios del bien inmueble. Los impuestos a la propiedad inmobiliaria basados en el valor, generalmente están relacionados con el valor razonable de mercado de la propiedad. El valor puede ser el valor de la inversión como en Dinamarca u Holanda o el valor anual (valor de arrendamiento) como en el sistema británico de tasas, algunas veces se aplica un “valor de avalúo catastral” como en Austria o Suecia, que es menor que el valor de mercado.

Algunos países tienen un solo impuesto, es decir, Holanda y Suecia; algunos tienen dos impuestos como en el Reino Unido, que tiene un Impuesto Municipal

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(local) y Tasas Comerciales (central). Dinamarca tiene aún tres tipos de impuestos recurrentes a la propiedad inmobiliaria: Impuesto sobre el Suelo, un Impuesto sobre Servicio, sobre el valor de las construcciones usadas para negocio o administración y un Impuesto sobre el Valor de la Propiedad Inmobiliaria aplicado a los dueños-ocupantes de viviendas y casas de verano. Los tres impuestos son locales.

Países anteriormente socialistas que se unieron a la Unión Europea

Todos los anteriores países socialistas de Europa Central (la República Checa, Hungría, Polonia, la República Eslovaca, Eslovenia) y las tres Repúblicas Bálticas (Estonia, Latvia y Lituania) han estado desarrollando sus sistemas de impuesto a la propiedad inmobiliaria desde 1990-1993.

La República Checa y la República Eslovaca tienen sistemas de propiedad inmobiliaria muy similares, dado que ambos países eran parte de Checoslovaquia hasta 1993. La única diferencia es que, en la República Eslovaca, el impuesto es recaudado por los municipios y los municipios tienen más derecho de incrementar las tasas del impuesto. La nueva propuesta en el marco de la Ley sobre Impuestos Locales, que deroga la ley existente sobre Impuesto Predial e introduce un nuevo impuesto basado en principios similares al impuesto vigente, se está preparando ahora en la República Eslovaca. Se considera que la propuesta es una transición hacia un impuesto basado en valor; sin embargo, el registro existente de propiedad inmobiliaria gravable y la ausencia de condiciones legales y técnicas para la valuación de propiedades no permiten la introducción de ese cambio radical. La ley propuesta establece sólo tasas de un impuesto básico, pero los municipios pueden incrementar o disminuir las tasas del impuesto de acuerdo a sus condiciones y consideraciones locales

Hungría tiene varios impuestos locales recaudados por los municipios, que fueron introducidos en 1991 con base en la Ley de Impuestos Locales:

Impuesto sobre construcciones – tasa fija de 900 Forint Húngaros / m2; Impuesto sobre terrenos – tasa fija 300 Forint Húngaros / m2; Impuesto comunitario sobre las personas – viviendas –tasa fija 12,000 Forint

Húngaros / m2; Impuesto al turismo sobre las construcciones – casas de verano – tasa fija 900

Forint Húngaros / m2.

Se han realizado varios estudios sobre el desarrollo de la imposición a la propiedad inmobiliaria en Hungría (El Banco Mundial, la misión del FMI, El Fondo Británico de la experiencia, Un estudio de SNDP – financiado por el Banco Mundial), para

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reformar la imposición actual, pero faltan: una ley sobre valuación, la capacidad para valuar, bases técnicas suficientes, un mercado de vivienda y la aceptación del público en general.

Polonia tiene 3 impuestos sobre la propiedad, un impuesto agrícola, un impuesto forestal y un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, administrado por los municipios. Estos impuestos no están relacionados con el valor de la propiedad gravada. Se basan principalmente en la superficie. Polonia considera necesario reformar el sistema fiscal de la propiedad inmobiliaria como medio de consolidación de las autoridades locales y de incremento de sus ingresos. La reforma fiscal está en proceso. Inicia a partir de 2005, con nuevos registros de la propiedad gravable en toda autoridad local, que incluyen la información necesaria para la imposición asociada con los registros de suelo y construcciones. Se planea tener sólo un impuesto y empezar con la valuación masiva en 2010, en la Oficina Nacional de Catastro, Geodesia y Cartografía.

En Eslovenia el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria es administrado por las oficinas fiscales del estado, con base en la Ley de Impuestos a los Ciudadanos.

El impuesto sobre construcciones, partes de construcciones y viviendas, y estacionamientos es de 0.1% –1%, el impuesto sobre casas secundarias es de 0.2% – 1.5% y el impuesto sobre locales comerciales es de 0.15% – 1.25%.

La base del impuesto es el valor basado en puntos, que se calcula como sigue: el número de puntos multiplicado por el valor del punto / m2 = valor / m2 x área = al valor de la construcción.

Los valores por punto son determinados anualmente por los municipios y multiplicados por el índice del costo de vida.

Los derechos por el uso del suelo para construcción se aplican con base en la Ley de suelos para construcción. Los derechos se basan en la superficie. La base de la contribución es la superficie del suelo para construcción vacante, el área planeada para construcción (suelo para construcción vacante) y el área útil de casas residenciales o locales comerciales (plano de construcción).

Del año 2000 al 2004, se realizó el Proyecto de Modernización del Registro de Bienes Raíces en cooperación con el Banco Mundial. El objetivo de este proyecto fue desarrollar y probar la metodología de la valuación masiva, preparar la ley de valuación de bienes inmuebles y establecer la Dirección General de Valuación de la República de Eslovenia. La metodología de la valuación masiva se probó

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en tres áreas piloto para obtener el valor de todo bien inmueble y una estructura organizacional.

Los métodos de valuación que se usarán son: el método de comparación de ventas para la valuación de propiedades residenciales (casas familiares y departamentos), el modelo de capitalización de los ingresos netos para propiedades comerciales e industriales y el modelo de capitalización de los ingresos netos para la valuación del suelo agrícola.

La fuente principal de datos de los bienes inmuebles será el Catastro del Suelo y Construcción de la Dependencia de Topografía y Planimetría, los municipios y las oficinas de bienes raíces. El gobierno actual decidió someter al Parlamento una propuesta de ley de un impuesto en base al valor para el año 2005, para entrar en vigor a partir del 1 de enero de 2006.

Los países Bálticos, principalmente Estonia, lograron un avance considerable en el desarrollo de la imposición a la propiedad inmobiliaria. Estonia introdujo un impuesto sobre el suelo basado en valor, desde época temprana. El Consejo Nacional de Impuestos y Aduanas es responsable de la recaudación del impuesto. Se llevaron a cabo valuaciones en 1993, 1996 y 2001 de acuerdo a la decisión del Gobierno Nacional. Toda la información de mercado del Registro de Ventas está disponible. A diferencia de la República Checa, los resultados de las valuaciones son públicos. Expertos de valuación privada, en cooperación con los expertos públicos, están ocupados en la valuación. El Consejo de Suelo Estoniano es responsable de la valuación del suelo. El impuesto sobre el suelo tiene, en general, una buena tasa recaudación y los ingresos siguen creciendo. Las tasas del impuesto están en un rango que va del 0.1 al 2.5% y anualmente se deciden por los ayuntamientos locales, pero la carga fiscal es relativamente baja en comparación con otros países desarrollados de la Unión Europea. Sin embargo, después de la última reevaluación en 2001, los contribuyentes quedaron insatisfechos con el fuerte incremento del valor gravable, principalmente en las grandes ciudades. Supuestamente habrá un impuesto más alto con la reforma de financiamiento del gobierno local, pero Estonia tiene sólo un Impuesto sobre el Suelo y no hay intento político serio relacionado con el impuesto sobre las construcciones.

Latvia introdujo un impuesto a la propiedad inmobiliaria en 1990, pero el impuesto vigente sobre la propiedad inmobiliaria se introdujo mediante una nueva Ley en el año 2000. El impuesto es administrado por los municipios. El valor del suelo es el valor catastral, que respeta varios criterios como ubicación y el uso del suelo. Los contribuyentes son los propietarios o arrendatarios de propiedades públicas. El sujeto del impuesto es sólo el suelo y la propiedad comercial – construcción y

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estructuras. Se planea un impuesto sobre las viviendas y los departamentos, pero no antes de 2007. La propuesta ya ha sido pospuesta tres veces. Hay preocupación sobre el efecto de un incremento repentino de la carga fiscal de las personas.

Actualmente Lituania tiene dos impuestos nacionales con tasas fijas por ley: un impuesto sobre el suelo de 1.5%, pagado por los propietarios del suelo y un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria del 1.0% sobre el valor de reconstrucción de propiedades, pagado por entidades legales. No se aplica impuesto alguno sobre la vivienda. El Consejo Directivo Fiscal del Estado es responsable de la recaudación del impuesto. El valor catastral se usa para el impuesto sobre el suelo, que es el valor estándar por 1 Ha. en base al punto de productividad del suelo, el cual considera las restricciones en el uso del suelo, la actividad económica y la evaluación de la contaminación ambiental.

El Catastro y Registro del Suelo del Estado es responsable de la valuación. Lituania tiene un proyecto muy interesante sobre la transición hacia un impuesto basado en el valor de mercado. Este organismo trabaja con éxito en la valuación masiva de la propiedad inmobiliaria para prepararse en la implementación del impuesto con base en el valor de mercado. Cuarenta valuadores trabajan en este proyecto de valuación masiva asistida por computadora, con ayuda internacional. Lituania planea someter muy pronto al Parlamento, una nueva ley sobre el Impuesto a la propiedad inmobiliaria, que deberá pagar todo propietario (entidades legales e individuos).

CONCLUSIONES

Todos los países europeos en transición actuaron con rapidez, a principios de la década de los años 90, para llevar a cabo amplias reformas fiscales. Los países tenían un buen prerrequisito para implementar impuestos a la propiedad inmobiliaria, con la buena voluntad de los contribuyentes para aceptar una mayor carga fiscal. Por otra parte, no había buenas condiciones para implementar el impuesto a la propiedad inmobiliaria ad valorem. Faltaban mecanismos completos para la imposición ad valorem, p. ej. ausencia de capacidad humana, base técnica nula o débil, mercado inmobiliario no desarrollado y ausencia del mínimo de sistema institucional (ley sobre valuación, compañías de avalúos). Como consecuencia del régimen socialista anterior, que trataba de eliminar la propiedad privada, los gobiernos tuvieron mucho cuidado de implementar un impuesto de alto impacto sobre la propiedad inmobiliaria, principalmente con respecto al proceso en curso, de restitución de la propiedad inmobiliaria. La mayoría de los países supusieron que iban a incrementar la carga fiscal y a implementar un impuesto a la propiedad inmobiliaria con base en el valor algunos años después, reformando el financiamiento local del gobierno. El desarrollo posterior ha demostrado que aquellos países que implementaron desde

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el principio un impuesto en base a superficie, han tenido problemas para hacer cualquier cambio, en virtud de que una vez establecido un impuesto bajo, es muy difícil cambiar.

Actualmente, en relación con la adhesión a la Unión Europea, es necesario para la mayoría de los países, incrementar todos los impuestos indirectos (IVA, impuestos sobre el consumo) y ello conduce a la falta de voluntad política y del público para aceptar el cambio hacia un sistema de impuesto a la propiedad inmobiliaria ad valorem, que en muchos casos está relacionado con una imposición mayor, principalmente en zonas altamente pobladas.

Cuadro 1.Impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria en países

seleccionados en 2001.

PAÍS%

del PIB

% del total de ingresos

fiscalesAustria 0.4 0.6Dinamarca 1.1 2.2Francia 1.7 3.8Alemania 0.4 1.2Irlanda 0.6 1.9Italia 0.8 1.9Luxemburgo 0.1 0.2Holanda 0.8 2.0Portugal 0.4 1.3España 0.7 1.9Suecia 0.9 1.8Reino Unido 3.3 8.9Canadá 2.8 8.1Estados Unidos 2.6 9.1República Checa 0.2 0.5 República Eslovaca *) 0.4 1.1 Polonia 1.2 3.8 Hungría 0.2 0.6

*) República Eslovaca – año 2000.Fuente: Cifras con base en la OCDE, Estadísticas de Ingresos, 1965-2002.

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Cuadro 2Impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria

en los países Bálticos en 2002.

PAÍS%

del PIB%

del total de ingresos fiscalesEstonia 0.4 1.1Latvia 0.9 2.3Lituania 0.6 2.1

Fuente: Rahandusministeerium 2003 (Estonia).Ministerio de Finanzas, Latvia 2003.Bagdonavicius, A, Valuación para la Imposición de la Propiedad Inmobiliaria, Lituania.

REFERENCIAS

La Guía Internacional para la Imposición de Bienes Inmuebles, Publicaciones BV de IBFD 2003-2004Malme, J. Youngman, J: El desarrollo de la imposición a la propiedad inmobiliaria en economías en transición, Banco Mundial, 2001Mc Cluskey, W: El Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria: Un Análisis comparativo Internacional. Ashgate, Aldershot, UK 1999Tilts, T, :Visión de las reformas de impuestos a la propiedad inmobiliaria en los tres países Bálticos, OCDE, Conferencia de VilniusFarnkvist, O.: La valuación e imposición de la propiedad inmobiliaria en Suecia, Swedesurvay, Gavle, Suecia 2004OCDE Estadísticas de Ingresos 1965-2002, París, FranciaMuller, A.: Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria y Valuación en Dinamarca, Presentación de País en el Seminario de la OCDE, Ankara 2004 Fondo Monetario Internacional, Anuario Estadístico de Finanzas Gubernamentales 2003, Washington D.C., USAEl Ministerio de Finanzas, República de Eslovenia, 2004 Consejo Nacional del Suelo Estoniano, Estonia 2004 El Ministerio de Finanzas, Latvia, 2004 El Ministerio de Finanzas, Polonia, 2004 El Ministerio de Finanzas, Consejo Directivo Fiscal del Estado, Lituania, 2004 El Ministerio de Finanzas, República Checa, 2004 El Ministerio de Finanzas, Eslovaquia, 2004 Instituto de Investigación de Occidente Húngaro, Hungría, 2003

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Estrategias para la Recaudación y Control del Impuesto Predial*

Fernando Raúl Portilla Sánchez1

INTRODUCCIÓN

Hacer del municipio el principal promotor del desarrollo comunitario, superando su condición de prestador de servicios públicos, constituye una visión moderna de la administración municipal.

Sin embargo, las estrategias para fortalecer institucional y administrativamente a los gobiernos locales, no parecen estar claramente definidas. Para los municipios latinoamericanos, existen dos premisas fundamentales a resolver, la primera, modernizar la forma de prestar los servicios públicos, ofreciéndolos con mayor calidad y eficiencia, y la segunda, fortalecer las capacidades de gobierno e interlocución con la ciudadanía para generar arreglos armónicos y proyectos de desarrollo respaldados por el consenso y la legitimidad.

Por ello, en la medida que se generen nuevas experiencias y se renueven los caminos para alcanzar a cubrir satisfactoriamente las dos anteriores premisas, mayores posibilidades tendrán los municipios de orientar sus esfuerzos hacia objetivos claros con estrategias definidas.

En esta ocasión, el tema que nos convoca y sobre el cual versa esta breve disertación, es la búsqueda de Estrategias para la recaudación y control del impuesto predial.

* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002..

1 Licenciado en Administración de Empresas, egresado de la Universidad Autónoma del estado de México, con especialidad en Fiscal en la propia Universidad. Actualmente es Vocal Ejecutivo del Instituto Hacendario del estado de México, Organismo Público Descentralizado por servicio.

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Quise abrir mi participación, colocando en la consideración de los presentes, los principales retos que enfrentan los gobiernos municipales en el ejercicio del poder público, ello a manera de introducción, y como marco de referencia respecto a la importancia que para la administración municipal, y específicamente para la hacienda pública, representa la recaudación y control del impuesto predial.

I. LA RECAUDACIÓN EN MÉXICO

Es un hecho conocido por todos los teóricos y prácticos de la función hacendaria el serio problema que tiene México en la administración fiscal. En el ámbito federal se reconoce que “por cada 2 pesos que debieran ingresar a las arcas públicas, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) sólo recauda poco más de un peso” 2.

Los Estados, por su parte, recaudan por concepto de recursos tributarios propios el 3.5% del total de sus ingresos y pierden en evasión, elusión, fraudes y otro tipo de incumplimientos fiscales, altos porcentajes de sus magras fuentes de recaudación.

La mayoría de los municipios no son la excepción y reproducen en sus tributos la ineficiencia en los procesos de recaudación, fiscalización y cobranza.

Se cuenta con la información financiera que objetivamente magnifica este problema nacional, incluso existen los cuadros comparativos internacionales que muestran los coeficientes de cumplimiento tributario y México ocupa uno de los más bajos lugares entre países con economías semejantes; por tanto, sería ocioso, en este valioso espacio, profundizar sobre el tamaño del problema que vivimos y los efectos negativos en la economía nacional en la inversión pública y en la justicia tributaria.

Nos interesa en esta ocasión, resolver una cuestión ¿Somos un país de evasores? o ¿Somos un país de autoridades fiscales incompetentes? Dicho de otra manera, qué influye más en la brecha de evasión fiscal, la actitud evasiva del contribuyente o la complacencia de la autoridad fiscal.

Seguramente estaremos de acuerdo que ambas variables influyen en un problema que se ha venido construyendo en los últimos cuatrocientos años; recordemos que en el México de la Colonia, los que ejercían la función de recaudación obtenían el encargo de parte del Rey o Virrey por compra o en pago de servicios a la Corona,

2 BERGMAN, Marcelo. “La Capacidad de Recaudar Impuestos del Gobierno Mexicano: ¿El tema previo a la Reforma Fiscal? Programa de Presupuesto y Gasto Público”. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. México, D.F., 2002.

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era una concesión para ser explotada; un problema con un horizonte histórico tan grande tiene múltiples implicaciones; por tanto, es útil determinar en qué medida las políticas públicas fiscales pueden influir en la solución.

De lo anterior, se desprende que cualquier estrategia que pretenda incrementar la recaudación de los tributos en nuestro país, enfrenta componentes culturales, políticos, sociales, administrativos, técnicos, legales y económicos.

En esta ponencia únicamente apuntaremos algunas consideraciones a los componentes antes descritos, con relación al impuesto predial; ello con el propósito de reconocer la necesidad de cambiar ciertos paradigmas que han participado en la construcción de este estado de cosas.

II. DIAGNÓSTICO

2.1. Componente cultural

La relación contribuyente-autoridad fiscal tiene, en México, un marcado sentido de explotación; habida cuenta de sus antecedentes de conquistador–conquistado, encomendador-indio, evangelizador–fiel, hacendado–peón y autoridad– contribuyente; por tanto, el contribuyente tratará por todos los medios de simular el pago o eludir responsabilidades ante la autoridad.

La autoridad, por su parte, también participa de esta creencia, de ahí que tratará de dejar de cobrar a la menor presión que ejerce el contribuyente, para mantener en buen grado la supuesta aceptación de la ciudadanía.

La relación, entonces, se convierte en una simulación en la que la autoridad no aplica o finge ejercer sus atribuciones tributarias y el contribuyente aparenta efectuar el pago en tiempo y forma, ambos participan en esta conducta poco ética.

Lo anterior influye en todos los tributos; consecuentemente, en México, la recaudación del impuesto predial es baja.

Durante los últimos años, algunos países han consolidado gradualmente el impuesto predial como principal fuente de ingresos de sus gobiernos locales. En los países desarrollados, la recaudación del impuesto predial como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), representa de 2 a 4%. Para los países latinoamericanos dicha proporción va de 0.5 a 1.5%. En el caso de México es del orden del 0.25%.

A mayor abundamiento el comportamiento de la recaudación nacional del impuesto

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predial, muestra que al pasar de los estados a los municipios, los primeros dejaron de tener presencia tributaria, y los municipios al estar tan estrechamente vinculados con el ciudadano, otorgan concesiones importantes; ello propició un grave descenso cuando esta atribución se transfiere al Municipio en 1983, y después una recuperación que declina a partir del año de 1995, año en que se vuelve a presentar una inflación significativa y cuando las aportaciones de la federación a los municipios empiezan a crecer.

2.2. Componente político-social

El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, en el Seminario de Alta Administración Municipal de la Universidad Virtual en 1999, señaló que los problemas comunes a todos los municipios latinoamericanos son:

• Pobreza.• Fragilidad democrática.• Corrupción.• Inequidad social.

Estos cuatro problemas tienen una estrecha relación con las políticas públicas fiscales, ya que los municipios que pretendan generar ahorro interno para salir de la pobreza y estimular el desarrollo, requieren impulsar la recaudación; sin embargo, el primer obstáculo es suponer sin información cierta, que los contribuyentes del impuesto predial no tienen capacidad de pago, lo cual objetivamente es cuestionable.

La autoridad municipal, en la función recaudatoria, debe romper con el esquema paternalista, mismo que generó una relación clientelar entre contribuyentes y autoridades, que ahora en el marco de la pluralidad política parece mantenerse, expresada en compromisos electorales que impiden el cobro generalizado.

En materia de corrupción, es posible aseverar, que tanto daño hace dejar de cobrar un impuesto por cohecho, como no aplicar la ley tributaria de manera general. Ambas son acciones que amplían la brecha de la evasión. Las autoridades municipales deben resolver el conflicto entre su visión personal de obtener el voto para otra posición política y la visión institucional de aplicar la ley sin concesiones.

La inequidad social también tiene relación con la recaudación; es un hecho evidente que la riqueza y la pobreza han crecido simultáneamente pero de forma extrapolada, es decir, en el primer caso sobre unas cuantas manos, y en el segundo, de manera alarmante en el resto de la población. En este orden de ideas, las contribuciones generadas a través del ejercicio recaudatorio deben verse no como un mero ejercicio

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tributario, sino como un instrumento que procura la distribución de la riqueza, ya que es el medio por el cual, gracias a la correcta aplicación de recursos públicos, se transfiere a los sectores menos favorecidos de la sociedad. El componente político-social, implica, en consecuencia, un cambio de actitud por parte de la autoridad municipal, encaminado éste, a no titubear o condescender en la aplicación de la legislación fiscal.

Para hacer palpable lo anterior, se analizó el comportamiento del impuesto predial, utilizando las cifras a nivel nacional acerca de la recaudación promedio per cápita de este impuesto; para el año 2000, este fue de $117.94 anuales; este indicador por sí solo es bajo y se agrava más, si consideramos que los estados de la república que menos cobran en promedio, tienen el índice per cápita de 17 pesos y los que más cobran en promedio el índice es de 627 pesos, lo que nos da un rango del 3,688%.3

2.3. Administrativo

El proceso de recaudación del impuesto predial se integra por un conjunto de etapas que de su correcta y oportuna vinculación, depende la efectividad de la recaudación, como a continuación comentaremos.

Declaración.

El cobro inicia con la presentación de la declaración del contribuyente; sobre el valor catastral o el traslado de dominio, así pues, la primera categoría de análisis es la siguiente:

Con datos del Estado de México, se estima que para el año 2001, los contribuyentes:

• Declaran en tiempo y forma 18% del universo. • Declaran en tiempo pero no en forma 23%.• Declaran fuera de tiempo pero sí en forma 11%. • Declaran fuera de tiempo y de forma 17%.• No declaran 31% del universo.

El sujeto pasivo del impuesto predial, en gran medida omite declarar la inscripción del inmueble, si lo hace, declara con parcialidad superficies y tipologías, pretendiendo un pago menor al que por ley le corresponde.

3 Fuente: SHCP.

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Por tanto, las políticas públicas fiscales en materia de recaudación implican el lograr que el mayor número de contribuyentes estén en el supuesto ético de pagar en tiempo y forma a partir de recuperar la confianza en el uso transparente de los recursos, para lo cual conviene tener en cuenta lo siguiente:

• Informar ampliamente a la ciudadanía sobre el uso y aplicación de los recursos.

• Simplificar los formatos de declaración.• Facilitar la declaración en múltiples oficinas.• Utilizar medios alternos de declaración, como el correo electrónico.

Padrón de contribuyentes.

El segundo paso en el proceso de recaudación, se refiere al padrón de contribuyentes. En esta etapa, la autoridad fiscal debe inscribir a todos los contribuyentes que declaren, incluyendo los datos suficientes para su identificación y determinación del tributo.

Esta etapa se caracteriza por encontrar diversos grados de desarrollo en la integración y actualización de la información fiscal; sin embargo, nos atrevemos a decir que la mayoría de los municipios de la república, tienen padrones:

• Incompletos.• Desactualizados.• Desvinculados de una cartografía.• Con información poco confiable.• Con sistemas manuales, padrones automatizados con bases de datos

parciales.

En este sentido, nuestra propuesta es alcanzar un padrón único de contribuyentes de todos los tributos municipales, asociado a una cartografía digital; es sumamente gratificante encontrar que ya existen municipios en la república que tienen esta poderosa herramienta.

Actualización.

El tercer paso de este proceso implica la actualización del padrón de contribuyentes inmobiliarios, la que se logra mediante la declaración voluntaria o por obligación legal del sujeto pasivo y la aplicación de los métodos de fiscalización de gabinete o de campo.

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El cruce del padrón es la forma más efectiva, aun cuando enfrenta el grave problema técnico de no contar con información homogénea; este problema se ve sensiblemente superado cuando se tiene un registro gráfico o cuando se tiene una clave única.

También para la actualización de un padrón de contribuyentes, se utiliza la investigación en campo, es decir, el método de inspección, que se caracteriza por realizar una encuesta o levantamiento predio por predio, el cual actualiza y precisa los datos generales de los inmuebles, de sus propietarios, de los impuestos y derechos municipales que se deben pagar; además de una comprobación del cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Este método es con frecuencia utilizado, sin embargo, la calidad y veracidad de la información, en mucho depende de la planeación, de la adecuada elaboración de los instrumentos encuestales, de la obtención y captura de datos y del control de calidad de la información recabada.

Destaca la importancia de canalizar recursos para esta actividad, mismos que son una inversión, con un costo-beneficio favorable a la hacienda municipal.

Cobranza.

El cuarto paso, mismo que completa el proceso de una recaudación eficiente, se basa en la correcta utilización y empleo del Procedimiento Administrativo de Ejecución, PAE. Dicho procedimiento se concibe como la indispensable herramienta para que los municipios ejerzan la cobranza. En este sentido, una vez actualizado el padrón de contribuyentes, el Procedimiento Administrativo de Ejecución permite a los Ayuntamientos, la recuperación de los créditos fiscales.

La mayoría de los municipios del país, nos atrevemos a afirmar, no aplican fielmente el PAE, debido en primer lugar, a la falta de voluntad política del ayuntamiento, y en segundo lugar, a la carencia de personal calificado y formalmente contratado que dignifique el papel del notificador-ejecutor. En este mismo sentido, es de vital importancia que para el saneamiento de las finanzas municipales, se considere al PAE, como una potencial fuente de recursos.

2.4. Componente técnico

La recaudación eficiente de los tributos a la propiedad raíz por los grandes volúmenes de información, la dinámica inmobiliaria y la complejidad valuativa de la

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determinación de la base del impuesto, afrontan un serio problema técnico, ya que se requiere de modernos sistemas de información geográfica. Afortunadamente se cuenta con las experiencias exitosas de numerosos municipios que han logrado superar este obstáculo.

Un sistema de información geográfica esta compuesto por personal calificado, un software que manipule cartografía digital, un equipo de cómputo con periféricos de entrada y salida para producir cartografía, planos catastrales a escala conveniente, una base de datos actualizada y una aplicación que permita generar altas, bajas y cambios en la información cartográfica así como calcular valores catastrales y los impuestos inmobiliarios, además de incluir el control de gestión.

A manera de ejemplo citaré el caso de algunos municipios que han logrado consolidar un Programa de Modernización Catastral en el Estado de México.

Cartografía.

Los municipios del Estado tenían una cartografía en papel, producto de un vuelo de 1972, tal cartografía se actualizaba manualmente, por ello adolecían de falta de cubrimiento, actualización y exactitud en la información que generaban. En vista de lo anterior, se dieron a la tarea de contratar su cartografía digital, ya sea de un vuelo o de la existente.

Sistema de gestión catastral.

La operación catastral que involucra atención al público, tramitación de movimientos catastrales, cálculo de valor y dibujo de los predios se realizaba utilizando una aplicación automatizada exclusivamente alfanumérica denominada Sistema de Gestión Catastral, que generaba como producto el valor catastral de predio y la actualización del padrón catastral. Por tanto, se dieron a la tarea de crear una base de datos gráfica y alfanumérica que calculara tanto el valor catastral, como el impuesto.

Recursos humanos.

Los empleados municipales que trabajaban el proceso de cobro del predial y operaban el catastro municipal, en un gran número no tenían el perfil profesional, ni eran los suficientes para desarrollar el proceso; lo que implicó que se tuvieran que capacitar en la materia, y contratar y mejorar sus sueldos.

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Padrón inmobiliario.

El sistema de cobro de los impuestos inmobiliarios se encontraba desvinculado del sistema de gestión catastral, lo que propiciaba dos padrones con información no siempre igual. En el padrón catastral se calculaba la base del impuesto, y en el padrón inmobiliario el impuesto con sus accesorios, incluso, hubo municipios que tenían registros manuales del impuesto predial en tarjetas.

Así las cosas, se dieron a la tarea de integrar la información de los padrones en una cédula de campo y actualizarla mediante encuestas predio por predio.

Sistemas y Procedimientos.

Para garantizar la continuidad de estos programas de modernización tributaria y catastral que emprendieron, decidieron elaborar Manuales de Organización y Procedimientos para mantener Programas de Desarrollo Institucional, utilizando recursos propios y del ramo 33.

Equipo e Instalaciones.

Los municipios tuvieron que construir espacios físicos de atención al público dignos, funcionales y acondicionados para este propósito; así como, adquirir los equipos de cómputo adecuados y en la cantidad suficiente.

2.5. Componente legal

Como se ha reconocido, en México se tuvo un importante impulso al marco jurídico para transferir a los municipios la facultad de administrar y recaudar las contribuciones inmobiliarias a partir de 1983. Esta decisión federalista por fortalecer la autonomía financiera municipal ha tenido resultados positivos en un número reducido de municipios, principalmente aquellos con características urbanas y urbanas industriales.

A veinte años de la trascendente reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, el objetivo central constituye un proyecto inacabado en la mayoría de los municipios, aun cuando se dispone de un marco jurídico que les concede la atribución de establecer valores a los inmuebles y proponer tarifas para el cobro del impuesto predial; ésta no se ejerce.

La falta de aplicación a la atribución citada, enfrenta las posturas de los integrantes

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de los ayuntamientos en el momento de actualizar los valores unitarios de suelo y construcción. Posturas que no responden a argumentos técnicos, sino de oposición partidista y/o protección u orientación a determinado núcleo de población, lo cual propicia que aun cuando existe el instrumento legal, los valores catastrales están por debajo de los valores comerciales, situación que ha acrecentado la desproporcionalidad entre municipios.

Aun cuando las anteriores consideraciones conforman en su conjunto, motivos suficientes para explicar los bajos niveles de recaudación del impuesto predial, la masiva omisión y evasión impositiva que presenta el municipio mexicano, sugiere que la aplicación de la norma coercitiva para hacer que los contribuyentes salden sus respectivos adeudos, carece no de facultades o de fundamento, sino de aplicación. Es decir, sin la existencia real de un órgano capaz de detectar en forma rápida los ilícitos tributarios y determinar sanciones eficazmente, la tentación de los contribuyentes tiende a aumentar, en otras palabras, el universo de contribuyentes cumple con sus obligaciones, sólo en función de la percepción objetiva de ser detectados y castigados.

Esta conclusión, que para algunos puede resultar obvia, tiene, para la búsqueda de soluciones a este problema suma importancia, ya que no basta con reformar las atribuciones y el marco jurídico local; con la promulgación de leyes no se aumenta el nivel de recaudación, es cierto, ello es una herramienta que facilita la legitima captación de recursos, sin embargo, la verdadera clave está en su ejecución; el éxito se concentra en el desarrollo efectivo de tales capacidades institucionales. “La facultad existe, indecisión para el cobro, también”.

2.6. Componente económico

Se tiene acreditado que los municipios que han tomado la decisión de asumir cabalmente la atribución constitucional de administrar y cobrar contribuciones inmobiliarias, así como de actualizar sistemáticamente los valores de suelo y construcciones, están reportando resultados favorables en la composición del ingreso municipal; de tener una estructura conformada por el 60% del presupuesto dependiente de participaciones y aportaciones, y el 40% de recursos autónomos, ha evolucionado a una composición inversa, es decir, 60% de ingreso autónomo y 40% de participaciones y aportaciones federales y estatales.

De tal manera que la fuente impositiva inmobiliaria es un recurso viable de apoyo al desarrollo municipal. Más ahora, en que se identifica la falta de elasticidad en la recaudación federal y por consecuencia, la imposibilidad de lograr incrementos en las participaciones y aportaciones, ejemplo de ello es lo acontecido en el periodo

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1996-2000; periodo en el que, si bien hubo una importante canalización de recursos a los municipios, misma que permitió ampliar cobertura de servicios, generó también un fenómeno perverso al haber provocado el abandono en la generación de ingresos autónomos.

Ahora se requiere de recursos para el mantenimiento de la infraestructura creada en el periodo citado y la opción es la recaudación de las contribuciones inmobiliarias.

III. PROPUESTA

Estrategia de modernización.

Superar los retos políticos, económicos y sociales que demanda la población, exige, de acuerdo a la urgencia de éstos, la planeación de soluciones a mediano y largo plazo; que implican incidir en cada uno de los componentes antes descritos. Para dar solución al problema de la ineficiencia en el ejercicio de la recaudación y control de los impuestos inmobiliarios, las medidas incrementales, dado el carácter inherente a su naturaleza, suelen ser aisladas, cortas, o en el mejor de los casos poco efectivas y de mediana repercusión.

La estrategia que promueve el Instituto Hacendario del Estado de México (IHAEM) para mejorar la función recaudatoria del impuesto predial, está basada en un enfoque sistémico, en una visión holística, en un modelo de representación de la realidad que permita a las autoridades municipales, observar la función catastral y hacendaria, como un subsistema de un sistema superior que es el propio municipio; es decir, que se piense en la actividad recaudatoria y catastral como un conjunto de elementos –humanos, tecnológicos, administrativos, jurídicos y de voluntad política- referenciados entre sí, todos ellos con un objetivo en común, que va más allá de generar el inventario analítico de inmuebles, para establecer relaciones con los demás subsistemas que conforman la hacienda municipal y la administración en general.

Siendo específico, es importante que en la función recaudatoria se tenga un enfoque sistémico, donde se revalore la actividad recaudatoria y catastral, que considere a éstas en su sentido más completo, como una herramienta valiosa para las funciones de ingresos y gasto público, y como apoyo para las distintas funciones que le están encomendadas a un municipio.

Hasta este punto hemos pretendido identificar los principales componentes de los problemas en la recaudación de los tributos inmobiliarios, con la finalidad de reconocer que la solución requiere de una estrategia integral que involucre diferentes

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objetivos, programas y actores; aspira captar el interés y la voluntad para que en un esfuerzo de las autoridades municipales, se defina un modelo de mejores prácticas, se compartan experiencias y colaboraciones con quienes no han logrado eficiencia recaudatoria en el impuesto predial.

Se destaca la importancia de identificar los actores en el proceso de recaudación del impuesto predial y poder incidir en un replanteamiento de su función.

Legisladores Federales.

En este orden de ideas, le corresponde a la Cámara de Diputados Federal, aclarar el sentido del texto reformado del artículo 115 Constitucional, ya que no se trata de que los valores catastrales partan de los valores de mercado; es todo lo contrario, los primeros deben ser construidos de tal forma que sean el valor base o valor de referencia de cualquier inmueble, y la oferta y demanda del mercado determinarán su precio.

Legisladores Locales.

La gran responsabilidad de establecer las bases y tasas sobre los impuestos a la propiedad raíz corresponde a las Legislaturas locales, por tanto, el primer paradigma a vencer, es el establecimiento de un programa que trascienda los tres años de una legislatura o de las administraciones municipales. De esta forma, paulatinamente, se incorporen los cambios legales que nos lleven a una sola base tributaria del impuesto predial, se eliminen tratamientos preferenciales y lograr ubicar la recaudación del predial en el 1.5% del PIB nacional, pero sobre todo, alcanzar un esquema equitativo y proporcional.

En la legislación actual, un propietario de un vehículo con un valor de $500 mil pesos, paga al año por impuestos $13 mil pesos, y un propietario de un predio del mismo valor catastral paga $685.70 pesos. Además, en el primer caso, el precio del vehículo se ubica en el +/- 10% del valor base, mientras que el segundo caso, por debajo del 50% del valor base.

A las legislaturas locales por conducto del órgano fiscalizador, compete la alta responsabilidad de vigilar que el marco legal para actualizar valores y recaudar las contribuciones sea observado por las autoridades municipales.

Gobiernos Estatales.

La actividad catastral debe ser una responsabilidad compartida entre estado y

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municipios. El primero, tiene como responsabilidad la creación de la cartografía multifinalitaria del territorio y proporcionar la capacitación y asesoría necesaria a los municipios, así como desarrollar los programas de cómputo que permitan operar Sistemas de Información Geográfica para la función recaudatoria.

Por otro lado, la tarea de actualizar la cartografía de su territorio, le corresponde a los municipios, apegándose a una metodología uniforme, emitida por el Estado.

Promover que los criterios y fórmulas de distribución de participaciones y aportaciones federales a los municipios, incorporen el elemento: esfuerzo recaudatorio de ingresos autónomos.

HH. Ayuntamientos.

Es responsabilidad de los Ayuntamientos el apoyar a las unidades catastrales y a los programas que éstas emprendan; pero sobre todo, éstos o las juntas catastrales, mantener actualizadas las áreas homogéneas, bandas de valor y valores unitarios de suelo y construcción.

De igual manera, los cabildos deben abstenerse de aprobar tratamientos especiales, campañas promocionales o todas aquellas acciones que impliquen deterioro en la recaudación.

Deben asumir la responsabilidad de cumplir la norma jurídica, de actualizar valores y vigilar que la recaudación se lleve a cabo de manera general.

Presidentes Municipales.

A ellos les corresponde el fiel cumplimiento de la ley, porque ésta representa formalmente el mandato popular.

En este sentido, la ley expresamente señala los procedimientos a seguir en el cobro de los tributos, siendo el presidente municipal el responsable de instruir la aplicación de manera irrestricta, transparente y legítima. Por lo que corresponde a los tributos inmobiliarios, es fundamental que se conviertan directamente en los líderes de los programas de modernización tributaria y en los principales promotores de la cultura de pago en sus municipios.

Tesoreros Municipales.

Son los directamente responsables de las funciones de recaudación, cobranza y

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fiscalización de los tributos; y son ellos a quienes les corresponde generar programas financieros, modernizar sus procesos de recaudación, automatizar los procesos de cobranza y mantener permanentemente acciones de fiscalización y cobranza, con el único objetivo de que todos los sujetos considerados en el supuesto jurídico de contribuir, cumplan con esta responsabilidad en tiempo y forma, mediante la aplicación consistente del Procedimiento Administrativo de Ejecución.

Unidades Catastrales.

La gran misión que les corresponde a los encargados de operar el catastro, es la actualización permanente del inventario de los bienes inmuebles del Municipio. Ser promotores de la inversión en la modernización de los procesos catastrales, promotores de los sistemas de información geográfica para la administración municipal, con visión de mediano y largo plazo.

CONCLUSIONES.

Como preámbulo al apartado de conclusiones de esta participación, deseo acudir a la importante aportación que hace Klaus Tipke, en su libro Moral Tributaria del Estado y de los Contribuyentes, en la que cita:

La ética tributaria del legislador implica la promulgación de impuestos como el predial que cumplan con el principio de capacidad económico definido como:

“Todos deben de pagar impuestos con arreglo al importe de su renta, en la medida que ésta exceda del mínimo existencial y no deba utilizarse para atender obligaciones particulares de carácter ineludible”. No se cumple con este tributo cuando existe inequidad, falta de proporcionalidad o tratamientos diferenciales.

La ética fiscal de la administración tributaria implica que “las autoridades fiscales tienen la función de liquidar y recaudar los impuestos con igualdad, de conformidad con las leyes, por tanto, la autoridad fiscal debe garantizar que los impuestos no sean objeto de elusión o se apliquen de modo contrario al derecho”.

Los órganos de fiscalización superior deben constituirse en los guardianes de la moral fiscal para recuperar la credibilidad en las instituciones públicas.

1. Convocar a los actores vinculados con la administración del impuesto predial para que asuman su responsabilidad de acuerdo a lo expuesto y con la voluntad de todos, se eleve el nivel de recaudación y se constituya en un medio eficaz de financiamiento para el desarrollo.

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2. Integrar una Comisión Nacional para el Desarrollo Catastral y Recaudatorio de Contribuciones Inmobiliarias, con la participación de INDETEC y autoridades estatales y municipales, que tenga por objeto el diseño e implantación de modelos: catastrales y de recaudación; asimismo sea foro permanente de intercambio de experiencias.

3. Erradicar prácticas políticas que impiden la aplicación de la norma jurídica tendiente a la generación de recursos por la vía del impuesto predial, con ello mejorar la autonomía financiera municipal.

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Administración del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria

Mejores Prácticas e Innovaciones

en la Esfera Internacional*Paul Sanderson1

Traducción: Rebeca Elizalde Hernández2

INTRODUCCIÓN

Acerca de la Agencia de Valuación

Los orígenes de la Agencia de Valuación del Reino Unido (VOA) pueden ser rastreados hacia comienzos del siglo veinte cuando la agencia de Recaudación del Interior del Reino Unido estableció agencias de valuación independientes para Inglaterra y Gales (1910), y para Escocia (1911), para que llevaran a cabo trabajos de valuación relacionados con derechos por el valor del suelo. Casi inmediatamente, estas agencias comenzaron a valuar el suelo para otras dependencias gubernamentales y organismos públicos, de manera que para fines de la Primera Guerra Mundial eran, de hecho, un servicio gubernamental de valuación del suelo.


1 Es Director de la Oficina de Modernización de la Agencia de Valuación del Reino Unido y es responsable de, entre otros asuntos, la reevaluación de propiedades no domésticas para propósitos de impuestos locales a la propiedad (conocidos como “tasas” en el Reino Unido). También es miembro del Panel de Impuestos a la Propiedad e Imposición Local y de otros grupos relacionados con la administración efectiva y eficiente de los sistemas de impuestos a la propiedad en el Reino Unido.Paul ha realizado trabajo de consultoría para el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales relacionadas con impuestos locales a la propiedad y administración del suelo. Es miembro del Instituto Internacional de Impuestos sobre la Propiedad y forma parte de su Consejo Asesor.


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Posteriormente, las dos agencias de valuación se fusionaron, pero el mayor cambio en su papel fue que las autoridades locales les transfirieron la responsabilidad de valuar la propiedad en Inglaterra y Gales para propósitos de determinación del impuesto local a la propiedad inmobiliaria, de acuerdo con la Ley del Gobierno Local de 1948 (Local Government Act 1948). La Ley de Finanzas del Gobierno Local de 1988 cambió el sistema del impuesto y abolió su aplicación sobre la propiedad residencial e introdujo un nuevo sistema para la valuación de propiedad comercial con efectos a partir de 1990. Sin embargo, el impuesto local sobre la propiedad residencial (Council Tax) fue reintroducido en 1993 bajo la Ley de Finanzas y Valuación del Gobierno Local de 1991 y la Ley de Finanzas del Gobierno Local de 1992.

Actualmente, las principales funciones de la Agencia de Valuación son:

• Compilar y mantener las listas de valuación de la propiedad comercial (1.75 millones de propiedades comerciales e industriales) para Inglaterra y Gales.

• Compilar y mantener las listas de valuación para el impuesto sobre la propiedad residencial (22 millones de propiedades residenciales) para Inglaterra y Gales;

• Determinar el valor de la propiedad en Inglaterra, Gales y Escocia, para propósitos de los impuestos administrados por la agencia de Recaudación del Interior;

• Proporcionar servicios de valuación del terreno estatutarios y no estatutarios a una gama de dependencias gubernamentales y organismos públicos; y

• Proporcionar asesoría a los ministerios en cuestión acerca de las políticas relacionadas con la valuación de terrenos.

La agencia de valuación emplea a cerca de 5000 mil personas en 85 locaciones a lo largo de Inglaterra y Gales. Están organizados en 22 grupos y un número de Equipos Especializados, cada uno de los cuales está encabezado por un valuador certificado con experiencia. La agencia tiene un Director Ejecutivo con base en Londres que tiene el apoyo de una Junta Administrativa de directores ejecutivos y no ejecutivos. El rendimiento anual de la agencia es cercano a los 200 millones de libras.

LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD EN EL REINO UNIDO

Los impuestos locales sobre la propiedad en el Reino Unido tienen una larga historia, podría decirse que se remontan a cerca de 1000 años atrás al Danegeld que era un impuesto sobre el terreno en la época medieval. Los registros indican que este impuesto fue gravado por primera vez en el año 868, y desde entonces se gravaba ocasionalmente. A partir del año 991 se volvió un impuesto regular que

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se continuó gravando hasta el año 1162. Sin embargo, la fundación del sistema actual de impuesto a la propiedad puede, con certeza, rastrearse hacia el año 1601 y, desde entonces, se ha desarrollado un volumen substancial de legislación y jurisprudencia. Cualquier sistema de imposición local a la propiedad que exista desde hace aproximadamente 400 años, tendría necesariamente que ser revisado y reformado, y el sistema del Reino Unido ha sido sujeto de revisiones de gran alcance durante los últimos años. Estas revisiones han tenido como resultado el reconocimiento de la necesidad de “modernizar” el sistema y de actualizarlo de acuerdo con las expectativas actuales del servicio al cliente y de la efectividad en términos de costos.

