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Opinión legal  

Proyecto de Ley 5021/2015‐CR    

I. Antecedentes  Mediante  Proyecto  de  Ley  N°  5021/2015‐CR  se  propone  derogar  las  acciones  de  interdicción previstas en el  artículo 7° del Decreto  Legislativo N° 1220, que establece medidas para  la  lucha contra la tala ilegal. Con fecha 23 de noviembre de 2015 se presentó la iniciativa legal al área de Trámite Documentario del Congreso de la República.  En este sentido, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) cumple con emitir opinión legal al  Proyecto  de  Ley  a  fin  de  contribuir  con  dichos  aportes  al  proceso  de  revisión  y  evaluación normativa que realiza el Congreso de la República.   

II. Base legal  La base normativa revisada y analizada para efectuar los comentarios y aportes al Proyecto de Ley es la siguiente:   

Constitución Política del Perú de 1993. 

Ley N° 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales  

Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre. 

Decreto Legislativo N° 1220, que establece medidas para la lucha contra la tala ilegal. 

Decreto Supremo N° 018‐2015‐MINAGRI, que aprueba el Reglamento para la Gestión Forestal de la Ley N° 29763. 

Decreto Supremo N° 019‐2015‐MINAGRI, que aprueba el Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre de la Ley N° 29763. 

Decreto  Supremo  N°  020‐2015‐MINAGRI,  que  aprueba  el  Reglamento  para  la  Gestión  de Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales de  la Ley N° 29763. 

Decreto Supremo N° 021‐2015‐MINAGRI, que aprueba el Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades Campesinas de  la Ley N° 29763. 

 III. Opinión  

 Luego de haber realizado un análisis legal del proyecto de ley N° 5021/2015‐CR, la Sociedad Peruana  de  Derecho  Ambiental  opina  que  no  debe  ser  aprobado  y  por  tanto,  debe  ser archivado. Resulta necesario precisar que el artículo 7° del Decreto Legislativo 1220 define medidas para combatir actividades de tala ilegal y tráfico ilegal de productos maderables en el territorio nacional, y no afecta a los ciudadanos formales que desarrollan actividades en el marco de la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y sus Reglamentos.   

 

 

  

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3.1. Observaciones generales  3.1.1    Alcances del Decreto Legislativo N° 1220 

 El Decreto Legislativo N° 1220, tiene por objetivo establecer un régimen de interdicciones contra  la  tala y  tráfico  ilegales de productos maderables, además establece una serie de acciones excepcionales que puede adoptar el Ministerio Público1 para luchar contra la tala y tráfico ilegales.  En ese orden de ideas, la implementación de las interdicciones a que se refiere el Decreto Legislativo N° 1220, está destinada a enfrentar solamente actividades ilegales, y por tanto no pueden impactar las actividades lícitas y autorizadas que se realizan en el marco de la Ley  N°  29763,  Ley  Forestal  y  de  Fauna  Silvestre  y  sus  Reglamentos  (aprobados  por  los Decretos Supremos N° 018,019, 020, y 021‐2015‐MINAGRI).  Las acciones que puede adoptar el Ministerio Público en el marco de una interdicción, de acuerdo al artículo 9° del citado Decreto Legislativo son:  ‐ Decomiso  especial:  cuando  los  productos maderables  y  los  instrumentos  del  delito2 

están  dentro  de  áreas  naturales  protegidas,  áreas  de  conservación  regional  zonas reservadas, zonas de amortiguamiento,  otras zonas del patrimonio nacional forestal y de fauna silvestre y donde se desarrollen las actividades de tráfico ilegal. Además puede ordenarse el decomiso especial en aquellos casos en que los productos maderables e  instrumentos  del  delito  están  vinculados  a  las  actividades  criminales  o  cuando  no cuenten con la documentación, permiso y/o autorizaciones que los ampare. 

 ‐ Destrucción y/o  reducción del  valor  comercial de  los productos maderables o de  las 

herramientas utilizadas para cometer el delito, en aquellos casos en que no sea factible su traslado o cuando no sea viable el decomiso especial. 

