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NUEVOS CIRCUITOS, MERCADOS Y ACTORES EN EL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO

Celso Garrido Noguera*

INTRODUCCIÓN El país ha conocido recientemente una nueva e impactante reforma financiera promovida por el Poder Ejecutivo, a partir de la cual se restableció el régimen mixto en la propiedad de la banca.1 Esta medida fue interpretada por muchos analistas como una manifestación del “regreso de los exbanqueros”, mientras que otros argumentaron que la misma sólo era un intento para adecuar el sistema financiero a la firma de un eventual Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá. En este trabajo se sostiene que la primera interpretación está equivocada y la segunda es insuficiente. En lo fundamental dicha medida debe ser ubicada en el cuadro más amplio de una reforma financiera iniciada en el país desde 1988, cuyo objetivo era refuncionalizar circuitos, mercados y actores del sistema financiero para resolver la situación de bloqueo en que se encontraba dicho sistema a fines de 1987, dado que no asignaba a los procesos productivos el excedente financiero que captaba; y con ello adecuar al sistema financiero a las exigencias de una segunda fase de la reforma económica caracterizada por un ciclo de crecimiento económico con apertura externa en nuevo juego de mercados. Para desarrollar esta proposición se presentan primero los rasgos básicos del nuevo modelo de desarrollo configurado durante la administración de la Madrid, las condiciones para su consolidación y las principales necesidades financieras que ello genera. En un segundo apartado se analiza el estado de bloqueo en el sistema financiero a fines de 1987, esquematizándose los elementos de la agenda para una nueva reforma financiera. En el tercer apartado se considera la reforma financiera realizada entre 1988 y 1991. Se concluye con las tensiones principales en el curso de esta reforma. * UAM-Azcapotzalco Noviembre, 1991

1 La iniciativa fue enviada por el Presidente Salinas de Gortari el 2 de mayo al Congreso de la Unión.



I. EL NUEVO MODELO DE DESARROLLO EN MÉXICO A FINES DE 1987. DESAFÍOS Y NECESIDADES FINANCIERAS PARA SU CONSOLIDAC IÓN a. Como es sabido la administración de la Madrid asume el gobierno al estallar la crisis de 1982, con la tesis de que la misma tenía un carácter estructural, por lo que para resolverla se requería transformar radicalmente el modelo de desarrollo tradicional, centrado en la sustitución de importaciones, fuertemente proteccionista, y cuya dinámica dependía del liderazgo del Estado en base al déficit publico. Es así que en el curso del sexenio 1982-1988 se producen diversos cambios, en la dirección de conformar un nuevo modelo económico con una elevada apertura a la economía internacional, en el que la acumulación de capital estuviera orientada predominantemente por la rentabilidad relativa del mercado mundial, con una nueva regulación pública y bajo el liderazgo de las empresas privadas. Con ello se buscaba que el país encontrara nuevas relaciones con la economía internacional, más en correspondencia con las tendencias a la globalización que caracterizan a esta ultima. b. Los alcances de los cambios promovidos por esta estrategia durante el período 1983-1987 pueden resumirse en dos grandes transformaciones. La primera fue la conformación de un nuevo bloque hegemónico en el control del excedente compuesto por: - los grandes capitales privados reestructurados (tanto nacionales como extranjeros) que orientan su acumulación por el mercado mundial con base en exportaciones no tradicionales, al tiempo que logran un poder concentrado sobre el mercado interno de bienes y en el sector financiero. - una nueva burocracia política que ocupa los más altos cargos de dirección del Estado gestionando un proyecto de reforma estructural afín a los objetivos de los nuevos actores empresariales privados. La segunda gran transformación consistió en establecer un nuevo modo de regulación pública de la actividad económica, un juego más amplio de la economía de mercado y una redefinición de los grandes circuitos macroeconómicos, todo lo cual se reflejo en un sistema de precios y ganancias relativas que premia la acumulación de capital privado y orientada al mercado mundial. 2 Dentro de un proceso complejo, esta nueva articulación de actores, circuitos y mercados llevó a entretejer un nuevo poder económico en el que la participación de las grandes empresas privadas es altamente dinámica y con gran capacidad de adecuación al cambio. c. Sin embargo, de lo indicado se desprende también que con las transformaciones realizadas sólo se habían sentado las bases del nuevo modo de acumulación de capital orientado al mercado mundial, dado que hasta ese momento la reforma económica sólo había consistido en la reorganización de las relaciones económicas sin un relanzamiento generalizado del proceso de acumulación. 2 Al afirmar lo referido a la ampliación del espacio de los mercados no estamos implicando que las nuevas condiciones configuren un ambiente de competencia perfecta como se argumenta en la reflexión dominante. Para un análisis detallado de estos cambios ver Garrido (1988), (1990).



Por el contrario, con excepción del sector exportador no tradicional que conoció un auge extraordinario y del sector de la especulación financiera interna que había mostrado gran vitalidad, el resto de la economía había estado sumida en la recesión durante esos años. Para consolidar este nuevo modo de acumulación, era necesario atender dos grandes desafíos. El desafío prioritario era lanzar un ciclo de crecimiento del producto y el empleo. Esto correspondía por una parte a los requerimientos de las empresas líderes en el nuevo modelo, las que al tener ya definidas las nuevas bases y reglas para la acumulación de capital, demandaban rumbos más sólidos para la inversión que los ofrecidos por las colocaciones financieras en la deuda pública interna y en la especulación bursátil. Porque si bien esto último les había permitido obtener extraordinarias ganancias durante los ochenta, llegó el momento en que ese modo de rentabilidad no les ofrecía un sendero estable para el crecimiento económico de largo plazo. Pero esta necesidad de lograr un ciclo de crecimiento también se relacionaba con el carácter socialmente excluyente y concentrador que desarrolló; porque esto generaba fuerzas que amenazaban con la ruptura de la cohesión en el tejido social, a la manera de lo que en otros contextos había ocurrido en Venezuela, Brasil o Argentina. Un segundo desafío para la consolidación del nuevo modelo de desarrollo era profundizar los cambios estructurales, ya que durante la gestión de Miguel de la Madrid éstos sólo se establecieron en sus aspectos más elementales. Esto significaba afectar intereses muy poderosos formados en el viejo orden económico de la sustitución de importaciones, y esta profundización sólo resultaba viable porque ya había un nuevo bloque social que controlaba el excedente y la dirección del desarro llo. d. Resolver estos desafíos planteados significaba por lo menos dos fuertes necesidades financieras. La primera era que para generar un ciclo de crecimiento económico se necesitaba resolver la grave situación del aparato productivo, dado que como consecuencia de la recesión no sólo no se había concretado inversión productiva relevante sino que se había destruido parte del acervo de capital productivo en el país. En consecuencia, concretar el ciclo de crecimiento requería necesariamente un gran ciclo de inversión productiva, y esto implicaba satisfacer una fuerte demanda de financiamiento en condiciones en que la oferta de fondos existente en el país para estos fines no parecía suficiente para atenderla en razón de las condiciones generadas desde la crisis de 1982 (ver cuadro #5). La segunda cuestión financiera importante que estaba presente en los desafíos para la consolidación del nuevo modelo económico era la de profundizar la apertura externa en el sector financiero. Esto surgía por una parte de la ya mencionada necesidad de radicalizar la reforma económica, pero también por las exigencias de la Ronda Uruguay del Gatt en lo referido a la liberalización de los servicios. Con esta apertura financiera se planteaban desafíos extraordinarios en todas direcciones, como lo mostraron las experiencias de Argentina, Chile, etc. en los setenta y ochenta. También había riesgos por la baja competitiv idad relativa de los intermediarios financieros frente a los grandes bancos transnacionales.



Pero al mismo tiempo, esta apertura financiera resultaba muy atractiva porque con ella podría volverse a los mercados financieros internacionales voluntarios ampliamente globalizados y con costos y plazos muy atractivos. 2. LA SITUACIÓN DE BLOQUEO EN EL SISTEMA FINANCIERO IMPEDÍA ATENDER LAS NECESIDADES FINANCIERAS DEL CRECIMIENTO. UNA AGENDA DE REFORMAS AL SISTEMA FINANCIERO AL INICIO DE 1988. Al identificar las necesidades financie ras enunciadas en el apartado anterior surgen preguntas sobre qué capacidad tenía la estructura financiera existente a fines de 1987 para dar cuenta de ellas. En respuesta a esas preguntas, argumentamos la hipótesis siguiente. Como consecuencia de las condiciones creadas por la crisis de la deuda y la nacionalización de la banca en 1982, el sis tema financiero mexicano existente a fines de 1987 era sustancialmente dis tinto del que existía antes de estallar la crisis de 1982. Bajo esa nueva configuración había dado respuestas adecuadas a los requerimientos financie ros de la primera etapa de la reforma económica. Pero en relación a los nuevos requerimientos financieros que se presentaban para profundizar dicha reforma a fines de 1987, este sistema se encontraba en una situación de bloqueo.3

Para analizar los distintos determinantes de este bloqueo en el sistema financiero consideramos las restricciones financieras externas y en el interior del país, luego el cuadro conjunto del bloqueo, concluyendo con una agenda tentativa de las reformas al sistema que se requerían para superar dicho bloqueo y adecuar el sistema financiero a las necesidades del desarrollo. 2.a. Restricciones financieras externas El estallido de la crisis de la deuda externa y la nacionalización de la banca en 1982, provocaron cambios fundamentales en las relaciones financieras del país con el exterior. Destacamos tres de ellos que son relevantes para configurar la situación de bloqueo financiero en estas relaciones. i) Marginación de los mercados financieros internacionales voluntarios. Deuda pública externa y “fuga de capitales” El primero de los efectos provocado por la crisis de 1982 fue que Méxic o entró en una moratoria de facto, a partir de lo cual la economía nacional pasó a operar con una extraordinaria restricción financiera externa que representaba un primer gran factor de bloqueo para el funcionamiento del sistema financiero. Por una parte por el fuerte drenaje de fondos al exterior necesario para atender el servicio de la deuda externa (ver cuadro #1). Pero también porque la moratoria de facto significó salir de los mercados financieros internacionales voluntarios con lo que

3 El uso del concepto bloqueo no significa que el sistema financiero estuviera funcionando en forma ineficiente en general ya que como se vera, el mismo estaba permitiendo una adecuada colocación de los fondos prestables bajo los condiciones dadas. El concepto de bloqueo está definido en razón de las necesidades financieras que plantea un ciclo de crecimiento.



