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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “Gestión de crisis, emergencias y desastres” Caracas, 2011 OBSERVANDO DESASTRES Y COMUNIDADES: ANÁLISIS COMPARADO DE EXPERIENCIAS COMUNITARIAS EN CONTEXTOS DE EMERGENCIA Y RECONSTRUCCIÓN María Gabriela Rubilar Donoso ______________________________ Mención Honorífica Un terremoto: como un espacio privilegiado para observar desastres y comunidades La ocurrencia de un terremoto de gran escala el 27 de febrero del año 2010 trajo a la memoria de los chilenos recuerdos y rememoranzas de otros terremotos vividos varias años atrás en el país como el terremoto del año 1985 que tuvo como epicentro el puerto de San Antonio y el terremoto de Valdivia ocurrido en el mes de mayo de 1960. Además de las referencias al caso de Chile, otros dos sismos recientes han acompañado el desarrollo de las reflexiones que se presentan en este trabajo: el terremoto de Haití ocurrido n el año 2009 y el reciente terremoto y tsunami de Japón ocurrido en marzo de este año. Al igual que lo ocurrido en caso de Chile, en las semanas posteriores al terremoto de Japón, los medios de comunicación rescataron imágenes, entrevistas, registros de audio y fotografías de archivo que recordaban otras tragedias y vinculaban estas experiencias con otros desastres similares. La amenaza nuclear generada en Japón fue analizada siguiendo los efectos y consecuencias experimentadas en el accidente de Chernóbil ocurrido hace 25 años atrás y las consecuencias que dicho accidente ha provocado hasta el día de hoy en las comunidades próximas a esta central nuclear. La mayor parte de los contenidos presentados en las aproximaciones y reportes que surgen tras la catástrofe, hacen hincapié en las consecuencias o efectos que este desastre presenta en la vida de las personas y en localidades más afectadas. Por su parte, los centros académicos y de investigación también hicieron su particular ejercicio de análisis reflexivo, recurriendo tanto a los registros de cada época, como a los datos y aprendizajes extraídos de cada una de estas experiencias con el propósito de revisar, complementar y contrastar sus análisis y consideraciones tras este último terremoto de gran intensidad. ¿Qué hemos aprendido de estos sucesos? ¿Qué se ha modificado en el abordaje de estos desastres? Son algunas de las interrogantes que este trabajo monográfico aborda desde una perspectiva que privilegia la praxis y centra su atención en las vivencias experimentadas por un grupo de comunidades tras el terremoto del 27 de febrero en Chile. Se pone especial énfasis en el caso de Chile, por la proximidad que esta experiencia representa para los autores de este trabajo, y las posibilidades que ofrece el análisis de este caso, que considera también perspectivas y elementos comparados con otras experiencias similares. El punto de inicio de esta aproximación se encuentra en el interés por conocer las consecuencias o efectos que tuvo este sismo para un grupos y comunidades determinadas, las que de un modo u otro se vieron afectadas por el terremoto y las acciones que a partir de esta situación se generaron. La aproximación comunitaria que se presenta en este ensayo se inscribe en un esfuerzo sistemático por documentar y aportar elementos de análisis a una reflexión más amplia que se enmarca en la línea propuesta por esta convocatoria y que estaría generando las bases para el surgimiento de una disciplina en torno a la “gestión de crisis, emergencias y desastres”. Por lo mismo, esta reflexión se define como un primer impulso que se espera complementar a futuro con investigaciones, que profundicen en los alcances y consecuencias de los desastres naturales o provocados por el hombre, desde el punto de vista de los grupos afectados y las visiones que estos mismos actores poseen al momento de pensar en la reconstrucción. Dada la intensidad que adquiere esta experiencia, en este ensayo se connota el terremoto del 27 de febrero como un acontecimiento que cambia y transforma la vida de las personas, el modo como los sujetos se conciben a sí mismo y las relaciones que estos establecen con su entorno.
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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
OBSERVANDO DESASTRES Y COMUNIDADES:
ANÁLISIS COMPARADO DE EXPERIENCIAS COMUNITARIAS EN
CONTEXTOS DE EMERGENCIA Y RECONSTRUCCIÓN
María Gabriela Rubilar Donoso
______________________________
Mención Honorífica
Un terremoto: como un espacio privilegiado para observar desastres y comunidades
La ocurrencia de un terremoto de gran escala el 27 de febrero del año 2010 trajo a la memoria
de los chilenos recuerdos y rememoranzas de otros terremotos vividos varias años atrás en el país
como el terremoto del año 1985 que tuvo como epicentro el puerto de San Antonio y el terremoto
de Valdivia ocurrido en el mes de mayo de 1960. Además de las referencias al caso de Chile, otros
dos sismos recientes han acompañado el desarrollo de las reflexiones que se presentan en este
trabajo: el terremoto de Haití ocurrido n el año 2009 y el reciente terremoto y tsunami de Japón
ocurrido en marzo de este año.
Al igual que lo ocurrido en caso de Chile, en las semanas posteriores al terremoto de Japón,
los medios de comunicación rescataron imágenes, entrevistas, registros de audio y fotografías de
archivo que recordaban otras tragedias y vinculaban estas experiencias con otros desastres
similares. La amenaza nuclear generada en Japón fue analizada siguiendo los efectos y
consecuencias experimentadas en el accidente de Chernóbil ocurrido hace 25 años atrás y las
consecuencias que dicho accidente ha provocado hasta el día de hoy en las comunidades próximas a
esta central nuclear. La mayor parte de los contenidos presentados en las aproximaciones y reportes
que surgen tras la catástrofe, hacen hincapié en las consecuencias o efectos que este desastre
presenta en la vida de las personas y en localidades más afectadas. Por su parte, los centros
académicos y de investigación también hicieron su particular ejercicio de análisis reflexivo,
recurriendo tanto a los registros de cada época, como a los datos y aprendizajes extraídos de cada
una de estas experiencias con el propósito de revisar, complementar y contrastar sus análisis y
consideraciones tras este último terremoto de gran intensidad.
¿Qué hemos aprendido de estos sucesos? ¿Qué se ha modificado en el abordaje de estos
desastres? Son algunas de las interrogantes que este trabajo monográfico aborda desde una
perspectiva que privilegia la praxis y centra su atención en las vivencias experimentadas por un
grupo de comunidades tras el terremoto del 27 de febrero en Chile. Se pone especial énfasis en el
caso de Chile, por la proximidad que esta experiencia representa para los autores de este trabajo, y
las posibilidades que ofrece el análisis de este caso, que considera también perspectivas y elementos
comparados con otras experiencias similares.
El punto de inicio de esta aproximación se encuentra en el interés por conocer las
consecuencias o efectos que tuvo este sismo para un grupos y comunidades determinadas, las que
de un modo u otro se vieron afectadas por el terremoto y las acciones que a partir de esta situación
se generaron. La aproximación comunitaria que se presenta en este ensayo se inscribe en un
esfuerzo sistemático por documentar y aportar elementos de análisis a una reflexión más amplia que
se enmarca en la línea propuesta por esta convocatoria y que estaría generando las bases para el
surgimiento de una disciplina en torno a la “gestión de crisis, emergencias y desastres”. Por lo
mismo, esta reflexión se define como un primer impulso que se espera complementar a futuro con
investigaciones, que profundicen en los alcances y consecuencias de los desastres naturales o
provocados por el hombre, desde el punto de vista de los grupos afectados y las visiones que estos
mismos actores poseen al momento de pensar en la reconstrucción.
Dada la intensidad que adquiere esta experiencia, en este ensayo se connota el terremoto del
27 de febrero como un acontecimiento que cambia y transforma la vida de las personas, el modo
como los sujetos se conciben a sí mismo y las relaciones que estos establecen con su entorno.
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Siguiendo a Mèlich (2000 y 2004) este trabajo se asume que los acontecimientos se constituyen en
sí mismo en hitos, que indican un punto de inflexión en el modo de pensar, y de entender la vida
humana y las interacciones que a partir de ella se generan. Los acontecimientos han desgarrado a
los hombres y a la historia, marcando sus designios, afirma este autor.
El terremoto que afectó a Chile hace más de un año, ha sido connotado como un
acontecimiento no sólo por la magnitud que alcanzó el movimiento telúrico, ni por la amplia
extensión geográfica involucrada, sino por los efectos y consecuencias económicas, sociales y
culturales que este sismo provocó en la vida de los habitantes de un país. Nadie queda indiferente
tras un acontecimiento, todos de un modo u otro, con distintos alcances y de distinta forma
quedaron impactados impactados por esta vivencia que deja huella y marcas, algunas claramente
más reconocibles que otras.
Sin lugar a dudas, el terremoto transformó y trastocó la vida de un gran número de chilenos.
Para algunos, esta alteración solo duró un par de horas, cuando más algunos días hasta que lograron
volver a un curso normal, para otros la transformación fue más significativa, alterando sus vidas y
generando una inversión de sentidos. Como esta premisa, y habiendo transcurrido seis meses desde
el terremoto se propuesto en el contexto de un curso universitario hacer un ejercicio que „rescatara
la memoria‟ y reconstruyera la vivencia de un grupo de personas que experimentaron situaciones.
Los resultados de este ejercicio son los que se presentan en esta monografía.
Si bien no es objetivo de este ensayo analizar todas las situaciones que el terremoto
contribuyó a develar, el trabajo de observación que aquí se documenta nació con un doble
propósito. Por una parte, interesaba preservar la memoria colectiva de quienes vivieron una
experiencia determinada, reconstruyendo los sucesos e interacciones experimentadas no solo desde
una dimensión individual, sino comunitaria e identitaria, y por ello la interpelación a observar
comunidades, lo que permitió prestar especial atención a las vivencias de comunidades concretas
consideradas afectada tras el terremoto. Por otra parte, este ejercicio también buscaba instalar las
bases de una perspectiva comparada que permitiera aplicar contenidos teóricos y conceptuales
vigentes sobre enfoques de desarrollo comunitario y las perspectivas de ciudadanía presentes en las
intervenciones sociales.
Guiado por este último propósito se intencionó una perspectiva metodológica que promovió e
impulsó la construcción de „observatorios sociales‟ que tienen como elemento articulador o
delimitación inicial la identificación de comunidades o colectivos de personas afectadas o víctimas
de algunas de las consecuencias materiales, sociales o psicológicas de un desastre natural o
provocado por el hombre.
El trabajo se desarrollada tomando como referente diversos artículos académicos, notas de
prensa e informes institucionales que en los meses posteriores al terremoto de Chile dieron cuenta
de las situaciones de desigualdad y pobreza que quedaron develadas tras el sismo de 8.8 grados en
la escala de Ritcher. Además de dejar en evidencia las debilidades institucionales, las disparidades
en el desarrollo, y la falta de planes de acción ante emergencia de este tipo, interesaba aproximar a
los estudiantes a un debate en torno a las configuraciones sociales que conforman la sociedad
chilena y los quiebres o fracturas sobre los cuales estas configuraciones se estructuran. Los términos
de referencia de una consultoría convocada por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo a propósito del terremoto ilustraron con bastante claridad este punto cuando señala que
la vulnerabilidad post-terremoto evidenció fracturas importantes en el tejido social, dejando a la
vista la carencia de inclusión social de ciertos grupos de la población al desarrollo. Los grupos
sociales más desfavorecidos pertenecientes a los estratos sociales más pobres, viven esta falta de
inclusión a través de baja participación democrática, con necesidades básicas insatisfechas y con
dificultad de acceso al trabajo y a los beneficios del desarrollo que otros grupos sociales del país
disfrutan. Son justamente estos grupos los que deben recibir especial atención en una situación de
crisis como la enfrentada por Chile, debido a la desolación y abandono que pueden enfrentar en el
contexto de desastre.
