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LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTóRICOS

El propósito de este capítulo introductorio es desarrollar brevemente algunos conceptos y referencias empíricas sobre la formación del estado. El análisis trata de ubicar las coordenadas teóricas e históricas del tema, que luego servirán para enmarcar la experiencia argentina. Como marco conceptual, no tiene en consecuencia un propósito interpretativo sino meramente heurístico. En la primera parte se tratarán algunos aspectos conceptuales, para luego introducir ciertos parámetros históricos comunes a la experiencia argentina y latinoamericana.

Estado, nación, estado nacional: algimas precisiones

__ :i:,_~ _ fgr,!1]:~~~9.E: ... ª~L-~-~~'.}d_<?_ ~8---~~-!1-~~:p_e!!É~-~~!l:~~~~~~i vo del proceso q~ ___ C,Q!J,$t]'.u~ci_Q!l .. .§Q~ieJ· De un proceso en el cual se van defi-niendo los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estos planos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de circunstancias históricas complejas. Elementos tan variados como el desarrollo relativo de las fuerzas productivas, los recursos naturales disponibles, el tipo de relaciones de producción establecidas, la estructura de clases resultante o la inserción de la sociedad en

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la trama de relaciones económicas internacionales, contribuyen en diverso grado a su conformación.

Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o .r_e-ª_l1ltaslo _de la ymctaposición de elementos que confluyen históricamente y se engarzan --de manera unívoca. Por el contrario, el patrón resultante depende también de los problemas y desafíos que el propio proceso de construcción social encuentra en su desarrollo histórico, así como de las posiciones adoptadas y recursos movilizados por los diferentes actores -incluido el estado- para resolverlos 1 • Si el determinismo y el voluntarismo han dominado las interpretaciones sobre estos procesos, se ha debido en alguna medida a la dificultad de captar este simultáneo y dialéctico juego de fuerzas entre factores estructurales y superestructurales.

En parte, esta dificultad deriva del hecho de que las categorías analíticas que habitualmente empleamos para designar diferentes componentes o dimensiones de una sociedad compleja (v. g. nación, estado, mercado, relaciones de producción, clases) suponen que éstos se hallan plenamente desarrollados. ¿Cómo proceder entonces cuando nuestro tema de estudio es el proceso a través del cual alguno de estos componentes fue adquiriendo los atributos con que lo definimos ex-post? No se trata tan sólo de preguntarse cuándo una nación (o un mercado, o un estado) se convierte en tal, sino además qué otra cosa va siendo a lo largo de su proceso constitutivo. Tampoco setrata únicamente de un problema semántico o categorial; por sobre todo, se trata de un problema analítico.

.Dentro de est~_proceso de construcción social, la formación del esta(lo _n~ciol).al supone a la vez la conformación de la instancia política que a1~ticula la dominación en la sociedad, y la materialización de esa instancia en un conjunto interdepen~ (fü:n~e de jnstituciones que permiten_ su_ ejercici(). _La existencia del estado se verificaría entonces a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la condición de '~ser estado"-, es decir, el surgimiento de una instan-

1 Me refiero a "actores", en un sentido genérico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible imputar comportamientos económicos y políticos que permiten ubicarlos en el cambiante -y crecientemente complejo- escenario de una estructura social en fo1·rnación.

LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS . 15

cia ele organización del poder y de ejercicio de la dominación . política. El ~tad?_ .. e..~z. de este :m.?do, relación social _x_~p~j ~al-_ -

Analíticamente, la estatidad supone la adquisición por parte de esta entidad en formación, de una serie de propiedades: 1) capacidad de externalizar su -poder, obteniendo reco.11ocimie:rito-comü-uniáá'd-so15ei~na-clenfi~ó--de un. sistema de re:::¡ laciones- 1nte1~estafales; 2) - capacidad de institucionalizar., su autoridad, jmponiendo una estructura de relaciones de poder qúe garantice su monopolio sobre los medios organizados de coerción; 3) capacidad de diferenciar su control, a través de Já-éi~ea~iÓn de un conJunto funcionalmente diferenciado de -instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalización de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y 4) capaci: dad de internalizar una identidad colectiva, mediante la emisión 'de símbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el control ideológico como mecanismo de dominación 2 •

Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualquier tipo de estado sino a un estado nacional. La dominación colonial o el control político de las situaciones provinciales dentro del propio ámbito local, son formas alternativas de articular la vida de una comunidad, pero no representan formas de transición hacia una dominación nacional. En este sentido, el surgimiento del estado nacional es el resultado de un proceso de lucha por la redefinición del marco institucional considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida social organizada. Esto implica_g11e ~~ estadQ_ ~!l~ional surge en

- relación a una sociedaa-Civil que tampoco ha -__ l;lqqiíirido.::el. carácter-éle' soc!edáéf"iiaciOií~.x,::.~st~-carítctér-es- ~l resultado de un proceso de mutuas determinaciones ent!_e ~mbas esferas ..

El tema de la estatidad no puede entonces desvincularse del tema del surgimiento de la nación, como otro de los aspectos del proceso de construcción social. En este sentido, el doble

2 Osear Oszlak, "Formación histórica del estado en América Latina: elementos teórico-metodológicos para su estudio", Estudios CEDES, vol. 1, N9 3, 1978.

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carácter del estado -abstracto y material a la vez- encuentra un cierto paralelismo en el concepto de nación. En efecto, en la idea de _nación también se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de intei~~s~~ -~esultantes de la diferenciación e integración de la actividad económica dentro de un espacio territorialmente delimitado. En las experiencias europeas "clásicas" esto supuso la formación de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusión de símbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje u otros factores de integración, que configuran una identidad colectiva, una personalidad común que encuentra expresión en el desarrollo histórico 3•

Una opinión generalizada sostiene que la construcción de las naciones europeas se produjo después de la fo1·mación de estados fuertes 4

• Sin duda, esta afirmación alude más al componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido el estado como instancia de articulación de relaciones sociales, es difícil pensar en relaciones más necesitadas de articulación y garantía de reproducción que las implicadas en una economía de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de producción- capitalista. La existencia del estado presupone entonces la presencia de condiciones materiales que posibiliten la expansión e integración del espacio económico (mercado) y la movilización de agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de producción e intercambio crecientemente complejas mediante el control y empleo de recursos de dominación. Esto signi.fica que la formación de una economía capitalista_ ;-s:_)eliñ. estado nacional son aspectos de un proc-esQ_~iifco~ aunqile-cronológica y espacialmente desigual. Pero- ademáslmplfca-qiün:~sa economía en formación va definiendo un ámbito territorial, diferenciando estructuras productivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento material de la nación, contribuyen a otorgar al estado un carácter nacional.

3 Cf. Tom Nairm, "The l\fodern Janus", New Left Review, 94, nov.-dic., 1975.

" Cf. Charles Tilly, "Reflections on fo,~ History of European State-Making", en su compilación "The Formation of the Western

l!Íiiropean States, Princeton, Princeton University Press, 1975.

-LINEAMIENTOS -CONCEPTUALES E HISTÓRÍcos 17

En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clásico" patrón europeo. Es decir, el surgi~iento de condiciones ~a~~xigles __ que _hacen posibJi=_J,s, -~~E-~9rmfü:ión_de un mercado nacional es condición necesaria para la constitt~~ió;;· _<le il~~j§±i<fo:·_nacio'ñaL ·Pero·· iñá8-aI1i-<le---e-8ta-seme]anza;--Tii / histoÍ·ia de· América Latina plantea diversos interrogantes cuya resp~esta contribuiría a explicar la especificidad de sus estados. ¿Cuál es el carácter de los estados surgidos del proceso de emancipación nacional? ¿Qué significación diferencial tuvieron los aparatos burocráticos heredados de la colonia y eñ- .~qué sentido podrían considerarse objetivación institucional del estado? ¿Qué clase de orden económico o modalidades productivas debieron superarse para instituir otras, congruentes con la implantación. de un estado nacional? ¿.Respecto de qué patrón de relaciones sociales se conformó dicho estado? ¿Qué agenda de cuestiones debió enfrentar y en qué medida la resolución de las mismas afectó su proceso constitutivo?

Algunos de estos interrogantes serán explorados en los próximos capítulos de este trabajo. Entretanto, quisiera resumir lo expresado hasta ahora señalando que Ja formación del estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aunaue no unívoco, de constitución de una nación y un sistema de

. dominación. La co:nstitución _de_Ja_na«~i_Q_I]._,¡;11p_Qll~ ~:g. __ 1!_~~~ matéria1-=-e1 surgimiento y desarrollo, dentro de un ámbito territorialmente delimitado, ·de Intereses-· diferencfad~"i)Leii~r.ft~. dores de refaCfü-Yú;s-sóciaies cápitalisfas ;-·y en ·u.ñ plª-n.QJ_c!-_eal, la creac10n desTñíboTos_y __ vaioif:1s_--:ge:i:ieradores de se_nt_i:rrije:rrfos·de pertenencia qtÍe ·.:.:_par~ usa:r-'ia feliz .imagen '(le "í:)'DonneIItienden un arco de solidaridades por encima de los variados y antagónicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nación. Este arco de solidaridades proporciona a la vez el principal elemento integrador de las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo material de la sociedad y el principal elemento diferenciador frente a otras unidades nacionales. _Por_ su parte, la constitución del sistema de dominación que_,deno,. minamos estado, supone la creación de :una instanci5'--JLil~-u-n

_ meé_iP.ismo--capaz_d~_-ªrtic:;_!:1lar y reproc!_~~:r:_ __ e_l_~_9_J:J,j_y_nto de .rela-Ciones sociales establecidasae1itro-deí ámbito -material y sim-bólÍcarrleñt;aeinmtado-::por-Ia-ñac:ion:·--------- ----------- -·- -

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E1 estado no surge entonces por generac10n espontánea ni tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice su existencia mediante un acto ritual. La existencia del estado deviene de un uroceso formativo a ~cual . aquél ~a

. a'ctquiriendo tui~~Q!1:1.E.l.ej3~--atribiitos~~que . en cáda momento . ___ hlst.ótico presenta di§.tinto--nivel de des_?rro]lo ... 'Es en este sen

tido q1~e hablamos de "estatidad;; para referirnos al grado en que un sistema de dominación social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un estado 5 •

Ahora bien, si aceptamos la idea de que la formación del estado es un gradual proceso de adquisición de los atributos de la dominación política -los que suponen la capacidad de articulación y reproducción de cierto patrón de relaciones sociales- la pregunta que surge 'naturalmente es: ¿qué factores confluyen en la creación de condiciones para que dichos atributos se adquieran? Lo cual equivale a plantear el tema de los determinantes sociales de la formación del estado.

Distintos modelos o interpretaciones han sido propuestos para explicar este proceso 6• Sintéticamente, el acento ha sido colocado alternativamente en el legado colonial, la relación dependiente establecida en la etapa de "expansión hacia afuera" y la dinámica interna propia del estado mismo. Sin duda, estos factores explican, parcial pero concurrentemente, buena parte de las características que fue asumiendo el estado en los países de Ja región. Pero es importante trascender el listado de factores puntuales y establecer en qué sentidos las variables identificadas por cada enfoque influyeron el proceso que estamos analizando, cómo se afectaron mutuamente y de qué manera se vieron interferidas o mediadas en cada caso por circunstancias -económicas, geográficas, demográficas, culturales- específicas a cada sociedad. Este es el enfoque que intentaré desarrollar en este libro.

s Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, N9 20, julio 1968, págs. 559-592. Este enfoque también está implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en la formación del estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos en Charles Tilly, op. cit.

s Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical Perspectives on the State, Civil Society and the Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the University of Chicago, 1976-77", mimeo.

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Quizás el plano material del estado nos proporcione una clave para adentrarnos en el análisis de sus determinantes sociales. En su objetivación institucional, el aparato del estado

, se mll,.njiiesi.t.i~o ... 1:i.11 _ª'Q:tor _so~ial, _dif'ª:r.'ªp.~ia,c19 s ... compleiQ, ~;n_ el _se.ntido .. de ... que.. sus múltiples unid~des _e _instandas __ de_de.cisión y ~cci9!1 _traducen una presencia estatal difundida -y a veces éontradictoria- en el conjunto de relaciones sociales. El referente común de su diversificado comportamiento; el elemento homogeneizador de su heterogénea presencia es la legítima invocación de una autoridad suprema que, en su formalización institucional, pretende encarnar el interés general de la sociedad.

El ámbito de competencia y acc10n del estado puede ob-O.".J/·._ ./J.

ª-~1?.ª_®t@ce¡:¡ _c¿_Q!P.2- ._!:!!l_a,__arel!_~ __ de negociación y conflicto, _1on_de_¡;i~ __ dj_ri_Jl?:~n _c_ll~s_tiopes que. integra11]a_ ~genda _ d~pr~hl_~-

-- -"~(;, ~, ~ mas socialmente vigm!tes. De esta forma el origen, expansión,

diferencfacTóny especialización de las instituciones estatales resultarían de intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad.

A lo largo de este simultáneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de ámbitos y materias de actuación creados por el propio proceso de diferenciación social que tiene lugar paralelamente. En oti·as palabras, la _amr>liación CieL?p~rato __ estatal implica la apropiación y conversión-de-intereses "'Civiles'':""~-omuñes;;~· eñ' objeto de su activ!dad, "pefo--révestidüs entonces-de -la legitimidad :q:u~~ie l>torga su contraposfoión a )a .soéiedacL_como inter_és_g~neraJ. Además, este proceso conlleva -como contraparte material- la apropiación de los recursos que consolidarán las bases de dominación del estado y exteriorizarán, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La expansión del apar~ao estatal deriva entonces del creciente involucramiento de sus · instituciones en áreas problemáticas (o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominación.

El g-.cado de consenso o coerción implícito en estos actos de apropiación depende de la particular combinación de fuerzas sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada

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del papel que el estado cumple como articulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su activid_ad tiende a reproducir. No taxation?,vithout repr.esentatioñ,- la

- cfas1ca fórmÜla de la democracia liberal norteamericana, supedita justamente la capacidad extractiva del estado al reconocimiento de reglas del juego político que aseguren la representación -y eventual conversión en "interés general"- de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Cuáles intereses resultan representadQi;Ly_.s;:i.tisfechQs depende,--obviamente, -del _ conteilldÜd~j_;:i, agenda de cuestiones socialmente problemati~ada~ -c~{ya-vigencia .. sü8t1én-é: ;;·resolución influye, la particular· estructur·á ·de do:iñillacióii--hnpuesta en la respectiva sociedad. Como principal articulador de esta estructura de dominación y como arena fundamental para dirimir el contenido y las formas de resolución de las cuestiones que integran la agenda, el auarato institucional del estado tiende a expresar las con-tradlcciones subyag§_nt~~ en ___ el __ ()rden sódalque se preté:ride instituir. Por lo tanto, el análisis de la evolución histórica de las instituciones estatales es inseparable del análisis de cuestíones sociales que exigen su intervención mediante políticas o tomas de posición. La metamorfosis del aparato del estado se ajusta así a los ritmos, instancias y modalidades que asumen las formas de resolución de tales cuestiones 7

•

Estas reflexiones suministran el marco conceptual mínimo para explorar nuestro tema. Sin embargo, antes de internarnos en el estudio de la experiencia argentina, sería conveniente discutir brevemente los procesos de formación estatal en América Latina, a fin de que nuestro posterior análisis pueda ser ubicado en un plano de especificidad histórica propia de la región.

7 Una discusión más extensa de estos temas puede hallarse en Osear Oszlak, "Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal", Desarrollo Econ6miao, N" 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, págs. 211-250 también publicado en Revista Mecdcana de Sociología, N9 60:30, juliosetiembre 1978, pp. 881-926.

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LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HISTÓRICOS

Emancipación, organización y estados nacionales en América_ Latina

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Al ubicarnos en el plano concreto de los procesos históricos se nos plantea la dificultad de precisar un momento a partir del cual podamos advertir la existencia, aún embrionaria, de un estado nacional. Si bien señalé que nuestro referente analítico presume la condición independiente de la nación, ¿sería posible llamar estados nacionales a los precarios sistemas de dominación establecidos durante los primeros años del período independentista? 8 • Ciertamente, el proceso de emancipación constituye un punto común de arranque en la experiencia nacional de América Latina, Ilfil:.O el acto de ruptura con el poder imperial no significó la a~ática supla~c1ón ;e~~a.l Qo~E.fil 9 • En-p_aJJ;e, e!_o se ~1510 !1 qu~~~~~ ori@Q,Ja_ma..JLQ:cia.....de..J.os_m._ovi:rnjentos em~~~d~r~~ tuvieron u._n CID:áetemJ.licipal, limi~ados _ ge~eralment~~J_~].oca;I~~-a.---d~ 1:~e...J.as~~_!'ida~ol_oma~:_~. Gradualmente, en la medida en que consiguieron coñc1far apoyos, se fueron extendiendo hasta adquirir un carácter nacional 10

• Los débiles apa-

s Sobre la relación entre la independencia de las colonias hispanas en América Latina y la iniciación del proceso de mundialización del estado, véase Henry Lefebvre, De l'État dans le Monde Moderne, Paris Union General d'Editions, 1976.

' 9 Debo reconocer que la expresión "estado colonial" puede resultar equívoca. Para una interpretación que considera al imperio espa~ol como una simple extensión del estado monárquico, véase Arnaldo Cordoba, "Los orígenes del estado en América Latina", CELA, cuaderno NQ 32, México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1977. . .