Desde 1990, se han realizado cambios significativos al sistema del impuesto local a la propiedad en el reino unido con la introducción de un impuesto anual a la propiedad residencial llamado “Council Tax”, y un impuesto anual a la propiedad comercial llamado “Non Domestic Rates”.

Los impuestos a la propiedad se han vuelto una cuestión relevante en el Reino Unido este año, ya que han destacado en un análisis profundo al financiamiento del gobierno local y, en particular, al equilibrio entre los ingresos propios del gobierno local y los ingresos que le transfiere el gobierno federal.

A continuación se presentan extractos relevantes del Informe del Análisis al Equilibrio del Financiamiento. El reporte completo puede ser consultado en el sitio web de la agencia (www.voa.gov.uk).

ANÁLISIS DEL EQUILIBRIO DEL FINANCIAMIENTO DEL GOBIERNO LOCAL 2004

INTRODUCCIÓN

El gobierno del Reino Unido quiere que los gobiernos locales sean más efectivos y que tengan mayor disposición y capacidad de rendición de cuentas, y el sistema financiero del los gobiernos locales es una parte esencial de ello. Este informe es una contribución al importante y continuo debate de estas cuestiones. Expone las conclusiones del análisis al equilibrio del financiamiento, el cual tuvo lugar entre abril del 2003 y Julio de 2004. Así mismo, considera los argumentos a favor y en contra de cambiar la manera en la que se financian los gobiernos locales en Inglaterra. Presenta opciones, no una solución recomendada.

El Gobierno organizó este análisis en respuesta a las preocupaciones del los gobiernos locales de que el presente equilibrio del financiamiento es problemático.

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Habían argumentado que dificulta la rendición de cuentas de las autoridades locales y que origina el ‘problema de la compensación’. La meta general del análisis fue observar todos los aspectos del equilibrio del financiamiento, revisar la evidencia y considerar las opciones para la reforma, así como exponer los pros y los contras de cada una. Su finalidad no fue considerar formas de incrementar el ingreso de los gobiernos locales, sino más bien examinar el motivo por el cual se debe cambiar el equilibrio del financiamiento entre las fuentes central y locales, que actualmente es aproximadamente 75% central y 25% local.

Incluso, durante el curso del análisis, el enfoque del debate dio un giro más allá del balance del financiamiento, estrictamente definido, hacia un debate detallado acerca del impuesto sobre la propiedad residencial y sus posibles alternativas, y nuestro trabajo refleja ese giro. El análisis fue conducido para el gobierno, no por el gobierno. De ahí que este reporte no sea una declaración de políticas gubernamentales. Es más bien un análisis de cuestiones y opciones. Aunque esboza ciertas conclusiones, no hace recomendaciones. Se puso a consideración del Gobierno y de todos los interesados en las finanzas de los gobiernos locales. El grupo que dirigió el análisis espera que éste ayude a proporcionar información para las decisiones que deben ser tomadas acerca del futuro sistema.

El análisis tampoco dice la última palabra en la materia. Las finanzas del gobierno local son un área muy amplia y compleja. Para mantenerla manejable tuvimos que ser selectivos a cerca de lo que se debía considerar. Por ejemplo, no observó el funcionamiento del Subsidio de Apoyo al Ingreso que fue revisado en el año 2002. Sin embargo, el informe sí destaca algunas de las cuestiones más importantes y las alternativas clave que se pueden tomar.

El amplio rango de perspectivas incluidas en el grupo, tal como la nuestra, así como la complejidad de muchas áreas que examinamos, implican que nunca pretendimos lograr la unanimidad respecto a cada detalle que observamos. En lugar de ayudar, tal postura, hubiera entorpecido nuestro trabajo. Pero tampoco se exigió, dada la naturaliza de nuestra tarea y nuestro deseo, proporcionar un plano detallado para la reforma, sino obtener un consenso en esta etapa de la discusión sobre las cuestiones generales, y acordar cuáles eran las opciones más viables, como base para un trabajo más detallado en el futuro. Sin embargo, debemos señalar que, dada la naturaleza del grupo y su trabajo, los hallazgos del análisis no necesariamente reflejan las perspectivas de los miembros individuales del grupo.

Finalmente, señalamos que nuestro análisis no fue llevado a cabo de manera aislada. Mientras que se nos pidió considerar sólo algunas de las cuestiones relevantes del financiamiento del gobierno local y su financiación, están en marcha una gran

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cantidad de trabajos en otras materias, muchos de ellos bastante relevantes. El camino que se presenta evidentemente necesita que todas estas tendencias sean tomadas en cuenta.

IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD RESIDENCIAL

El impuesto sobre la propiedad residencial fue introducido en 1993 como reemplazo del derecho comunitario (‘poll tax’). Es un impuesto sobre la propiedad residencial basado en un sistema de categorías de valuación relacionadas a los valores de capital. Pero el impuesto también está relacionado con el número de adultos que viven en la propiedad, puesto que hay un descuento para ocupantes únicos. Los dos elementos clave del impuesto sobre la propiedad residencial son las categorías y la proporción que guardan entre ellas. Existen ocho categorías y cada propiedad es asignada a una de ellas de acuerdo con su valor determinado en 1991. Las categorías se muestran en la siguiente tabla:

CategoríaLímite Menor £ (que exceda)

Límite mayor £ (que no exceda)

Impuesto sobre la propiedad residencial como límite de la Categoría D

A 0 40,000 6/9

B 40,000 52,000 7/9

C 52,000 68,000 8/9

D 68,000 88,000 9/9

E 88,000 120,000 11/9

F 120,000 160,000 13/9

G 160,000 320,000 15/9

H 320,000 sin límite 18/9

El impuesto sobre la propiedad residencial, dentro de un área local, debe variar entre categorías en una proporción establecida. El cobro a una propiedad de la categoría A es dos tercios el cobro a una propiedad de la categoría D, y el cobro a una de la categoría H es dos veces el cobro a una propiedad de la categoría D. Así, quienes tengan las propiedades más valiosas pagarán tres veces el impuesto que pagarían los que tienen las propiedades menos valiosas, si todo lo demás permanece igual.

La tarifa completa del impuesto sobre la propiedad residencial se cobra por las viviendas ocupadas por dos o más adultos, las propiedades ocupadas por un solo adulto obtienen 25% de descuento. Hasta el ejercicio financiero actual, había descuentos del 50% para una segunda vivienda y para propiedades desocupadas a largo plazo, pero la Ley del Gobierno Local de 2003, permite ahora a las autoridades locales reducir estos descuentos a 10% para la segunda vivienda y a 0% para las propiedades desocupadas a largo plazo. Algunas personas están exentas de la

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obligación de pagar el impuesto local sobre la propiedad residencial, por ejemplo los estudiantes y aquellos que sufren de discapacidad mental severa. Existe un subsidio fiscal por el impuesto sobre la propiedad residencial (CTB, por sus siglas en inglés) para ayudar a las personas de bajos ingresos con su adeudo del impuesto local sobre la propiedad residencial.

El impuesto sobre la propiedad residencial es el único disponible para las autoridades locales, pero éstas son libres de incrementar o disminuir las tarifas. El impuesto promedio de la categoría D en Inglaterra es de £1,167 para el ejercicio 2004/05, pero esto varía marcadamente entre las diferentes áreas desde £601 en un extremo, a £1,376 en el otro. El pago promedio por vivienda de £967 es menor que el impuesto promedio de la categoría D.

El gobierno federal se reserva la facultad para establecer un tope, para prevenir que las autoridades locales apliquen incrementos excesivos al impuesto.

Los consejos de distrito son responsables de recaudar el impuesto en las áreas que tienen tanto consejo distrito como condado. Otras autoridades, tales como las del consejo de condado o la autoridad policial, cobran un ‘precepto’ para satisfacer sus necesidades financieras. La cantidad de impuesto adeudado correspondiente a este precepto se identifica separadamente en el recibo.

El gobierno está comprometido a revaluar las propiedades para propósitos del impuesto sobre la propiedad residencial con base en los valores de las propiedades al 2005. Los nuevos valores serán usados como base para el cobro del impuesto a partir del 1 de abril del 2007 en adelante. La política es que el rendimiento total del impuesto local sobre la propiedad residencial no se incremente como resultado de la nueva valuación. Si todo lo demás permanece constante, la nueva valuación implicaría que la carga fiscal disminuya para las áreas con incrementos de precios de vivienda menores al promedio, desde 1991, y que aumente para las áreas con incrementos de precios por arriba del promedio.

El argumento a favor del impuesto sobre la propiedad residencial

El impuesto sobre la propiedad residencial fue muy aceptado cuando fue introducido. Sus beneficios son los siguientes:

• es el único impuesto sobre el valor de la propiedad residencial (y los impuestos a la propiedad son muy utilizados en muchos países);

• es un impuesto existente bajo el control del gobierno local;• los principios básicos son fáciles de entender;

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• es fácil de recaudar –en Inglaterra en el ejercicio 2003-04 el 95% del impuesto sobre la propiedad residencial para ese año fue recaudado dentro del ejercicio; la tasa de recaudación más reciente es incluso mayor;

• el rendimiento es fácil de predecir

También se sugirió, durante las discusiones en el grupo que realizó el análisis, que el impuesto sobre la propiedad residencial fomenta el uso eficiente de la vivienda, al disuadir a las personas de vivir en casas que sean mucho más grandes de lo que necesitan.

Más recientemente, se han manifestado algunas preocupaciones acerca del impuesto local sobre la propiedad residencial, por ejemplo que es:

• ‘regresivo’, es decir, aunque quienes están en las categorías más altas pagan más, quienes están en las más bajas gastan mayor proporción de su ingreso el impuesto sobre la propiedad residencial que los de las categorías altas. Por lo tanto afecta más a las personas de menos ingresos, especialmente si viven en propiedades que están en categorías más altas. La estructura del impuesto sobre la propiedad residencial implica que también es regresivo en cuanto al valor de la propiedad –mientras que la proporción entre los valores de la propiedad ubicada en las categorías superiores y la ubicada en las categorías inferiores es al menos ocho a uno, la proporción entre los montos a pagar es solamente tres a uno.

• ‘no dinámico’, es decir, el ingreso no aumenta según el crecimiento de la economía.

Como se mencionó anteriormente, existe un subsidio fiscal para afrontar las dificultades que enfrentan las personas de bajos ingresos. Sin embargo, los bajos niveles de aceptación de dicho subsidio por parte del contribuyente reducen su impacto, lo que significa que, en los niveles actuales, el efecto general del impuesto es aún regresivo con respecto al ingreso. Una aceptación total de este subsidio por parte del contribuyente reduciría significativamente la regresividad, pero no la eliminaría. La aceptación de este subsidio es particularmente baja entre pensionados que son propietarios de la vivienda que ocupan.

El alcance de la reforma del impuesto local sobre la propiedad residencial

Surgen tres cuestiones principales con respecto a la reforma del impuesto local sobre la propiedad residencial:

• ¿Una nueva valuación ‘básica’ –es decir, simplemente extender el sistema actual, tomando en cuenta la inflación de los precios de la vivienda– tendría un resultado satisfactorio o es sólo cierto grado de la reforma necesaria?

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• Si se va a reformar el impuesto, ¿debe ser una reforma moderada (en la que los grandes cambios estén restringidos al extremo inferior y superior de la escalera de propiedades), o una mucho más radical (por ejemplo, con multiplicadores proporcionales a los valores de las viviendas?

• Si se va a reformar el impuesto, ¿deberá continuar siendo un sistema uniforme a lo largo de toda Inglaterra, o debe contener alguna variante según la región?

CONCLUSIÓN

Las principales conclusiones sobre la reforma al impuesto sobre la propiedad residencial son las siguientes:

• El impuesto sobre la propiedad residencial tiene importantes ventajas. Existe una razón económica muy fuerte para un impuesto basado en la propiedad; el impuesto sobre la propiedad residencial debe conservarse pero reformado.

• No siempre existe un fuerte vínculo entre el ingreso de las personas y el valor de su propiedad, y por lo tanto el impuesto sobre la propiedad residencial es regresivo con respecto al ingreso, y más en su forma actual (dada la poca aceptación del subsidio fiscal);

• Existe una razón clara para revisar las categorías del impuesto sobre la propiedad residencial y las proporciones que guardan entre ellas, así como el tiempo para una nueva valuación. Sin embargo, se debe poner especial cuidado en asegurar que los contribuyentes de este impuesto que tienen bajos ingresos pero que viven en propiedades con valor alto, no se vean afectados injustamente.

• Se deben considerar detalladamente los argumentos en contra y a favor de algún tipo esquema diferente para cada región. Nuevamente, es necesario un trabajo más a fondo para determinar la mejor solución, tomando en cuenta posibles problemas. Un argumento a favor de un esquema particular para cada región puede ser más débil si la divergencia nacional en los precios de la propiedad continúa cerrándose.

• Un sistema justo y efectivo de subsidio fiscal es esencial para la continua aceptación del impuesto sobre la propiedad residencial. Es necesario mejorar la aceptación de este beneficio y se deben examinar seriamente las propuestas para cambiar el límite del ahorro y transformar el subsidio del impuesto sobre la propiedad residencial de un subsidio de recursos evaluados a un esquema de obligación máxima. Las mejoras al subsidio fiscal del impuesto sobre la propiedad residencial y las medidas para mejorar su aceptación no necesariamente deben esperar a una reforma estructural de dicho ipuesto;

• Sería difícil cambiar el equilibrio actual del financiamiento elevando a una proporción significativamente mayor el financiamiento local por medio del impuesto a la propiedad residencial, incluso si éste se reformara.

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En resumen, se requiere un trabajo mucho más profundo y detallado sobre cómo se puede reformar el impuesto a la propiedad residencial, con base en una clara visión de la dirección a seguir. Ahora le toca al gobierno decidir qué dirección tomar.

REFORMA DEL IMPUESTO LOCAL A LA PROPIEDAD COMERCIAL

Las llamadas “business rates” eran un impuesto sobre la propiedad comercial. Es recaudado por las autoridades locales, quienes hasta el ejercicio 1990/91 también tenían la facultad para variar las tasas y conservar los rendimientos. Desde entonces dichos rendimientos han sido ‘nacionales’ –destinados a un fondo central y de ahí distribuidos a las autoridades locales con base en el número de habitantes. El incremento anual del impuesto está limitado, por estatuto, a la inflación.

Impuesto a la propiedad comercial (Non-domestic rates): el sistema actual

Para comprender la base de la valuación para propósitos del impuesto a la propiedad en el Reino Unido, es útil tener un conocimiento somero del sistema del impuesto a la propiedad como un todo; los principales aspectos del presente sistema de impuesto a la propiedad comercial en Inglaterra y Gales son los siguientes:

• A menos de que estén exentos, los ocupantes (y en algunos casos los propietarios) son sujetos de pagar el impuesto con respecto a la propiedad que ocupan;

• El monto que tienen que pagar está basado en la determinación del valor de renta anual del mercado de la propiedad que ocupan;

• La determinación del valor de renta anual es llamado “valor gravable” y es preparado por funcionarios valuadores que trabaja para la Agencia de Valuación;

• La Agencia de Valuación lleva a cabo una nueva valuación para determinar el valor gravable cada cinco años; los valores son publicados en “listas de valores”;

• El adeudo anual del impuesto es calculado aplicando al valor gravable un multiplicador establecido por el gobierno central (aunque existe un número de ajustes o deducciones que pueden ser aplicables);

• Las autoridades locales son responsables de calcular el monto del impuesto pagable enviando el recibo de adeudo y recaudando el ingreso;

• La suma recaudada se reúne en un fondo central y se redistribuye a las autoridades locales con base en su “necesidad” (basada en la población adulta en el área);

• Las listas de valor son alteradas regularmente por los valuadores para tomar en cuenta a las nuevas propiedades y los cambios de las propiedades existentes;

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• Los contribuyentes tienen derecho a apelar el valor de su propiedad que aparece en la lista de valores –dichas apelaciones pueden hacerse en cualquier momento, pero pueden estar limitadas en términos de su “fecha efectiva”;

• Cuando un contribuyente, o un profesional que lo represente hace una apelación, el valuador discute la apelación y trata de resolver el asunto por acuerdo.

• Si no se puede solucionar la apelación por acuerdo, la disputa será determinada por un tribunal de valuación independiente; existe la posibilidad de una siguiente apelación ante el Tribunal de Tierras y, en cuestión de derecho solamente, ante el de la Corte de Apelaciones de la Cámara de los Loores.

Actualmente, es muy normal que se presenten un gran número de apelaciones. Existen alrededor de 1.75 millones de propiedades comerciales en las listas de valor en Inglaterra y Gales. Con respecto a las listas de 1990 hubo cerca de 1.5 millones de apelaciones, lo mismo que en 1995, y cerca de un millón se han hecho hasta ahora con respecto a las listas del 2000. Uno de los principales objetivos de la “modernización” del sistema es reducir el número de apelaciones presentadas.

LA PERSPECTIVA DE LOS GRUPOS DE INTERÉS CONSULTADOS

Casi todas las respuestas a la consulta que se realizó a las autoridades locales sugirió que el impuesto a la propiedad comercial debe ser nuevamente local (como medida adicional a la reforma al impuesto sobre la propiedad residencial y/o a la de introducir otros impuestos locales). Argumentan que tan solo esta medida resolvería de un golpe la cuestión del equilibrio del financiamiento, incrementando la proporción de ingresos recaudados localmente a 48%.

Quienes apoyan que el impuesto sea nuevamente local también argumentan que sería benéfico en sí, tanto para las autoridades locales como para las empresas. Argumentan que mejoraría el trabajo en equipo entre ambos ya que las empresas tendrían un interés en involucrarse con las autoridades. Aunque el gobierno ha anunciado nuevos esquemas para fomentar dicho trabajo conjunto, los Incentivos a la Autoridad Local para el Crecimiento Empresarial, y los Distritos de Mejora Empresarial, se sugirió que éstos podrían tener sólo un impacto marginal.

En contraste, casi todas las respuestas de las empresas consultadas (y de algunas de las autoridades locales) se opusieron a cualquier cambio en el sistema actual, pues consideraron que funciona bien. Mencionaron que las autoridades locales aumentarían el impuesto a la propiedad comercial para financiar servicios para los electores o para quitarle presión al impuesto sobre la propiedad residencial a expensas de las empresas que son contribuyentes pero que no son electores en

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sí. Esto empeoraría las relaciones entre las empresas y los ayuntamientos. Las empresas no solamente esperan que se les cobre más sino que también temen que los incrementos del impuesto sean arbitrarios y repentinos y que, debido a la variación del impuesto por área, habría un campo disparejo para las empresas. Esto podría dañar la competitividad internacional del Reino Unido y conducir a tener costos de cumplimiento significativos. Algunos ayuntamientos reconocieron que había ciertas preocupaciones de las empresas y propusieron algunas garantías para enfrentar estas preocupaciones.

Otra cuestión que surgió fue la del límite al aumento anual del impuesto a la propiedad comercial. Algunas respuestas argumentaron que este límite debe ser reexaminado a la luz del incremento en la carga del contribuyente del impuesto a la propiedad residencial–en otras palabras que el impuesto sobre la propiedad comercial puede aumentar más rápidamente para reducir los incrementos en el impuesto a la propiedad residencial.

El esquema de los Incentivos a la Autoridad Local para el Crecimiento Empresarial (LABGI por sus siglas en inglés) fomenta el trabajo conjunto de las autoridades y las empresas, permitiéndoles a aquellas conservar parte del ingreso recaudado del impuesto sobre la propiedad comercial si éste excede un piso preestablecido. Si esto aplica para todas las autoridades, ninguna perderá y las empresas no pagarán más. Este esquema entrará en vigor en abril del 2005.

El esquema de Distritos de Mejora Empresarial (BIDs por sus siglas en inglés) permitirá a las empresas de un área determinada, en sociedad con la autoridad local y sujetos a voto empresarial (es necesaria una mayoría numérica y una ponderada por su tamaño), elevar el impuesto para pagar mejoras específicas de los servicios para las empresas.

Algunas respuestas reconocieron que el monto de impuesto que las autoridades locales podrían recaudar podría diferir enormemente –por ejemplo, el ayuntamiento de Westminster recauda 6% del total, más que Liverpool, Manchester, Newcastle y Birminham juntos. Se debe pensar cuidadosamente como igualar los recursos bajo un sistema de impuesto local sobre la propiedad residencial. Las áreas o las regiones que actualmente aportan más al fondo central de lo que reciben (por ejemplo, Londres) podrían argumentar que todo el impuesto recaudado debe ser conservado por la localidad, para hacer frente a las necesidades locales (y las preocupaciones de las empresas locales).

También se recogió la preocupación acerca de la equidad y la justicia de los impuestos locales sobre las empresas basados solamente en el valor de la propiedad. Se

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observó que éstos disminuyen desproporcionadamente en ciertos sectores, sin relación con los recursos o la capacidad de pago. El establecer un vínculo claro entre los recursos de las empresas y los impuestos locales podría hacer al financiamiento más dinámico y progresivo.

Los argumentos a favor y en contra de la reforma

A la luz de una clara divergencia de perspectivas señalada por las respuestas a la consulta, invitamos a la Asociación de Gobiernos Locales (LGA, por sus siglas en inglés) a presentar un argumento a favor de hacer del impuesto sobre la propiedad comercial nuevamente un impuesto local, y a la Confederación de la Industria Británica (CBI, por sus siglas en inglés) a presentar un argumento en contra.

El argumento a favor de hacer del impuesto sobre la propiedad comercial nuevamente un impuesto local.

El argumento de la LGA a favor de hacer nuevamente a este impuesto local fue expuesto detalladamente en la presentación que hicieron ante nosotros. Los principales puntos que argumentaron, según fueron destacados en argumentos expuestos dentro del grupo que dirigió el análisis, son los siguientes:

• Como resultado de que el incremento anual está limitado a la inflación, la participación de las empresas en el financiamiento del gobierno local ha ido disminuyendo. En el ejercicio 1990/91 el impuesto sobre la propiedad comercial representó 29% del gasto de los ayuntamientos. Para el ejercicio 2003/04 esto disminuyo al 22 %. Y para el establecimiento del subsidio de apoyo al ingreso 2004/05 fue de 20.4%;

• el hacer al impuesto nuevamente local fomentaría más sociedades efectivas entre los ayuntamientos y las empresas que el sistema actual. Antes de 1991, las empresas estaban seriamente comprometidas con los ayuntamientos, pero desde entonces no han tenido incentivo para involucrarse puesto que los ayuntamientos ya no controlan los niveles impositivos. La LGA acogió con agrado a los esquemas LAGBI Y BIDs, pero considera que su efecto sobre fomentar las sociedades sería marginal. La LGA reconoció los problemas encontrados en el anterior sistema, pero cree que las autoridades locales ahora dan más prioridad a las sociedades que en la década de 1980, y podrían ser capaces esta vez de construir mejores vínculos con las empresas bajo un sistema de impuesto local sobre la propiedad comercial;

• hacer al impuesto local mejoraría el equilibrio del financiamiento (a cerca del 50%) lo que reduciría la necesidad de compensación e incrementaría la rendición de cuentas.

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La LGA puso en evidencia que había un dilema entre las rentas y otros costos de la propiedad incluyendo el impuesto. Sin embargo, reconocieron que, si el impuesto sobre la propiedad comercial se hace nuevamente local, tendría que haber garantías para las empresas que eviten que los ayuntamientos aumenten arbitrariamente el impuesto. Éstas podrían incluir, por ejemplo, vincular el crecimiento del impuesto sobre la propiedad comercial y del impuesto sobre la propiedad residencial de manera que ambos se incrementen a ritmo similar, o medidas tales como la consulta a las empresas, deducciones y exenciones para ciertas empresas, así como acuerdos transitorios. La LGA también señaló que no necesariamente se les cobraría más a las empresas si el impuesto fuera local. Las autoridades locales podrían tener la facultad de bajar el impuesto en ciertas áreas, para fomentar la regeneración. Así mismo, se reconoció que sería necesaria cierta compensación, ya que el monto de impuesto que cada autoridad local puede recaudar difiere enormemente.

La LGA argumentó que hacer nuevamente local al impuesto sobre la propiedad comercial debe ser parte de un paquete más amplio de reformas, ya que no resolvería por sí solo todas las cuestiones financieras que enfrenta el gobierno local.

El argumento en contra de hacer del impuesto sobre la propiedad comercial nuevamente un impuesto local

El argumento de la CBI fue expuesto con detalle en la presentación que hicieron ante nosotros. Los principales puntos que argumentaron, según fueron destacados por en argumentos expuestos ante el grupo que dirigió el análisis, son los siguientes:

• La perspectiva de las empresas fue clara en el sentido de que el impuesto local sobre la propiedad residencial no funcionaba la primera vez que fue local. Las empresas han hecho un esfuerzo significativo en las consultas que les realizan las autoridades sobre el establecimiento de las tarifas del impuesto, pero su aportación –mientras que consume tiempo y es costosa– ha tenido poco impacto. Esto ha dañado la relación entre ellos y es improbable que un impuesto nuevamente local mejore, en el futuro, esta situación. Así mismo, la creciente necesidad de competitividad internacional implica que las empresas tienen aún menos recursos para dedicar a debatir con el gobierno local los niveles impositivos, lo que distrae a ambas partes de enfrentar las cuestiones reales. Las empresas aún desconfían de algunos ayuntamientos debido a su desempeño en las cuestiones clave relacionadas con las empresas (por ejemplo, transporte, planeación), y es importante enfocarse en construir mejores relaciones;

• El sistema actual protege a las empresas contra incrementos al impuesto que no puedan ser pagados y facilita la planeación a futuro. Un impuesto local sobre

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la propiedad comercial podría conducir a que los ayuntamientos simplemente incrementen el impuesto, como ya ha pasado antes de 1991, con el fin de reducir la carga del impuesto sobre la propiedad residencial. También habría variaciones locales arbitrarias e impredecibles en el impuesto a cobrar, lo que significaría el fin de un impuesto único nacional y, nuevamente, es probable que dañe las relaciones entre las empresas y el gobierno local;

• Un impuesto local no cumple con muchos de los principios del análisis (ver más adelante). Aunque sería fácil de recaudar, la CBI lo considera impredecible y e no equitativo en su distribución. Si las diferentes áreas tienen impuestos diferentes, sería demasiado complejo para las empresas que tengan propiedades en varias áreas.

• La CBI consideró que el impuesto local es una forma cruda de tratar de resolver problemas intrincados y diversos y, ya que aún sería necesario un mecanismo de compensación, no cumple con muchas de las demandas de sus partidarios.

Mientras que la CBI reconoció que la proporción de financiamiento local alcanzada a través del impuesto sobre la propiedad comercial ha disminuido, enfatizan que las empresas también contribuyen al gobierno local a través de los impuestos nacionales que luego son redistribuidos a las autoridades en forma de transferencias. Es importante considerar la totalidad de la carga tributaria de las empresas así como la necesidad de permanecer competitivos internacionalmente, no solamente la carga tributaria local.

Las empresas tienen preocupaciones importantes acerca de los riesgos de su productividad y competitividad y, por lo tanto, recomendaron que la valoración de las propuestas para una reforma al impuesto sobre la propiedad comercial tomara en cuenta los criterios del impacto sobre la competitividad económica, el costo empresarial, y el panorama completo de la carga tributaria sobre las empresas.

Opciones Intermedias

Tanto la LGA como la CBI reconocieron que, en teoría, existen algunas opciones intermedias. Las posibles reformas podrían incluir:

• Eliminar el límite inflacionario: como ya se ha mencionado, las respuestas a la consulta consideraron esta posibilidad. Se argumentó que, ya que las empresas utilizan los servicios proporcionados por el gobierno local, deben pagar su parte y no beneficiarse de límites impositivos determinados por estatuto, mientras que los contribuyentes del impuesto sobre la propiedad residencial no lo hacen. La CBI enfatizó que las empresas están en contra de

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esta opción y destacó el impacto potencial en el entorno competitivo global actual. Argumentaron que los impuestos a la propiedad eran ya más altos que los de sus los países competidores;

• La opción del esquema LAGBI: esto implicaría conservar el sistema nacional pero permitiendo un elemento de retención local en el impuesto, con base en el esquema LAGBI y los poderes existentes de los Distritos de Mejora Empresarial. La LGA acogió con agrado esta proposición, aunque prefiere tener completamente el impuesto. La CBI apoyó una extensión puesto que tiene el potencial de fomentar el crecimiento económico y un ingreso mayor retenido localmente. También apoyaron a los Distritos de Mejora Empresarial, que exigen un sociedad genuina entre las empresas y las autoridades locales.

• Otras opciones: Las autoridades locales podrían establecer un impuesto complementario al impuesto nacional sobre la propiedad comercial, o bien, que el impuesto nacional aplique sólo para las empresas más grandes y que las demás estén sujetas a un impuesto local. Alternativamente, los ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad comercial pueden ser divididos equitativamente entre un elemento nacional y uno local, con una división de 50/50 entre los ingresos retenidos por las autoridades locales y los aportados al fondo nacional. El elemento nacional puede permanecer ligado a la inflación, y los ayuntamientos pueden variar el elemento local.

Valoración de las ventajas y desventajas de acuerdo a los principios del análisis

Tanto la LGA como la CBI evaluaron la posibilidad de que el impuesto sobre la propiedad comercial sea nuevamente local a la luz de los siguientes principios.

Impacto en el equilibrio del financiamiento: si el impuesto se hiciera local se alcanzaría un cambio importante, aumentando la proporción recaudada localmente de 24% a 48%. Esto reduciría, aunque no eliminaría el problema de la compensación.

Rendición de Cuentas Local: la LGA argumentó que, si darle a los ayuntamientos mayores facultades financieras incrementa la percepción de la gente acerca de la importancia del gobierno local y de las elecciones locales, el que el impuesto sea nuevamente local podría mejorar la rendición de cuentas. También se podría argumentar que indirectamente mejoraría la rendición de cuentas de los ayuntamientos locales ante las empresas locales, fomentando las sociedades entre ambos, y que como parte de las comunidades locales lo adecuado es que las empresas financien directamente los servicios locales. Sin embargo, las empresas argumentaron que la facultad de los gobiernos locales de gravar un impuesto sobre la propiedad comercial no los hará más propensos a la rendición de cuentas. Las

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empresas no tendrían injerencia en el establecimiento del nivel del impuesto, ni las autoridades locales les rendirían cuentas a través de las urnas puesto que no son individuos con posibilidad de votar. Así mismo, podría disminuir la rendición de cuentas a los lectores obscureciendo el vínculo entre las decisiones de gasto y el nivel impositivo local.

Progresividad: la LGA argumentó que, si bien el gravar el valor de la propiedad no era tan progresivo como otras medidas, por ejemplo la de relacionar el impuesto a pagar con el ingreso del contribuyente, sirve para reducir la complejidad, mientras que las deducciones, exenciones, por ejemplo para las empresas pequeñas, sirven para hacer más progresivo al sistema. Sin embargo la CBI señaló que un impuesto local sobre la propiedad comercial introduciría variaciones arbitrarias a lo largo del país. Las empresas que ocupan instalaciones del mismo valor en dos partes diferentes del país podrían pagar niveles muy diferentes de impuesto por cada una.

Equidad de la distribución: Como se explicó anteriormente, algunas áreas recibirían mucho mayores ingresos del impuesto sobre la propiedad comercial que otras. Esto exigiría una compensación significativa, especialmente en la parte superior del espectro. Sin tal compensación, señaló la CBI, las autoridades locales con una base gravable menor podrían necesitar aplicar un impuesto más alto, lo que disuadiría a las empresas para ubicarse e invertir en las áreas que precisamente necesitan mayor crecimiento.

Dinamismo: Esto dependería en parte del método utilizado para valuar la propiedad comercial. El impuesto sobre dicha propiedad no es un impuesto muy dinámico, pero para el gobierno local cualquier impuesto local adicional mejoraría el dinamismo y la flexibilidad en la recaudación del ingreso. Las empresas señalaron que si el impuesto se establece localmente, no habría un vínculo automático entre el crecimiento económico más extendido y el incremento del impuesto.

Posibilidad de Previsión: un impuesto local sobre la propiedad comercial sería imprevisible para las empresas, especialmente las que están ubicadas en varios sitios distintos, a menos de que existieran firmes medidas de protección. La CBI estaba preocupada porque pudiera haber una volatilidad importante, incluso si el incremento en este impuesto estuviera vinculado con el incremento del impuesto sobre la propiedad residencial. Sin embargo, se podría argumentar que el precio de que las empresas tengan la posibilidad de prever el impuesto es que los contribuyentes tengan menor posibilidad de prever el impuesto sobre la propiedad residencial.

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Capacidad de Recaudación: Los índices de recaudación son altos para el sistema actual, y permanecerían así si el impuesto se hiciera local. Sin embargo, si existieran diferentes impuestos implicarían más costos y complejidades para las empresas.

CONCLUSIÓN

Aceptamos que existen perspectivas muy arraigadas sobre la cuestión de la reforma al impuesto sobre la propiedad comercial. Con base en la evidencia presentada, presentamos tres opciones posibles para el cambio, que pueden tener diferentes impactos potenciales en el equilibrio del financiamiento:

• Hacer nuevamente al impuesto local, con medidas de protección para las empresas, por ejemplo, vincular sus incrementos máximos a los incrementos del impuesto sobre la propiedad residencial.

• Que siga siendo un impuesto nacional, pero eliminar el límite vinculado, por estatuto, a la inflación para el aumento del impuesto.

• Que siga siendo un impuesto nacional, pero permitir la retención de un componente local con base en el esquema LAGBI y en las facultades existentes para formar Distritos de Mejora Empresarial.

ANÁLISIS DEL EQUILIBRIO DEL FINANCIAMIENTO

Resumen y conclusiones

• Un cambio en el equilibrio entre el financiamiento central y el financiamiento local de los gobiernos locales les proporcionaría a las autoridades más flexibilidad de financiamiento reduciendo el impacto del problema del ajuste en sus decisiones acerca de los niveles del impuesto sobre la propiedad residencial. La compensación puede ensombrecer a la rendición de cuentas sobre las decisiones de gasto local y puede contribuir a incrementos del impuesto sobre la propiedad residencial no sustentables.

• Por lo tanto, existen sólidos argumentos para cambiar el equilibrio del financiamiento hacia un financiamiento más local, pero esto depende de qué tan factible y deseable sea cualquier medida que sea utilizada para alcanzar lo anterior.

• Existe en última instancia la posibilidad de elegir entre aumentar la proporción de ingresos recaudados localmente y aumentar los niveles de compensación entre las diferentes áreas. Sin embargo, es posible cambiar el equilibrio del financiamiento hacia una mayor recaudación local del ingreso y mantener aún los niveles actuales de compensación. El punto hasta el cual lo anterior sea posible dependerá de la forma precisa de recaudación local del ingreso. Una

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opción elegida también implicaría decidir entre la simplicidad y la equidad de la medida.

• El impuesto sobre la propiedad residencial se debe conservar pero reformado. Como impuesto loca, tiene ventajas importantes; por ejemplo, su rendimiento es previsible y existe un nivel de recaudación alto. Sin embargo, necesita ser reformado para mitigar su impacto en las personas de bajos ingresos y el impacto de la nueva valuación. Se necesitará un trabajo mayor para desarrollar opciones para una reforma como tal. Un sistema de beneficios efectivo sería un componente vital de un paquete de impuesto sobre la propiedad residencial reformado.

• La única forma que se identificó, por medio del análisis, para lograr un cambio importante en el equilibrio del financiamiento es complementar al impuesto sobre la propiedad residencial reformado ya sea con un impuesto local sobre la propiedad comercial o con un impuesto local sobre la renta, o bien con la combinación de ambos. Ninguna de estas opciones es fácil y se requerirá de un trabajo mayor. De acuerdo con la postura adoptada a lo lago del análisis, la meta debe ser evitar los cambios significativos en la carga tributaria general de los contribuyentes.

• Un impuesto local sobre la propiedad comercial podría proporcionar a los ayuntamientos mayores incentivos para promover el desarrollo económico y mejorar los vínculos con las empresas. Sin embargo, las empresas tienen serias preocupaciones, incluyendo el riesgo potencial de su productividad y competitividad. Argumentan que el impuesto local significaría un fin de un impuesto nacional único y podría dañar las relaciones entre las empresas y el gobierno local.

• Un impuesto local sobre la renta sería más progresivo que el impuesto sobre la propiedad residencial, y también sería más dinámico (aunque, como resultado, menos previsible). Si se buscara como complemento al impuesto sobre la propiedad residencial alguna forma de impuesto local sobre la renta, habría sólidos argumentos a favor de un modelo más simple, en lugar de uno complejo, pero sólo en la medida en la que éste sea congruente con la equidad entre individuos. Sin embargo, se requeriría un mayor trabajo para resolver las cuestiones técnicas, administrativas y de los costos asociadas a un impuesto local sobre la renta, así como a su impacto sobre los individuos y los patrones, antes de que se pueda llegar a conclusiones firmes sobre qué tan factible o deseable es un impuesto local sobre la renta.

• Los impuestos o derechos menores no tienen el potencial para provocar un cambio importante en el equilibrio del financiamiento. Los argumentos en contra o a favor de cada uno en particular deben ser juzgados por sus propios méritos.”

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La acción consecuente al análisis del equilibrio del financiamiento

El gobierno respondió al Análisis del Equilibrio del Financiamiento preparando una investigación independiente sobre financiamiento del gobierno local que examinara cómo hacer al sistema del impuesto sobre la propiedad residencial más justo y sostenible.

El trabajo de la investigación estará documentado por el Informe sobre el Equilibrio del Financiamiento, el cual concluyó que el impuesto sobre la propiedad residencial debe mantenerse pero reformado, y que había argumentos sólidos para cambiar el equilibrio hacia un financiamiento mayormente local, pero sólo si los métodos para hacerlo son tanto factibles como deseables.

La investigación independiente:

• Hará recomendaciones para la reforma del impuesto a la propiedad residencial, tomando en cuenta la nueva valuación de la propiedad residencial, que se realizará en el 2007.

• Evaluará el argumento a favor de dar a las autoridades locales mayor flexibilidad para recaudar ingresos adicionales (lo que significa que se recaudará más dinero localmente y menos centralmente)

• Analizará las opciones para cambiar el equilibrio del financiamiento, incluyendo al impuesto local sobre la renta, la reforma la reforma al impuesto sobre la propiedad comercial y otros impuestos locales posibles, incluyendo derechos.

• Considerará las implicaciones para el financiamiento de posibles Asambleas Regionales Electas

• Considerará cualquier implicación que tengan sus recomendaciones para otras partes del Reino Unido.

Sir Michael Lyons llevará a cabo la investigación y presentará su informe al primer ministro y al ministro de economía para finales del 2005”

MODERNIZACIÓN DE LA AGENCIA DE VALUACIÓN Y DE LOS SISTEMAS DE VALUACIÓN PARA EL IMPUESTO LOCAL A LA PROPIEDAD

Antecedentes

La base gravable de la propiedad comercial es revaluada cada 5 años. El Impuesto sobre la propiedad residencial fue introducido en 1993 y desde entonces no ha habido una nueva valuación de la propiedad residencial. Sin embargo, el gobierno ahora

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ha legislado para disponer valuaciones por lo menos cada 10 años comenzando en el 2005 en Gales y en el 2007 en Inglaterra. Entre las valuaciones, la agencia de valuación tiene dos procesos a operar –el mantenimiento, que es alterar la lista por cambios en las propiedades (nuevas construcciones, alteraciones, divisiones o fusiones); y atender las apelaciones que pueden deberse ya sea a errores percibidos en la valuación o bien a lo que se conoce como cambios substanciales en la circunstancia –cambios en el entorno físico que afectan al valor. Como ya se ha dicho, existieron 1.5 millones de apelaciones a la lista de 1995, y hasta ahora van 1 millón de apelaciones a la lista del 2000, siendo muchas propiedades sujetas a muchas apelaciones. Para el impuesto sobre la propiedad residencial, la proporción es mucho menor por varias razones, pero sobre todo debido a la estructura de agrupamiento en categorías: hubo apelaciones iniciales contra 4.35% de las valuaciones, y a partir de entonces disminuyeron.

El impuesto local sobre la propiedad fue el centro del debate político a finales de la década de 1980 y principios de la década de 1990. Ya que el sistema actual fue introducido a principios de los noventa, se ha calmado un tanto el debate, no obstante, una nueva valuación o un aumento repentino a las tarifas del impuesto sobre la propiedad residencial siempre podrían reabrir las viejas heridas. Pero es difícil creer que el impuesto a la propiedad no tiene un largo futuro por delante. Es el impuesto más antiguo del mundo. En Inglaterra se remonta hacia 1000 años atrás a los impuestos sobre la reconstrucción de muros alrededor de los poblados en contra de los invasores daneses.

El impuesto a la propiedad mantendrá para el siglo XXI muchas ventajas bien conocidas, en particular:

• La propiedad es una acumulación de valor, que es difícil de disfrazar y que no se desmaterializa en el ciberespacio. Así que no es impuesto fácil de evadir.

• Está claro en dónde se ubica la propiedad y ésta no puede migrar por lo que es una excelente base impositiva para las subdivisiones políticas de un país.

La valuación como profesión necesita reconocer el hecho de que uno de los principales propósitos de la misma es que permanezca como una herramienta para la tributación. Esto no necesariamente es tan atractivo o excitante como las valuaciones para propósitos de cerrar tratos de compra-venta o para decisiones de inversión. Pero es muy importante para la profesión no olvidar, al concebir técnicas y métodos para el futuro, que las autoridades tributarias y los contribuyentes del impuesto a la propiedad siempre serán usuarios importantes cuyas necesidades deben ser tomadas en cuenta.

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¿QUÉ ES LO QUE QUIEREN NUESTROS CLIENTES Y USUARIOS?

¿Cómo se van a desarrollar entonces estas necesidades? Bien, el punto de partida de cualquier estrategia de negocios tiene que ser la pregunta “¿qué es lo que quiere el cliente?” La Agencia de Valuación del Reino Unido tiene clientes y usuarios. Los usuarios son los organismos públicos que recaudan el impuesto a la propiedad. Los clientes son el público en general y las empresas que tienen que pagar.

Los usuarios del sector público de la agencia de valuación nos dicen que lo que quieren es, sobre todo, un sistema no costoso que proporcione una fuente de recaudación constante y confiable y que opere de manera consistente a lo largo del país y que tenga un alto nivel de aceptación pública.

Esto nos devuelve a lo que quieren los contribuyentes. Algunas personas encuentran difícil de aceptar que las autoridades tributarias los llamen clientes. Argumentan que no tienen opción de no serlo. Pero la agencia de valuación, de hecho, toma muy seriamente su papel como clientes. Es aceptado que las autoridades tributarias tienen armas muy poderosas para ser usadas si los contribuyentes no pagan. Pero si tuviéramos que depender de ellas con todos los contribuyentes estaríamos perdidos. Tenemos que basarnos en que la mayoría de las personas aceptan en general a los impuestos como “pagos por el privilegio de ser miembro de una sociedad organizada” , citando a Teddy Roosevelt.

Así pues, la agencia de valuación lleva a cabo de manera regular encuestas al cliente, y lo que muestran es que existe una satisfacción general del 84% de personas que están satisfechas o muy satisfechas con la manera en que manejamos sus asuntos. Les preguntamos qué tan importantes son para ellos los diferentes aspectos de nuestros servicios y que tan bien los desempeñamos. Lo que vemos es un nivel razonable de satisfacción respecto a algunos aspectos de nuestro servicio, tales como nuestra experiencia, pero los dos aspectos clave que destacan por su importancia y que no obtuvieron muy buena puntuación son la escala general de tiempo y la claridad.

La escala de tiempo se ve afectada por el número de apelaciones que la agencia tiene que atender para efectos del impuesto sobre la propiedad comercial, aún estamos resolviendo apelaciones iniciales a la lista del 2000. Y en términos de comprensión del sistema, todo lo que los contribuyentes reciben es la cifra del valor de su propiedad, sin ninguna explicación de cómo se llegó a dicha cifra.

La calidad de las valuaciones depende en gran medida de dos cosas: la calidad de la información que tenemos de las propiedades (lo cual incluye información sobre los

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atributos físicos y la ubicación de una propiedad, así como la información acerca de los precios o las rentas) y la calidad del modelo de valuación utilizado (el cual puede ser explícito, particularmente cuando se expresa en un modelo computarizado, o implícito, cuando se lleva a cabo en la mente del valuador). Así que el mejorar la fiabilidad de nuestras nuevas valuaciones depende de mejorar los datos sobre las propiedades, mejorar los datos de los precios y rentas y mejorar nuestros modelos de valuación.