México quedaba excluido del acceso al ahorro externo como fuente para financiar su actividad económica. Sin embargo, esta restricción financiera externa tenía un carácter complejo ya que no sólo dependía de factores externos como eran las acciones de los bancos acreedores o la evolución de los mercados petroleros internacionales. También actuaba en esto un factor interno como fue el proceso de la llamada “fuga de capitales” que se venía desarrollando desde antes del estallido de la crisis de 1982, pero que en esas circunstancias alcanzó montos y ritmos extraordinarios. (Ver cuadro #2). Este factor agudizaría la propia crisis de deuda y generaría la siguiente paradoja en la situación financiera externa. Por una parte, a consecuencia de la salida de los mercados voluntarios el país pasó a operar en base a la ya mencionada restricción financiera externa. Pero al mismo tiempo existía un importante volumen de activos financie ros de mexicanos en el extranjero. En consecuencia, el estado de las cuentas financieras de México con el exterior era mucho menos grave si se tomaba en cuenta este factor. Sin embargo, esta paradoja se explicaba por otro fenómeno financiero presente en la crisis de 1982 como fue el de la nacionalización de la banca, con el que se cerró el conflicto entre Estado y banca privada desarrollado desde los setenta y exacerbado en los últimos meses de la administración López Portillo. Dadas las circunstancias, esta nacionalización fue prácticamente inevitable y cumplió con sus fines en lo general toda vez que fue un instrumento poderoso para conjurar las amenazas reseñadas. Pero al mismo tiempo provocó un problema mayor que habría de marcar todo el curso de la crisis y la primera etapa de la reforma económica. Porque llevó a su máximo punto la crisis de confianza de los empresarios privados respecto al gobierno, tal como se manifestó en la fuga de capitales y en la conformación de la paradoja financiera indicadas más arriba. Sobre la base del colapso de los precios del petróleo que eran la garantía inmediata para la solvencia financiera del país, aquella crisis de confianza interna por parte del sector privado se tradujo necesariamente en una crisis de confianza de los acreedores internacionales que llevó a la interrupción de sus préstamos voluntarios. Por lo tanto un aspecto central para explicar la situación de bloqueo generada por las restricciones financieras externas fue el de la desconfianza de la clase empresarial mexicana en cuanto a las posibilidades de que el país retomara la senda de acumulación en las condiciones dadas.4 La mencionada restricción financiera externa se mantuvo a lo largo de todo el período 1982-1988, sin que las sucesivas renegociaciones de la deuda externa significaran algo más que prorrogar la misma situación. En consecuencia, dicha restricción se convirtió 4 Esto llevó a que analistas como Dornbusch argumentaran que la solución del problema de la deuda mexicana tenía una pieza clave en la confianza de los propios inversionistas nacionales, la que debía ser alentada con un fuerte flujo de inversiones extranjeras que confirmaran lo promisorio de la situación nacional; mientras que en opinión de Tello y otros esta paradoja se podía resolver tomando ciertas experiencias como la francesa, según las cuales se negociaría con los acreedores el bloqueo de dichas cuentas mexicanas en el extranjero y el uso de estos fondos para cancelar parte de la deuda externa del país.



en un dato para el funcionamiento del sistema monetario y financiero interno, el que como veremos luego, desarrolló modalidades propias de funcionamiento bajo estas condiciones.5 ii) Problemas en la balanza comercial El segundo fenómeno provocado por el estallido de la crisis de la deuda en 1982, que contribuye a explicar el bloqueo en las relaciones financieras externas existente en 1987 era el referido a los problemas de los saldos en la balanza comercia l (Ver cuadro #3). Dadas las condiciones mencionadas en el item anterior, la administración de la Madrid promovió a partir de 1983 la formación de superávit comerciales en el sector externo con el fin de disponer de divisas para atender el servicio de la deuda externa. Desde este punto de vista la estrategia resultó ra zonablemente exitosa, en la medida en que se observa un incremento de los saldos positivos con base en las exportaciones no tradicionales. Sin embargo, como habría de demostrarse en el curso de los ochenta, la estrategia de superávit comerciales era intrínsecamente débil para la reforma económica y se convertiría en un factor de bloqueo financiero y económico para la evolución de esta última por dos razones básicas. Por una parte porque los desequilibrios externos que motivaban dicha estrategia de obtención de fondos externos surgían de obligaciones financieras con acreedores internacionales, las que crecían autónomamente con la evolución de la tasa de interés de referencia. El éxito de la estrategia se basaba en atender el servicio de la deuda vía un superávit comercial que se generaba más en la formidable contracción de las importaciones que en un incremento sustancial del monto total de las exportaciones. Pero dado que las obligaciones crecían por razones exógenas a la economía nacional, esta estrategia implicaba un factor de recesión interna que frenaría la evolución de la buscada reforma económica.6 Esta primera debilidad de la estrategia de superávit comerciales fue reconocida por la comunidad internacional en 1986 cuando admitió que en los países con problemas de deuda -en particular los casos de América Latina- debían pasar del “pagar y luego crecer” al “crecer para poder pagar”. Por otra parte aquella estrategia de superávit externos también era débil porque la profundización de la re forma económica requería del sector comercial externo que por un lado se mantuviera la política de apertura comercial en consistencia con el enfoque desregulador y globalista y con la estrategia antimonopólica; pero al aplicarse esta medida se pasó en un plazo rela tivamente corto, desde la situación de superávit comercial externo a la de un creciente déficit. 5 Sin embargo, hay que decir que esta restricción sólo adquirió un carácter absoluto cuando se interrumpió la refinanciación de los intereses durante un largo intervalo en 1986; esto a consecuencia de que los Bancos acreedores extranjeros argumentaban que dichas renovaciones servían fundamentalmente para financiar la fuga de capitales continuada luego de 1982. 6 Naturalmente que esta afirmación no implica desconocer el fundamental cambio en la estructura de las exportaciones del país ocurrido en la segunda mitad de la década de los ochenta, como consecuencia del incremento y predominio de las exportaciones no tradicionales.



Y por el otro, requería que con la consolidación de la reforma económica y el consecuente ciclo de crecimiento e inversión sobre las bases del nuevo modelo económico, se incrementaran las importaciones en maquinarias, equipos e insumos intermedios. Pero de no incrementarse las exportaciones en las proporciones adecuadas, esto conduciría a balances comerciales deficitarios, lo que alentaría contra la estrategia de gestión externa que aseguraba las divisas para atender el pago de la deuda. En consecuencia el éxito de la re forma que llevaba a iniciar un ciclo de crecimiento era bloqueado por la articulación comercial-financiera externa con la que se estaba gestionando la crisis de la deuda, ya que esta restringía la generación de déficit externos. iii) Caída de la inversión extranjera Un tercer factor que explica la situación de bloqueo financiero externo en 1987 era la fuerte caída en las inversiones extranjeras que se produjo a partir del estallido de la crisis de 1982. Esto junto a la salida de fondos para cumplir con el servicio de la deuda, convertía a México en un exportador neto de capitales, lo que era contra rio a las necesidades de fondos que creaba el ciclo de inversión requerido para consolidar el nuevo modelo de desarrollo (ver cuadro #1). Esta caída de la inversión extranjera era explicable por la desconfianza de los inversionistas en las perspectivas económicas y aún políticas del país; pero también por la descorrelación entre las condiciones del país v las nuevas estrategias de los capitales trasnacionales en el marco de la globalización. El no disponer de inversiones extranje ras en montos significativos tanto en lo que hace a la inversión directa como de cartera, privaba al país de una importante fuente de financiamiento para el ciclo de inversión lo que contribuía a la situación de bloqueo en el sistema. iv) Conclusión Lo analizado en los tres puntos de este apartado, puede resumirse en la siguiente conclusión. Al finalizar la administración de la Madrid el país enfrentaba restricciones financieras externas que se constituían en un factor de bloqueo financiero para la evolución de la reforma económica: exclusión de los mercados financieros voluntarios; drenaje de fondos como resultado del servicio de la deuda externa y la fuga de capitales; déficit comerciales provocados por la apertura, los que requieren fondos para su financiamiento bajo amenaza de desestabilizar el tipo de cambio; persistencia de un importante monto de capitales nacionales en el extranjero y falta de inversión extranjera directa nueva como consecuencia de la crisis de confianza de los empresarios y la falla de consolidación en las condiciones para generar un ciclo de inversión. 2.b. Restricciones financieras internas La segunda dimensión en la que analizamos el bloqueo del sistema financiero a fines de 1987 es la de las restricciones financieras interna creadas a consecuencia de la crisis de deuda, la nacionalización de la banca en 1982, y las reformas financieras de 1984, todo lo cual transformó los circuitos, mercados y actores del sistema financiero nacional.