10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su vinculación con los problemas de integración nacional y formaci~n d~l estado, véase Tulio Halperin Donghi, The Aftermat~ of Revo!ittion i~ Latin America, New York, Harper and Row Pubhshers, 19,3; ~~on Pomer, "Sobre la formación de los estados nacionales en la An;i~rica Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema en relac1~n a casos nacionales específicos, puede consultarse Edelberto Torres R1v~s, "En torno a los problemas de la formaci?n del estado: la ~xperiencia centroamericana de 1821-1840", Costa Rica, Icap, 1979, numeo; Tulio Halperin Donghi, Revolución y guerra, Buenos Aires, Siglo XXI

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ratos estatales del período independentista estaban constituidos por un re<;lucido conjunto de instituciones -administrativas y judiciales- locales 11

• A este primitivo aparato se fueron superponiendo órganos políticos (v.g. juntas, triunviratos, directorios), con los que se intentó sustituir el sistema de domillación colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un estado nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en largos períodos de enfrentamientos regionales y lucha entre fracciones políticas, en los que la existencia del__~s_ta_do nacional se fundaba, de __ hecho, en sólo uno de sus atributos: el recoñócimiento éi'terno de su sQher.ania política. ---

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No pocas veces, el fracaso se debió a la escasa integración territorial, derivada de la precariedad de los mercados y agravada por la interrupción de los vínculos con la vieja metrópoli. La integración política de las colonias con la metrópoli -que el proceso emancipador interrumpió- había sido una condición necesaria de su explotación económica 12• Con la independencia, las tendencias hacia la autonomización regional se vieron reforzadas por el debilitamiento de los antiguos ejes dinámicos de la economía colonial (v.g. los centros proveedores de metales preciosos) y el creciente aislamiento, que dificultó el desarrollo e integración de nuevos circuitos económicos 13• El

Argentina, 1972 (hay vers1on inglesa de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formagao do Estado Brazileiro no Século. XIX", Dados, N<> 14, 1977; Anna Macías, Génesis del gobierno constitucional en México: 1808-1820, México, SepSetentas, 1973; y Carios M. Vilas, "Notas para el estudio de la formación histórica del estado en la República Dominicana", Santo Domingo, 1979, mimeo.

11 La misión de estas instituciones -en su mayoría heredadas del período colonial- consistía en asegurar el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad e higiene, las obras públicas, la recaudación aduanera, la administración de justicia y el registro público de ciertas transacciones.

12 Sobre este punto véanse Tulio Halperin Donghi, Historia contemporánea de América Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969, y Celso Furtado, La economía latinoamericana desde la conquista ibérica hasta la Revolución Cubana, Santiago, Editorial Universitaria, 1969.

13 Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y desarrollo en América Latina, México, Siglo XXI, 1969. Para el caso argentino, véase Roberto Cortés Conde y Ezequiel Gallo, La for-

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período independentista se caracterizó así por tendencias sece.sionistas que desmembraron los virrematos y :rñoatfrr:m-un-> d1'asttcamente el mapa político de América Latina. En tales circunstancias -como señala Furtado- la estructuración de los nuevos estados se vio condicionada por dos factores: la inexistencia de interdependencia r,eal entre señores de la tierra, que se ligarían unos a otros o se someterían a uno de entre ellos en función de la lucha por el poder ; y la acción de la burguesía urbana, que mantendría contactos con el exterior v exuloraría toda posibilidad de expansión del intercambio ~xte;no al ·cual se irían vinculando segmentos del sector rural. ' Así, en la medida en que surgían posibilidades para una u otra línea de exportaciones, el grupo urbano tendería a consolidarse al mismo tiempo que se integraba con algún subgrupo rural, creándose de ese modo condiciones para la estructuración de un efectivo sistema de poder 14

• •

Sin duda, la efectividad del sistema de poder estructurado -o sea, la concreta posibilidad de constitución de un estadodependió fundamentalmente del grado de articulación logrado entre los intereses rurales y urbanos, lo cual a su vez estuvo relacionado con las condiciones existentes para la integración económica del espacio territorial. La relativa homogeneidad regional de los valles centrales de los actuales Chile y Costa Rica -a cuyo ámbito se reducían prácticamente las manif estaciones de vida social organizada- podría explicar así la temprana consolidación de un estado nacional en esos países. El desarrollo en los mismos de una pujante y diversificada economía y la acomodación de los grupos locales más tradicionales a las nuevas posibilidades productivas, contribuyeron a un rápido afianzamiento del poder centralizado del estado, evitando la anarquía y el caudillismo que conocieron la mayoría de los países de la región.

En el caso del Brasil, fue el aparato burocrático y militar de la Corona, heredado por el imperio, el agente social que contribuyó a la constitución del orden nacional, dando conte-

mación de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paidós, 1967. Sobre el aislamiento regional, pueden también consultarse los clásicos Las Bases de Juan B. Alberdi y Facimdo de D. F. Sarmiento.

u Furtado, op. cit., p. 38.

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nido a un estado débilmente asentado en los sectores productivos 15• La alianza de este estamento burocrático militar con la surgente burguesía paulista del café, soporte de la República Velha, permitió crear un sistema de dominación relativamente estable, aun cuando la subsistencia de poderes regionales fuertes exigió mecanismos equilibradores y políticas de compromiso que otorgaron características peculiares al régimen oligárquico instituido. En otros países donde la extensión territorial también creó dificultades para la articulación interregional (v.g. Perú, México, Bolivia), el control de la actividad minera, predominante desde la época colonial, suministró en general una base de poder suficiente como para ejercer el control del estado nacional y desbaratar eficazmente otras fuerzas contestatarias. Naturalmente, esto no siempre condujo a una efectiva integración nacional ni a la conformación de un estado que tuviera tal carácter. En México, estas condiciones recién comenzaron a plasmarse con el Porfiriato, después de medio siglo de intentos más o menos frustrados, mientras que en el Perú aún se discute la existencia misma de una nación y un estado nacional 1 G. En Brasil, muchos aún sostienen que sólo a partir de los años 1930 puede hablarse de un estado verdaderamente nacional.

Estas breves referencias históricas, por su misma insuficiencia, señalan que cualquier intento de interpretación más afinado debe incorporar necesariamente variables tales como el grado de diversificación del sistema productivo, en términos de la persistencia de monocultivos, sucesivas sustituciones de exportables, etc. ; la existencia de enclaves o el control nacional del principal sector productivo; la continuidad del aparato burocrático de la colonia o la creación de un aparato institucional ex-novo; o el peso de los poderes locales, y sus respectivos intereses económicos, frente a las posibilidades de concentración y centralización del poder.

15 Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na América Latina, Río de Janeiro, Paz e Terra, 1977. También, del mismo autor, Estado y sociedad en América Latina, Buenos Aires, Nueva Visión, 1972, pp. 236-37. Una interpretación sistemática de la experiencia brasileña puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocratizagáo do estado patriTnonial brasileiro, Río de Janeiro, Sao Paulo, Difel, 1978; (hay versión inglesa de University of California Press, 1980).

16 Cotler, op. cit., passim. -

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Como gruesa generalización, podríamos aceptar al menos que la efectiva posibilidad de creación de una economía más integrada y compleja, sumada -en algunos casos- a la preservación de ciertas instituciones coloniales como instrumentos de control político, suministraron el cemento que amalgamaría a la sociedad territor:i:almente asentada y al incipiente sistema.de dominación, en un estado nacional. Esto explicaría por qué,"\ en casos como los de Argentina o Colombia, la precariedad de! las economías regionales, la extensión territorial, las dif:iculta-C des de comunicación y transporte, el desmantelamiento del apa- ( rato .burocrático colonial y l~s. pr?longadas _1;1chas civiles que\ refleJ aban la falta de predom1mo de una reg10n o de un sector 1

de la sociedad sobre los otros, demoraron por muchos años el \ momento en que tal amalgama se produciría. En la experiencia 1 latinoamericana los largos períodos de guerras civiles, que se i extendieron entre la independencia y la definitiva organización nacional, pueden visualizarse así como aquella etapa en la que se fueron superando las contradicciones subyacentes en la articulación de los tres componentes -economía, nación y sistema de dominación- que conformarían . el- estado nácional. E cono:. ) mfa regfonal versus economía abierta; ámbito local versus ám-. bito nacional de relaciones sociales; y sistemas de dominación\, localista versus centralización del poder en un sistema de domi-" nación a nivel nacional, constituyeron los términos de los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economía internacional de mediados de siglo contribuirían a resolver.

Cuestiones centrales en la etapa, formativa del estado

Hacia mediados del siglo pasado tenían lugar en Europa profundas transformaciones sociales. El continente vivía la era de las nacionalidades. La integración de mercados en espacios territoriales más amplios había sido en buena parte resultado de la posibilidad de condensar alrededor de un centro el poder necesario para forzar nuevas identidades nacionales. Simultáneamente, se producían la extensión de la revolución industrial, la revolución en los transportes y el alza continuada de la demanda de bienes primarios, tanto para alimentar el proceso

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productivo de una economía crecientemente capitalista como para satisfacer las necesidades de consumo de una población crecientemente urbana. Todo esto es suficientemente conocido.

También se han estudiado extensamente las consecuencias de estos procesos sobre el desarrollo de las economías y sociedades latinoamericanas 17

• La extraordinaria expansión del comercio mundial y la disponibilidad e internacionalización del flujo de capitales financieros, abrieron en América Latina nuevas oportunidades de inversión y diversificación de la actividad productiva e intermediadora. No es tampoco desconocida la estrecha correlación entre el crecimiento de la demanda externa, las grandes corrientes migratorias que proporcionaron a algunas de las nuevas naciones abundante fuerza de trabajo, las inversiones en infraestructura y el auge de las exportaciones. Todos estos procesos se vinculaban al contagioso optimismo respecto del "progreso indefinido" que la experiencia norteamericana y europea generaba en la región.

Lo que es menos conocido es el papel que los nuevos estados nacionales desempeñaron frente a estas transformaciones; bajo qué condiciones y empleando cuáles mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus múltiples desafíos. Es indudable que la propia existencia de dichos estados -así como el nuevo sentido que la misma adquiriría- estuvo ligada a la aparición de condiciones en el ámbito internacional que modificaron profundamente la extensión y calidad del abanico de oportunidades de actividad económica potencialmente desarrollables en la región. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los agentes económicos y produjeron ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales, tal movilización encontraba prontamente límites objetivos. Con mercados muy localizados, población generalmente escasa, rutas intransitables, anarquía monetaria, inexistencia de un mercado financiero y vastos territorios bajo control indígena o de caudillos locales, las iniciativas veían comprometidas sus·

17 En particular, la ya densa literatura "dependentista" desarrollada a partir de los pioneros trabajos de Ca1·doso y Faletto, Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crítica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, véase D. C. J'.II. Platt, "Dependency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects", Laün American Research Review, vol. XV, Nº 1, 1980.

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__ c~~~--~~~:rgenc!~- para J~eizaci~['lllS intereses,1a superac10n de tares restr1cc1ones pasaba por la

~iñstifocion de un orden estable y la promoción de un conjunto \ I

de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación. ( ':Q_;¡_·_de:ri_ y_progreso'', Ja clásica fórmula del credo positivista,---'· condensaba -as"í~ías preocupaciones centrales de una época: aquella en que comenzaban a difundirse en América :fuatina relaciones de producción capitalistas. La garantía de expansión y reproducción de estas relaciones no podía quedar librada a las propias fuerzas sociales que las engendraban. La dominación celular 18 ejercida en el ámbito de la producción, resultaba insuficiente frente a la creciente "nacionalización" e internacionalización de 1a vida económica. Ante los sectores dominantes '1

de la época, el estado nacional aparecía como la única instancia capaz de movilizar los recursos y crear las condiciones que permitieran superar el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exigía, necesariamente, consolidar el "pacto de dominación" de la incipiente burguesía y reforzar el precario aparato institucional del estado nacional.

¿Qué significaba la gt_~ti~uci~i::ali2!?;.CÍQJLdeL.:.'.ru:.dml.'? Uno de los aspectos más notables de-la etapa histórica que estamos considerando es la diversidad y simultaneidad de manifestaciones de "desorden" que el estado nacional debía afrontar. Por una parte, las múltiples instanciªª 4~ __ e.:nfre_ntarni~~-mado, que en las distintas experienélás nacionales se expresaron en l~vantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, incursiones indígenas, intentos secesionistas y otras formas de contestación a la pretensión de concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominación. Por otra parte, Ja tradición conspiraba contra,,~ centralización en el estado de ciertos instrumentos de control social: registro de" las personas, aparato educacional, prácticas comerciales uni-

1s El conceDto de dominación celular está desarrollado en Peny Anderson Linea;es of the Absolutíst State, London, New Laft Review Books, 19'75_ Una interesante contraposición con el de dominación estatal, en relación con una experiencia histórica latinoamericana, puede hallarse en M:arcelo Cavarozzi, "La etapa oligárquica de dominación burguesa en Chile", Documento CEDES/G. E. CLACSO N9 7, Buenos Aires, 1977.

28 ÜSCAR ÜSZLA:K

f?rrr:es, etc. A la vez, las unidades subnacionales (estados, provmc1as, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas reO'ulares propias, emitiendo su propia moneda, estableciendo ad~a:nas internas o administrando justicia sobre la base de normas constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer previsibles las transacciones, regular los comportamientos.

El " d " ' , or en aparec1a entonces, paraaójicamente como una drástica modificación del marco habitual de relacfones sociales. No implicaba el retorno a un patrón normal de convivencia sino la imposición de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de producción y de domina- , ción social.

En consecuencia, durante la primera etapa del período independentista los esfuerzos de los incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios s~bre los que reivindicaban soberanía. La reiterada y manifiesta capacidad de ~jer:er control e imponer mando efectivo y legítimo sobre territorio y personas, en nombre de un interés superior material e ideológicamente fundado en el nuevo patrón de relaciones sociales, es lo que definía justamente el carácter nacional de estos estados. Esa capacidad se veía jaqueada por el enfrentamiento con intereses regionales, con tradiciones de administración localista, con formas caudillistas de ejercicio del poder local Y con variables proyectos federativos y tendencias disolventes que amenazaban la integridad de los territorios pretendidamente acotados por la nación. De aquí que en esta primera etapa Ios nuevos estados exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represión y control social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la consolidación y legitimación del poder central (v.g. constitución y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento de vías de comunicación, desarrollo de instituciones y mecanismos jurídicos de regulación social).

Queda claro pues que la cuestión del "orden" suscitada y '' p1~ivilegi~da por sectores dominantes de la soci~dad que al mrnmo tiempo estaban definiendo el carácter de su inserción _ en la nueva estructura de relaciones sociales, acaparó la atención y recursos del estado nacional desde el momento de s~1

.(

1

1 l


constitución ... ~'Resolverla" representaba para el estado una condición básica de su supervivencia y consolidación. Pero además constituía una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relación social, compatibles con las oportunidades y expectativas que surgían con la lenta pero creciente integración de las economías latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestión del "progreso" surgió como contracara del "orden", como su natural corolario 19

• La fórmula que las reunía señalaba un orden de prelación que adquiría el carácter

, de condición necesaria para la plena realización de sus . dos términos. Orden y progreso, pero primero orden, luego progreso 20

•

Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era, casi por definición, un estado que había adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva. Ello suponía un grado de "presencia" en estos diversos planos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en condiciones de institucionalizar.

10 Es interesante observar que la conjunción de estas cuestiones no fue un hecho casual, sino que correspondió a una definida etapa del desarrollo histórico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de Platón, la idea de "progreso" y su problematización social, tiene un origen mucho más reciente, coincidente con los comienzos de la revolución industrial y la difusión del capitalismo. Sobre este punto, véase J. B. Bury, Tiw Idea of Pi·ogi·ess, New York, Dover Publications, 1932. También puede consultarse el clásico ensayo de Karl Polanyi, The G?·eat Transf ormat·ion, Boston, Beacon Press, 1957.

2 0 Como sugiere E. Bradiord Burns, "a lo largo del siglo, las élites destilaron una visión filosófica que aprobaba el "progreso" europeo en términos latinoamericanos. Políticamente, requirieron orden para implementarlo. Económicamente, adoptaron el capitalismo ... " Véase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin American Historiography'', The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N9 3, agosto 1978. Como veremos enseguida, la consolidación del capitalismo repl:inteó reiteradamente, con otros apelativos y manifestacione..12.t_ las 9IBstiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto moao--téndieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de organización social.

30 ÜSCAR ÜSZLAK

Asignar sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso", con lo cual su legitimación tendía a fundarse en la coacción, resintiéndose su viabilidad institucional. Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones materiales para impulsar el progreso, libraba recursos para su promoción, aumentaba la capacidad extractiva -y viabilidad del estado y tendía a fundar su legitimación en su condición de agente fundamental del desarrollo de relaciones sociales capitalistas. A lo largo de un proceso en el que los términos de esta ecuación fueron modificando alternativan;iente sus valores, el Estado se convirtió en eje para la consolidación de nuevas modalidades de dominación política y económica. De aquí~~iva parte_en el proceso de resolución de ~stas cue~tiones representó para el estado el medi.Q__de ad~ "~statidad'!. Este eseISeñtído de la simbiótica conSB.tUclón de est~ y__s_Q_~i_~clª.d-como __ esJ§!'as distinguibles--aeu-:n-úniC-0.-y

< -----······ ------- --nuevo orden social -capitalista--'- --·l. -· ··- ... .-- --- .. -- -···-··-··. --··

Por supuesto, los ritmos que observaron en los diversos casos nacionales tanto el desarrollo capitalista como la expansión y diferenciación del aparato estatal, fueron muy diferentes. Los factores que contribuyeron a plasmar un particular sistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo de producción económica predominante, a la forma de inserción en los nuevos mercados internacionales y a la trama de relaciones sociales resultante. En general, los estados que emergieron del proceso de internacionalización de la economía mostraron una débil capacidad extractiva y una fuerte dependencia del financiamiento externo, lo cual sumado a su papel en la formación de un mercado interno, la consolidación y ordenamiento jurídico de la propiedad de la tierra, el aliento a la producción de materias primas y manufacturas con escasos requerimientos tecnológicos y la canalización de recursos hacia sectores primario-exportadores, mercantiles y financieros, reforzaron las características de un sistema productivo y m1

orden social subordinado frente a los centros del capitalismo mundial.