EL MEJORAMIENTO DE LA INFORMACIÓN SOBRE LA PROPIEDAD

Mientras que queremos obtener más y mejores datos acerca de los atributos de la propiedad y acerca de los precios y rentas, necesitamos recolectarlos de la manera más barata y también de forma que minimice la carga impuesto sobre los ciudadanos y las empresas. Pensamos que existen tres principios clave para lograr esto:

• Cuando la información esté ya disponible en el sector público, usarla, en lugar de indagarla por segunda vez:

• Cuando, efectivamente, tenemos que abordar a los ciudadanos o a las empresas, facilitarles lo más posible el proveer la información;

• Tener un elemento “persuasivo” efectivo como último recurso si la información no es proporcionada

Con respecto a la información relativa a los precios, actualmente existen en la Gran Bretaña tres organismos que recavan este tipo de información; el Registro de la Propiedad, que la recava con propósitos de mantener un registro de la propiedad del terreno, la Oficina Recaudación Interna, que la recava para propósitos de recaudación del impuesto sobre la transferencia de la propiedad, y nosotros. Esto es mucho papeleo y mucha duplicación. El Registro de la Propiedad ha lanzado un ambicioso programa para convertir la “cacería de papeles” para la escrituración de propiedades en un sistema computarizado. Hemos acordado en que este sistema debería trabajar de manera tal que la información que nosotros necesitamos y que necesita a Oficina de Recaudación sea descargada y nos sea enviada como un subproducto del proceso de escrituración computarizado. Esto debe mejorar la precisión y reducir el trabajo de los notarios. Sin embargo, todavía faltan algunos años para llegar a esto y, en el mediano plazo, estamos creando vínculos electrónicos para obtener la información de los sistemas existentes del Registro de la propiedad y de la Oficina de Recaudación.

Con respecto a las rentas, ya que el ámbito del registro del terreno se amplía para incluir contratos de arrendamiento más cortos, también esperaríamos obtener más información del Registro de la Propiedad en lo que a esto se refiere. Pero la Agencia

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de Valuación siempre dependerá de obtener información de las empresas –nadie más en el sector público, por ejemplo, recavará información acerca de los cambios en las rentas a partir de la revisión de las mismas. Aquí es donde entran el segundo y el tercer principio. Hemos rediseñado las formas impresas que enviamos para consultar a las empresas y hemos creado vehículos para que remitan la información de manera electrónica, particularmente enfocándonos en los problemas de los inquilinos múltiples como las grandes cadenas que tienen muchos establecimientos que suelen ser bombardeados con requisiciones no coordinadas de información por parte de nuestras oficinas a lo largo del país. Esperamos que esto mejore la tasa de respuesta.

Pero también tenemos que reconocer que se necesitan facultades para hacer cumplir el requerimiento de información. En el pasado, la agencia de valuación podía entablar un proceso penal en contra de aquellos que no proporcionaban su información, pero este proceso era poco efectivo por múltiples razones. La Ley para el Gobierno Local 2003 faculta a la agencia con una sanción civil que es menos amenazante para las empresas, pero al mismo tiempo, paradójicamente, más fácil de aplicar en la práctica. Hemos comenzado a utilizarla y está probando ser mucho más efectiva que la sanción penal anterior.

Una vez que hayamos hecho todo lo posible por facilitar que la información nos sea proporcionada necesitamos vencer a una cultura en la que “la cooperación es opcional”. Un sistema tributario aceptable depende de que el contribuyente tenga confianza en que las autoridades se aseguren de que los demás hagan también su parte. Esperamos que los asesores financieros en le Reino Unido hagan ver a sus clientes que un sistema más barato y rápido depende de que la Agencia de Valuación obtenga información comprehensiva de manera oportuna. Existen nuevas formas de proporcionarla de forma conveniente, pero sí tienen que proporcionarla.

Actualmente identificamos la ubicación de una propiedad por su domicilio y código postal, en vez de integrar nuestra base de datos a un sistema GIS ya desarrollado. Tenemos la ventaja de que en el Reino Unido nuestro sistema de códigos postales es mucho más detallado que en muchos otro países. No obstante, con la siempre creciente sofisticación de los GIS, estamos analizando si los beneficios de la integración justificarían los costos. Al mismo tiempo, se está realizando un gran trabajo a lo largo del país para estandarizar los domicilios y vincularlos a referencias geográficas. Se ha establecido un índice geográfico de terrenos y propiedades, y las autoridades locales están llevando a cabo la enorme tarea de estandarizarlo y depurarlo. Y muchas agencias del sector público relacionadas con la propiedad (como la agencia de cartografía, el Registro de la Propiedad, y los Registros de Escocia, el Correo Real, los gobiernos locales y nosotros) hemos estado trabajando

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juntos en el “Grupo Acacia” para crear mejores vínculos entre todos nuestros conjuntos de datos. Los detalles de este trabajo se pueden encontrar en la página web de la agencia.

Cuando se trata de información sobre los atributos de la propiedad, la Agencia tiene una gama de fuentes. Empleamos a nuestro propio cuerpo de inspectores (“referencers”) para inspeccionar las propiedades y anotar las particularidades y los cambios. Pero esto nunca podrá ser comprehensivo. En esto dependemos críticamente de las autoridades locales. Su información de la planeación y control de la construcción nos es en extremo valiosa. Ya tenemos acuerdos para el intercambio electrónico de la información pero su efectividad es variable.

Uno de los problemas es que las propias autoridades locales no siempre tienen un intercambio de información efectivo de manera interna. Una localidad grande puede tener fácilmente 30 o 40 bases de datos (algunas tienen cerca de 100), incluyendo domicilios que han evolucionado de manera separada y son sutilmente diferentes. El índice nacional de terrenos y propiedades facilitará esto introduciendo domicilios estandarizados y un número de propiedad único de referencia para todas las propiedades. Estamos probando con algunas autoridades locales que participan en el proyecto “Valuebill” acuerdos para el intercambio de información utilizando como base el índice de propiedades.

Pero existen otras fuentes de información en el sector público que deben ser revisadas. La Agencia de Cartografía del reino unido (UK Ordnance Survey) tiene información muy exacta de la huella actual de las propiedades en una forma fácilmente manipulable a través de su Mapa Maestro, y es necesario considerar si esto se puede añadir a nuestro conocimiento. Finalmente, a menudo buscamos información por medio de cuestionarios aplicados al público. En la nueva valuación para propósitos del impuesto sobre la propiedad residencial en Gales, tuvimos una tasa de respuesta de cerca de 50% a cuestionarios voluntarios enviados a propiedades de las cuales teníamos información de que habían tenido mejoras a partir de 1991.

Es importante tener en cuenta que usar y conjuntar estas bases de datos conduce a una gran cantidad de cuestiones relacionadas con la “propiedad intelectual” y la “protección de la información”. Aún estamos tratando de encontrar una camino entre estos obstáculos potenciales.

EL MEJORAMIENTO DE NUESTROS MODELOS DE VALUACIÓN

Pasando ahora a los modelos de valuación de la Agencia, nuestros clientes ven a la congruencia nacional como el sello distintivo de un buen sistema tributario. Tenemos

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que superar esto en el contexto en el cual nuestros sistemas evolucionaron a partir de una gran cantidad de oficinas locales que enfrentaban la cuestión de cómo valuar las propiedades en su localidad.

Considerando primero a la propiedad comercial, existen tres métodos de valuación establecidos desde hace tiempo, y que son aceptados por los Tribunales de Valuación pertinentes. Cuando existe evidencia de las rentas, la mayoría de las propiedades de tipo común, son valuadas en relación con comparativos de rentas. Cuando no existe una buena evidencia de las rentas pero existe evidencia confiable de los ingresos y egresos de la empresa, son valuadas partiendo de los ingresos obtenidos por la empresa que ocupa la propiedad, según lo que se espera que tal empresa esté dispuesta a pagar. Y cuando no existe evidencia de las rentas ni de los ingresos, son valuadas según la renta que se espera que el arrendador y el arrendatario acuerden teniendo en cuenta el costo descapitalizado de proporcionar la propiedad.

Para las propiedades “en masa” –tiendas, oficinas, fábricas y almacenes (cerca de 1.3 millones de los 1.75 millones totales) – y para algunas otras propiedades, desde principios de la década de 1990 la agencia ha capturado en su base de datos una gran cantidad de atributos de las propiedades que tienen relevancia en su valor. La Agencia tiene un modelo de tecnología de la información –la Aplicación de Apoyo a la Valuación– que permite a los valuadores seleccionar un amplio rango de parámetros en términos de renta por metro cuadrado del espacio del piso principal y luego una serie de múltiplos para el espacio de mayor o menor utilidad, o para las variaciones en la antigüedad, tipo de construcción, etc. Existen otras partes del modelo que permiten a los valuadores analizar la evidencia de las rentas para hacerla comprable. Pero el proceso de obtener los valores por metro cuadro aún se sigue haciendo según el juicio de los valuadores a la luz de la evidencia analizada.

En cuanto al impuesto sobre la propiedad residencial, sin embargo, la Agencia actualmente no cuenta con algo tan sofisticado. La base de datos computarizada de la Agencia tiene solamente los domicilios de las propiedades, y los atributos de la propiedades aún se tienen en papel. La tecnología de la información se utiliza para el control de casos, por ejemplo, para dirigir el progreso de la apelaciones, pero no para la valuación. Esto se debe a que, en 1993, el gobierno del Reino Unido quería introducir el impuesto sobre la propiedad residencial rápidamente, y la capacidad humana era aún más rápida que capturar datos sobre 22 millones de propiedades.

En Gales, la escala de tiempo para el impuesto sobre la propiedad residencial del 2005 es aún insuficiente para capturar los datos de manera electrónica y para utilizar modelos computarizados. Los valuadores han estado tomando las decisiones sobre

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qué parcelas de propiedades comprables se deben utilizar, realizando un escrutinio de la evidencia del precio de venta y luego categorizando las propiedades con apoyo computacional limitado.

Para Inglaterra, sin embargo, la agencia quiere utilizar la tecnología en una nueva forma. Actualmente estamos capturando los datos de los atributos de la propiedad (antigüedad, tipo, número de habitaciones, etc.) para tenerlos en forma electrónica. Esto abrirá todo un rango de oportunidades para manipular los datos que no teníamos en el pasado. Posteriormente queremos, si es posible, utilizar un modelo de valuación automatizado, que utilice la capacidad de la tecnología de la información para aplicar modelos de valuación a propiedades individuales, pero que también calcule los parámetros para integrarlos a los modelos por medio del análisis estadístico de los datos.

No hay nada particularmente novedoso en esto respecto a otras partes del mundo –muchos regímenes de impuesto a la propiedad en América del Norte, Europa y en otras partes tienen sistemas computarizados de valuación masiva con un modelo de valuación automatizado como centro. Pero lo que es novedoso en el uso que daría la Agencia a un modelo como tal es la magnitud. De acuerdo con nuestra investigación, 22 millones de propiedades en un modelo de valuación automatizado único no solo sería el más grande modelo de valuación automatizado en el mundo, sino también el más grande en términos de magnitud.

La dimensión de este ejercicio es un tanto desalentadora, especialmente con la historia de las introducciones problemáticas de grandes sistemas de tecnología de la información, tanto en el sector público como en el privado. Sin embargo, podemos obtener algo de consuelo a partir de lo siguiente:

• Aunque se haga referencia a un solo modelo de valuación automatizado, éste puede, en cualquier caso, estar hecho de componentes que sean mucho más parecidos en tamaño a los modelos exitosos ya conocidos;

• Tendremos que utilizar el juicio humano con algunas propiedades, y sabemos, a partir de 1993, que podemos hacerlo rápido. Podríamos hacer todo manualmente, si fuera necesario, a más tardar para septiembre de 2004;

• Tenemos sistemas exitosos para atender al público; la novedad es cómo se obtienen las valuaciones.

De hecho, probablemente la parte más desafiante de todo este ejercicio sea controlar la calidad de los datos en los que nos vamos a basar y es por eso que se le da mucha importancia a la necesidad de tener buenos sistemas para mantener y actualizar dichos datos.

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Viendo más allá de un modelo de valuación automatizado para el sistema del impuesto a la propiedad residencial, la Agencia está comenzando a pensar en si se podría aplicar el mismo método para obtener los parámetros en el modelo de clasificación de la propiedad comercial masiva para el año 2010.

MEJORAMIENTO DE LA TRANSPARENCIA DEL SISTEMA

En adelante se presentará qué es lo que está haciendo la Agencia para que sus valuaciones sean más congruentes y confiables. De igual importancia son los esfuerzos de la Agencia por hacer valuaciones más trasparentes para el contribuyente.

Comenzando con el impuesto a la propiedad comercial, la Agencia ha establecido un foro de consulta nacional par las empresas que ha sido muy útil para evaluar nuestras ideas generales y propuestas específicas, tales como las nuevas formas electrónicas de manipular la información. Localmente, estamos probando diferentes formas de mejorar la comunicación con las empresas.

Pero la pieza central de nuestro programa es publicar nuestros esquemas de valuación y proporcionar a las empresas un resumen de cómo se llegó a obtener el valor de su propiedad. Éste mostraría los detalles de la encuesta que tenemos, los valores por metro cuadrado que hemos aplicado al espacio principal y los multiplicadores y fracciones que hemos aplicado a las características principales. Esto debería ayudar a conocer si los datos de la agencia son precisos y proporcionar a las empresas una explicación del nivel de renta que estamos asumiendo.

Pero eso sólo es una parte. Una empresa necesita saber no solamente cómo ha sido valuada su propiedad, sino también cómo han sido valuadas las de otros, para que esté satisfecha y considere justa su valuación. Así que también estamos publicando en nuestra página web información acerca del valor imponible de todas las propiedades, con el fin de permitir la comparación.

Desde el año 2000 hemos publicado en nuestra página web los valores imponibles y esto ya proporciona a las empresas un nuevo nivel de transparencia. Los valores imponibles siempre han sido información pública, pero para encontrar el valor imponible de la empresa que representa la competencia había que rastrearla en las oficinas de la agencia y visitarla en horas de oficinas. Ahora, si se conoce el domicilio, se puede buscar rápidamente en la página web.

La siguiente etapa sería subir los resúmenes de las valuaciones a la página web. Esto está planeado para comenzar en octubre del 2004. Tendríamos que tomar

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ciertas precauciones para proteger la información –no pondremos resúmenes de valuación de propiedades valuadas en rotación. Ni publicaremos detalles que pueden ser considerados como delicados en términos de seguridad, como por ejemplo, la ubicación de las bóvedas bancarias. Esto sería un paso significativo en cuestión de transparencia, y estamos muy satisfechos de que las empresas contribuyentes, en las consultas que hemos realizado, hayan apoyado esto como el camino correcto a seguir.

De manera similar, para las propiedades residenciales, las categorías del impuesto sobre la propiedad residencial ya están el sitio web de la agencia. Publicaremos también nuestros esquemas de categorización. Podría haber menos disposición por parte del público a consultar los detalles de los atributos de su propiedad, publicados para que todos los vean, y habría poca consulta de los mismos. Espero que el público vea el beneficio de la apertura. Esto nos daría una valuación de mejor calidad, pues podrían corregir los errores, y les permitiría ver que estamos tratando a todos de manera justa. Actualmente, es posible obtener información acerca de propiedades comparables, pero solo después de un proceso de apelación que puede ser costoso y lento.

IMPLICACIONES PARA LAS EMPRESAS Y PARA LA PROFESIÓN

Así, al final, ¿necesitará la Agencia simplemente una computadora más grande y unos cuantos capturitas para reemplazar a los valuadores profesionales? La respuesta es no, pero es importante no subestimar el cambio cultural en el futuro.

La calidad de la información y del procesamiento de la misma serán mucho más importantes. Esto implica compartir en mayor medida la información entre las agencias del sector público, así como solucionar las cuestiones de la propiedad intelectual y la protección de la información.

Implica que las empresas tienen que reconocer que el precio de recibir respuesta definitiva a su apelación con prontitud es que nos proporcionen una mejor información de manera más temprana u oportuna.

Esto implica también desarrollar un nuevo modelo para las relaciones entre las empresas y los asesores financieros que no se centre en el proceso de apelación. Muchos de los países que asisten a esta conferencia no tienen la misma dependencia en las apelaciones, así que sabemos que sí es posible. Pero de igual manera, sería erróneo subestimar las dificultades que implica deshacerse de tal dependencia una vez que ya se tiene.

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Existe una interesante situación, cuando una empresa quiere algo, en este caso una pronta resolución de su apelación, pero luego envía señales, no intencionalmente, a través de sus transacciones; insistiendo en este caso en tarifas relacionadas a los resultados medidos según las reducciones en la apelación, lo que tiene un efecto totalmente perverso. La Agencia considera que la clave para el éxito sería la comunicación efectiva; asegurando que los contribuyentes y sus asesores financieros entiendan lo que estamos tratando de lograr y cómo ellos se beneficiarían si cooperaran con nosotros.

También implica que los valuadores desarrollen un nuevo conjunto de habilidades, por lo menos los valuadores involucrados en la ablución masiva para propósitos impositivos. Seguiremos necesitando personas con una gran comprensión de los mercados de bienes raíces, de la legislación relacionada con la propiedad y de las técnicas de valuación. La Agencia los necesita para desarrollar modelos de valuación, para valuar las propiedades más complejas que los modelos no pueden valuar, para guiar y conducir a los equipos de técnicos y trabajar con otros expertos tales como expertos en estadística y diseñadores de sistemas de tecnología de la información. Pero para desempeñar su función necesitarán cada vez más –además de las habilidades tradicionales relacionadas con la valuación– estar familiarizados con las técnicas de administración de bases de datos y con los modelos estadísticos. También tendrán que ser administradores de equipos y proyectos. Este es un reto para los profesionales de la valuación en el Reino Unido y en cualquier parte, así como lo es para la Agencia.

La Agencia no está a la vanguardia de estos desarrollos. Existen otras partes del mundo que tienen modelos de valuación automatizados, que han completado la transparencia del sistema del impuesto a la propiedad en sus páginas web, y que ya están encaminados en la integración de los sistemas de registro de la propiedad, cartografía y de los sistemas del impuesto a la propiedad. Pero se espera que esta visión general acerca de cómo la VOA está haciendo frente a los retos del siglo XXI ayude a identificar tanto las metas que debería tener la valuación profesional para propósitos del impuesto local a la propiedad, como el posible camino para llegar a cumplirlas.

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Equidad y Eficiencia en la Recaudación de los

Tributos sobre Inmuebles, Perspectiva Latinoamericana*

Héctor S. Serravalle1

I. INTRODUCCION

El resurgimiento de un impuesto “clásico”

Una sabia sentencia en materia tributaria afirma que “un viejo impuesto, es un buen impuesto”, o sea, que la prueba de la experiencia ganada, la reiteración de los procedimientos y la aceptación por parte de los ciudadanos, son atributos que respaldan la validez de un tributo.

Por supuesto, en el transcurso del tiempo se incorporarán mejoras en la legislación, adecuación de los procedimientos y la utilización de tecnologías de última generación; pero en esencia, el tributo seguirá siendo el mismo.

Estos conceptos son aplicables al caso del Impuesto sobre Inmuebles, que es un tributo de muy antigua data y de aplicación continuada en el tiempo.

Los tributos sobre la propiedad y el uso de la tierra están presentes en nuestra herencia española, pero también los pueblos indígenas de América, sobre todo

* Ponencia presentada en la VII Conferencia Internacional de IPTI ”La Optimización de los Sistemas del Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria en Latinoamérica”, evento organizado por el Indetec junto con el International Property Tax Institute, IPTI, y el Lincoln Institute of Land Policy, llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 28 de septiembre al 1 de octubre de 2004. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 El autor es IABD y Consultor del Banco Mundial, Nicaragua. Especialidad en Contaduría, Universidad Nacional de Rosario, en Rosario, Argentina – Contador Público Certificado Nacional de Argentina. Estudio de post-grado, Administración del Impuesto y Política, Organización de los Estados Americanos (OEA) / Inter-American Tax Studies Center (siglas en inglés: CIET). Contador Público Certificado en la Argentina. Socio Consultor de la Política de Suelo en el Instituto Lincoln y tiene gran experiencia en catastro y sistemas de valor a la propiedad por su trabajo en las reformas de Argentina, Honduras, Nicaragua y de Quito.

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aquellos que habían alcanzado un mayor desarrollo, aplicaban tributos a la tierra y su producción real o potencial.

Durante muchos siglos, el impuesto sobre los inmuebles estuvo muy ligado al valor de la tierra como medio de producción y a su utilización como expresión típica del acervo hereditario en la transmisión inter-generacional de la riqueza acumulada.

El advenimiento de la revolución industrial modificó sustancialmente el concepto de “riqueza”. El patrimonio del individuo ya no se expresaba solamente como tierra y ganados; la máquina incorporó el concepto de “establecimiento industrial”, que rápidamente ganó terreno como manifestación de riqueza acumulada y dio nacimiento a la idea de “la empresa” como portador del valor patrimonial.

La tributación giró entonces su atención a la “renta empresaria” como fuente productiva de los “modernos” impuestos, y la tributación inmobiliaria pasó a tener un rol subsidiario en la recaudación.

Conforme fue avanzando el Siglo XX, un nuevo concepto de “riqueza” se instaló en el centro de la escena; la renta derivada de la colocación financiera del capital. Los bancos fueron el nuevo objetivo de las pesquisas tributarias y aparecieron los “paraísos fiscales” como bastones inexpugnables del secreto sobre la titularidad de los capitales productores de ganancias y sobre la cuantía de los rendimientos.

Ante estas nuevas expresiones de manifestación de la riqueza, el impuesto sobre los inmuebles pareció condenado a desaparecer como fuente tributaria.

Sin embargo, nuevos fenómenos como la globalización y la revolución de las comunicaciones - sobre todo el uso de Internet -, hicieron que los capitales financieros se volvieran volátiles, y difíciles de alcanzar por el uso de las herramientas tributarias tradicionales. Hoy día un mismo capital financiero puede cambiar de localización en segundos y dar la vuelta al planeta ingresando y saliendo de distintos mercados sin dejar rastros de su paso.

Los especialistas tributarios enfrentan el desafío de encontrar “vínculos estables” entre las expresiones de riqueza y el “poder de imperio” de las naciones para gravar la materia imponible que entra y sale de las fronteras.

En este escenario reaparece el Impuesto Inmobiliario como una opción ventajosa y accesible.

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La materia gravable es el suelo y lo que esté adherido a él, y la tierra no cambia de lugar. Los contribuyentes son los dueños o usuarios legales de esa tierra, y los mecanismos de transferencia del dominio de los inmuebles, o los requisitos para la legalización del uso de suelo arrendado, están sujetos a regulaciones legales que requieren intervenciones previas del poder estatal y que - generalmente - se perfeccionan mediante actos registrables.

En realidad, buena parte de la razón de ser de la tributación inmobiliaria radica en la protección que el Estado otorga a los dueños de la tierra de que su propiedad estará resguardada de la acción de terceros y que podrá hacer un uso pacífico y racional de la misma.

Entonces, frente a las dificultades para identificar las rentas financieras y empresarias globalizadas, renace la opción de gravar bienes “inamovibles”, con sujetos pasivos identificados y con valores - y en esto dejaré un signo de interrogación - conocidos.

II EL IMPUESTO SOBRE INMUEBLES ¿ES UN IMPUESTO SIMPLE?

En principio pareciera que es mucho más fácil de manejar un impuesto sobre los inmuebles que otro tipo de impuesto - por ejemplo el impuesto a la renta o el impuesto al valor agregado -, y tal vez esto sea realmente así, pero sólo en la teoría pura.

El impuesto sobre los inmuebles descansa en cuatro pilares básicos:

1. El catastro (que es el inventario de los bienes físicos)2. El avalúo (que son los valores asignados a la tierra y edificación)3. La determinación (aplicación de la ley para el cálculo del impuesto) 4. La recaudación (o sea, la acción de cobrar el tributo)

El catastro tiene como función primordial proveer información para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y la transparencia del tráfico inmobiliario, identificando a las propiedades y a los dueños de las mismas.

En muchos países de Centro y Sudamérica es habitual encontrar que casi la mitad de las propiedades presentan problemas de inscripción y legalidad en cuanto a la titularidad de los propietarios y esto dificulta la administración y cobranza del impuesto.

Los procedimientos catastrales son complejos y permiten, a partir del relevamiento territorial, confeccionar los mapas con la ubicación y dimensiones de las propiedades y elaborar los soportes de información. Las modernas tecnologías en materia de

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sistemas de información territorial ofrecen soluciones que no siempre son accesibles al presupuesto de los países en desarrollo.

El avalúo es la fase crítica del proceso. Los valores de la tierra y edificación se establecen en función de los datos del mercado de propiedades.

Los mercados inmobiliarios, sobre todo en Latinoamérica, son imperfectos y poco transparentes, con lo cual, la obtención de datos confiables sobre valores de transacción de las propiedades es una tarea ardua y sujeta a permanente discusión.

La determinación del impuesto, en apariencia, sólo sería un procedimiento mecánico de aplicación de las disposiciones legales y de las tasas establecidas sobre los valores asignados al inmueble. Sin embargo, en la práctica, todas las disposiciones que establecen tratamientos diferenciales para el cálculo del impuesto están en permanente controversia.

Y aquí es donde interviene también el factor político.

Cuando la aplicación estricta del texto legal, sobre los valores determinados por el avalúo, da como resultado un monto de impuesto diferente al que las autoridades políticas estiman conveniente, a los fines de la aceptación de los votantes, entonces, la solución es cambiar la ley o cambiar los avalúos.

La primera alternativa - cambiar la ley - sería lo lógico, pero este es un proceso largo, que requiere la aprobación de los órganos legislativos. Por ello lo más común es cambiar los avalúos - o reducir la porción establecida como base del impuesto -, para así determinar una tributación más baja.

En una consultoría realizada por el autor se encontró que la base del impuesto era entre el 3% y el 7% del valor de mercado establecido por el catastro, con una deducción del 40% sobre el monto resultante de dicho porcentaje. Es evidente que estas distorsiones en la aplicación anulan totalmente los objetivos buscados por la legislación vigente.

En otros casos se otorga al organismo tributario la facultad de “moverse” dentro de un rango de tasas de impuesto, con el objeto de flexibilizar la carga tributaria.

Finalmente, la recaudación es la cara antipática del proceso. Cobrar un impuesto implica apropiarse de una parte del patrimonio del contribuyente para ingresarlo al erario público.

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Mucho se ha dicho y escrito sobre que el impuesto es el precio de vivir en una sociedad civilizada, o de que expresa la solidaridad de los que más tienen con los que menos poseen, pero en los hechos, todos estos argumentos no alcanzan para disimular el malhumor que provoca en los contribuyentes el hecho de tener que cumplir con su obligación pecuniaria.

Y como algunos se rehúsan a pagar voluntariamente, es el Estado el que debe implementar medidas para obligar a los omisos o evasores a cumplir su obligación para que realmente exista “justicia tributaria”.

III ALGUNAS DEBILIDADES FRECUENTES EN LA ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO

1. Avalúos menores a los precios de mercado

Alguien dijo que “el sub-avalúo es el cementerio donde los valuadores entierran sus errores”, y esta sentencia me ha parecido, más de una vez, ajustada a la realidad del análisis de los sistemas de impuestos a la propiedad en Latinoamérica. Algunas justificaciones se basan en que los propietarios, y también los profesionales que los asesoran, declaran sus transacciones por precios menores que los reales y que los avalúos se construyen en base a los documentos legales que respaldan las transferencias.

¿Pero por qué esta tendencia repetitiva a valorar las propiedades en menos?

Una primera respuesta sería que existe un interés explícito de los propietarios en obtener valoraciones menores a las reales para así disminuir su impuesto. También existe una explicable tendencia de los titulares a no exteriorizar su riqueza en su justo valor para así disminuir los impuestos globales al patrimonio, o porque no pueden justificar el origen de los fondos con los cuales se adquirieron las propiedades.

Pero esta no puede ser la única razón. Creo que los gobiernos sienten más libertad con avalúos inferiores a los reales. Así pueden mostrar altas tasas nominales para obtener un ingreso que, de valorar correctamente los inmuebles, resultaría ser el producto de alícuotas mucho menores.

Con tributos inmobiliarios muy bajos, el grado de cumplimiento voluntario repunta significativamente. No es extraño encontrar tasas de pago espontáneo superiores al 80%, con tributos anuales que no llegan a los diez dólares promedio por parcela inmobiliaria.

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También la inflación, fenómeno crónico en los países de nuestra región, hace que los avalúos se desactualicen con el mero transcurso del tiempo.

Otra causa de frecuente divorcio entre los valores de mercado y los avalúos fiscales de las propiedades radica en el auge actual del desarrollo de emprendimientos en áreas de reserva natural, con posibilidades de explotación turística.

Tan pronto como una zona es detectada como de interés turístico, comienza una carrera ascendente en los precios de las propiedades involucradas que, normalmente, no es reconocida en la actualización de los avalúos sino hasta mucho después, con lo cual se genera una gran injusticia tributaria; los compradores de tierras en zonas de desarrollo turístico son generalmente personas con poder adquisitivo alto o empresas urbanizadoras, que se benefician por el mantenimiento de bajos impuestos territoriales.

Creo que una medida que ayudaría a comenzar a corregir esta distorsión en los valores podría ser la de otorgar, por vía legal o reglamentaria, mayor flexibilidad a la administración para seleccionar nuevas fuentes de información para la obtención de los datos de valoración y hacer un uso más intensivo de las estimaciones sobre base presunta. Paralelamente a esto deberían establecerse mecanismos de reclamo ágiles y de pronta resolución para los propietarios que se vieran afectados por la valoración presuntiva excesiva.

2. Tardía detección de nuevas construcciones y mejoras

El cálculo del Impuesto a los Inmuebles es determinado por la Administración, por lo que su costo de fiscalización, en la etapa de determinación del tributo, una vez que se tienen las valoraciones catastrales, es casi nulo. Pero donde debiera invertirse en fiscalización es en las fases de identificación de las propiedades y de cálculo del avalúo, y es precisamente allí donde apuntamos frecuentes deficiencias en las administraciones.

En primer término, se trata de una “zona gris”; es parte de la determinación catastral, pero su incidencia repercute directamente en los ingresos por recaudación tributaria. ¿Entonces, quién debe ocuparse de esta fiscalización externa sobre las nuevas construcciones y las reformas de las ya existentes; el Catastro o la Administración Tributaria?

El peor escenario es el más frecuente, la fiscalización de campo es una actividad normalmente descuidada, aún cuando ello pretenda justificarse en la carencia de medios materiales para llevarla a cabo.

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La integración de las administraciones catastrales y tributarias es una opción que no debiera descartarse para el mutuo fortalecimiento. Además de ello, es necesario reforzar la inspección de los inmuebles que integran el catastro.

3. Administración Centralizada vs. Administraciones Locales

Desarrollar, implantar y mantener actualizados los sistemas de información territorial a varios niveles de gobierno - nacional, regional y local - implica asumir costos excesivos, y repetidos, para la administración del impuesto.

También involucra el riesgo de la inconsistencia entre las informaciones registradas en ambos sistemas; y si se quieren contrastar las bases de datos, pagar el costo del cruzamiento de la información pertinente.

El conflicto puede resolverse designando un “dueño” de la información catastral y tributaria, y otros “usuarios” o “clientes” que pagarán al primero por la utilización de los datos.

Las fuentes históricas en Latinoamérica y la experiencia adquirida en materia de finanzas públicas, proveen fuertes argumentos en favor de que este tributo sea administrado por los gobiernos de rango intermedio (provincias, estados, regiones, departamentos políticos), o en su defecto por los municipios o alcaldías.

Las ventajas derivadas de la cercanía entre la administración y el contribuyente, el conocimiento más exhaustivo de la región, los costos de movilización para la inspección y la comodidad de los contribuyentes para realizar gestiones ante la administración superan ampliamente a las economías de escala que pudieran invocarse en favor de la administración centralizada.

Independientemente de lo anterior, la potestad de aprobar y modificar leyes en materia de tributos sobre las propiedades inmobiliarias puede permanecer en el nivel de gobierno superior; inclusive de esta manera se logra mantener la coherencia de los objetivos de gobierno con el tratamiento tributario en el territorio. Cuando proceda, se privilegiará la uniformidad de tratamiento tributario para todo el territorio, y cuando existan motivos para promocionar determinadas areas o penalizar la construcción en otras, la herramienta tributaria debe estar a disposición de las autoridades del gobierno central.

En cuanto a la integración catastral-tributaria, el esfuerzo compartido permitiría mejorar la obtención de los datos, eficientizar los registros, incrementar las acciones de control del incumplimiento y abaratar el cobro compulsivo de la deuda morosa de los contribuyentes.

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4. Trámites complicados y engorrosos para ejecutar la cobranza a los morosos

Mucho es lo que puede hacerse para mejorar la administración del Impuesto sobre Inmuebles, pero todo este proceso termina en una decisión que queda en manos del contribuyente: pagar voluntariamente o aguardar el reclamo de la administración.

Cuando el contribuyente toma conciencia de que la administración no es lo suficientemente fuerte como para forzarlo a pagar el tributo, la batalla por la recaudación está definitivamente perdida.

Los recaudos legales para ejecutar deudas por impuesto inmobiliario debieran ser mínimos, sin vulnerar por ello el debido derecho de defensa del contribuyente.

Razones que abonan este criterio, en la faz cuantitativa, se basan en que la deuda tributaria es determinada sobre una base - el avalúo catastral - que, al llegar a la etapa de apremio, se presume ya ha sido consentido por el contribuyente, quien dispuso oportunamente de las etapas recursivas para oponer reparos a la valoración.

La causa de la obligación es el sustento legal de la tributación, por ello no debiera ser discutida en la instancia.

Sólo queda como elemento de fondo la titularidad del inmueble que sustenta la deuda, y ello no es esencial, por cuanto, justamente, el reclamo del tributo incumplido se hace contra la propiedad que origina el impuesto. No interesa - sustancialmente - quien es el demandado porque se está ejecutando una garantía especial, que es el predio sujeto a imposición.

Los demás requisitos legales son de forma, no de fondo. No hay, en consecuencia, argumentos como para establecer juicios largos y controversiales; salvo, claro está la falta de voluntad política para ejercer la acción y la burocracia jurídica que habita en muchos de los tribunales de la región.

Una reforma legal que contemple especialmente el caso de las deudas por impuestos vinculados a la propiedad, cuyas características son muy distintas de las demás deudas tributarias, ayudaría, y mucho, en la batalla contra el incumplimiento del impuesto a las propiedades inmuebles.

5. Las moratorias periódicas para el pago de la deuda morosa

En los países de la región es frecuente que los gobiernos otorguen moratorias periódicas y reiteradas para el pago de la deuda morosa de los impuestos sobre

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inmuebles. Estos regímenes “excepcionales” contemplan normalmente un plan de pago en cuotas de la deuda en mora, intereses menores a los vigentes en el mercado financiero, y a veces, quitas en el capital de la deuda impaga.

Los gobernantes, urgidos por disponer de recursos, implementan estas medidas en la seguridad de que una buena parte de la deuda morosa será regularizada por los contribuyentes, y de este modo, dispondrán de un alivio financiero “excepcional”; o bien, se harán con una cartera de títulos de deuda que podrán descontar en bancos u otros entes financieros.

Los contribuyentes, ante la reiteración de estas moratorias, lo tomarán como un hecho “habitual y periódico”, y de tal modo, no tendrán un mayor cuidado en el cumplimiento puntual y voluntario de la obligación; ocurrido el vencimiento regular del impuesto, siempre tendrán la opción de pagar su deuda en la próxima moratoria, con un interés preferente y en un plazo extendido, cuando menos.

El efecto nocivo que la reiteración de estas moratorias ocasiona en los contribuyentes cumplidores es muy grande. La sensación de verse perjudicados por el tratamiento especial dispensado a los incumplidores hará que, cada vez más contribuyentes “cumplidores” estén dispuestos a dejar pasar el vencimiento y esperar “la próxima moratoria”, que más tarde o mas temprano, siempre vendrá a darles una salida legal a su incumplimiento.

Adicionalmente, las autoridades tributarias, conscientes de lo efímero de su gestión al frente de los organismos recaudadores, frecuentemente aparecen en los medios de comunicación anunciando, con grandes pompas, que “ésta es la última moratoria y después de ésta no habrá nuevas oportunidades de regularizar las deudas tributarias”. Tales declaraciones son ya un clásico en los programas humorísticos y una afrenta al buen sentido de los contribuyentes.

Las administraciones tributarias debieran ser más inflexibles con el incumplimiento, y si bien no pueden dejarse de lado los planes de pago en cuotas de las deudas morosas, debiera exigirse de los incumplidores la constitución de garantías más rigurosas y ejecutables y adicionar a la deuda intereses más altos que los vigentes en el mercado. El incumplimiento tributario debe penalizarse y no ser objeto de moratorias flexibles y beneficiosas que desalientan a los cumplidores.

IV CONCLUSIONES

1. Los avalúos catastrales deben ser concordantes con los valores de mercado de las propiedades. Los valores imponibles siempre pueden corregir el peso de la carga tributaria gravando sólo una parte del avalúo.

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2. Debe destinarse un esfuerzo significativo y medios humanos y materiales adecuados a la fiscalización de las nuevas construcciones y mejoras en las existentes para mantener permanentemente actualizado el catastro.

3. Es preferible que la administración del impuesto a las propiedades sea descentralizada, aún cuando la potestad normativa corresponda al nivel superior de gobierno.

4. Es recomendable estudiar la posibilidad de un procedimiento jurídico especial para el cobro de los apremios por deudas de tributos inmobiliarios. La deuda por impuestos sobre los inmuebles tiene características de certeza y simplicidad que ameritan un trámite sumario.

5. Debe erradicarse la práctica de establecer moratorias y regímenes de pago subvencionados para los incumplidos. El respeto que merecen los contribuyentes cumplidores y la conformación de una conciencia tributaria en la ciudadanía son más importantes que un ingreso fiscal circunstancial.

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PARTE III:ESTRATEGIAS

PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN

CATASTRAL

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La Crisis del Financiamiento y las Oportunidades

de la Modernización Catastral en México*

Víctor Manuel Colina Rubio1

El impuesto predial es uno de los ingresos de mayor valor para las finanzas públicas municipales, por lo que su modernización es de vital importancia para el desarrollo de políticas públicas que contribuyan a mejorar el nivel de recaudación y, por consiguiente, incrementar la autonomía financiera y de gestión de estas instancias de gobierno.

En promedio los ingresos propios de los municipios representan el 20 % de los ingresos totales. De acuerdo con datos del INEGI, el impuesto predial durante 2002 representó el 28.5 % de los ingresos propios de los gobiernos municipales, porcentaje que muestra su relevancia para las finanzas municipales. Si bien, las Legislaturas estatales deben aprobar las tasas y tarifas que tienen que aplicar los municipios para el cobro del impuesto sobre la posesión, construcción y uso de los bienes inmuebles, son estos últimos las instancias facultadas para la administración, diseño y funcionamiento del sistema catastral y del cobro del impuesto predial en las diversas localidades del país.

Otro elemento de gran importancia en torno a la recaudación del predial es el hecho de que este impuesto se considera para la determinación de algunos recursos federales como el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las

* Ponencia presentada en la I Reunión Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones Inmobiliarias: “ Modernizando la gestión para optimizar la recaudación”, organizada por el Indetec y llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 17 al 19 de agosto de 2005.

1 El autor es Maestro en Estudios Latinoamericanos, con especialidad en Finanzas por la Universidad de Cambridge. Es profesor de Posgrado en la Universidad Nacional Autónoma de México y actualmente es Subgerente de Fortalecimiento de los Ingresos Públicos en el Banco Nacional de Obras y Servicios (Banobras).

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demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF). De igual forma, es un elemento que las agencias calificadoras utilizan para determinar la calificación sobre la calidad crediticia.

No obstante la importancia de la recaudación del impuesto predial para los municipios del país, en promedio en el año 2000 fue de solo el 0.2% del PIB, en tanto que en los países miembros de la OCDE la captación fue diez veces mayor, y exceptuando a México los integrantes del TLCAN obtuvieron 28 veces más recursos, la mayor diferencia se establece con Canadá cuya recaudación promedio alcanza 3.1% de su PIB, es decir, obtiene 16 veces más recursos por la vía del predial de lo que se capta en nuestro país.

La evidencia respecto a los niveles de recaudación del impuesto predial en México es contundente: se encuentra muy debajo de la media internacional, ya sea respecto a economías desarrolladas, como a economías de igual e, incluso, menor desarrollo. Esta situación muestra que el sistema de recaudación del predial y el diseño del sistema catastral, en general, operan bajo elementos que inciden negativamente en la eficiencia operativa y administrativa, tales como:

• Valores catastrales y tasas no acordes con los costos reales de los predios.• Esquemas de administración y control complejos y de respuesta lenta; • Subutilización de la infraestructura jurídica y administrativa;• Desactualización del padrón de contribuyentes;• Elevado número de propiedades no registradas; • Gran dependencia de los ingresos federales; e• Ineficaz sistema en el cobro de impuestos.

Lograr que la recaudación de impuestos a la propiedad inmobiliaria aumente a niveles internacionales, requiere un esfuerzo coordinado de los tres órdenes de gobierno, y que los municipios dispongan de los recursos crediticios necesarios para modernizar el sistema catastral y de recaudación del predial.

Dicha tarea no es fácil dada la heterogeneidad de los mismos, más aún, si consideramos las recientes reformas al marco legal en materia de regulación del mercado de deuda para estados y municipios.

Recordemos que las instituciones bancarias otorgaban financiamiento a los gobiernos locales considerando al gobierno federal como el garante de sus obligaciones. Sin embargo, a fin de regular el mercado de deuda para los gobiernos locales, se realizaron cambios al marco legal. Entre otros, se reformó la Ley de Coordinación Fiscal, se creó el Reglamento del Artículo 9 de esa legislación, se

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PARTE III: esTraTeGias para la opTimiZacióN de la GesTióN caTasTral

modificaron y crearon leyes de deuda estatales y la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) ha publicado nuevas regulaciones para la banca en materia de calificación y provisionamiento aplicable a los créditos a cargo de entidades federativas, municipios y sus organismos descentralizados; dicha regulación entró en vigor el primero de diciembre de 2004.

Dichas reglas señalan el compromiso de la CNBV de estandarizar la capitalización de los bancos, de acuerdo con el riesgo crediticio de su cartera de créditos a estados y municipios, asimismo, es importante destacar que la nueva regulación homologa a la banca comercial con lo que estaba estipulada para la de desarrollo.

Sin lugar a dudas, las modificaciones al marco normativo reflejan un gran avance para fortalecer el mercado de deuda para estados y municipios, así como para contar con finanzas públicas sanas, además de crear incentivos tanto para los gobiernos municipales como para los bancos de mejorar sus prácticas de administración de deuda y en general desarrollar una cultura crediticia más transparente. Sin embargo, también es cierto que dichas reformas limitan la capacidad crediticia de los gobiernos municipales, ya que con las nuevas reglas de operación, la banca otorgará los créditos con base en las garantías y la estructura elegida para su pago y no sólo considerando la calidad crediticia de los gobiernos locales. Este hecho cobra mayor importancia si consideramos que solo el 3.2 % de los municipios de nuestro país cuenta con calificación de calidad crediticia.

En ese sentido, a fin de que los municipios pequeños y medianos que no tienen acceso a financiamiento, puedan obtenerlo, Banobras modificó su estrategia crediticia, apoyando de manera adicional a los gobiernos municipales que se encuentren en esta situación y requieran recursos para financiar proyectos de infraestructura y servicios públicos con rentabilidad socioeconómica y financiera.

De manera específica, en materia de catastro, BANOBRAS e INEGI han conjuntado esfuerzos a fin de fortalecer los ingresos públicos municipales derivados del incremento en la recaudación de los impuestos a la propiedad raíz, mediante apoyo técnico y financiero para llevar a cabo las acciones requeridas para la modernización y fortalecimiento del Catastro.

No obstante lo anterior, para que dichas acciones puedan tener éxito, es necesaria la colaboración y participación de todas las instancias de gobierno: municipal, estatal y federal.

La coordinación intermunicipal puede ser muy provechosa cuando los municipios de una misma región enfrentan una problemática común. Por su parte, el apoyo

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del Gobierno Estatal es fundamental, ya que el proyecto para la modernización del catastro tiene mayor viabilidad de ejecutarse y tener vinculación con las actividades de las autoridades catastrales de la entidad.

Finalmente, la coordinación con el Gobierno Federal es muy relevante, ya que a través de instancias gubernamentales puede contribuir al fortalecimiento de la función catastral, mediante apoyo técnico a través del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y financiero por medio del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS).

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El Impacto de la Valuación en el Impuesto Predial

en Sonora*Edmundo Chávez Méndez1

1.- ANTECEDENTES

La más reciente reforma al Artículo 115 Constitucional, faculta a los Ayuntamientos y al H. Congreso del Estado para que a partir del primero de enero del año 2002 propongan valores y tasas para el cobro del Impuesto Predial, así como para buscar los mecanismos que permitan equiparar valores catastrales a valores de mercado.El Instituto Catastral y Registral del Estado de Sonora, consciente del reto que significaba para una gran mayoría de los Municipios de Sonora la Reforma Constitucional y contando con los recursos humanos, tecnológicos y de información, se puso a disposición de los Ayuntamientos para brindarles todo su apoyo y asesoría a fin de que cumplieran con su nuevo encargo constitucional.

Cumplir lo anterior, exigió desarrollar un Estudio de Valores en cada Municipio que sustentara la formulación de una nueva política tarifaría para el cobro del impuesto predial, la cual fue realizada en estrecha coordinación con los Ayuntamientos y los diversos agentes participantes en el mercado inmobiliario durante los meses de agosto a octubre del año 2001, para entrar en vigor en 2002.

Con la nueva valuación de la propiedad raíz en Sonora, se procedió a igualar los valores catastrales a los comerciales en predios urbanos baldíos y construidos, así

* Ponencia presentada en la I Reunión Nacional de Responsables de Catastro y de las Contribuciones Inmobiliarias: “ Modernizando la gestión para optimizar la recaudación”, organizada por el Indetec y llevada a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 17 al 19 de agosto de 2005.