Como hemos visto en el item anterior, desde 1982 México estuvo excluido de acceder a los mercados financieros internacionales voluntarios como fuentes de ahorro externo para financiar su actividad económica. Esto hacía que dicho financiamiento quedara limitado a los fondos disponibles en el país, lo que obligó a profundos cambios en el sistema financiero nacional entre 1983 y 1987 con el fin de asegurar la captación y asignación de dichos fondos en conformidad con los particulares requerimientos de una economía en crisis financiera pública y privada, recesión y cambio estructural. Desde el punto de vista de la situación de corto plazo, la conjunción entre restricción financiera externa y crisis de confianza empresarial exis tente en 1982, creó en el país una situación de profunda inestabilidad macrofinanciera, con el peligro de que desequilibrios en este campo agudizaran los efectos de la crisis económica estructural. Por ello, para enfrentar este aspecto de la crisis, las políticas de estabilización debían atender dos objetivos. Primero, asegurar la reproducción re lativamente estable de la moneda nacional y de las formas dinerarias del capital bajo las nuevas circunstancias, ya que esto era condición necesaria para enfrentar el cambio estructural buscado. Y en directa relación con ello, detener la “fuga de capitales” haciendo que estos permanecieran en el país. Esto condujo a que el Gobierno realizara diversas reformas en el sistema financiero nacional, buscando atender tanto las restricciones financieras externas como los equilibrios de corto plazo, todo ello en la perspectiva general de cambio estructural. Como consecuencia de estas reformas se rearticularon los circuitos financieros nacionales para asegurar los fondos al financiamiento de la deuda pública, al tiempo que se redefinió el papel de los actores que participan en estos circuitos y se promovieron rendimientos positivos para las inversiones financieras, todo lo cual fortaleció la confianza de los inversionistas privados en cuanto a la conveniencia de mantener sus capitales en el país. Aquella rearticulación de las rela ciones financieras no se produjo de una sola vez al inicio del sexenio de la Madrid, sino que se dio como un proceso cumplido a lo largo de este período y que culmina con la mencionada configuración financiera existente en 1987. Proceso que se cumplió por una compleja interrelación entre decisiones de políticas públicas, acciones y resistencias de los actores privados involucrados, así como emergencia de fenómenos económico-financieros tales como la segunda caída de los precios del petróleo a fines de 1985. Dentro de la conformación del sis tema financiero en el período 1983-1987 hay dos componentes relevantes para explicar la situación de bloqueo en el sistema financiero que estamos argumentando. i) Circuitos financieros, deuda pública y estancamiento productivo El desarrollo y predominio que adquirió el circuito de la deuda pública interna dentro de los circuitos financieros nacionales en el periodo 1983-1987 tuvo su base en la necesidad de encontrar fuentes de fondos para poder cumplir con el servicio de la deuda externa, dada las dificultades mencionadas para renovar los créditos externos. Esto al tiempo que se atendían los objetivos de estabilizar los circuitos monetarios y cambiarios, retener los capitales en el país y promover las bases del cambio en el modelo de desarrollo, (ver cuadros #1 y 4).



Dadas estas circunstancias el Gobierno implemento una estrategia financiera en los mercados internos destinada a lograr dichos fondos, la que contemplaba una articulación entre los campos fiscales, bancarios y bursátiles junto con una reforma del sistema financiero. En cuanto a los aspectos fiscales el Gobierno generó superávit presupuéstales antes del pago de intereses en base a una extraordinaria contracción del gasto corriente y de inversión así como al incremento de la captación impositiva. Este superávit significó que el gobierno pasara a controlar antes del pago de intereses, montos del orden del seis por ciento del PIB. Junto con esto, se aplicó en el sis tema bancario un encaje que llegó a ser prácticamente del cien por ciento, el que fue absorbido por el Gobierno para aplicarlo al financiamiento de la deuda pública. Sin embargo, esta disponibilidad de fondos por parte del Gobierno era insuficiente para atender los requerimientos financieros provocados por la deuda pública externa e interna, lo que significó que subsistiera un déficit público pero de naturaleza financiera. En consistencia con las políticas de estabilización aplicadas, se decidió que no se financiaría este déficit por la vía de la emisión monetaria sino que se colocarían títulos gubernamentales en el mercado de valores, para lo que se promovió una reforma financiera sobre cuyos detalles volveremos en el siguiente punto de este apartado. Dadas las condiciones externas y el cuadro recesivo del mercado interno, esas modificaciones en las relaciones financieras, resultaron relativamente exitosas: el Gobierno consiguió financiar su deuda; las casas de bolsa privadas crecieron hasta convertirse en dominantes en el sistema; y los capitales permanecieron en el país, al tiempo que el segmento más grande de los mismos lograba muy altos rendimientos financieros que les permitieron fuertes capitalizaciones en la recesión. Con esto, el circuito de la deuda pública resolvió el problema de financiamiento planteado pero a costa de asumir un carácter económicamente “perverso” ya que configuró un patrón de financiamiento de la economía adverso a la actividad productiva, y por lo tanto al ciclo de crecimiento buscado. En un sentido porque se generó una situación extremadamente grave en la estructura de las finanzas públicas dado que el gasto financiero del Gobierno se convirtió en un rubro fundamental del gasto público; y este gasto financiero tendía a expandirse con el alza de los intereses, retroalimentando el déficit y la deuda pública, lo que indica a nuevas alzas de las tasas de interés, y en consecuencia profundizaba la recesión económica. Con ello la deuda pública interna comenzó a crecer a niveles extraordinarios debido a la necesidad de emitir nueva deuda para pagar las obligaciones generadas por las emisiones anteriores. Con base en las articulaciones financiero-productivas existentes esto se imponía como necesario toda vez que de no atender las obligaciones de su deuda interna, el Estado hubiera entrado en insolvencia, generando una nueva crisis de confianza que hubiera conducido a una “corrida” contra el peso y el consecuente colapso cambiario. Pero este circuito también tenía un carácter económicamente “perverso” por los efectos que generaba en el comportamiento de los diversos agentes económicos y por la redistribución de activos que produjo.



Este modo de satisfacer el financiamiento de la deuda externa hizo que la absorción del crédito bancario por el Gobierno significara una casi total carencia de créditos para las empresas, constituyéndose en un factor de recesión. Asimismo, esta colocación de títulos de la deuda pública interna en la bolsa creó un espacio de rentabilidad atractivo y dinámico para que las empresas con liquidez, colocaran sus fondos con altas rentabilidades relativas al tiempo que introdujo un factor de presión al alza en la tasa de interés. Estas colocaciones financieras internas del Gobierno generaban un flujo por pago de intereses que llegó a superar el monto equivalente pagado por el servicio de la deuda externa, lo que significaba que con dicho circuito se aseguraba ganancias sin riesgo a un importante volumen de capital altamente líquido existente en el país. Implícitamente esto satisfacía el objetivo de retener dichos fondos en el país en base a la elevada tasa de interés pasiva en términos reales pagada por la deuda pública. Pero con esto los grandes capitales privados canalizaban su liquidez con alta rentabilidad en aplicaciones característicamente improductivas, constituyendo la base del juego especulativo bursátil desarrollado en estos años. Esto retroalimentó la recesión económica por el doble desaliento a la producción que representaba esta combinación de alta y segura rentabilidad financiera junto con elevadas tasas de interés activas.7 Es decir que este patrón de financiamiento promovía altos volúmenes de ahorro financiero, los que sin embargo no eran aplicados a la inversión productiva desatando una dinámica especulativa e inflacionaria en el sistema. La estructuración de este circuito de la deuda pública interna tuvo un efecto complementario, en la medida que contribuyó a generar circuitos de financiamiento privado extrainstitucionales (o “mercados paralelos”) establecidos por la relación directa (o me diante la vinculación a través de casas de bolsa o bancos) entre los particulares con posición superavitaria y los que tenían situación deficitaria. La creación de este tipo de circuitos significaba un debilitamiento del tejido financiero institucional, amenazando la estabilidad del conjunto del sistema. Por último, hay que destacar que la articulación financiero-productiva generada por el circuito de la deuda pública interna representó un poderoso mecanismo de redistribución de activos y de polarización entre los diversos segmentos del sector privado. Por una parte el pequeño pero muy poderoso sector de grandes empresarios constituido en el núcleo del nuevo modelo económico, había centralizado por este circuito grandes masas de capitales en forma de dinero, al tiempo que se reestructuraba en una clara articulación productiva -comercial- financiera que le permitía un elevado control del excedente dentro de las condiciones de acumulación consideradas, asumiendo el liderazgo económico en el modelo exportador. Y frente a ellos, la gran masa de los empresarios enfrentados a un cambio vertiginoso, no 7 La referencia a la conexión entre deuda pública y juego especulativo está formulada en relación al siguiente circuito que generaba la inyección de liquidez producida por las ganancias obtenidas con los títulos públicos por los inversionistas. Por las circunstancias recesivas existentes esta no se canalizaba a la producción: y por la baja rentabilidad relativa de las colocaciones en dólares estos fondos no salían del país. Esta articulación de opciones de inversión orientaba inevitablemente dichos ingresos, hacia el reducido pero dinámico mercado accionario secundario donde se concretaba aquella especulación, el que en consecuencia mostró un crecimiento extraordinario en estos años.