Dependiendo principalmente de la naturaleza 'de los bienes primarios exportables que constituyeron la base de inserción en el mercado internacional, se fueron conformando relaciones de producción e intercambio que condicionaron las modalidades


de intervención del Estado. Su actividad y recursos se diricrieron hacia la creación de condiciones que favorecieran la exp

0

an-- sión de la economía exportadora y mercantil. A su vez, estas

actividades y recursos reforzaron, modificándola, una dinámica de explotación económica que otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se iban configurando. Durante el último tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraestructura física -caminos, puentes, ferrocarriles, puertos. sistemas de -comunicación postales y telegráficos-, especialmente en aquellos países cuya producción (agropecuaria o minera), para ser competiti"(ra, requería un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la expansión económica se produjo un acentuado incremento en el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte, etc.), lo cual exigió a su vez el perfeccionamiento de la legislación y la regulación de las transacciones. La acción del Estado resultó crucial para la materialización de estos cambios. A través de la inversión directa, el crédito oficial, la legislación y la creación de unidades administrativas a cargo de la producción de bienes, regulaciones y servicios, el estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilitó las condici@_e.s___pJtra __ !2l establecimiento de un mercado.iI;ter.no, ext~filó Ios benefici;;g--d_~--_la_~dÜca~{Ó:Üs_.Ja:::v_ré~ervacióil_: á.e Ja salud y contribuyó a pobla:i; __ ~_ie_!"_!"itorio y a s1{mfuistrar medios de éüaCaón extra-económica para-a-segura~--ei e~pleo de una -- -.. --- ------------ --- ..... -·-----·----- ---- ·-- ~ -- -·-·· -- -·- ----- . -fuerza de trabajo a menudo escasa. - ..--- ···-..-----~--------- ·------ ---

Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represión, de regulación y de ... acumulación de capital social básico. Sus cristalizaciones insti-- !

tucionales -en forma de legislación, organismos públicos, me-1 canismos administrativos y pautas de asignación de recursosreflejaron las diversas combinaciones a través de las cuales el Estado procuró resolver los problemas del "orden" y el "pro- . greso". Pero todo esto exigía recursos. Es decir, eL_esta~Q__ J _sl~bíª-ª-e_f>_arr~}J~_r.: __ P_~!_a,Jelamente._unª-. c_ap_a.cidad extractiva y-'U.3/ apa:r_ato de recal!li~ción y administración ffüa:ñciera--que:=--as~gü.: ranm su PrüPia reproducción:-aemodo ___ ae-c6i1so11aar supoa-ér, 1...---·-·-·-----·---···~-----·------·-- - ----- --------- .. ---'--------·-·------------------

32 ÜSCAR ÜSZLAK

legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansión económica.

Naturalmente, el desarrollo de esta capacidad extractiva y la estructura de su aparato burocrático se ajustaron, en cada caso nacional, a la importancia relativa de las diversas fuentes de recursos existentes- y al tipo de mecanismos requerido para su apropiación. Sin embargo, es posible observar ciertos rasgos comunes en la estrategia de viabilización generalmente empleada resultantes de la subordinada incorporación de los países

' latinoamericanos al nuevo orden capitalista mundial. Las con-diciones de funcionamiento de una economía abierta, cuyas actividades productivas e intermediadoras debían alentarse sin gravar excesivamente el excedente económico, imponían parámetros bastante rígidos. Los recursos "genuinos", derivados de rentas ordinarias, resultaban a menudo insuficientes para supexar los apremios creados por la fuerte vulnerabilidad de una economía dependiente, y por lo tanto, inestable como fuente regular de recursos.

La fuerte expansión de los mercados financieros en Europa -especialmente en Inglaterra- que tuvo lugar después .de mediados de siglo, aumentó extraordinariamente la disponibilidad de capitales ávidos por encontrar colocaciones más rentables que las que podían hallarse localmente 21

• Esta circunstancia proporcionó el eslabón necesario para completar la fórmula de viabilización estatal. La inversión directa en obras de infraestructura y actividades productivas fuertemente garantizadas por el estado, así como los empréstitos contraídos por el mismo, suministraron los recursos adicionales necesarios para asegurar el funcionamiento de su aparato institucional. Al constituirse en activo agente de la acumulación, el estado pudo dinamizar los circuitos económicos y contribuyó a aumentar el excedente social. De este modo, consiguió apropiar una moderada (aunque creciente) proporción de este excedente a medida que se expandía la actividad económica, lo cual le permitió atender el servicio de la deuda pública. Ello reafirmó su capacidad de crear y garantizar las condiciones de tal expansión, afianzando sus

21 H. S. Ferns, Gran Bretaña y A.rgentina en el siglo XIX, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1968.

1 1

\ LINEAMIENTOS CONCEPTUALES E HI~TÓRICOS 33

posibilidades de nuevo endeudamiento externo. Ambas condiciones aseguraron la reproducción y crecimiento del aparato estatal.

Recapitulación

Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar algunos de los puntos planteados. En su origen, la formación de los estados nacionales latinoamericanos implicó la sustitución de la autoridad centralizada del estado colonial y la subordinación de los múltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, c0mo consecuencia de las fuerzas centrífugas desatadas por el proceso emancipador. La identificación con la lucha emancipadora, precario componente idealista de la nacionalidad, fue insuficiente para producir condiciones estables de integración nacional. La base material de la nación recién comenzó a conformarse co-ri el surgimiento de oportunidades para la mcorporación de las economías locales al sistema capi-talista~af_y.-el. eonsecuente desarrollo"-de-iñtereses ___ dife-renciados e inter®pendiente.s. generados por tales oporh.midades. --Al margen de las complejas mediaciones que intervinieron en cada caso nacional, la articulación de los mercados internos y su eslabonamiento con la economía internaciQnal, se vieron acompañados por la consolidación del poder de aquella clase o alianza de clases que controlaba los nuevos circuitos de producción y circulación de bienes en que se basó la expansión de la economía exportadora. Pero las nuevas formas de dominación económica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requerían políticamente la paralela constitución y control de un sistema de dominación capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrón de relaciones sociales.

Este sistema de dominación el estado nacionª1,- fue. a la vez ~fuante ~oonsecuencia del_nroceso de expa:IlSlón del capitalismo iniciado con la internacional.iz.a.ción )le 1 as_economías de la región. Determina. tanto creó las\ ondic.iDneS;-fac1htó losrecursos_y hast~Pr.omovió J_~stituci n de los

/

34 ÜSCAR ÜSZLAK

agentes sociales, que favorecerían e]_p_x~c;-~~g_de-c-ª-C:~lm.llJ9ción. Consecuencia, eñ-Tañroa--t:1.~avéS-de-múltiples formq.s de int.ervención se fueron diferenciando su control, afirmando sg autori_dad ;y, en última instancia, conformando sus atributo¡;.

Las "leyes de movimiento" de este recíproco proceso constitutivo podrían discernirse a partir del análisis de aquellas cuestiones sociales que, al convocat a los protagonistas -civiles. y estatales- centrales de aquel proceso, condensaron sucesivamente la problemática que acaparó sus recursos y acciones. Los problemas relativos al "orden" v al "progreso" concentraron la atención de estos actores, resu~iendo la agenda de cuestiones socialmente vigentes durante la etapa formativa del estado. Las modalidades que históricamente asumió su resolución, fueron definiendo la naturaleza y significación de los sectores sociales y de las instituciones estatales generados por el propio proceso de resolución. La identificación en la experiencia argentina de las cuestiones más desagregadas, permitirá entonces circunscribir un campo analítico e histórico en el que recrear el proceso dé resolución de las mismas servirá a la vez para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades específicas del proceso formativo del estado.

Sobre la base de estas ideas preliminares, el presente volumen desarrolla, en otros tantos ensayos, tres aspectos fundamentales de este proceso: la organización nacional, la institucionalización del estado y la política de recursos que permitió su viabilización. Aunque no se establecen límites cronológicos precisos, los trabajos se concentran en el período histórico que se inicia con la batalla de Pavón -episodio militar que allanó el camino para la definitiva organización nacional- y culmina con la crisis de 1890. No obstante, hubiera resultado difícil interpretar muchos de los sucesos que tuvieron lugar durante este período sin antes aclarar qué alianzas y enfrentamientos habían producido este desemboque en la nueva etapa institucionalizadora, qué antecedentes doctrinarios e ideológicos fijaban el rumbo de la sociedad y el estado, qué nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo, qué circunstancias confluían para producir la definitiva eclosión de un estado nacional. A esclarecer algunos de estos aspectos está dedicado el primer capítulo.

En el segundo se examina la cuestión del "orden" entendido como la institucionalización de patrones de orga;lización


social que crearon condiciones favorables al desarrollo de relac~ones de pro.d~1c~ión y dominación capitalistas. Co~Iª aquí especial relevancia el tema de la constitución del aparato represi:w y burocráti_co, la ~reacifül..JL-apropiación p_or el estado de ám~~~ _operativQ§, las modalida_des cog__~_füi .. TIJªnLiig!?.tª--la pe.!J.~trac10n estatal en la nueva trama de r~es sociales Qtle paralelamente se estaba conformando y las consecuencias de estos procesos sobre la constitución y desplazamiento de actores políticos. El análisis se ubica en la etapa posterior a Pavón que culminó alrededor de 1880 con el afianzamiento del estad~ nacional, la instauración de una dominación oligárquica y la decantación de la fórmula política que aseguraba la continuidad del régimen. Estos dieciocho años -uno de los períodos quizá menos estudiados de la historia argentina 22

- encierran las claves para interpretar la dimensión y el significado de la problemática del orden en la formación de una sociedad y un estado nacionales.

En el tercer capítulo se incorpora al análisis la cuestión del "progreso", vinculándola a los mecanismos de reproducción del propio estado. Es decir, en relación con la extraordinaria movilización de recursos que tuvo lugar en la Argentina durante la segunda mitad del siglo XIX, se intenta establecer cuáles fueron las modalidades de participación y apropiación de excedentes por parte del estado nacional, y de qué manera -asegurada su viabilidad- éste se constituyó en acelerador del progreso. También en este caso se incluyen referencias a la etapa anterior a la organización nacional, con el fin de comprender los condicionamientos políticos y fiscales que enmarcaron la acción del estado en su etapa formativa.

Un último capítulo incluye algunas reflexiones en torno a ciertos temas que no son suficientemente desarrollados en el texto pero que plantean importantes interrogantes sobre el pro-ceso de construcción de la sociedad argentina: la cuestión na- ) cional, las resistencias enfrentadas en el proceso de organización nacional y la relación entre la formación del estado y la / estructura de clases. ~

22 Tal corno lo señala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodístico con particular referencia al terna de este trabajo (Clarín, Buenos Aires, 10-4-80).

II

LA ORGANIZACióN NACIONAL Y LA CONSTRUCCióN DEL ESTADO

Introducción

The central fact of nation-building is the orderly exercise of a nationváde, public authority.

REINHARD BENDIX

La derrota de la Confederación Argentina a manos del ejército de Buenos Aires, que a partir de 1861 allanó el camino para la definitiva organización nacional, representó un hito crucial en el proceso de construcción de la sociedad argentina. La historia del país quedaría marcada por un episodio militar que permitió a los sectores dominantes porteños "nacionalizar" la . llamada revolución liberal y organizar er~eslado.

Aunque la consolidación del estado nacional demandaría todavía casi dos décadas, no deja de resultar llamativo que la iniciación de .~:rnceso de definitiva institucionalización del poder haya sido precedido por más de medio siglo de guerras. ciVitéS'Y experimentos fallidos. En general, los estudios históricos sobre el período han tendido a explicar este largo interregno entre el movimiento revolucionario de 1810 y--~

38 0SCAR ÜSZLAK

tiva orcranización nacional, en términos de un enfrentamiento entre d~s bandos -unitarios y federales-, con proyectos irreco~iliables, que debieron dirimir por las armas el derecho a imponer al país ur¡.a fórmula política. ,

Aunque esta difundida interpretación no carece de fundamento 110 ha sido 'mayor el esfuerzo dedicado a vincular este enfre~tamiento -que indudablemente existió- a las condiciones existentes durante ese medio siglo para la organización de una nación y la construcción de un estado nacional. En este trabajo propongo examinar estas cuestiones, analizando la formación de ambas esferas -nación y estado- en términos de un proceso de mutua determinación de los atributos que las definen. Déstacaré de este modo la debilidad del fundamento material de la nacionalidad -derivada especialmente de la heterogeneidad de los intereses económicos regionales_:__; las dificultades para la formación de alianzas políticas estables que articularan un sistema de dominación; y la fragilidad de las instituciones y recursos existentes para extender el poder de un estado nacional sobre el conjunto del territorio.

En particular, me detendré en el análisis de la experiencia de la Confederación Argentina, el intento más orgánico para establecer las bases de un estado nacional desde que el país adquiriera su independencia. El fracaso de esta experiencia, cuando los clivajes que dividían a la sociedad argentina ya no admitían como referencias la oposición entre "unitarios" y "federales", es quizá la mejor demostración de que una cabal interpretación de las guerras civiles que por tanto tiempo impidieron la formación de un estado nacional, debe incorporar otras variables que han sido menos exploradas. En especial, interesa considerar: 1) los significados alternativos que tuvo la llamada cuestión nacional para las distintas regiones, inte

. l'eses y fracciones en pugna, a la luz de las transformaciones que se iban produciendo en el plano de la actividad económica; 2) el sentido que adquiría desde el punto de vista de la instauración de un sistema de dominación estable, la cuestión del orden y su desagregación en los diversos planos de relación social; 3) los recursos administrativos y fiscales disponibles para constituir la base material del aparato institucional del estado, y su debilidad frente a las exigencias del proceso de

ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 39

transformación social y la correlación de fuerzas políticas existente; y 4) el juego de alianzas que permitió finalmente sentar las bases políticas e institucionales de un estado nacional.

Emancipación y organización nacional

Si bien es cierto que la Revolución de Mayo y las luchas de emancipación iniciadas en 1810 marcaron el comienzo del proceso de creación de la nación argentina, la ruptura con el poder imperial no produjo automáticamente la sustitución del estado colonial por un estado nacional. Hasta entonces, la unidad política del virreinato del Río de la Plata se hallaba sostenida por un elaborado sistema institucional, perfeccionado por las reformas borbónicas llevadas a cabo hacia el último cuarto del siglo XVIII 1 •

Roto el vínculo colonial, pronto se hizo evidente que la dominación española. __ no _había creado resquicios para ªLde_s_ar1:oñO<le u~$~~ di;i-ge~te cr1oflacall~_snI!Í~~nt;-r__c_o_n__fill 1i~~go .x)~gitimidad el contrQ1Jl91itico y territoriaLüercido p~r la coron~ 2 • Las fuerzas centrífugas desatadas por la ausen-

1 Además de procurar una mayor eficiencia y control por parte de la administración colonial, estas reformas tendieron a desarrollar las economías locales, acentuando un regionalismo que más tarde se constituiría en importante obstáculo para la unificación nacional. Para un detenido estudio de estas reformas, véase J ohn Lynch, AdministJ·ación colonial española, Buenos Aires, Eudeba, 1962, y Tulio Halperin Donghi, Historia contemporánea de América Latina, 4" edición, Madrid, Alianza Editorial, 1975.

2 Los conductores de la revolución utilizaron en un principio la misma institución virreinal, y su estructura: política, para imponer su autoridad y el orden inmediato. La Junta Central de Buenos Aires sustituyó al virrey, y hasta el nombre de Fernando VII fue utilizado como instrumento de unión y de poder. Las tropas de línea jugaron un rol decisivo en la constitución de la Primera Junta de Gobierno, y la violencia revolucionaria (juicios sumarios, ejecuciones, terror, confiscaciones) fue el recurso más utilizado para extender el control político sobre el ex virreinato. Cf. Juan Álvarez, Ensayo sobre la historia ·a@ Santa Fe, Buenos Aires, 1910. ~/

40 ÜSCAR ÜSZLAK' . ÜRGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 41

cia de un centro de poder alternativo, no consiguieron ser con- los diversos órganos políticos 5 y proyectos constitucionales 6

ti-arrestadas por la identificación de los pueblos que componían ensayados durante las dos primeras décadas de vida indepen-esa vasta unidad política, con la lucha emancipadora:'. La di~füerQilrnericaces para conJurar-1asréñaencias secesÍo-secesión de las provincias del Paraguay, el Alto Perú y la Banda nisfas y la pulverización de los centros de poder, que tendieron. Oriental acentuó un tanto los débiles sentimientos nacionales, a localizarse en las v1e)as cmdades coloniales del interior. Sepa-

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1 1 · · o' r·e la nece radüS-por ía-d:lstanci··ª' la agresfe-Q-e'oira!ía_o.lás--franJ·as-· · t-er·r1· -crean o conciencia en os líderes revo uc10nanos ·s D - - -

1 t ·t · ·n eriado a'a i·a toriales bajo dominio indígena, es!_os_ centros de poder· "e 1·n"tª~-sidad de defender la inteo-ridad de err1 orio er u .., __ _ ;:; ~

"' t• t a 1·dos en el "" -··· graron en torno a la_ figura. carismática de cau __ d_illos loc<>l"'"' r. colonia. No obstante, los arrestos separa 1s as pro ne , ~.,_,.., litoral y el interior, indicaban que la unidad de la nueva nación Los intentos de organización republicana fueron sustituidos por

--·--no· podía ·reposar!Ínicamente-sobre-referentes -ideológicos.-Si-----+-------1ª auto_<;r~j-ª._y~~rson::i:lismo,_:[i:ll acceso al poder pasó .a de'"---·----~ ·a ·d d pender del control de las milicias;'"° v los "partidos" surg·i~~·on a la_s_h.1c.has de indepe. ndeJ.1da.,Jcreaba.n. al._gun~ f_~1:'!.l!~-.Cl~U e11h a ---' - _ - . . l como simple pantalla para legitimar -no siempre eficazmell-

l. colectiva Y: de sentimiento ae destmo com~g~I menes dL ª te...:.:... la renovación de autoridades. El destierro, el asesinato nacionalidad-, éstos se diluían en la materi9'Ji~~1Ldu_1na_g:;tis- político, la venalidad, el nepotismo y la coacción física se incor-

í tencia reducida a un ámbito lo.calista_,__con tradl_~QA~,..l!ltere§_es poraron como instrumentos de dominación llamados a tener 1 y lld8razgo propios. larga vida en las prácticas políticas del país.