 

‐ Además de establecer los tipos de acciones que puede tomar el Ministerio Público, el numeral 9.3 del artículo 9°, exige que para ejecutar estas acciones se debe elaborar el acta fiscal correspondiente conteniendo: identificación de los presuntos responsables, 

                                                            1 Artículo 5.‐ Del responsable de la acción El Ministerio Público es titular de la acción de interdicción contra la tala ilegal y ejerce sus funciones de conformidad con las normas y reglamentos que garantizan la seguridad, conservación, seguimiento, control y cadena de custodia de los instrumentos y objetos sobre los que recae el delito. Respecto de  los objetos sobre  los que recae el delito y ante  la ausencia probatoria que ampare su origen  legal, el Ministerio Público presume que estos forman parte del Patrimonio de la Nación y dispone su devolución al Estado.(Artículo 5° del Decreto Legislativo N° 1220) 

 2 El numeral 4.2 del artículo 4° del Decreto Legislativo N° 1220 señala lo siguiente: 4.2  Instrumentos  del  delito: Maquinarias,  embarcaciones,  vehículos,  equipos, montacargas,  cargadores  frontales,  retroexcavadoras, camiones tronqueros, volquetes, sierras, motores, generadores de energía eléctrica, tractores forestales, camiones cisterna que provean combustible o agua y otros equipos,  vehículos, embarcaciones  fluviales o maquinaria,  independientemente de  su potencia,  tamaño, volumen o capacidad de carga o cualquier bien o insumo, utilizado en la comisión y desarrollo del delito. 

 

  

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tipificación  del  delito,  identificación  y  descripción  de  los  productos  maderables  e instrumentos del delito, declaración de la pérdida de titularidad a favor del Estado de los  instrumentos  de  delito,  ubicación  georeferenciada  de  la  interdicción, fundamentación para la aplicación de las acciones de interdicción (decomiso especial o destrucción y/o reducción del valor comercial).  En ese sentido, la Ley ha previsto que las acciones de interdicción se encuentren debidamente motivadas y sustentadas.  

De otro lado, el artículo 7° del citado Decreto Legislativo señala que pueden realizarse dos tipo de interdicción:  ‐ Ordinaria:   Aquella dispuesta por el Ministerio Público, de oficio o a solicitud de una 

entidad gubernamental. ‐ Extraordinaria: Aquella dispuesta por el Ministerio Público que es considerada como 

compleja y que requiere altos niveles de coordinación, planeamiento y logística. Ellas son coordinadas al más alto nivel por la Fiscalía Superior Nacional Coordinadora de las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental. 

 Bajo  lo  expuesto  se  advierte  que  el Decreto  Legislativo N°  1220,  establece  una  serie  de medidas de carácter real (afectan bienes, o productos, no a las personas de manera directa), que  deben  ser  ejecutadas  solamente  por  el  Ministerio  Público,  en  los  casos  en  que compruebe  la  comisión  de  alguno  de  los  supuestos  regulados  en  el  artículo  9°  de  la mencionada  norma.  Además,  no  debe  perderse  de  vista  que  la  implementación  de  las acciones  de  interdicción,  se  enmarcan  dentro  de  los  supuesto  de  la  persecución  de  los delitos en materia ambiental y contra los recursos naturales, en este caso, específicamente los que afecten recursos o productos maderables.  Finalmente, debe tenerse en cuenta que la implementación de una acción de interdicción debe  estar  debidamente  fundamentada,  de  acuerdo  a  las  exigencias  que  ha  previsto  el propio Decreto Legislativo, a fin de asegurar el respeto de los derechos de propiedad de las personas que pudiesen sentirse afectadas. 