procesado y sin recursos financieros para asumirlo. Esto debilitó al conjunto del tejido empresarial y su capacidad potencial de contribuir a la dinámica expansiva en el nuevo modelo. ii) Indefinición de los actores del sistema financiero El otro gran factor de bloqueo en el sis tema financiero interno a fines de 1987 era la indefinición funcional y de poder de control que había entre los distintos actores de dicho sistema, lo que era consecuencia de la reconversión de los mismos ocurrida en el período 1983-1987. Tres son los actores que interesan para nuestros fines: del lado no financiero, las grandes empresas privadas; del lado financiero, los bancos y las casas de bolsa. Las grandes empresas privadas En relación a estas destaca en primer lugar que como consecuencia de la devaluación ocurrida en 1982 vieron incrementarse bruscamente sus pasivos en dólares, lo que significó una situación de quebranto generalizado para las mismas. El proceso de rescate financiero de las grandes empresas privadas nacionales y extranjeras endeudadas en dólares implementado a través del Programa FICORCA, permi tió que estas se reestructuraran financieramente y que pasaran a una situación superavitaria en términos financieros. Esto, en su relación con los cambios de reglas económicas que pasaron a premiar la actividad exportadora no tradicional, conduciría a que este sector de grandes empresas privadas se convirtiera en líder del conjunto de la reforma económica. Desde el punto de vista del funcionamiento del sistema financiero, esta reestructuración de las grandes empresas industriales y comerciales bajo las condiciones analizadas en el punto anterior, se tradujo en que las tesorerías de estas empresas emergieran como oferentes de extraordinarios y muy concentrados volúmenes de fondos prestables. Lo anterior significó que muchas de ellas operaran montos muy superio res a los manejados por varios de los bancos nacionalizados, con efectos notables para el funcionamiento del sis tema financiero. Por una parte, porque como se indicó mas arriba buena parte de dichos fondos estaban colocados en títulos de deuda pública, lo que implicaba que había una elevada concentración en el segmento de esta deuda que estaba en manos del sector privado. Por otra parte, ese poder financiero de las tesorerías de las grandes empresas implicaba también una condición estructural nueva en cuanto a relaciones financieras, porque ellas podían competir como intermediadores de fondos con los bancos nacionalizados y las casas de bolsa. Este papel de las tesorerías de las grandes empresas creaba una situación ambigua en el sistema financiero institucional, lo que generaba tensiones tanto para el funcionamiento de este como para el funcionamiento de las empresas en relación con su papel de agentes productivos.



Los bancos nacionalizados Este actor se configuró a partir de la nacionalización de la banca privada en 1982, y sufre rápidas e importantes transformaciones bajo la nueva administración del Presidente De la Madrid quién promovió importantes reformas al sistema financiero en 1984. Con dichas reformas se permitió que hubiera nuevamente propiedad privada sobre el paquete accionario de los bancos hasta un monto del 34% del capital. También se definió el monto y modo de pago a los ex-banqueros del patrimonio correspondiente a los bancos nacionalizados. Asimismo se vendieron las instituciones financieras no bancarias poseídas por los bancos (Casas de Bolsa, aseguradoras, etc.) las que en algunos casos fueron adquiridas por ex-banqueros, pero en otros por empresarios no vinculados anteriormente al sector financiero; y se promovió la liquidación de los paquetes de acciones industriales controladas por los bancos. En la lógica de esta nueva condición, los bancos nacionalizados estaban prioritariamente abocados al financiamiento público vía el encaje, lo que significó una importante reducción de su oferta de financiamiento al sector privado. Junto con ello se restringió la posibilidad de que la banca nacionalizada participara directamente como intermediario en el mercado de dinero de la bolsa de valores lo que le impidió durante este período gestionar los fondos destinados al financiamiento de la deuda pública operados en ese mercado -aún los intermediados por los bancos- y disminuyó notablemente su captación en beneficio de las casas de bolsa. Esto no impidió el desarrollo de algunos de los grandes bancos, los que tendieron a reintegrarse como grupos financieros informales a partir de nuevas funciones y servicios como son los de arrendamiento, afianzamiento y factoraje así como a desarrollar agresivas políticas de expansión en el mercado financiero internacional. Las casas de bolsa La reforma financiera de 1984, en combinación con la dinámica del sistema financiero en base al circuito de la deuda pública interna y el mercado accionario analizada más arriba, permitió una extraordinaria evolución de las casas de bolsa. Esto fue consecuencia de que el Gobierno decidió intermediar la colo cación de títulos de la deuda pública interna por medio del mercado de valores, asignando dicha función de intermediación de manera exclusiva a las casas de bolsa. Teniendo en cuenta que el formidable crecimiento del mercado de valores durante estos años tuvo su soporte absolutamente dominante en el comercio de títulos de la deuda pública interna, es explicable que las casas se convirtieran en poderosos controladores de fondos, amenazando con desplazar a la banca nacionalizada en la hegemonía dentro del sistema financiero. Por último, cabe destacar que como resultado de la reestructuración empresarial ocurrida en estos años se desarrollaron vinculaciones de propiedad entre las grandes empresas no financieras mencionadas antes y las casas de bolsa a través del control sobre ambos tipos de empresas ejercido por un reducido pero muy poderoso grupo de personas. Estos agentes tienen un gran poder de mercado mediante sus decisiones de portafolio ya que su control de activos les permite conectar mercados financie ros productivos y comerciales internos y externos. Como resultado de estas vinculaciones



se conforman grupos económicos-financieros privados, cuya novedad no radica en su existencia dado que ya se habían conocido en el país en los setenta. Lo novedoso de esta articulación, y que es re levante para comprender la actual privatización de los bancos y la formación de grupos financieros, es que en estos grupos económico-financieros se articulan ahora sectores productivos con casas de bolsa en lugar de con bancos como había ocurrido en el pasado. Esta conformación de relaciones financieras y actores del sistema llevó a generar diversas tensiones entre ellos, lo que contribuyó al estado de bloqueo que presentaba el sistema financiero en 1987. Esquemáticamente, estas tensiones pueden ser resumidas en tres: - Por una parte, la tensión entre banca nacionalizada y casas de bolsa en relación a la competencia por el control de la captación de fondos. En una larga fase inicial y debido a las regulaciones existentes los bancos reasignaron espacios de captación frente a las cansas de bolsa, mientras que estas crecían a velocidad vertiginosa en función del rol que el Gobierno les asignó en la gestión de la deuda pública interna. La expectativa oficial que justificaba esta estrategia era que se podía desarrollar un proceso de “profundización” de las relaciones financieras alentando la maduración del mercado de valores a partir de un nuevo papel de las casas de bolsa. A pesar del evidente carácter especulativo del mercado, se concebía que con el tiempo se iría mejorando la capacidad de la bolsa para otorgar financiamiento fresco a la producción. Sin embargo el proceso desembocó en el colapso del mercado accionario en octubre de 1987, cerrando un gran ciclo expansivo en donde se puso de manifiesto las insuficiencias de las casas de bolsa y del mercado de valores para generar un financiamiento genuino de la inversión productiva. - La segunda gran tensión en lo que hace al balance entre grandes actores institucionales del financiamiento era la que se generaba por la acción de las tesorerías de las corporaciones constituidas en intermediarios financieros informales. El potencial de disrupción de este actor se hizo presente en diversos mo mentos. Durante todo el período había una tensión central para nuestro argumento sobre el bloqueo financiero, como era la que se generaba en la relación entre el gobierno y los actores privados por la negociación de fondos con los que reproducir el mencionado circuito de la deuda pública. Porque en esta negociación el Gobierno estaba restringido a relacionarse con un pequeño pero muy poderoso círculo de tenedores de fondos compuesto por estas tesorerías de las grandes empresas y las casas de bolsa. Con ello, estos tenían un extraordinario poder de mercado para determinar el costo de financiamiento del Gobierno, e indirectamente a través de este poder financiero lograban condicionar al gobierno en la definición de sus políticas. En otro momento las tesorerías se constituyeron en el centro de una gran tensión entre actores del sistema cuando se expandió el mercado “paralelo” interempresarial en base a que las empresas superavitarias financiaban directamente a las empresas deficitarias con el consecuente efecto sobre bancos y casas de bolsa. Un significativo momento de tensión generado por las tesorerías de las grandes empresas fue el que se dio con la mencionada quiebra del mercado accionario en 1987. En esta ocasión, las grandes tesorerías, que ya habían salido del mercado de