El origen esencialmente local del movimiento indepen- Los caudillos pugnaron por reivjngicª-:r.Jtl._rriar~Q-11Iº-~i1.1.~!-~L dentista, y su clara asociación con los intereses de Buenos Aires, como ámbito natural para el desenvolvimiento de la actividad resultaba un escollo para lograr una adhesión subordinada de ~ocial Y política. La provincia -unidad política formal legáda~ los pueblos del interior al nuevo esquema de dominación que por la colonia s_ pasó a constituirse casi en símbolo de resis-aquélla pi·oponía. De hecho, Buenos Aires se constituyó en capital de la organización política surgida del movimiento revolucionario y, como tal, en la verdadera "nación" -'. No obstante,

3 En su segunda expedición al Norte, en 1812, Belgrano se lamentaba del escaso entusiasmo con la causa revolucionaria hallado en Rosario Córdoba Santiago Tucumán y Jujuy. Por el contrario, halló quejas, lai;1entos, frÍaldad, total indiferencia y hasta odio mortal. "El ejército no está en país amigo'', apuntaría :Mitre en su H·istorfo de Belgrano (t. II 57). En verdad, como señala Álvarez, la guerra no tuvo el carácter d~ un levantamiento popular. Apenas un dos por ciento de la población tomó las armas, incluyendo en esa cifra los que ya eran soldados al producirse el movimiento y los negros esclavos que fueron incorporados luego. Esta situación persistió hasta el momento de ser declarada la independencia de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Véase Álvarez, op. cit., pág. 225.

* Al hacer esta afirmación, quiero darle el sentido que Bradford Burns le acuerda a las ciudades capitales de las incipientes naciones latinoamericanas, dados el marco geográfico de sus territorios, las dificultades de comunicación con el interior y la modalidad que asumían las vinculaciones con las metrópolis europeas. Véase E. Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latín American Historiography", The Hispan·ic American Historical Review, vol. 58, N° 3, agosto 1978.

5 Me refiero a las juntas, triunviratos, asambleas, directorios y el fallido régimen presidencial de 1826, que representaron otros tantos experimentos de constitución de una dominación política estable.

6 Tam.bién fueron varios los instrumentos que intentaron formalizar un sistema de dominación, desde pactos y tratados entre gobiernos provinciales hasta documentos constitucionales, como los sancionados en 1819 y 1826.

7 En un mensaje al Congreso del 5 de setiembre de 1879, Avellaneda afirmaba: "Las autoridades locales, o el primer aventurero (generalmente un desertor de los ejércitos de la Independencia) se apoderaron del mando de aquellas milicias de paisanos, y se hicieron un distrito independinte y de guarnición propia. Artigas, López, Ramírez, Aldao, Quiroga, Rosas, etc., son simplemente la milicia colonial, dividida en las que fueron llamadas provincias de La Rioja, Catamarca, Santa Fe Entre Ríos, etc., según que iban sustrayendo a las autoridades regula;es distritos o departamentos ... " (Mensaje, 1879).

8 " ••• el virreinato no era más que una agregación de provincias o de localidades dispuesta en miras de mejor administración y recaudación de rentas; no era una asociación, que sólo existe entre iguales, para el amparo y foment-0 de intereses comunes. El único vinculo que ligaba a las partes consistía en la autoridad casi toda española. Los intendentes Y los Cabild-0s la ejercían en las provincias, y como no había guerras ni complicación de intereses, casi toda la vida social se concentraba en las)

/

42 ÜSCAR ÜSZLAK

tencia frente a los continuados: esfuerzos de Buenos Aires por concentrar y heredar el poder político del gobierno imperial:

La idea de patria no podía sustraerse al' aislamiento, a la virtual inexistencia de vínculos materiales o morales. Tres décadas después de declarada la independencia, Echeverría aún observaba:

"La patria para el correntino, es Corrientes; para el cordobés, Córdoba ... , para el gaucho, el pago en que nació. La vida e intereses comunes que envuelve el sentimiento racional de la patria es una abstracción incomprensible para ellos, y no pueden ver la unidad de la república simbolizada en su nombre." 0

Esta aguda observación desnudaba la esencia de la "cuestión nacional" : la idea de nación no se funda únicamente en referentes abstractos ni adquiere materialidad simplemente a través de un hecho revolucionario o una formalidad constitucional. Sin embargo, esta interpretación contrasta con el difundido tratamiento analógico de los conceptos de nación, estado, y hasta país independiente 10• Así, por ejemplo, Galíndez sostiene que mientras en los Estados Unidos existían los estados, en la Argentina, al estallar la revolución de 1810, sólo existía un estado con varias ciudades (o municipio, o ayuntamientos). Y que el gobierno revolucionario, al dar representación a las ciudades creó tácitamente las provincias; y los pactos interprovinci~les la fuerza municipal de los antiguos ayuntamientos y los de~retos formativos intentaron organizar a :a nación. Es decir, la Nación Argentina dio forma y personalidad a las provincias, siendo anterior a éstas. Obt~nida su per~?nalidad, ias provincias pactaron entre sí y orgamzaron la nac10n, no la formaron n.

localidades, o cada una vivía en cierto modo por sí sola y para sí sola". Esteban Echeverría, "Ojeada retrospectiva", en Dogma socialista, Buenos Aires, 1846 (edición 1948).

o Echeverría op. cit. 10 Para un ;eciente tratamiento de esta confusión conceptual, véase

Pierre Vilar, "Sobre na~oes e nacionalismo", Cuaderno de Opiniáo, 13, aO'osto-setiembre, 1979, pp. 98-111.

"' 11 Bartolomé Galíndez, La capital nacional, la provincial Y la fe-deral, Buenos Aires, 1942. Otra referencia en igual sentido puede ha-

. ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 43

Al equiparar entidades esencialmente diferentes. este tipo d~ interprefaciones pierde de vista los atdbutos <UJ,.e_permiten i·econocer la existencia y fQ_r_maci_§lL.hi_stórica de la nación y el estad.Q. Así como no puede hablarse de un estado nacional al hacer referencia a las precarias coaliciones y aún más débiles instituciones "nacionales" existentes durante el período que estamos analizando, tampoco puede afirmarse que existiera una nación antes de haberse desarrollado tanto los atributos ideales de la nacionalidad como sus fundamentos materiales, es decir, la pertenencia a una organización económica capaz de articular y satisfacer los intereses de los integrantes de una comunidad en tanto agentes económicos 12

•

Por eso -volviendo a nuestro relato histórico- el localismo no era una forma aberrante de organización soéial destinada a perpetuar en el poder a caudillos voluptuosos, sino que respondía sobre todo a la modalidad que habían adquirido las relaciones de producción y los circuitos económicos en el ten+ torio de las Provincias Unidas. En este sentido, los sentimientos localistas se hallaban teñidos por el diferente carácter que tenían los intereses materiales de las fuerzas sociales radicadas en las diversas regiones del territorio. En cada una de ellas, la organización nacional asumía significados diferentes en función de su respectiva articulación dentro del esquema económico que se venía estructurando desde fines del siglo anterior.

La expansión económica de la región pampeano-litoraleña durante la primera mitad del siglo XIX estuvo estrechamente ligada a la inserción en el mercado internacional como exportadora de bienes pecuarios e importadora de productos indus-

llarse en la respuesta que el gobernador de Mendoza dirige al presidente Sarmiento a raíz de una circular que éste le enviara: " ... Las entidades políticas que hoy componen la Confederación Argentina, después de la declaración de la independencia, como durante la dominación española, han constituido siempre una sola y única nación. Para nosotros, la federación ha importado la <lesunión, porque hemos venido de la unidad a la descentralización del poder ... ", citado por Bartolomé Galíndez, Historia política argentina: la revolución del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.

1 2 Para Von Mises, uno de los más lúcidos exponentes del liberalismo económico, la relación de intercambio es la relación social por excelencia. El cambio interpersonal de bienes y servicios crea el lazo que une a los hombres en sociedad. El mercado sería, pues, uno de los pilares de una comunidad nacional.

---,,-. -. --:--:-----·-·--··- . -

44 ÜSCAR ÜSZLAK

trializados. La concentración del intercambio extei·no en el puerto de Buenos Aires desd~ f~:ies del ~iglo XVIII y. el progr:sivo incremento de la exportac10n de bienes pecuarios permitieron que la provincia de Buenos Aires se diferenciara como unidad político-económica con respecto al resto del territorio. Ello se vio favorecido por la formación de un circuito económico dinámico y el desarrollo de un sistema institucional diversificado y ampliamente superior a cualquiera de los existentes en las demás provincias.

Los intereses del sector mercantil-portuario y de los terra.,mientes exportadores se homogeneizaron en torno al fortale

cimiento del circuito económico y a la consolidación del sistema de instituciones de la provincia, que garantizaba la estabilidad

olítica interna. Sin embargo, esta homogeneidad de intereses era relativa y, sobre todo, fue variando según las alternativas que presentó la relación político-económica de Buenos Aires con las provincias del interior. Las clases dominantes porteñas coincidían en sostener la estabilidad política de la provincia y el predominio de Buenos Aires en sus relaciones con el resto del territorio.

El desarrollo de la producción pecuaria se basó en el uso extensivo de la tierra y en la racionalización de la explotación en las estancias, que consistió principalmente en el disciplinamiento de la fuerza de trabajo y el aprovechamiento integral del ganado. La e~ri~ia ~~~ unidad nro.Q.11_c_ti~ ~ tiempo l~!!_idª-.cCPOlítico-soc-ial; como núcleo 9_rgani~Q._tivQ._de la viaaellia campaña 13• Abarcaba desde la organización militar ·ñecesana para défenderse de los indios y para actuar como policía rural, hasta la producción de la mayor parte de los consumos internos. No obstante, su carácter se hallaba definido por la producción para el mercado y la difusión de relaciones salariales 14

• Est~<i~_s__:prQduªiva~j;~-~!ªJU~§C0-Sas vip._c;ula~iones econórñicaii fuera de la línea gue las_11_J)j_g. __ Q__QJLeLmer.cado externo y, por lo tanto, la producción de biel}es exportables no

···------------------.---~- ---13 Tulio Halperin Donghi, "La expansión de la frontera de Buenos

Aires", en M. Giménez Za piola, ed., El régimen oligárquico, Buenos Aires, Amorrortu, 1975.

u Cf. Horacio Giberti, Historia económica de la ganadería argentina, Buenos Aires, Ediciones Solar, 1970, y V. Trías, Rosas, Buenos Aires, Siglo XXI, 197 4.


se beneficiaba con el dinamismo que el incremento continuo de las exportaciones permitía a la economía urbana.

Para los terrate11ientes, el fortalecimiento deLcix:c:nito_se centraóá en garantizar· las condiciones de producción de bienes peCUaTÍOS atraVéS del Control de la frontei~a--CO;.;_·--iós-l;di~s V

de~as VíaSCle comunicación entre el lliJ_erto__y las' uniaa:a:; productivas. En tanto no participaba~-del-~ce~t;"-e~~ traído a las otras re,gioñes a través él.~ la interm_edi_a_ción_en_el c:omercio externo, el predominio de Buenos Aires sobre el interior debía restringirs_e a n1alllen.e.r_eL~tr.Q.t dL!ª aduana t;n manos locales y participar jp_directamente -a través de la accióllde-ias-:íiiStituciones provinciales- en la porción del excedente extraída a través de la :;¡._d.uana__p.Úrieña. Siguiendo este planteo exageradamente esquemático, la organización nacional significaba para la burguesía terrateniente -y para aquellos otros secto1·es sociales cuyos intereses se ligaban exclusivamente al circuito Buenos Aires-mercado externo- perder el control local de las rentas aduaneras y destinar recursos e instituciones provinciales a la unificación político-económica de un vasto territorio.

El interés del sector mercantil-portuario en el fortalecimiento del circuito económico Buenos Aires-mercado externo, se combinaba con el propósito de expandir el mercado para las importaciones hacia el interior del territorio. El predominio d~ Buenos Aires sobre las demás provincias se ligaba en este caso ) a la integración de todas las regiones a la economía portuaria, 1 bajo un régimen liberal. La apertura de todo el territorio como \ mercado para las importaciones y el potencial incremento de ,. las exportaciones requerían uniformar el sistema monetario, f abolir las barreras aduaneras internas, crear vías de comuni- ii cación y garantizar el tráfico interprovincial, tareas que sólo rJ

podrían encararse a partir del desarrollo de un sistema de ;¡ instituciones nacionales basado en los recursos de la provincia ¡! , B A" ..... il ae uenos ires.

La región mediterránea, que abarca las provincias del centro, norte y oeste, comprendía varios sistemas productivos con desiguales características y grados de desarrollo. La zona central y norteña se configuró durante el período colonial, vinculada al circuito formado por las minas potosinas y el puerto de Lima, como proveedora de carretas, tejidos y animales de

46 ÜSCAR ÜSZLAK

carga. La zona cuyana compartió estos rasgos genei·ales, pero sus vinculaciones más importantes fueron con la economía chilena y tuvo un mayor desarrollo de la agricultura. Las provincias de Catamarca y La Rioja, marginales a los circuitos económicos del centro-noroeste y del Cuyo, formaban la zona económicamente más atrasada de toda la región 1 ".

El interior mediterráneo entró en un largo período de estancai:ñieñtO con la paulatina disolución del circuito que lo unía a"Tu economía limeña, 1!~o del agotam.ie_nto_de las minas --poto&~ y la posterior interrupción del tráfico c~Cla a la ocupación española. Las relaciones entre los sistemas productivos regionales eran escasas y el comercio con la región pampeano-litoraleña estaba obstaculizado por barreras aduaneras internas, por las restricciones a la salida de oro desde Buenos Aires y por la competencia del comercio de importación.

Las posibilidades de expansión de los sistemas económicos de la región mediterránea dependían en gran medida de la constitución de una instancia institucional que enajenara a Buenos Aires el control local de la aduana, limitara las importaciones y destinara una porción importante de las rentas aduaneras a subsidiar los gobiernos provinciales y a crear las condiciones político-económicas para una vinculación más dinámica entre el interior y la región pampeano-litoraleña.

La región del Litoral tuvo un desarrollo de la actividad ganadera anterior al de Buenos Aires. Participó de los impulsos derivados de la exportación de productos pecuarios y del comercio de importación, lo cual la diferenció claramente del interior mediterráneo. Pero se vio relegada a un segundo plano por la supremacía del puerto de Buenos Aires y el acceso directo al mismo que tenía la producción de esta provincia 16•

Teniendo la posibilidad de establecer un comercio directo con el mercado internacional, la organización de la nación significaba, para el litoral, terminar con el exclusivismo portuai·io de Buenos Aires mediante la sanción de la libre navegación de los ríos interiores. En este caso, a diferencia del interior mediterráneo, la organización nacional se vinculaba a la vigen-

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15 Cf. John Lynch, Argentine dictator: Jitan Manuel de Rosas, 1829-1852, Oxford, Claredon Press, 1981.

ls Lynch (1981), op. cit.

ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 47

cia efectiva de los postulados lihfil:ales. Sobre esa base, además"' dé evitar la transferencia de ingresos en favor de las clases 1 dominantes de Buenos Aires, se creaba la posibilidad de quej· ~l lit?:ral, ap1~ovec~ando la menor distanc~a que lo unía cor: el .·

· mter10r mediterraneo, llegara a competir con Buenos Aires en la intermediación del comercio externo. '

Nacionalizada la aduana de Buenos Aires, abiertos los ríos interiores a la libre navegación y organizado el tráfico comercial en todo el territorio con una participación importante de las provincias del litoral, era posible neutralizar la gravitación política de la provincia de Buenos Aires y reducir el control económico que ejercía a través de la centralización del intercambio externo en el puerto de Buenos Aires.