Este mismo organismo ha potenciado la realización de proyectos e iniciativas de apoyo a la
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recuperación temprana post terremoto y maremoto, las que han sido financiadas por el Programa de
Preparación para Desastres de la Dirección General de Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la
Comisión Europea DIPECHO. Estos proyectos buscan fortalecer y desarrollar las capacidades de
las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades locales para prepararse frente a futuros
potenciales desastres y favorecer las coordinaciones entre organismos públicos y privados que
concurren tras una catástrofe (PNUD, 2011a).
La iniciativa que en este ensayo se presenta se enmarca en estos lineamentos, pero pone
especial atención en las interacciones que se generan entre las comunidades afectadas y diversos
otros actores institucionales (servicios sociales, departamentos de emergencia municipales,
organismos regionales) al momento de definir los planes y estrategias de acción que se esperan
promover o desarrollar en la fase post-terremoto. Al respecto es importan precisar que para el
desarrollo de este trabajo el concepto de comunidad fue utilizado en un sentido amplio, siguiendo
las reflexiones desarrolladas por Marianne Krause quien propone un concepto de comunidad
caracterizado por la inclusión de tres elementos: pertenencia, entendida desde la subjetividad como
“sentirse parte de”, e “identificado con”; interrelación, es decir, comunicación, interdependencia e
influencia mutua de sus miembros; y cultura común, vale decir, la existencia de significados
compartidos” (Krause, 2001:49)1.
Las nociones y referentes con los cuales nos aproximamos al concepto de comunidad parece
estar transformándose y es, en este proceso, que se inscribe el trabajo de esta autora cuando propone
un concepto que contenga los mínimos necesarios que permitan distinguir los que es una comunidad
de lo que no es (Krause, 2001: 52). En esta aproximación cobra menos fuerza la idea de comunidad
vinculada a un territorio físico, ya que considera como expresiones de una comunidad también a
redes y agrupaciones de personas que no comparten necesariamente un espacio físico, sino
interrelaciones, pertenencia y cultura común. Fueron estos elementos mínimos los que se situaron a
la base de la elección de las comunidades cuyas experiencias o vivencias de desastres se buscaba
registrar y analizar en este trabajo.
También se consideran en esta monografía las visiones que en torno a comunidad ofrecen
autores como MacIntyre (1987), los trabajos de Bauman (2003 y 2006); Béjar (2001); Chistie (1984
y 2004); Etzioni (1999); Maffesoli (1990; Wuthnow (1996), entre otros.
Zymunt Bauman (2003) y Pietro Barcellona (1996) van a ser especialmente enfáticos en
señalar la resignificación que la noción de comunidad adquiere en las sociedades actuales,
siguiendo el primero los referentes de la sociedad de riesgo y el segundo los fundamentos de las
sociedades postmodernas.
¿Hay en realidad una nueva perspectiva? Nos preguntamos cuando dimos inicio a un
ejercicio de observación que ponía la atención en las comunidades afectadas tras el terremoto
acontecido en la zona centro sur de Chile el 27 de febrero del año 2010. Ajustando para ello una
propuesta metodológica y potenciando el interés y todo el entusiasmo de aprendizaje que pueden
ofrecer los estudiantes que inician sus estudios de pregrado.
La propuesta metodológica tras la idea de un “observatorio de desastres” abordados desde
una perspectiva comunitaria
A continuación se presentan los fundamentos que sostienen los objetivos propuesto en este
ejercicio de curso y la arquitectura general que permite la construcción de un observatorio de
desastres comunitarios. La construcción de un observatorio de intervención social forma parte de la
metodología de enseñanza y evaluación de un curso de desarrollo comunitario y ciudadanía que se
imparte a estudiantes de segundo año de la carrera de trabajo social.
Si bien, esta metodología de observación ya había sido implementada con anterioridad por la
docente en el mismo curso y en otros cursos de postgrado, la experiencia del terremoto acontecido
unos meses antes de iniciar este cátedra fue considerada como un espacio privilegiado para
1 Las cursivas son de la autora.
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observar, aprender y reflexionar en torno a las lecciones y aprendizajes que esta experiencia
significaba para los distintos actores vinculados a este proceso. Por lo mismo, la propuesta
metodológica que invitaba a los alumnos a construir un “observatorio social” fue ajustada a los
contenidos y propósitos del curso, a los objetivos de aprendizaje formulados para ese año y a las
competencias y habilidades que los alumnos podrían desarrollar de cara a una experiencia de
desastre como el terremoto ocurrido a inicios de ese año.
Específicamente se esperaba: conocer e identificar los enfoques y modelos utilizados en el
trabajo social comunitario; comprender los alcances que adquiere la intervención socio comunitaria,
incorporando elementos conceptuales, interpretativos y operativos; analizar los procesos de
participación que se desarrollan o potencian en determinadas experiencias de intervención
sociocomunitarias; para finalmente proponer algunas sugerencias o lineamientos u orientaciones de
intervención social que potencien y fortalezcan los procesos analizados.
En términos generales, este observatorio de experiencias se construye a partir de tres reportes
o registros de observación, cada uno correspondiente a un foco o perspectiva de observación
distinto -por ello el nombre de observatorio- cada reporte va incorporando gradual y
progresivamente los contenidos del curso y va estructurando la propuesta del trabajo final.
El observatorio de experiencias de intervención sociocomunitarias consiste en un trabajo
guiado y tutorial, que analiza distintos componentes y elementos del fenómeno seleccionado, los
que van aumentando en complejidad en la medida que se desarrollan los contenidos del curso. Para
lograr este propósito cada grupo recibe una guía de observación, que define el foco o perspectiva en
torno a la cual centrar su análisis y cuyos contenidos van a conformar el reporte o estado de avance.
En el caso específico del curso que se impartió en el segundo semestre del año 2010 la
observación de experiencias fue acotada a comunidades afectadas o con consecuencias derivadas
del terremoto de febrero del año 2010, la identificación y selección de dichas experiencias se hizo
tomando como referente las delimitación conceptual en torno a comunidad presentada en el punto
anterior y las motivaciones intereses de los estudiantes, quienes en grupos de 2 o 3 personas
seleccionaron distintas experiencias de desastres y sucesos comunitarios “a observar durante el
semestre”. De este modo es posible comprender que en la construcción de este observatorio se
combina la generación y discusión en torno a contenidos ejes del curso, que giran en torno a los
temas de ciudadanía, participación y comunidad con ejercicios prácticos de observación que buscan
integrar conocimientos y visiones ya existente con nuevos contenidos y aprendizajes en torno a este
tema.
La primera clase del curso ya comunicaba tempranamente el sentido de esta propuesta
metodológica cuando se invita a los alumnos a desarrollar un ejercicio de observación crítica de
distintas experiencias de intervención social, cuyo estudio se vuelve un factor interesante de
análisis. Interesa abrir un espacio, de carácter plural para la reflexión sobre el lugar que alcanza hoy
la intervención social comunitaria. Para ello, los alumnos entregarán tres registros o comunicados
observacionales que desde distintas ópticas o perspectivas les permitan aproximarse al núcleo de la
observación propuesta en el curso que durante el año 2010 que como ya ha sido mencionado se
centró en la observación desastres naturales desde el punto de vista de las comunidades.
¿Qué tipo de experiencias pueden forman parte de este trabajo? Fue la pregunta de inicio del
trabajo con los estudiantes, quienes identificaron fenómenos y situaciones vinculadas a su interés,
para desde allí iniciar un proceso sistemático de observación. La identificación inicial de estas
experiencias consideró tanto a sujetos colectivos que han “experimentado” una vivencia
determinada (Dexter, 1970) –en este caso un terremoto- como a los procesos, resultados o impactos
que se pueden desprender de ella, dado que se trata de una experiencia colectiva y compartida, pero
que se analiza bajo un enfoque determinado
La idea era inscribir ese interés inicial en el contexto de una aproximación etnográfica-
interpretativa, que reconoce desde el inicio que la pura percepción no es observación. Observación
significa trabajar las percepciones, y para lograr este propósito se recurre a la figura de un
“mirador” y a un sistema de registros y esquemas auxiliares que ofrecen condiciones de posibilidad
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para un análisis de cada experiencia y entre estas experiencias. Por lo mismo, en este trabajo, la
observación serán entendida como un primer modo interpretativo y que desarrolla la capacidad de
ver cada vez más en una actitud de vigilancia permanente sobre las propias representaciones (De
Tezanos, 2002).
A la base de esta propuesta de formación pedagógica se encuentra aquellos supuesto que
relevan un acercamiento a la labor etnográfica- interpretativa como un interesante vínculo para la
reflexión en torno al desarrollo comunitario, la ciudadanía y la participación social y la forma como
ésta se ha desarrollado a partir de un suceso considerado catastrófico o desastroso. En un esfuerzo
sistemático por reconstruir socialmente sus descripciones, otorgándoles sentido y capturando el
componente esencial de las intervenciones comunitarias.
En esta propuesta metodológica la observación aparece como instrumento o técnica principal,
pero tempranamente se anticipa que en el despliegue o construcción del observatorio se ponen en
relación otras técnicas e instrumentos que actúan en forma integrada y complementaria. Se
privilegia la observación en tanto actitud que pone a prueba los sentidos; que como proceso de
investigación requiere ser registrado y por ello el énfasis en la elaboración de reportes o informes de
observación; que no sólo busca recoger datos para la reconstrucción de una determinada
experiencia, sino realizar una primera interpretación
Tomando en cuenta lo anterior, en cada una las orientaciones o guías para la elaboración de
los reportes de observación se puso énfasis en el uso de técnicas e instrumentos de observación
(directa o indirecta), apoyada con recursos auxiliares, como seguimiento de prensa y notas de
opinión. Así mismo se privilegió la construcción de registros de observación que se apoyan en
mapas, esquemas y redes de relaciones y la inclusión de perspectivas o elementos preliminares de
análisis.
De este modo, la arquitectura base del observatorio de desastres comunitarios quedó
conformada por tres registros de observación: el primero orientado a delimitar la experiencia y
analizar el problema o conjunto de problemas que afectan a la comunidad estudiada; el segundo
identifica los actores, sus fueras e interrelaciones en función de la situación que les afecta; y un
tercer y último registro que identifica algunas intervenciones o propuesta de acción factibles de
desarrolladas considerando algunas nociones en torno al desarrollo comunitario y el fortalecimiento
de la ciudadanía.
Se definió a inicio del curso un cronograma o calendario para la entrega de estos registros y
una guía metodológica para la elaboración de cada observación. Esta guía contenía además de las
indicaciones específicas asociadas a los contenidos de cada registro, material de consulta
obligatorio y algunos documentos o bibliografía complementaria en función de los temas tratados.