valores y enfrentaban un horizonte de posibles desequilibrios inflacionarios y cambiarios, decidieron adelantar el pago de su deuda externa para aprovechar sus ganancias financieras reduciendo su apalancamiento externo; pero al hacerlo crearon nuevas tensiones en el mercado cambiario que sólo encontraron resolución en el marco del Pacto firmado a fines del año 1987.8 2.c. Cuadro conjunto del bloqueo en el sistema financiero. Una agenda de reformas a principios de 1988 Lo visto en los ítems anteriores fundamenta la proposición expuesta al inicio de este apartado, respecto a que la estructura de relaciones financieras existente al final de la administración de la Madrid presentaba un estado de bloqueo en cuanto a su posibilidad de atender el financiamiento de un ciclo de inversión como el deseado, porque su configuración no aseguraba que se pudiera captar y transferir a la producción los superávit necesarios para financiar las demandas de inversión mencionadas en el apartado 1. En resumen, este bloqueo consistía en lo siguiente. En el sector externo había una situación no resuelta entre permanecer fuera de los mercados financieros internacionales voluntarios, transfiriendo importantes fracciones del ingreso nacional al exterior por pago de la deuda; y al mismo tiempo, disponer de importantes fondos en el extranjero así como necesitar establecer nuevas relaciones con los capitales transnacionales para financiar un ciclo de inversión. En lo interno, y en lo referido a la configuración de los circuitos financie ros había un sistema de altas tasas de interés real que conducían a la formación de una elevada masa de ahorro financiero que no llegaba a concretarse en inversión productiva; por el contrario, este se aplicaba imp roductivamente en el circuito “perverso” de la deuda pública interna. Y en cuanto a los actores, había indefinición respecto a los poderes y relaciones entre bancos, casas de bolsa y tesorerías de empresas; esto hacía incierta la relación entre acumulación productiva y financiamiento tanto en lo que hace a dirección de los flujos como a los montos a lograr. De conjunto, las características del patrón financiero formado en estos años y la relación en la que estaba con respecto al proceso productivo implicaba una clásica situación de “desocupación involuntaria” para los capitales en el país. Por una parte había una prolongada situación de recesión y desocupación; y por la otra capitales ociosos tanto aquí como en el extranjero, que no llegaban a aplicarse en la producción aunque al mismo tiempo lograban buenas rentabilidades por la vía financiera. Al mismo tiempo, dada esta configuración, los capitales nacionales tampoco lograban acceder a los fondos internacionales que requerían para la concreción de sus propios proyectos así como para las obras de infraestructura necesarias para el nuevo ciclo de 8 Una expresiva manifestación de las tensiones que se generan por el poder financiero de las tesorerías de las grandes empresas se presentó en los meses de agosto y septiembre de 1991, cuando éstas apoyadas por créditos de los grandes bancos así como otros que lomaron en el exterior, realizaron un fuerte juego especulativo en base a los diferenciales de tasas primarias y secundarias en los Cetes. Estas eran provocadas por la exigencia a los Bancos de cumplir con coeficientes de liquidez al cierre mensual, y por el intento del Banco Central de reducir la tasa de interés del mercado. El proceso terminó con extraordinarios desequilibrios monetarios que obligaron a intervenciones muy importantes del Banco Central, así como al abandono del régimen de coeficientes de liquidez y al alza en la tasa de interés.



acumulación. Al final de la administración De la Madrid aparecía como imprescindible resolver este bloqueo financiero estructural para enfrentar el ciclo de cre cimiento que sería el objetivo de gobierno en la siguiente administración. Esto en el contexto de continuar una apertura progresiva de la economía que debería incluir el campo financiero. El análisis de los elementos que caracterizaban al propio bloqueo del sis tema financiero muestran la agenda de problemas que enfrentaba la adminis tración Salinas de Gortari para destrabarlo dentro de las condiciones dadas: a) Para resolver la restricción financiera externa era necesario actuar en cuatro aspectos: reducir el drenaje de fondos por el servicio de la deuda, estableciendo nuevos acuerdos con la banca transnacional y abriendo con ello el camino a los mercados financieros internacionales voluntarios; promover el retorno de capitales mexicanos en el exterior; buscar un nuevo trato con las empresas transnacionales para inducir un ciclo de inversión extranjera directa; estabilizar el tipo de cambio para hacer previsibles las expectativas de los inversionistas extranjeros y nacionales. b) Para resolver nuevas relaciones institucionales entre actores y establecer nuevos circuitos financieros “virtuosos” en el interior del país, era necesario: definir la situación de los nuevos holdings industriales-financieros en el sistema, reconociendo su poder y sus necesidades financieras en el ciclo de expansión buscado; reducir el circuito de la deuda pública interna para permitir reciclar fondos hacia la acumulación productiva y bajar los costos financieros para la inversión; asegurar la cohesión del sistema ante la apertura financiera, definiendo el predominio entre bancos y casas de bolsa y generando actores financieros capaces de enfrentar la competencia internacional, al tiempo que se logran rangos de regulación monetaria y financiera compatibles con la subsistencia de la soberanía nacional y con los objetivos de re forma estructural. Esta agenda es la que parece subyacer en el conjunto de acciones relativas al sistema financiero desarrolladas al final de la administración de la Madrid y en lo que va de la administración Salinas de Gortari. 3. EL NUEVO ORDEN FINANCIERO CREADO CON LAS REFORMAS REALIZADAS ENTRE 1988 Y 1991 La reforma financiera realizada desde 1988 a la fecha, dentro de la cual se inscribirá el restablecimiento del carácter mixto a la banca, constituye una respuesta al mencionado problema del bloqueo en el sistema financiero en la línea de la agenda reseñada al final del item anterior. Con esta reforma se buscaba conjuntar el poder del bloque social que hegemoniza el control del excedente dentro del nuevo modelo con los requerimientos de la apertura financiera y de financiamiento al ciclo de crecimiento con el que se continuará la reforma estructural. Dicha respuesta presenta diversos problemas y fragilidades, como casi todas las que se han dado durante la reforma estructural que se viene realizando desde inicios de los ochenta. Pero la eficiencia y posibilidad de éxito de esta reforma financiera debe ser evaluada en la perspectiva de su capacidad para lograr una efectiva refuncionalización del sistema financiero en relación a los requerimientos del desarrollo productivo bajo las condiciones de hegemonía dadas.



Las conclusiones extraídas del punto anterior hacen inteligible la compleja estrategia de reforma financiera desarrollada por los gobiernos desde 1988, dentro de la cual el restablecimiento de la banca mixta y la formación de grupos financieros resulta un eslabón coherente. Como en el análisis del bloqueo del sistema financiero, esta reforma de dicho sistema también puede considerarse analizando diferenciadamente las acciones cumplidas en el sector externo y en el mercado interno, aunque con ello no se siga el desarrollo cronológico de las mismas. Reformas financieras externas La reforma financiera comenzó desde 1988 con diversas medidas tomadas en relación a los bancos, pero tendría un punto de referencia fundamental en las diversas acciones realizadas por la administración Salinas de Gortari en 1989 dirigidas a resolver el bloqueo en las relaciones financieras externas y promover el retorno de México a los mercados financieros internacionales voluntarios. La primera de dichas acciones estuvo orientada al problema de la deuda externa, cuyo tratamiento se convirtió en tema prioritario para la nueva administración. Explícitamente al inicio de esta gestión, desbloquear las restric ciones creadas por la deuda externa, a través de negociaciones de nuevo tipo se convirtió en un tema central de la política económica. Esto se tradujo en una muy espectacular y publicitada renegociación de la deuda externa dentro del marco del llamado Plan Brady. Conforme a múltiples analistas, esa negociación no parece haber logrado el alivio de largo plazo esperado en cuanto al drenaje de fondos por concepto del servicio de la deuda externa. Pero sí fue efectiva en lo que se refiere a mejorar la situación de corto plazo, y más aún en lo que hace a generar un nuevo clima de confianza por parte de los empresarios. Ambos factores resultaron fundamentales porque dieron tiempo a la nueva administración, lo que era un elemento principal para permitir avanzar en la consolidación del ciclo de crecimiento buscado. Un segundo orden de acciones fueron los de las políticas orientadas a promover el retorno de capitales al país a partir del llamado “timbre fis cal”, mediante el cual quienes habían sacado fondos al exterior podían regre sarlos sin más requisito que el pago de un impuesto único. En esta misma dirección, aunque en menor medida estuvieron las políticas de cambio de deuda por swaps. En tercer lugar se implementaron políticas orientadas a estimular el ingreso de inversión extranjera tanto de cartera como directa. Las primeras crecieron muy fuertemente con la autorización para adquirir en bolsa acciones neutras por parte de extranjeros, así como con los ADR (ver cuadro #6). Por su parte la inversión extranjera directa ha crecido a un ritmo menor y fundamentalmente estimulada por las perspectivas que abre la eventual firma del TLC. De conjunto, estas reformas en el sector externo parecen haber permi tido superar la situación de bloqueo en el mismo que analizamos antes. Por una parte, las empresas particulares y el propio Gobierno están volviendo a los mercados internacionales voluntarios, encabezando un fuerte movimiento de los países