Estas diferencias regionales eran más importantes que las filiaciones políticas, que aún no habían llegado a homogeneizar in .. t. ereses fue~a de los lí:riit:s regional-provi:iciales. El con~licto I entre federalismo y umtarismo, que una_1~te_c__Q_~e deja Iit~tura jg§.:nili~~~-~()E_~l_g_!}Z~.!LY desarrollo de las gue-

1 rras civiles argentinas,_ no fue sino una eauívoca expresión p~- ', lítica de una contradicción económica mucho más profunda. ~ D~;cTéciáa8antes-·cie'_1a __ hafana:--ae--ca:8erüs;-s-íen<lü_gobeiiiacior ,, interino de Córdoba, Mariano Fragueiro escribía a Quiroga lo siguiente:

"La guerra civil aunque ostensiblemente se hace entre federales y unitarios, ella no existe fundamentalmente sino entre las provincias interiores y las litorales porque los intereses de entre ambas no han estado íntimamente ligados... (L) as provincias interiores arden en guerra, destruyen sus propios recursos y sus propios hijos; y el resultado será su ruina y engrandecimiento de las litorales. En una palabra, estamos sirviendo de instrumento para acrecentar un poder que ha sido el origen de nuestras desgracias." 11

La Organización Nacional, que los historiadores acostumbran a escribir con mayúsculas para aludir a la etapa institucional iniciada con la caída de Rosas en Caseros, comenzó a

17 Mariano Fragueiro, Cuestiones argentinas, Buenos Aires, SolarHachette, 1976. Edición original: 1850.

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vislumbrarse con mayor fuerza precisamente cuando la posibilidad de articular y compatibilizar estos diferentes intereses empezó a dar sentido unificador a la nación, a fortalecer su componente material. Como lo destaca Halperin rescatando reflexiones de Sarmiento, la última etapa del rosismo no só¡?. había creado posibilidades~msfatucíonahzación del orde1¡_; sillOCílie había generado y cons-oiiaado uña-i;eéCde--fiitereses---~ la sombra de la moderada prosperidacf-a1Canzaaa-g1~ácias "a la dura paz que Rosas -@puso j_tI ·p_afs}s:-T;aposifülidad--ae--aceíe= rar el ritmo de ese progreso requería sin embargo disputar las características que tendría un proyecto nacional en la etapa post-rosista. D~sde esta perspectiva, la guerra civil gge s9_Q;revino algunos años después de Caseros, debe entenderse como,, la ~anifestación político-militar aeun-·enfre11tamiento entre PtOyectos aíternatfvosa;-Uñ:icfad n_acional, rongruentes con inte- _, reses económicos opuestos. Por eso, también, el triunfo sobre Rosas debe entenderse nó-·tanto como la derrota de una concepción política -que en la práctica el propio Rosas desvirtuaba con su estilo centralizador y absorbente de ejercicio del podersino como la creación de nuevas condiciones para la articulación de los intereses de los sectores dominantes del interior al circuito económico que tenía por eje el puerto de Buenos Aires. Éste era el sentido último de la organización nacional, tal como lo expresaban una vez más las palabras de Fragueiro escritas, ahora, en circunstancias diferentes :

" ... no hay intereses que destruir; ... no hay derecho, ni necesidad de extinguir intereses, sino que basta modificarlos y dirigirlos en sentido de la conveniencia general; que si alguna vez los intereses locales se afectasen de la reforma, es preciso mirar en ello el medio que la Providencia ha establecido para equilibrar los intereses de todos, y hacer servir al bienestar general esos resortes que se llaman intereses particulares; ... por fin ( ... ) sin éstos no habría ni motivos, ni medios de organización." in

18 Véase Tulio I:Ialperin Donghi, Proyecto y construcción de una nación (Argentina 1846-1880),_ Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980.

10 Fragueiro, op. cit.

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La C'aestión clel progreso

No hay duda que la base material de los intereses económicos se había transformado. Si en las postrimerías del siglo XVIII ya se advertían claros signos de una intensificación de la actividad económica -comparada, claro está, con el carácter primitivo de la misma durante casi todo el período colonial-, en el poco más de medio siglo transcurrido hasta Caseros el proceso expansivo no se detuvo, pese a la lucha emancipadora y las guerras civiles. Al compás de la lenta conformación de mercados interiores y la creciente internacionalización de la economía que siguieron al proceso revolucionario, los intereses de las embrionarias burguesías del interior fueron desprendiéndose poco a poco de sus raíces localistas. Los patrones de alianza y conflicto comenzaron así a definirse en términos que trascenderían los estrechos marcos provinciales, e incluso las diferencias regionales. Si no obstante la autonomía de la pro~ vincia persistió como bandera de lucha, ello se debió tanto a \\\ su contenido simbólico -que permitía concitar la adhesión e \ integración de la población local- como a su utilización como ins~rumento de negoc~ación política en torno a la organización J nac10nal. __./

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Hacia mediados de siglo el proceso político se hallaba enmarcado por profundos cambios en los parámetros económicos, que generaban crecientes expectativas de progreso material. Operando a la vez como consecuencia de estos cambios y condición de posibilidad para satisfacer las nuevas expectativas abiertas por los mismos, la organización nacional modificaba profundamente el significado de una comunidad organizada provincialmente, con autoridades locales que sólo resignaban una limitada porción de su autonomía a un gobierno nacional. La gradual apertura externa de la economía originaba nuevas necesidades, ñi1evas relaciones, nuevos Infereses-;-ñuevos marcos de referencia, sobre todo entre los sectores más -estredfamente ligados al mercado mundial. U]ill_~~nserción en este mercado implicaba dinamizar los , cir.cuitos de producción_ y ------

50 . ÜSCAR ÜSZLAK

comercializaciQ!b_ tanto en lo que respecta a la producción primaria exportable como a la conformación de un mercado interno para el creciente volumen de negocios que se abría al comercio imuortador. La "internacionalización" de la vida económica apa1=ecía así como condición necesaria para la "na~ion~ción""defasüCledacfargeiitina~ - . .. . ... ------ -

-ra continuada expansión ae!a-économía exportadora du-rante la primera mitad del siglo 20 comenzó a acelerar su ritmo a partir de la caída de Rosas, merced a la confluencia de favorables condiciones domésticas y externas. La eliminación de las restricciones al comercio y la exportación de oro, por una parte, y los efectos de la llamada segunda revolución industrial, por otra, produjeron un fuerte incremento de la producción y el intercambio 21

•

Con la apertura de nuevas oportunidades generadas por la revolución tecnológica, el constante aumento de la demanda y los cambios en las condiciones políticas internas, se inició un doble proceso, alimentado por la experiencia de otros países que servía como guía y como meta, y por la movilización de actores sociales que rápidamente adquirían conciencia de las posibilidades de reproducirla en el contexto local. La experiencia externa produjo un profundo cambio en las -concepciones vigentes acerca del futuro del país. Y a· la llamada Generación d~ (Echeverría, Alberdi, Gutiérrez y otros), influida por las ideas románticas y el liberalismo europeo, había señalado el camino 22

• Terciando en el v~.Q_:Q_leito entre unitarios y fe-- ------------------- -. ~. ~

20 Aun cuando no todas las regiones participaran igualmente de la misma. Por ejemplo, los sucesivos bloqueos franceses (1838-39) y anglofranceses ( 1845-49}, unidos a las restricciones impuestas por Rosas a la libre navegación de los ríos de la cuenca del Plata, perjudicaron notable· mente el comercio de las provincias del litoral. Cf. Miron Burgin, Aspectos económicos del Íederalismo argentino, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1975, y Lynch (1981), op. cit.

21 El auge de la actividad saladeril aumentó la importancia del tasajo como producto exportable. A ella se agregó el constante crecimiento de la demanda de lanas, alentando excelentes perspectivas para una inserción más plena y diveTsificada en el mercado mundial. Entre 1850 y 1860 se duplicó la exportación de lanas y aunque los volúmenes resultaban todavía muy modestos frente a las cifras que se alcanzarían algunas décadas más tarde, la tendencia era ya sostenidamente creciente. Véase, al respecto, Horacio Giberti, op. cit.

22 Echeverría, op. cit. Esta convicción adquiría un tono dogmático: "La revolución es para nosotros el progreso. La América, creyendo que

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derales, intentó legi.tima:t:-8.lL.p.l'..Og:i:ama_eILla presunta recuperación del i_deari9_dgJa_Re:volución_ggJ\;i:aY.o, aunque )2!.QP_oniendo en definitiva un proyecto de paí¡; insuirado en la experiencia europea y norteamericana. Si bien sus expositores mostrai1an dive;_:gencias doctrinarias y operativas, este proyecto se nutría en la idea del "prog:r..es..o", que en su visión representaba la condiclÓn de existencia misma de la sociedad. La articulación de intereses económicos y el desarrollo de las fuerzas pro .. ductivas se erigían de este modo en indispensables componentes materiales de la nacionalidad. El progreso se constituía en idea integradora de la sociedad, en fundamento mismo de la nacionalidad. Síntesis del pasado y profe cía del futuro -como lo caracterizara Bury-, el progreso se abría paso como concepción dominante en esta etapa de construcción de la sociedad argentina.

La constitución nacional de 1853 representó sin duda la plasmación normativa de esta nueva concepción, y lo que se ha dado en. denominar el proyecto de la Generación del 80, encontró en la carta constitucional su más acabado fundamento 23

A todo lo largo de la segunda mitad del siglo XIX se reiterarán manifestaciones de este pensamiento dominante sobre las infinitas posibilidades de progreso -expresión favorita de la época-, a la luz de las condiciones materiales existentes en el país y del conocimiento de los factores que podrían concretarlo. La fórmula no era extraña: tierra, trabajo y capital -los clásicos factores de la producción- pondrían en marcha esa indetenible maquinaria de progreso. Tampoco se ignoraba que únicamente el estado estaba en condiciones de construir los pilares del nuevo orden social anticipado. Como diría Renan, el estado era la máquina del Progreso.

podía mejorar de condición se emancipó de la España; desde entonces entró en las vías del -progreso. Progresar es civilizarse ... "; constituye la ''ley del ser". "Un pueblo que se estaciona y no progresa, no tiene misión alguna, ni llegará jamás a constituir su nacionalidad". (Ibídem.)

23 El artículo 67, inciso 16, de la Constitución Nacional se refiere a las "tareas" del estado: "promover la industria, la inmigración, la construcción <le ferrocarriles, canales navegables, colonizar tierras de propiedad nacional, introducir y establecer nuevas industrias, importar capitales extranjeros y explorar ríos interiores, por leyes protectoras Y por concesiones temporarias de privilegios y recompensas de estímulos".

52 ÜSCAR ÜSZLAK

,.. Por eso no es casual que la constitución de 1853, al for-malizar la existencia del estado nacional, le asignara ciertas funciones que, salvo ocasionalmente, ni los proto-estados surgidos durante la guerra de independencia y las luchas civiles 2

',

ni los sectores sociales dominantes habían asumido hasta entonces como objeto propio de su inici~tiva y acción. Tareas nuevas, exigidas por circunstancias y perspectivas también inéditas. En buena parte, porque pensar la Argentina después de Case- , ros implicaba una toma de conciencia, una crítica evaluación del pasado, .una repentina actualización de concepciones que venían madurando desde hacía dé~adas, un inevitable cotejo con la e1~periencia de países que habían dispuesto de oportunidades similares a las que se abrían luego del triunfo sobre Rosas. Hasta entonces, el país no contaba con ferro carriles; hacía casi 30 años que se había obtenido el único empréstito de cíerta cuantía; la inversión extranjera, reducida al comercio y las finanzas, había permanecido estacionaria desde hacía mucho tiempo 25

; vastas extensiones de tierra permanecían en manos de los indígenas, en tanto que la frontera interna, en relación con la situación existente un cuarto de siglo antes, se había estrechado peligrosamente 26

; y la inmigración, que en los años 20 fuera objeto de una explícita política de fomento que luego Rosas dejó sin efecto, se reducía a una escasa corriente puramente espontánea 21

•

l\Iás allá del plano axiológico o de su traducción normativa, las nuevas condiciones comenzaron a movilizar a los agentes económicos y a producir ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales. La libre navegación de los

2 ± A partir de 1815, y como consecuencia de los reiterados fracasos de unidad y constitución de un estado nacional, la entidad "provincia" fue resucitada dando orig·en a verdaderos proto-estados. Prácticamente todas las provincias, en diferentes momentos, se constituyeron en estados autónomos, proclamaron su independencia y celebraron tratados con diversas naciones. Algunas se asociaron en formas confederales (v.g. República de Cuyo, República Federal de Tucumán, Comisión Representativa de los gobiernos de las Provincias Litorales) y otras (la Banda Oriental y el Alto Perú) se escindieron definitivamente.

23 Véase H. S. Ferns, op. cit. 26 Cf. Juan Carlos Walther, La conquista del des·ierto, Buenos

Aires, Eudeba, 1970. 21 Cf. José Panettieri, La inrnigración en la Argentina, Buenos

Aires, Ediciones Macchi, 1970.

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ríos y la eliminación de las aduanas inte:ciores......g_enff.al:QUJllH:.vas posibilidades de intercarr1bio comercial y formación <le mercadQ§,__Ello contribuyó a producir una paulatina transfor-1112ción de la estructura social del país. Los intereses del sec-\ tor mercantil-importador comenzaron a engarzarse mucho más\ estrechamente con los del sector agro-exportador y financiero. J Las posibilidades de importación, base de la expansión del sec- ¡ to1· mercantil, dependían directamente de la capacidad de ex- '\ portar, es decir, del aumento de la producción agropecuaria y de su ventajosa colocación en el mercado mundial. Pero en j los hechos, la nueva situación acentuó las notorias diferencias,__. que ya existían entre el próspero litoral y un interior mediterráneo crecientemente empobrecido. Buenos Aires y las provincias litorales, que eran el eje dinámico de la economía primario-exportadora, continuarían siéndolo aún más ostensiblemente.

En estas condiciones, no cabe duda que el enfrentamiento\ que durante una década separó a Buenos Aires de la Confede- 1

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ración Argentina luego de Caseros, tenía profundas raíces , económicas. Haber terminado con Rosas no significó acabar con !

\ la política "federalista" de Buenos Aires, que desde la inde-pendencia fue la manera más inteligente de mantener la posición privilegiada de la provincia, evitando la adopción de una política de alcances nacionales que hubiese permitido una gradual integración de la economía nacional y una distribución

1

más equitativa de los ingresos fiscales 28 .. Como en el interior ... J

se originaba y destinaba apenas un 10 % del comercio exterior, la reivindicación porteña de mantener el control de la aduana y la recaudación impositiva producida por la misma, tenía sólidos fundamentos en una situación de hecho. Por eso la solución propiciada por el interior al discutirse las bases de la organiz~ción nacional, pretendía imponer a Buenos Aires una política proteccionista que asegurara la colocación de su producción en el expansivo mercado del litoral, así como asegurar una participación más equitativa en la recaudación de la aduana bonaerense. Esta propuesta habría restringido no solamente la floreciente actividad introductora monopolizada desde Buenos Aires, sino también la fuente fundamental de recursos que

2s Aldo Ferrer, La econo11iía argentina: las etapas de S'U desarrollo y problemas actiwles, México, Fondo de Cultura Económica, 1963.

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permitía el mantenimiento de un aparato burocrático-militar crucial para la viabilidad institucional de la provincia escindida, y para respaldar su pretensión de constituirse en el eje articulador de un nuevo modelo de organización social.

La cuestión del orden

A pesar de la intensa actividad despertada por las transformaciones en la economía mundial, las posibilidades de articulación de los factores productivos se vieron prontamente limitadas por diversos obstáculos: 1?- .. dis~sión y el aislamiento. de los mei·cados regionales, la escal'l~.z de Wbraf[óñ;-·ia-·prli~ dad de los medios de comunicación y transporte, la ~!lª~"..9.ill~. ~ ---- -·--·--- -- .

en los medios de pag<:> y~acióIL de l~~-~rª11_sacc10nes, la inexistencia._d.e11n _mercado_fi:rJ.ari,ciero, l~ dificultades pa1:_~ éxparl<Eriaf~~~t;;~- territ~~:!~.L.i1:1c9rpo;rq.:r1c;l.Q __ nue_y_as_Jierrai_a _. la· acti..'lidaiLJ;U:Qduc.tnza:-J=>éro sobre todo, por la a~E.S.ª--cltt,. ga...r~ieJi.ad, la estabilidad dE)_J_ª-ª.Q.tjyj¡;\ad pro~hastaJ_ª-._.P.IQP.La...11:ida - derivadas de la continuidaá de la guerra civil y las incursiones indígenas- que oponían escollos prácticamente insalvables a la iniciativa privada. La distancia entre proyecto y concreción, entre la utopía del "progreso" y la realidad del atraso y el eaos, era la distancia entre la constitución formal de la nación y la efectiva existencia de un estado nacional 20

• Recorrer esa distancia, salvar la brecha, implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad de acuerdo con parámetros dictados por las exigencias del sistema productivo que encarnaba la idea del Progreso.

Sin embargo, "regularizar" (o "regenerar", como proponían los hombres de la Organización Nacional) no significaba restituir a la sociedad determinadas pautas de relación y con-

29 Al respecto, aludiendo a las condiciones existentes para la unidad nacional luego de la derrota de Rosas, Halperin Donghi observa: "Quienes creían poder recibir en herencia un estado central al que era preciso dotar ·de una definición institucional precisa, ·pero que, aun antes de reci- , birlo, podía ya ser utilizado para construir una nueva nación, van a tener que aprender que antes que esta -o junto con ella- es preciso construir el estado." Halperin Donghi (1981), op. cit.

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vivencia ni regresar a un "orden" habitual momentáneamente disuelto por los enfrentamientos civiles, sino imponer un nuevo marco de organización y funcionamiento social, coherente con el perfil que iban adquiriendo el sistema productivo y1as · r~a.e-aümhi-ación._Boto el orden colonial, el proceso· emancipador había desatado fuerzas centrífugas que desarticulaban la sociedad sin que las diversas fórmulas ensayadas consiguieran establecer un nuevo orden. Por eso, el "Orden" -así, con mayúsculas- se erigía como cuestión domina.nte en la agenda de problemas de la sociedad argentina. Resuelta ésta uodrían encararse con mayor dedicación y recursos los desafíos del Progreso. Encontrar la mejor forma de organización social -diría Fragueiro- constituye el problema de fondo; solucionado éste, "la carrera del progreso" se efectuará "al paso del vapor y de la electricidad" 30

• El "orden" aparecía así ante una esclarecida élite, como la condición de posibilidad del "progreso", como el marco dentro del cual, librada a su propia dinámica la sociedad encontraría sin grandes obstáculos el modo

' de desarroliar sus fuerzas productivas .