Los resultados de cada observación fueron entregados mensualmente (septiembre, octubre y
noviembre) a la profesora y su equipo de ayudantes, quienes entregaron retroalimentación a cada
registro de observación.
Desde el inicio, el diseño metodológico de esta propuesta pedagógica de observatorios
sociales contempla la entrega de retroalimentación a los registros realizados por los alumnos. Esta
retroalimentación se remite a través de un informe escrito que se entrega quince días después de
cada registro observacional, con el propósito de incorporar en la siguiente observación algunos de
los ajustes, comentarios y observaciones que surgen de este proceso de evaluación. Además las
evaluaciones de los registros el diseño de este observatorio en particular también consideró el
desarrollo de tutorías grupales y sesiones ampliadas de discusión, que buscaban socializar y
entregar aportes o directrices comunes a todos los estudiantes en las distintas etapas o fase de su
trabajo.
En términos generales la experiencia de observación fue valorada positivamente por los
alumnos, ayudantes y docente del curso. Lo anterior permitió culminar el trabajo de observación
con un coloquio de desastres y experiencias comunitarias organizado por el equipo responsable de
impartir el curso. En este coloquio se presentaron algunos de los trabajos de observación realizados
por los alumnos y se incluyó también una reflexión del proceso de práctica profesional realizado
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por alumnos de último año de la carrea de trabajo social con familias y comunidades que habitan en
las viviendas de emergencias levantadas tras el terremoto, así mismo se presentó una síntesis con
los trabajos de observación realizados en el contexto del curso desarrollo comunitario y ciudadanía
que quedo plasmada en un blog
(http://observatoriodecatastrofesydesastresnaturales.wordpress.com/) elaborado con este fin. Este
blog reúne los materiales construidos a partir de esta experiencia que impactó la forma de hacer y
pensar la docencia, generando una práctica sistemática de inserción de debates y perspectivas que
consideran a los desastres y la gestión que en torno a ellos se organiza, como una corriente de
pensamiento que aporta sustantivamente a la formación de los profesionales de las ciencias sociales
en general y de los trabajadores sociales en particular.
Es importante hacer notar que este blog también recoge testimonios individuales de
terremotos, los que fueron elaborados en el marco de otra cátedra impartida por la misma docente
durante el primer semestre del año 2010, los resultados de ese trabajo se encuentran publicados en
un artículo de una revista universita dedicada a analizar lo acontecido tras el terremoto del 27 de
febrero y por lo mismo no están incluidos explícitamente en este trabajo monográfico.
En la presentación de esa revista se reconoce la falta de formación académica en torno al
tema y los avances realizados en el contexto internacional específicamente cuando se señala “…
enfrentado hoy al cambio climático y sus implicancias, el Trabajo Social internacional investiga
crecientemente sobre estos temas. De acuerdo a la declaración política de la NASW (Asociación
Nacional de Trabajo Social de Estados Unidos por sus siglas en ingles) sobre desastres, se establece
que los “trabajadores sociales son especialmente adecuados para interpretar el contexto de
desastres, para abogar por servicios efectivos, y proporcionar liderazgo en la colaboración esencial
entre las instituciones y organizaciones” (NASW, 2003 en Quezada, 2010:5).
Una primera aproximación a „las problemáticas sociales‟ consideradas en este observatorio
Como se ha comentado el primer registro observacional buscaba delimitar y configurar la
situación o problema que afecta a la comunidad, siguiendo para ello las directrices y orientaciones
que emanan de los trabajos de Daniel Bertaux (1981) que permiten situar los fenómenos observados
en coordenadas histórico temporales determinadas. La situación a observar se encuentra
históricamente situada y para comprender sus alcances es necesario identificar analizar lo
acontecido en cada período histórico y las principales fuerzas o incidencias sobre los procesos
sociales a estudiar.
Específicamente se solicitó a cada grupo de estudiantes delimitar la elección de un ámbito o
experiencia comunitaria a „observar‟ durante el semestre, incluyendo en esta identificación inicial
una contextualización histórica y un análisis de problema, siguiendo para ello algunos de los
elementos propuestos por Kettner, Moroneyy Martin (2008).
En esta primera aproximación resultaba relevante considerar además en la fundamentación de
la experiencia y su contextualización socio-histórica, la discusión en torno a comunidad y sociedad
desarrollada en las primeras semanas del curso, cuyos contenidos y debates se estructuran a partir
de las lectura y revisión de los trabajos de Brandell y Marshall (1996); Krause (2001); Malagon y
Sarasola (2006); y Matus (1999). Además de algunas aproximaciones clásicas en torno a comunidad
contenidas en los trabajos de Tönnies (1927) y Durkheim (1993); Durston (1999) y Putman (2002).
También se solicita construir o explicitar los hitos o momentos histórico-contextuales que
permitieran revisar el pasado y el presente de las experiencias comunitarias seleccionadas;
enfatizando las recurrencias y cambios experimentados tras el evento o desastre que afecta a esta
comunidad. Para ello se recomienda a los estudiantes usar gráficos o diagramas temporales sencillos
como una línea de tiempo u otro que les parezca relevante. La extensión máxima de esta minuta era
de 5 páginas, incluyendo un diagrama temporal o línea del tiempo como el que se presenta en el
cuadro 1.
En el caso en particular de este análisis, la mayor parte de los observatorios comparten como
hito o acontecimiento común la experiencia del terremoto ocurrido en la madrugada del sábado 27
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de febrero. Para comprender mejor los alcances de este acontecimiento los alumnos situaron a las
comunidades observadas en tres momentos del tiempo: antes, durante y después, la extensión o
duración de cada uno de estos momentos nuevamente estuvo determinada por el tipo de fenómeno
observado y el foco de interés definido por los estudiantes.
Dado que el impulso inicial en la selección de los observatorios de desastres estuvo dado por
el interés de los estudiantes, se constata un predominio o mayor preponderancia aproximaciones y
experiencias que en uno u otro sentido habían tenido mayos visibilidad y connotación pública
durante los meses posteriores al terremoto. Tomando en cuenta lo anterior el observatorio quedó
integrado por veintidós experiencias las que fueron organizadas en función de los problemas o
elementos que les eran comunes.
Así quedó conformado un observatorio de desastres que ponía énfasis en las situaciones
experimentadas por ocho comunidades de la capital del país cuyas viviendas o entornos barriales se
vieron afectadas por el sismo. Experiencias que incluye el emblemático (1) derrumbe del Edificio
Don Tristán en la comuna de Maipú; (2) el desalojo y posterior negociación de los habitantes del
edificio Esmeral en la comuna de Ñuñoa; (3) las malas condiciones de habitabilidad que el
terremoto dejó en los cités y conventillos del centro de Santiago como el observado en la comuna
de Independencia; (4) los daños generados en nuevos complejos de viviendas sociales como el de la
comuna de Quinta Normal, (5) así como las situaciones que afectaron a aquellos conjuntos
residenciales destinados a sectores emergentes como el condominio Valle El Sol en la comuna de
Peñaflor. Los observatorios en vivienda también incluyeron proyectos habitaciones emblemáticos
como los daños experimentadas en departamentos de la Villa Olímpica de la comuna de Ñuñoa ya
reparados tras el terremoto del año 1985 (6 y 7) y los daños presentados tras el sismo en los
departamentos de la Villa Portales (8), también afectada por el terremoto anterior.
Las comunidades educativas también fueron consideradas por los estudiantes en sus
aproximaciones quienes incluyeron en sus análisis tres observatorios de liceos y establecimientos
educacionales en riesgo de derrumbe, inhabitables o desalojados, como el (1) Liceo Abate Molina
de la ciudad de Talca; (2) la Escuela Salvador San Fuente en el centro de Santiago; y (3) los
procesos de integración educativa que experimento el Liceo República de Brasil que recibió a en
sus dependencias a una comunidad educativa que había perdido su infraestructura.
Las consecuencias y los efectos laborales del terremoto fueron observados en el caso de dos
experiencias diferenciadas: (1) los funcionarios de la salud que se desempeñan en el Hospital Sótero
del Río que presta servicios al área sur de la capital y (2) los trabajadores de una empresa de
servicios de comida rápida, cuyo despedido por “razones de fuerza mayor” ocasionó un terremoto
familiar y financiero que afectó a esta comunidad y sus familias
También se desarrollan observatorios que abordaron perspectivas de identidad cultural y
patrimonio arquitectónico como el derrumbe de las Iglesias de (1) de Guacahue en la VI región del
país; (2) San Francisco de Asís en la comuna de El Monte; y (3) la comunidad de la parroquia del
Santísimo Sacramento de Pirque.
La vulnerabilidad y sus alcances en materia de seguridad ciudadana, también formaron parte
de este registro observacional con dos experiencias que analizaron: (1) los saqueos generados en los
días posteriores al terremoto y tsunami en algunas localidades y (2) los efectos o impactos sufrido
por la comunidad aledaña a la cárcel de Chillán, cuyo muro perimetral cayó durante la noche del
sismo.
La magnitud del terremoto y sus efectos no sólo se observaron a nivel de comunidades
territoriales o localmente emplazadas, sino también en comunidades cuyas interacciones e
interdependencias se construyen a partir de otras vinculaciones distintas al espacio territorial, como
ocurrió por ejemplo con las redes sociales y el protagonismo adquirido por estas en los días
posteriores al terremoto. Una estudiante analizó durante el semestre precisamente esas
interacciones.
Se incluyeron también en este observatorio de desastres tres experiencias comparadas, que
ofrecen perspectivas de análisis diferenciados y complementarios a los observatorios de terremotos.
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Dos trabajos abordaron la situación de los habitantes de la localidad de Chaitén en la XI región
transcurridos dos años después de la erupción del volcán del mismo nombre, uno de estos
observatorios puso énfasis en la situación de los adultos mayores, mientras que el otro analizó el
caso de aquellos habitantes que se negaron a abandonar su pueblo y permanecieron en la zona de
evacuación. Un tercer trabajo se suma a esta línea de perspectivas comparadas al momento que
incorpora una observación acerca de las consecuencias de un desastre provocado por el hombre
como lo ocurrido con 33 mineros atrapados en una mina de cobre en el norte del país.
Evidentemente este primer panorama que vincula desastres y comunidades permite apreciar
la diversidad de aproximaciones y perspectivas que se pueden considerar cuando se analizan a las
comunidades desde esta óptica y se hace explícita la incorporación de este enfoque de análisis en su
observación. Aspecto que se vuelve especialmente relevante si se tiene en cuenta que Chile es un
país de fenómenos naturales, “desde 1960 hasta ahora, Chile se ha visto afectado por 10 ciclos de
sequía, 14 inundaciones, 13 terremotos (sobre 7° en la escala de Ritcher y con resultados fatales), 5
aluviones y 12 erupciones volcánicas” (PNUD, 2011b: 2).
Además como se indicó al inicio de esta monografía la experiencia de los desastres permite
en muchas ocasiones hacer visible situaciones de inequidades o vulnerabilidad que habían
permanecido a lo largo del tiempo y apreciar con mayor claridad las enormes desigualdades en la
distribución de capacidades y recursos a nivel regional y local.
No es lo mismo enfrentar los efectos de un desastre de este tipo desde una capital
centralizada y con administraciones públicas fuertes, que desde pequeñas localidades con
estructuras de apoyo institucionales más débiles y con menor presencia de medios de comunicación.