  3.1.2    Alcances de la formula normativa contenida en el Proyecto de Ley N° 5021/2015‐CR    

El proyecto de Ley N° 5021/2015‐CR tiene por finalidad derogar las acciones de interdicción previstas  en  el  artículo  7°  del  Decreto  Legislativo  N°  1220.  En  ese  orden  de  ideas,  la propuesta normativa pretende eliminar  los dos tipos de interdicción que regula el citado Decreto Legislativo, es decir la interdicción ordinaria y extraordinaria.  Ahora bien, el proyecto de Ley menciona como sustento lo siguiente:  a. La implementación de  la  interdicción  va  a  afectar  directamente  la  actividad  económica  de  pequeños extractores,  quienes  no  cuentan  con  oportunidades  dentro  de  la  legalidad;  b.  Se  van  a afectar el desarrollo de actividades agrícolas; c. Se va a impactar en los pequeños madereros 

 

  

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formales; d. Se está sobre regulando la materia de tala ilegal y tráfico ilegal. A continuación, procedemos a analizar cada una de las ideas centrales del citado proyecto de ley:  a. La implementación de la interdicción va a afectar directamente la actividad económica 

de pequeños extractores, quienes no cuentan con oportunidades dentro de la legalidad.  Una de  las  críticas a  la  Ley N° 27308,  fue el  cambio drástico que  significó en  lo que respecta a la implementación de un régimen de concesiones forestales maderables, en la cual el Estado Peruano se puso como meta, cambiar el régimen de extracción en áreas menores a 1,000 ha por periodos de hasta dos años, en los cuales no se implementaban prácticas silviculturales y de manejo forestal, por un sistema que promueva la inversión real y efectiva por períodos de hasta 40 años en áreas mucho mayores (las concesiones otorgadas en los concursos públicos implementados entre el 2002 y el 2004, otorgaron áreas de hasta 50,000 ha)  donde se asegure la sostenibilidad y conservación no sólo de las especies maderables, sino del ecosistema.  La  implementación  de  este  régimen  de  concesiones,  no  previó  necesariamente alternativas  de  acceso  legal  a  toda  aquella masa  laboral  que por  años  accedió  a  los recursos  maderables  a  través  de  pequeños  contratos  de  extracción.  Casi  15  años después,  con  la  entrada  en  vigencia  de  la  Ley  N°  29763,  se  han  regulado  estas alternativas, y son plenamente ejecutables a través de modalidades como: i). Contratos de  cesión  en  uso  para  sistemas  agroforestales;  ii).  Contratos  de  cesión  en  uso  en bosques residuales o remanentes; iii). Bosques locales. Dichas modalidades de acceso, están  diseñadas  para  permitir  que  las  personas  vinculadas  al  aprovechamiento maderable,  puedan  contar  con  una  vía  legal,  económica  y  de  acuerdo  a  sus necesidades, para poder acceder a los recursos forestales, sus bienes y productos.  Si bien es cierto, la implementación de estas modalidades de acceso requieren aún un trabajo por parte del Estado para ponerlas  totalmente operativas, como se ha dicho anteriormente, el Decreto Legislativo N° 1220, sólo regula un régimen excepcional para combatir  la  tala  y  comercio  ilegal  de  productos,  en  todos  aquellos  casos  en  que  el Ministerio  Público  advierta  la  comisión  de  un  delito  tipificado  en  el  Código  Penal, recientemente modificado por el Decreto Legislativo N° 1237.    

b. Se van a afectar el desarrollo de actividades agrícolas  La  Ley N° 29763  indica  claramente en  su artículo 37° que  todas aquellas  tierras  con capacidad de uso mayor forestal o de protección con o sin cobertura vegetal, no pueden ser destinados a la agricultura.   Ahora bien, en los casos en que la aptitud de la tierra, de acuerdo a su capacidad de uso mayor, sea para cultivo permanente o cultivo en limpio, y exista cobertura forestal o vegetal,  la Ley N° 29763 ha establecido un procedimiento para retirar la cobertura, y 

 

  

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por tanto poder desarrollar actividades agrícolas compatibles con la capacidad de uso mayor de los suelos. En ese caso, el pequeño agricultor deberá solicitar una autorización a la autoridad regional forestal y de fauna silvestre3.  En  consecuencia,  el  marco  legal  actual,  permite  que  en  los  casos  debidamente sustentados, se puedan desarrollar actividades agrícolas por pequeños productores, quienes además pueden aprovechar los recursos forestales maderables extraídos con motivo del retiro de la cobertura forestal o vegetal solicitada.  Bajo  esa  perspectiva,  el  pequeño  agricultor  podrá  acceder  legalmente  a  retirar  la cobertura forestal en los casos en que la capacidad de uso mayor así lo permita, y de esa manera es imposible que cometa algún ilícito administrativo o penal que pudiesen motivar  la  interdicción  sobre  los  bienes  o  instrumentos  utilizados  en  su  actividad económica.  