latinoamericanos en esa dirección.9 En relación con lo anterior, también se ha revertido la relación de financiamiento de la economía nacional respecto al resto del mundo pasando de exportar a importar capitales. Esto se observa en la fuerte situación deficitaria de la balanza de mercancía generada por el crecimiento de la inversión, el empleo y el producto, la que sin embargo puede ser financiada por el ingreso de capitales al país (ver cuadro #3). Actualmente, existe una muy importante disposición de reservas internacionales de divisas por parte del Banco de México, lo que hace pensar en la posibilidad de fijar el tipo de cambio como “ancla” para la inflación. Desde este punto de vista parece haber una configuración externa favorable para apoyar el crecimiento que ya lleva tres años, por lo que las perspectivas en este sector estarían ahora asociadas a la consolidación de dicho crecimiento. Reformas financieras internas La reforma financiera interna es compleja porque hace referencia a por lo menos tres grandes aspectos. El primero referido a la desregulación de la banca nacionalizada y nueva regulación de las casas de bolsa; el segundo relativo a la reestructuración de la deuda pública interna tanto en monto y tasas como en plazos, lo que está asociado con el proceso de reprivatización de empresas públicas; por último está el cambio en el régimen de propiedad de la banca, su venta efectiva y la autorización para conformar grupos financieros. * Desregulación bancaria y nueva autoregulación bursátil Estas medidas comenzaron a partir de 1988, y pueden resumirse esquemáticamente en lo siguiente. Se liberó la fijación de las tasas de interés cobradas por los bancos, avanzando en la dirección de un mayor juego de mercado en la formación de las mismas; se liberó también el encaje bancario reemplazándolo por coeficientes de liquidez, lo que significó volcar al mercado importantes cantidades de fondos en beneficio del sector privado; asimismo se permitió que los bancos operaran directamente títulos en el mercado de valores mediante sus mesas de dinero, lo que se tradujo en un significativo incremento de la captación bancaria y una caída importante de los valores en custodia en las casas de bolsa; se modificó el criterio de gestión de los fondos prestables por parte de los bancos, lo que significó un incremento sustancial de los créditos otorgados a las empresas; también se reformó nuevamente la le gislación para permitir propiedad extranjera sobre los bancos en un monto de hasta el 34% de los incrementos de capital. Asimismo, ya bajo la nueva adminis tración Salinas de Gortari una de las primeras medidas fue promulgar sanciones ejemplificadoras a importantes directivos de casas de bolsa (como en el caso del Sr. Eduardo Legorreta, Presidente de Operadora de Bolsa quién fue encarcelado por fraude), dando con ello una señal clara a este sector de que debía cambiar su estrategia para adecuarla a las nuevas exigencias del bloque hegemónico y de la etapa actual del modelo de acumulación. Junto con esto se promulgaron importantes reformas en las regulaciones del mercado de valores en el

9 Ver Latinfinance 1991, varios números.



sentido de una mayor autoregulación del mercado. ** Reducción y reorientación del circuito de la deuda pública interna Un segundo gran campo de reformas financieras fue el realizado en el circuito de la deuda pública interna, que como señalamos más arriba había adquirido un carácter económico “perverso”. Para atacar este problema se contó con el soporte que brindaba la exitosa reducción del ritmo de crecimiento de la inflación, lo que junto con la disminución de los montos demandados por el Gobierno permitió bajar las tasas pagadas por esta deuda. Una acertada vinculación entre continuar el saneamiento en las finanzas públicas, incrementar el superávit primario y reprivatizar las grandes empresas públicas parece haber llevado a que, partes importantes de los fondos obtenidos de esta manera fueran aplicados a la amortización de la deuda pública, lo que significó reducciones cuantiosas de la misma del orden de los 8 mmd. En consecuencia el país observa por primera vez en muchos años una situación superavitaria en las finanzas públicas globales, y una reducción sustancial del peso que el gasto financiero tiene en el gasto total (ver cuadro #4). Por último, como resultado de una combinación entre reducción de la inflación, caída de las tasas de interés, incremento de la inversión productiva, y cambios en las políticas de encajes por el Gobie rno, se observa un importante incremento de los plazos promedios de la deuda pública que exceden ya el año de vencimiento. A consecuencia de esta reforma, el circuito de la deuda pública parece haber cambiado su significación en el financiamiento y en el funcionamiento global de la economía. Esto se hace evidente en su contraparte que es el circuito del financiamiento privado, el que ha estado creciendo significativamente durante estos tres últimos años (ver cuadro #7). En particular destaca el importante esfuerzo de apoyo a la micro y pequeña empresa que esta realizando Nafinsa la que según informaciones periodísticas prevee créditos por 5 mmd. para 1992 y está atendiendo casi 50,000 de este tipo de empresas, en un intento por cerrar la brecha que existía en este campo y promover un desarrollo mas integrado del tejido empresarial nacional. Sin embargo, el crecimiento de la inversión privada muestra al mismo tiempo que el sistema financiero interno tiene fuertes limitaciones para proveer los fondos requeridos para el crecimiento, tanto por los costos del crédito como por los montos y plazos demandados (ver cuadro #5). *** Formación de grupos financieros privados y cambio en el régimen de propiedad de la banca Un tercer aspecto de la reforma financiera es el referido a la autorización para que se formen grupos financieros y el cambio en las disposiciones legales para restablecer la posibilidad de propiedad privada sobre los bancos. Estas medidas se presentan juntas porque están intrínsecamente relacionadas en su lógica, ya que ambas forman parte de las políticas para refuncionalizar a los actores del sistema financiero resolviendo las mencionadas tensiones entre ellos que bloqueaban el funcionamiento de dicho sistema. Estas medidas estuvieron también



muy influenciadas por las perspectivas de la apertura financiera y la eventual firma de un tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá. En términos de su secuencia en el tiempo lo que primero ocurrió fue la autorización para constituir grupos financieros a fines de 1990. En general, con este tipo de agrupamiento se busca promover la integración de intermediarios financieros en la perspectiva de mejorar la eficiencia, escala, montos y costos del servicio dentro de una lógica de globalización financiera. Implícitamente, esta constitución de grupos financie ros procura dar transparencia y legalidad a la integración ya existente entre las instituciones financieras. Sin embargo, la disposición no considera la formación de grupos industriales-financieros como los que indicamos que existen en México. En esta primera versión de fines de 1990 se concebía que los grupos financieros podrían articularse en torno a un banco o una casa de bolsa, pero que estas dos instituciones no podrían estar juntas formando un grupo. Sin embargo, en julio de 1991 se legisló sobre el cambio de régimen de propiedad de la banca y junto con ello se modificó la lógica de los grupos financieros. Porque se autorizó la constitución de grupos financieros en donde puede haber un banco y una casa de bolsa además de otros intermediarios financieros no bancarios como pueden ser aseguradoras. arrendadoras, afianzadoras, empresas de factoraje y casas de cambio. Esto se vincula con el hecho de que en el curso de ese intervalo parece haber ganado predominio la disposición de restablecer el régimen mixto para la banca, ante la necesidad de tener intermediarios financieros fuertes y capaces de interactuar en el sistema financiero internacional y en el marco de un TLC. A diferencia de la propuesta inicial, la formación de grupos financieros integrando bancos y casas de bolsa dentro de un contacto de acción privada daba una solución definitiva a las tensiones entre banca y casas de bolsas indicadas más arriba. Esta solución implicó reconocer el predominio logrado por las casas de bolsa dentro del sistema. En particular la privatización de la banca en el marco de la formación de grupos financieros crea las condiciones para organizar la función de banca de inversión que se encontraba fragmentada entre los bancos y las casas de bolsa. Conforme a las tendencias en curso, la banca de inversión tendería a ser asumida como parte del mundo del mercado de valores y en la lógica de bursatilización del crédito en la que se desarrolló el sistema durante los últimos años. El proceso de privatización de la banca merece una consideración particular porque permite comprender algunas de las tendencias que se operan por su intermedio. Cuando se anunció la llamada “privatización” de la banca, múltiples analistas consideraron que ello significaba la vuelta de los ex-banqueros. Sin embargo el curso seguido por esta privatización no parece confirmar esta hipótesis. Por el contrario, este proceso de privatización -como ocurrió con la privatización de las empresas públicas no financieras (Telmex, Cananea, Mexicana de Aviación, etc.)- parece caracterizarse por una tendencia a la renovación de las élites empresariales. El cumplimiento de la privatización de los bancos a través del Comité de Desincorporación Bancaria y los pasos seguidos por este para llegar a designar el nuevo propietario (selección de quienes podía ser postores y luego presentación de las