1 Es Ingeniero Industrial Administrador por la Universidad de Sonora, con maestría en Ingeniería Industrial, con especialidad en Investigación de Operaciones, en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Actualmente es Vocal Ejecutivo del Instituto Catastral y Registral del Estado de Sonora (ICRESON).

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como rurales, cumpliendo la disposición constitucional, de equiparar ambos valores, y se entregaron las tablas de construcción y planos de valores a los Municipios del Estado a finales de noviembre, mismos que fueron aprobados por los cabildos respectivos y enviados al H. Congreso del Estado para su aprobación.

El haber equiparado los valores catastrales a los del mercado implicó un ajuste a la alza de los primeros en un porcentaje muy diferenciado entre Municipios con casos que van desde un -2.8 hasta 676.8 por ciento.

2. VALUACIÓN CATASTRAL

La Valuación es el procedimiento técnico y metodológico que, mediante la investigación física, económica, social, jurídica y de mercado, permite estimar el monto expresado en términos monetarios, de las variables cuantitativas y cualitativas que inciden en el valor de cualquier bien, y es la asignación del valor catastral de los inmuebles que de acuerdo con la ley debe equipararse al valor de mercado.

El valor catastral de los bienes inmuebles está integrado por el valor del terreno y de las construcciones.

El valor del terreno se obtiene de multiplicar la superficie de terreno por el valor unitario, el cual se ve afectado por factores de mérito o demérito.

El valor de la construcción se obtiene de multiplicar la superficie x el valor unitario de cada tipo de construcción, menos factores de depreciación por edad, obsolescencia y estado de conservación.

2.1 Consejos Catastrales Municipales

Se crearon Consejos Catastrales Municipales, como una alternativa para normar y dar lineamientos para la elaboración de los Estudios de Valores de Terreno y Construcción, y sobre todo fomentar la participación ciudadana, siendo unos de sus objetivos principales, los siguientes:

1. Opinar sobre los métodos, sistemas, formatos, instructivos y manuales de procedimientos técnicos y de valuación para el control y registro de la información inmobiliaria.

2. Proponer las cuotas y tarifas aplicables al Impuesto Predial, derecho por servicios catastrales y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.

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3. Proponer adecuaciones a los derechos por los servicios que reciba el Ayuntamiento en materia catastral, así como los montos de las cuotas o de cualesquiera otros ingresos que deba recibir el propio Ayuntamiento por las actividades relacionadas con la propiedad inmobiliaria, y asimismo, a los mecanismos o procedimientos necesarios para su cobro y percepción.

4. Proponer las cuotas y tarifas aplicables al Impuesto Predial.

El Consejo está integrado por un Presidente del Consejo que es el Presidente Municipal, un Secretario que es el Director de Catastro Municipal y por Vocales del Consejo conformado por el Tesorero, Síndico Municipal, Director General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Notarios Públicos, Peritos Valuadores, Corredores de Bienes Raíces, Colegios de Ingenieros y Arquitectos, así como Sociedad Civil.

2.2 Elaboración de estudios de valores unitarios de terreno y construcción para zonas urbanas y rurales

El ICRESON, aprovechando su capacidad e infraestructura e informática, está apoyando a los Ayuntamientos del Estado para que realicen los estudios de los valores unitarios del suelo y construcción, con base en la siguiente metodología:

1. Elaboración de normas y procedimientos de valuación.2. Identificación de características urbanas, económicas y sociales.3. Delimitación de zonas catastrales homogéneas y bandas de valor del suelo

urbano.4. Recopilación de análisis de Valores5. Propuestas de planos de valores unitarios de suelo urbano de construcción y

de suelo rural.6. Valuación Catastral de predios urbanos y rurales.

ELABORACIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS DE VALUACIÓN

En lo que respecta a la elaboración de normas y procedimientos de valuación, el ICRESON ha creado el Manual de Estudio de Valores Unitarios de Suelo y Construcción, el cual permite proporcionar las bases, normas y conceptos técnicos generales para la valuación de predios y construcciones, conforme a las disposiciones de la Ley Catastral y Registral del Estado de Sonora. Dicho Manual se ha proporcionado a los Ayuntamientos y se les ha capacitado para su adecuada operación.

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IDENTIFICACIÓN DE CARACTERÍSTICAS URBANAS, ECONÓMICAS Y SOCIALES

a) Características Urbanas: Tipos de construcción, usos de suelo, contaminación ambiental etc.

b) Servicios públicos y equipamiento urbano: Agua potable, drenaje, electrificación, alumbrado público, así como iglesias, plazas, hospitales, escuelas etc.

c) Características económicas y sociales: Densidad habitacional, estratos sociales, zonas comerciales, etc.

DELIMITACIÓN DE ZONAS CATASTRALES HOMOGÉNEAS Y BANDAS DE VALOR PARA SUELO URBANO

Zona Catastral Homogénea:

La zona catastral homogénea es la delimitación de un área territorial de una localidad, cuyo ámbito lo constituyen básicamente inmuebles con o sin construcciones y en donde el uso del suelo actual o potencial, el régimen jurídico de la tenencia de la tierra, el índice socioeconómico de la población, la existencia y disponibilidad de servicios públicos e infraestructura, tienen el nivel de homogeneidad cualitativa y cuantitativa requerido en los términos y condiciones que para el caso se establezcan.

Bandas de Valor:

Cuando un valor unitario no se ajusta a la zona catastral homogénea, se podrá optar en forma complementaria por la Bandas de Valor, para particularizar las desviaciones del valor unitario de terreno en determinadas calles, que podrán ser mayores o menores al valor unitario de la zona catastral homogénea.

RECOPILACIÓN Y ANÁLISIS DE VALORES

La recopilación de valores se efectúa a través de diversas fuentes, entre las que destacan las siguientes:

• Operaciones realizadas ante Notarios Públicos.• Registros de corredores de bienes y raíces.• Anuncios en periódicos y revistas de bienes raíces.• Información de Instituciones bancarias.• Ofertas de Fraccionamientos

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• Valuadores profesionales, etc.

Respecto al análisis de los valores, consiste esté en estudiar el tipo de información o documentación que se tiene, fechas, circunstancias de ventas, con el fin de dar validez, certidumbre y confiabilidad de los valores recopilados.

PROPUESTAS DE PLANOS DE VALORES UNITARIOS DE SUELO URBANO DE CONSTRUCCIÓN Y DE SUELO RURAL

La representación de los valores unitarios se puede realizar en forma numérica y en forma gráfica.

1.- En forma numérica se produce un listado de computadora con el valor unitario de cada colonia identificada por una clave, o de cada calle identificada por una clave, su nombre y los nombres de las calles entre las cuales se encuentra la acera materia del examen.

2.- En forma gráfica se presentan los valores unitarios en un plano de valores que debe mostrar: todas las calles de cada colonia, la clave catastral de cada colonia y manzana, las claves y nombres de cada calle, así como cada valor unitario por metro cuadrado o por metro lineal de frente.

Como resultado del Estudio de Valores se obtienen las siguientes propuestas:

• Planos y tablas de valores unitarios de suelo para predios urbanos.

• Tabla de valores unitarios de construcción.

• Tablas de valores unitarios por hectárea para predios rurales.

VALUACIÓN CATASTRAL DE PREDIOS URBANOS Y RURALES

Los Ayuntamientos presentan al ICRESON los Estudio de Valores de terreno y construcción en planos que contienen perímetros manzanas, calles, zonas homogéneas y bandas de valor.

El ICRESON digitaliza en un Sistema de Información Geográfica, con polígonos las zonas homogéneas y como vectores las bandas de valor.

Posteriormente se procede a capturar los valores unitarios, haciendo un cruce espacial entre las capas de predios y las zonas homogéneas y bandas de valor para

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asignar valores y generar un catálogo de los valores de zona y bandas. Además se capturan los valores de construcción y los valores unitarios de suelo rural. Estos catálogos al ser sustituidos en el Sistema de Gestión Catastral generan en forma automática la valuación catastral de todos los predios, que posteriormente sirven de base para la determinación del impuesto predial.

2.3 Aprobación y publicación en el boletín oficial de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción

1.- Proceso de Autorización por el Cabildo.

Solicitud al Secretario de Ayuntamiento para que en la reunión de Cabildo incluya en el orden del día la propuesta de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción.

Presentación ante el pleno de Cabildo la propuesta de Planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción.

Discusión y aprobación por el Cabildo de la propuesta de planos y tablas.

Elaboración de acta de Cabildo donde se aprueban la propuesta de planos y tablas de valores.

Firma de la propuesta de planos y tablas de valores por parte de Ayuntamiento.

• Los formatos de planos y tabla de valores deber tener:• El número de acta de Cabildo,• La fecha del Acta, y• Firmas del Presidente, Síndico y Secretario Municipal• La propuesta de planos y tablas de valores y el acta de aprobación son enviados

mediante oficio al Congreso del Estado, para su revisión y aprobación.

2.- Aprobación por el H. Congreso del Estado.

Una vez que el H. Congreso del Estado tiene las propuestas de planos y tablas de valores, son turnadas a comisiones para su estudio correspondiente.

En este proceso el ICRESON acude ante las comisiones avalar el trabajo de planos y tablas de valores unitarios.

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Los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción son aprobados en el pleno del Congreso y se procede a la elaboración del Decreto de aprobación de la propuesta de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción.

3.- Publicación en Boletín Oficial del Gobierno del Estado.

Para que el Decreto que aprueba la propuesta de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción entre en vigor en la fecha que se señala en el propio Decreto, se debe publicar previamente en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.

2.4 Tarifas

Tomar el estudio de valores como elemento referente para el cobro del impuesto predial en el año 2002, hubiera implicado un incremento desproporcionado de dicho impuesto que también oscilaría entre un 3.5 y 701%. Evitar hasta donde fue posible este impacto, requirió de la construcción de nuevas tarifas con ajustes importantes a la baja de las diversas tasas, las cuales fueron aprobadas por el H. Congreso del Estado, para el cálculo y cobro del impuesto predial en los 72 Municipios en el año 2002.

Premisa: La tarifa del 2001 que era única y con aplicación en todo el Estado, perdió funcionalidad no solo estadística, sino también fiscal desde años anteriores debido a que sus ajustes fueron globales y de tipo administrativo, lo que exigió adecuarla a la nueva realidad de los valores de mercado definidos por el estudio de valores en 72 Municipios del Estado.

El estudio de valores arrojó resultados muy disímiles entre municipios que al equiparar los catastrales a los comerciales, implicó incrementos diferenciados que impidió la construcción de una tarifa única para todos los municipios, teniéndose que diseñar 72 tarifas distintas, una para cada municipio.

3. COMPORTAMIENTO DEL IMPUESTO PREDIAL

FACTURACIÓN Y RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL

Diversos problemas definen la dinámica de los últimos años del Impuesto Predial en Sonora, entre los cuales habría que destacar:

Del 2000 al 2004, de cada peso facturado de impuesto predial en los municipios, en promedio 63 centavos fueron recaudados, los cuales incluyen el cobro de adeudos de años anteriores

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PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN GLOBAL DEL IMPUESTO PREDIAL

El coeficiente de cobro se ha mantenido en los últimos cinco años en un promedio del 63.76% anual, incluyendo este porcentaje el cobro del Impuesto Predial del año en curso y los rezagos de años anteriores.

Desglose del promedio de la recaudación real del periodo 2000-2004 es de 46.8% anual y la recuperación de años anteriores es de 16.96% en relación a la Facturación.

REZAGO EN COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL EN MUNICIPIOS DE SONORA

El bajo esfuerzo recaudatorio de una gran mayoría de las tesorerías municipales, se expresa en un elevado monto de Impuesto Predial sin cobrar.

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De 2000 a 2004, de un monto acumulado de 2,158 millones de pesos de Impuesto Predial facturado, los municipios cobraron el 63.76% equivalente a 1,381.6 millones de pesos, acumulando un rezago de 776.7 millones de pesos, lo que representa un 36% del rezago del total facturado.

FACTURACIÓN, RECAUDACIÓN Y REZAGO DEL IMPUESTO PREDIAL EN MUNICIPIO DE SONORA

(Millones de pesos CORRIENTES)2000-2004

CONSIDERAMOS QUE EN EL ESTADO DE SONORA, EL PROBLEMA DEL REZAGO DEL IMPUESTO PREDIAL SE DEBE A LO SIGUIENTE

1.- Desconocimiento del marco legal que determina medidas coactivas para el cobro de créditos fiscales.

2.- Formas de control rudimentarias de las cuentas del predial por falta de equipo y programas de cómputo.

3.- Desinterés de las tesorerías municipales debido a los crecientes recursos federales.

4.- Un número de predios exentos en aumento al amparo de un ordenamiento jurídico ya obsoleto (Bienes de Dominio Público), que erosiona el tamaño del padrón de contribuyentes y aumenta la carga fiscal sobre los contribuyentes cautivos.

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5.- Falta de actualización legal que impide a los Ayuntamientos contar con estrategias autónomas tendientes a disminuir rezagos en la recaudación.

6.- Al impuesto predial se le vienen a sumar una extensa cadena de gravámenes como son: ISR, IVA, IEPS, ISA, nóminas, tenencias federales y estatales entre otros, lo cual ha provocado el desinterés de algunas tesorerías, pasándolo a segundo plano.

7.- Estrategia de facturación y recaudación tradicional dependiente de los aumentos constantes al valor de los inmuebles y escasa atención a rezagos, morosos y nuevos contribuyentes.

CONCLUSIONES

El artículo 115 Constitucional faculta a los Ayuntamientos y al Congreso del Estado, para que propongan valores y tasas para el cobro del Impuesto Predial.

Con el estudio de valores se cumplió en tiempo y forma con la disposición constitucional de equiparar los valores catastrales a los de mercado.

Con las tarifas construidas y propuestas del 2002 se minimizó el impacto que el alza en los valores hubiera tenido sobre los contribuyentes del pago del Impuesto Predial, ya que las tasas fueron reducidas.

Con las nuevas tarifas se avanzó en restablecer la equidad y la proporcionalidad que el impuesto predial debe reunir como todo gravamen.

El ICRESON está llevando a cabo el Programa de Transferencia de Funciones Catastrales del Estado a los Municipios, con el fin de fortalecer la autonomía Municipal y acercar a los usuarios los diversos servicios, evitando gastos por desplazamiento y ahorro tiempo en las soluciones de sus demandas.

RECOMENDACIONES

Se debe depurar la base catastral permanentemente con el fin de obtener el inventario, registro y la Valuación de los bienes inmuebles actualizados, que permitan su uso multifinalitario.

En las entidades federativas se debe desarrollar una óptima Valuación por medio del Programa de Estudios de Valores de Terreno y Construcción, utilizando la tecnología que nos permita optimizar el tiempo y garantizar la confiabilidad de la información.

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Si se realiza una Valuación efectiva por medio de los Estudios de Valores de Terreno y Construcción en los Municipios de los Estados, no necesariamente se resolverá el problema del rezago del Impuesto Predial, ya que se requiere implementar programas de cobranza efectivos, creando políticas y estrategias que estimulen el pago espontáneo de los contribuyentes.

Se deben crear los Consejos Catastrales Municipales, con el fin de establecer un órgano de información inmobiliaria, que integre y coordine las acciones relacionadas a la propiedad inmobiliaria, proponiendo los valores y tarifas aplicables al Impuesto Predial.

Se deben crear Programas de Recuperación del Rezago en el cobro del Impuesto Predial en los Estados y en los Municipios con el fin de que estimulen por un lado el cumplimiento de las obligaciones por parte de los causantes y por el otro rescatar los recursos de los deudores morosos.

Capacitar a los tesoreros municipales en la interpretación del marco legal y su aplicación en la recuperación de adeudos por créditos fiscales relativos al impuesto predial.

Impulsar un programa tendiente a dotar a todos o a la mayoría de los ayuntamientos de equipo y sistemas automatizados de control, verificación, ejecución y cobro del impuesto.

Reformar la Ley de Hacienda Municipal, sustituyendo el papel del H. Congreso del Estado por el H. Cabildo para el proceso de aprobación de descuentos en créditos fiscales relativos al impuesto predial.

Diseñar y proponer un programa similar al de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Cuenta Nueva y Borrón”, en materia de predial que disminuya sus adeudos y ponga al corriente el cobro del predial.

Analizar la situación jurídica de todos los predios exentos del cobro del impuesto para determinar su régimen, si son bienes de dominio público o privado y si deben o no pagar predial.

Diseñar una estrategia de concientización hacia los contribuyentes que restablezca la confianza al Ayuntamiento, utilizando una parte de los recursos a captar, en la realización de obras comunitarias.

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Un Nuevo Enfoque para el Análisis de la Equidad

de los Avalúos Fiscales*Claudia M. De Cesare y Les Ruddock1

Traducción: Lic. Armando Gómez Benítez.2

INTRODUCCIÓN

Los impuestos a la propiedad son una de las opciones más populares para proveer de fondos a los servicios locales. Los impuestos a la propiedad se han adoptado por 17 de 22 países que son miembros de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD) y son la fuente más importante de ingresos locales en 9 de esos países (Kitchen 1992). De acuerdo a la Asociación Internacional de Oficiales de Avalúos (IAAO), los impuestos a la propiedad existen en aproximadamente 130 países con importancia variable (IAAO 1990).

A pesar de su alta popularidad en la integración de los sistemas fiscales, los impuestos a la propiedad son fuertemente criticados debido a las inequidades presentes en los actuales sistemas. Frecuentemente, las desviaciones en los avalúos fiscales se identifican en la base estimada de los impuestos. El valor de mercado es adoptado como la base del impuesto en un gran número de países, incluyendo Canadá, Dinamarca, Gran Bretaña para tasas domésticas, los países bajos, Filipinas, la mayoría de los estados en los Estados Unidos y Brasil. En muchos casos, el alto

* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 Claudia M. De Cesare trabaja para la Ciudad de Porto Alegre, Brasil y es candidata a Doctor por el Centro para la Construcción del Ambiente Humano de la Universidad de Salford en el Reino Unido.

El Dr. Les Ruddock es el Director del Centro para la Construcción del Ambiente Humano (EMEC) de la Universidad de Salford, en el Reino Unido.

2 Es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), se desempeñó como Consultor Investigador del INDETEC hasta el 15 de septiembre de 2006.

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valor de las propiedades tiende a ser subvaluado con relación a los bajos valores de las propiedades.

Hay muchas excusas para que ocurran desvíos en los avalúos fiscales. El bajo desempeño en la valuación para fines fiscales puede ser relativo a la necesidad de mayores técnicas de valuación sofisticadas, pobre acceso a la información del mercado y omisión de importantes atributos al estimar la base de los impuestos. Adicionalmente, el uso de muestras no representativas sobre las que están basadas las estimaciones, la falta de reevaluación frecuente y las inexactitudes presentes en los catastros de bienes raíces pueden también ser la causa de desviaciones en los avalúos fiscales.

Los administradores de impuestos a la propiedad podrían argumentar que el alto costo de los servicios de reavalúo representa una fuerte razón para mantener los valores de los avalúos actuales incluso cuando las inequidades son claramente perceptibles. Sin embargo, Edelstein (1979) señala que “no importa qué tan diferentes sean los tratamientos en los impuestos a la propiedad que se hayan generado... es ilegal no tener prácticas uniformes en los avalúos a través de las propiedades residenciales”.

El presente estudio busca proyectar una metodología para analizar el desempeño de los avalúos para propósitos fiscales. Para ser capaz de eliminar o reducir las inequidades en los avalúos, los valuadores necesitan detectar las desviaciones y determinar las formas de inequidad que se presentan (Sunderman et al. 1990b). La metodología propuesta tiene como objetivo hacer posible esto para identificar la desviación en los avalúos a la propiedad y hacerlos más consistentes.

La relevancia del análisis de la equidad de los avalúos puede fácilmente ser explicada por la satisfacción de los contribuyentes con el sistema fiscal y por medio de los requerimientos inherentes para una administración fiscal eficiente. Las inequidades en los avalúos pueden causar que los contribuyentes pierdan la confianza en el sistema fiscal y reducir la base del impuesto.

Este trabajo está subdividido en cuatro secciones principales. La primera sección proporciona un panorama del estudio. Una breve revisión de literatura sobre la equidad de los avalúos se presenta en la segunda sección. La tercera sección discute algunos aspectos metodológicos que deberían ser considerados cuando se analiza el desempeño de los avalúos. Esos aspectos metodológicos son explorados empíricamente en la siguiente sección. El análisis está limitado al segmento sobre el mercado residencial representado por unidades individuales de departamentos, y cubre un periodo de tres años de impuestos (1993-1995). La sección final presenta un resumen del estudio.

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Como se explicó arriba, el presente estudio está orientado a proponer una metodología para identificar consistentemente la desviación en los avalúos. Por lo tanto, los cursos de acción para la práctica de los valuadores referentes a los métodos de valuación o cómo evitar desviaciones en los avalúos no están comprendidos en el estudio.

Equidad en los avalúos: Aspectos fundamentales.

El análisis del funcionamiento de los avalúos tiende a medir dos aspectos primarios de la exactitud de la masa de avalúos: el nivel y uniformidad (IAAO 1990). El nivel de avalúos se refiere a la sobretasa a la cual las propiedades son valuadas en relación al verdadero valor de mercado.

Además de mantener el nivel deseado de avalúo, una condición básica para las valuaciones con fines fiscales es presentar uniformidad. Uniformidad en el avalúo se refiere al justo y equitativo tratamiento de las propiedades individuales. Cada propiedad tiene que ser evaluada al mismo nivel o tasa para el valor del mercado (IAAO 1990).

La equidad en los avalúos en impuestos a la propiedad es el grado en el cual los avalúos sostendrán una consistente relación con el valor del mercado de todas las propiedades en la fecha del avalúo. Hay una equidad perfecta cuando la tasa entre el valor asignado por el avalúo y el valor de mercado es constante no importa lo que especifique el valor (Paglin y Forgarty 1973).

La desviación de los avalúos ocurre cuando algunas clases de propiedades tienen una proporción de avalúo a valor de mercado significativamente diferente de la proporción de otros en la misma jurisdicción fiscal (IAAO 1990). Esas inequidades en los avalúos pueden ser divididos en componentes horizontales y verticales. Las inequidades horizontales son sistemáticamente diferencias en los niveles de avalúo entre las propiedades y se presenta cuando las personas tienen propiedades similares con el mismo valor y pagan diferentes impuestos debido a la desviación en los avalúos.

Inequidades verticales son las diferencias sistemáticas en los niveles de avalúo para grupos de propiedades definidas a través del valor. Ellas pueden ser, regresivas cuando los altos valores de las propiedades son subvaluados con relación a los bajos precios de las propiedades, o progresivas, cuando ocurre lo contrario.

Los precios de venta usualmente son usados para representar los valores de mercado en los estudios de las tasas. La mediana y el coeficiente de dispersión

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acerca de la mediana (COD) de los valores asignados por el avalúo para los precios de venta en proporción son frecuentemente sugeridos para analizar el desempeño de los avalúos, desde que proporcionan una medición significativa incluso cuando la distribución de las tasas de avalúos no es normal. La mediana muestra que tan cerca del promedio, las propiedades están siendo valuadas para el nivel de avalúo deseado legalmente. El COD indica la variabilidad de los niveles de avalúo.

Un asunto central de la controversia académica sobre la equidad de los avalúos concierne a qué tan inequitativos pueden ser los avalúos verticales. La gran cantidad de artículos elaborados por estudiantes sobre las medidas de la desviación vertical de los avalúos tiene en común el deseo de encontrar una forma de probar el grado en el cual las propiedades residenciales son evaluadas uniformemente para propósitos fiscales (Bell 1984).

Básicamente, los modelos de regresión entre los valores asignados y derivados de un avalúo fiscal y los precios de venta son sugeridos como una forma para verificar si las diferencias en los niveles de avalúos están definidas por el valor. Las diferentes metodologías para medir la desviación en los avalúos verticales produce conclusiones mezcladas acerca de la existencia de la progresividad de los avalúos o la regresividad en los sistemas de impuestos a la propiedad.

La posibilidad de los resultados inconsistentes, cuando diferentes medidas y pruebas son usadas para indicar las inequidades verticales, está demostrada empíricamente en Cannaday et. al (1987) y Sirmans et al. (1995). Alguna evidencia de resultados inconsistentes también es proporcionada por Kochin y Parks (1982 a, b) y Clapp (1990). Como fue señalado por Sunderman et. al (1990a), “ninguna medida de inequidad vertical es ampliamente aceptada”.

Hay dos diferencias básicas entre los distintos modelos establecidos. La primera se refiere a qué variable debería ser usada como la independiente y la segunda concierne a la forma de la relación asumida entre las variables más importantes consideradas, por ejemplo, el valor asignado en el avalúo y el precio de venta.

El enfoque tradicional para identificar la desviación vertical de los avalúos asume que la longitud del precio de venta es capaz de reflejar el verdadero valor del mercado en promedio. En el contexto del enfoque tradicional, los valores de mercado pueden ser representados por los precios de venta. Hay un acuerdo general de que el valor derivado de los avalúos depende, o debería depender, de los precios de venta (Bell 1984).

Los diferentes modelos de regresión para indicar las iniquidades verticales basadas sobre el enfoque tradicional están propuestas por Paglin y Fogarty 1972; Cheng

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1974; IAAO 1978; Bell 1984; Sunderman et al. 1990a. Esos modelos están resumidos en la tabla 1.

Donde AV es el valor del avalúo; SP es el precio de venta; y bs

son los coeficientes estimados mediante los modelos. Bajo(Alto) es una dicotomía variable igual a uno si el precio de venta de la propiedad menor (mayor) que el primero(segundo) nudo y cero, de otra manera. Adicionalmente, Bajo SP (Alto SP) es el precio de venta de la propiedad si el precio de venta sobre la propiedad es menor (mayor) que el primero (segundo)nudo y cero, de otra manera. Finalmente, Z es una variable instrumental que es igual a “-1” cuando AV y SP se ubican en lo alto de un tercio de los datos, de otra manera, Z es igual a cero.

Para estimar el modelo propuesto por Sunderman et al. (1990a), señala que la línea de regresión cambia de pendiente, por ejemplo los nudos deben ser calculados. Las pruebas descritas en la tabla 1 se refieren a la hipótesis nula de que no hay inequidad vertical.

Kochin y Parks (1982a, b) proponen un modelo alternativo que invierte la estructura tradicional de las pruebas para la inequidad vertical. El valor derivado de los avalúos es usado como la variable independiente para determinar el precio de venta (ver tabla 1). Muchas críticas han sido hechas a la contribución de Kochin y Parks por los autores que suponen que el enfoque tradicional debe ser apoyado. De acuerdo a Kennedy (1984) y Bell (1984), los resultados logrados por Kochin y Parks son sólo atribuibles a su supuesto implícito de que los errores en los avalúos no existen.

Clapp (1990) recomienda otro enfoque alternativo para analizar la equidad vertical de los avalúos. Un modelo simultáneo compuesto de dos ecuaciones se propone.

(Ver tabla 1). El autor introduce el uso de una variable instrumental que está altamente relacionada con el valor de mercado y, por lo tanto, con el valor de los

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avalúos y los precios de venta. De acuerdo con Clapp (1990), la variable instrumental tiene la ventaja de no estar correlacionada con el mercado o con los errores en los avalúos. En el modelos propuesto, el precio de venta es usado como la variable dependiente a ser determinada por las estimaciones de los valores de los avalúos. Esas estimaciones son los valores previstos establecidos por una regresión o valor de avalúo contra la variable instrumental “Z”.

En general los modelos probablemente indican regresividad cuando los valores de los avalúos son usados como la variable dependiente (enfoque tradicional). En contraste, probablemente indican progresividad cuando los valores de avalúos son usados como la variable independiente (enfoque alternativo).

Adicionalmente, una simple medida para identificar la desviación vertical de los avalúos, la diferencia en los precios relativos (PRD), es recomendado por la Asociación Internacional de Oficiales de Avalúos (IAAO). La estadística está calculada dividiendo la media entre la media ponderada de los valores determinados para las relaciones de los precios de venta. La media ponderada de los valores estimados para la relación de los precios de venta resulta de la suma de los valores estimados dividida entre la suma de los precios de venta de la muestra de datos completa.

De acuerdo con la IAAO(1990) una diferencia en los precios de venta relativos (PRD) mayor (menor) que “1” sugeriría regresividad vertical en los avalúos (progresividad). Eso demuestra que la media (media ponderada) excede a la media ponderada (media) de los valores estimados para la relación de los precios de venta. La media ponderada pondera la relación de los avalúos proporcionalmente con sus precios de venta.

A pesar de que las medidas están siendo consideradas como un estándar para identificar la desviación vertical de los avalúos en los Estados Unidos, la IAAO en 1990 señala que la “PRD proporciona sólo una indicación, no una prueba de desviación en los avalúos”.

NATURALEZA DEL PROBLEMA: LA NECESIDAD DE ENTENDER EL ANÁLISIS

Una variable clave no observable: el valor de mercado

La dificultad de analizar el funcionamiento de los avalúos y, principalmente, la existencia de la equidad vertical en los avalúos surge del hecho de que los valores asignados por los avalúos, por ejemplo, la base actual sobre la cual los impuestos a la propiedad son asignados, debe ser comparada con los valores de mercado.

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Los conceptos usuales adoptados para definir el valor de mercado presentan ligeras variaciones. Sin embargo, las definiciones usuales involucran la idea del precio más probable en términos de dinero que una propiedad tendrá en un mercado abierto y competitivo, asumiendo que el comprador y el vendedor están actuando prudentemente y con conocimiento, sin ningún estímulo especial.

Como señaló Clapp (1990), el valor de mercado es esencialmente inobservable y está asociado a condiciones ideales, tales como las partes involucradas actuando prudentemente y con conocimiento. Por lo tanto, un aspecto principal es cómo desarrollar valores de mercado estimados (Cannaday et al. 1987).

Por otra parte, la información acerca de los precios de venta y los valores asignados en los avalúos es observable y disponible. En la mayoría de los casos, los recientes precios de venta de las propiedades son usados como agentes de valor de mercado. Parte de la comunidad académica cree que el uso de precios de venta actuales para representar el valor del mercado en proporción a los estudios puede causar un falso indicador de la desviación de los avalúos.

La supuesta ineficiencia del mercado de bienes raíces

Parte de la dificultad en valuar las propiedades residenciales puede ser atribuida a las características del mercado de bienes raíces. Evans (1995) argumenta que ni los asesores más calificados ni los más sofisticados métodos estadísticos pueden predecir los precios de venta de las propiedades con algún grado de precisión, y asume que el error en la predicción de los precios de mercado es probablemente de alrededor del 10%. El autor explica que es una consecuencia del mercado de propiedades estar siendo actualmente ineficiente. En otras palabras, “no hay un verdadero valor de mercado de la propiedad, sólo un rango de precios” (Evans 1995).

De acuerdo al autor, la distribución de precios para propiedades similares está causada por los errores de mercado, los cuales se refieren a la ineficiencia del mercado de bienes raíces. Las propiedades siempre serán heterogéneas y estarán adheridas a una localidad en particular. Cada transacción también está propensa a ser influenciada por el comprador particular y las características del vendedor. En resumen, nada puede ser hecho actualmente por la eliminación de los errores del mercado.

Por otra parte, los valores asignados en los avalúos también contienen errores causados por la subjetividad del proceso de valuación, inexactitudes en el catastro de bienes raíces, omisión de variables importantes, y decisiones políticas intencionalmente atropelladas, que alteran el valor de mercado estimado.

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Los actuales valores estimados son también influenciados por rezagos temporales entre las valuaciones.

En realidad, ambos precios de venta y valores asignados están sujetos a errores. Sin embargo, los errores en el precio de venta pueden ser considerados más pequeños que los errores en los avalúos, proporcionando información de que el precio es de una buena venta y está ajustado y es apropiado (Cheng 1974; Gaston 1984; Bell 1984).

Modelos para analizar la equidad vertical en los avalúos

El uso de los modelos de regresión para analizar la equidad vertical de los avalúos es ampliamente aceptada. El foco de la controversia es que la variable, por ejemplo el precio de venta o el valor de avalúo, debe ser usado como la variable dependiente en el modelo de regresión generado para indicar la equidad vertical en los avalúos.

En términos prácticos, el valor de mercado es determinado por (o es una función de) los precios de venta observados. Adicionalmente, por definición, el valor de mercado es el precio más probable de una gran transacción. Esto significa que los precios de venta, en promedio, suponen representar el valor de mercado. Incluso admitiendo que los errores de mercado existen y algunas desviaciones pueden resultar del uso de precios de venta para representar los valores de mercado, ellos parecen ser las medidas más cercanas disponibles para representar los valores de mercado.

Claramente, el precio de venta es la variable independiente en cualquier modelo que explica la relación entre el precio de venta y el valor del avalúo. Por lo tanto, los modelos tradicionales para analizar la equidad vertical de los avalúos son capaces de mejorar y reflejar la conducta económica de lo que lo hacen los enfoques alternativos.

Benson y Schwartz (1997) resumen la cuestión expresando su apoyo para el enfoque tradicional basado en el hecho de que los precios de venta son el mejor agente del verdadero valor de mercado y en un buen funcionamiento del ambiente, el valor de los avalúos debería ser una función de (o estar determinado por) los precios de venta.

Acerca de la forma de relación entre las variables, algunos de los modelos propuestos para señalar la inequidad vertical de los avalúos, alertan sobre la posibilidad de una relación no lineal entre los valores de los avalúos y los precios de venta. Un análisis gráfico puede ser útil para identificar la forma de la relación entre los valores de los avalúos y los precios de venta para definir el modelo apropiado para analizar la inequidad vertical.

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Asumiendo que se logra consistencia aún adoptando los modelos basados en el enfoque tradicional, un aspecto importante debería ser la discusión de la validez de los modelos considerando solamente dos variables, por ejemplo, el valor del avalúo y el precio de venta.

Una revisión del trabajo escrito por Sirmans et al. (1995) sugiere la posibilidad de hacer objetivos todos los modelos diseñados para medir la inequidad vertical. El comentario está basado en la existencia de variables diferentes al valor del mercado que influirían el análisis, tales como los atributos o características de la vivienda, la política y los factores económicos y sociales. De acuerdo a esa revisión, esas variables pueden tener diferentes efectos sobre el precio de venta y el valor de avalúo, incluso pueden influenciarlos a ambos.

En verdad el uso de modelos bivariables para explicar el valor del avalúo en términos del precio de venta puede desviar la interpretación de la inequidad vertical, desde que los niveles de avalúo son influidos por un grupo grande de otras variables.

Aspectos temporales

Una falsa indicación de desviación de los avalúos podría surgir de ignorar el hecho de que los valores del avalúo y los precios de venta no se refieren a la misma fecha. La necesidad de ajustar los precios de venta a la fecha en la cual se efectuó el avalúo está estimado, como se reconoce en la mayoría de los estudios, sobre una equidad en el avalúo.

Kochin y Parks (1982a) aplican la inflación o deflactan el actual precio de ventas a la fecha del avalúo de acuerdo a una tendencia temporal. Este es considerado un enfoque bastante subjetivo y arbitrario, siendo capaces de causar desviación en el análisis hacia la regresividad o la progresividad. Kochin y Parks (1982) también examinan el uso de variables dicotómicas para representar la fecha de las ventas.

El uso de un índice de precios frecuentemente es sugerido como una alternativa para el ajuste de los precios de venta a las fechas de venta (Cannaday et al. 1987; Sunderman et al. 1990a; Benson y Schwartz; 1997). Clap (1990) introduce el uso de una variable de tiempo, en el valor del avalúo que está asociado a un tiempo inicial (asumido como “tiempo=0”) y los precios de venta están relacionados al subsecuente periodo de tiempo en meses. Sirmans et al. (1995) también añade una variable de la tendencia del tiempoSirmans et al. (1995) también añade una variable de la tendencia del tiempo a las ecuaciones donde el precio de venta es la variable dependiente.

Además de ajustar los precios de venta a la fecha de los avalúos, los diseños incorrectos de los análisis empíricos llevados a cabo por el desempeño de los

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avalúos puede también causar una indicación falsa de desviación de los avalúos. Hay estudios en los cuales los valores de los avalúos estimados para la mitad del periodo en el cual ocurrieron las ventas están procesados con precio de venta. Algunos estudios comparan valores de avalúos con precios de venta futuros. Otros comparan valores de avalúos con precios de venta que ocurrieron antes de la fecha del avalúo. Finalmente, hay estudios que comparan valores de avalúos y precios de venta durante un solo año.

“El hecho de que, en muchos estudios, las valuaciones sean comparadas con precios de venta futuros únicamente indica qué tan bien los valores actuales predicen los futuros precios de venta” (Benson y Schwartz 1997). En este contexto, los valores se requieren para anticipar cambios en los valores sectoriales en lugar de interpretar propiamente la información sobre el mercado y las propiedades.

Los valuadores no tienen ningún instrumento para predecir el mercado. Ellos no tienen ningún control sobre los choques inflacionarios, la conducta de los compradores y vendedores o cualquier cambio social o económico. Ellos en realidad suponen interpretar el mercado en algún punto en el tiempo.

Por lo tanto, el siguiente punto importante para analizar la desviación en los avalúos es propiamente reconocer que, por definición, la equidad de los avalúos es el grado en el cual los avalúos mantienen una consistente relación entre el valor de mercado y la fecha del avalúo.

Las valuaciones para propósitos fiscales se llevan a cabo algunas veces después de las ventas y están inherentemente basados sobre la información existente acerca de los precios. Idealmente, se deberían hacer pruebas de funcionamiento comparando los precios actuales de venta usados para estimar los valores de los avalúos con los valores estimados. Por supuesto, la información sobre los precios de venta debería ser dividido en dos subseries: una para estimar los valores de avalúos y otra para probar la inequidad de los avalúos. El procedimiento tiende de manera consistente a evaluar el desempeño de los avalúos para una jurisdicción fiscal, en lugar de delimitar el análisis a la muestra de datos.

Las razones para comparar los valores de los avalúos con los futuros precios de venta, están únicamente basados en conseguir una forma más operativa de analizar el desempeño de los avalúos. Sin embargo, los procedimientos podrían desviar el análisis. Además, la equidad en los avalúos no es lo que está siendo analizado cuando las valuaciones son comparadas con los precios futuros.

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Consideraciones adicionales

Como señaló la IAAO (1978), las mediciones del funcionamiento de los avalúos están afectadas por el grado de la corrección de las ventas en las que una buena venta incrementa la exactitud de la información de las mismas. Consecuentemente, la falta de buenos análisis de las ventas y de los procedimientos afectan adversamente la medición del funcionamiento de los avalúos.

EXPLORANDO ASPECTOS METODOLÓGICOS PARA ANALIZAR LA EQUIDAD DE LOS AVALÚOS: UN ANÁLISIS EMPÍRICO

Muestra de datos

Una muestra conteniendo información de aproximadamente 1700 ventas de departamentos residenciales que tuvo lugar en la ciudad de Porto Alegre, Brasil, de enero de 1993 a diciembre de 1995, fue usada en el análisis empírico llevado a cabo.

Porto Alegre es la capital del estado de Río Grande do Sul, que está en la parte más al sur de Brasil. La ciudad tiene 500km2 de área y tenía aproximadamente 1.5 millones de habitantes en 1994, siendo la ciudad más grande en la región sur de Brasil. Las propiedades residenciales representan más del 81% del total del número de propiedades, pero ellas solamente contribuyen con el 39% en términos de ingresos por concepto de impuestos a la propiedad inmobiliaria. Adicionalmente, los departamentos residenciales representan más del 55% de todas las propiedades.

El valor del mercado es la base del impuesto a la propiedad y el enfoque de costo es el método tradicionalmente empleado para valuar bienes raíces para propósitos de imposición sobre la propiedad. En Porto Alegre, los valores derivados de los avalúos son estimados a una fecha fija (diciembre de cada año). No existen requerimientos legales relativos a los intervalos entre las valuaciones generales. Por años sin valuación la base del impuesto ha sido reajustada genéricamente de acuerdo a las tasas de inflación prevalecientes.

La muestra de datos incluye información acerca de los precios de venta y de las condiciones, valores asignados en los avalúos y las principales características físicas y de localización de las propiedades. Adicionalmente, algunas características económicas relativas a la fecha en la cual las ventas tuvieron lugar y las características del vecindario o zona en la cual los departamentos se localizan o están registrados.

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Desde que el funcionamiento de los avalúos está siendo analizado para la clase de propiedad formada por unidades departamentales individuales, la información recopilada no está limitada a algunos barrios específicos o distritos en la ciudad de Porto Alegre. La recopilación de información fue diseñada para representar la distribución actual de los departamentos residenciales en la ciudad.

Por lo tanto, todos los tipos de departamentos residenciales están representados en la muestra de datos. Eso explica la gran variabilidad de los atributos que componen la base de datos. Los precios de venta varían aproximadamente de 3,800 dlls a 360,000 y el principal precio de venta es de 39,300 dlls; mientras que los valores de avalúos están aproximadamente entre 1,900 y 122,000 dlls con un principal de 15,600 dlls. La construcción de pisos de áreas de propiedades seleccionadas está entre 24 y 561 metros cuadrados (m2) y el año de construcción está entre 1936 y 1995, representando a propiedades tan viejas como las de 59 años, así como también a las nuevas propiedades.

Análisis de resultados

El análisis del funcionamiento de los avalúos involucró una comparación de avalúos y precios de venta. Como la última valuación general tuvo lugar en 1991, los valores estimados en 1991 fueron ajustados de acuerdo a las tasas de inflación anual para 1993, 1994 y 1995.

El valor de los avalúos considerados para cada propiedad individual fue la actual base sobre la cual el impuesto a la propiedad fue grabado en el año en el cual tuvo lugar la venta. Por ejemplo, para una propiedad que se vendió en 1993, el valor de avalúo considerado fue la actual base del impuesto a la propiedad en diciembre de 1993. Cuando la última valuación tuvo lugar, el nivel de valuaciones en Porto Alegre apuntó hasta al 60% del valor de mercado de las propiedades. Sin embargo el nivel regulado de avalúos es el 100% del valor del mercado.

Ajustando los precios de venta

Para cada año, las ventas tuvieron lugar de enero a diciembre, mientras que los avalúos fueron estimados en una fecha fija (diciembre). Ambos precios de venta y valores de avalúo, fueron transformados a dólares americanos. Eso supuso la absorción de los efectos de inflación durante el periodo de análisis. Sin embargo, la inflación puede no reflejar los movimientos reales del mercado de bienes raíces.

Adicionalmente, casi el 20% de las propiedades incluidas en la muestra de datos se vendieron con una hipoteca. Debido al poder de negociación de precios de las

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propiedades que se vendieron sin una hipoteca pueden ser menores que las otras propiedades que se vendieron con una hipoteca.

Los modelos fueron establecidos usando análisis de regresión múltiple para ajustar los precios de venta a la fecha en la cual los valores fueron estimados y también para expresar el valor en efectivo, por ejemplo para reflejar el precio que habrían pagado sin hipoteca.

La muestra de datos fue dividida en cuatro grupos de acuerdo a la región geográfica de la ciudad, a saber: Centro, Central, Norte y Sur. Se generó un modelo para cada región geográfica. Este procedimiento probó la hipótesis acerca de la existencia de submercados de vivienda. En otras palabras, los valores relativos de mercados en varias subáreas geográficas puede cambiar a tasas diferenciales sobre el tiempo. Sin embargo para simplificar el análisis, se seleccionó un índice general en la mayoría de los estudios empíricos llevados a cabo.

El precio de venta por área de unidad de suelo (Spu) fue usado como la variable dependiente y un gran grupo de características de la vivienda fueron usadas como las variables independientes. Esas características incluyen las condiciones físicas de los departamentos (tales como su edad, el área, la calidad de construcción, los espacios de estacionamiento para vehículos, etc.), condiciones del barrio, etc. en total, más de 40 atributos fueron probados. Solo las variables que fueron estadísticamente significativas en explicar los precios de venta por área de unidad de piso a el 5% del nivel, al menos fueron integradas en los modelos finales (ver tabla 2).

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Tabla 2- Modelos para Ajustar Precios de Venta

Modelos

(1)- St: Error Estándar de b

Variable dependiente: Spu [USA/ m2]

SPu Ln(Spu)

Región Geográfica Cental Norte Centro Sur

Variables Independientes (x) b St(1) b St(1) b St(1) b St(1)

Constante - Interceptar término -45.99 24.21 37.54 12.11 7.10 0.49 3.73 0.22Fecha de venta 10.58 0.20 9.43 0.21 0.033 0.0009 0.035 0.0009% Hipoteca 0.77 0.10 0.18 0.08 0.001 0.0004 0.0007 0.0004Barrio 1 - Centro - - - - 0.15 0.026 - -Barrio 2 - Centro - - - - 0.075 0.022 - -Barrio 1 – Norte - - 41.93 10.28 - - - -Calidad de distrito 12.21 1.24 - - - - 0.039 0.006Index de valor de mercado Ln(x) - - - - - - 0.12 0.045

Distancia al centro comercial 1[m] - - 9.2E10-7 1.8E10-

7 - - - -

Área libre [m2] 0.19 0.091 - - 0.0016 0.0004 - -Años del edificio (antigüedad): (x2) 0.024 0.001 0.029 0.001 - - - - (x4) - - - - 4.3E10-9 5 E10-10 5.8 E10-9 7 E10-10

Calidad de lujo del piso 212.03 21.33 - - - - - -Piso de alta calidad 23.66 5.40 - - - - - -Presencia de alzamiento 25.19 4.46 - - 0.082 0.020 0.10 0.027Piso frontal (posición) 150.27 5.79 - - - - 0.31 0.022Piso medio (posición) -124.06 5.75 -107.50 4.68 - - -0.13 0.27Espacios de estacionamiento - - 20.47 6.33 - - - -Cuadras de piso por sitio - - -5.02 0.62 - - - -Ventas de propiedades por mes -0.042 0.012 - - - 0.067 - -Ln(x) - - - - -0.30 - - -Datos 484 467 437 257

2R [%]

Donde Spu es el precio de venta por unidad de área de suelo en [USA/ m2]; sb son los coeficientes de

regresión de las variables independientes; Sts son los errores estándar de los coeficientes de regresión; y es el coeficiente de determinación ajustado para cada modelo.