P~r d~ición, entonces, el "orde_n" -·~~~!.~í~--~-io_dg1L.aQ1J~ llos elementos que podían obstruir ei progreso, el avan~-<!~a civ_iiización, f11erap. éstos mdfo_s_ó_moñiorieras~·--Lo--ih1stra Sarmiento ensÜ··-Facundo; lo reiteran los mensajes oficiales. Estas "rémoras" que dificultaban el progreso eran una amenazadora realidad presente, vestigios de una sociedad cuyos parámetros se pretendía transformar. Por eso, el "orden" también contenía una implícita definición de ciuaadanía, no tanto en el se_:!!: tido ae amenes eran reconocidos como integrantes de una c;,gmunídad política, sino más bien a:e quienes eran considerados leg1famós miemb..t..QS_Jlid~va sociedad, es decir, de quienes tenlañCabida en la nueva trama de relaciones sociales.

El "orden" también tenía proyecciones externas. ~11 instauración permitiría obtener racoñfüii1zii-=a~t extranjero enra est~t>ilidad- deL:paí.§_y....§us Jnsttl_q_ciQ;;_e~. Con ~llo--se- ·atraerían capitales e inmigrantes, dos factores de la producción sin cuyo concurso toda perspectiva de progreso resultaba virtua1menta nula. Con respecto al capital extranjero, la Confede1·ació11 Argentina dio los primeros pasos. En la línea inaugurada en los

so Fragueiro, op. cit.

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Estados Unidos por Hamilton más de medio siglo antes, negoció un acuerdo para el pago del empréstito de 1824 aún pendiente, con el visible objeto de recuperar el crédito externo. Sobre todo, en momentos en que el mercado de capitales europeos comenzaba a dar signos de inédita actividad. En cuanto a la inmigración europea, la continuidad de su flujo y la exneriencia comparada hicieron alentar esperanzas en el sentido de que, anda~do el tiempo, se haría realidad el adagio alberdiano 31• Pero tanto en la Confederación como en el Estado de Buenos Aires las cifras alcanzaron un nivel apenas modesto, no ignorándose la estrecha relación entre el volumen de la corriente inmigratoria y las condiciones de estabilidad del país.

Además de producir una profunda transformación de la sociedad, la instauración del "orden" significaba dar vida real a un estado nacional cuya existencia, hasta entonces, no se evidenciaba mucho más allá de la formalidad de un precepto constitucional. El des-orden y sus diferentes manifestaciones (enfrentamien~s jurídico, precariedad institucional, imprevisibilidad en las transacciones) ~xpresaban _precisam~nte la inexistencia de una instancia articuladora de la socieda(l civil ~n las nuevascond.Tcion~es-histórÍc~s, sólo p_od_ía estar.< em;-;;nada en el e~fªdo.~J:¿pi~- . vida al . estado implica~co:mg · cor>::9ición riecesaria.,-q.ue-.un._se.ct.Q:r_Q_alianza de sectores sociale::;_ __:-que, dicho sea de paso, también se estaban conformando 32

-

estuv:.ifJ.:a...eILcon.diciones_de_:m_qyilizar Tecursos suficientes pa~·a in-Stituir un sistema de dorninaciÓ;_-estábleC.apaz de i:esolver -las n-¡.liffiPlet?_ IIl_a~if~~t~~-ioYl_e~ .c1e~~de~orden. --- - . -

Luego de varias décadas de guerras civiles, los atributos del estado argentino, el conjunto de propiedades que le otorgaban su condición de tal, sólo tenían vig1mcia en la letra de la ley. De hecho, la Confederación Argentina compartía con Bue-

31 Su famoso "gobernar es poblar", enunciado en Las bases de 1852, fue recogido por la Constitución Nacíonal de 1853 en la expresa funció11 encomendada al estado de promover la inmigración extranjera.

32 La constitución de sectores y clases sociales a partir de la existencia y acción del estado es un terna muchas veces sugerido aunque pocas veces explorado sistemáticamente. En general, se halla implícito en aquellos trabajos que, como los de Braudel, tratan centralmente la recíproca relación entre el crecimiento del poder estatal y la expansión del capitalismo. En el próximo capítulo efectuaré algunas observaciones sobre este punto a partir de la experiencia argentina.

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nos Aires el reconocimiento externo de su soberanía política. Este "duopolio" en la externalización del poder de estado se hacía verdadera "competencia oligopólica" cuando se trataba de la institucionalización de la autoridad, o más concretamente, del control sobre los medios organizados de violencia, atributo que por entonces los catorce gobiernos, provinciales aún se reservaban celosamente. A esta dispersión de la autoridad se contraponía la inexistencia o precariedad de un aparato administrativo y jurídico con alcances nacionales, otra de las formas en aue se materializa la existencia de un estado nacional. Bajo tale~ condiciones, tampoco podía esperarse que el estado confederado ejerciera un efectivo control ideológico de la dominación -la capacidad de generar símbolos reforzadores de sentimientos de pertenencia y solidaridad social-, esencial atributo de la "estatidad".

Como puede apreciarse, cada una de estas propiedades remite a la existencia de un "orden" en los diferentes planos de la vida social organizada. Soberanía externa indisputada, autoridad institucionalizada en todo el ámbito territorial, respaldada por el control monopólico de la coerción; diferenciación

· e integración del aparato institucional y centralización jurídicolegislativa; creación simbólica de consenso como fundamento legitimador de la supremacía del estado por sobre toda otra instancia de poder alternativo; tales los senderos a recorrer, las cuestiones a resolver, en el unívoco proceso de "ordenar" la sociedad y llenar de. contenido a los atributos del estado.

El fracaso de la Confederación en organizar definitivamente la nación y asegurar la viabilidad del estado, debe interpretarse pues a la luz de las condiciones existentes para nlasmar un pacto de dominación estable y disponer de los re~ursos institucionales para materializar su existencia. El examen histórico de esta experiencia permitirá, en las secciones que siguen, reconocer las causas de este fracaso.

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Apa.rato institucional y organización nacional

La estrategia de Urq_uiza dirigida hacia la organizac10n de un gobierno nacional tendió, después de Caseros, a consolidar la unidad nolítica del territorio nacional Y neutralizar la posible generali~ación de conflictos provinciales o regionales. Los caudillos del interior mediterráneo, que controlaban las situaciones nrovinciales se mantuvieron pasivos ante el conflicto entre el ~ ' litoral y Buenos Aires. ~a alianza de fuerza.'.' litoral~:fi.::ts.....q.ue depuso a Rosas con e~ilio __ iliu~fs:.ctivos exti~a11j{Oros,_ as~1mió_ objilivos de organización nacional cuya COl!_S~cu_c:!§n, __ p,9_seJ1ª§Ó en extender la guerra hacia __ eqn~~~ioi.Jiiego _del triunfo de_Caseios, ·sino en"fücofi)'<frar los poc}~~-~~°-~aj!js a J_a __ Q_:i;:gªnizagj_c5n del O'Obierno nacional mediante acuerdos inte;rp_ro_vinciales. Esta

o . ~----·~---~--- ---·-~- -- -··- -- ' - -estrategia suponía respetar la autonomía de las provincias y no afectar la estabilidad política de los poderes constituidos en cada una de ellas durante el período anterior, salvo, por supuesto, el caso de Buenos Aires. Dada su situación política peculiar luego de la batalla de Caseros, Buenos Aires habría de permanecer bajo control militar 33

• "'1"r,!T"'!!

El respeto de la autonomía provincial y la aceptación de la diversidad de orientaciones políticas de los gobiernos pro-

. vinciales se vinculaba, coyunturalmente, a las limitaciones de las fuerzas del litoral para abrir otro frente de lucha. La ho~ mogeneización política de los gobiernos del interior medite- ' rráneo no constituía, de todas formas, un objetivo prioritari'o 1

de la estrategia urquicista, centrada· en la organización de la nación. Al mismo tiem:Oo, y en un sentido menos ligado a las / circunstancias inmediatas, ese respeto hallaba su razón de ser \ no sólo en la raigambre federal de Urquiza, sino también en

1

una realidad política en la que la anhelada nación era, por el momento, un conjunto de comunidades para las cuales la provincia constituía el principal marco de referencia para la or-

1

"""--: 33 En realidad, la ciudad de Buenos Aires no fue ocupada, pero el

ejército del litoral permaneció acampado a pocos kilómetros, durante varios meses después de la batalla de Caseros.

1

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ganización política., y el poder del caudillo loe · 1 d~ . , . , a1 un e emento

e cohes10n esencial. As1, entonces, Urquiza prom ·, l · d d 1, · · l . . . OVIO a un1-

a ·apodit1ca de te1:r1tono mediante un sistema institucional nac1 o e acuerdos mterprovinciales.

. ,La conc~1;re_ncia. ~e las provincias a la organización de la nac1on ocurr10 sm d1f1cultades, salvo en el caso de Buenos Aires. El _reconocimiento de la autonomía de esta provincia y la aceptac1ó:1, del g?bierno naci~o des?ués de Caseros -importante .conces1on hecna por Urqmza a ios federales, que habían ido qmtando su apoyo a Rosas, y a los unitarios, que sistemáticamente se habían opuesto a él-, dio finalmente por resultado que Buenos Aires no reconociera los pactos preliminares conducentes a la organización nacional y se negara a integrar la Confederación Argentina.

La.· incorporación de Buenos Aires a la nación por medio d~ las armas .~º f~e ~ntentada por razones políticas que se veran e:i la. sec?1on s1gu~e11te. ~n cuanto a la construcción del aparato mstituc10nal de ia nación, que analizo en esta sección el hecho más destacable es que la autoexclusión de Buenos AÍres p~·ivó, a las autoridade..s..:a.BJª:confeaerac10n ae-t'LúniCafuente sig~ificativa de recursos fis~~~qu.6-e_xisti3:-~n ~i- t~;-~it;~¡~-i~:· Fuera del circuito económico formado p--;;;1a:-:P~~~i~~i;;;,--(l~-Buenos Aires y el mercado externo, no existía una economía suficientemente dinámica como para constituir una fuente de recursos fiscales capaz de solventar la construcción del aparato institucional de la nación. Al mismo tiempo, ninguna de las p~ecarias ~-dministraciones provinciales podía proveer al gobierno nac10nal los medios para empezar a hacer efectiva su presencia a lo largo del territorio que formalmente se hallaba bajo su jurisdicción.

En mayo de 1852, mediante el Acuerdo de San Nicolás 1-;;;-' provincias otorgaron a U rquiza el cargo de Director Pro~isorio de la Confederación Argentina 35 • En tal carácter debía re-

34 La aduana del puerto de Buenos Aires producía alrededor del 9?, % de las rentas públicas generadas en todo el territorio. Esta situac10n se mantuvo sin variaciones significativas hasta fines del siglo XIX, como se verá en el capítulo IV.

35 El acuerdo fue firmado por los gobernadores provinciales. El de Buenos Aires fue el único gobernador que concurrió sin autorización de la legislatura para tomar resoluciones.

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glamentar la navegación de los ríos interiores, organi~ar la administración general de los correos y todo lo atinente a transportes Y comunicacionesªª· Se lo facultó además para intervenir en ct~alqui_er lugar del territorio nacional, al mismo tiempo que se drnpoma que las fuerzas rniiitares permanentes de cada provincia formaran parte del ejército nacional, J?ajo el mando del Director Provisorio. Asimismo, las provincias debían contribuir a los gastos del gobierno nacional, proporcionalmente a sus recursos.

No obstante el acuerdo de San Nicolás, casi todos los recursos con que contó en un comienzo el Director Provisorio provinieron de la federalizada provincia de Entre Ríos. En eÍ discurso de apertura del Congreso Constituyente, en noviembre de 1852, Urquiza señaló a las provincias del litoral como iniciadoras de la organización nacional y aludió reiteradamente a su condición de gobernador de Entre Ríos, que le imponía la misión de "constituir la nación bajo el sistema federal" 37

•

f~ A casi dos_ años de San Nicolás, la existencia del gobierno ¡ nac10nal era aun sumamente precaria. No se habían organiza/ do las rentas nacionales. El gobierno nacional contaba sola-

mente con las recaudaciones de la provincia de Entre Ríos el . . ' mgreso proveruente de unas pocas operaciones de crédito in-terno Y pequeñas contribuciones de los gobiernos de Santa Fe Córdoba y Mendoza. Asimismo, la centralización de la conduc~ ción militar sólo se daba realmente en los casos de acuerdos bilaterales entre Urquiza y los gobiernos provinciales. La única fuerza que dependía directamente del gobierno nacional era en realidad, el ejército de Entre Ríos. En el ámbito civil seaúi~

-f" • b TT • ' ::o ainma a ,_,rqmza ante el Congreso en 1854, el gobierno nacio-\ nal sólo actuaba a través de las instituciones locales de cada ' provincia.

, • 36 Además, por el artículo. tres del acuerdo se abolieron las aduanas mteriores. De este modo, Argentina se inscribe en la tradición de las e'.'?~;ien.cia~ modernas en ~ue ~~ unific_ación de un territorio como "nac10n comc1~e con la orgamzacron del libre comercio. Sin embargo, en el caso argentmo, por el escaso desarrollo que el tráfico comercial había ~lcanz.ado hacia mediados de siglo, la medida tuvo escasas consecuencias mmedrata~, y su adopción no fue conflictiva ya que no afectó fuentes de recursos fiscales significativas.

37 Mensaje, 1852.

1


La construcción de las instituciones nacionales no__J?udo ~upera; los lazo_s_qJ,!_e ligaban_J~ exis~enci~~<'.J:~l- gob!~J'1J.Q_p.aciona~sos de Entr~.J~ .. 1g.1:;_y .se atrofio en el es1.recho rriarcoaer::líforal, Lasbases materiales para llevar a cabo la efectiva~ificación del. territorio nacional se hallaban en la provincia de Buen~s Aires,_ donde, mientras tanto, se consolidaba un gobierno mdependlente.

Uno de los principales problemas que enfrentó el gobierno de la Confederación fue la organización de un aparato recaudador. Ya desde los prime1·os documentos de este gobierno comenzó a señalarse la falta de un medio de circulación uniforme, de rentas y crédito, de un banco, de una organización aduanera y portuaria. Urquiza expresó en su discurso de apertura de sesiones del Congreso Legislativo Federal, en 1854:

"Nada había preparado; era preciso destruir los restos fiscales del aislamiento . . . remover los obstáculos propios de todo lo que no tiene antecedentes . . . La transición del aislamiento de las provincias a la nacionalidad argentina ha debido ser gradual y tan lenta como lo permitían los medios aue debían verificarla ... Sin rentas, sin moneda, sin com~rcio regular, sin medios de comunicación, todo era forzoso crearlo." ss

Los experimentos de creación de un Banco Nacional y de emisión de papel moneda fueron seguidos por la rápida depreciación de este último y el ulterior cierre del primero. El papel moneda en general no fue aceptado y su circulación se limitó a pagos hechos por el gobierno y posteriores transacciones de los particulares con el fisco. La rápida depreciación de la moneda fiduciaria llevó a que se suprimiera su circulación en

setiembre de 1854. El intento de centralización de las aduanas, casas de mo

neda y correos provinciales, mediante un sistema de Adminis-

ss La semejanza entre este párrafo del mensaje presidencial de 1854 y las palabras del ministro de Hacienda de la Nación en 1863 -:--ª~udiendo al estado en que se hallaba la organización de la hacienda publica al instaurarse el nuevo gobierno nacional en octubre de 1862- ;xpresa la suerte corrida por las instituciones nacionales durante el periodo de la Confederación Argentina. Véase capítulo III, nota 79.

62 ÜSCAR ÜSZLAK,

tración de Hacienda y Crédito, también r'esultó en un rotundo fracaso. El sistema debía centralizar el funcionamiento de las adu~nas y correos y la emisión de giros bancarios, a través de 1as "Administraciones de Hacienda y Crédito'', que se crearían en cada localidad. Sin embargo, en 1855 las aduanas se encontraban aún en manos de los gobiernos locales, a pesar de que se reconociera su dependencia del gobierno nacional. Ante esta situación se decretó la sujeción de toda oficina nacional de recaudación a las Administraciones de Rentas Nacionales 30, organismos que a su vez se subordinaron a la Contaduría Ge.i. neral de la Nación. Simultáneamente, se designaron dos Inspectores de Aduana con la misión de centralizar las aduanas y administraciones, uniformar el sistema de recaudación de rentas y mejorar la información sobre gastos y recursos nacionales.

Sin la centralización de la recaudación aduanera, única fuent~<:11l"f59_~_g_ent1Ü1Qs~l~~.Qhlfil'.ñg náCioiiJ,-iiosepocGa organi.flJt_:t:_el_._si§tema. de. rentas nacionales. -Ño-era.posihle-coñ:=trolar la recaudación, ni los gastos de cada oficina receptora, ni formular siquiera un cálculo aproximativo de los recursos con que se contaría en el futuro 40

• Sin embargo, a pesar de los esfuerzos hechos, la aduana más importante, la del puerto de Rosario, continuó atendiendo indistintamente los libramientos del gobierno provincial, del gobierno nacional y de un administrador que actuaba independientemente atendiendo los gastos de guerra que ocasionaba el enfrentamiento con Buenos Aires. En definitiva, el gobierno de la Confederación nunca alcanzó una situación económica mínimamente estable, y permanentemente se vio acosado por los gastos de la guerra. No pudo obtener empréstitos externos significativos 41 y siempre

3n Las primeras en establecerse fueron las de Rosario, Santa Fe y Corrientes.