También incide en la forma como se abordan los desastres la visibilidad o invisibilidad de las
situaciones que afectan a las comunidades, en esta tarea fueron significativas no sólo las redes
sociales, sino que los procesos de movilización de los afectados y el surgimiento de movimientos
ciudadanos capaces de demandar e incidir en el diseño de alternativas de solución a las situaciones
que les afectan.
Las situaciones anteriormente descritas también fueron observadas por organismos e
instituciones interesadas en el estudio de desastres y así queda en evidencia en la presentación
elaborada por el PNUD en junio de este año a propósito de la elaboración de acciones y estrategias
para la reducción de riesgos de desastres a nivel de pequeños territorios y comunidades locales. “El
desastre de 2010 demostró la falta de preparación de los gobiernos regionales y locales para
responder adecuadamente a situaciones de potencial desastre y prepararse para los procesos de
recuperación (.) Esta situación se explica por una serie de déficits, debilidades institucionales y
dificultades institucionales que se expresan en los limitados niveles de incidencia que el nivel
subnacional tiene en: el diseño de políticas y estrategias territoriales; la gestión de los presupuestos
públicos que no incorporan el enfoque de gestión de riesgos; y la formación y acumulación de
capital humano” (PNUD, 2011b:3)
Desde el enfoque de capitales, este trabajo busca aportar con información sustantiva para la
observación y aprendizaje de esta experiencias, ofreciendo un espacio privilegiado para analizar
el modo como los actores construyen y conceptualizan los problemas que les afectan, los caminos
que emprenden en las búsqueda de sus soluciones, así como los elementos que contribuyen o
definitivamente obstaculizan o entrampan su abordaje.
La guía de análisis de problemas elaborada por Kettner, Moroney y Martin (2008) reconoce
que la mayoría de las intervenciones sociales o de los programas sociales se basan en la
identificación de un problema, situación que se vuelve especialmente significativa en el caso de
aquellos programas que buscan enfrentar los efectos de una catástrofe y hacerse cargo de la
reconstrucción de lo dañado. Por lo mismo, desde el punto de vista de estos autores es indispensable
tener claridad acerca del problema o conjunto d problemas, que las acciones de intervención
consideran que puede abordar.
De los varios aspectos sugeridos por estos autores, destacamos en esta primera fase de la
observación aquellas perspectivas que privilegian el análisis del problema por sobre la definición de
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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soluciones. La comprensión del problema en sus dimensiones histórico y contextual permite una
comprensión situada que incorpora perspectivas o dimensiones poco exploradas en los análisis
anteriores como: recurrencia de situaciones, desigualdades, visibilidad, grados de afectación,
barreras para su abordaje, entre otros aspectos.
Ante la exigencia de realizar una intervención social que responda a estos requerimientos,
surge la propuesta de una intervención social fundada, la que se desarrolla siguiendo los
planteamientos de Teresa Matus (1999) quien propone el rescate la posibilidad humana de hacer
emerger no sólo la evidencia de las contradicciones sociales, sino de colocar en el mundo cosas que
nunca existieron. Desde una perspectiva complementaria, Javier Corvalán (1999), también ofrece
algunos elementos relevantes de considerar en el análisis de problemas que afectan a las
comunidades locales, y que presentan importante sintonía con los elementos considerados en esta
primera aproximación observacional como los cambios existente n el contexto; las diversas
perspectivas teóricas; los enfoques epistemológicos y los marcos éticos o valóricos vigentes.
Desde la óptica de este autor la intervención se concibe como una representación social sobre
determinados elementos, entre los cuales se destaca: una interpretación de las necesidades humanas,
una visión de la acción social, una interpretación del receptor o sujeto de la intervención, y la
priorización de un agente en el abordaje de la problemática o fenómeno (Corvalán, 1999: 12).
Se consideró pertinente en esta primera aproximación que los estudiantes desarrollaran
algunas de las orientaciones que permiten identificar elementos claves que dan cuenta de la
naturaleza de la situación, los valores sociales asignados, el nivel de reconocimiento de la situación,
escalas del problema y significaciones entre otros elementos que permiten develar las preferencias o
establecer prioridades. Entre las preguntas sugeridas en la guía metodológica entregada a los
alumnos destacamos en esta monografía aquellas aproximaciones que permite reconstruir hechos,
narraciones e impresiones de diversos individuos, organizaciones, grupos y comunidades afectadas
o involucradas con el fenómeno observado. Estas impresiones o primeras aproximaciones, permiten
que los estudiantes identifiquen en las primeras fases de exploración los términos en los cuales el
problema se define o aborda, lo que permite dar cuenta de las diferentes formas de
conceptualización.
También interesaba que los estudiantes se aproximaran, aunque fuera preliminarmente, a las
características sustantivas de aquellos que experimentan la situación. Se buscaba con ello describir
la situación de quienes experimentan el problema, en términos de número de afectados, grados de
afectación, situación sociodemográficos, entre otros elementos considerados relevantes de observar,
con el propósito de ofrecer distinciones sustantivas en las siguientes aproximaciones u
observaciones.
La guía de análisis de problema incluye también algunas consideraciones sobre los valores
sociales que se asignan a dicha situación, la prioridad que el suceso o las consecuencias provocados
por el terremoto tiene para la comunidad, y la manera como éste se constituye en un asunto de
interés compartido. ¿Cuán amplio es el reconocimiento de esta situación? Fue otra de las preguntas
sugeridas en esta aproximación primera con el propósito de identificar apoyos o resistencias a las
acciones o intervenciones que se pudieran promover desde este ámbito. El análisis incluye una
identificación del entorno político-social que rodea a cada uno de los fenómenos observados, lo que
permite otorgar un grado de mayor o menor viabilidad a las propuestas que se identifican o
promueven en la tercera observación.
Los resultados alcanzados por los alumnos en esta primera observación, nos permiten
comprender mejor los alcances y posibilidades que ofrece un esquema de análisis de problemas
sociales que incluye tempranamente visiones y perspectivas vinculadas a los enfoques y supuestos
que nutren las intervenciones y les dan contexto. Veamos a continuación el modo cómo este análisis
de problemas se nutre y alimenta de una revisión que incluye la determinación de los actores, sus
perspectivas, posiciones e interrelaciones.
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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Una segunda aproximación a „los actores e interrelaciones‟ que dan forma a los observatorios
Tal como indicó al inicio de este ensayo, esta segunda aproximación analítica, se propuso
reconstruir el mapa de actores que se identifican en torno al fenómeno escogido y analizar sus
interrelaciones y posiciones a través del tiempo. Al igual que en la elaboración de la observación
anterior, los estudiantes recibieron una guía metodológica que fue discutida en las sesiones del
curso y vinculada a los contenidos de participación y ciudadanía desarrollados en la cátedra.
Específicamente se entregaron las orientaciones propuestas por Subirats (1994) para la
elaboración de un diagrama básico del tipo policy network. El mapa o diagrama inicial debía ser
complementado con un análisis de las posiciones e interdependencias (verticales y horizontales).
Para lograr lo anterior, se solicitó que los estudiantes elaboraran un registro observacional que
identificara a los actores y situara en un plano determinado, para luego analizar sus
interdependencias, este análisis no debiera ser más extenso que cuatro páginas, incluyendo un
diagrama o entramado de actores como el que se presenta en el cuadro 2.
Los estudiantes antes de la entrega del trabajo podían asistir a tutorías grupales para orientar
la elaboración de este segundo registro. Además junto con las indicaciones de esta segunda
observación se entregaron los resultados de las evaluaciones de los primeros registros que situaban
y analizaban el problema a observar. Al mismo tiempo se hacen explícitos los criterios de
evaluación para las siguientes entregas, donde se espera que los alumnos pongan mayor énfasis en
la fundamentación de los contenidos presentados, en la articulación y coherencia lógica de las ideas
planteadas, en la inclusión activa de sus propias visiones y reflexiones como observadores, así como
una incorporación más activa de la bibliografía minima y complementaria del curso.
De este modo es posible entender que cada registro de observación además de incorporar una
perspectiva o foco de observación determinado, va aumentando en complejidad y requiere de un
nivel de análisis que va integrando las delimitaciones y elementos presentes en las observaciones
anteriores, en este caso se espera una cierta vinculación entre el análisis de problema detectado y la
red de actores que se configura en la segunda minuta de observación.
A la base de esta propuesta de observación se encuentran aquellas afirmaciones que indican
que todos los grupos van formando una extensa red, lo cual tiene consecuencias culturales de gran
dimensión. “La constitución en red de los microgrupos contemporáneos es la expresión más
acabada de la creatividad de las masas” (Maffesoli, 1990: 175) Y por ello el énfasis puesto en este
segundo registro de observación en que los estudiantes reconstruyan la red de vínculos y
significaciones que se establecen entre los distintos actores que conforman esta comunidad. Esa
estructura es abordada en este trabajo como a partir de la noción de la lógica la red. "… por todo lo
que pone de relieve el calor afectivo, o al menos que muestra que éste ocupa un lugar preferente en
la estructuración o el objetivo social" (Maffesoli, 1990: 159).
¿Qué significa pensar con lógica de red? Les preguntamos a los estudiantes, antes de entregar
los resultados de esta segunda aproximación, con el propósito de comenzar a identificar los
entramados y las urdimbres principales en las que prestar atención. Aporta a este debate sobre la
configuración de la red aquellas visiones que indican que la red es la organización menos
estructurada de la que puede decirse que tiene una estructura. Una pluralidad de componentes que
mantienen su consistencia propia, sólo pueden guardar coherencia en una red. Ninguna otra
disposición (…) puede contener a la diversidad funcionando como un todo (Kelly en García Roca,
2000:30).
En este observatorio se optó explícitamente por incorporar el concepto de entramado
(network) que dice relación con aquella comunidad que afecta y resulta afectada por una política
concreta, y por lo mismo interpela a los “intereses”. Desde esta visión los policy network hacen
referencia a aquel entramado de actores institucionales, políticos y sociales que hacen frente a una
tarea o programa de actuación específico tras el desastre acontecido. En cada política pública o
acción pública es posible identificar “el entramado de organizaciones e interese conectados entre sí
por dependencias financieras o administrativas (.) sus intereses en el network variarán según su
función o servicio que realicen, el territorio y la relación cliente-grupo o el asesoramiento que
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generen (Subirats, 1994: 120).
David Marsh y Rod Rhodes (1992) diferencian las policy networks entre comunitarias (pocos
participantes, fuertemente integradas, con alta continuidad y orientadas a uno o dos intereses
comunes) y policy networks temáticos (mayor número de participantes, múltiples intereses y de
mayor conflictividad). Con esta distinción se puede constatar que la mayor parte de los
observatorios realizados por los estudiantes corresponden a policy networks comunitarios que ponen
el foco de atención en un número limitado de problemas que le son comunes: el deterioro de sus
viviendas o centros educativos, la pérdida de elementos identitarios en los que se basaba su cultura
local, los problemas de delincuencia y el desempleo asociado a las situaciones de crisis, entre otros
elementos. Entre los policy network temáticos se pueden incluir algunas experiencias de
observación como el análisis de los saqueos que se generaron tras el terremoto en distintas
localidades del país, el que fue desarrollado a partir de los planteamientos que dan cuenta de
procesos de descomunitarización en el sentido formulado por Beck (1998).