Los modelos con mejor poder explicatorio se describen abajo. Los coeficientes ajustados de determinación ( ) también están representados. Los modelos explican aproximadamente el 92%, 89%, 79% y el 87% de la variación en los precios de venta por unidad de área de piso para la región central, norte, centro y sur respectivamente.

Un tiempo variable de “fechas de venta” se usó para presentar la fecha en la cual las ventas tuvieron lugar. Las propiedades que se vendieron en enero de 1993 fueron asociadas a un tiempo inicial asumido como “fecha de venta=1”, y otras propiedades

2R

2R

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fueron relacionadas a un periodo de tiempo subsecuente en meses. Una variable, “% de hipoteca”, que identifica el porcentaje del precio de venta pagado como una hipoteca también fue probado.

Ambas variables, por ejemplo “fecha de ventas” y “% de hipoteca”, fueron estadísticamente significativas en todos los modelos generados para los diferentes submercados de vivienda. Eso confirma la necesidad de ajustar los precios de venta a la fecha de los avalúos y representar los precios con una hipoteca igual a cero.

El coeficiente de las variables en los distintos modelos son, en verdad, diferentes. Eso confirma la existencia de diferentes submercados de vivienda y distintas tasas de crecimiento. Pero el coeficiente de la variable “fecha de ventas” es positivo en todos los modelos, sugiriendo que la tasa de crecimiento de los precios de venta fue más alta que la tasa de inflación durante el periodo de análisis. El coeficiente de la variable “% de hipoteca” es también positivo. Indica que las propiedades que se vendieron con una hipoteca fueron intercambiadas a precios más altos que otras propiedades.

Por lo tanto los precios de venta fueron ajustados a las fechas de avalúo y también para expresar el valor en efectivo usando el coeficiente proporcionado por los modelos.

Todas las otras variables en los modelos establecidos presentan la señal esperada. Por ejemplo, los modelos ajustados a los precios más altos para las propiedades más nuevas y propiedades situadas en distritos de alta calidad. Adicionalmente la presencia de un alza y el número de espacios para estacionamiento de vehículos también añade una contribución en la formación del precio de ventas. Además la variable “fecha de ventas” y “% de hipoteca” y el año de la construcción es la única variable que contribuye a explicar la variación de precios de venta por unidad de área de piso en todos los modelos producidos.

Un análisis de los residuos de los modelos fue usado para seleccionar las ventas a ser consideradas para el análisis del funcionamiento de los avalúos presentados en la siguiente sección. Mas del 5% de la información acerca de los precios de venta fue excluida en cada modelo cuando fue necesario. Contenía la supresión del análisis de los más pequeños y los más grandes al 2.5% de los residuos de los modelos que explican el precio de venta por unidad de área de suelo. El procedimiento estuvo dirigido a incluir solamente información importante acerca de los precios de venta para representar los más probables precios resultantes de una gran transacción.

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Nivel de avalúo e inequidad horizontal

Las propiedades fueron valuadas sobre la mediana de solamente 34% de sus precios de venta. Por lo tanto, el nivel actual de avalúos es mucho menor que el nivel deseado (60%) o el nivel legal (100%). El coeficiente de dispersión de la mediana (COD) de los valores derivados del avalúo para la proporción de los precios de venta, es casi del 32%, indicando un bajo grado de uniformidad de los avalúos. En Brasil, no hay ni estándares locales ni nacionales para evaluar las tasas de estudio. En los Estados Unidos, la IAAO (1990) recomienda algunas medidas estándar generales para este propósito. Sin embargo, los estándares aceptables para CODs no están diseñadas para una propiedad residencial unifamiliar, un aceptable grado de uniformidad podría ser indicado por un coeficiente superior al 10% y 15% (IAAO 1990). Adicionalmente, para el ingreso que producen las propiedades, el Instituto recomienda CODs que no deberían exceder el 20%, en cualquier caso, el coeficiente procesado para la muestra de datos es más alta que la medida estándar recomendada por la IAAO.

Cuando las medidas fueron procesadas para misma base de datos sin ajustar los precios de venta (Ver De Cesare y Ruddock 1997), las tasas de avalúo alcanzaron una mediana de 40% y un COD de 38%. La diferencia entre los resultados de los dos análisis llevados a cabo (con y sin ajustar los precios de venta) confirma la necesidad de ajustar los procedimientos.

Para entender mejor las eventuales desviaciones en los avalúos, algunos subgrupos de la muestra de datos fueron analizados.

• Año de avalúo.

Las series de datos clasificados de acuerdo al año en el cual las ventas tuvieron lugar fueron analizadas. Como se demostró en la figura 1, la mediana de los valores derivados de los avalúos para la proporción de los precios de venta, está siendo reducida sobre una base anual, principalmente 1995. Las propiedades fueron valuadas sobre la mediana al 40 % sobre su precio de venta en 1993, 37% de sus precios de venta en 1994, y solamente al 27% de sus precios de venta en 1995. La última valuación real se llevó a cabo en 1991. Por lo tanto, la investigación confirma que una falta de valuaciones frecuentes puede reducir significativamente la base del impuesto. Los coeficientes de dispersión (CODs) registrados y procesados para las series de datos analizadas es bastante similar, a alrededor del 28%.

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Figura 1- La Mediana y el Coeficiente de Dispersión de la Mediana (COD) del valor evaluado a la proporción del precio de venta (AV/SP)

• Rango de Precios.

Con relación al rango de precios, los bajos precios de las propiedades fueron valuados aproximadamente al 42% del precio de venta sobre la mediana; mientras los altos precios de las propiedades fueron valuados a aproximadamente solo el 33% como se observa en la figura 2. Eso sugiere que los bajos precios de las propiedades fueron sobrevaluados en relación a las propiedades de altos precios.

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Figura 2- Mediana del valor evaluado a la proporción del precio de venta (AV/SP) para series de muestras de datos clasificados de acuerdo

a tres rangos de precios.

Considerando los tres rangos de precios adoptados previamente por el grupo de propiedades clasificadas de acuerdo al año de avalúo (ver figura 3), no hay mayores diferencias en términos de niveles de avalúo entre las propiedades evaluadas en 1993 y 1994 como se ha observado. Las propiedades de bajo precio parecen estar sobrevaluadas en relación a las otras propiedades. Sin embargo, para el año de avalúo 1995, los impuestos parecen ser ligeramente progresivos, con propiedades de altos precios sobrevaluadas comparadas a otras propiedades.

Los coeficientes de dispersión procesados varían del 25% al 32%, otra vez indicando un bajo grado de uniformidad en los avalúos.

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Figura 3- La mediana del valor evaluado a la proporción del precio de venta (AV/SP) para series de muestras de datos clasificados de acuerdo al

año de valuación y a tres rangos de precios.

Todos los coeficientes de dispersión procesados para las diferentes subseries de datos son mayores que cualquiera de los estándares recomendados por la IAAO (1990) como indicadores de un grado aceptable de uniformidad.

Equidad vertical en los avalúos.

• Diferencial de precios relacionados (PRD).

Como se discutió previamente, de acuerdo a la IAAO (1990), el diferencial de precios relativos (PRD) proporciona un indicador de la desviación vertical de los avalúos. El diferencial relativo a los precios están establecidos para la muestra de datos completa y la subseries de propiedades clasificadas de acuerdo al año de avalúo en la tabla 3.

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Tabla 3 – Diferencial de precios relacionados [PRD]

Año de valuación AV/SP

PRD DatosMedia Media Ponderada

Todas las clases 0.36 0.34 1.06 regresividad 1646

1993 0.42 0.40 1.05 regresividad 551

1994 0.39 0.38 1.03 neutral 560

1995 0.29 0.30 0.97 progresividad 535

Donde AV es el valor evaluado; SP es el precio de venta; y PRD es el diferencial de precios relacionados.

Ninguna valuación vertical en los avalúos estaría indicada cuando el PRD es igual a “1”. De otra manera la regresividad de los avalúos o la progresividad estaría indicada, sin embargo, asumiendo la existencia de errores en la medición, la IAAO establece un margen para muestrear errores en la interpretación de PRD. Los estándares para PRD son recomendados en el mayor PRD (menos) que “1.03” (“0.98”) sugeriría regresividad vertical en los avalúos (progresividad).

Considerando las reglas descritas sugeridas por la IAAO (1990), la prueba indicaría regresividad en los avalúos para la muestra de datos completa y el año de avalúo 1993. Una ligera progresividad en los avalúos estaría indicada por el año de avalúo 1995. Finalmente no estaría indicada ninguna desviación vertical de los avalúos para el año de avalúo 1994 como una PRD aproximadamente igual al límite inferior para la desviación no vertical. Podría también estar indicando una ligera regresividad en los avalúos.

• Modelos Bivariables: El enfoque tradicional.

Como se discutió inicialmente, hay diferentes metodologías para indicar la inequidad vertical de los avalúos. En el presente estudio, solamente los modelos que usan valores derivados de avalúo como la variable dependiente y los precios de venta como la variable independiente fueron probados, como se justificó en la sección previa.

El modelo que se apegó a la muestra de datos empleada tanto en valores derivados de avalúos y precios de venta transformados como funciones logarítmicas naturales. La prueba para indicar desviación vertical de los avalúos incluye el análisis del coeficiente de la pendiente. Si es igual a 1 no hay regresividad vertical del avalúo.

Los modelos generados son presentados en la tabla 4. para el año de avalúo 1993 y 1994, la prueba indica regresividad en los avalúos desde que el coeficiente de la

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curva es menor que 1. En contraste, para el año de avalúo 1995, la prueba indica progresividad en los avalúos. El impuesto parece ser más regresivo en el año de avalúo 1993 considerando todos los casos juntos, la prueba indica regresividad en los avalúos.

Tabla 4 – Modelos para analizar la Equidad Vertical:ln AV = b

0 + b

1 ln

adjSP + ε

Año de valuación b0

b1

Datos 2R [%]Remov-ido

all cases 0.032 0.89 regresividad 1645 76.27 1

Error estándar de b (0.13) (0.0123)

1993 -0.245 0.93 regresividad 550 77.91 2


1994 -0.619 0.96 regresividad 560 75.33 0


1995 -2.150 1.08 progresividad 523 83.19 12


Donde AV es el valor evaluado; adj

SP es el precio de venta ajustado, bs son los coeficientes estimados

para los modelos de regresión; y, 2R es el coeficiente ajustado de determinación de los modelos de regresión. b

0 es el coeficiente de regresión estimado para el término intercepto y b

1 es el coeficiente de

regresión estimado para la variable precio de venta ajustado. El número de residuales removidos de cada modelo están indicados en la columna titulada “removido”.

En términos generales, los resultados logrados usando los modelos bivariables confirman los indicadores proporcionados a través de procesar los diferenciales de precios por la muestra de datos.

• Modelos Multivariables.

Se realizó otro análisis para identificar la inequidad vertical de los avalúos. La metodología consiste en insertar atributos de la vivienda al modelo, en lugar de usar solamente precios de venta para explicar los valores derivados de los avalúos. Como se discutió previamente, las proporciones de los avalúos varían significativamente entre los grupos de propiedades. Cuando solamente dos variables por ejemplo valor del avalúo y precio de venta, son considerados en análisis, la variabilidad de los niveles de avalúo que no son causados por grupos de propiedades definidos por el valor podrían ser incorrectamente interpretados como regresividad o progresividad.

En suma, las diferencias sistemáticas en los niveles de avalúo para grupos de propiedades definidas por el valor, pueden ser aisladas y pueden, por lo tanto, ser

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propiamente identificadas cuando otros atributos que influyen esta relación, están claramente representadas en el modelo.

El análisis de regresión múltiple fue usado para generar esos modelos (ver tabla 5). Los modelos presentados son los únicos con mejor capacidad explicatoria. Adicionalmente, todas las variables incluidas en los modelos son estadísticamente significativas para explicar los valores derivados de los avalúos en el nivel del 5% al menos. Y, finalmente, los supuestos de regresión múltiple son respetados.

Tabla 5 – Modelos para la Equidad Vertical: ln AV = b

0 + b

1 ln

adjSP + Otras variables + ε

Modelos(1)- St: Error estándar de b

Variable Dependente: ln (Valores evaluados) [USA$]

Todos los casos 1993 1994 1995

Variables Independentes (χ) b St(1) b St(1) b St(1) b St(1)

Constante - b0

1.22 0.13 1.17 0.20 19.27 4.41 -0.96 0.26 Ln (Precios de Venta) - b

10.81 0.013 0.80 0.02 0.86 0.024 0.97 0.02

Fechas de venta - - 0.013 0.004 -0.00054 0.0001 0.02 0.003Año de valuación 1995 -0.24 0.016 - - - - - -Centro 0.092 0.032 - - 0.30 0.04 -0.12 0.031Central 0.24 0.031 - - 0.41 0.04Norte -0.071 0.03 -0.18 0.029 0.13 0.038 -0.26 0.029Departamento 0.26 0.04 - - - - - -Distancia al centro comercial más cercano [m]

-0.00007 7E10-6 -0.00009 8E10-6 - - -0.0001 9E10-6

Año de construcción (antigüedad) -0.004 0.0007 - - -0.005 0.0012 -0.004 0.001Calidad de lujo del piso 0.29 0.11 - - - - 0.38 0.18Calidad popular del piso - - -0.16 0.07 - - - -Presencia de levantamiento 0.12 0.016 0.096 0.029 0.13 0.027 - -Número de pesos por suelo - 0.0037 0.0009 -0.0034 0.0012 -0.007 0.002 -0.004 0.0017Cuadras de piso por sitio - - -0.011 0.0047 -0.011 0.005 - -Datos 1642 550 559 523

2R [%] 87.55 85.15 84.60 89.71

Donde bs son los coeficientes de regresión de las variables independientes; Sts son los errores estándar

de los coeficientes de regresión; y, 2R es el coeficiente ajustado de determinación para cada modelo. b1

es el coeficiente de regresión estimado para la variable precio de venta ajustado.

La prueba para indicar desviación vertical de los avalúos también incluye el análisis del coeficiente de la pendiente. El modelo generado por la muestra de datos completa indica que el impuesto es regresivo en términos del avalúo. Los modelos fueron también generados por series de datos clasificados de acuerdo al año del avalúo. Para el modelo del año del avalúo 1993 y 1994, la prueba indica regresividad en los

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avalúos. Para el año de avalúo 1995, la prueba ahora con la introducción de nuevas variables, indica regresividad también en los avalúos. Pero usando una prueba t, el coeficiente no es estadísticamente significante diferente de 1. Eso indica que el impuesto sería neutral para la valuación del año 1995. El impuesto parece ser más agresivo en la valuación de año 1993, confirmando los resultados previos. Esto indica que el impuesto sería neutral para el año de avaluó de 1995. El impuesto parece ser más regresivo en el año de avaluó 1993, confirmando los resultados previos.

En términos comparativos (ver tabla 6), los modelos que contienen los atributos de la vivienda presentan mejor capacidad explicatoria independientemente del número de variables y casos desde que el coeficiente ajustado de determinación está siendo comparado entre los modelos. Una proporción mayor de la variación en los valores de avaluós esta explicado por los modelos multivariables.

Esos modelos también consideran las diferencias entre los valores de avaluó definidos no solo por los precios sino también por otros atributos de vivienda, tales como la región geográfica, el año de construcción, la calidad del apartamento, presencia de aumento de plusvalía en la región. Etc. (ver tabla 5)

Esta metodología puede hacer lo posible por aislar, de hecho, la equidad vertical de los avalúos. Los coeficientes estimados usando esos modelos son diferentes de aquellos que usan solo dos variables. Se requieren investigaciones posteriores y los modelos que incluyan atributos de vivienda deberían ser probados con otra serie de datos. Cuando se adopta este tipo de modelos, es importante examinar la multilinealidad entre las variables independientes.

Tabla 6 – Comparando Modelos para analizar la Equidad Vertical

Año de Valu-ación

ln (AV) = f (lnadj

SP) ln (AV)= f (lnadj

SP) + otras variables

b1

2R [%] Datos b1

2R [%] Datos

Todos los casos

0.89 76.27 1645 0.81 87.55 1642

1993 0.93 77.91 550 0.80 85.15 550

1994 0.96 75.33 560 0.86 84.60 560

1995 1.08 83.19 523 0.97 89.71 523

Donde AV es el valor evaluado; adj

SP es el precio de venta ajustado; y, 2R es el coeficiente ajustado

de determinación para cada modelo. b1 es el coeficiente de regresión estimado para la variable precio

de venta ajustado.

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RESUMEN Y CONCLUSIÓN

El estudio está dirigido a buscar una metodología para el análisis del funcionamiento de los avalúos. Los aspectos metodológicos respectivos al análisis de la operación de los avalúos fueron discutidos en su contenido.

Como se discutió al principio, los esfuerzos pueden solamente ser colocados para eliminar o reducir inequidades cuando las formas de inequidad presente están determinadas (Sunderman et al 1990). La agregación natural de medidas recomendadas por la IAAO para identificar la inequidad de los avaluós es observada por Sunderman et al (1990b). Sus estudios proponen romper el coeficiente de dispersión (COD) en componentes verticales y horizontales desde que el coeficiente mide tanto las formas como la inequidad combinada.

Además, el uso de modelos bivariables para explicar los valores de avalúos en términos de precios de venta puede desviar la interpretación de la inequidad vertical, ya que los niveles de avaluó probablemente contienen inequidades horizontales. Cuando se consideran solamente dos variables en el análisis, la variabilidad en los niveles de avaluó que no están causados por grupos de propiedades definidos por el valor están también presentes en el modelo y podrían ser interpretados incorrectamente como inequidad vertical.

En el presente estudio, el uso de precios de venta para representar el valor de mercado en las tasas de avalúos supone ser la mejor alternativa disponible. Considerando que la equidad en los avalúos, por definición, es el grado en el cual los avalúos mantienen una relación consistente con el valor del mercado “a la fecha de avalúo” el análisis de la equidad de los avalúos sobre los cuales los valores de los avalúos están comparados con los precios de venta futuros deberían ser evitados. Como se discutió al principio, estos estudios solamente indican qué tanto los avalúos actuales predicen los futuros precios de venta (Benson y Swartz 1997).

La necesidad de ajustar los precios de venta a la fecha de avalúo y de representar el valor completo en efectivo, son prioritarios para llevar a cabo cualquier análisis del funcionamiento de los avalúos y es reconocida en la mayoría de los estudios y guías sobre equidad en los avalúos. El foco de interés concierne a las técnicas más apropiadas para ajustar los precios de venta.

En este estudio se sugiere el uso de los análisis de regresión múltiple para ajustar los precios de venta. Varias ventajas pueden resultar de usar la técnica en comparación con el procedimiento usual adoptado para ajustar los precios de venta. Estas ventajas están resumidas abajo.

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• El ajuste de factores es derivado de un modelo de regresión que está establecido y basado sobre información actual del mercado e identifica los más importantes factores determinando los precios en lugar de adoptar un factor subjetivo y arbitrario.

• MRA puede ser usado para desarrollar ajustes no lineales para tiempo y otros modelos específicos pueden ser desarrollados para diferentes grupos de propiedades (IAAO, 1990).

• Por ejemplo, en el análisis empírico llevado a cabo, la existencia de diferentes submercados de vivienda en la ciudad de Porto Alegre fue identificado. Los valores relativos del mercado en 4 regiones geográficas fueron encontrados para cambiar las tasas diferenciales sobre el tiempo. Esto debería ser tomado en cuenta cuando se ajusten los precios de venta.

• El ajuste de factores derivado de los modelos de regresión tiende a ser más preciso que cuando los índices generales de precios son adoptados.

• MRA puede emplearse prácticamente en todas la información disponible de venta durante el periodo del análisis. Como resultado, los modelos pueden estar basados sobre muestras de gran tamaño. Otras técnicas sugeridas por la IAAO (1990), tales como el análisis de ventas y el análisis de las reventas llevadas a cabo, son probablemente para generar factores de ajuste basados en un pequeño grupo de ventas que podría no ser representativo de las propiedades de la población que está siendo analizada.

• Los modelos generados explican variaciones en los precios de venta relativos a varios factores independientes, tales como las fechas de venta, hipotecas, año de construcción, y otras características de la propiedad. Los valores derivados de los avalúos no están incluidos en estos modelos. Por lo tanto, las eventuales inequidades verticales u horizontales sobre estimaciones de valores no desvían el análisis.

Un análisis de residuos de un modelo que explique los precios de venta de acuerdo a los atributos de vivienda y otras variables sociales y económica, puede ser útil en sugerir la información acerca de los precios de venta a ser examinados más allá o rechazados por consideraciones del propio análisis.

En el presente estudio, los mismos modelos generados para ajustar los precios de venta, fueron empleados para indicar la exclusión de ventas no representativas del análisis.

De acuerdo a la equidad vertical, sólo los modelos basados sobre el enfoque tradicional están apoyados y por lo tanto analizados. Como se discutió al principio, el enfoque tradicional refleja mejor la conducta económica de lo que lo hacen los enfoques alternativos. Adicionalmente el precio de venta es probablemente la mejor alternativa par representar el valor de mercados disponible.

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Los efectos de usar modelos multivariables para analizar la equidad vertical fueron explorados. De acuerdo al análisis empírico llevado a cabo, los coeficientes estimados, usando esos modelos son diferentes de aquellos que usan solamente dos variables. Los modelos multivariables presentan mejor poder de explicación que los modelos usuales apoyados por el enfoque tradicional.

Esta metodología puede hacer posible aislar, de hecho, la equidad vertical de los avalúos. Se requieren investigaciones posteriores, pero esos modelos parecen ser más apropiados para indicar la desviación en los avalúos que los modelos usualmente empleados. Además, los modelos multivariables son capaces de identificar los otros atributos de la propiedad que causan diferencias en los niveles de avalúo.

La IAAO (1990) reconoce el análisis multivariable como una herramienta poderosa para identificar la desviación de los avalúos. De acuerdo a la IAAO el análisis multivariable es capaz de analizar la desviación de los avalúos en relación a muchas variables independientes ofreciendo más precisión y eficiencia que los diagramas y tablas.

En verdad, los modelos multivariables son capaces de identificar simultáneamente desviaciones causadas por niveles en los precios de venta, áreas de suelo, edad, y por otras variables. En otras palabras, ellos pueden analizar las inequidades verticales y horizontales en los avalúos simultáneamente. Finalmente, el ajuste en los factores para igualar los avalúos podría ser derivada de los coeficientes proporcionados por esos modelos para reducir la inequidad total.

Un falso indicador de regresividad / progresividad de los avalúos podría ser relacionado con una metodología errónea del análisis llevado a cabo. Las inequidades en los avalúos deben ser claramente y propiamente identificados para desarrollar lineamientos de política para reducir ambos tipos de inequidad. Ni comunidades académicas ni profesionales involucrados en el proceso fiscal han sido capaces de proponer una metodología universalmente aceptada para eso. La metodología propuesta en el presente estudio podría hacer posible identificar la desviación en los avalúos.

RECONOCIMIENTOS

Los autores desean agradecer el apoyo ofrecido por el profesor G. Brown durante la preparación del ensayo y el acceso a los datos sobre la imposición a la propiedad proporcionada por la Secretaría de Finanzas de la Ciudad de Porto Alegre. El gobierno Brasileño a través del Consejo Nacional para el Desarrollo Científico y Tecnológico (CNTQ) apoyó el presente estudio.

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REFERENCIAS.

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Nuevos Desafíos para los Sistemas

de Información Catastral*Diego Alfonso Erba1

INTRODUCCIÓN

El neoliberalismo, la globalización y las grandes innovaciones que se produjo en los sistemas de información han influenciado fuertemente a todos los segmentos de la sociedad. En el área pública, algunos viejos paradigmas fueron abandonados, otros reorientados y otros nuevos surgieron. El concepto tradicional que entendía el proceso de Gobernabilidad como la conjunción de la toma de decisiones y su implementación, fue renovado por el de Buena Gobernabilidad, según el cual ésta debe ser participativa, orientada al consenso, transparente, equitativa, eficaz y eficiente, siguiendo siempre la reglas de la ley.

La diseminación de Internet y la mejoría de los sistemas de telecomunicación también influenciaron la relación gobierno-sociedad. El Banco Mundial introdujo el término e-gobierno para referirse justamente al uso de las tecnologías de información enfocado en el estrechamiento de los lazos entre las diferentes agencias estatales y los ciudadanos. La interacción que tradicionalmente ocurría dentro de una oficina gubernamental, pasa a ser “a distancia” gracias a las nuevas tecnologías de información emergentes que tornaron posible localizar centros de servicio ampliamente distribuidos. Particularmente en el área de información territorial, los datos alfanuméricos y cartográficos se tornan

* Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003. Reproducción autorizada por el Lincoln Institute of Land Policy.

1 Es Ingeniero Agrimensor por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Master en Ingeniería Agrícola por la Universidad Federal de Santa María Y Master en Ingeniería Civil por la Universidad Federal de Santa Catarina, ambas de Brasil. Dorctor en Agrimensura por la Universidad Nacional de Camarca, Argentina.

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disponibles en kioscos de autoatendimiento (similares a los utilizados en la red bancaria) situados en la propia agencia estatal o en un local próximo de los usuarios, pudiendo este último también acceder a la información en su propia computadora personal del hogar o de la oficina.

Los Catastros, principales fuentes oficiales de información territorial desde tiempos remotos, han acompañando esa dinámica. El proceso de cambio comenzó a acelerarse con particular énfasis después de la segunda Guerra Mundial, cuando la responsabilidad de generar informaciones para el planeamiento se suma a las ya tradicionales de fiscalidad y de control del tráfico inmobiliario. Los datos catastrales comenzaron a ser utilizados para múltiples fines.

La resolución aprobada en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada en la ciudad de Río de Janeiro, dejó claro que la información territorial tiene una enorme relevancia en el apoyo a los procesos de toma de decisiones orientadas a preservar el medio ambiente. Esta afirmación y otras tantas que existen en el documento reafirman el carácter multifinalitario del Catastro al atribuirle el rol de incorporar a sus bases los datos ambientales.

Delante de este proceso de cambio acelerado, la Federación Internacional de Geómetras – FIG2, se preocupó por desarrollar una visión futura del Catastro, preguntándose cómo serían sus estructuras y qué datos estarían registrados veinte años después del 1994, en el que se inició el estudio. El resultado del trabajo se denominó Catastro 2014, siendo definido como un inventario público metódicamente ordenado, de datos concernientes a todos los derechos y restricciones sobre el territorio de un determinado país o distrito, basado en la mensura y georeferenciación de sus límites.

Nuevas atribuciones, más responsabilidades, más datos a ser registrados. En este escenario los administradores y técnicos responsables por el mantenimiento de los Catastros enfrentan el desafío cotidiano de generar informaciones territoriales confiables y siempre actualizadas, tornándolas disponibles para los gobernantes, los profesionales y la población en general.

SISTEMAS DE INFORMACIÓN

En el área tecnológica los conceptos también fueron paulatinamente adecuándose a los nuevos tiempos. En 1998 la Comisión 3 de la FIG cambió la denominación de su campo de actuación de Información Geográfica y SIG para Sistemas de Administración de la Información Espacial.

2 http://www.fig.net/

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El concepto de Administración de la Información Espacial – AEI – se basa en la idea de que los datos, la gente, el software y el hardware interactúan, y que es posible obtener sinergia a través de la coordinación de los cambios y del desarrollo. El concepto cubre disciplinas diversas tales como tecnología de información, temas organizacionales e infraestructura espacial. La administración de la información espacial es un elemento dominante en los procesos que conducen a que los usuarios de la información espacial, los políticos y los ciudadanos, tengan una clara visión de los problemas simples y complejos, dando a éstos la posibilidad de crear soluciones y/o compromisos comprensibles y aceptables. La AEI es también una disciplina urgente para las organizaciones, la administración pública o las empresas individuales (nivel micro), así como para la sociedad en general (nivel macro). En el nivel micro habrá un enfoque más técnico, mientras que en el nivel macro serán destacados los temas nacionales, de política internacional y organizacionales3.

Las respuestas para ese nuevo y exigente público están tornándose viables con el desarrollo constante de equipos y métodos orientados a optimizar la productividad de los sistemas de información. Afortunadamente, mientras la demanda por datos más precisos, actualizados y georeferenciados crece, nuevos productos surgen abaratando costos y popularizando nuevas tecnologías.

Entre los numerosos desafíos que aún existen en el campo de información territorial en América Latina, la dificultad de estandarizar procesos y productos pueden ser destacados.

ESTÁNDARES

Al pensar en estándares, ciertamente una de las primeras ideas que nos surgen son las normas ISO elaboradas por la International Organisation for Stantardization4. Esta institución no gubernamental de amplitud mundial creada en 1946 con el objetivo de facilitar la coordinación y unificación de estándares industriales, actualmente congrega a los institutos nacionales de estandarización de 147 países.

Los estándares contribuyen enormemente en la mayoría de los aspectos de la vida, aunque en la cotidianidad no se perciba. En realidad lo que queda a la vista es la falta de estándares, como por ejemplo, al comprar productos de mala calidad, que no caben, que no encajan, que son incompatibles con algún equipo ya existente, que dan poca confiabilidad o son peligrosos. Cuando los productos resuelven las expectativas es muy probable que hayan pasado por procesos de estandarización.

3 Ryttersgaard, J. Commision 3 Spatial Inforamtion Mangement – Progress Report. Washington, FIG XXII International Congress, 2002.

4 http://www.iso.org en 14/09/2003.

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Para los gobiernos, los estándares internacionales proporcionan las bases tecnológicas y científicas que sostienen salud, seguridad y la legislación ambiental. Cabe entonces la pregunta: ¿tiene sentido pensar en estándares en Catastro?

La respuesta es amplia, pues en el “mundo catastral” están involucradas cuestiones tecnológicas (softwares, formatos de archivos, etc.), de legislación y de administración, con todas las particularidades que acompañan a cada una de ellas.

La FIG ha hecho esfuerzos orientados a estandarizar procedimientos y herramientas intentando una cooperación fuerte con la ISO. Como primera actividad desarrolló un paper y en 1994 lo envió a la secretaría central de la ISO. Después de un arduo trabajo se concluyó que es posible estandarizar las bases de datos (alfanuméricas y cartográficas) no obstante consideró que extremamente difícil estandarizar los procesos involucrados en la actividad catastral. Esta afirmación deriva de las particularidades legislativas de cada jurisdicción.

A título de ejemplo puede ser mencionado lo que ocurre en Argentina, donde la Constitución Nacional delegó a las provincias la obra catastral. Esta actitud, coherente con el sistema federalista, acabó creando diferentes idiosincrasias materializadas en leyes de catastro provinciales con sus particularidades. A pesar de las distancias, el Consejo Federal de Catastro trabaja árduamente para identificar las formas más efectivas de comunicación y explorando los medios para integrar el catastro argentino a los principales foros nacionales e internacionales vinculados al quehacer catastral5.

ESTANDARIZANDO LA INFORMACIÓN TERRITORIAL

En la búsqueda constante de facilitar y acelerar el acceso a los datos, las empresas que desarrollan sistemas han creado varias formas de almacenar los documentos cartográficos. Hubo una época en que cada empresa tenía sus propios formatos de archivos y la dificultad de intercambio entre diferentes plataformas era grande. Con el paso del tiempo quedó claro que, si bien la coexistencia de formatos diferentes continuaría ocurriendo, era necesario también permitir que usuarios de un determinado sistema puedan migrar para otro sin pérdidas significativas de datos.

Entre las instituciones de nombre internacional que se ocupan de trabajar con estandarización de datos referidos al territorio, el Open GIS Consortium6 - OGC y la Global Spatial Data Infrastrucutre7 - GSDI - tienen papeles destacados.

5 http://www.cfc.org.ar en 15/09/20036 http://www.opengis.org/ en 15/09/20037 ttp://www.gsdi.org/ en 15/09/2003

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El consorcio internacional OGC es conformado por 258 compañías, agencias estatales y universidades que participan del desarrollo de especificaciones para geoprocesamiento. Las interfaces abiertas y los protocolos definidos por las especificaciones OpenGIS apoyan a las soluciones que “geo-permitan” la interacción de los servicios vía Web, inalámbrica o de cualquier otro que se base en localización.

La GSDI afirma que el acceso global a la información geográfica se alcanza con las acciones coordinadas entre las naciones y las organizaciones que promuevan conocimiento, los estándares comunes y los mecanismos eficaces para el desarrollo y la disponibilidad de datos geográficos digitales. Estas acciones abarcan las políticas de organización, los datos, las tecnologías, los mecanismos de entrega y los recursos financieros y humanos necesarios para asegurarse de que ésas que trabajan en la escala global y regional no están impedidas en resolver sus objetivos. La GSDI lanzó el Recetario de Infraestructura de Datos Espaciales8 - IDE (traducido al español por el equipo de trabajo de Mercator9) en el cual afirma que la infraestructura debe incluir datos, atributos geográficos y documentación suficiente (metadatos10), y algún método para proporcionar acceso a los mismos. Además, para que la infraestructura sea más completa, debe haber servicios adicionales o software que permita desarrollar aplicaciones de los datos. Para hacer funcional una IDE deben incluirse acuerdos organizativos necesarios para coordinarla y administrarla a escala regional, nacional y transnacional. Justamente esta última frase muestra que el proceso será tanto mas complicado cuanto más restricta sea la legislación de tierras de la jurisdicción.

En Europa existen instituciones que trabajan a favor de la aproximación de las instituciones, entre las cuales pueden ser mencionadas: la Organización Europea para la Información Geográfica – EUROGI y la Oficina Internacional de Catastro y Registros Territoriales – OICRF y el Comité Permanente sobre el Catastro en la Unión Europea.

En América Latina el Comité Permanente de la Infraestructura de Datos Espaciales para las Américas - CP IDEA es el organismo que congrega a los interesados en discutir estandarización. Los países también están discutiendo y organizando sus datos entre las diferentes instituciones. Los ejemplos de Uruguay, con la implantación clearinghouse nacional de datos geográficos11 (probablemente la primera en el continente) y el IDEMEX12 de México merecen especial destaque.

8 http://www.gsdi.org/pubs/cookbook/ en 15/09/20039 http://redgeomatica.rediris.es/metadatos/publica/recetario/html/ en 15/09/200310 Metadatos son datos acerca de los datos.11 http://cndg.clearinghouse.gub.uy/ en 15/09/200312 ttp://www.inegi.gob.mx en 15/09/2003

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Particularmente en el área catastral, a pesar de la existencia de instituciones debidamente organizadas y de los métodos ya desarrollados para estandarizar datos, el proceso de ajuste no está siendo rápido. Una buena parte de los catastros territoriales en América Latina ya están estructurados en plataformas digitales y si bien no todas las instituciones tienen Sistemas de Información Geográfica, la existencia de cartografía y de bases de datos en formato digital está ampliamente difundido y creciendo a cada día. Es el momento de estandarizar, antes de generar volúmenes de datos de difícil accesso.

En gran parte de las aplicaciones diseminadas en América Latina, la implementación de soluciones basadas netamente en la tecnología no han sido muy eficientes. Esto se debe a que el problema catastral es más amplio y la incorporación de nuevas tecnologías no vino acompañada de los necesarios cambios de procedimientos y de la legislación.

Así, se considera necesario: incentivar el intercambio de experiencias, formular visiones catastrales latinoamericanas, revisar la legislación, explorar nuevas formas de atención a usuarios, acelerar el proceso de transferencia a los municipios, definir estándares, usar ampliamente las poderosas herramientas de apoyo a decisión.

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Retos en la Valuación Catastral: La Experiencia de Veracruz, México*Ricardo Raúl Flores Hernández1

INTRODUCCIÓN

Esta presentación expone los desafíos que conlleva la práctica de la valuación catastral y refiere la solución que la Dirección General de Catastro del Estado de Veracruz encontró para conformar un sistema de información de valores e infraestructura que posibilite al gobierno estatal y a los ayuntamientos la actualización permanente de los valores catastrales.

I. ANTECEDENTES

El registro catastral es un registro peculiar; en él se asientan, además de los datos administrativos del propietario o poseedor, un conjunto de características físicas que describen con toda claridad el inmueble: su superficie y tipo de terreno; cantidad y tipo de construcciones; estado de conservación; uso del suelo y servicios de que dispone, entre otros datos. La lista varía dependiendo de la legislación aplicable en cada estado o municipio.

¿Por qué este afán de detalle? La respuesta es simple: resulta de suma importancia conocer el valor del inmueble, porque de ese valor dependen el impuesto predial y el

* Ponencia presentada en el II Seminario Internacional Sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la Innovación Hacendaria Municipal, organizado por el Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, el International Property Tax Institute, IPTI, y otros patrocinadores, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., los días 25 y 26 de septiembre de 2003.

1 Arquitecto, egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México, con especialidad en Administración Pública. Cuenta con 7 años de experiencia en el ejercicio de su profesión en la iniciativa privada, así como con 22 años de servicio ininterrumpido en el sector público Federal y Estatal. Actualmente se desempeña como Director General de Catastro, del Gobierno del estado de Veracruz.

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de traslado de dominio, ambos relevantes para la hacienda municipal, y el Impuesto Sobre la Renta (ISR) de operaciones de compra-venta inmobiliaria, importante para el erario estatal.

II. PROBLEMÁTICA

Las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria son contribuciones al valor de la propiedad. Al igual que todo impuesto, deben ser justas, equitativas y proporcionales. Para cumplir con tales requisitos es necesario que la base del impuesto, en este caso el valor catastral (o alguna porción de él), se determine con precisión y bajo los mismos procedimientos para todos los contribuyentes.

El artículo 115 constitucional establece con claridad la obligación de equiparar los valores catastrales unitarios de suelo, con los del mercado de la propiedad. No obstante ello, según informes del INDETEC, la mayoría de los estados y municipios no ha cumplido con las disposiciones constitucionales de equiparar valores y adecuar sus respectivos ordenamientos legales. Hasta hace poco, los valores catastrales se ubicaban muy por debajo del valor real de los inmuebles. Ello tuvo consecuencias graves: la primera, para el contribuyente, ya que el pago del impuesto determinado sobre esa base resulta, la mayor de las veces, inequitativo.

Si a ello sumamos la práctica, más o menos común, de establecer cuotas o pagos mínimos del impuesto, la falta de equidad se agrava. Esta situación se ilustra en la fig1. donde podemos apreciar que en 1998, el 70% del padrón urbano de Veracruz, conformado por la población más pobre, pagaba en promedio una tasa de 18.61 al millar, 9 veces mayor al resto de los contribuyentes.

Figura 1

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Éste constituye el primer reto en la valuación catastral. El valor determinado debe ser preciso, independientemente del método empleado en su cálculo. El desafío no es fácil. Una característica propia de la valuación catastral es que es masiva; ello obliga a diseñar esquemas de valuación simples, eficientes, oportunos y de bajo costo.

La segunda consecuencia de la subvaluación tiene un impacto negativo sobre las haciendas municipales y estatales, al limitar la recaudación por concepto, no solo de impuestos inmobiliarios –predial y traslado de dominio- sino también del impuesto sobre la renta, producto de la utilidad obtenida en operaciones de compraventa inmobiliaria. Ello se ilustra en la figura 2, que muestra los datos de recaudación de impuesto predial en el estado de Veracruz para el periodo 1994-1998. En el citado periodo no se efectuó actualización a los valores catastrales, lo que tuvo como consecuencia la disminución, en términos reales, de la recaudación.

Figura 2

¿Por qué, a pesar de estos importantes inconvenientes, en algunos estados persiste todavía la subvaluación catastral? Pensamos que por dos motivos principalmente: Un marco jurídico obsoleto, y el elevado costo de una valuación precisa.

En relación con el primero de ellos, el Congreso de la Unión dio un paso significativo al establecer, en la última Reforma al artículo 115 Constitucional, la obligación de equiparar los valores catastrales con los comerciales. Ello nos plantea el segundo reto, que en este caso es además una obligación constitucional: Promulgar leyes estatales y municipales que regulen la actividad valuatoria y la hagan acorde con el mandato constitucional. Este mandato proporcionará un impulso muy importante en otro aspecto fundamental: La actualización permanente de los valores catastrales.

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El factor que incide mayormente en la desactualización de los valores catastrales es la falta de recursos, lo que nos plantea el tercer reto de la valuación catastral: hacer autofinanciable la actividad catastral.

Para resolver estas carencias, deberemos emprender acciones en tres grandes líneas: La actualización Integral del marco jurídico; la adecuación del marco operativo y tecnológico, y la suficiencia económica del catastro.

III. VISIÓN DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ

El estado de Veracruz está integrado por 210 municipios; en su territorio se ubican 384 localidades urbanas catastradas, 8 de ellas ciudades medias con más de 100,000 habitantes y un padrón mayor a los 30,000 predios; así mismo, se han incorporado 1,400 localidades regularizadas por el PROCEDE. El territorio de la Entidad tiene una particularidad: en un mismo municipio existen ciudades medias y pequeñas, muchas de las cuales tienen proporciones distintas respecto del valor comercial. En todos los casos, la desactualización del valor catastral del suelo rural era bastante mayor que en el ámbito urbano, llegando a ser en algunos municipios de tan sólo $1.50 por hectárea. Nos referimos a valores antiguos que habían venido actualizándose mediante un factor a lo largo de varios años, sin tomar en cuenta los cambios en la infraestructura de que dispone cada predio en particular. Ello condujo a sobrevaluar unos predios y subvaluar otros. Con el paso del tiempo, las diferencias llegaron a ser de tal forma significativas que ningún factor por sí solo equiparaba todos los valores de un municipio. Resulta obvio que un factor único de actualización no era aplicable a todos los municipios y localidades del estado.

Lo anteriormente expuesto nos indicaba que era necesario actualizar los valores de mercado, localidad por localidad y calle por calle. Desde el punto de vista de la equidad fiscal esta era, para el caso de Veracruz, la mejor alternativa, además de brindarnos la posibilidad de cumplir cabalmente con lo que establece la Ley de Catastro del Estado. Su principal desventaja surgía del costo para llevarla a cabo. Ello obligó a diseñar cuidadosamente una estrategia que incluyera la participación municipal y la utilización de los archivos de información de infraestructura y valores de suelo recopilados por la Dirección General de Catastro a lo largo de varios años y que por razones de diversa índole no se aplicaban.

Así, se creó una base de datos de valores de suelo e infraestructura a partir de los archivos históricos y de recientes investigaciones de campo. Una vez depurados los valores de suelo, éstos se asocian a la base de datos gráfica del estado, como se muestra en la figura 3.

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Figura 3. Procedimiento para la actualización de valores catastrales unitarios 2001 en Veracruz.

Para poder llevar a cabo los trabajos que se mencionan, fue fundamental la existencia de un organismo rector de la actividad catastral, en este caso la Dirección General de Catastro del Estado. Los resultados fueron muy satisfactorios y reforzaron la visión de un Organismo rector de la actividad catastral que, además de normar y regular dicha actividad, fungiera como un organismo de servicio para todos los usuarios del catastro: gobiernos municipal, estatal y federal, propietarios o poseedores de bienes inmuebles y notarios públicos.

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Figura 4. Visión del catastro en Veracruzcomo un organismo rector y de servicio.

IV. PROPUESTA

1. Actualización Integral del Marco Jurídico

Los lineamientos que rigen la práctica de la valuación catastral deben consignarse en las leyes de la materia: Ley de Catastro y su reglamento, así como en las Leyes Orgánicas y Códigos Financieros de cada instancia de gobierno. El contenido y estructura de tales ordenamientos variará de acuerdo con la experiencia y condiciones de cada estado y municipio; la autoridad catastral, junto con los congresos locales, decidirá lo que mejor garantice los intereses de población y gobierno. Más allá de las peculiaridades, hay aspectos fundamentales que consideramos no deben faltar en un ordenamiento legal sobre la materia:

La ley de catastro y los demás ordenamientos sobre la materia deben expresar con toda claridad las obligaciones, tanto de los sujetos del catastro como de las autoridades catastrales y las sanciones a las que se hará acreedor cada instancia por incumplimiento. De igual manera, los instructivos y manuales de valuación que rigen la determinación de los valores de suelo y construcción deben formar parte de las disposiciones legales de la materia y estar a la disposición de la población para su conocimiento y consulta.

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2. Adecuación del Marco Operativo y Tecnológico

La valuación individual de un predio no reviste grandes complicaciones; de hecho, existen diversidad de métodos que producen valores individuales adecuados; lo realmente difícil es mantener, mediante la valuación masiva, permanentemente actualizados los valores catastrales de todos y cada uno de los predios que conforman una región catastral, una localidad, un municipio o bien, todo un estado. Ello requiere contar con herramientas que permitan la participación conjunta de Estado y Municipios en la actualización e investigación de valores de suelo y construcción, así como en la conformación, organización y preservación de bases de datos.