posturas) muestran que el procedimiento no se cumplió en una dinámica abierta de mercado. Por otra parte la venta de los bancos siguió una gradación a partir de los más pequeños para llegar luego a los más grandes. Asimismo hubo una estrategia de promover los llamados grupos regionales y la ampliación del número de accionistas que concurrían a las subastas. Sin caer en ingenuidades, es evidente que con ello se procura una modernización de las formas de la propiedad y control del capital que eviten la oligarquización extrema del financiamiento observada en el viejo modelo. Sin embargo, es claro que el gobierno busca configurar una nueva institucionalidad financiera que genere pocos pero poderosos grupos financieros capaces de disputar segmentos del gran mercado financiero nacional, al tiempo que salir a competir en los mercados financieros internacionales. También es explícito que se procurará la presencia de sectores privados muy concentrados como actores centrales de estos grupos. Pero ello no representaría una vuelta al pasado en cuanto restablecer el viejo conflicto entre Estado y banca privada que culminó con la nacionalización de la banca en 1982, como lo prueba el hecho de que los representantes más conocidos de la vieja banca como son Agustín Legorreta (ex-Banamex) y Espinoza Iglesias (ex-Bancomer) no han logrado acceder a la propiedad de los bancos donde subastaron. Por el contrario, el curso seguido por la privatización en su relación con la formación de los grupos financie ros parece estar conduciendo a que los nuevos actores dominantes en el sistema financiero sean aquellos que provienen del mundo bursátil como es el caso de Roberto Hernández (Banamex) o de José María Madariaga (Probursa); o de lo contrario directamente relacionados con muy poderosos grupos industriales como es el caso de Eugenio Garza Laguera y Bancomer (Grupo Visa de Monterrey). Sin embargo hay que decir que tanto la formación de los grupos financieros como la privatización bancaria son procesos que todavía están en curso y que pueden tener varios desemboques. Por ejemplo, aún está pendiente la definición más precisa sobre la presencia de capitalistas extranjeros en el sistema financiero, lo que de ampliarse podría cambiar radicalmente la situación. También está abierta la posibilidad de que se reorganicen algunos de los doce grupos financieros exis tentes como lo sugieren las asimetrías entre ellos, que hacen pensar en que varios de estos grupos se han formado en la perspectiva de ser interlocutores para futuros inversionistas nacionales o extranjeros. 4. CONCLUSIONES GENERALES Este nuevo patrón de financiamiento que se está conformando todavía tiene múltiples puntos oscuros. En primer lugar, dada la existencia de los conglomerados financieros-industriales generados por la interre lación de propiedad sobre casas de bolsa y empresas productivas, hasta el momento es altamente formal el que se excluya a dichos conglomerados de la intervención en el sistema financiero y será muy probable la existencia de rela ciones financieras preferenciales entre sus componentes. De hecho lo esperable es que estos poderosos conglomerados privados compren bancos existentes como en el caso del Grupo Visa o generen nuevos, con el objetivo de resolver las articula ciones financieras más adecuadas para sus proyectos de inversión. Pero esto no necesariamente dará lugar a un sis tema financiero que aliente los



requerimientos de un ciclo de crecimiento apoyado también en las pequeñas y medianas empresas; o aún en las grandes empresas no integradas a este circuito. El desarrollo de este problema depende en buena medida de que se promulgue la llamada “legislación antimonopólica” con la que tener una regulación de la competencia oligopólica que impida caer en los bloqueos, estancamientos y exclusiones ya conocidos cuando esta competencia se desarrolla de manera “natural”. Es posible que en la estrategia gubernamental se use la apertura externa y la presencia de los bancos transnacionales como un factor de equilibrio para forzar a estos grandes conglomerados financieros privados nacionales a jugar en una competencia más acorde con las exigencias del desarrollo nacional y de la globalización capitalista en curso. Pero todavía no es claro como habrá de evitarse que esto genere una excesiva dependencia financiera respecto al capital transnacional; o que dichos conglomerados subordinen el interés nacional a sus intereses particulares, en vista de las ventajas efectivas que surgirían de su asociación con los capitales transnacionales. Es evidente que un factor importante aunque no suficiente para ello, será la existencia de hábiles reguladores con poder efectivo para neutralizar dichas tendencias. Desde otro punto de vista, todavía debe esclarecerse cómo se resolverá el desarrollo de bancas regionales que atiendan este nivel de las necesidades financieras de la expansión, ya que conforme a otras experiencias como la francesa éste no resulta un nivel atractivo para el capital extranjero, y aún para los grandes grupos financieros multiregionales. Pero al mismo tiempo, el ámbito regional es fundamental para consolidar el tejido global del nuevo modelo de desarrollo y fortalecer las tendencias descentralizadoras que parecen estar generándose. Por otra parte, está pendiente definir lo que se refiere a la consolidación y ampliación de los circuitos financie ros “virtuosos” para el financiamiento del desarrollo, en especial mejorar los costos y plazos de los créditos para inversión por parte de los nuevos intermediarios locales. Por el momento, la tendencia de las empresas ha sido la de obtener deudas en dólares en los mercados internacionales, porque esto resulta más barato y permite obtener montos mayores que el sistema financiero local. Otro aspecto central en la conformación de los circuitos “virtuosos” para el financiamiento productivo es la bolsa de valores, dado que representa un espacio relativamente más maduro para generar fondos frescos para las empresas. Sin embargo, de momento no se ha constituido en una fuente relevante de fondos para inversión, aunque si se expandió mucho su participación en el mercado de dinero así como el de las casas de bolsa en la oferta de servicios de ingeniería financiera para las empresas. Un campo que es central para la consolidación de los nuevos circuitos de financiamiento, es el referido al regreso de los capitales “fugados” en la década de los ochenta así como la inversión extranjera. Al respecto los datos oficiales señalan que existen importantes montos de dichos capitales que han regresado, y mucho mayor aún el incremento en la inversión extranjera. Pero todavía no es claro en el primer caso si lo hacen asociados a la generación de proyectos de inversión productiva o si sólo buscan aprovechar ventajas fiscales, financieras y cambia rías coyunturales. Mientras que en la inversión extranjera es conocido que la misma es mayoritariamente de cartera, lo que crea incertidumbres sobre el plazo de su permanencia en el país.



Un último aspecto que es crucial para el futuro de la reforma financiera y del conjunto de la reforma económica es el referido a la capacidad de este nuevo sistema financiero para enfrentar la apertura externa y la competencia. Al respecto las preguntas son muy importantes dadas las notorias asimetrías entre el sistema mexicano y los de Canadá y Estados Unidos. La tendencia más previsible parece ser el desarrollo de asociaciones entre los intermediarios de los diversos países, pero esto recién se esta procesando. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Cuadro No. 1 Transferencia de Recursos al Exterior

(millones de dólares) 1980-1991

Concepto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991/I Cuenta de Capital 11,442.2 27,445.6 8,191.6 1,278.3 38.9 1,276.1 1,836.8 (575.8) (1,448.4) 3,037.3 8,849.1 3,310.7

Errores y Omisiones 98.0 (10,118.7) (5,270.8) (1021.9) (924.2) (1,688.3) 438.7 2,709.7 (2,842.5) 1,318.5 (362.1) 225.1

Servicios Factoriales (Ingresos) 1,243.9 1,640.6 1,528.5 1,448.3 2,335.3 2,042.0 1,814.9 2,287.8 2,952.9 3,103.8 3,202.0 661.5

Servicios Factoriales (Egresos) 7,913.3 11,927.8 13,987.8 10,713.7 12,399.1 10,803.9 9,516.3 9,349.9 10,069.9 10,904.6 10,776.6 2,100.6

Servicios Factoriales Netos (6,669.4) (10,287.2) (12,459.3) (9,265.4) (10,063.89 (8,761.9) (7,701.4) (7,062.1) (7,117.0) (7,800.8) (7,574.6) (1,489.1) Transferencias Neta de recursos al Exterior (-) 4,870.8 7,039.7 (9,538.5) (9,009.0) (10,949.1) (11,726.3) (5,425.9) (4,928.2) (11,407.9) (3,445.0) 912.4 2,046.7

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco de México y la CEPAL



Cuadro No. 2 Circuitos de endeudamiento y cobro de intereses por nacionales

1978-1988

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Circuito Deuda Externa (De)-Intereses D.E.- Fuga de Capitales (a) (millones de dólares) D.E. Total 33,946 39,685 50,700 74,900 88,300 93,100 96,700 97,700 98,300 105,000 96,700 Intereses de la D.E. Total 2,571 3,709 5,476 8,383 12,203 10,197 11,856 10,000 8,342.7 7,900 8,800

Fuga de Capitales acumulada (a partir de 1970) 6,686 7,177 11,689 22,594 32,136 36,804 39,321 40,800 39,446 41,346 42,876 D.E. Total a menos fuga de capitales 27,360 32,508 39,011 52,306 56,164 55,296 57,379 56,900 58,854 63,654 53,824 Intereses pagados por fuga de capitales 550 739 1,455 2,851 4,826 4,379 4,820 4,160 4,994 4,739 3,901

Circuito Deuda Privada Externa (D.PR.E)-Deuda Pública Externa (D.P.E.) millones de dólares Endeudamiento neto externo anual: (b) (b) (c) Total 4,078.0 5,667.1 11,701 23,213 8,565 2,278 553 -468 -468 6,462 -5,650 Sector privado 725.9 2,174.5 7,575 5,289 2,223 -2,309 -1,750 -1,231 -1,231 791 -3,370 Sector público 3,352.1 3,492.6 4,126 17,924 6,342 5,087 2,613 763 1,386.7 6,056 -2,850 Circuito Déficit Público -Deuda Pública Interna (D.P.I.)-Intereses de la D.P.I. (a) (miles de millones de pesos)

Tenencia de Cetes por empresas particulares 12.1 7.3 26.9 41.8 221.5 335.6 607.7 1,282.0 2,542 11,080.0 30,904.8

Intereses pagados por Cetes a empresas y particulares 0.1 0.5 7.4 13.9 126.2 180.2 243.5 724.0 2,204.6 10,632.4 13,703.8

Total de Ingresos por Intereses de la Deuda Pública percibidos

por Nacionales (a) (miles de millones de pesos) Intereses de la deuda externa más intereses por concepto de Cetes 58.51 85.01 133.5 220.4 821.2 1,423.8 2,254.3 3,334 7,307.1 21,513 22,676.1 Porcentaje del gasto del Gobierno 6.2 6.6 6.5 7.8 14.4 24.1 23.8 34.5 31.7 41.9 21.6 Fuente: (a) Elaboración propia con base en cifras del Banco de México y SHCP, Indicadores económicos del Banco de México, Informe trimestral de deuda pública. Varios números.