Cuando se analizan los mapas de actores construidos por los alumnos en su segundo reporte
de observación se puede constatar que la existencia de intereses o problemas comunes se constituye
en el principal eje articular de las redes de actores tras el desastre, las que suelen estructurarse en
torno a un problema que les afecta. Esto es particularmente evidente en el caso de los observatorios
de educación y vivienda, en estos últimos la capacidad de logar que otros actores se hicieran parte
del problema y se implicaran en la búsqueda de soluciones fue clave al momento de definir el
problema como un asunto de interés general. La presencia de los medios de prensa o de otros
actores que permiten dar visibilidad a la situación que afecta a los vecinos, también es observada
como un elemento sustantivo para que los afectados logren ampliar sus interacciones y avance en
una búsqueda ampliada de mejores alternativas de solución.
La relación con las agencias locales como el Municipio o los departamentos de emergencia
regional fué considera en varios de los observatorios realizados como una relación en tensión y
asimétrica que demanda la atención de la autoridad, pero al mismo tiempo “espera” la llegada de
soluciones o acciones. En algunos de los casos observados las agencias locales se constituyeron en
agentes mediadores ante las empresas inmobiliarias y los vecinos afectados, mientras que en otros
formaron parte del problema o de las dificultades enfrentadas por los actores en las búsquedas de
sus interacciones.
Las principales características y puntos de encuentro que se derivan de cada uno de los
observatorios incluidos en este trabajo son: la interdependencia de los actores, ya que ningún actor
puede por sí sólo es capaz de alcanzar sus objetivos, ni puede influir de manera decisiva sobre las
políticas o programas de reconstrucción. Así mismo se aprecia que Los patrones de relaciones que
se logran identificar en el análisis de estas experiencias son de interdependencia y se mantienen en
el tiempo, pese a que experimente algunas variaciones como la diversidad e importancia del número
de actores que representan a grupos e intereses heterogéneos; la existencia de un objetivo común a
pesar de la diversidad de metas particulares (Arenilla, 2011).
En una versión más compleja de esta observación, también se puede solicitar a los estudiantes
que analicen las interacciones identificadas en términos de coherencia y autonomía, condición que
no fue exigida en este trabajo, pero que no se descarta incorporar en otras observaciones. Mientras
la coherencia apunta a establecer esfuerzos coordinados entre los involucrados, la autonomía
procura que los diversos sistemas y actores comprometidos también puedan obtener rendimientos
para sus intereses y operar, en la mayoría de los casos, con sus propios procedimientos”
(Mascareño, 2010: 114). Desde la perspectiva de esta autor, la coherencia que puede aportar una
visión panorámica de intereses y procedimientos de distintos sistemas y actores y, por otra, la
autonomía da cuenta de la capacidad que poseen dichos actores para definir esos intereses y
autoorganizarse (Mayntz, 1993, Scharpf, 1993, Willke, 1995 en Mascareño 2010).
Arenilla por su parte, distingue tres perspectivas para estudiar las redes de actores: (1) la que
considera a las redes como una forma novedosa de intermediación de intereses, y la aplica a todos
los tipos de relaciones entre actores públicos y privados; (2) la que de una manera más ambiciosa
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concibe a las redes como una nueva forma de gestión de gobierno denominada gobernanza, que
afecta a una forma específica de interacción pública-privada en las políticas públicas, basada en la
coordinación no jerárquica; y (3) la que la considera una metáfora, una mera herramienta de análisis
de la realidad. Arenilla opta por la segunda perspectiva para desarrollar y estudiar la red de
gobernanza o políticas públicas, opción que coincide con las posiciones y contenidos enfatizados en
el curso y en la propuesta de análisis de los observatorios de desastres comunitarios.
Tanto Arenilla (2010) como Mascareño (2010) coinciden en plantear que la principal crítica o
limitación de este concepto de redes de políticas estriba en la inequidad de los actores participantes
en las mismas. Esta inequidad es de dos tipos, por un lado no todos los actores sociales tienen el
mismo peso ni influencia en la formulación y ejecución de las políticas públicas; por otro, sigue
existiendo un claro desequilibrio a favor de los actores públicos que participan en las redes. Su
predominio se basa en el acceso a la información y a los recursos y, de manera determinante, a su
legitimidad democrática. Lo anterior queda especialmente en evidencia en situaciones de conflicto o
crisis como las experimentadas tras una catástrofe, donde las diferencias entre los actores corren el
riesgo de intensificarse generando mayor distancia entre quienes presentaban antes del terremoto
situaciones de distancia.
Proximidad y distancia, se constituyen también en dos dimensiones centrales de este análisis
de actores, que va a suponer que mientras más próximos se encuentren los tomadores de decisiones
de los destinatarios de dichas acciones, mayores posibilidades tienen estos últimos de de incidir en
las decisiones de política y en las acciones que a partir de estas decisiones se promueven.
Tomando en cuenta lo anterior, es posible comprender que en contextos de desastres las
interacciones entre Estados y Sociedad civil, adquieran otros y nuevos significados, incluso algo
distintos a las interacciones que se dan habitualmente. Cuando se observan desde un enfoque de
redes estas interacciones diferenciadas se hacen más evidentes, en tanto las necesidades de
coordinación y articulación de un proyecto común se vuelven más imperiosas, especialmente si se
tiene en cuenta que tras una catástrofe, como la experimentada, no sólo se resquebraja el tejido
social, sino también los marcos institucionales y políticos.
Por lo mismo, en esta segunda aproximación analítica se prestó especial atención a los
mecanismos de interrelación que se generan entre los distintos actores en la fase inmediatamente
posterior de ocurrida una catástrofe (emergencia) y en los meses previos cuando se inicia la
implementación de las acciones de reconstrucción o reparación. Hoy transcurrido más de un año
desde este terremoto, interesa particularmente retomar aquellas visiones que dan cuenta de la forma
como los distintos actores se coordinan para definir las acciones públicas y ciudadanas que buscan
hacer frente a los efectos generados por los desastres.
Si bien los observatorios realizados por los estudiantes aportan información relevante que
permite hacer una primera distinción entre aquellas interacciones de actores orientadas a la acción
contingente o de emergencia y la planeación e implementación de acciones orientadazas a la
recuperación y rehabilitación de lo dañado, lo lograr dar cuenta de los resultados de estas
intervenciones ya que sólo se quedan en las fases de planificación y decisión desarrolladas hasta 9
meses después del terremoto.
Por lo mismo, en esta monografía se recurre a otras investigaciones y estudios que dan cuenta
del impacto o la incidencia que han tenido las acciones y procesos de gestión implementados. El
trabajo de Jorge Iván Cuervo (2003) a propósito del terremoto en el eje cafetero en Colombia
permite a comprender los alcances que esta perspectiva conlleva. Los efectos y las consecuencias de
un terremoto que afectó a 28 municipios en cinco departamentos de Colombia fueron analizados 4
años después en un estudio de caso entre sus metodologías de investigación la identificación de
escenarios y actores.
En el caso del terremoto en Colombia, el gobierno nacional creó el Fondo para la
Reconstrucción Económica y Social del Eje Cafetero, FOREC, como una institución coordinadora
de las decisiones de reconstrucción. Este organismo funcionó bajo un esquema de
corresponsabilidad entre el Estado, sectores organizados de la sociedad civil y agentes de mercado,
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con apoyo de las entidades territoriales y voz para las comunidades afectadas.
El modelo de gestión participativa del FOREC ha sido identificado en este trabajo como una
interesante forma de acción pública que se sustenta en el Estado, pero cuya fuerza y credibilidad
provienen de la sociedad civil organizada, de los activos sociales y culturales de las comunidades y
del apoyo de la comunidad internacional, en un claro mensaje de que es posible gestionar bienes
públicos con eficacia y eficiencia, y neutralizar la intermediación del sistema político, que en el
contexto de un desastre de gran escala como los estudiados presenta mayor riesgo de captura y
clientelismo. Tomando en cuenta lo anterior, el Fondo de Reconstrucción, es considerado en esta
trabajo como una apuesta de gestión de recursos públicos, en una dinámica de integración del
Estado, el mercado y la sociedad civil. Lo anterior es especialmente relevante cuando se constata
que este modelo de gestión configura un escenario de corresponsabilidad entre lo político, lo
económico y lo social y permite delinear lo que algunos autores han llamado “la nueva gestión de lo
público más allá de lo estatal” (Cunill, 1997 en Cuervo 2003).
El cuadro 3 que se presenta el final de esta monografía permite comprender mejor esta
afirmación, cuando se observa el escenario que queda tras un desastre de esta magnitud y los roles o
posiciones que los actores suelen asumir en las primeras fases de la emergencia. Las interacciones
que se originan entre Estado, Mercado y Sociedad Civil son analizadas en esta monografía como
parte de una estructura más compleja que constituye la matriz de toda comunidad política. La forma
como se articulan estas lógicas, sus actores y escenarios, resultan esenciales para comprender el
funcionamiento social, especialmente en contextos de riesgos e incertidumbre como los que se
generan tras una catástrofe.
De los tres escenarios identificados en el cuadro 3, se enfatizó en el trabajo de observación de
desastres comunitarios la esfera social, dado que es este el espacio donde se activan las relaciones
interpersonales y se fomenta los intercambios. Desde la perspectiva de García Roca, la esfera social
se estructura como alianza, se sostiene sobre estrategias cooperativas, tiene su base moral sobre los
sentimientos de solidaridad y ayuda mutua (García Roca, 2004) Se enfatiza también, que para el
desarrollo de esta esfera, las personas requieren del reconocimiento del otro en su diferencia,
asegurando así la existencia de la comunidad.
Por lo mismo, el primer paso en esta segunda perspectiva de observación fue la identificación
de los actores vinculados al problema o situación analizada, la explicitación de aquellos que están
ausentes o poco visibles y la ubicación en un plano representativo de las posiciones –en términos de
distancia o proximidad- entre estos actores. Lo anterior permitió que los estudiantes reconocieran
que estas posiciones no eran estáticas, sino que posibles de modificar en función de distintos
factores e intereses. Además se constató que la situación que se generó tras el terremoto en Chile
permitió activar o visibilizar a actores habitualmente identificados como “adormecidos” o
indiferentes antes determinadas situaciones, como ocurrió en el caso del observatorio de redes
sociales que tuvo como principal protagonista a jóvenes usuarios de redes sociales como Facebook
y Twitter.
En un trabajo de clase realizado antes de la entrega del segundo registro observacional los
estudiantes compartieron la información disponible para la elaboración de sus mapas de actores e
intercambiaron visiones sobre las distintas posibilidades de ubicar a estos actores en el escenario
escogido en cada observación. Se esperaba con este ejercicio que cada grupo, con la ayuda de otros
observadores externos, descifrara los contenidos y posiciones principales del policy network que
posteriormente iba a analizar.
Algunas de las preguntas sugeridas para esta discusión fueron: ¿Qué actores falta por
incorporar? ¿Qué actores están sobre representados? ¿Quiénes son afectados directa e
indirectamente? ¿Quiénes son los interesados? ¿Cuál es la posición de los actores ante el problema?