Figura 5

Con este esquema de trabajo, la Dirección General de Catastro del Estado de Veracruz desarrolló el Sistema de Información INFRANET para la actualización de valores de suelo e infraestructura urbana vía INTERNET.

Mediante cualquier conexión de INTERNET, los ayuntamientos y las ocho Delegaciones Regionales de Catastro en el estado, pueden acceder de manera gratuita, por medio de la página de la SEFIPLAN, a la base de datos de infraestructura y valores unitarios de suelo.

En el Sistema, el usuario puede actualizar los servicios de infraestructura instalados por tramo de calle, tales como Agua Potable, Drenaje, Energía Eléctrica, Alumbrado Público, Red Telefónica y Pavimentación. También, mediante un programa basado en el manual de valuación, el Sistema permite asociar el valor unitario por metro

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cuadrado que le corresponda a cada tramo de calle y a cada predio en ese tramo de calle.

Para operar el Sistema se requiere contar con:

• Sistema Operativo Windows 98 o más avanzado• Explorador de Internet 5, o superior• Cuenta y clave de acceso

En una primera etapa, el Sistema dispone de información gráfica y alfanumérica de más de 400 localidades urbanas, ubicadas en los 96 municipios del Estado que elaboraron tablas de valores catastrales unitarios, y cada año se incorporan al Sistema entre 8 y 10 nuevos usuarios. El único requisito para ello es contar con tablas de valores aprobadas por el Congreso del Estado.

3. Financiamiento a la actividad catastral

La inscripción de predios en el catastro es una tarea costosa que requiere de la inspección física y la valuación de todos y cada uno de los inmuebles a los que se pretende dar de alta o modificar sus datos. Hoy día, para operar eficientemente y salvaguardar la enorme riqueza informativa que acopió durante más de 70 años de trabajo, el catastro del Estado requiere de modernos sistemas de información geográfica, cartográfica y de bases de datos digitales. Todo ello exige inversiones que permitan mantener actualizados los recursos tecnológicos y humanos del catastro estatal.

Esta necesidad ha sido reconocida tanto por el Ejecutivo del Estado como por el Congreso local, quien aprobó el año pasado importantes reformas al Código Financiero de la Entidad que permitieron establecer diversos aranceles por derechos y productos catastrales.

Los ingresos de que dispone el catastro estatal, producto de la elaboración de tablas de valores catastrales unitarios y de tasas de los impuestos inmobiliarios, constituyen fuentes poco seguras y que varían significativamente año con año. Es conveniente, por tanto, que los recursos financieros de la Dirección de Catastro se encuentren ajenos a la decisión de los Cabildos Municipales, en quienes recae la decisión de utilizar los servicios de la SEFIPLAN.

La Dirección General de Catastro realiza un promedio anual de aproximadamente 200 mil movimientos a la base de datos del padrón catastral. Se estima que 140 mil de ellos son susceptibles de generar un cobro por concepto de alta o modificación del registro catastral.

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Por lo anteriormente expuesto, se propuso crear un nuevo arancel de 5 salarios mínimos nacionales por concepto de alta o modificación del registro catastral. El cobro del nuevo derecho representaría un ingreso de 28 millones de pesos, lo que permitiría operar adecuadamente el catastro y disponer, al mismo tiempo, de los recursos que esta instancia estatal requiere para su modernización.

Debido a la naturaleza eminentemente fiscal del catastro en años anteriores, los antecedentes de cobro por el registro catastral en México son escasos. Actualmente, el Instituto de Catastro de Puebla tiene un arancel de $145.00 por la inscripción de un predio urbano y $294.00 por la de un predio rústico o fuera de la mancha urbana. El estado de Michoacán cobra 1% sobre el valor catastral por inscribir un predio en el padrón. Nuevo León tiene un arancel de $41.85 por el mismo concepto y una cantidad similar por modificación de los datos inscritos. Oaxaca cobra un arancel de 3.9 días de salario mínimo por registrar un inmueble, mientras que Tlaxcala, por dar de alta un predio urbano cobra una tarifa que oscila entre 2.21 y 5.25 días de salario mínimo, dependiendo del valor del inmueble; los predios rústicos pagan el 52.5% de los derechos antes citados. Por último, el Estado de Colima trabaja en un proyecto de Ley de Registro Inmobiliario donde se crearía la cédula única de registro inmobiliario; la elaboración de este documento es responsabilidad de la autoridad catastral, quien agrega al levantamiento catastral datos del registro público de la propiedad. El proyecto de Ley incluye el cobro por el citado registro.

En contraste con lo anterior, en los Estados Unidos de Norteamérica y Canadá, la mayor parte de los Estados y Provincias cobra por el registro en el catastro y este ingreso representa la principal fuente de financiamiento de la actividad catastral. Baste mencionar que la provincia de Quebec inició en 1999 un ambicioso programa de modernización catastral, cuyo costo será de $500 millones de dólares canadienses. El proyecto tiene tres fuentes de financiamiento: el cobro de la inscripción y actualización del registro catastral de poco más de 4 millones de propiedades privadas; la venta de productos catastrales y la asignación al catastro de una parte del impuesto recaudado por concepto de traslación de dominio en operaciones inmobiliarias.

Con los recursos obtenidos del citado arancel, Veracruz estará en posibilidad de otorgar a los ayuntamientos mejores servicios, algunos de ellos en forma gratuita. Así mismo podrá asegurar la suficiencia financiera del catastro estatal mediante el cobro de su actividad sustantiva, que es el registro de predios en el padrón. Ello hace más eficiente el ingreso en virtud de que el arancel se hace obligatorio para los propietarios o poseedores, y se entera al Estado a través de los notarios públicos. En el ámbito municipal, la posibilidad de expedir Cédulas y Certificados de valor les representaría un ingreso importante para sus haciendas, coadyuvando a la prestación de mejores servicios a sus habitantes.

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El arancel por el registro catastral no es de aplicación generalizada, ya que sólo se causará cuando el propietario o poseedor inscriba su inmueble en el padrón o cuando requiera un cambio en los datos del predio, por lo que estimamos que sólo el 6% de los inmuebles empadronados sería sujeto del cobro. Ello, en virtud de que para el propietario o poseedor común -aquél que no vive de la compra y venta de inmuebles- la inscripción o modificación del registro catastral es un hecho que ocurre, en promedio, menos de dos veces a lo largo de su vida, por lo que no representa un aumento considerable en la carga impositiva de la población en general.

V. CONCLUSIONES

1. La revaluación y actualización permanente de los valores catastrales constituye la acción de mayor impacto en la recaudación de los impuestos inmobiliarios.

En Veracruz, durante el periodo 1992-1998, no se llevó a cabo actualización alguna de los valores catastrales. Ello provocó el estancamiento de la recaudación por concepto del impuesto predial municipal hasta el periodo1999-2000 en que se inicia la actualización de valores catastrales unitarios, como lo muestra la figura 6.

Figura 6

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En términos reales, la recaudación del impuesto predial disminuye en el periodo 1992-1998. Durante el lapso 1999-2000, en que se inicia la actualización de valores, la recaudación comienza a recuperarse para apenas alcanzar en el 2001 los niveles que tenía en 1992 e iniciar una etapa de crecimiento real. Esta situación se ilustra en la figura 7.

Figura 7

2. Es imprescindible la adecuación integral del marco jurídico local a fin de:

• Dar certeza jurídica a propietarios, poseedores y organismos operadores del catastro;

• Garantizar la justicia y equidad en el cobro de los impuestos inmobiliarios,

• Dar claridad a los procesos de valuación.

3. Sin una fuente segura de recursos no se puede garantizar la permanencia de los catastros, ni la actualización de los valores catastrales.

4. Es conveniente modernizar los recursos tecnológicos empleados en la valuación, a fin de hacerla más expedita, más económica y más clara.

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La Utilización Completa de Información de los Avalúos

de Bienes Inmuebles. Enfocada sobre la Experiencia

de la Corporación Municipal de Avalúos de Propiedades*

Larry Hummel1

Traducción: Lic. Armando Gómez Benítez.2

INTRODUCCIÓN

Históricamente la mayor parte de la información recopilada por un asesor ha estado entrampada en documentos. La sola excepción a esta regla ha sido la información ampliada sobre el listado de avalúos y la lista preliminar de Electores. Sin embargo, con la introducción de los sistemas centrales en los setentas y más recientemente el de las computadoras personales, mucha de la información de los asesores ha sido digitalizada. Esto ha abierto una nueva arena completa para permitir a los tomadores de decisiones, tener acceso a información sobre las propiedades y la gente. Con la reciente introducción de GIS ahora podemos tener acceso y vincular esta información espacialmente ofreciendo oportunidades más grandes para entender cómo nos referimos a la tierra.


1 Vicepresidente de Avalúos de la Propiedad de la Corporación Municipal de Avalúos de Propiedades, Pickering, Canadá. Egresado de la Universidad de Toronto, tiene diplomado en asuntos del suelo y bienes raíces del Colegio Fanshawe, y el programa de certificación de la evaluación de la propiedad de la “University of British Columbia”.

2 Es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), se desempeñó como Consultor Investigador del INDETEC hasta el 15 de septiembre de 2006.

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Antes de la creación de la Corporación Municipal de Avalúos de la Propiedad (MPAC), mucha de la información permanecía en la división de avalúos del ministerio de finanzas. No había incentivos para hacer que la información estuviera más ampliamente disponible. Las peticiones de información eran rutinariamente rechazadas. La principal razón eran los costos. El programa de avalúos no fue financiado para proporcionar reportes ad hoc para el uso de los Gobiernos o de los particulares. Cualquier ingreso que podría haber estado cargado al servicio se solicitaba que fuera remitido al tesoro y a la vez no existían mecanismos para hacer que los ingresos retornaran al departamento gubernamental que proporcionaba dichos servicios.

Con la creación del MPAC en 1997, se creó una entidad que fuera capaz de encargarse de estos servicios y su información pudo ser distribuida de acuerdo a las previsiones del decreto municipal de libertad de información y privacidad. Más allá de la información que está ordenada por la legislación para que sea proporcionada al gobierno, el MPAC es libre de producir y distribuir información sobre la base de una cuota por servicios. Mientras este modelo económico parecería estar sobre la superficie para ser un impedimento al desarrollo y distribución de información para apoyar a los tomadores de decisiones, ha ocurrido exactamente lo opuesto.

Este ensayo describirá brevemente al MPAC y su mandato, seguido de una discusión sobre la autoridad del MPAC para recolectar e integrar información de los avalúos y cómo esta información está siendo utilizada por los tomadores de decisiones en departamentos gubernamentales, en los negocios y por los individuos. Los comentarios y conclusiones cubren las oportunidades para mayor diseminación de la información a nivel nacional.

PANORAMA DEL MPAC

El MPAC es una corporación legal sin propósitos de lucro ni capital social establecido para administrar la función de valuar la propiedad en Ontario y conducir un conteo trianual con propósitos electorales y de población. Todas las municipalidades de Ontario son miembros y apoyan con fondos a su operación. No es una agencia de la corona o parte del gobierno de Ontario, sin embargo, es considerado parte del sector público. El consejo de Directores está formado por 15 miembros nombrados por el ministro de finanzas. El consejo está compuesto por 8 miembros del sector municipal; 5 de los grupos representativos de contribuyentes y dos son representantes provinciales.

La misión del MPAC es entregar oportunamente y con costos efectivos los avalúos de las propiedades de manera objetiva y exacta y proporcionar información relativa

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a los propietarios de los bienes, a las municipalidades y a la provincia de Ontario. Es la más grande jurisdicción de avalúos en Norteamérica con más de 4.3 millones de lotes con un total de valores establecidos de más de 1.1 trillones de dólares. La base del avalúo es de casi 18 billones de dólares en ingresos de educación provincial y municipal. Hay 1500 empleados en 37 oficinas de MPAC en todo Ontario con un presupuesto anual de 150 millones de dólares.

Para entender mejor al MPAC, es importante saber lo que no hace. Nosotros no determinamos la legislación de los avalúos, ni establecemos políticas locales de impuestos o recolectamos impuestos y no controlamos los procesos de requerimientos fiscales.

1) Preparación de la ronda de avalúos

Cada año el MPAC prepara una ronda de avalúos en cada municipalidad de Ontario. Esa ronda proporciona los valores fiscales, la clasificación y propietarios de los bienes raíces en la municipalidad o en la Jurisdicción de un consejo Escolar con autoridad Fiscal.

El MPAC también prepara listas complementarias de avalúos que usan los municipios para incrementar sus ingresos fiscales a partir de las nuevas construcciones, las principales alteraciones a las propiedades o los cambios en la clasificación de las mismas.

Anualmente, las noticias sobre los avalúos a las propiedades son enviadas a sus propietarios, quienes pueden llamar al MPAC si necesitan ayuda para entender sus avalúos o cualquier otra información incluida en las noticias. También pueden pedir al MPAC revisar los avalúos a través de un proceso llamado petición de reconsideración.

Además, los propietarios tienen la opción de apelar sus avalúos o la clasificación de sus propiedades a un tribunal independiente, que es el consejo de revisión de avalúos.

2) Actualización de avalúos

La División de avalúos de propiedades del ministerio de finanzas dirigió la primera actualización de avalúos de todas las propiedades de Ontario a valores actuales (valores de mercado) en 1997. Esto resultó en nuevos valores de todas las propiedades, basados en una fecha común de valuación al 30 de Junio de1996.

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Después de la transferencia de responsabilidades de los avalúos a la Corporación de Avalúos de la Propiedad de Ontario (más tarde llamada MPAC), este proceso fue repetido en 2000 cuando los avalúos fueron actualizados al 30 de junio de 1999 para los años fiscales de 2001 y 2002

Los avalúos fueron actualizados a la fecha de avalúo de 30 de junio de 2001 para el año fiscal de 2003. Para los años fiscales 2004 y 2005 los avalúos han sido actualizados al 30 de junio de 2003. La siguiente actualización estará basada en el avalúo del 1° de Enero de 2005 para el ejercicio fiscal de 2006. Para 2006 y los años subsecuentes todos los avalúos serán actualizados eventualmente con base en el avalúo del 1° de Enero.

3) Conteo Municipal

Cada tres años para coincidir con las elecciones municipales, el MPAC conduce un conteo municipal en toda la provincia. Durante este proceso el MPAC registra el nombre, fecha de nacimiento, información escolar y otra información relativa a cada persona que vive en Ontario. Esta información es utilizada para preparar la lista de electores para cada municipio y para cada consejo escolar local.

4) Reportes de Población de Ontario

Junto con los conteos trianuales, el MPAC también produce los reportes de población de cada municipio de Ontario. Las municipalidades y los consejos escolares usan esta información para propósitos de planeación. Por ejemplo, si un consejo escolar sabe qué áreas de una comunidad tienen alta concentración de niños en edad pre-escolar, pueden prever dónde serán construidas las nuevas escuelas. De manera similar, la información acerca de qué barrios tienen una alta proporción de personas adultas, indicará una comunidad donde deberían establecer centros para adultos.

AUTORIDAD ESTATUTARIA PARA MANTENER LAS BASES DE DATOS

Toda la información recopilada se requirió para cumplir con el mandato del estatuto del MPAC bajo los diferentes estatutos provinciales.

1) CORPORACIÓN MUNICIPAL DE AVALÚOS DE LA PROPIEDAD (MPAC)

El MPAC existe desde el 31 de diciembre de 1998 como resultado del traspaso de esa función del ministerio de finanzas de la provincia de Ontario. El decreto de la Corporación Municipal de Avalúos de la Propiedad3, dispone el establecimiento y administración de esa corporación así como de sus facultades y tareas.

3 S. O. 1997, C. 43 SCH. G

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2) Autoridad estatutaria.- Contenido de la ronda de avalúos

La sección 14 (1) del decreto de avalúos, establece:

14. (1) La corporación de avalúos preparará ronda de avalúos para cada municipalidad, la cual contendrá los siguientes datos particulares:

1. Una descripción de la propiedad suficiente para identificarla.2. El nombre y apellidos, completos, si pueden ser determinados, de todas

las personas que están obligadas a avalúos en la municipalidad si son o no residentes del municipio.

3. El monto valuable contra cada persona que está obligada al avalúo, frente al nombre de la persona.

4. El nombre de cada inquilino que es parte de un consejo escolar.5. Número de acres, o de otras medidas que muestren la extensión del terreno.6. Valor actual de la parcela de terreno.7. Monto de la superficie gravable.8. Valor del terreno, sólo si está obligado a tasas escolares.9. Valor del terreno exento de impuestos.10. La clasificación de la parcela de terreno.11. Valor del terreno arrendado a inquilinos a que se refiere la subsección 4(3) del

decreto de asistencia de impuestos municipales.12. Revocado: 1997, C. 5 S. 9(2).13. Revocado: 1997, C. 5 S. 9(2).14. Revocado: 1997, C. 5 S. 9(2).15. Revocado: 1997, C. 5 S. 9(2).16. Si la persona es francoparlante y poseedora de derechos.17. Religión, si es la Católica Romana.18. El tipo de consejo escolar que apoya la persona bajo el decreto de educación.19. Revocado: 1997, C. 31 S. 143(3).20. En el caso de una corporación, si está designada para pagar un porcentaje de

acuerdo al decreto de Educación. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 14(1); 1992, c. 17, s. 4; 1997, c. 5, S. 9(1, 2); 1997, c. 29, s. 6(1); 1997, c. 31, s. 143 (2-4); 1997, c. 43, sched. G. s. 18(8);2000, c. 25, s. 4(1).

Autoridad estatutaria- contenido de la lista preliminar de electores

Bajo la autoridad del decreto de elecciones municipales4, sección 19. (1) se solicita al MPAC preparar una lista preliminar de electores para todas las municipalidades como sigue:

4 S. O. 1996, C. 32, SCHED.

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19 (1) Antes del 31 de julio del año de una elección regular, o posterior a este plazo según como lo prescriba el ministerio, si antes o después de que el 31 de julio haya pasado, el MPAC preparará una lista preliminar para cada municipalidad y la entregará a la oficina. 2000, c. 5, s. 30; 2001, c. 8, s 208(1).

AUTORIDAD PARA RECOGER INFORMACIÓN

Es de importancia crítica que el MPAC tenga la autoridad para recoger la información necesaria señalada en la legislación. Sin la autoridad para recoger la información solicitada acerca de la propiedad y las personas, la totalidad y exactitud de la información se vería afectada en lo correspondiente a los valores actuales y listas de electores.

Como se puede ver en una lectura de las secciones importantes, la legislatura le ha dado al MPAC una gran cantidad de espacio para recopilar la información requerida para hacer un avalúo apropiado. Sin embargo para asegurar que continuamos teniendo la autoridad para recoger información y no agredir al público, nosotros respetamos el derecho de cada contribuyente a la privacidad y limitamos nuestras solicitudes al mínimo necesario para satisfacer nuestros objetivos legales. Además, nos esforzamos para hacer nuestros requerimientos entendibles para el público así como para proporcionar tantas opciones o medios de respuesta a nuestros requerimientos de información como sea posible. También, estamos buscando constantemente otras fuentes de información que eliminarán la necesidad de recoger la información directamente del contribuyente.

1. Autoridad estatutaria para recoger información

El decreto de avalúo5, secciones 10 y 11 proporcionan la autoridad para que el asesor inspeccione, recoja y solicite información del público. 10. (1) Un asesor y cualquier asistente de él y designado por un asesor, una

vez que se identifique apropiadamente, solicitará de manera razonable las veces que sean necesarias que se le dé acceso a todo el terreno y a todas las partes de cada edificio, estructura, maquinaria y mueble fijo erigido o colocado sobre, dentro, encima, abajo o que haya sido fijado al suelo con el propósito de hacer un avalúo apropiado. R. S. O. 1990, c. A 31, s. 10 (1); 1997, c. 5, s. 6 (1).

5 R. S. O. 1990, C. A. 31

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Información

(2) A Cada persona adulta presente en el terreno o cuando cualquier persona referida en la subsección (1) visite el terreno en el desempeño de sus funciones, se le solicitará que proporcione la información que tenga y que ayude a realizar un avalúo apropiadamente de cada edificio, estructura, maquinaria, y edificio fijo erigido o colocado sobre, dentro, encima, abajo o fijado al suelo y para obtener la información, él o ella, la solicitará con respeto a cualquier persona cuyo nombre él o ella requiera para entrar en la ronda de avalúos o concerniente a quien él o ella solicite para obtener cualquier información para efectos de la enumeración solicitada por la sección 15. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 10 (2); 1997, c. 5, s 6(2).

Solicitud de Información

11.(1) Para cualquier propósito relativo al avalúo del terreno, un asesor puede por medio de carta enviada por correo, entregada personalmente o por medio de mensajero, solicitar a una persona que sea o pueda ser sujeto de avalúo en relación al terreno, que proporcione cualquier información o documento relativo al avalúo del terreno dentro de un tiempo razonable como se establece en la carta; 1997, c. 5, s. 7.

Entrega de Información

(2) La persona que reciba una carta bajo la subsección (1) deberá, dentro del plazo establecido en la carta, proporcionar al asesor toda la información solicitada que esté dentro del conocimiento de la persona y producir todos los documentos solicitados que tenga en su posesión o control. 1997, c. 5, s. 7.

2. Asesor no limitado

Esta sección del Decreto permite al asesor completa discreción acerca de la información que él establezca en la determinación de un avalúo.

12. El asesor no está limitado por ninguna declaración establecida bajo la sección 10 u 11 ni está excusado de hacer las preguntas debidas para reafirmar lo correcto y a pesar de que cualquier mandato lo establezca, el asesor puede valuar a cada persona por el monto que crea que es justo y correcto, y puede omitir el nombre de la persona o cualquier terreno que la persona pida o reclame como propio u ocupado, si el asesor tiene razón de creer que la persona no tiene derecho a ser colocada en la lista del avalúo o a ser valuada por la tierra. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 12

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3. Infracción por no proporcionar información

La importancia crítica en cualquier legislación fiscal es la capacidad del asesor para usar las sanciones contra cualquier contribuyente que rechace proporcionar la información solicitada o que sabiendo proporcione información falsa o intente obstruir al asesor en la conducción de sus tareas. Algunas veces tenemos que perseguir al contribuyente por fallas en el cumplimiento de nuestras solicitudes de información. Normalmente, la amenaza es suficiente para motivar que el contribuyente delincuente proporcione la información solicitada.

13. (1) Cada persona que, habiendo sido requerida para proporcionar información bajo la sección 10 u 11 cometa faltas en la entrega de ella, cada persona que falle en proporcionar la información solicitada bajo la sección 16.1 y cualquier corporación que cometa falta en entregar la declaración mencionada en la sección 25 o 30, es culpable de una infracción o está sujeta a juicio para una multa de no más de 1000 dólares y una multa adicional de 100 dólares por cada día durante el cual la falta continúe. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 13 (1); 1997, c. 5, s. 8.

Por declaración falsa (2) Cada persona que sabiéndolo establezca cualquier falsedad en alguna

declaración o en la entrega de información, es culpable de una infracción y sujeto responsable a una multa de no más de 2000 dólares. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 13 (2).

Idem (3) Cada persona que haya hecho o participado en asentar o fabricar una

declaración engañosa en cualquier solicitud de apoyo documental requerido para determinar la elegibilidad de exención de pago de impuestos bajo el párrafo 22 de la subsección 3 (1) es culpable de una infracción y está sujeto a una multa de un monto igual al impuesto que hubieran establecido los hechos verdaderos, más un monto de no más de 2000 dólares. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 13 (3).

Por obstruir al asesor, etc. (4) Cada persona que deliberadamente obstruya o interfiera con cualquier

persona referida en la subsección 10 (1) en el desempeño de cualquiera de sus tareas o en el ejercicio de sus derechos, poderes y privilegios bajo este decreto es culpable de una infracción y está sujeto a la responsabilidad de pagar una multa de no más de 2000 dólares. R. S. O. 1990, c. A. 31, s. 13 (4).

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LAS FUENTES DE INFORMACIÓN DEL MPAC

El MPAC recibe información sobre las propiedades y las personas a través de muchas fuentes. La fuente primaria son los contribuyentes directamente a través de las inspecciones en el sitio y la información que le proporcionan. Otra fuente importante son las oficinas de registro de tierras, municipalidades, consejos escolares, y más recientemente los negocios privados asociados en la recolección y difusión de información sobre la propiedad.

1) Contribuyentes, inspecciones en sitio y devolución de información.

Cada año el equipo visita de 700,000 a 800,000 propiedades para recopilar y validar información acerca de la propiedad. Más de 350,000 propiedades son inspeccionadas como parte de un programa de reinspección para asegurar que la información en archivos sea exacta y completa. Los detalles de la estructura tales como las medidas de cada área, el tipo de construcción, el número de historias, la calidad de la construcción, la condición, el número de baños y el equipamiento tales como albercas y saunas se registran. Los elementos del sitio tales como el tamaño del lote, accesos, estacionamientos, topografía y proximidad a una influencia positiva o negativa tales como campos de golf y el tráfico pesados, son registrados.

Además de inspeccionar la propiedad como resultado de un programa de reinspecciones, el staff visita la propiedad en respuesta a la solicitud y peticiones de reconsideración. Otros elementos que sirven para inspeccionar la propiedad incluyen los permisos de venta y de construcción. Es importante que las ventas sean una medida, las transacciones de mercado abierto y la información de la propiedad vendida reflejen exactamente el estado y las condiciones de la propiedad y el tiempo de la venta, que esta información se usa para desarrollar los modelos de valuación que serán usados para valuar toda la propiedad.

Hacemos un uso extensivo de cuestionarios para recopilar información. Cada año enviamos por correo 65,000 solicitudes para obtener información de las inversiones que hacen los propietarios. Nuestra tasa de respuestas está por encima del 90%. La información sobre las rentas que son tanto como las tasas de arrendamiento y los términos que son solicitados con los ingresos y gastos declarados por los propietarios. Para asegurar que tenemos un propietario exacto e información de los inquilinos, enviamos más de 400, 000 cuestionarios a los ocupantes para recoger la información estadística necesaria. Durante el año de elección municipal, las formas de conteo municipal son enviadas por correo a todos los ocupantes donde nosotros creemos que nuestros datos pueden estar fuera de la base o desactualizados.

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2) Otras fuentes – Municipalidades, Consejos Escolares, Oficinas de Registro de Terreno (LROs) y Compañías de opinión pública

Las municipalidades nos proporcionan una gran cantidad de información. Desde que la provincia ha delegado la administración y el control del uso del suelo a las municipalidades, el MPAC recibe información acerca de todas las solicitudes de desarrollo a través de las municipalidades.

El plan oficial y los cambios de zonificación, construcción y demolición, permisos y numeración de calles son algunos de los más importantes elementos informativos que se reciben de las municipalidades. Los consejos escolares nos proporcionan el nombre, localización, información estadística de todas las nuevas familias registradas en el barrio escolar.

Anualmente, el MPAC recibe 450,000 a 500,000 documentos de las oficinas de registro de terrenos (LROs) que afectan los títulos de propiedad de la tierra. Las declaraciones de impuestos por transferencias de terrenos recibidas del LRO’s especifican el comprador, el monto, la fecha y la naturaleza de la transacción de la venta. Todos los planes depositados son también enviados al MPAC, lo que le permite crear y borrar avalúos de parcela y registrar las dimensiones y descripciones legales breves de las parcelas en nuestra base de datos. Las compañías investigadoras recolectan y venden información sobre ingresos y nueva construcción a los diferentes segmentos de la industria, tales como la industria de la construcción de vivienda, comerciantes, corredores de bienes raíces, prestamistas, inversionistas y desarrolladores. El MPAC compra estos sondeos para verificar y validar la información recibida de estas fuentes externas.

USOS GUBERNAMENTALES DE AVALÚOS DE BIENES RAÍCES PARA PROPÓSITOS DE NO IMPOSICIÓN FISCAL

1) Municipalidades y Consejos Escolares

Las municipalidades y consejos escolares son nuestros principales clientes de información de avalúos de propiedades para propósitos fiscales, sin embargo, mucha de la información proporcionada a este sector es para propósitos de planeación y electorales. Cada poseedor de una propiedad es identificado únicamente en la base de datos con toda la información como el valor y uso de la propiedad, el estatus de los ocupantes y si la propiedad es propia, está ocupada, vacante o rentada. El nombre individual de los ocupantes, ciudadanía, edad y sexo, también se encuentran registrados. Las dimensiones y áreas del terreno junto con su zonificación se describen. El tipo de estructura, la edad de la construcción

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también se anota. Por favor, nótese que no es un listado exhaustivo de la información proporcionada por las municipalidades y consejos escolares. Mucha de esta información está disponible en la red a través de Municipal ConnectTM y School ConnectTM. Algunos de los principales usos de esta información son listados a continuación y son considerados como requisitos para propósitos de planeación y electorales:

• Comportamiento de los bonos municipales – el valor total de los avalúos es un indicador muy fuerte de la capacidad de un municipio para crear impuestos a la propiedad y establecer un factor en la determinación de su capacidad crediticia.

• La población y los avalúos son medidas que son comúnmente usadas por los altos niveles del gobierno para distribuir bonos y costos de avalúos.

• El nombre, la ciudadanía, la ocupación y la edad son usadas para la creación de un listado preliminar de electores para propósitos de votación.

• La población es usada para determinar los límites electorales, los padrones, las subdivisiones y el número de síndicos consejeros.

• Los departamentos de planeación, utilizan los sitios, construcciones y fechas de ocupación para analizar los usos de tierra existentes, tales como los tipos y densidad de desarrollo para mejorar las predicciones del futuro de la ciudad, y sus requerimientos de infraestructura en servicios tales como el agua y las instalaciones de drenaje, bibliotecas, parques, tránsito público, número de policías, bomberos y equipos de servicios de ambulancia.

• Las autoridades municipales de vivienda usan los datos de los avalúos para determinar la adecuación existente y las futuras viviendas.

• Los consejos escolares, y sus departamentos de planeación usan la nueva información de casas y niños y las fechas de nacimiento de los niños para pronosticar el tamaño de los grupos escolares y la demanda de nuevas escuelas y/o la disposición de los equipamientos existentes.

• Los departamentos de desarrollo económico usan la información para describir el desarrollo existente a partir de los montos de venta al menudeo y el uso de las áreas industriales y para identificar y promover las oportunidades para nuevos desarrollos basados sobre las áreas de terreno disponible.

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• Los servicios de emergencia, la policía, los bomberos y las ambulancias usan la información de los avalúos como ayuda en la identificación y localización de propiedades rurales y las identidades de sus ocupantes. La localización e identificación rápida de la gente en eventos de emergencia es frecuentemente la diferencia entre la vida y la muerte.

• Las municipalidades, los consejos escolares y las autoridades de conservación de viviendas locales usan los listados de las propiedades como una importante herramienta de administración de activos.

• Los departamentos municipales de ingresos reciben los perfiles de cambios del mercado que se describen en detalle en los cambios en el valor y en el crecimiento experimentado por los diferentes tipos de propiedades desde la última actualización de los avalúos o la falta de actualización de los mismos.

• Las municipalidades usan el nombre, la localización de las propiedades y los domicilios de correo como información proporcionada por el MPAC para comunicarse con sus contribuyentes. Los boletines del consejero, las solicitudes de uso del suelo, los cambios en los servicios municipales, son sólo algunos pocos ejemplos de cómo esta información ayuda a estos importantes aspectos del gobierno local.

• El mejoramiento de las áreas comerciales locales (BIA’s) usan la información sobre la propiedad para investigación de las áreas locales en el mercado de minoristas.

El anterior listado de usos por sí mismo es una fuente significativa de información. Sin embargo cuando se combina con información reunida directamente por la municipalidad de otras fuentes tales como estadísticas de Canadá, la información es significativamente potenciada y proporciona una fotografía mucho más clara de la municipalidad.

Estadísticas de Canadá es una agencia federal que “produce estadísticas que ayudan a los canadienses a entender mejor su país – población, recursos, economía, sociedad y cultura. En Canadá proporcionar estadísticas es una responsabilidad federal. Como la agencia central de estadísticas de Canadá, está regulada para desarrollar esta función en todo el país y en cada una de las provincias, proporciona un fundamento sólido para las decisiones informadas por medio de representantes electos, negocios, uniones y organizaciones sin fines de lucro, así como de individuos canadienses. Además para conducir un censo cada 5 años hay alrededor de 350 sondeos activos sobre virtualmente todos los aspectos de la vida canadiense”.

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Estos muestreos estadísticos combinados con información actualizada sobre las propiedades raíces proporcionan un poderoso conjunto de herramientas analíticas para los planificadores del gobierno local y los tomadores de decisiones.

Además de la información que es solicitada para ser proporcionada a la municipalidad para los avalúos, la planeación y propósitos electorales, hay un gran número de otros productos informativos que han sido creados por las municipalidades. El MPAC está obligado a proporcionar un nivel de servicios básicos de acuerdo al estatuto para todas las municipalidades. El costo para operar el MPAC es compartido de acuerdo a la fórmula establecida en la legislación basada en el número de propiedades y valores actuales en proporción al total provincial. Por cualquier servicio adicional o producto se carga una cuota. Desde que hay un mecanismo de recuperación de costos, el MPAC está motivado para proporcionar productos adicionales y servicios.

2) Gobierno Provincial y Federal

El gobierno provincial usa la información del MPAC totalmente en sus operaciones mientras que el gobierno federal está menos involucrado con la información. Esto ha sido durante mucho tiempo debido a la historia del MPAC como parte del ministerio de finanzas y parcialmente debido a las responsabilidades de cada nivel de gobierno. Mucha de la información es usada para administrar diversos programas en apoyo de objetivos gubernamentales.

• El Ministerio de Recursos Naturales recibe anualmente una lista de todos los propietarios participando en el programa de incentivos fiscales para la conservación del suelo. Esta información ayuda al ministerio en la administración y evaluación del éxito de los programas que han sido designados para proteger y conservar los bosques de las provincias y la sensibilidad ecológica de los territorios.

• El Ministerio de Agricultura y Alimentación recibe un extracto de todas las aperturas de tierras agrícolas que se encuentran en nuestros archivos así como de todas las ventas de granjas. Esta información es usada para determinar el potencial elegible de propiedades de clase rural, así como para seguir los cambios en la superficie de granjas y cosechas y producción animal. Los analistas de política agrícola usan esta información para estudiar las pérdidas de suelo agrícola y advertir al gobierno sobre una política para conservar este recurso.

• En apoyo a la selección de jurados, el Ministerio de la Procuraduría General recibe un archivo con información de los jurados conteniendo los nombres, domicilios y los jurados potenciales.

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• El Ministerio de la Procuraduría General, la Oficina de Responsabilidad Familiar reciben un conjunto de información para ayudar en el reforzamiento de órdenes de la corte y contratos domésticos tocantes a niños y pensiones.

• El Ministerio del Consumidor y Servicios de Negocios recibe los mapas de avalúos y de información para ayudar en la automatización de las oficinas de registro de tierras. Esta información reduce grandemente el tiempo requerido para automatizar los documentos de los propietarios.

• Al Ministerio de Educación se le provee con los archivos de impuestos para pronosticar los impuestos a la educación y la información de fin de año para determinar los perfiles de la residencia de los estudiantes.

• El Ministerio de Asuntos Municipales recibe los reportes del cambio de perfil y los análisis de fin de año para estudiar el impacto de los movimientos de un avalúo anual a otro y para hacer concesiones en lugar de impuestos a la propiedad provincialmente registrada como propia.

• El Ministerio de Finanzas recibe información sobre todas las propiedades prescritas fuera de sus límites para ayudar a la administración del programa del impuesto sobre la transferencia de terrenos.

• Ingresos de Canadá recibe la información del contenido de los avalúos para ayudar en el programa de administración del impuesto a los ingresos.

• Sobre la base de una solicitud a la Policía Provincial de Ontario y a la Real Policía montada canadiense se les proporciona información personal y sobre las propiedades para ayudar en sus investigaciones.

• Las elecciones de Ontario y elecciones de Canadá reciben información sobre los electores elegibles en apoyo de las listas de votantes provinciales y federales.

• Los conjuntos de información son proporcionados por investigación universitaria en geomatics.

USO PERSONAL Y COMERCIAL DE LA INFORMACIÓN DE LOS AVALÚOS DE PROPIEDADES

Antes de la creación del MPAC el uso comercial y personal de la información de los avalúos de las propiedades estaba muy limitado. Hoy un poco más de 5 años

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después hay numerosos productos y servicios disponibles para el público. Muchos de los productos proporcionan y apoyan la función básica de valuar la propiedad y son proporcionados gratis a los contribuyentes. Eso incluye registros de propiedad individual y detalles sobre propiedades comparadas que son requeridas para determinar la honradez de los avalúos. Estos registros están disponibles en Internet a través de nuestro servicio en línea AboutMyPropertyTM o en documentos. Los propietarios tienen acceso a un reporte del perfil de las propiedades sobre los poseedores de propiedades, 6 reportes del rol de los avalúos y 6 reportes sobre las propiedades de manera detallada. A los propietarios de grandes bienes raíces se les concede el acceso a múltiples informaciones. Para reportes adicionales hay un cargo. Más allá del propietario individual, la base de clientes incluye:

• Negocios.• Sector Legal.• Prestamistas.• Profesionales de bienes raíces.• Profesionales de avalúos y valuación de propiedades.• Compañías de servicios.• Compañías de sistemas electrónicos de datos.• Instituciones educativas.• Industrias de seguros.• Investigadores/Consultores.• Gobierno.

1) Productos

Cientos de productos han sido desarrollados con la información para apoyar las actividades comerciales. Los corredores de bienes raíces y valuadores requieren información de las ventas y las propiedades para ayudarles en la venta y avalúo de propiedades. Las compañías de servicios públicos necesitan saber los domicilios postales de los propietarios que están localizados a lo largo de sus derechos de vía para advertirles de cualquier actividad que requiera de su notificación. La industria del aseguramiento necesita datos confiables sobre las estructuras para revisar los valores asegurables y sus políticas hacia los propietarios.

Si una compañía está interesada en renovar casas y quiere orientar sus anuncios hacía eso, ¿no sería importante para ellos la edad de las casas del área? o si un proveedor de una compañía proveedora de albercas quiere orientarse hacia sus clientes potenciales ¿no sería importante saber cuantas albercas hay en un área particular del mercado?, como uno puede imaginar, el potencial de preguntas a ser respondidas para permitir orientar los anuncios comerciales es ilimitado.

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Los investigadores médicos usan la información para rastrear la incidencia de enfermedades relativas a la localidad.

Los reportes agregados y resumidos son generados para negocios que incluyen la siguiente información:

• Cuentas de Propiedad.• Reportes de crecimiento de la propiedad.• Reportes sobre valuación / Ventas.• Reportes sobre mercado y actividades de ventas.• Reportes sobre cambios del mercado.• Reportes sobre detalles estructurales.• Reportes para favorecer el mercado de alquiler.

Los valores actuales estimados son proporcionados para ambos, gobierno y negocios para ayudarles en su planeación fiscal para propósitos de nuevos desarrollos.

Los mapas de avalúos son vendidos a individuos y negocios.

Los archivos con información son proporcionados a varios clientes e incluyen aspectos tales como los archivos de ventas, los identificadores de propiedades (por localidad legal), información de la propiedad tales como el sitio, la estructura, la valuación del suelo y los datos para varios proyectos.

2) Modelo o Metodología de Valuación Automatizada (AVM)

La parte más importante de la información es un valor exacto de la propiedad. La industria de los créditos y los aseguramientos hipotecarios requiere una alta calidad de objetividad de los valores estimados para procesar eficientemente y renovar los créditos hipotecarios. Para apoyar esta actividad el MPAC produce más de 3 millones de valores de propiedades residenciales sobre una base mensual. Con más de 200 características de cada propiedad el modelo de valuación automatizada del MPAC está dirigiendo la industria, los reportes básicos del AVM incluyen:

• Domicilio de la propiedad.• El valor del AVM con una calidad de confianza muy alta.• Las características principales de la propiedad.

Dependiendo de los requerimientos de la agencia prestamista, se dispone de mayor información detallada tales como al menos las tres últimas transacciones de venta, la validación de los indicadores, y las tendencias del mercado en el vecindario, la región o la subregión.

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La base de datos en línea proporciona valuaciones instantáneas y exactas que exceden los estándares internacionales de calidad mientras proporcionan una efectiva herramienta para la administración de riesgos. GE Compañía de Aseguramiento de Hipotecas de Canadá y varios de los principales bancos están usando ya el modelo AVM del MPAC en sus negocios.

3) eProductos – Autoservicio e – sitios comerciales

Los productos electrónicos del MPAC, el autoservicio y los sitios de comercio electrónicos fueron desarrollados para proporcionar a los clientes un acceso más fácil a nuestra base de datos. Este pago por el uso de servicios proporciona opciones de pago que incluyen tarjetas de crédito, transferencias electrónicas de fondos y facturas. El acceso instantáneo a una información sobre avalúos de propiedades está disponible sobre un sitio seguro en Internet. La diversidad de información disponible incluye:

• Información del Sitio.• Información de Ventas.• Información de las estructuras.• Valores de avalúos.• AVM.

A través de la búsqueda de multi propiedades por características proporcionada en los productos electrónicos, el cliente es capaz de buscar en la base de datos uno o una combinación de los siguientes atributos:

• El rango de las calles y domicilio.• Los tipos de propiedades.• La clave de las propiedades.• Los montos de los valores actuales.• Los montos de ventas.• La fecha de ventas.• La superficie de la estructura primaria.• El año de construcción.

4) ACS online.TM

El Sistema Automatizado de Costeo (ACS) se construyó para apoyar los servicios de avalúo. Este sistema de costeo basado en ORACLE determina la sustitución de costos menos la depreciación de la construcción y las estructuras. Está completamente automatizado y es simple de usar, lo que produce exactitud en los

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valores de la construcción total desde los componentes de costos. Ésta aplicación basada en Internet está disponible al público a un costo. Actualmente ha sido muy usada por grandes contribuyentes y el gobierno para validar sus avalúos. Sin embargo, hemos estado explorando el uso de esta herramienta con la industria de aseguramientos y con valuadores para buscar más aplicaciones.

5) GIS.

Este verano y otoño hemos dado un gran salto hacia implementar un GIS vinculado a Municipal ConnectTM. Esto posibilita a todos nuestros clientes municipales a observar el mapa de avalúos vinculado a nuestra base de datos. Además de los beneficios obvios al MPAC de mejorar la recolección de información y la calidad, nuestros clientes estarán mejor servidos a través de la eliminación de avalúos de papel, mapas y la capacidad de ver y acceder a nuestros datos más eficientemente. Ya hemos recibido excelentes retroalimentaciones de las oficinas municipales de cómo lograr incluso mayor eficiencia en sus operaciones a través de este proyecto.

OPORTUNIDADES FUTURAS PARA UTILIZAR LA INFORMACIÓN SOBRE LOS AVALÚOS

El futuro para procesar la información de los avalúos de propiedades y hacerla más disponible para los usos diarios es ilimitado. Hemos solamente empezado a arañar la superficie de este punto en nuestro desarrollo. Con nuestro sistema integrado de propiedad (IPS) el desarrollo de la fase I programada para la implantación a principio del próximo año, empezaremos a conseguir toda nuestra información sobre la propiedad y la gente en una base de datos integrada corporativamente. Con la base de dados corporativa vinculada a una parcela de fábrica digital de Ontario y otro conjunto de datos externos, tendremos una fotografía mucho más clara de Ontario, su gente, sus propiedades y sus relaciones con la tierra.

El gobierno y los negocios necesitan un buen espacio agregado y otra información relativa a las estructuras, a los mercados de áreas y a los tipos de industria para medir apropiadamente los elementos clave de nuestra economía. Por ejemplo, la base de datos del MPAC sobre las estructuras debería ser utilizada en el desarrollo del modelo para estimar los gases de las viviendas para cumplir el Acuerdo de Kyoto. Con una base de datos integral, simple de la estructura de cada área, la altura, edad, uso de la propiedad y el tipo de calentamiento, esta información está hecha para este tipo de análisis.

Los minoristas entienden el lado de la demanda de sus negocios por medio de analizar la información del censo de Canadá y su propia información comercial.

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Sin embargo, se entiende relativamente poco acerca del lado de la oferta de la ecuación. ¿Cuál es el área de los minoristas, de sus competidores en un área de mercado dada? Los minoristas dicen que ésta es una información importante y las fuentes existentes no son generalmente confiables para ayudar en su selección de mercados. Esta información está rápidamente disponible en la base de datos del MPAC y con la ayuda de GIS pronto estará ligada a esta base de datos y estará disponible para uso comercial.

La creación de una base de datos de información de la tierra nacional fundada sobre la información de los avalúos será reconocida como una ventaja competitiva económica en un futuro cercano. La transparencia, mercados eficientes de la propiedad, son un importante factor en proveer a Canadá de esa ventaja comparativa. En el presente el MPAC está trabajando con otras jurisdicciones de avalúos a través de Canadá para crear un producto nacional AVM. Esta iniciativa está siendo impulsada por la demanda de prestamistas nacionales y aseguradoras de hipotecas que necesitan un producto estandarizado para sus negocios. Con el éxito de esta aventura, otros usuarios de la información sobre terrenos impulsará a traer junto a una base de datos integral de los avalúos de las propiedades a una escala nacional.