c. Se va a impactar en los pequeños madereros formales  Como  se  ha  señalado  anteriormente,  el  Decreto  Legislativo  N°  1220  sólo  prevé  la aplicación de sanciones de tipo real (contra bienes o productos) en aquellos casos en que  el  Ministerio  Público  advierta  la  comisión  de  ilícitos  penales,  bajo  ninguna circunstancia  estas  acciones  van  dirigidas  a  aprovechamiento  formal  o  legal  de  los recursos forestales en pleno cumplimiento de  lo dispuesto por  la Ley N° 29763 y sus Reglamentos. 

 d. Se está sobre regulando la materia de tala ilegal y tráfico ilegal 

 Como bien se reseña en el proyecto de  ley, existe una regulación administrativa que prevé infracciones y sanciones que pueden ser impuestas por la autoridad forestal y de fauna silvestre competente. En todo caso, el problema de sobre regulación no estaría en la existencia del Decreto Legislativo N° 1220, sino en la propia manera cómo se han tipificado los delitos contra los recursos forestales en el Código Penal.  Considerando que el Derecho Penal está para castigar la comisión de conductas ilícitas de tal magnitud , ante la aparente similitud de las infracciones administrativas y los tipos penales, sería necesario darle mayor coherencia al sistema de lucha contra la tala ilegal, estableciendo  parámetros  que  permitan  identificar  claramente  en  qué  casos  debe actuar el derecho penal y en qué casos basta sólo con la sanción administrativa. 

     

                                                            3 Artículo 38° de la Ley N° 29763. 

 

  

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IV. Conclusiones y sugerencias finales 

De  acuerdo  a  lo  señalado  en  la  presente  opinión,  consideramos  que  el  Proyecto  de  Ley N° 5021/2015‐CR no debe ser aprobado. A continuación resumimos los argumentos que sustentan nuestra opinión:  

4.1 El Decreto legislativo N° 1220 prevé una serie de acciones para luchar contra la tala ilegal y el tráfico  ilegal  de  productos  forestales  maderables.  La  implementación  de  estas  medidas permitirán  que  el Ministerio  Público  cuente  con mejores  herramientas  para  combatir  los delitos en materia forestal maderable, debidamente tipificados en el Código Penal (Artículos 310, 310 A, y 310 C). En consecuencia, el Decreto Legislativo N° 1220 no afecta a las actividades legales, de pequeña, mediana o gran escala  reguladas al amparo de  la  Ley N° 29763 y sus Reglamentos.  

4.2 Las  acciones  de  interdicción  que  afecten  productos  maderables  o  algún  bien  deben  estar debidamente sustentadas y motivadas de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 9° del propio Decreto Legislativo.  

4.3 La normativa forestal y de fauna silvestre vigente ha previsto los procedimientos y derechos que pueden  solicitar  los  ciudadanos  interesados  en  aprovechar  a  pequeña  escala  los  bosques,  a través  de  modalidades  de  acceso  como:  i).  Contratos  de  cesión  en  uso  para  sistemas agroforestales; ii). Contratos de cesión en uso en bosques residuales o remanentes; iii). Bosques locales. 

 

4.4 La actividad agrícola, en los casos de selva y ceja de selva, sólo puede instalarse en tierras con capacidad de uso mayor para cultivo en limpio o permanente. En los casos en que sea necesario retirar  la  cobertura  vegetal  o  forestal,  la  Ley  N°  29763  y  su  Reglamento  han  previsto  el procedimiento a seguir para desarrollar esta acción de manera legal y sostenible. 

 

4.5 Resulta  importante  debatir  sobre  los  criterios  que  permitan  identificar  mejor  cuándo  una conducta ilícita debe ser perseguida no sólo por el derecho administrativo, sino también por el derecho penal.   

 

Sociedad Peruana de Derecho Ambiental ‐ SPDA