El sustento conceptual de este análisis de actores y sus interacciones se desarrolló siguiendo
las directrices principales del enfoque de gobernanza mencionado anteriormente. Se optó por
enmarcar esta aproximación en este enfoque en tanto permite articular las perspectivas de
ciudadanía, comunidad y gestión pública presentes en todos los observatorios. Se destaca que la
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noción de gobernanza posee un enfoque más heurístico, societal y relacional No es una manera más
atractiva o novedosa de nombrar una vieja idea, sino una propuesta que analiza el el modo como la
sociedad contemporánea se coordina para definir sus valores y objetivos de convivencia y hacerlos
reales. Entendida de este modo, la gobernanza es “…el proceso mediante el cual los actores de una
sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyunturales- y las formas de
coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (Aguilar,
2007a:77).
Supone intencionalidad y capacidad social, y por lo mismo, apunta a la necesidad de un
nuevo proceso directivo de la sociedad, valorando y reconociendo las capacidades sociales para su
conducción. La gobernanza significa entonces un proceso de dirección de la sociedad, que da cuenta
de una nueva relación entre actores (Aguilar, 2007a), que se resignifica y ajusta tras un
acontecimiento como el analizado en este trabajo. De este modo se aprecia que este enfoque surge
en el contexto de este observatorio como una propuesta pertinente al momento de analizar las
interacciones que se generan entre los actores, intentando comprender sus posiciones y
vinculaciones en función de ciertos objetivos, visiones y perspectivas que se ponen en juego al
momento de analizar los distintos caminos y formas de abordaje de un problema determinado.
En este sentido, se comparten en este análisis los planteamientos de Aguilar cuando afirma
que “la gobernación en solitario del gobierno ha perdido sentido y eficacia. Asistimos al tránsito de
un centro protagónico a un sistema de gobernación con las tres esferas que componen una nación:
Estado, mercado y sociedad civil” (2007a136). El interés de esta aproximación desde el enfoque de
gobernanza radica en la capacidad de este enfoque de reconocer los cambios y transformaciones
experimentados por las administraciones públicas en estas últimas décadas y su capacidad de
contextualizar su papel en un nuevo escenario: “Ya no se cuestiona la necesidad o la importancia de
la administración pública, pero sí reclaman con urgencia la modernización, reforma, reinvención,
reingeniería, reestructuración, innovación…de su organización, a fin de que los gobiernos acrediten
ser agentes capaces de prestar con eficiencia y calidad los servicios públicos, resolver los problemas
de sus sociedades, conducirlas a superiores metas de convivencia y reconstruir así la confianza
social perdida en su capacidad y seriedad” (Aguilar, 2007b), aspecto que se vuelve especialmente
relevante si situaciones a estos actores en el escenario que queda tras una catástrofe.
En suma, el ejercicio de la gobernanza democrática se configura como un campo de acción
esencial en esta nueva forma de comprender las relaciones entre Estado y sociedad civil,
asignándoles mayor protagonismo a los distintos actores por medio de mecanismos de
participación. Así, la participación ciudadana se podría enmarcar en esta nueva forma de gobernar,
que pone el acento en la centralidad del ciudadano recuperado y revalorizado.
Uno de los principales exponentes de este enfoque es Kooiman (2003) quien indica que la
gobernanza democrática desde la perspectiva gubernamental, se entiende como una forma de
conseguir la gobernabilidad democrática basada en el reconocimiento de la pluralidad de actores, en
la asunción de la interdependencia, en la configuración de unos patrones de conducta que faciliten
la participación e interacción de los actores sociales en los procesos de gobierno democrático. La
sociedad de la globalización es una sociedad que opera en redes, y las redes se comunican
constantemente y trabajan horizontalmente, incluso cuando los sistemas de comunicación de
emergencia no se encuentran operando, como ocurrió en Chile en los dias inmediatamente
posteriores al terremoto.
De ahí que los modelos tradicionales de gobierno jerárquico, opaco y cerrado normalmente,
ya no sirvan. Hoy cualquier gobierno que pretenda ser eficaz debe asumir la red y gestionar en red,
incluso en contextos de emergencia o catástrofes como el analizado en esta monografía. Al respecto
es importante recalcar que gobernanza no significa abandono del papel líder del gobierno, sino más
bien las adopción de un papel promotor, impulsor y cooperador entre las distintas iniciativas que
surgen de otras esferas y sectores sociales. Lo anterior significa pensar la administración pública
“con público” con ciudadanos electores y deliberantes de las acciones que se desarrollan en este
ámbito. Supone una “nueva” relación de la ciudadanía con quienes desarrollan una función pública
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
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determinada.
Arenilla (2011) señala que bajo el enfoque de gobernanza la formulación de las políticas
públicas es el resultado de un proceso de intercambio continuo y regular de información entre las
instituciones políticas y los actores de la sociedad. Por lo tanto, los dos componentes esenciales de
la gobernanza son una nueva configuración institucional formada por una multiplicidad de actores y
las interrelaciones que se producen y una nueva actitud de desarrollo y mantenimiento de la
credibilidad y legitimidad del gobierno en la sociedad. De esta manera, la realidad social sería
contemplada como un complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan y se concretan en
redes de gobernanza.
Es hacia ese tipo de análisis que se encamina la tercera perspectiva que se propuso desarrollar
en estos observatorios de desastres comunitarios.
Una tercera aproximación a „las acciones e iniciativas de intervención social‟ que promueven
el desarrollo de procesos participativos post-terremoto
La tercera y última aproximación al fenómeno o problemática seguida durante el curso, se
orientó a levantar las bases, lineamientos y componentes principales de una intervención social con
perspectiva comunitaria o ciudadana, factible de desarrollar en los contextos y experiencias
observadas. Para ello se solicitó a los estudiantes identifican a lo menos tres alternativas o caminos
de intervención de carácter comunitario o participativo, que contribuyeran a abordar a algunas de
las dimensiones o problemas generados por el terremoto o algunos de sus efectos asociados a este
desastre. Para la identificación de estas iniciativas los alumnos debían considerar tanto los
problemas analizados en la primera observación, como los actores y sus interrelaciones presentados
en la segunda observación.
Para facilitar este proceso de integración e identificación de alternativas posibles, se
realizaron discusiones en clases y tutorías grupales con los estudiantes, con el propósito de
incorporar la visión de un mayor número de observadores y lograr abrir progresivamente los
resultados de este trabajo a las visiones y consideraciones de otros actores. Además de esta instancia
de discusión interna, se esperaba que los alumnos incluyeran activamente en su deliberación a lo
menos uno de los sujetos identificados en el mapa de actores, con el propósito de escoger una
alternativa y construir un plan de acción.
El plan de acción a elaborar por los estudiantes debía considerar los siguientes componentes:
(1) Identificación de alternativas de intervención (a lo menos 3); (2) selección de una de ellas,
explicitando el mecanismo utilizado y la fundamentación de este: (3) definición de los propósitos de
la intervención; (4) principales lineamiento orientadores de la intervención (actividades, tiempo, rol
de los participantes), interesa en esta fase que cada grupo pudiera responder las siguientes
interrogantes ¿Qué? ¿cómo? ¿cuando? ¿quiénes? y ¿donde?; y (5) finalmente algunas indicaciones
sobre propuesta de seguimiento y cierre de la intervención.
Con ello se intenciona una perspectiva de observación que busca conocer y analizar los
mecanismos e instrumentos utilizados por las comunidades para decidir acerca de los asuntos y
aspectos que les conciernen o afectan. A través de la observación de la existencia o no de estos
mecanismos y de algunas indagaciones acerca de su forma de operación se esperaba introducir en
los estudiantes algunas perspectivas y aproximaciones en torno a participación, ciudadanía y
ciudadanía activa.
Esta última observación incluía, además como tarea complementaria el cierre del
observatorio y la elaboración de un texto que integrara los tres registros observacionales. Las
orientaciones y sugerencias propuestas para la elaboración de este trabajo final enfatizaban en la
importancia de recoger los contenidos esenciales de los registros de observación desarrollados
durante el semestre, la discusión generada en clases y en tutorías, y los comentarios de la evaluación
de las minutas anteriores.
Asimismo se esperaba que el documento o informe final tuviera una extensión máxima de
veinte a veinticinco y un carácter monográfico, lo que significaba romper con el esquema de
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“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
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redacción minuta a minuta seguido hasta ese momento y trabajarlo como un texto integrado.
Analizado en forma retrospectiva, se puede constara que éste fue uno de los aspectos que generó
más dificultades entre los estudiantes, lo que explica que algunos trabajos hayan quedado en un
punto intermedio entre las minutas o registros de observación y el reporte final. La generación de un
espacio de discusión final que permitiera el intercambio y las visiones entre-observatorios, también
se hizo explícita en esta fase del curso, animando a los alumnos a presentar participar y presentar
sus trabajos en una actividad ampliada programada para fines de año.
Como ya fue mencionado al inicio de este documento, esta actividad se realizó el 13 de
diciembre y contó con la participación de cinco grupos de estudiantes del curso, más otro grupo de
estudiantes en práctica de cuarto año de la carrera de trabajo social, también se sumaron a esta
iniciativa algunos profesores de la unidad académica responsable de la formación e invitados
externos.
Como una forma de registrar y promover el desarrollo de este tipo de metodologías de
enseñanza-aprendizaje se cerró esta actividad con la presentación de un blog que, bajo el titulo
observatorio de catástrofes y desastres naturales, contiene los 22 trabajos de observación
comunitaria desarrollados en el curso Desarrollo Comunitario y Ciudadanía; 55 testimonios de
terremoto elaborados por los alumnos del curso Pobreza y Exclusión; un articulo que da cuenta de
los resultados de este trabajo autobiográfico y un registro fotográfico del coloquio de cierre de las
observaciones comunitarias (Mayores antecedentes en
http://observatoriodecatastrofesydesastresnaturales.wordpress.com,30-06-2011). A futuro, no se
descarta la posibilidad de incluir en este archivo la monografía elaborada en el contexto del XXIV
Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública,
2011.
Más allá de las indicaciones, orientaciones y resultados logrados con este ejercicio de
observación, interesa prestar atención a aquellos argumentos que consideran que las perspectivas y
enfoques en torno a la ciudadanía activa se encuentran estrechamente vinculadas a los enfoques de
gobernanza abordados en el registro observacional anterior, en tanto se concibe a la gestión de
acciones públicas dentro de un marco y metas de lo que hoy en día se denomina una gobernabilidad
compartida o gobernanza participativa, entre una sociedad civil empoderada y un Estado facilitador
o subsidiario (Gentes, 2006, 81). En este contexto, la participación deliberativa puede ser entendida
como la acción de intervenir, dentro de un foro público, con el ánimo de formar parte de un diálogo
con otros, que posibilite al actor la toma de decisiones habiendo considerado previamente diferentes
puntos de vista.
Si bien, son varios los mecanismos e instrumentos que promueven este tipo de interacciones
o diálogos entre actores, en el desarrollo de los observatorios se prestó especial atención a los
mecanismos mixtos que combinan mecanismos consultivos con mecanismos ciudadanos de base
amplia. Estos mecanismos son especialmente permitentes en la lógica de los objetivos propuestos
en este trabajo en tanto incluyen modalidades innovadoras y eficaces de consulta y participación
ciudadana, las que promueven nuevas formas de diálogo público e intercambio de distintos puntos
de vistas y posiciones. Especialmente de cara a abordar problemas complejos y de gran alcance
como los que quedaron en evidencia tras el terremoto de 2010.