RECONOCIMIENTOS

La recopilación y resumen de la información que está a disposición de los sectores gubernamental y privado requirió de un esfuerzo considerable. En particular, se agradecen las contribuciones de Bill Bradley, Brian Guerin, Joe Kreppner, Krista Nozack, Stephen Pollack y Joan Young.

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Marco de Referencia, Procesos y Métodos de Valuación*

Peter MacLellan, AACI, P. App1

Traducción: Lic. Víctor Manuel Hernández Saldaña2

El presente ensayo revisa tres temas de discusión. (1) El marco de referencia de las opciones de valuación para la distribución fiscal, los datos, los estándares y para el análisis; (2) Los procesos de valuación masiva; y (3) El impacto de diferentes métodos de valuación en la generación de ingresos y en la equidad y uniformidad. Aún cuando son tres temas de discusión, abordamos ocho, cualquiera de los cuales podría ser por sí mismo interesante. Para ubicar los temas en contexto, se debe entender la interrelación y diversidad de estas relaciones dentro de un marco de referencia gubernamental.

LA ESTRUCTURA DE GOBIERNO

Antes de poder abordar los tópicos anteriores, es importante entender el marco de referencia en el que se abordarán los temas. Como en muchos países, en Canadá hay tres niveles de Gobierno. Canadá tiene 3 territorios y 10 provincias. Se le considera un estado federal, puesto que los diferentes poderes están divididos entre el gobierno central y los gobiernos provinciales / territoriales. El gobierno federal es responsable de cuestiones que importan a Canadá en su conjunto, como el comercio interprovincial e internacional, la seguridad nacional, el derecho penal, los sistemas bancario y monetario, y las zonas pesqueras marinas. Las provincias y


1 Peter MacLellan es Jefe de Valuadores Técnicos Servicios de Nueva Escocia y Relaciones Municipales División de Servicios de Avalúo Catastral Nueva Escocia, Canadá. Esta acreditado por el Instituto Canadiense del Valuador Acreditado (AACI) y el Valuador Profesional (P.App), habiendo recibido su designación del Instituto de Valuación de Canadá.


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los territorios tienen la responsabilidad de materias como la educación, la propiedad y la administración de justicia, de hospitales y municipios. Los Municipios se crean conforme a las leyes provinciales. Cada Provincia tiene una Ley de Gobierno Municipal que define la función de los municipios papel, sus responsabilidades y facultades. Existen tres categorías generales de municipios, que corresponden a ciudades, pueblos y municipios rurales.

Historia municipal

El desarrollo del gobierno municipal electo fue un proceso lento. En un principio, las demandas de los colonizadores de una medida de autonomía local fueron objetadas por la Legislatura provincial. Las únicas concesiones otorgadas fueron relativamente menores y estaban relacionadas con las facultades de juntas locales para dar aprovisionamiento para los pobres y mantener escuelas. En 1841, la actitud de las autoridades provinciales cambió a favor del auto gobierno local, principalmente como un medio para reducir los gastos provinciales en carreteras. Irónicamente hubo una amplia oposición local al auto gobierno por miedo al incremento de impuestos. Consecuentemente, el intento de 1850 para permitir la incorporación voluntaria de los condados terminó en el fracaso. Posiblemente la razón para la creación de gobiernos locales electos fue la razón principal para oponerse a ellos. Al enfrentarse a serias dificultades financieras, el gobierno provincial vio como un medio para aliviar parte de la presión, la creación de gobiernos municipales electos. Confrontado con una reticencia local continua, el gobierno provincial finalmente impuso la situación. El 17 de abril de 1879 una ley denominada “La Ley de Incorporación de Condados” fue el antecedente de la actual Ley del Gobierno Municipal, que establece la mayor parte de la estructura básica de municipios rurales. A pesar de que la Ley de Incorporación fue enmendada y sus previsiones consolidadas de tiempo en tiempo, sus características principales permanecieron inalteradas hasta años recientes. Los nuevos municipios rurales fueron administrados por ayuntamientos electos. Sus facultades comprendieron principalmente caminos, calles y puentes. Se confirió también amplia autoridad a las nuevas administraciones para la aprobación de préstamos mediante leyes y un conjunto de normas.

El Informe de la Comisión Real

En 1974 se creó un documento importante que proporciona un informe sobre Educación, Servicios Públicos y Cuestiones Provinciales – Municipales de Nueva Escocia. Parte de ese Informe de la Comisión Real se convirtió en la base para los actuales Avalúo Catastral de la Propiedad y políticas de imposición. Aunque no se ha implementado en su totalidad, tuvo muchas recomendaciones buenas. Este documento proporciona los Principios Rectores del marco de referencia vigente.

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Hay una cita importante en el informe, que podría tener tanta relevancia para otros como la tiene para Nueva Escocia. “Desde el principio, hicimos énfasis en que buscaríamos soluciones relacionadas con las necesidades y condiciones particulares de Nueva Escocia y que aún cuando obtendríamos todos los beneficios que pudiéramos de la experiencia de otras partes, no supondríamos que las instituciones y prácticas que se hubieran adoptado en otras partes serían necesariamente adecuadas para Nueva Escocia.” 3

Notaron que:• La actual estructura municipal en Nueva Escocia fue fragmentada y no tiene la

capacidad administrativa y financiera o jurisdicción geográfica adecuada para planear y proporcionar los servicios locales fundamentales;

• Los municipios tenían una considerable responsabilidad financiera y administrativa para la educación, salud, los servicios sociales, la dotación de casas y la administración de justicia, todos los cuales se consideran comúnmente en la actualidad como servicios generales que debían ser proporcionados a niveles uniformes en toda la provincia; y

• Las actuales estructuras fiscales municipales son particularmente inadecuadas para los setentas.

Se refieren a la educación, salud, los servicios sociales, la dotación de casas y a la administración de justicia como servicios generales en vez de locales. Esto significó que los servicios generales son aquellos cuyos beneficios se extienden más allá de las comunidades locales en que se prestan y afectan a toda la provincia. Los servicios generales deben prestarse al mismo nivel a los ciudadanos de toda la provincia y no a niveles que difieran debido a diferencias en las bases del impuesto a la propiedad inmobiliaria de los municipios o debido a diferencias en la importancia que les den a éstas los ayuntamientos.

Los servicios locales son aquellos cuyos beneficios se acumulan exclusivamente o principalmente para residentes de la región o área local en que se prestan. Los beneficios de los servicios locales de cualquier área no afectan considerablemente a los residentes de otras áreas o del resto de la provincia, ya sea en el corto o en el largo plazo.

En esa época, la responsabilidad de la educación, salud, los servicios sociales y la administración de justicia se dividía entre los gobiernos provinciales y municipales. Los municipios hacían contribuciones financieras obligatorias a programas obligatorios acordados por el gobierno provincial.

3 Informe de la Comisión Real sobre Educación, Servicios Públicos y Relaciones Provinciales–Municipa-les de Nueva Escocia (1974) http://www.gob.ns.ca/snsmr/muns/info/pdf/GrahamRoyalCommission.pdf

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Sin embargo, la contribución financiera municipal a estos cuatro servicios generales era mayor que el gasto municipal total en todos los servicios locales. Los municipios no podían ejercer un poco de control eficiente sobre los servicios generales para los que contribuían con la mayor parte de sus ingresos. Ni tenían los fondos remanentes suficientes para prestar un nivel adecuado de servicios locales.

Una gran parte del presupuesto municipal provenía del tributo de la base del impuesto a la propiedad inmobiliaria municipal. Los municipios no tenían la libertad de distribuir esta gran parte de su ingreso por impuesto a la propiedad inmobiliaria de acuerdo con sus propias prioridades. En parte debido a que la provincia ha obligado a los municipios a que dirijan la mayor parte de su ingreso por impuesto a la propiedad a servicios sociales y de educación. El gobierno provincial se siente obligado a ayudar a los municipios muy presionados con una variedad de subsidios tanto para servicios generales como locales. Los municipios no tenían suficiente jurisdicción geográfica o la capacidad administrativa o financiera para planear y proveer eficazmente los servicios locales fundamentales, es decir, calles, banquetas, alumbrado público, limpieza de calles, eliminación de nieve, drenaje, servicio de agua, protección policiaca y de bomberos, recolección y eliminación de basura, tránsito, inspección de seguridad, y servicios recreativos y culturales. Ni tampoco tenían libertad para su base del impuesto a la propiedad inmobiliaria de acuerdo con las prioridades establecidas por ellos.

La Comisión Graham, aunque ligeramente anticuada, vale la pena leerla. Es un ensayo amplio que proporciona un análisis detallado y valioso, conclusiones y soluciones recomendadas y sería de interés para cualquier investigador en estas cuestiones.

EL PROCESO DE VALUACIÓN MASIVA

El proceso de valuación masiva y la imposición ad valorem de la propiedad han sido criticados por ser injustos, pero han estado en operación de una forma y otra por siglos. Sin embargo, el proceso de valuación masiva proporciona el marco de referencia para la realización de muy buenos trabajos de valuación masiva para la imposición ad valorem de la propiedad inmobiliaria. Los estándares vigentes para los métodos de valuación masiva y para el diseño e implementación de sistemas de imposición a la propiedad se encuentran en los Estándares de Valuación Internacional. Estos estándares han sido desarrollados por los Estados miembros de todo el mundo. Como referencia para la discusión, utilicé trabajos del Borrador de Exposición del Comité Internacional de Estándares de Valuación4.

4 Borrador de Exposición – Valuación Masiva para la Imposición a la Propiedad Inmobiliaria © Copyright IVSC-2

Febrero de 2004. Comité Internacional de Estándares de Valuación, 12 Great George Street, Parliament Square, London SW1P 3AD, United Kingdom.

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“Borrador de Exposición de la Nota a la Guía Propuesta para Valuación Internacional.– Valuación Masiva para Imposición a la Propiedad Inmobiliaria.”

“El objetivo de esta Nota a la Guía es proporcionar un marco de referencia para la realización de trabajos de Valuación Masiva de Imposición Ad Valorem de la Propiedad Inmobiliaria en todos los Estados Miembros del Comité Internacional de Estándares de Valuación. La Nota a la Guía proporciona ayuda para entender los métodos reconocidos de Valuación Masiva en el diseño e implementación de sistemas de imposición a la propiedad y la relación con los Estándares Internacionales de Valuación.”

“El proceso de Valuación Masiva puede utilizarse como metodología para la Imposición Ad Valorem de la Propiedad Inmobiliaria, o para estudios estadísticos y económicos de programas administrativos de gobierno.”

“Los resultados de la valuación facilitan la recaudación de ingresos, la igualación de los ingresos y la distribución de beneficios financieros o de subsidios a las autoridades del gobierno. En esta Nota a la Guía una referencia a la Valuación Masiva implica la Valuación Masiva para los propósitos arriba señalados.”

Para que un sistema de imposición a la propiedad inmobiliaria sea eficaz, deben ubicarse los siguientes elementos:(a) “un sistema jurídico e infraestructura legal que definan, apoyen y protejan los

derechos de la propiedad inmobiliaria”;(b) “un sistema de registro e inventario de todo el suelo, que represente la base de

la imposición”;(c) “datos de mercado suficientes a partir de los cuales se puedan determinar

valuaciones”;(d) “recursos y personal entrenado suficientes para implementar el sistema”;(e) “mantenimiento continuo del inventario y de las bases de datos, para asegurar

datos más refinados, evaluaciones más precisas y una imposición más equitativa; y”

(f) “un proceso de muestreo y prueba de modelos desarrollados para asegurar consistencia de la metodología y la aplicación.”

Esta Nota a la Guía también proporciona consejos claros sobre el proceso:

El proceso de Valuación Masiva comprende:(a) “identificar las propiedades que se valuarán”;(b) “definir el área de mercado en términos de un comportamiento consistente de

parte de los dueños de propiedades y de los que serían compradores”;

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(c) “identificar las características de la oferta y demanda que afectan la creación de valor en el área de mercado definida”;

(d) “desarrollar una estructura de modelo que refleje la relación entre las características que afectan el valor en el área de mercado”;

(e) “calibrar la estructura del modelo para determinar la contribución de las características particulares de la propiedad que afecten el valor”;

(f) “aplicar las conclusiones reflejadas por el modelo a las características de la(s) propiedad(es) que se están evaluando”;

(g) “revisar e integrar los resultados de la Valuación Masiva”.

“De acuerdo con los Estándares de Valuación Internacionales R (IRV por sus siglas en inglés) la base para la Valuación Masiva es el Valor de Mercado como se define en el Estándar de Valuación 1, Sección 3, sujeto a cualquier modificación del concepto que especifiquen ordenamientos o legislación relevantes. Si estos ordenamientos o legislación crean una divergencia del Valor de Mercado definido más arriba, la estimación de tales valores recién definidos puede requerir la aplicación de métodos que produzcan resultados diferentes del Valor de Mercado.”

Las Valuaciones Masivas pueden prepararse con o sin la ayuda de una computadora. La Valuación Masiva con Ayuda de Computadora (CAMA) [por sus siglas en inglés]. La mayoría de autoridades de avalúo catastral utilizan una metodología computarizada para desarrollar y administrar la valuación y los procesos de imposición. No cabe duda de que los valuadores catastrales fueron pioneros en el uso de CAMA y de Sistemas de Valuación Automatizados para compensar restricciones de presupuestos limitados, limitaciones de tiempo y personal y requisitos obligatorios al emitir, defender y sostener valores y registros de avalúos catastrales sobre la propiedad valuable en base anual.

CAMA ha hecho al proceso de Valuación Masiva más eficiente y difundido, pero no ha alterado el proceso. En los últimos 10 años, el aumento de flexibilidad y sofisticación de estos sistemas ha mejorado la calidad de los avalúos catastrales con una capacidad para administrar la recolección y almacenamiento de datos, mantener registros históricos mediante la utilización de bancos de datos, aplicaciones basadas en la “web” y otras aplicaciones de cómputo interrelacionadas, como la fotografía digital, planimetría, análisis de datos y “software” estadístico complejo para la prueba de resultados analíticos, y por consiguiente, una mejor uniformidad y consistencia.

El Valor de Mercado y el Estándar de Valuación

Hay muchas definiciones de valor de mercado en los países del mundo. Aunque la fraseología difiera, los conceptos son similares. De acuerdo con el Comité Internacional de Estándares de Valuación, el valor de mercado se define como sigue, para efectos Estándares Internacionales:

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“El valor de mercado es la cantidad estimada por la cual una propiedad inmobiliaria debiera intercambiarse en la fecha de valuación entre un comprador dispuesto y un vendedor dispuesto en una transacción de libre competencia, después de una comercialización adecuada y donde cada una de las partes hubiera actuado con conocimiento, prudentemente y sin compulsión.”5 Los Jueces han mantenido por mucho tiempo que todas las variadas formas en que se expresa el estándar de valuación catastral tienen fundamentalmente el mismo significado: valor, valor de mercado, valor real, valor real razonable, valor al contado real, valor vendible, valor en efectivo, valor inmobiliario, valor real y verdadero, valor razonable de mercado, valor intrínseco, valor de intercambio. Todas estas frases y similares significan lo mismo: “valor de intercambio – el precio que la materia sujeto generará cuando se exponga a la prueba de competencia.”

El Valor de Avalúo Catastral

La ley que establece el estándar para el valor de avalúo catastral es muy simple y a la vez extremadamente compleja. Es simple porque el concepto básico es bastante simple, valor de mercado. Es compleja porque el trabajo de encontrar un valor de mercado probable para las raramente vendidas propiedades, las propiedades que no pueden mercadearse, las propiedades con un sólo propósito y otras similares, dista mucho de ser un proceso simple y ha conducido a mucha meditación tanto de parte de jueces como de valuadores. El estándar de avalúo catastral, es entonces, un avalúo objetivo determinado por las extraordinarias fuerzas de libre mercado, o por la mejor aproximación de ese ideal que un valuador catastral puede idear.

El término y la definición de valor de mercado se encuentran en la Ley de Avalúo Catastral o en alguna legislación guía. Todas estas frases y las similares significan lo mismo: “valor de intercambio – el precio que el objeto causará cuando se ponga a una prueba de competencia. Esto requiere la pregunta – ¿Es el valor de mercado diferente del valor de avalúo catastral? La respuesta es por supuesto – Sí – muy diferente. Hay dos partes del valor de avalúo catastral. La primera parte de la ecuación es establecer el valor de mercado, dentro del concepto de la noción aceptada, de la práctica y de la ley. La segunda parte es determinar la Equidad y/o Uniformidad.

La Valuación

El concepto de Valor de Mercado se reconoce como la base del avalúo catastral, en la mayor parte de la mayoría de las jurisdicciones. Sin embargo, parte del proceso y de los estándares internacionales reconocen que la Ley tiene precedencia. Por ejemplo, en Nueva Escocia la valuación de la Ley de Avalúo Catastral aborda tanto el

5 Comité Internacional de Estándares de Valuación, Estándares de Valuación Internacionales 2000. (Londres, 2000) 92-93

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valor de mercado como la uniformidad. La primera parte establece: “Toda propiedad se valuará a su valor de mercado, mismo que será la cantidad que en opinión del valuador catastral sería pagada si la propiedad se vendiera en la fecha prescrita por el Director, en el mercado abierto por un vendedor dispuesto a un comprador dispuesto”,.....La definición continúa para establecer que “.....pero al conformar su opinión, el valuador catastral tendrá en cuenta el avalúo de otras propiedades del municipio, para asegurar que la imposición recae de manera uniforme en toda propiedad residencial y de reserva, y de manera uniforme en toda la propiedad comercial del municipio.” 6

La Ley será específica al definir una fecha como base para la determinación de valor de mercado de la propiedad al igual que el estado físico de la propiedad y la fecha en que el estado de la propiedad será valuado. Por ejemplo: la fecha de avalúo catastral puede cambiar anualmente o aún en incrementos de diez años. Sin embargo, las propiedades cambian año con año, pero el valor debiera reflejar lo que había al inicio de cada año de imposición, como si hubiera existido en la fecha de valuación prescrita.

En algunos casos el valor será un Valor de Uso. Es decir, la estimación del valor de la propiedad en su uso corriente, no su valor al considerar sus usos alternativos. Esto puede suceder cuando la legislación se ha promulgado para preservar suelos de cultivo, suelos forestales, otros espacios abiertos o aún la operación comercial, como en el caso de un molino de pasta con operaciones forestales que tienen el más alto y mejor uso de suelos para la recreación, donde las tierras excedentes se utilizan para la silvicultura.

En la mayoría de los casos, la propiedad se valuará por el valuador catastral, como si el objeto valuado poseyera el título de dominio absoluto y no se hiciera reducción del valor debido a que la propiedad fuera sujeta de embargo, hipoteca, alquiler, reclamo, concesión u otra carga sobre el título. Se basa en el valor de mercado de dominio absoluto. Se prueba entonces estadísticamente sobre una base uniforme en una clasificación variada de propiedad, dentro de distritos de imposición específicos.

La Uniformidad

La Uniformidad y el valor de mercado son los dos pilares de un sistema de avalúo catastral. Los impuestos a la propiedad inmobiliaria se determinan aplicando una tasa común de imposición a todas las propiedades de una clase determinada. La Uniformidad, en el sentido de tratar equitativamente toda propiedad, es un concepto simple. Significa valuar toda propiedad en una fracción consistente del estándar de valuación.

6 Ley de Avalúo de Nueva Escocia, Sección 41.

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El modelo o fórmula que se ha aceptado en Nueva Escocia es:

A = V x P; donde A = Valor de avalúo catastral de la propiedadV = Valor de mercado de la propiedadP = La fracción o porcentaje del valor de mercado al que otra propiedad en el

Municipio es, en general, valuada catastralmente.

La P, o porcentaje, de la fórmula se conoce como el Nivel General de Avalúo Catastral. Este es simplemente un análisis de la proporción del avalúo catastral promedio al precio de venta promedio. Por supuesto, las ventas que son transacciones de mercado no típicas, que representan una propiedad sustancialmente diferente de lo que se valuó catastralmente, o por alguna otra razón no son representativas del mercado, deben excluirse del análisis.

El nivel de avalúo catastral o “Nivel General” debe analizarse, calcularse y aplicarse independientemente a todas las clases de propiedad. En forma similar, el nivel debe calcularse independientemente para cada clase de una jurisdicción donde se apliquen tasas de imposición individuales.

Por consiguiente, como ejemplo simple, suponga que una jurisdicción de avalúo catastral tiene cuatro unidades de imposición y dos clases de propiedad, por lo tanto, se requieren ocho niveles generales.

Tasa del Impuesto Área 1 Área 2 Área 3 Área 4

Clase 1 NG NG NG NG

Clase 2 NG NG NG NG

Con frecuencia se sostiene erróneamente que la uniformidad significa uniformidad en cuanto a método. El argumento es que la uniformidad se alcanzará si todas las propiedades inmobiliarias se valúan catastralmente en la misma forma, aplicando los mismos métodos, cifras, fórmulas y ajustes. El valor de mercado o un porcentaje uniforme de éste debe alcanzarse mediante cualquier técnica de valuación que sea precisa conforme a las circunstancias. El mercado no trata toda propiedad en la misma forma y por ello a los valuadores catastrales y valuadores se les requiere que apliquen métodos diferentes con objeto de que sean tan precisos como sea posible.

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Cuando no hay un nivel general uniforme de avalúo catastral, la única alternativa es confiar solamente en la otra parte de la ecuación; ya sea el valor de mercado o el nivel legal del valor de mercado.

Los Sistemas de Valuación Masiva

Un sistema de valuación masiva consiste de un proceso integrado que comprende destrezas laborales y multifuncionales, hardware y software, políticas y procedimientos de conjunto, requisitos jurídicos y control gubernamental. El sistema utiliza un proceso comercial que sigue los mismos principios comerciales que los de cualquier Corporación o Entidad de Gobierno.

Fundamentalmente existen cuatro sistemas principales que comprenden un sistema de valuación masiva.

1. El Sistema de Adminsitración de Datos – Este es el “alma del sistema”. Tiene componentes para la recopilación, edición, organización, conversión al igual que el almacenamiento y la recuperación de información de la propiedad inmobiliaria y su pertenencia, atributos que se utilizan para llevar a cabo el análisis, la estratificación, la investigación y todo lo que corresponde a los productos que se generan. La información es uno de los componentes más costosos de recopilar, almacenar y mantener, y es fundamental el control de calidad. Sin embargo, y con base en otras experiencias – las oportunidades de un ingreso con valor agregado, de información más amplia para la toma de decisiones y de gastos gubernamentales reducidos normalmente justifican los fuertes gastos de capital iniciales, en el relativamente corto pero más amplio largo plazo.

2. El Análisis de Ventas – Este sistema tiene componentes que permiten la recopilación y retención de las ventas, estudios de ventas y cifras relativas y el seguimiento de resultados. Esto puede depender mucho de los sistemas de cómputo con que se cuente o simplemente del conjunto de procesos y políticas.

3. Sistemas de Valuación – El sistema de valuación consiste en técnicas de valuación masiva. Generalmente las propiedades inmobiliarias se valúan utilizando un modelo que se ajusta al Método del Costo, Método de la Ganancia o al Método de la Comparación Directa. Estos valores se prueban entonces contra estudios de cifras relativas de avalúos catastrales y otras pruebas estadísticas para determinar la precisión de los avalúos catastrales.

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3(a). Como se discutió, parte del registro y mantenimiento del valor puede basarse en supuestos previstos y tasas prescritas, que representan algo más que el valor de mercado, pero que logran uniformidad y equidad en una categoría de propiedad inmobiliaria específica.

3(b) En América del Norte, el sistema de valuación para la propiedad residencial es generalmente una función basada en computadora, que depende del método del costo, del método de la comparación directa, de una combinación de costo y comparación de ventas directas o de modelos y técnicas de regresión múltiple. Se le conoce como sistema CAMA (Valuación Masiva con Ayuda de Computadora). En la iniciativa privada, los Valuadores que utilizan Modelos de Valuación Automatizados (AVM [por sus siglas en inglés]) están usando conceptos, aplicaciones y procesos similares. La valuación residencial generalmente depende en mayor grado de los métodos de la comparación de ventas y del costo o de una combinación de ambos.

La propiedad inmobiliaria no residencial generalmente depende de los métodos del costo y de la ganancia para valuar. El método del costo es con frecuencia el más utilizado debido a que se presta para valuaciones masivas y propiedades ocupadas por los dueños, para propiedades con propósitos particulares o bien raramente vendidas. Además, el método del costo, aplicado en forma adecuada, contribuye en gran medida a lograr la “equidad” y “uniformidad” de la imposición a la propiedad inmobiliaria. El método de la ganancia para valuar se centra en bienes raíces que tienden a comprarse y venderse en base a la ganancia o a la renta que generan. Los componentes del modelo de la Ganancia se prestan bien al modelo de valuación masiva. Aún en períodos sin ventas existe un mercado para la comparación y el análisis de los niveles de ganancia, de desocupación y de gastos de operación.

4. El Sistema Administrativo – Este sistema es una variedad de funciones y actividades que están sujetos a grados variables de automatización. Históricamente, una de las primeras funciones que se automatizó fue la preparación de las notificaciones de avalúo catastral y de los estados de cuenta del impuesto. Toda actividad en los tres sistemas previos (análisis de ventas, valuación y administración de datos) depende de una buena administración. De la mayor importancia es que un buen sistema de apelación forme parte del sistema de administración. Un sistema de apelación, que es eficiente, justo, no costoso y no amenazante para el contribuyente, es el proceso que puede revelar con certeza la calidad del sistema de valuación masiva.

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El Marco de Referencia e Impacto

La discusión anterior se centró en los procesos y estándares de valuación masiva. La conclusión se centrará en opciones para los métodos de valuación, la distribución del impuesto y el análisis.

Qué valuar y qué imponer

La evaluación y la selección de los mejores métodos para la valuación no pueden hacerse hasta que la decisión respecto a qué se impondrá se haya determinado. En Norte América, casi todo lo que se puede ver, diferente de caminos y carreteras, puede ser sujeto de la imposición.

A Quién Imponer

Una vez que se haya hecho la selección de qué es lo que se valuará, se puede determinar quién o qué se exentará. Es común preparar un listado de avalúos catastrales para muchas propiedades y exentar aún algunas de esas propiedades por muchas razones.

Igualmente, por razones políticas y sociales, las propiedades de instituciones de educación, de hospitales, de servicios de policía, bomberos y emergencias, o las propiedades para la recreación y otras similares, pueden estar totalmente exentas o sujetas a exenciones parciales o igualmente a un subsidio.

Las Propiedades Exentas

La legislación vigente normalmente contiene un listado de exenciones. Generalmente la exención se registraría en la Ley de Avalúo Catastral. Sin embargo, otras exenciones pueden estar dispersas en la Ley o encontrarse en otra legislación. Las exenciones más comunes son:

• Las propiedades inmobiliarias de los Gobiernos Federal, Estatal y Municipal.• Las Iglesias e Instituciones Religiosas.• Las Instituciones Educativas y Escuelas.• Las Propiedades de gobernantes extranjeros. • Los Edificios Públicos, de ayuntamientos, las cárceles y estaciones públicas. • La propiedad inmobiliaria de un municipio.• Estación de bomberos.• Casas de cuna.• Instalaciones de Pensionados.

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• Hospitales.

Aún cuando las propiedades inmobiliarias pueden estar exentas, sin embargo, se requiere que se valúen de acuerdo con los principios y técnicas de Valuación Masiva. Muchos gobiernos hacen un pago en lugar del impuesto que puede ser un pago equivalente o parcial.

El Impacto de Métodos Diferentes

Las opciones de selección de métodos de valuación tendrán relación directa con la calidad de y los recursos disponibles para:

• La Recolección de Datos• La Organización de Datos• El Análisis de Datos

Obviamente, mientras mejor sea la calidad de la información, más fácil será organizar y analizar los datos.

La selección del método apropiado para derivar la base del impuesto se obtendrá de la disponibilidad de la información, la preparación del personal y los recursos disponibles para mantener el sistema. Hay varias opciones que pueden utilizarse para desarrollar la base para el avalúo catastral. Las tres valuaciones más comunes, aunque hay muchas otras son:

(1) Valor de Renta es un método reconocido en varios países. Tiene ventajas y desventajas fiscales.

(2) Valores en Sitio. Se basa en la premisa de que sólo el suelo se valúa sin consideración del valor de construcciones o mejoras que se hallen en el sitio. Es un sistema de avalúo catastral probado de tiempo, que puede tener ventajas y desventajas fiscales.

(3) Valor de Mercado o de Inversión. Es una de las bases de avalúo catastral más comunes. Se basa en la premisa de que el valor tendrá relación con lo que se vendería.

El Método del Costo.

En su forma más simple, el método del costo es uno de los mejores métodos de valuación para efectos de la imposición ad valorem. Las etapas fundamentales son:

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1. Estimar un valor del suelo.2. Clasificar los usos y tipos de propiedad.3. Identificar las mejoras.4. Determinar la fuente de costo último de sustitución o reproducción.5. Determinar la depreciación:

– física– funcional– externa.

6. Estimar el valor

El método del costo para el avalúo catastral se determina sobre el costo de reproducción último. El valuador del sector privado tiende a enfocarse en el costo de sustitución último como su punto de partida. Sin embargo, por ley se requiere que los valuadores catastrales den cuenta de cada metro cuadrado de espacio. Por lo tanto, los valuadores catastrales generalmente comienzan con el Costo de Reproducción Último no con el Costo de Sustitución. Sin embargo, el valuador catastral debe considerar la funcionalidad en su estimación de la depreciación. Aunque pueden lograrse el método y el valor final mediante técnicas diferentes, la consideración del costo de sustitución es de hecho una consideración en el análisis de depreciación. Generalmente las construcciones más viejas tienen deficiencias funcionales que están incorporadas en ellas mismas.

Cada una de las seis etapas se presta para la valuación masiva y la prueba de hipótesis estadística, en el sentido que los modelos puedan ser sencillos o complejos. Cada etapa del proceso se presta para la prueba de hipótesis y el análisis con equidad o uniformidad, debido a la consistencia de la aplicación. Aunque la aplicación del modelo no necesariamente cumple con la prueba total de equidad o uniformidad, a estas aplicaciones les queda buen trecho para lograr la meta, particularmente en situaciones o cuestiones que no son de mercado y para propiedades que rara vez se venden.

Además, el proceso de recabar la información y de mantenerla vigente puede consumir tiempo y recursos.

El Método de la Ganancia

El Método de la Ganancia también se presta bien para los procesos de valuación masiva, puesto que se pueden desarrollar fácilmente modelos económicos para propiedades inmobiliarias que normalmente se compran o venden por sus capacidades para generar ganancias. Las etapas del proceso son:

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1. Obtener información sobre la renta / la ganancia.2. Analizar las tendencias de desocupación.3. Preparar un análisis de gastos por categoría.4. Determinar la Ganancia Neta.5. Aplicar una tasa de capitalización adecuada.

Las propiedades inmobiliarias de Ingreso que se crean por su valor de ganancia o renta, comprenden hoteles, centros comerciales, edificios de oficinas, conjuntos residenciales, conjuntos de comercios al por menor, conjuntos industriales y otros similares. Generalmente, existe un mercado para este tipo de propiedades. La valuación masiva en su más simple forma puede reducirse a una fórmula o modelo matemático expresados como:

GB = Ganancia BrutaV = Desocupación y Deuda IncobrableGE = Ganancia EfectivoGO = Gastos de OperaciónGN = Ganancia NetaT = Tasa de Capitalización

Por consiguiente = (GB–V) – GO = GN / T = Valor

Aún cuando nada se esté vendiendo existen registros de ganancias y gastos. El modelo de avalúo catastral permite la prueba de hipótesis estadística para establecer los puntos límites superiores e inferiores, al igual que las medidas estadísticas para evaluar eficiencias y rangos que son típicos.

Un valuador catastral analizará los diferentes niveles de ganancia, la propiedad vacante y los costos de operación, utilizando criterios estadísticos aceptados para determinar los estándares del modelo. El análisis de datos basados en la realidad constituye una prueba fuerte.

La utilización de un método de la ganancia generalmente es un ejercicio que ahorra tiempo, con respecto a la recolección de datos, la organización de la información y el análisis de cada categoría. Al igual que con el método del costo, cada una de las etapas dentro del proceso de valuación se presta a la prueba de hipótesis estadística y a la construcción de un modelo.

El Método de Comparaciones Directas.

Obviamente éste es el método preferido, pero es el más fuerte cuando la información del mercado está disponible en cantidades suficientes para construir los modelos y analizar los indicadores derivados del mercado.

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Los sistemas modernos de CAMA se prestan bien a la prueba de hipótesis estadística y a los cálculos de modelos utilizando técnicas como la regresión lineal, la regresión múltiple, los estudios de promedios y otras. Sólo están limitados por los sistemas disponibles para la autoridad valuadora de catastro.

Cuestiones Emergentes

Empecé con una breve descripción del avalúo catastral y de la imposición en Nueva Escocia. El tamaño de las ciudades modernas, en números y en escala física no tiene precedente. En 1800, Londres era la única ciudad en el mundo con una población de un millón de habitantes. El número de ciudades con 5 millones de habitantes o más se estima que será de 59 en al año 2015. Entre esas ciudades el número de “megaciudades” (aquéllas con 10 millones de habitantes o más) se incrementará en 2015 –además de ser los centros de avance cultural y cambio tecnológico–, serán innegablemente los ejes serán los ejes de crecimiento tanto demográfico como económico.

El financiamiento y la administración del cambio de población urbana será uno de los retos en las siguientes décadas. La globalización y las ciudades del mundo tendrán particular influencia en la formación del desarrollo de la economía global. Es probable que las ciudades y municipios que actualmente tienen sus poderes a través de la autoridad provincial o estatal cambien. Se forjarán relaciones y responsabilidades más fuertes entre los gobiernos federal y municipales.

CONCLUSIONES

Las opciones y el impacto del marco de referencia se encuentran en la experiencia de otras regiones y de estándares aceptados internacionalmente. No existe un “mejor” proceso de valuación masiva. Sin embargo, hay mucha información y experiencias globales que utilizar. El proceso de valuación masiva es un objetivo adecuado para individuos que están comprometidos con exigencias intelectuales y con la dedicación personal.

Hay muchos retos por delante, en tanto los gobiernos se mezclan en la comunidad global. A diferencia de los retos venideros, las ideas y conceptos de la propiedad y el valor no son nuevos. Aquellos que son nuevos para la industria tendrán una odisea por realizar.

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DEFINICIONES

¿Qué es Valuación Masiva e Imposición Ad Valorem?

La evolución del proceso y de las técnicas de Valuación Masiva algunas veces lleva a la confusión e interpretación errónea de términos técnicos. En el contexto del presente ensayo, se consideran las siguientes definiciones.

• Imposición a la Propiedad Inmobiliaria Ad Valorem. Un proceso de recaudación de ingresos que se basa en el valor de avalúo catastral de la propiedad relacionado con una escala de cambios definidos dentro de un espacio de tiempo específico.

• Valor Anual del Flujo de Ganancia. La ganancia anual bruta que, en el momento de la valuación, la tarifa del suelo y sus accesorios de un propietario común –libre de cualquier carga y restricción sobre su disposición–, pudiera razonablemente esperar obtener a través de renta / alquiler a un arrendatario, en términos y condiciones razonables. También llamado valor de renta.

• Listado de Avalúo Catastral. El listado de los valores individuales de la propiedad, generados por una autoridad de avalúo catastral con fines de imposición ad valorem de la propiedad o de estudios estadísticos o económicos.

• Mejoras. Todo el trabajo realizado o material utilizado en el suelo mediante gasto de capital en o para el beneficio del suelo, pero sólo cuando: • el efecto del trabajo realizado o del material utilizado sea para incrementar

el valor del suelo, y• el beneficio del trabajo no termina en el momento de la valuación.

• Valor de Mejora. La suma de capital que el suelo –en posesión de un propietario con dominio absoluto, libre de cualquier gravamen y restricción para su traspaso–, pudiera reportar si éste se ofreciera en venta en las condiciones y términos razonables que un vendedor auténtico requeriría.

• Valor del Suelo. La suma de capital que el interés del dominio absoluto sobre el suelo pudiera reportar si éste se ofreciera a la venta en las condiciones y términos razonables que un vendedor auténtico requeriría, suponiendo que cualquier mejora sobre el suelo o relacionada con el mismo, diferente de mejoras en sitio consideradas como componente del valor del suelo, no se hubiera hecho.

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• Regresión Lineal. Proceso de análisis estadístico utilizado para investigar si una variable dependiente y un conjunto de una o más variables independientes tienen una correlación lineal, y si es así, para predecir el valor de la variable dependiente sobre la base de las otras variables.

• Valuación Masiva. La práctica de valuar propiedades inmobiliarias múltiples a una fecha determinada mediante una aplicación sistemática y uniforme de métodos y técnicas de valuación que permiten la revisión y el análisis estadístico de resultados.

• Regresión Múltiple. Técnica estadística, similar a la correlación, usada para analizar datos con objeto de predecir el valor de una variable dependiente, utilizando los valores conocidos de múltiples variables independientes.

• Análisis de la Proporción. Estudio de la relación entre los valores de avalúo o avalúo catastral y los valores de mercado (precios). En valuación masiva, algunas veces se les refiere como análisis de la proporción del valor de avalúo a las ventas.

• Valor de Renta. Término alternativo para Valor Anual del Flujo de Ganancia, arriba definido.

• Regresión. Método que examina la relación entre una o más variables independientes y una variable dependiente y es utilizado para identificar y ponderar factores analíticos al hacer pronósticos.

• Mejoras en Sitio. Mejoras como drenaje, excavaciones, rellenos, muros de contención, u otras mejoras que se consideran como componente del valor del suelo.

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La Modernización Catastral en México: Avances Tecnológicos*

Raúl Pineda Barrera1

INTRODUCCIÓN

Agradezco en nombre del Estado de Puebla, la invitación del INDETEC para participar en este SEMINARIO SOBRE LAS CONTRIBUCIONES INMOBILIARIAS Y EL CATASTRO. Estoy seguro que el intercambio de experiencias habrá de enriquecer nuestra experiencia y alentarnos hacia retos superiores, con iniciativa, coraje y espíritu innovador. Hemos dividido en dos partes esta presentación.

• Experiencias y avances en la modernización catastral en México, esencialmente en los aspectos técnicos y tecnológicos. (En la ponencia anterior se habrán tocado los aspectos jurídicos y organizacionales).

• Presentación de las herramientas de gestión catastral y multifinalitaria en el Estado de Puebla, como ejemplo de los medios disponibles en el país.

En el desarrollo de la misma, matizaremos con algunos aspectos cualitativos y consideraciones propias, los avances, insuficiencias de la modernización catastral en México en la primera etapa; asimismo los retos y oportunidades del presente.

* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Sobre Contribuciones Inmobiliarias y el Catastro: “Municipios mejorando la gestión de su impuesto predial”, organizado por Indetec, con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy, llevado a cabo en la Ciudad de Guadalajara, Jal., del 25 al 27 de septiembre de 2002.

1 Es Director General del Instituto de Catastro del Estado de Puebla; Coordinador del programa de Modernización Catastral; Coordinador de la Integración del Sistema Cartográfico Estatal; miembro del Subcomité Técnico del Sistema Estatal de Información; miembro de la Comisión de Límites del estado y del Comité de Ordenamiento Territorial del estado; miembro de Fideicomiso Administrador de las Reservas Territoriales y de la Comisión para la regularización de la Tenencia de la Tierra.

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EL CATASTRO EN LA DÉCADA DE 1980 – 1990

Conservaba esencialmente la concepción de un inventario de inmuebles, con fines exclusivamente fiscales y sin representación cartográfica (en pocos estados se contaba con planos manzaneros escala 1:500 o 1:1000) de las principales ciudades, impresos y desactualizados, principalmente por el crecimiento de las zonas urbanas de la época y por la tecnología disponible.

La función catastral era operada por los estados con una participación mínima de los municipios. Cabe recordar que la Reforma al Artículo 115 Constitucional de 1983 les confirió la libre administración de su hacienda, lo que permitió una primera oportunidad de desconcentración operativa de la gestión catastral hacia los municipios con mayor capacidad económica y tecnológica, en número poco significativo, no obstante la administración permaneció en el ámbito estatal. La mayoría de los estados disponía de sistemas de cómputo para el registro de datos del padrón inmobiliario y para la administración de los impuestos municipales, los cuales eran operados en las tesorerías estatales; su integración y mantenimiento se realizaba a través de las declaraciones de los impuestos por adquisición de bienes inmuebles y de los manifiestos catastrales presentados por los notarios.

En ese período los municipios empezaron a realizar la cobranza del impuesto predial, recibiendo su boletaje impreso de las tesorerías estatales y reportando a ellas la recaudación registrada.

Como se puede apreciar, los recursos tecnológicos eran limitados y la gestión territorial tenía que respaldarse con equipos de trabajo en campo numerosos y costosos que realizaban su operación manualmente.

En pocos municipios se realizaron inversiones en modernización catastral apoyados con recursos propios o con Créditos de Banobras.

LA MODERNIZACIÓN CATASTRAL EN EL PROGRAMA DE 100 CIUDADES

A fines de 1992 la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal, instrumentó una serie de programas con el fin de procurar la igualdad de oportunidades y el mejoramiento de las condición de vida de la población, enfocándose primordialmente en 100 ciudades medias del país.

Uno de ellos fue el de MODERNIZACIÓN CATASTRAL, orientado al fortalecimiento de los ingresos municipales, a través de la actualización de la información y de la

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incorporación de sistemas de gestión más eficaces que dieran un impulso real a la recaudación, asegurando que el desarrollo de los proyectos fuese autofinanciable y generador de una base de ingresos propios permanente y creciente.

El programa fue operado por un COMITÉ INTERINSTITUCIONAL formado por las Secretarías de Desarrollo Social y de Hacienda y Crédito Público, con Banobras, quienes formularon los objetivos, el origen de los recursos fiscales y crediticios, los mecanismos de coordinación y los procedimientos para que los municipios o estados pudieran acceder a los mismos.

El programa comprendió dos fases:

a) Proyecto Integral o diagnóstico de modernización catastral, permitía conocer la situación actual del catastro en los aspectos jurídicos, administrativo, técnico, fiscal y tecnológico a fin de identificar y ponderar la problemática, desarrollar una estrategia de modernización, los presupuestos de inversión y la evaluación financiera del proyecto a fin de probar su vialidad y obtener la aprobación de recursos fiscales, 50% del monto de inversión a fondo perdido y los recursos crediticios por el 50 % restante; asimismo las bases para realizar el concurso nacional para contratar a las empresas de servicios catastrales.

b) Ejecución de acciones. Comprendió la contratación de las empresas responsables de realizar los principales componentes autorizados dentro del programa, los cuales se agruparon en cuatro grandes rubros.

1.- Cartografía catastral digital escala 1:1000 de las zonas urbanas de los municipios involucrados.

2.- Actualización del padrón fiscal, a través de investigación en campo de datos de predios y propietarios, su vinculación con el padrón fiscal, su referencia geográfica, y la generación y notificación de avalúos para incorporar la base gravable con datos reales.

3.- Elaboración de elementos jurídicos y administrativos.

4.- Adquisición de equipo de cómputo, software, desarrollo de sistemas de gestión geográfico catastral, de gestión tributaria y capacitación de usuarios.

Por su estructura el programa fue definido como INTEGRAL y por sus resultados como PROYECTO LLAVE EN MANO, debió aportar una solución completa a la

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problemática detectada y a los estándares de innovación establecidos, de tal manera que los municipios incorporados contarán con un catastro actualizado, con sistemas de operación, marco jurídico y organizacional pertinentes para ser administrado en forma coordinada entre los municipios y el estado y con personal capacitado.

Adicionalmente, fue incorporado el concepto de SUPERVISIÓN TÉCNICA, mediante el cual se pudo contratar empresas de especialistas para coparticipar en la dirección técnica de los proyectos, validar el cumplimiento de las especificaciones de cada proceso y producto y brindar la asesoría necesaria a los funcionarios responsables en la capitalización del programa.

COBERTURA E INVERSIÓN

Entre 1993 y 1996 la Secretaría de Desarrollo Social aportó 114.2 millones de pesos para 32 proyectos en 26 entidades federativas; otro tanto de recursos crediticios fue contratado por los estados o municipios participantes.

Fuente: Sedesol

En la primera fase del programa participaron 633 municipios de 26 entidades federativas, entre ellos las zonas urbanas más extensas, más pobladas y con mayor potencial de recaudación. Quedaron sin apoyo fiscal para su incorporación al programa los municipios rurales, con asentamientos humanos dispersos, con menor potencial de desarrollo, entre ellos los municipios con mayor índice de pobreza.

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Fuente: Sedesol, DGFDUV, Evaluación Técnica del Programa de Modernización Catastral No participaron en el primer período

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AVANCE Y BENEFICIOS

En reuniones de información y evaluación con la Comisión Interinstitucional se comentó que, en la mayor parte de los casos los programas se concluyeron, 4 se suspendieron, y 3 habían quedado inconclusos, por problemas en la fase de ejecución de acciones y por suspensión de los recursos fiscales.

Entre los beneficios cualitativos más relevantes que podemos señalar se encuentran:

1. Incorporación de la cartografía catastral digital (escala 1:1000) como herramienta de georeferenciación y validación de áreas de terreno y construcción de predios urbanos, lo cual permite la comprobación y actualización de la base gravable, la generación inmediata de avalúos, el incremento del potencial de recaudación y una operación confiable, comprobable que facilita la explicación a los contribuyentes y favorece la voluntad de pago.