•10 En 1855 se sancionó una ley de presupuesto, pero la misma no alcanzó ninguna vigencia práctica. Cf. Mensaje, 1856.

'11 Desde un comienzo, incluso los gastos ordinarios se atendieron haciendo uso del crédito público. En 1855 llegó a negociarse un empréstito por $ 50.000 que era necesario "aun en tan pequeña suma, para atender a los gastos de la administración durante las sesiones de las cámaras". (Mensaje, 1855.)


debió manejarse con operaciones crediticias en pequeña escala, destinadas casi siempre a atender vencimientos acumulados ·12.

La actividad del gobierno nacional destinada a regular y desarrollar las relaciones económicas tampoco tuvo mayores alcances. El objetivo central fue facilitar las relaciones comerciales entre las provincias y con el exterior. Se obtuvo un éxito relativo en la abolición de los impuestos aduaneros internos, pero se fracasó absolutamente en el intento de introducir una moneda uniforme y crear un sistema crediticio. Mediante tratados de libre navegación con Inglaterra, Francia y Estados Unidos y la aplicación de derechos diferenciales a las mercaderías ent-.cadas por Buenos Aires el gobierno de la Confederación trató de incentivar el comercio del puerto de Rosario. Pero el resultado de estas medidas fue muy limitado debido a la escasa capacidad de los comerciantes con asiento en esa ciudad, que en general no podían absorber el cargamento completo de un buque proveniente del extranjero 43

• Además, las leyes de derechos diferenciales tuvieron una vigencia efectiva relativamente corta, ya que su sanción se postergó desde 1854 hasta 1857 en razón del statii quo acordado con Buenos Aires en enero de 1855, y dos años más tarde, en 1859, quedaron sin efecto por e! pacto del 11 de noviembre, firmado después de Cepeda.

Durante varios años se negoció con Europa la construcción de un ferrocarril que uniría Córdoba con Rosario, pero las obras se iniciaron recién en la década siguiente. Los únicos servicios de transporte y comunicaciones que se inauguraron durante la Confederación fueron las mensajerías nacionales -servicios de diligencias que unían Rosario con diversos puntos del interior, mediante viajes regulares- y el servicio de navegación a vapor entre las ciudades de Santa Fe y Paraná. Ambos servicios, establecidos por concesionarios privados, debieron suspender muchas veces sus salidas por falta de pasajeros.

42 Como detalle pintoresco, revelador a la vez de la grave precariedad de las finanzas estatales, cabe mencionar que estas operaciones de crédito se contrataban a través del "caballero" Don José Buschental, controvertido personaje que representaba para la Confederación "el único punto de contacto con el comercio y caudales extranjeros".

43 Con un mercado urbano de 9.000 habitantes y sin un sistema crediticio local, es plausible suponer que los importadores de Rosario eran clientes o consignatarios de los comerciantes mayoristas de Buenos Aires.

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Asimismo, el correo oficial, reorganizado por el gobierno de la Confederación, fue muy _poco:__usado_por particulares. A pesar de los esfuerzos del gobierno, que rebajó las tarifas, aseguró la inviolabilidad de la correspondencia y trató de regularizar los servicios, los pasajeros pa;·ticulares continuaron siendo por mucho ti~mpo el principal vehículo de la correspondencia privada. De todos modos, el gobierno de la Confederación logró centralizar el servicio de correos. La reorganización se llevó a cabo en forma similar a la adoptada para centralizar la recaudación, tarea que se había realizado anteriormente. Un inspector, nombrado por el Ministerio de Hacienda, debía establecer las bases de un servicio postal uniforme en las Administraciones de Rentas Nacionales, y ordenar a los ·administradores la centralización del servicio en el radio de su jurisdicción.

Las provincias, por su parte, se vieron privadas de los recursos necesarios para atender los gastos de las exiguas administraciones locales, al ser abolidas las aduanas internas y nacionalizadas las externas. Según se había previsto al decidirse la supresión y nacionalización de aduanas, el gobierno nacional debía subsidiar el déficit que esto causaría a las administraciones provinciales. Sin embargo, subsistieron diversos gravámenes contrarios a la prescripción constitucional y el gobierno nacional, que no se hallaba en condiciones de prestar ningún auxilio económico, se limitó a presentar su protesta ante las i·espectivas legislaturas provinciales 44•

Al finalizar la década del cincuenta, la Confederación se hallaba estrangulada económicamente. Su deuda era desproporcionada con respecto a sus recursos genuinos y el gobierno se hallaba nnposibilitado de continuar recurriendo al endeudamiento público 45

• A pesar de que 1os afanes centralizadores de la Confederación tuvieron algún éxito -sobre todo durante los

H Corrientes pronto impuso gravámenes a la importación y exportación para obtener recursos que le permitieran afrontar sus revoluciones intestinas. San Luis comenzó a percibir derechos de "extracción" aplicados a ciertas actividades productivas, aduciendo ante los redamos del gobierno federal que se trataba de un gravamen municipal. Similares reclamos fueron efectuados por los derechos de "pasturaje" establecidos en Catamarca y San Luis.

45 En 1860 Buenos Aires impuso como condición para continuar las negociaciones en torno a su incorporación, que la Confederación no contl·atara ningún otro empréstito.


años en que el enfrentamiento con Buenos Aires exigió mayor cantidad de recursos-, su endeble situación financiera esteri-lizó todo esfuerzo org-anfaativo. -una vez centralizada la-áduana:--·------~-· _. ~~s rentas nacignales e~t,uvieron perman~:r:temente co;:nprome~ ----------C----.. 1/ ¡;!das antes -~e su percepc1o:i:. Los ,sueldos .m1htares y civiles -in- ¡ crnso las dietas de los d1putaaos nac10nales- sufrieron un ; atraso crónico y varias reducciones. En vísperas de Pavón, el lamentable cuadro de recursos y la acumulación de créditos im- i

pagos anticipaban el colapso de este intento de construir el aparato institucional del estado sin el concurso de los recursos bonaerenses.

En cuanto a la organización militar, el gobierno de la Coníederación Argentina no llegó a contar con un ejército nacional en sentido propio. La formación de una fuerza militar bajo el mando directo del gobierno nacional y ostensiblemente superior a cualquier coalición potencial de fuerzas provinciales, se produjo recién en ocasión de la Guerra del Paraguay 46

• Durante el período de la Confederación, la única fuerza militar a disposición del gobierno nacional fue el ejército de la provincia de Entre Ríos. Las prescripciones del acuerdo de San Nicolás, que colocaban las fuerzas permanentes de cada provincia bajo el mando del Directorio Provisorio, así como el carácter de comandante en jefe que la constitución de 1853 acordó al presidente de la Confederación, sólo trascendieron el plano formal a través de alianzas entre el ejecutivo nacional y gobernadores provinciales.

El grueso de las fuerzas militares permanentes se hallaba destinado a custodiar las fronteras internas con los indios en la región chaqueña y al sur de las provincias de San Juan, San Luis y Córdoba. En cada caso, se hallaban bajo el mando del respectivo gobierno provincial. Asimismo, las medidas tendientes a la organización del ejército nacional tomadas en 1854, ordenaban la organización de batallones para custodiar los límites de Santa Fe con Buenos Aires y cubrir las fronteras con los indios en otras provincias. Pero estos batallones debían crearse a través de los gobiernos provinciales, lo cual acarreó dos consecuencias: la mayor parte de las fuerzas no pudo reu-

4n En tal ocasión, contribuyó a la formación del ejército nacional, además de la situación de guerra externa, la obtención de empréstitos ingleses por parte del gobierno argentino.

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nirse por falta de recursos hasta varios años más tarde y las aue efectivamente se organizaron, permanecieron bajo la conducción directa de los poderes provinciales.

Además de los ejércitos de línea destinados a custodiar las fronteras interiores, los gobiernos provinciales contaban con milicias locales denominadas "guardias nacionales". Si bien el núcleo organizativo de estos cuerpos estaba constituido por una fuerza permanente, el grueso de los mismos lo formaba Ia población civil que se enrolaba por orden del gobierno local. Cuando desaparecían las circunstancias que habían motivado la reunión de la guardia nacional, las tropas eran licenciadas. En 1854 se dispuso la creación de la Inspección General del Ejército y Guardias Nacionales, con el objeto de centralizar la conducción del ejército y reglamentar el funcionamiento de las milicias de cada provincia. El organismo inició sus funciones en 1856 pero sus objetivos no pudieron llevarse a cabo bajo el gobierno de la Confederación.

El aparato militar en ningún momento estuvo de acuerdo con las necesidades enfrentadas, ni por su número, ni por su organización, ni por su pertrechamiento. La permanente desorganización del ejército y el gran número de bajas sufrido durante la campaña que culminó en los enfrentamientos de Cepeda y Martín García, redujo considerablemente su potencial bélico. En vísperas de Pavón el ejército permanente de 3.504 plazas, ni siquiera totalmente cubiertas, resultaba insuficiente para defender adecuadamente las fronteras y ciudades principales. A su vez, las diferentes políticas seguidas por los gobiernos provinciales no preveían la colaboración entre las diversas fuerzas, y el gobierno de la Confederación tuvo poco éxito en poner algún orden en este sentido 47

•

En el estado de Buenos Aires, entretanto, se enfrentaban dificultades similares. Bajo el gobierno de Valentín Alsina se ofrecían fuertes sumas a auienes sirviesen como voluntarios en los cuerpos de línea por el término de cuatro años, lo cual revela las dificultades de reclutamiento. Al mismo tiempo, se reorganizaba la Guardia Nacional de la provincia y se organizaba la Guardia Nacional de la campaña en 17 regimientos mandados por jefes de línea. Poco más tarde se creó por decreto una

47 Memoría del Ministerio de Guerra y Marina, 18GO.

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compañia de marina para el servicio de la escuadra y po . _ h a . . . r en

gane e, tOS 1eg10nes extranJeras. Se intentó superar las difi-cult~des de enrolamiento mediante el establecimiento de severas sanc10nes a los desertores o a quienes trataran de evitar su enganche. Pero, a pesar de estas dificultades -y a diferencia del gobierno de la Confederación-, el Estado de Buenos Aires contó en todo momento con la posibilidad de movilizar recursos financieros para la organización y sostenimiento de su ejército. Para ello utilizó el crédito del Banco de la Provincia, la afectación de rentas aduaneras y el producto de la venta v arriendo de tierras públicas 48 • "

Si bien la capacidad de convocatoria de fuerzas militares por parte de la Confederación y Buenos Aires sugería, al cabo de una década de enfrentamientos, cierta paridad numérica, muy diferente era la situación de sus respectivas finanzas'º· A pesar de las vicisitudes de la guerra civil y del asedio que le impusieron las tropas confederadas luego de 1a secesión, Buenos Aires dispuso en todo momento del control de su Aduana y el apoyo de su Banco, pilares de la viabilidad institucional del estado provincial. El monopolio comercial ejercido de hecho por el puerto de Buenos Aires, hacía de su aduana un poderoso instrumento de apropiación de recursos, al tiempo que el Banco de la Provincia no sólo concurría habitualmente a

48 Adolfo Saldías, Un siglo de instituciones, vol. 2, La Plata, Impresiones Oficiales, 1910.

40 La comparación de los presupuestos ·de gastos de la Confederación y del Estado de Buenos Aires ;para el año 1859 da una clara idea de la importancia relativa de sus respectivas finanzas:

l\ilinist. del Interior (en Bs. As., de Gobierno) Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio de Hacienda :Ministerio de Guerra y Marina lVIinist. de Justicia, Culto e Inst. Pública Cámaras y Adm. del Crédito Público

Confederación Estado de Argentina Bs. Aires

(en pesos) 10.443.560 19.303.878

1.172.200 1.505.240 6.786.300 20.304.593

22.250.960 50.227.576 7.076.720

602.616

Totales 47.729.740 91.943.903

Fuente: Citado por Luis Rodolfo Frías, "Mitre y la Organización Nacional", Todo es Historia, NQ 198, junio 1971.

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saldar el déficit presupuestario del gobierno sino que además, a través de la emisión monetaria, creaba una encubierta forma de imposición que resolvía las situaciones de mayor apremio. Sólo así pudo la provincia. e~~il~di~a sostener el exb;ao1~dinario presupuesto militar que ex1g10 -ª aefe_r:sa. de su terntor10 y las campañas que permanentemente deb10 librar ante el avance indígena.

Durante el lapso que duró la secesión de Buenos Aires, si bien no se llegó siquiera a sentar las bases del aparato estatal, se produjeron avances decisivos en la consolidación de vínculos nacionales entre las provincias. Buenos Aires permaneció separada por diez años con un gobierno independiente pero no dejó de ser reconocida como parte integrante de la nación. A su vez, el resto del territorio dio los primeros pasos hacia la formación de un mercado único con la desaparición de las barreras aduaneras internas y la nacionalización de las externas. No obstante, dado el escaso desarrollo de las relaciones económicas interregionales, la coextensividad del territorio y mercado nacionales fue mucho más una formal expresión de acuerdo entre las provincias que un sistema de relaciones sustantivas.

Asimismo, pese a las limitaciones y fracasos reseñados, el territorio se mantuvo formalmente bajo la jurisdicción de instituciones que facultaban a sus titulares a tomar decisiones de carácter nacional. El gobierno nacional llegó a gozar de un cierto grado de estabilidad y del reconocimiento formal de su soberanía. Pero la estabilidad de sus instituciones estuvo supeditada a que no se restringiera la autonomía de los gobiernos provinciales. La capacidad efectiva del gobierno nacional para tomar decisiones que afectaran al conjunto de la población, fue escasa o nula. La provi:ncia siguió constituyendo el marco de referencia de las relaciones sociales y la autonomía provincial la condición de legitimidad de los actos del gobierno nacional.

La construcción de un aparato institucional que trastrocara la relación entre provincias y gobierno nacional y permitiera hacer efectivo el poder formalmente otorgado 8, las autoridades nacionales era aún una tarea por iniciarse. Sólo después de Pavón, sobre la base de las instituciones provinciales de Buenos Aires, sería llevada a cabo efectivamente, aunque no sin tropiezos. Pero mientras el gobierno nacional perma- ¡


neció privado de la contribución de la Aduan~ l B - 1 . · . . a. Y e aneo por-tenos, e sistema tnbutano y el anarato 1n 1·11·'-ar , d.

• • • • ' L no ·pu ieron arraigarse como mstltuc1ones nacionales. ·

Alianzas políticas y organización nacional

A principios de los años cincuenta, las provincias de Corrientes Y Ent~·~- Ríos ro~pieron la alianza que había posibilitado que e!. P~1 de Buenos Aires liderara la política nacional y po~t,ergara los compromisos relativos a Ia organización de la nac10n contraídos por el pacto de 1831. Este partido representab.a.~ términos generales, los intereses ter?atenientes Y . .'.'..?m~I~iales_j.Q.e~J.i~.~-~aos--QQ.ii·-·Í~L.G..ons.º1fria~ióñ--del ... C1rcuito econ§.mico fqrmado D~r. la_pxuvi_ncia .. de_Buenos .. AÜ:~§_Y el lll.ercado externo. Su pohbca tendia a fortalecer internamente a B.uenos Aires y postergar la organización nacional. A principios de la década de 1830, había tenido a su favor el reciente fracaso de la política liberal-centralista del unitarismo, a la que se habían opuesto las provincias del litoral e interior mediterráneo. La confluencia de las provincias en contra del unitarismo, el liderazgo político ejercido por Rosas, y la satisfacc~ón esporádica de algunas demandas de los gobiernos provinciales -v.g., sanción de medidas proteccionistas, otoro-amiento de subsidios a las administraciones necesitadas- pe;mitió al federalismo de Buenos Aires llenar de contenido nacional una política que sistemáticamente se opuso a la organización 'definitiva de instituciones nacionales.

[email protected]:fuLILuso fin a la alianza con Ro~.-~on:taha...corLla_pasividacl_d~Linj;~;iQt-=:iii.~1fiterráneoyel apoyo 2.CtiV_<?_~-~~S _ l!Ditarios y segment()S del fedei~alísmo--por~ ten9_,__que s1 bien no habían enfrentado abiertaménte a Rosas . ----.... ----·--··-----·-------- ~

partici:J3-2:.1:'ºIl.. (le_J])C.~C:onspi:racióu iniciada ensucontra. A esta re-unión de fuerzas contribuyeron Brasil y Ú~t~g~1ay, ~ientras Inglaterra permaneció neutral, sin quitar su apoyo formal a Rosas hasta último momento.

Las potencias extranjeras, sin embargo, no prestaron apoyo efectivo a la alianza liderada por el litoral, más allá de

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Caseros. Inglaterra se interesó en la: incorporación de Buenos Aires a la Confederación .. t\...rgentina, nacida del Acuerdo de San Nicolás -posiblemente porque la unidad argentina era una garantía contra la expansión del imperio brasileño- pero se mantuvo neutral, ya que la corre1ación de fuerzas entre Buenos Aires y la Confederación fue casi permanentemente favorable a la provincia escindida y, POT otra parte, en ella se hallaban radicados el grEeso de la población y los intereses b:ritánicos. El interior mediterráneo no tuvo una participación relevante en el conflicto entre el gobierno de la Confederación y Buenos Aires, que estuvo centrado en el juego político-militar entablado entre el litoral y las fuerzas porteñas. Su pasividad era, sin embargo, importante para que el litoral pudiera presionar libremente a Buenos Aires y, en todo caso, el interior mediter:i:áneo constituyó siempre un aliado potencial para un ataque f:::ontal de la Confederación a Buenos Aires.