En términos generales, estas modalidades de diálogo se distinguen de los mecanismos
tradiciones por ser más deliberativas e inclusivas. Deliberativas porque incluyen la posibilidad de
cambiar las preferencias través de la argumentación y la exploración de alternativas diversas. Y más
inclusivas, porque recogen la opinión de un conjunto más variado de ciudadanos, incluso quienes
tienen mayores dificultades para participar o habitualmente se encuentra marginados de poder
decidir sobre asuntos que les afectan o interesan.
La implicación de un público de base amplia y de ciudadanos comunes aparece también
como necesaria en la toma de decisiones, especialmente en situaciones en las que no se dispone de
conocimiento acabados o hay mayor incertidumbre. En estas condiciones resulta indispensable
considerar la implicación de participantes „profanos‟, también llamados „ciudadanos de a pie‟ en el
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proceso de discusión y decisión, con el fin de incorporar perspectivas alternativa –locales-. Estos
mecanismos se sustentan en un modelo de producción compartida y/o conocimiento interactivo que
parte del supuesto que existe una necesaria complementariedad entre saber „experto‟ y saber
„profano‟ (Callón, 1999).
La posibilidad de generar conocimiento interactivo se vuelve factible en este modelos al
momento que se concibe el saber experto se concibe como incompleto, sesgado, interesado, no
siempre generalizable o consensuado y por lo mismo requiere de interacción. Estos saberes se
enriquecen mutuamente a través del debate y la confrontación de argumentos o visiones. En este
enfoque o perspectiva, las crisis surgen de una falta de expresión o de una escucha inadecuada hacia
la ciudadanía.
¿Es posible ese debate en los momentos posteriores a un desastre como el estudiado? Es una
de las interrogantes que surge de este análisis y que va a reconocer que en contextos de
incertidumbre, la decisión deviene más bien en una actividad interactiva, que desencadena un
conjunto de decisiones e involucra una red diversificada de actores que asumen un rol de
implicación „progresiva de lo público‟.
Por lo mismo en este ensayo la ciudadanía activa va a ser entendida como aquella
ciudadanía que participa en la esfera de lo público y que da una medida de la calidad
democrática de un país, incluyendo no sólo a quienes son connotados como víctimas o afectados
directos del terremoto, sino que todos aquellos ciudadanos que se vieron interpelados por esta
situación. De acuerdo a lo señalado por Giner (2007) la noción de ciudadanía activa se encontraría
sustentada en una concepción de ciudadanía progresiva, que promueve un tipo de ciudadano o actor
que intervienen en la esfera pública para mejorar las condiciones de vida democrática, ejercer su
propia libertad y cultivar la preocupación por los demás (fraternidad). Para este autor, los
ciudadanos activos son esencialmente proactivos, es decir toman iniciativas para cumplir con estos
propósitos. En esta visión el ejercicio cívico de la fraternidad, también llamado solidaridad cívica,
es el que moviliza a los ciudadanos para promover más allá de las políticas institucionales, los
intereses de otros.
Es este ejercicio cívico lo que explica la emergencia de distintas formas voluntariado y una
diversidad de iniciativas ciudadanas que buscaban espontáneamente hacerse parte de las tareas de
emergencia y contribuir en la generación de alternativas, aportando en muchos casos con soluciones
imaginativas e innovadoras para abordar algunos de los problemas más urgentes generados por el
sismo. Si bien en los meses posteriores a la ocurrencia de este sismo, surgieron algunas voces que
alertaban acerca de la falta de organización, asistencialidad y una suerte de instrumentalización de
este movimiento de ciudadanos, en este trabajo se quiere rescatar la capacidad de implicación en
asuntos de interés públicos que se puede activar en los sujetos, incluso en aquellos menos
habituados a formar parte de este tipo de iniciativas.
En palabras de Hannah Arendt (1993) la ciudadanía activa, entendida como el compromiso
cívico y la deliberación colectiva acerca de todos los temas que afectan la comunidad política, sólo
tiene sentido y posibilidad de ser en el espacio en que se construye lo público. La esfera pública
alude al espacio donde los ciudadanos interactúan a través del diálogo y de la capacidad de cada
uno de influir en las posiciones del otro, descubren sus identidades y deciden mediante la
deliberación colectiva acerca de los temas de interés común. Desde la perspectiva de Oszlak (1998
y 2009) y Subirats (1994) el compromiso cívico alude a acciones individuales y colectivas dirigidas
a identificar y encarar cuestiones de interés público, incluso en contextos de emergencia, dado que
esta última no implica la suspensión de derechos o la restricción de garantías sociales.
Lo anterior significa la emergencia de un nuevo concepto de ciudadanía que se sitúa en un
espacio más cercano a los derechos del hombre –que suponen una condición mínima para vivir- y
ser ciudadano, en los distintos escenarios e interacciones en que estos deban participar. De acuerdo
a lo señalado por Mujica (2005) esta participación puede expresarse como: expresión e integración
de las demandas ciudadanas para lograr un interés de carácter general como el reguardo de los
derechos y garantías sociales; como incentivo para una gestión pública eficiente y eficaz como la
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que debiera operar en las fases inmediatamente posteriores a la emergencia; como instrumento de
control ciudadano, m{as orientado a las ideas de accountability y responsabilidad; y como
instrumento para la satisfacción de necesidades básicas. El esquema que presenta este autor en su
publicación del años 2005, ayuda a los observadores a situar los tipos o niveles de participación que
se promueven cuando de integran estas visiones desde las demandas ciudadanas o las ofertas
disponibles.
Tomando las sugerencias de Mujica (2005) se consideraron para la elaboración de esta última
observación tres dimensiones o preguntas guías que se constituyen en los aspectos críticos de esta
tercera aproximación: ¿Quién toma la decisión?, y que plantea el cuestionamiento sobre el tipo de
ciudadano que debe ser integrado en los procesos de toma de decisiones sobre aspectos que le
conciernen y afectan. ¿Hasta qué punto las decisiones públicas corresponden a los verdaderos
intereses de la ciudadanía?, lo que da cuenta que la legitimidad de los tomadores de decisiones
depende de la capacidad de representación del conjunto de intereses y sensibilidades relevantes en
el conjunto de la población. Y ¿Qué resultados se obtienen?, que da cuenta de la necesidad de
combinar voluntad política y diseño institucional para el logro de efectos positivos, al mismo
tiempo que se activan mecanismo de responsabilidad y rendición de cuentas acerca de las
decisiones o lineamientos promovidos en las distintas fases o etapas de una política pública.
Cuando se analizan los planes de acción formulados por los estudiantes y sometidos a
revisión por algunos de los actores involucrados en el proceso de observación se puede constatar
que la mayor parte de las iniciativas propuestas se enmarcan en acciones que promueven y facilitan
la participación de los actores locales en iniciativas de desarrollo de su comunidad, las que se
encuentran estrechamente relacionadas con las problemáticas o situaciones que motivaron el interés
por dicha observación. Entre estas iniciativas se destacan en esta parte del trabajo las acciones de
restauración y apropiación del patrimonio cultural dañado, promovidas por aquellos grupos de
alumnos que observaron comunidades afectadas por la destrucción de sus iglesias y otros referentes
claves de su identidad local.
¿Cómo se recupera la identidad perdida o el capital patrimonial y simbólico destruido tras el
terremoto? Parece haber sido la interrogante planteada por algunos estudiantes que desarrollaron
propuestas y orientaciones para promover acciones de fortalecimientos y restitución de las
identidades locales, al mismo tiempo que acciones de reparación y rehabilitación de aquellos
elementos posibles de recuperar.
Los enfoques de desarrollo local emergen en este contexto con el propósito de sustentar y
fundamentar las alternativas de acción identificadas en este trabajo. Lo anterior resulta
especialmente pertinente si se considerando que, hoy en día, la expresión desarrollo local no
obedece a un conjunto de acciónes específicas o predeterminadas, sino que por el contrario engloba
una diversidad de iniciativas y de vías para promover procesos de desarrollo, que tienen como
elemento articulador la diversidad de interese y motivaciones de distintos actores coordinados para
su implementación.
Si bien, para algunos autores, el desarrollo local hace referencia directa a un territorio físico o
lugar determinado, en este análisis es concebido como una compleja red de interacciones
económicas y sociales asentadas en bases históricas, naturales y culturales (Winchester, 2002). Lo
anterior significa trabajar con una noción ampliada de desarrollo que se vincule mejor a las ideas
formuladas en torno a ciudadanía y comunidad en el transcurso que han sido formuladas en este
trabajo.
Entendida de esta forma las acciones que se enmarcan dentro de este enfoque tienden a
promover el respeto de las identidades tradiciones y cultura de las comunidades, así como la
activación de la participación social de diversos actores sociales vinculados a los procesos que se
esperan impulsar. En forma coherente con lo anterior, las estrategias de desarrollo local buscan
establecer y hacer operativa las coordinaciones y alianzas que se pueden generar entre actores
diversos, reconociendo no sólo la existencia de intereses diferenciados, sino que posibilidades de
convergencia y de implicación mutua. Estas iniciativas que se enmarcan dentro de las estrategias de
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desarrollo local requieren del desarrollo y generación de capacidades de interacción entre actores,
así como del fomento de la creatividad y la innovación, siempre que sean compatibles con la
identidad y la cultura local.
En este contexto, es posible comprender que uno de los desafíos actuales de los enfoques de
desarrollo y planificación post-terremoto sea facilitar procesos que hagan partícipes a las personas
de las decisiones y directrices consideradas en estas acciones. De hecho una interpretación del
desarrollo social es el empoderamiento de las personas para reconocer sus necesidades y buscar
soluciones. Una meta a desarrollar en este sentido es que las personas, y los colectivos sean capaces
de modelar sus propios procesos –y proyectos- de desarrollo.
Con la perspectiva anterior se da paso o impulso al desarrollo de instrumentos orientados a
fomentar la participación de los ciudadanos en las planeaciones y desarrollo de las ciudades, así
como en la búsqueda conjunta de soluciones a problemas locales específicos. Lucía Álvarez (2002)
reconoce como cualidad de estos programas la capacidad de articular diversas políticas de
desarrollo urbano y vivienda que se inscriben en un marco de desarrollo integral y sustentable.
En el caso de Chile, los planes de emergencia y los nuevos planos reguladores en la zona del
borde costero arrasada por el tsunami podría tener otro nivel de apropiación y legitimidad, si
lograran integrar en sus procesos de diseño no sólo la experticia de los técnicos y políticos
responsables del proceso de conducción y diseño de estos instrumentos, sino también los
conocimientos, visiones y aproximaciones de los vecinos que habitan en las localidades susceptibles
de inundación y especialmente los aportes de aquellos que fueron protagonistas o víctimas de los
efectos del tsunami y/o terremoto.