(b) José Manuel Quijano y colaboradores, (1983).

(c) Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México, Main Economic Issues, septiembre, 1986, p. 9.



Cuadro No. 3 Balanza de Pagos

(millones de dólares) 1980-1991

Concepto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991/1

Saldos de la cuenta corriente (10,793.7) (16,052.0) (6,220.9) 5,418.3 4,238.4 541.0 (1,627.5) 3,966.5 (2,442.6) (3,960.2) (5,254.2) (1,502.8) Ingresos 22,406.4 28,014.0 28,002.7 28,944.5 32,902.2 30,178.6 24,170.2 30,568.6 32,589.2 38,059.9 45,078.3 10,977.6 Egresos 33,146.1 44,066.0 34,223.6 23,526.1 28,663.8 29,637.5 25,842.9 26,602.1 35,032.5 42,020.1 50,332.5 12,480.4 Cuenta de Capital 11,442.2 27,445.6 8,191.6 1,278.3 38.9 (1,276.1) 1,836.8 (575.8) (1,448.4) 3,037.3 8,849.1 3,310.7 Pasivos 12,686.8 30,616.5 10,576.9 12,394.8 1,941.3 (181.8) 1,670.3 4,221.9 305.7 40,207.5 16,520.1 2,936.7 Activos (1,244.5) (3,171.0) 6,614.8 (3,547.9) (1,902.2) (1,094.3) 166.5 (4,797.7) (1,754.1) (1,170.2) (7,671.0) 374.0 Errores y Omisiones 98.0 (10,118.7) (5,270.8) (1,021.9) (924.2) (1,688.3) 438.7 2,709.7 (2,842.5) 1,318.5 (362.1) 225.1 Variación de la reserva bruta 1,018.5 1,012.2 (3,184.7) 3,100.8 3,200.8 (2,328.4) 985.0 6,924.4 (7,127.0) 271.5 3,414.3 1,727.4 Ajustes por valoración 51.8 211.6 (72.6) 136.5 217.2 (22.0) (279.0) (708.4) 414.3 124.1 (181.4) 305.6 Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco de México.



Cuadro No. 4 Ajuste de las finanzas públicas y déficit financiero

(porcentajes como proporciones del PIB) 1980-1991

Concepto (+) Saldo monetario

(-) Pago de intereses

(=) Saldo económico (3)

Saldo financiero

1980 (3.0) 3.5 (6.5) (7.5) 1981 (8.0) 5.0 (13.0) (14.1) 1982 (7.4) 8.2 (15.6) (16.9) 1983 4.3 12.4 (8.1) (8.6) 1984 4.8 11.9 (7.1) (8.5) 1985 3.5 11.5 (8.0) (9.6) 1986 1.7 16.6 (14.9) (16.0) 1987 4.7 19.7 (15.0) (16.0) 1988 6.0 16.7 (10.7) (12.3) 1989 7.7 12.6 (4.9) (5.5) 1990 7.5 9.8 (2.3) (3.5)

1991(1) 4.4 2.2 2.2 0.9 1991(2) 2.8 2.2 0.6 (0.5)

(1) Cálculo propio a Junio, incluyendo la venta de Telmex y algunos Bancos privados.

(2) Cálculo propio a Junio, sin incluir la venta de Telmex y algunos Bancos privados. (3) Incluye diferencias con fuentes de Financiamiento. Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco de México y SPP.



Cuadro No. 5 Cuenta del Financiamiento de la Acumulación Bruta

(Porcentaje como proporciones del PIB) 1980-1989

Concepto 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

Inversión Bruta 27.2 27.4 23.0 20.7 19.8 21.2 18.2 19.2 21.1 23.0 Inversión Fija Bruta 24.8 26.4 23.0 17.5 17.9 19.1 19.4 18.4 19.1 18.1 Cambio de inventario 2.4 1.0 0.0 3.2 1.9 1.2 (1.2) 0.8 2.0 4.9 Financiamiento de la Inversión bruta 27.2 27.4 23.0 20.7 19.8 21.2 18.2 19.2 21.1 23.0 Ahorro interno 13.6 12.8 12.6 12.5 11.1 11.2 4.1 9.2 8.2 9.8 Ahorro externo 5.0 6.0 0.5 (3.9) (2.6) (1.3) 0.4 (3.0) 1.1 2.3 Depreciación 8.6 8.6 9.8 12.2 11.4 11.2 13.7 13.1 11.9 10.9 Fuente: Banco de México

Cuadro No. 6 Inversión Extranjera en Bolsa

(saldos en millones de dólares) 1989- Agosto 1991

1991 Concepto

1989 1990 Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Libre suscripción 107 1,072 1,048 1,171 1,492 2,103 2,255 1,299 1,867 1,953 ADRs 402 2,228 2,037 2,155 3,351 4,143 6,280 6,199 7,764 9,817 Fondo Neutro 35 686 654 740 886 1,021 1,233 1,225 1,306 1,304 Fondo Vitro 38 37 40 38 Fondos México 264 274 274 295 365 413 474 477 492 482 Otros Fondos 250 293 335 335 395 395 395 395 395 Totales 806 4,510 4,306 4,696 6,424 8,075 10,675 9,631 11,263 13,991 Fuente: Bolsa Mexicana de Valores



Cuadro No. 7 Estructura del Financiamiento otorgado por el Sector Bancario Consolidado a sectores Institucionales

(porcentajes) 1980-1991

Consolidado Sector Público Sector Privado No Sectorizado Externo

Saldos al final de: Total M.N. M.E. Total M.N. M.E. Total M.N. M.E. Total M.N. M.E. Total M.N. M.E.

1980 100.0 74.0 26.0 57.5 39.0 18.4 39.4 34.0 5.4 0.8 0.8 0.0 2.4 0.2 2.2 1981 100.0 66.2 33.8 59.0 34.4 24.6 37.2 31.0 6.2 0.6 0.6 0.0 3.2 0.2 3.0 1982 100.0 55.8 44.2 75.9 36.7 39.2 22.4 18.6 3.8 0.4 0.4 0.0 1.2 0.1 1.2 1983 100.0 55.5 44.5 75.2 36.3 38.9 21.6 18.4 3.2 0.8 0.8 0.0 2.4 0.1 2.3 1984 100.0 60.5 39.5 69.5 35.4 34.1 27.3 24.3 3.0 0.8 0.8 0.0 2.3 0.0 2.3 1985 100.0 55.5 44.5 72.4 34.1 38.3 24.2 20.7 3.5 0.7 0.7 0.1 2.6 0.0 2.6 1986 100.0 46.9 53.1 76.6 31.2 45.4 19.5 14.9 4.6 0.9 0.8 0.1 3.0 0.0 3.0 1987 100.0 46.3 53.7 73.2 29.9 43.3 21.6 15.3 6.2 1.1 1.0 0.1 4.1 0.0 4.1 1988 100.0 57.9 42.1 68.2 35.5 32.7 27.6 20.5 7.1 1.9 1.8 0.1 2.2 0.0 2.2 1989 100.0 61.9 38.1 58.7 30.1 28.6 37.5 29.9 7.6 2.0 1.9 0.1 1.8 0.0 1.8 1990 100.0 66.0 34.0 48.0 26.4 21.6 47.4 37.2 10.2 2.4 2.3 0.1 2.1 0.1 2.1 1991

marzo 100.0 65.8 34.2 44.3 24.1 20.1 51.2 39.3 11.9 2.5 2.3 0.1 2.1 0.1 2.0

mayo 100.0 66.2 33.8 41.8 23.4 18.5 53.7 40.5 13.2 2.4 2.3 0.1 2.0 0.0 2.0 Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco de México.



Cuadro No. 8 Estructura del Financiamiento del déficit del Sector Público

(porcentaje) 1985-1990

Concepto 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Requerimientos Financieros Totales del sector público 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Financiamiento externo neto 33.5 17.4 2.2 7.9 9.5 (9.5) (9.5) 15.7 Financiamiento interno neto 66.4 88.2 97.8 92.9 90.5 109.3 109.2 84.3 Banco de México(1) 60.0 ND 41.3 27.0 5.4 48.7 23.5 (11.0) Banca Múltiple 0.8 ND 37.0 41.3 38.4 7.9 8.2 13.4 Sector Privado 7.4 ND 10.9 15.9 3.4 53.0 77.6 82.3 Por valores del sector público ND ND 8.7 11.1 29.4 46.0 76.5 87.0 Por obligaciones de la banca de desarrollo (1.8) ND 2.2 4.8 (2.4) 7.0 1.0 (4.7) (1) Incluye Intermediación Financiera de 1985 a 1987; y en este año también los reconocimientos de pasivos de la banca comercial por parte del Gobierno Federal. Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco de México.

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