2. Actualización del marco legal y reglamentario.

3. Avance importante en la actualización del padrón catastral y fiscal, lo cual generó una base de datos más real y completa a pesar de las insuficiencias existentes en el ordenamiento urbano como son asentamientos irregulares, nomenclatura de calles incompleta, no oficial y numeración deficiente.

4. Automatización de procesos sustantivos en la gestión de las contribuciones inmobiliarias municipales y del catastro, lo cual permitió beneficiar a un número adicional de ayuntamientos no comprendidos en el período inicial. Los sistemas geográficos se constituyeron en la herramienta idónea para el control territorial. Una vez superada la curva de aprendizaje y gracias a la evolución del software que ha incorporado innumerables herramientas de programación se han multiplicado los usuarios y las versiones de los sistemas con un rendimiento mayor en su uso en ventanilla y en el control de gestión catastral.

5. Formación de especialistas en catastro y sistemas geográficos. A pesar de la rotación de personal registrada en estados y municipios se ha conservado una base de técnicos con mayor calificación.

6. En lo económico se inició un proceso de recuperación de la recaudación del impuesto predial (véase cuadro en anexo) y un mayor dinamismo en la actualización y publicación de tablas de valores, aunque el rezago con relación a los valores del mercado se redujo poco por la elevada inflación que se registró en la década de los años noventa.

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7. Las experiencias exitosas han demostrado la viabilidad financiera y la rentabilidad de los proyectos de modernización catastral. De hecho se ha incorporado un mayor número de municipios con inversión local, propia, o financiados por Banobras, pero no se conoce el alcance real y parece poco probable, que se concluya todo el país sin un programa nacional.

INSUFICIENCIAS DEL PROGRAMA

Los resultados han sido positivos y alentadores, no obstante, cabe señalar factores críticos que han frenado su desarrollo. Entre ellos:

1. La suspensión de recursos fiscales que impulsó la modernización nacional del catastro, es una de las causas más importantes que ha impedido la incorporación del programa de los municipios con mayor rezago.

2. La falta de continuidad en el programa por las autoridades federales y estatales prolongará indefinidamente la modernización catastral y el desarrollo municipal.

3. La carencia de un marco normativo y reglamentario nacional en materia catastral, promoverá el desarrollo heterogéneo y desigual entre estados y municipios, propiciará insuficiencia y obstáculos en la realización de programas nacionales e impedirá la economía de escala.

4. La desconcentración o descentralización operativa del catastro hacia los municipios ha sido lenta, por insuficiencia en el ámbito estatal o municipal y porque se mantiene como un instrumento de sujeción y control. Igualmente ha afectado la terrible rotación de personal que obliga a reiniciar cada tres años, casi de cero, con una pérdida de capital humano y conocimiento sumamente costoso.

RETOS Y OPORTUNIDADES

El desarrollo social y económico del país, en el ámbito de un federalismo real, requiere con carácter de imperativo lograr un avance real en la consolidación del municipio, el cambio del marco legal, la ampliación de competencias y la transferencia de funciones de la Federación a los estados y de éstos a los municipios; demanda, igualmente, un soporte estructural, humano y técnico completos y homogéneos para sustentar un avance sólido, coordinado y compatible entre los tres niveles de gobierno.

Referido al tema que nos ocupa podemos señalar como retos y oportunidades del programa, entre otros:

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1. Revisar la política federal de inversión en el desarrollo municipal a través de programas y compromisos específicos.

2. Consolidar en el ámbito estatal el órgano de coordinación, normatividad y desarrollo tecnológico, con jerarquía suficiente para promover la consolidación municipal en su ramo.

3. Convertir en misión del catastro estatal, hacer realidad en el mediano plazo (2 - 3 años) la descentralización operativa del catastro hacia los municipios, instrumentada en los términos descritos en el programa.

4. Fortalecer el marco normativo nacional y estatal que coadyuve en un desarrollo homogéneo de la función, que facilite la coordinación y ejecución de programas y desarrollo tecnológico compatible.

5. Capitalizar la experiencia del programa de modernización catastral, promoviendo nuevas etapas del mismo, con nuevos enfoques y procedimientos que aseguren mejores resultados con menor inversión.

CONSIDERACIÓN FINAL

El programa de cien ciudades, con una inversión pequeña dio origen a un proceso de modernización que ha continuado. Si bien los logros económicos y tecnológicos pueden variar desde muy buenos hasta aceptables, cabe enfatizar que en muchos casos los proyectos fueron autofinaciables y el capital inicial que aportó la Federación fue el detonador para multiplicar su alcance y beneficios.

La experiencia ha confirmado que si no lo hacemos juntos no será realidad para todos los municipios del país.

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LA EXPERIENCIA DE PUEBLA

El Estado presentó y obtuvo autorización del Comité Interinstitucional para la ejecución del Proyecto de Modernización Catastral en los 217 municipios en el periodo 1993-1996.

En las primeras etapas se inició con los 34 municipios más grandes y con mayor potencial de recaudación que representaron el 80% del territorio urbano en el Estado.

El enfoque fue el descrito como proyecto llave en mano, es decir integral, con objeto de aportar una solución completa a los municipios.

Se terminaron los trabajos en tiempo y en presupuesto, con muy buenos resultados económicos (véase anexo), los proyectos fueron autofinanciables y rentables y permitieron generar confianza y prestigio ante las autoridades superiores con lo cual se concluyó y dio origen a una segunda etapa en el periodo 2001-2003, con inversión estatal y municipal al 50% cada uno, o sea que el Gobierno de Puebla aportó los recursos que antes se recibían de la Federación.

Se cuenta con la cartografía catastral digital de los municipios que faltaban y se inició este año un proceso de actualización de la misma en los municipios más grandes con inversión directa de ellos, seguros de la rentabilidad que han obtenido.

Además se concluyó la integración del SISTEMA CARTOGRÁFICO ESTATAL, que comprende cartografía digital y ortofotos a diferentes escalas con cobertura total del territorio con propósitos multifinalitarios. En la parte final se presentará una breve demostración del sistema geográfico catastral y de algunos procesos que se han desarrollado para otros organismos y entidades estatales, municipales y federales.

Productos del Sistema Cartográfico Estatal

1 Cartografía Cobertura km2 Municipios250,000 33600 2171:20,000 33600 2171:10,000 33600 2171:1000 1420 217

2 Ortofotos1:10,000 33600 217

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La reciente Reforma al Artículo 115 Constitucional permitió profundizar la visión de avanzar en la consolidación del municipio. En la ley de catastro se sentaron las bases para que el Instituto conserve las funciones normativas, de coordinación de programas estatales, de desarrollo tecnológico y asistencia técnica.

En el ámbito municipal, además de la formulación de propuestas al Congreso del Estado de sus tablas de valores y tarifas a las contribuciones inmobiliarias (que ejercieron desde el año 2000) se definieron los términos para la municipalización del catastro fiscal, es decir que, asumen en su totalidad la administración de su operación y mantenimiento y se coordinan con el Instituto para la protección y respaldo de la información y para la formación del catastro con propósitos multifinalitarios.

A la fecha, se han suscrito actas de transferencia de funciones con los 8 municipios más grandes, que representan más del 60% del padrón; se encuentran en proceso de automatización 46 más, con los cuales se han suscrito convenios de desarrollo tecnológico que deberán concluirse hacia finales del año; el resto deberá concluírse entre 2003 y 2004, mientras tanto, a través de convenios de asistencia técnica, delegan temporalmente en el Instituto las tareas que no pueden ejecutar.

El reto es grande por el desarrollo desigual y el rezago que existe en algunas regiones; sin embargo, no es justificante válido para renunciar a su consolidación, por el contrario, nos obliga a encontrar formas viables y económicas para la formación de personal y la adquisición del equipo y software necesarios.

La incorporación de cartografía digital y sistemas geográficos, trajo un valor agregado del programa. Se inició un proceso de modernización de importantes funciones estatales y municipales en rubros como gestión de obra pública, planeación y desarrollo urbano, ordenamiento territorial y ecológico, seguridad, protección civil, contabilidad patrimonial, administración de servicios municipales, entre otros.

En el nuevo contexto del país y del federalismo, el papel del Instituto se vinculará más con programas de promoción y desarrollo; con la formación y sistematización del conocimiento, con la administración de bases de datos multiusuario; con la investigación, con la asesoría y asistencia técnica a municipios, entidades y organismos del sector público y privado.

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El Sistema de Información Territorial y la Tecnología en

el Estado de Puebla*Raúl Pineda Barrera1

INTRODUCCION

Quiero expresar nuestro reconocimiento y más amplio agradecimiento a las autoridades y funcionarios del INDETEC por convocarnos una vez más a este importante evento, en el que representantes de toda la República nos reunimos para intercambiar experiencias y conocimientos en materia de gestión catastral y tributaria, en los aspectos de diseño de la política fiscal, potestades tributarias, desarrollo de nuevas fuentes de ingresos, tecnología, organización, marco legal y otros temas vinculados con nuestras tareas inmediatas.

Para nosotros ha sido un evento muy enriquecedor, contrastar nuestra visión y experiencia frente a otros enfoques y manera de hacer las cosas; ha despertado nuestro pensamiento crítico y nos ha colocado frente a nuevas oportunidades, muchas de las cuales hemos aprovechado en nuestro ejercicio profesional.

Con el mismo entusiasmo de siempre, nos unimos a este esfuerzo, en esta ocasión para compartir con ustedes algunos avances tecnológicos en el Estado de Puebla aplicados en el ámbito municipal y estatal, en la administración catastral y tributaria


1 Es Director General del Instituto de Catastro del Estado de Puebla; Coordinador del programa de Modernización Catastral; Coordinador de la Integración del Sistema Cartográfico Estatal; miembro del Subcomité Técnico del Sistema Estatal de Información; miembro de la Comisión de Límites del estado y del Comité de Ordenamiento Territorial del estado; miembro de Fideicomiso Administrador de las Reservas Territoriales y de la Comisión para la regularización de la Tenencia de la Tierra.

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y en lo que hemos denominado SISTEMA DE INFORMACÍON GEOGRÁFICO MULTIFINALITARIO.

Hemos dividido nuestra presentación en cuatro conceptos: a) Nuestra tarea, refiriéndonos brevemente al nuevo enfoque que ha asumido el Instituto de Catastro, a partir de la Reforma al Artículo 115 Constitucional y a la propia reforma catastral emprendida en el Estado; b) Demostración de la Tecnología de Información Territorial en el Estado de Puebla, que constituye la parte central y en la cual mostraremos algunas de las aplicaciones en sistemas geográficos desarrolladas por nuestro equipo de trabajo, las cuales operan en los municipios y dependencias estatales, al final incluímos una tabla de las aplicaciones en desarrollo; c) Inversión y fuentes de financiamiento, en la cual describimos el papel asumido por el Estado en el fortalecimiento y en la institucionalización del desarrollo municipal, en la forma en que se está financiando la inversión en tecnología de información territorial y d) concluímos con una mirada al futuro, en la cual planteamos nuestra expectativa hacia el horizonte en el mediano plazo, 2-3 años, en el cual anticipamos el posicionamiento y las soluciones viables en materia de tecnología de información territorial.

Por su naturaleza el tema obliga al uso de tecnicismos, no obstante, procuraremos emplearlos al mínimo, quizá al referirnos a escalas de productos cartográficos, nos parece mas útil un enfoque descriptivo sobre las estrategias de desarrollo tecnológico, los niveles de competencia, la coordinación interinstitucional, la generación, administración y distribución de la información territorial.

NUESTRA TAREA

El Instituto de Catastro del Estado de Puebla, es un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, responsable de integrar y mantener un sistema de información multifinalitario, aplicable en la administración de las contribuciones inmobiliarias y en la modernización de la gestión territorial en el ámbito estatal y municipal, en materia de ordenamiento territorial, ordenamiento urbano, registro publico, protección ecológica, obra pública, seguridad, protección civil, desarrollo social, contabilidad patrimonial, transporte, vialidades y algunas otras.

A partir de la Reforma al Artículo 115 constitucional, en diciembre de 1999 y a la reforma de la Ley de Catastro en agosto del 2001 se establecen las bases legales para profundizar en la descentralización del catastro fiscal hacia los municipios, proceso que permite que éstos asuman en su totalidad la administración del padrón inmobiliario de predios urbanos y rústicos que integran su territorio, la asignación de clave catastral, la tramitación de altas, bajas y cambios, la valuación catastral; la formulación de propuestas al Congreso del Estado de tablas de valores unitarios de suelo y construcción y la

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zonificación catastral; las tasas y tarifas aplicables a las contribuciones municipales y las demás funciones inherentes a la integración y mantenimiento del padrón.

El Estado, a través del Instituto mantiene las funciones normativas del catastro, la formulación del programa anual de modernización catastral, las tareas de coordinación interinstitucional en la adquisición de productos cartográficos, el estudio y desarrollo de soluciones en sistemas geográficos y otros medios requeridos por los municipios, entidades y organismos del Estado.

A partir de las reformas se crea UNA NUEVA VISIÓN PARA UNA NUEVA REALIDAD, en la cual se reafirma la estrategia de consolidación municipal, se fortalece el programa de transferencia de funciones de gestión catastral y tributaria hacia los municipios y se intensifican las acciones de capacitación de administradores y técnicos municipales. Se asume el compromiso de incluirlos a todos en los programas de modernización, independientemente del rezago y carencias que enfrenten.

A la fecha, 69 municipios, han suscrito con el Instituto convenios de coordinación y asistencia técnica, mediante los cuales asumen total o parcialmente la administración catastral, inician un proceso de inversión marginal, en equipo, software e insumos necesarios para modernizar su gestión y en función de su nivel de compromiso y participación logran una consolidación del proceso en mas o menos tiempo.

Por considerar que puede ser de utilidad, refiero en esta parte los cuatro principios que regulan el proceso de transferencia de funciones del catastro fiscal hacia los municipios: integral, ordenada, sistemática y asistida:

• Integral, implica que vamos a transferir el 100% de la administración en el menor tiempo posible requerido por los municipios.

• Ordenada, en términos de iniciar por la transferencia de las tareas mejor organizadas, de menor riesgo, y concluir con las más complejas.

• Sistemática, para el mejor ejercicio de sus competencias deben ser provistos de sistemas de gestión catastral y de gestión tributaria, así como de manuales de procedimientos que coadyuven en una administración eficaz y una atención de mayor calidad a los contribuyentes.

• Asistida, para que reciban la capacitación y asesoría necesarias por parte del Instituto, mientras consolidan el ejercicio de sus nuevas competencias, o lo deleguen temporalmente en el Instituto.

Estos cuatro principios, aunados a un profundo reconocimiento y respeto a la competencia municipal, marcan el ritmo del cambio y determinan el grado de coparticipación y corresponsabilidad que cada uno demanda.

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Por último es importante destacar que en la reforma a la Ley de Catastro del Estado, se enfatiza la responsabilidad normativa del Instituto en la formación y mantenimiento del catastro fiscal y de las bases de datos multifinalitarias; en la integración del sistema cartográfico estatal, que satisfaga las necesidades de las entidades estatales y de los municipios, en la realización de estudios técnicos de reconocimiento y georeferenciación de límites municipales; en el levantamiento de la infraestructura y del equipamiento urbano disponibles en el Estado; en la investigación y en el desarrollo de las soluciones tecnológicas de información territorial, que ofrezcan los mayores beneficios en términos de funcionalidad, calidad, cantidad y actualidad de los insumos, software y aplicaciones que se ofrecen.

Una nueva visión para una nueva realidad ha resultado un paradigma compatible con la situación actual y las tendencias en nuestro sistema político, la transferencia de competencias, recursos y soluciones del ámbito federal al estatal, y de éste al municipal, es un proceso creciente que exige capacidad de respuesta, preparación y confiabilidad en las autoridades locales. De la congruencia que mostremos los participantes depende la eficacia del proceso y la oportunidad de las acciones, la experiencia nos ha demostrado que mayores atribuciones no significan mayor competencia; mejor preparación, anticipación y compromiso probablemente la aseguren.

TECNOLOGÍA DE INFORMACIÓN TERRITORIAL EN EL ESTADO DE PUEBLA

Los programas de modernización catastral en la década de los 90s, permitieron incorporar a la administración pública insumos y productos tecnológicos de uso poco común y en algunos casos muy avanzados y competitivos.

Destacan por su importancia los sistemas de posicionamiento global, la cartografía digital fotogramétrica y los sistemas geográficos, que en conjunto representan tecnologías de punta de amplia difusión en la administración del catastro y a partir de dicho programa en muy diversas funciones en los tres niveles de gobierno en nuestro país.

En nuestra presentación haremos una demostración en tiempo real, con las bases de datos completas y su programación de los sistemas de información territorial aplicables en la administración fiscal, en el ordenamiento urbano y territorial, en obra pública; en la formación de inventarios de infraestructura y equipamiento urbano; en la contabilidad patrimonial y en el anexo al final del documento enunciaremos aplicaciones en otras funciones, o en otras versiones de software.

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Sistema Geográfico Catastral

Desarrollado en diversas versiones de software en función del tamaño de sus bases de datos. Incorpora cartografía digital escala 1:1,000 de las principales zonas urbanas del municipio y cartografía escala 1:10,000 de las zonas urbanas y rurales de todo el municipio.

Se integra con una base de datos relacional que permite georeferenciar los predios, validar datos fiscales de predios registrados, área de terreno y construcción, clasificación catastral, base gravable, principalmente, con lo cual se cubre un elemento de gestión territorial, que por tradición se realizaba por método directo, es decir con medición en campo, con cinta o con equipos de topografía, el cual resulta mas costoso y lento.

En los municipios más grandes, se obtuvo una rentabilidad alta, debido al número de construcciones omitidas o declaradas parcialmente, factor suficiente para recuperar la inversión por incremento en ingresos tributarios, además es un elemento de comprobación y control fiscal de predios registrados. Los predios fuera de la acción fiscal generalmente quedaron comprendidos en asentamientos irregulares en ejidos, o terrenos suburbanos o rurales en zonas de incertidumbre en su tipo de propiedad y suelen se de bajo potencial de recaudación.

En las poblaciones rurales, se utiliza la cartografía manzanera (escala 1:10,000) para georeferenciar puntualmente los predios y con inspección directa se levantan los datos de atributos del predio para validar su base gravable.

En su estructura, el sistema comprende datos y herramientas para integrar y mantener el padrón catastral, en los registros alfanuméricos y en la cartografía; cuenta con diversos accesos de consulta de datos para una atención ágil y objetiva en la ventanilla; está protegido con permisos para consulta; modificación de datos y generación de transacciones de altas, bajas, cambios, avalúos; expedición de cédulas o registros catastrales y mapas.

Por otra parte, se complementa con un módulo de gestión que procesa estadísticas, reportes e indicadores, generales o desagregados, sobre número de predios registrados, importes de facturación, cobranza, eficiencia y competitividad, con el administrador puede diseñar estrategias de rentabilidad y mantener control y seguimiento de procesos.

Se complementa con el SISTEMA DE GESTIÓN TRIBUTARIA, que contiene una base de datos alfanumérica con los datos del padrón fiscal, permite la actualización

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del padrón, la generación de avalúos, la determinación del impuesto predial, la impresión de boletas y el control y reporte de la cobranza.

Sistema de Gestión del Desarrollo Urbano.

Utiliza la cartografía escala 1:10,000 del territorio urbano y rural del municipio. Aprovecha la base de datos del padrón catastral en los procesos de caracterización y diagnóstico del territorio, en la determinación de coeficientes de ocupación y del uso del suelo, los cuales comprenden entre 14 y 18 mapas temáticos de análisis y desarrollo de alternativas y concluye en el establecimiento de usos, destinos y reservas, como elemento normativo en la regulación del crecimiento sustentable de los centros de población y de los municipios.

Para su aplicación en ventanilla cuenta con herramientas de actualización para la incorporación de cambios al Programa de Desarrollo Urbano vigente y para la realización de transacciones y expedición de documentos de autorización como son: constancias de prefactibilidad de uso del suelo, dictámenes del uso del suelo, licencias de construcción, afectación, alineamiento y número oficial.

Cuenta con un módulo de seguridad para la administración de permisos a usuarios en consulta, generación de transacciones, actualización y un módulo de gestión con estadísticas, reportes e indicadores, relativos a los usos, destinos y reservas programados.

Ha sido una herramienta muy útil en tareas del ordenamiento territorial, puesto que en muchas localidades hay calles con nomenclatura incompleta, numeración incompleta o desordenada, zonas enteras con domicilio conocido. El contar con cartografía digital de fechas recientes, ha permitido captar la expresión real del territorio y en coordinación con los municipios, desarrollar políticas, procedimientos y herramientas para expedir catálogos de calles, criterios de numeración y avanzar en el ordenamiento territorial, con un efecto directo en la calidad de datos de los registros fiscales de predios y propietarios.

Sistema de Planeación y Gestión de Obra Pública

Cubre dos áreas esenciales, el desarrollo de proyecto ejecutivo y la gestión de obra pública en proceso.

Un beneficio indirecto de la incorporación de la cartografía digital, adquirida para la modernización catastral, fue su aprovechamiento en la planeación de obras, ampliación de redes de agua, de drenaje, pavimentación, electrificación, urbanización, vialidades, puentes, distribuidores y otras.

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El contar con redes de posicionamiento geográfico, planimetría escala 1:1,000 con curvas de nivel a cada metro de las principales localidades y cartografía escala 1:10,000 con curvas de nivel a cada 10 metros de todo el territorio estatal, ha permitido a municipios y entidades del Estado un ahorro muy significativo por conceptos de levantamiento topográfico, pero sobre todo contar con una gran capacidad de respuesta en la formulación de estudios y proyectos.

Una experiencia muy productiva fue tener la oportunidad de revisar expedientes de proyectos de obra del Ramo 33, en cada uno destacaba entre los primeros conceptos el costo de levantamiento topográfico, 12 mil, 18 mil o más pesos en obras pequeñas de ampliación de redes de agua o drenaje. Si un mapa escala 1:1,000 de 5 o 6 km2 de superficie nos cuesta 30 o 40 mil pesos, y por contar con curvas de nivel a cada metro, nos permite ahorrarnos la mayor parte del levantamiento topográfico, lo cual equivale a cubrir el importe de un mapa con el costo de 2 o 3 levantamientos topográficos para utilizarlos en un proyecto específico, en tanto que el mapa lo utilizaremos muchas veces y es aprovechable en otras tareas.

En síntesis, esta experiencia fue el factor de decisión para invertir en la cartografía catastral de 172 municipios rurales con zonas urbanas pequeñas, ahorrar en proyectos de obra pública y utilizar el mapa con propósitos multifinalitarios.

El módulo de gestión de obra pública permite registrar y controlar por sector, programa y subprograma 82 conceptos diferentes de inversión comprendidos en las reglas de operación de Ramo 33.

Contiene herramientas de consulta para accesar al conjunto de obras en proceso por programa en todo el estado, por subprograma, por región económica, por municipio, por localidad y por obra. Adicionalmente, muestra los techos financieros por cada fuente de financiamiento (FISE, FAFOM, FISM y otros), los recursos utilizados y disponibles. Permite el registro del seguimiento del avance físico y financiero de cada obra y la definición de acciones correctivas.

En una primera etapa permite la georeferenciación de las obras a nivel de localidad, se trabaja en su ubicación específica en mapas detallados.

Sistema de infraestructura y equipamiento urbano

Es el medio para registrar y georeferenciar el inventario de infraestructura (redes de agua, drenaje, electrificación, alumbrado, telefonía, pavimentos, gas, comunicación por cable, banquetas, guarniciones). Asimismo el inventario de equipamiento

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(espacios educativos, unidades de salud, abasto seguridad, servicios administrativos, panteones, parques, lazas, monumentos y otros).

En una primera etapa se ha realizado el inventario en campo de la existencia y ubicación de estos elementos con propósitos de zonificación catastral. En un proceso complementario en coordinación con las entidades y organismos responsables de su operación se están diseñando y desarrollando sistemas geográficos para incorporar el inventario técnicamente, es decir, identificar la ubicación precisa de los elementos que integran cada red, asociados con su ficha de características técnicas, como elementos esenciales para la operación de los servicios, para el mantenimiento preventivo, para planeación de mejoras o ampliación de la infraestructura, para la rezonificación de usuarios, para la detección de fallas, omisos y otros usuarios irregulares.

Sistema de Información Geográfico Comercial-Distribución de la División Centro-Oriente de la Comisión Federal de Electricidad.

Constituye una experiencia integral en el inventario de infraestructura y del padrón de usuarios. Aprovecha la sistematización de la organización territorial del catastro, con base en la clave catastral y el número de medidor en cada inmueble, realiza la vinculación de su base de datos comercial con su distribución geográfica. Incorpora las redes de distribución eléctrica, la ficha descriptiva de cada elemento y su cobertura por circuito, banco de transformador y de este a cada punto eléctrico, o sea a cada inmueble que sirve.

La operación del Sistema ha constituido una experiencia novedosa aún para los especialistas que por años han trabajado en el sector; se encuentra instalado en 6 sucursales en 20 terminales y se tiene previsto extenderlo a 30 más en toda la División.

Por la capacidad de manejo de datos, combinación de variables, facilita la identificación de fallas, irregularidades y también fortalezas. Su uso diario en manos expertas induce acciones correctivas o de optimización en las diferentes áreas encargadas de la atención al público, operación y distribución.

Sistema de Contabilidad Patrimonial

En materia de equipamiento, además del censo catastral de los inmuebles destinados para ofrecer diversos servicios públicos, se diseñó el Programa de Contabilidad Patrimonial que permitió identificar 8411 inmuebles, propiedad del Estado, en mas de 4000 localidades dispersas en el territorio, deslindarlos de la propiedad pública, federal y municipal, así como de la propiedad privada.

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El proceso comprendió las siguientes acciones:

• Localización y georeferenciación de inmuebles.• Levantamiento topográfico, con GPS y estación total, de predios y

construcciones.• Levantamiento fotográfico de fachadas e interiores representativos de cada

tipo de construcción.• Validación de datos de registro, nombre, clave, dirección, sector, destino, fecha

de construcción.• Inventario de elementos constructivos del inmueble y del estado de

conservación.• Identificación de obras complementarias (bardas, plazas, mallas) y

de instalaciones especiales (planta de tratamiento, planta de energía, transformador, cisternas, etc.).

• Alta del Inmueble en el inventario de la propiedad inmobiliaria del Estado.• Generación de plano topográfico y determinación de áreas de terreno y

construcciones por tipo.• Elaboración de avalúos catastral y comercial.• Obtención de documentos de propiedad.• Integración de expediente físico y digital.• Alta en la contabilidad patrimonial.

El programa se encuentra en proceso de validación, para certificar en cada área, la integración correcta y completa del patrimonio inmobiliario estatal. En la etapa concluída se registraron 8411 inmuebles, con un valor superior a los 18,500 millones de pesos, que expresados en los estados financieros, favorecen la calificación de riesgos y la fortaleza de las finanzas estatales.

En el anexo se relacionan estas y otras aplicaciones que el Instituto viene desarrollando para usuarios estatales, municipales, de dependencias federales y empresas privadas.

INVERSIÓN Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO

En la primera etapa de modernización catastral la inversión fue impulsada por la aportación de recursos fiscales federales hasta por el 50% de los montos aprobados por la Comisión de Sedesol y Banobras y un 50% de recursos crediticios aportados por los municipios y el Estado.

Este estímulo fue un gran impulsor del programa en nuestro Estado y en todo el país. La suspensión de recursos federales significó un freno temporal, el cual fue

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superado y la continuidad se ha realizado con inversión directa de los estados y municipios, en ocasiones complementada con créditos de Banobras.

En nuestro caso el gobierno estatal, asumió el papel de promotor de desarrollo municipal y otorga un apoyo equivalente al 75% de la inversión necesaria en la modernización catastral de los municipios no incorporados en la primera etapa.

La experiencia ha sido muy favorable en la ejecución de los proyectos, han sido autofinanciables y han permitido fortalecer la base de ingresos propios de los municipios. En los aspectos cualitativos se ha consolidado el proceso de incorporación de tecnologías complejas y se ha formado un cuerpo técnico propio, calificado y competitivo, que asegura la continuidad en el desarrollo y la autosuficiencia, sin requerir apoyos de consultores externos que suelen ser costosos y de corto plazo.

La rentabilidad alcanzada ha generado seguridad y confianza, en este momento más de diez municipios medianos han decidido invertir con recursos propios en una segunda etapa de modernización catastral, contratando cartografía actualizada, mejorando la calidad de la información fortaleciendo su administración con sistemas de gestión catastral y tributaria apoyados con software mas robusto y completo, además de extender la utilización de sistemas geográficos a otros campos de su administración.

MIRADA AL FUTURO

En el corto y mediano plazo esperamos una consolidación de este proceso en la gran mayoría de los municipios del Estado. El sustento del programa en la reforma al marco legal, normativo y de operación permitirá una participación creciente y coordinada entre los municipios y las entidades estatales.

En los próximos 18 meses, las aplicaciones en sistemas geográficos se multiplicarán y extenderán rápidamente en todo el territorio. Se intensificarán los programas de transferencia tecnológica, a través del cambio estructural, la instalación de sistemas y la formación de técnicos especializados en las distintas disciplinas en los gobiernos locales.

Se capitalizarán las experiencias previas logrando una reducción notable en los costos de los programas de modernización catastral y en el desarrollo de nuevas aplicaciones para otras áreas y se incrementará significativamente el número de usuarios, con inversión marginal en software.

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En algunos municipios se incorporarán procesos a través del egobierno, con un alcance moderado en el número de beneficiarios, confiamos que a través de soluciones locales, municipios sólidamente tecnificados, alcancen niveles competitivos, proporcionen servicios con calidad, administren y gobiernen cada día mejor, pero sobre todo que podamos seguir como hasta ahora compartiendo nuestras experiencias y soñando que mas podemos hacer por nuestro estado, por nuestro país y por los mexicanos.

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Sistema de Información Geográfica para la Recaudación,

Fiscalización y Cobranza de Contribuciones Municipales:

Una Opción Viable*Fernando Raúl Portilla Sánchez1

I. INTRODUCCIÓN

Agradecemos muy cumplidamente al INDETEC la señalada distinción que nos hace al invitarnos a participar en el II Seminario Internacional sobre el Impuesto Predial, el Catastro y Contribuciones Alternativas para el Financiamiento Urbano: Hacia la innovación hacendaria municipal.

El municipio libre constituye el escenario donde se dirime la dialéctica política, social y cultural de una sociedad. Es el primer escaño de nuestra democracia y la expresión institucional inmediata entre Estado y sociedad.

Puede considerarse que en la actualidad, el ser y el deber ser del municipio es impulsar el desarrollo urbano, social y ecológico de manera integral y sostenible, para lo cual requiere del fortalecimiento hacendario y constituirse en una institución que evolucione continuamente. En él, la dinámica social demanda la introducción de innovaciones que permitan sustentar una actividad gubernamental y administrativa eficiente. Hoy, más que nunca, se requiere que la orientación de los municipios apunte hacia la modernización y el uso de tecnologías que atiendan de manera creativa los problemas cotidianos de la vida en comunidad.


1 Licenciado en Administración de Empresas, egresado de la Universidad Autónoma del estado de México, con especialidad en Fiscal en la propia Universidad. Actualmente es Vocal Ejecutivo del Instituto Hacendario del estado de México, Organismo Público Descentralizado por servicio.

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Albert Einstein observó que los problemas más significativos que afrontamos, no pueden solucionarse con el mismo nivel de pensamiento en el que estábamos cuando los creamos; premisa que impacta directamente el quehacer municipal y particularmente el ámbito hacendario, pues, para abatir el rezago histórico, no es suficiente con procurar para la sociedad niveles mínimos de bienestar y servicios públicos: hoy en día la población mexicana es numerosa y exigente, por lo que se vuelve indispensable fortalecer la capacidad de los ayuntamientos para actuar y decidir a través de la instrumentación de nuevas y mejores prácticas administrativas.

El año pasado abordamos el tema de la recaudación de contribuciones municipales a partir de reconocer que las autoridades fiscales dejaron de ejercer sus funciones de recaudación, fiscalización y cobranza de sus ingresos propios.

En esa ocasión, señalamos que esto obedecía a causas de diversa índole: cultural, político, social, técnico, legal, administrativo y económico; revisamos cada uno de estos componentes y apuntamos una serie de recomendaciones para superar esta situación.

A un año de distancia, percibimos que la actitud de los actores involucrados en el proceso de recaudación de contribuciones municipales, ha ido cambiando de posición y hoy existe más disposición de parte de cada uno de ellos para ejercer sus atribuciones. Sin embargo, no basta con querer las cosas; es necesario contar con los conocimientos y las herramientas para realizarlas. Por ello, en esta ocasión comentaremos sobre dos líneas de acción: la profesionalización de los servidores públicos hacendarios y el uso de un sistema de recaudación, fiscalización y cobranza vinculado a un referente cartográfico.

II. PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

La curva de aprendizaje en el ámbito municipal de tres años es, sin lugar a dudas, el primer problema que a nivel nacional enfrenta el desarrollo municipal, lo que propicia la improvisación y falta de continuidad del quehacer gubernamental.

Resolver este problema nos lleva a la necesidad de crear cuadros básicos que por sus capacidades se mantengan en el cargo, independientemente de los relevos institucionales. Con este propósito surgió la capacitación formal a través de diplomados impartidos en asociación con instituciones educativas de prestigio, que den el acreditamiento correspondiente.

Esta acción por sí sola no sería suficiente, si no se asocia a la certificación de competencias laborales, esfuerzo interinstitucional que en próxima fecha verá sus

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frutos con la publicación de la norma técnica de competencia laboral para el ámbito municipal.

Aunado a este logro, es fundamental crear una bolsa de trabajo que vincule a los empleados capacitados y certificados con las nuevas autoridades electas. De esta forma, el valioso recurso humano municipal paulatinamente irá profesionalizándose hasta alcanzar el servicio civil de carrera, propósito final de esta línea de acción, lo que seguramente le permitirá a las haciendas públicas municipales contar con personal calificado que fortalezca su posición económica.

III. ALTERNATIVAS DE MEJORA RECAUDATORIA

La fuente principal para la obtención de recursos municipales son las contribuciones de la población, sin embargo, como lo muestran los datos arrojados por los diferentes diagnósticos generados por diversas instituciones nacionales y estatales, la falta de información confiable y actualizada, la carencia de tecnologías de información y la compleja cultura de la autoridad hacendaria de “no cobro”, provocan que la obtención de recursos tributarios municipales se desarrolle en forma ineficiente.

Es necesario reconocer que el acceso a las tecnologías informáticas que mejoran la actuación de los ayuntamientos, por sus altos costos, están siendo utilizadas prácticamente sólo por los ayuntamientos metropolitanos, dejando fuera de su alcance a los municipios urbanos y rurales, que son la mayoría.

Por esta situación, percibimos la necesidad de crear sistemas informáticos mediante la cooperación de un grupo de municipios, que les permita acceder a las tecnologías de punta, prorrateando su costo.

En tanto que la atención y el reforzamiento de la política de ingresos, para que la administración municipal recupere y afiance su capacidad de crecimiento y reoriente el sistema de recaudación, fiscalización y cobranza, se convierte en una prioridad, se proponen dos alternativas para la mejora recaudatoria: uno, efectuar un programa de actualización tributaria y recuperación económica; y dos, implantar un sistema de información geográfica para la recaudación, fiscalización y cobraza de contribuciones municipales.

3.1. Programa de actualización tributaria y recuperación económica

Para mejorar la recaudación de ingresos propios, se propone como punto de partida el proceso de fiscalización, es decir, desarrollar un programa de actualización tributaria, que consiste en encuestar en campo a la totalidad de los contribuyentes

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de una municipalidad, visitando cada predio para levantar información que, una vez procesada, permita integrar un padrón fiscal que vincule las contribuciones asociadas al predio, además que sea completo, confiable y real.

Este programa debe ser realizado directamente por la tesorería municipal, quienes levantarán una cédula de información básica en sus cuatro conceptos: habitacional, industrial, comercial y de servicios, la cual tendrá dos ámbitos de información; por un lado, detectar un diagnóstico territorial de los servicios públicos municipales, y por el otro, identificar a los contribuyentes cumplidos, morosos, remisos y omisos.

Propiamente el programa de actualización se explica en tres breves aparatados, mismos que ahora me permitiré describir:

Objetivos:

• Generar información a través de la verificación y actualización de datos de contribuyentes, para que el H. Ayuntamiento cuente con bases reales de apoyo para el cobro de impuestos, productos, derechos, aprovechamientos y accesorios municipales.

• Detectar contribuyentes morosos, remisos, omisos o que se encuentren en inexactitudes, y proceder a la regularización de su situación.

• Determinar las necesidades de servicios públicos por delegación, colonia o barrio.

• Emitir padrones con información veraz y actualizada que permitan establecer estrategias y políticas para el diseño de programas de fiscalización y cobranza.

Utilidad para el ayuntamiento:

• Incremento en los ingresos municipales mediante la aplicación de bases reales de cobro a los contribuyentes afectos a obligaciones fiscales.

• Fortalecimiento económico del municipio, derivado del incremento de sus ingresos a través de la actualización de padrones.

• Facilidad en el cálculo de las estimaciones requeridas en la elaboración de los presupuestos anuales.

• Alta eficiencia en el control de obligaciones de contribuyentes.• Suprimir fugas en ingresos por conceptos de arreglos especiales entre

contribuyentes y empleados municipales.• Actualización de información que permita diseñar proyectos de atención y/o

mejoramiento de los servicios públicos.

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• Consecución de un padrón confiable que permita el seguimiento de obligaciones de los contribuyentes en la realización de obras y servicios públicos mediante el sistema de cooperación.

Beneficios a la comunidad:

• La aplicación fiscal sobre bases reales, acordes a la información proporcionada por el propio contribuyente.

• La integración del padrón real que evita la duplicidad de cuentas y sus consecuencias.

• Evitar el abuso del personal en el cobro indebido o inexacto de contribuciones.

• La eliminación de la competencia desleal mediante la regularización de negocios y giros.

• La eficiencia y eficacia del personal en atención al contribuyente.• El mejoramiento en la presentación de servicios públicos del Ayuntamiento, al

tener éste un conocimiento real de sus requerimientos.• Suprimir la necesidad de arreglos especiales y engañosos entre empleados

municipales y contribuyentes.• Generar credibilidad y confianza del contribuyente en los conceptos reales de

aplicación tributaria y procedimientos administrativos.

Hasta este punto, el desarrollo del programa de actualización tributaria obedece al ejercicio normal de recaudación y fiscalización, sin embargo, el siguiente peldaño para elevar las contribuciones municipales es instrumentar de manera efectiva la cobranza, o lo que es lo mismo, aplicar el Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE).

En este sentido, el PAE comienza con el requerimiento de pago a quienes no se presentan a pagar. Con la correcta aplicación del PAE, el municipio deberá atender a quienes, a partir de este requerimiento, se presenten a cubrir sus créditos fiscales; para ello, deberá tener la solvencia administrativa para atender, liquidar y efectuar descuentos a los contribuyentes.

Adicionalmente, en estricto apego al marco legal, es necesario que la tesorería dé seguimiento y promueva el embargo a los contribuyentes que así lo ameriten. Con la efectiva aplicación del embargo, se espera que el contribuyente efectúe su pago o concerte un convenio de pago, ya que en caso contrario será embargado.

En términos generales, así es como proponemos que se actualicen los padrones o el padrón de contribuyentes municipal, realizando un eficaz ejercicio de fiscalización y, desde luego, utilizando al PAE como una potencial fuente de recursos propios.

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3.2. Sistema de información geográfica para la recaudación, fiscalización y cobranza de contribuciones municipales.

Contar con un padrón actualizado es bueno, pero no suficiente; requiere su instalación en un sistema automatizado, ya que uno de los aspectos básicos que permiten mejorar la captación de recursos propios, es la implantación de un Sistema Integral de Tributación Municipal, razón por la que, una vez depurado el padrón de contribuyentes producto del programa de actualización tributaria, recomendamos vincularlo con un sistema de información geográfica.

Una de las grandes debilidades de las administraciones municipales, radica en la incipiente aplicación de tecnologías de información en sus procesos hacendarios. En este propósito, las funciones de recaudación, fiscalización y cobranza deben vincularse a un sistema automatizado de información geográfica.

El Sistema de Información Geográfica de Recaudación, Fiscalización y Cobranza, “Cobra”, es una solución global para el manejo y control de los ingresos municipales, aunque por sí sólo no sería de utilidad si no superamos la cultura generalizada del “no cobro” como una práctica habitual de las autoridades municipales, dado que recuperar créditos fiscales se considera una medida impopular en términos políticos.

Dicho proyecto nos permite ofrecer a los ayuntamientos, un software estratégicamente diseñado para controlar todos los rubros de ingreso municipal, tipificados en la ley, a un costo razonable y en estricto apego al marco legal vigente.

La visión de esta propuesta es automatizar la función de obtención de recursos de las tesorerías municipales, a través de un sistema informático desarrollado expresamente a partir de las necesidades hacendarias locales.

Por ello, y pese a que ahora mismo el proyecto “Cobra” se encuentra en su etapa de elaboración, en lo que resta de mi participación me limitaré a hacer mención de la estructura de esta herramienta, características básicas, aspectos técnicos y, por supuesto, metodología para su implantación al interior de los ayuntamientos.

• Estructura

El diseño del sistema “Cobra” comprende los tres elementos sustantivos que integran las funciones de: recaudación, fiscalización y cobranza.

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• Recaudación

Considera en su funcionalidad la liquidación de todos los rubros de ingreso tipificados en la ley de ingresos a cargo del municipio: impuestos, derechos, aportaciones de mejoras, productos, y aprovechamientos y accesorios.

• Fiscalización

Esta aplicación incluye productos que permiten determinar la riqueza fiscal por zona, para poder generar programas de inspección domiciliaria y masiva, comúnmente denominados barridos de campo.

• Cobranza

Por lo que se refiere a este aspecto, el sistema integra procesos para instrumentar y apoyar el Procedimiento Administrativo de Ejecución (PAE), aplicado a contribuyentes que no cumplan con sus obligaciones fiscales de cualquier tipo. Así mismo, considera los siguientes procesos para cada caso: generación del diagnóstico de contribuyentes en rezago, impresión de requerimientos de pago y seguimiento del PAE.

Adicionalmente a las anteriores funciones, el sistema considera una aplicación para vincular la información alfanumérica con una cartografía digital (en caso de que la haya), misma que enlaza información fiscal a nivel predio de todas las contribuciones municipales cuyo objeto tiene relación con el predio.

• Características básicas

• Liquidación automática de la totalidad de rubros tipificados en la Ley de Ingresos.

• Cálculo de los accesorios legales aplicables a los créditos que no se paguen en los plazos establecidos por la ley (actualización, recargos, multas y gastos de ejecución).

• Capacidad de vincular la cartografía digitalizada del municipio a la función tributaria.

• Aplicación directa de los tratamientos fiscales diferenciales.• Integración, control y mantenimiento del padrón de contribuyentes cautivos en

los rubros de predial, agua, impuestos y derechos diversos, etcétera.• Control de las obligaciones a que están sujetas los contribuyentes y seguimiento

del Proceso Administrativo de Ejecución.

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• Registro contable acorde con lo establecido por el órgano de fiscalización superior.

• Control del uso de las formas valoradas.• Expedición del recibo de pago, a efecto de llevar a cabo un estricto control de

las cantidades que ingresan por cada uno de los conceptos que tiene derecho a percibir la hacienda municipal.

• Emisión de reportes: Corte de caja; listado de transacciones; listado de pagos con tratamiento diferencial; recibos cancelados; diario de recaudación de la oficina: y listado de movimientos al padrón de contribuyentes.

• Diseño fuertemente parametrizado, lo que significa cuatro niveles de autorización para su uso en las diferentes funciones.

• Aspectos técnicos.

• La aplicación opera en un esquema de cliente-servidor y está desarrollada en un lenguaje visual para plataforma Windows NT, XP o similar.

• La aplicación está totalmente en idioma español (pantallas, reportes y manuales).

• Cuenta con capacidad para manejar varias decenas de miles de contribuyentes cautivos para cualquiera de los rubros señalados con anterioridad, con posibilidad de incrementos anuales, sin que esto vaya en detrimento de su eficiencia y velocidad de operación.

• Opera en ambiente monousuario o multiusuario sin alteraciones.• Cuenta con características inductivas y con una curva de aprendizaje

pequeña.

IV. OPERACIÓN

Este sistema pretende superar la práctica generalizada de ventanillas especializadas en predial, agua potable o impuestos diversos, para crear una ventanilla única con características multifuncionales, en la que el contribuyente obtendrá la solución a sus trámites independientemente de las etapas en que se encuentre como pueden ser: consulta, presentación de declaración, solicitud de liquidación, pago, notificación o requerimiento de pago; o del tipo de contribución que pretenda pagar.

V. ESTRATEGIA: CASO ESTADO DE MÉXICO.

Para acercar esta herramienta a los municipios de tipo urbano y rural, se propuso derramar el costo del sistema entre la totalidad de los ayuntamientos del estado, participando desde la definición del sistema, hasta los procesos de licitación.

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El Instituto apoyará a los ayuntamientos otorgándoles asesoría en las etapas de actualización y depuración de padrones; implantación del sistema; capacitación y adiestramiento del personal municipal involucrado.

A continuación, me permito mostrar el modelo conceptual del Sistema de Información Geográfica de Recaudación, Fiscalización y Cobranza, “Cobra”.

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