Con esta implicación progresiva de las comunidades en el proceso de toma de decisiones
sobre asuntos que les afectan, no solo se imprime mayor legitimidad y transparencia el proceso de
planeación, sino que se hace un reconocimiento activo de actores locales que lograron sobrevivir a
una catástrofe o enfrentar serios riesgos. Sur visiones y perspectivas en torno a lo acontecido
durante este proceso permitirá no sólo diseñar mejores vías de evacuación, mecanismos de alerta
temprana y acciones de contingencias hasta este momento escasamente contempladas, sino que
también desarrollar acciones de reparación y reconocimiento de aquellos que resultaron más
afectados.
Por ello, se afirma en esta monografía que un espacio privilegiado para los procesos de
empoderamiento ciudadano son las comunidades locales. Lo anterior es especialmente relevante
cuando se constata que en los últimos 10 años, en Chile ha habido una revalorización del ámbito
local y de la participación.
Creciente y progresivamente se observa en la sociedad civil la formación de movimientos
ciudadanos incipientes centrados en intereses locales, así como el surgimiento de iniciativas donde
los aspectos o dimensiones locales tiene cabida al momento de formular estrategias y alternativas de
convivencia social.
¿Cómo sería una ciudad participativa? Se preguntan Joan Font e Ismael Blanco (2006) al
mismo tiempo que proporcionan algunas pistas coherentes con el análisis aquí presentado: Una
ciudad donde, más allá de la acción de los partidos políticos y de la elección de los representantes,
hubiese estructuras y procesos de participación que permitiesen incorporar la voz de los ciudadanos
en la definición de las estrategias educativas de la ciudad, en la discusión de los temas urbanísticos,
en las políticas de acogida de la inmigración, en la discusión de los presupuestos municipales. Una
ciudad donde la participación de la gente, dentro de estructuras y procesos más o menos formales,
constituyese un auténtico referente sobre el que se tomasen decisiones clave de política municipal.
Si seguimos estos planteamientos podemos observar cómo esta lógica de empoderamiento
ciudadano y la activación de mecanismos de participación comunitaria, también se encuentra
presente en algunas de las alternativas de intervención propuestas en los observatorios de vivienda
realizados por los alumnos. Lo anterior es especialmente relevante en el caso de barrios antiguos y
degradados, cuya pertenencia comunitaria e implicación progresiva en asuntos públicos se ve
„paradójicamente‟ fortalecida tras las acciones promovidas o potenciadas luego del terremoto del 27
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de febrero pasado. Villa Olímpica y Villa Portales aparecen como dos referentes relevantes de
analizar en este caso, especialmente cuando se revisan algunas propuesta de fortalecimientos de las
interrelaciones entre antiguos y nuevos vecinos, entre arrendatarios y propietarios o entre actores
más jóvenes y aquellos que poseen la experiencia otros desastres anteriores como los terremotos del
año 85 y incluso varias generaciones más atrás en 1960.
La emergencia de redes sociales y espacios comunitarios que promueven interacciones de
este tipo es una muestra de lo anterior, como ocurre por ejemplo con el blog del consejo vecinal de
Villa Portales creado para promover y difundir su quehacer (http://cvdvillaportales.blogspot.com/).
También se consideran parte de las acciones de promoción de la identidad local la existencia de dos
grupos facebook como “yo crecí en la Villa Portales” y “Villa Portales” donde se promueven
campañas de información respecto de las actividades que se realiza en la Villa, fomentando de este
modo la responsabilidad sobre las acciones y potenciando el interés público por las acciones que se
emprenden.
Observando este tipo de iniciativas y las acciones propuestas para el fortalecimiento de los
vínculos comunitarios, es posible colegir que los enfoques de intervención comunitaria buscan
activar el poder y la potencialidad de la comunidad y no únicamente la superación de sus carencias.
La solución de los problemas sociales no se da sobre la base de la eliminación de los déficit o
carencias que enfrentan los colectivos, sino a partir de la ampliación de los recursos potenciales de
la comunidad.
También se constata que la mayor parte de las iniciativas consideradas por los estudiantes en
esta tercera observación se caracterizan por promover y potenciar instancias de diálogo entre
actores habitualmente en tensión o conflicto, lo que supone necesariamente un cambio en las
perspectivas o posiciones iniciales de aquellos sujetos que desde un inicio de la observación han
sido ubicados en conflicto u oposición o con una cierta posición antagónica como la que se genera
en los casos analizados entre: propietarios v/s empresas inmobiliarias; vecinos v/s autoridades
municipales; empresas v/s trabajadores.
Actualmente los enfoques que ponen el acento en un mayor protagonismo de los sujeto en la
generación de alternativas de resolución de problemas enfrentan un especial impulso como
consecuencia del desarrollo de un conjunto de actuaciones y orientaciones que bajo el nombre de
„justicia de proximidad‟, „colectividades comprometidas‟, „trabajo comunitario‟ o directamente
„mediación‟ se proponen el desarrollo prácticas dialógicas para la resolución de los conflicto o
diferencias que surgen en distintos contextos sociales.
Es desde este marco que se consideran en varias de las alternativas propuestas en los
observatorios de catástrofes perspectivas en torno a la mediación comunitaria como parte del
catálogo de iniciativas y acciones que promueven la ciudadanía y el desarrollo de la comunidad.
En esta forma de entender la mediación entre sujetos en conflicto u poción, adquieren
especial sentido las acciones orientadas a la construcción de puentes y de vínculos, dado que
comparten como principal sustrato la idea de vehicular y articular realidades. Esta idea de
mediación, resulta especialmente interesante al momento de analizar las interacciones que se dan
entre los profesionales, técnicos y responsables de los procesos de reconstrucción y las personas a
quienes van dirigidas sus acciones, constatando que el rol mediador podría ser asimilado a la noción
de “personas puente” trabajada por Richard Senett (2003: 34). Monique Sassier complementa esta
visión, cuando señala: “Para un trabajador social no se trata de ser mediador entre un problema y la
falta de solución. Se trata de ser mediador entre una persona y las respuestas que ésta cree necesitar
para abandonar la situación en la que se encuentra” (2004: 109).
En términos generales es posible afirmar que la mediación a nivel comunitario o vecinal “es
uno de los tipos de mediación que cuenta con una de las mayores capacidades transformativas (.) y
son el motor para una verdadera re-vinculación de las personas, para fomentar el sentimiento de
pertenencia (en positivo) a un barrio y para tejer redes sociales.” (Muñoz, 2008: 4). En las
perspectivas de mediación comunitaria las personas comienzan a tomar decisiones en cuestiones
pequeñas, a nivel personal, y poco a poco se sienten más capaces de analizar otras cuestiones y
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tomar responsabilidades. Esto promueve una sociedad más participativa, respetando la idiosincrasia
y las tradiciones culturales de cada barrio o comunidad y sus características particulares y fomenta
aquellas perspectivas ciudadanas que abogan por el reconocimiento mutuo y el respeto a las
diferencias.
Aprendizajes y lecciones del observatorio de comunidades y desastres: lineamientos y
orientaciones hacia una observación de segundo orden
Gustavo Wilches-Chaux, fundador de la Red de estudios sobre desastres en América Latina,
afirma que la mayor característica de un desastre es que es un desastre. Y por lo mismo, pone a
prueba todas las capacidades y recursos, no sólo del Estado, sino también de la sociedad civil y la
propia conformación de la ciudadanía. Además como se señaló al inicio de este trabajo los desastres
por lo general dejan en evidencia otros fenómenos o problemáticas que habían permanecidos
invisibles hasta ese momento.
Los desastres pueden ser analizados desde distintas perspectivas y enfoques disciplinarios. En
este trabajo se ha privilegiado aquellas perspectivas que ponen el acento en los enfoques vinculados
al desarrollo de las comunidades afectadas en algún sentido por los desastres y los actores que
participan o inciden en el abordaje de los problemas o situaciones por éstos generados.
¿De qué debía hacerse cargo una política de reconstrucción tras el terremoto del 27 de febrero
en Chile?.¿Se trataba de reconstruir lo destruido o hacerlo desde un enfoque que favoreciera la
implicación de la ciudadanía en decisiones claves que les afectan? En este ensayo se ha propuesto
énfasis en la explicación de metodología e instrumentos participativos de que en forma sucesiva van
implicando a los afectados en la identificación y reflexión acerca de los problemas que les afectan,
y la gestión de iniciativas y acciones orientadas a su resolución. Este enfoque pone especial
atención en los intereses, actores e interrelaciones existentes en los momentos previos y posteriores
a la catástrofe, y considera activamente el diseño de instrumentos y mecanismos de acción que
permitan potenciar la participación e incidencia de los sujetos en los asuntos públicos.
Al mismo tiempo, tras la realización de este ejercicio que reconstruye experiencias colectivas
de desastres y de hacer frente a sus consecuencias, se confirma aquella visión que aboga por el
sentido y la relevancia de rescatar la memoria que surge tras un acontecimiento como el que aquí se
aborda, la que puede ser pensada no sólo en términos individuales, sino colectivos, posibles de
rastrear en las vivencias y experiencias de una comunidad ampliada. Con ello este trabajo se
inscribe en aquellas líneas investigativa que luchan explícitamente por anticiparse al olvido, rescatar
y reconstruir las memorias de quienes fueron protagonistas de un determinado suceso social, que no
se circunscribe solo a la experiencia de este terremoto, sino a otros acontecimientos que le
precedieron así como los que están por venir (Rubilar, 2010: 60).
Todas las iniciativas que promueven el reforzamiento de las interacciones entre los actores y
la restitución de un tejido social en ocasiones fragilizado, son acciones que se inscriben en esta
perspectiva que busca promover acciones de memoria histórica de aquellos acontecimientos que
constituyen un punto de inflexión en la vida de las comunidades. ¿Qué podemos aprender de estas
experiencias? ¿Cómo salir fortalecidos luego de una catástrofe como la experimentada? Son algunas
de las interrogantes que en este trabajo monográfico buscó abordar, aportando con perspectivas
teóricas y metodológicas que permitan generar algunas respuestas a estas interrogantes que un año
después aún siguen vigentes.
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Cuadro 1
Cuadro 2
1
junio
marzo
abril
mayo
Idea de Gráfico: Carlos Osorio – en Hussmann 2003
julio
Ejemplo de Acontecimientos claves de la experiencia,
tomando con referencia el terremoto de febrero
febrero
XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
“Gestión de crisis, emergencias y desastres”
Caracas, 2011
25
Cuadro 3
5
CCoommuunniiddaadd oo eennttrraammaaddoo ddee PPoollííttiiccaa PPúúbblliiccaa
Otras Agencias
Gubernamental
es
Gobiernos extr. y
organismos
internacionales
Parlamento
Gobiernos locales y
regionales directamente
implicados
Sector implicado en la
política
Grupos de
presión
implicados
Individuos
Sector interesado o
atento al desarrollo
de la política
Otros grupos de
presión
Individuos
Otros Gobiernos
locales y
regionales
Gobierno y
estructuras
centrales del
proceso de PP
Agencia
principal
Pross (1986) Groups Politics an Public Policy en Subirast, 1994: 120
Mercado Estado
Sociedad
Civil
Escenario después del Desastre
Síndrome Primera
Dama
shock externo a la
economía regional
Paradójica Ampliación de
la gobernabilidad dado el
E° de emergencia
Expectante y Demandante
“Voz”
Voluntariado y
Autoayuda
Perdida de valor en
el mercado de tierras
Elaboración propia en base a Cuervo, 2003