Al plantearse el conflicto entre Buenos Aires y }a Confede:ración en 1852, los intereses vinculados a la consolidación de la provincia como unidad político-económica diferenciada del resto del territorio -configuración lograda en los últimos treinta años, g\racias al afianzamiento de los ter1·atenientes exportadores y el crecimiento constante del comercio exterior 30- constituyeron un factor aglutinante, por encima de las filiaciones políticas vigentes hasta entonces. Tales intereses fueron la base para definir la yJosición de las fuerzas políticas bonaerenses frente a las alternativas del proceso de organización nacional que lideraba el litoral. El agrupamiento de fuerzas que hasta entonces habían sido contendientes irreconciliables demostró, en 1852, que la homogeneización de inte:¡_·eses al interior de la provincia podía ser actualizada políticamente y asumir u11 peso g:ravitacional frente a alternativas de organiz?.ción nacional que amenazaban la integridad político-económica de la provincia.

El p1·oyecto de federa1ización de Buenos Aires apoyado por U::.·c¡_uiza en San Nicolás y en las conversaciones prelimbares re2,lizadas con los principales dfrigentes políticos de Buenos Aires, los ejércitos del litornl acampados en las afue1·as de 3sta

su Cf. Burgin, op. cit.; Giberti, op. cit.; Lynch (1981), op. cit., Y Rica.rdo Ortiz, l-Iistoria Econóniica de la A'rgentina, vol. 1, Buencs _i;.i1·es, Plus Ulh'a, 1964.


~iudad, !os aliados potenciales de Urquiza en el interior 1 m~luencia que el mismo ejercía sobre el gobierno de Bu~no: Aires desde su campamento en Palermo hacían muv poco . b , , l ' J pIO-.aúle que os representantes de esta provincia pudieran o-aran-

tizar I~ i.ntegridad po_lítico-económica de la misma e i;;poner s~1s obJetivos, concurriendo a la organización del gobierno nac10nal bajo circunstancias tan desfavorables. La alianza de sectores políticcs de Buenos Aires con el litoral había ao-otado s:1s objetivos con la deposición de Rosas. Caseros y, má~ p;·ec1samente, el Acuerdo de San Nicolás, inauguraban un nuevo capíh~~o de la luc~a por la organización nacional, signado por la umon de los diversos sectores porteños para enfrentar a la Confederación Argentina liderada por Urquiza.

~as resol?ciones de San Nicolás, que otorgaban a Urquiza func10nes nac10nales con un poder prácticamente discrecional y adjudicaban a cada provincia el mismo número de diputados haciendo caso omiso de diferencias en la cantidad de habitantes o en la cuantía de los recursos con que cada provincia contribuiría a la sustentación del futuro gobierno nacional, produjeron el pr_im:r conflicto abierto entre Buenos Aires y Urquiza, con poster10r1dad a Caseros. Poco más tarde, cuando éste había perdido la posibilidad de controlar la provincia por medio de un gobierno elegido localmente, debió asumir personalmente el poder, interviniendo en virtud de sus atribuciones como Director Provisorio de la Confederación.

Inicialmente, Urquiza se había apoyado en el sector unitario liderado por Valentín Alsina para neutralizar la oposición de los restos del federalismo rosista porteño. Pero como no obtuvo el apoyo del unitaris:r;no para llevar a cabo sus planes de organización nacional, buscó más tarde reconciliarse con los federales para ganar a través de ellos el control directo de la provincia. Sin embargo, en ambas circunstancias fue manifiesta la ausencia de un correlato de la política litoraleña en el conjunto de las fuerzas políticas de Buenos Aires. La relaciÓn Bu!?nos_J\.ir~a-:litori:iL~rª __ es~n_ci,almente conflictiva ~ poní~_ ... '.'!:.Jod~_s_2i_~_cidencia parcial ü' coyiú::ítUriiICiemtereses u olJjeyyQf! __ enir~tJa.fo~i~r· frácc~é)_ñ~j)qlít~c~L-ae __ :Sue_nos Aires y tl:rguiza. Tal incompatibilidad provenía del rol ambivalente jugado por el jefe entrerriano: pQ..r una parte, había conducido una alianza anti-rosista que le quitaba la estima de los fede-

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rales bonaerenses; po..r otra, su victoria sobre Rosas fue un triunfo del Interior sobre ·Bueno..s_AiJ.-:_e_Q,_ lo cual prnñfoTO enfrentana también con los unitarios porteños. Lejos de se1·vir como nexo de la política urquicista en Buenos Ai~füer:-· zás se aliaron .trELñfe_a:Jos-.intentp,;i_-a.·e Urquiza-de controfar la urovmcia, y finalmente se apoderaron _del gobierno provincfoi ~nsetiembre d~--~ª52,-a···sÓJ~---~j_~~---~~se~~ª-t:j~_~atana de Ca-seros 01

•

.--LaSdiferencias entre las fuerzas políticas que habían participado en la revolución de setiembre cobraron relevancia una vez que se estableció un gobierno autónomo en la provincia --que contó con el reconocimiento del Director Provisorio de Ja Confederación- y, especialmente, al desaparecer la amenaza inmediata de las tropas entrerrianas, que fueron retiradas de Palermo. El nuevo gobierno provincial reunía a antiguos federales y unitarios, que a partir de entonces lucharon por el predominio en el ámbito provincial. Los federales buscaron el apoyo del litoral, pero sin adherir a su política de organización nacional. Los unitarios, a su vez, aprovecharon la amenaza de una guerra con la Confederación para consolidar su situación en ei gobierno provincial. La Confederación presionó constantemente para incorporar a Buenos Aires, sin lograr ningún apoyo importante en el ámbito local.

A lo largo de la lucha por el predominio interno, que se dio en ·er·marco del conflicto con la Confederación, se fu-e c.onfigurando una nueva fuerza política. E.1~"}:ffc1o_m1itario; qt~ pasó a llamarse libera1, permanecíOUnido y en el conb:.oLdel . - ,_..........

" 1 He resumido el juego de alianzas y enfrentamientos políticos sin mencionar la fuerza militar de cada sector interviniente. La ciudad de Buenos Aires estuvo largo tiempo sitiada por fuerzas militarmente superiores a las locales y nunca fue invadida. Entre las muchas razones que explican ese hecho, repetido en varias ocasiones, hay una que parece particularmente interesante. Buenos Aires poseía un alto porcentaje de habitantes extranjeros (alrededor del 50 %), propietarios de gran parte de la riqueza urbana. Además, existía una fuerza permanente de efectivos ingleses, franceses y norteamericanos embarcados en el puerto de Buenos Aíres que varias veces desembarcaron -siempre con autorización de las autoridades locales- a fin de proteger a sus conciudadanos, cuando las autoridades no podían garantizar su seguridad o la de sus bienes. Es razonable que, independientemente de la capacidad militar, no se quisiera entablar un conflicto que rápida e incontro1ablemente podía asumir carácter internacional.

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g_obierno .... }2I.9_y.in_i;;j-ª._l_a_Jo_J_~xgo_c1~_G.ª-§.Li<::.g_<_?_el_p5E_lj_od_~_g~1e duró e~11.fl¡,ct.o... Per<? al mismo tiempo se fue des_prendiendo la fracción liberal-nacionalis_tgi, conducida por Mitre, C!!2uesta al s~~1'.9r }~ue posteriormente se denominaría aufonomjsmo. El. liberal-nacionalisrnoJ si bien postulaba la defensa y foi~cimiento de los intereses locales de la_pl:QYi:n..Gill, tenía como 11 \i-R. -e. obJehvo cent.ra~condiciones para iniciar llILillle.Y.ll

proceso de organizaciQLnªQQnaLq..,ue, en vez de ser conducido por el litoral, fuera liderado l10LB11eno.Ü:r~.-L~-·;t~~~-f~~~ió~~ liberal -::-'.71ás tarde "~utono1::1ista"- se_ª~!Jnzgió 12.~.r una pohtica de con.fhcto.ab1erto~.C.Qn Ja .Co~federación. Aun cuando defendía el autonomismo provincial co~~ c{iestió~ cén~-·-tral de su política, lo q1:'.~~~iliiifüª-1_i111mte, mi'(iil; {J t\. tras duró el conflicto entre el K<2.biern_Q__!la~Qn,<;¡,.l_y.Ja_pr.mzi.1lcia,. fuéSUPosición antiurquicista extreE_!a_JT_~l_J:!..ºll~Ld&.r_ª'i,'_J?-~tJJJIJggt_Q nacillñal más como algo a ser negoCiado que- CQ:Ql()._objetivo po-lítico fundamentar-Por estas razones, denominaré ~ ia .. :fi~tuX:-;--· fracc10n autonomista del partido liberal, "sector radicalizado de la revolución de setiembre".

La política de organización nacional alternativa fue intentada inicialmente, desde el gobierno provincial, por el conjunto de las fuerzas que habían participado en la revolución de setiembre. Pero la escasa repercusión que tuvo este intento de extender al plano nacional la revolución de Buenos Aires, llevó en lo inmediato a la consolidación de una política anta

. gónica aI proceso de organización nacional, que sería liderada por el sector radicalizado de la revolución de setiembre, con la participación de una fracción del federalismo. Este viraje de Ia política del gobierno de Buenos Aires produjo una ruptura de la alianza que lo sustentaba, escindiéndose un sector del federalismo conducido por el Coronel Lagos. Éste organizó fuerzas rurales y en diciembre de 1852 sitió la ciudad de Buenos Aires, exigiendo, entre otras cosas, la concurrencia al cong1·eso constituyente y el reconocimiento del gobierno nacional.

El litoral había encontrado nuevamente un punto de apoyo en el interior de la provincia de Buenos Aires, pero la unidad de la alianza urbana que reunía al partido liberal con la fracción más poderosa del federalismo permitió al gobierno de Buenos Aires, previa renuncia del gobernador Alsina, entablar negociaciones desde una posición de fuerza. La solidez econó-

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mica del gobierno de Buenos Aires Y la importancia que tenía la provincia para el proyecto de organización nacional impulsado por el litoral hicieron que las negociaciones se dilataran a lo largo de los seis primeros meses de 1853, con el consecuente deterioro de las fuerzas sitiadoras, que carecían de recursos para prolongar el sitio, al igual que la Confederación para prestarles auxilio. Finalmente, el gobierno de Buenos Aires logró, a mediados de julio, el levantamiento del sitio, el fortalecimiento de su soberanía y el retiro de las fuerzas ele la Confederación que se hallaban en territorio provincial.

Los federales pro-urquicistas obtuvieron garantías de índole individual pero ningún reconocimiento de orden político por parte del gobierno de la provincia. Posteriormente, estas fuerzas disidentes del movimiento de setiembre realizaron esporádicas e infructuosas invasiones a la provincia. Por su parte, el gobierno de la Confederación, que económicamente no se hallaba en las mejores condiciones para apoyar esas invasiones, estaba mucho más interesado en negociar la incorporación de la provincia a la Confederación con sus autoridades -directamente vinculadas a los más poderosos intereses económicos locales y extranjeros- que en desatar una guerra abierta cuyo resultado era imprevisible. El federalismo disidente de Buenos Aires constituyó así, más que un aliado del litoral, un mero elemento de presión sobre el gobierno provincial.

En 1854 se sancionó la constitución provincial, declarando a Buenos Aires, al menos provisoriamente 52 estado independiente. El carácter de la constitución, la confirmación de Pastor Obligado como gobernador por tres años, y la política exterior tendiente a obtener el reconocimiento de Buenos Aires como estado independiente 53

, muestran el predominio del sector radicalizado de la revolución de setiembre en el gobierno de la provincia. La fracción liderada por Mitre participaba minoritariamente, perfilándose cada vez más como una tendencia diferenciada. Este sector se había opuesto a declarar a Buenos Aires estado independiente, apoyando la sanción de la constitu-

52 "Art. 1º: Buenos Aires es un estado con el libre ejercicio de su soberanía interior y exterior, mientras no lo delegue expresamente en un gobierno federal".

53 Francia reconoció a Buenos Aires en 1854 y Estados Unidos en 1855.

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ción como primer paso para 1a organización nacional bajo la conducción del partido liberal. Por su parte, el sector federal adherido a la política autonomista había perdido peso en el gobierno provincial luego del levantamiento del sitio, el retiro de las tropas de la Confederación en julio de 1853, y las persecuciones realizadas contra los federales nacionales durante 1854.

En diciembre de 1854 y enero de 1855, Buenos Aires y la Confederación firmaron dos convenios que, más allá de las promesas de reunificación nacional, reafirmaban la situación autónoma de la provincia 5"'. Este ablandamiento de la política de la Confederación respondía al fracaso de las invasiones realizadas por los federales disidentes, la sólida situación de las autoridades provinciales en los planos internos e inte:enacional y las dificultades que afrontaba el gobierno nacional a dos años de su existencia -dificultades que paulatinamente iban mostrando la imposibilidad de organizar un sistema de instituciones nacionales e integrar económicamente el extenso territorio nacional, sin el concurso de los recursos concentrados en la provincia de Buenos Aires.

Ante esta evidencia, la política de Buenos Aires -en la cual coincidían ambas tendencias del partido liberal- consistía en estirar al máximo posible los plazos para la reincorporación. El progresivo deterioro del gobierno de la Confederación favorecía a Buenos Aires, cualquiera fuera la política que en ella predominara. Por otra parte, la agobiante situación de su administración. impulsaba al gobierno de, la Confederación a lograr la unificación nacional con urgencW,, aun recurriendo 8, medios extremos. A mediados de marzo de 1856, el Ministro del Interior comunicó a Buenos Aires la caducidad de los pactos de diciembre y enero. Buenos Aires respondió que toda negociación debería hacerse entre iguales.

Entre 1856 y 1859 el gobierno de la Confederación fue endureciendo progresivamente su política hacia Buenos Aires. En 1857 se aplicaron las leyes de derechos diferenciales y se conminó a la provincia a que estudiara la constitución de 1853, a fin de su pronta incorporación. Al mismo tiempo, se intentó anovar al federalismo de Buenos Aires, ya totalmente separad~ del gobierno, en las elecciones para la legislatura provincial.

54 Pactos del 20 de diciembre de 1854 y 8 de enero de 1855.

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Todo esto no hizo más que consolidar la unidad del partido liberal, cuyas tendencias políticas internas se homogen~izaban ante cualquier intento de debilitar su posición en el gobierno de la provincia. La agresiva política de la Confederación fue basta entonces capitalizada por el sector radicalizado de la revolución de setiembre. La fracción liberal-nacionalista recién ocupó el centro de la escena política de Buenos Aires cuando el endurecimiento de la Confederación llegó al extremo de la guerra y fue necesario entablar nuevas negociaciones con el gobierno nacional.

Entre 1858 Y 1859 el litoral consiguió cierta unifüi.d de los gobiernos provinciales en contra de la política secesionista de Buenos Aires y en torno a la figura de Urquiza, cuya gravitación provenía fundamentalmente de ser jefe del partido federal del interior 55

• Sin embargo, los preparativos de una guerra contra Buenos Aires no hicieron variar la política de sus autoridades. Estas seguían condicionando toda negociación al respeto de su soberanía, el retorno al statu quo de 1855 y el retiro definitivo de Urquiza de la vida pública.

Luego de la batalla de Cepeda, Buenos Aires se comprometió a revisar la -constitución de 1853 mediante una convención provincial 56

• Si en esta convención no surgían objeciones a la constitución nacional, la provincia se incorporaría de inmediato a la Confederación. En caso contrario, la incorporación sería posterior a la reunión de una convención nacional -con participación de Buenos Aires- que consideraría las reformas propuestas. Por otra parte, Buenos Aires se comprometía a hacer entrega de su aduana a las autoridades nacionales, quienes garantizarían el presupuesto provincial de 1859 por cinco años. El resto de las instituciones provinciales seguirían bajo j urisdicción de la autoridad local. Por otras cláusulas del acuerdo, la provincia se comprometía a no ejercer un papel independiente en relaciones exteriores, a dar una total amnistía política y a rehabilitar los funcionarios civiles y militares desplazados desde 1852. La Confederación retiraría de inmediato su ejército del territorio provincial.

55 Haydée Gorostegui de Torres, La organización nacional, Buenos Aíres, Paidós, 1972; James R. Scobie, La lucha por la consolidación de la nacionalidad argentina, Buenos Aires, Ediciones Solar, 1964.

GG Pacto del 11 de noviembre de 1859. ¡

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El gobierno de Buenos Aires hizo todas las concesiones mencionadas, pero no se desprendió efectivamente de ningún rectffso de poder y mantuvo la estabilidad política característica de toda esta etapa de vida independiente y virtual soberanía provinciai 57

• El partido liberal, que permanecía en el gobierno de la provincia, continuó siendo el principal interlocutor de las autoridades de la Confederación Argentina. Igual que en 1853, los federales disidentes, aliados de las fuerzas del litoral, obtuvieron concesiones y garantías de carácter individual pero no accedie1·on a una situación más prominente en el plano político.

La variación en la correlación de fuerzas luego de la batalla de Cepeda, se dio al interior de la alianza que sustentaba el gobierno de la provincia desde 1852. Los intereses mercantiles vinculados a la expansión del mercado interno a través de la unificación política del territorio nacional fueron favorecidos por los resultados del pacto de noviembre, con la desaparición de los obstáculos opuestos por la Confederación al tráfico comercial con Buenos Aires y por la perspectiva de una cercana incorporación de la provincia. Los intereses terratenientes y mercantiles identificados con el fortalecimiento interno del circuito económico formado por la provincia y el mercado internacional, si bien habían continuado consolidando su situación a lo largo de la década del 50 58

, perdían terreno en el plano político debido a la presión ejercida por el gobierno de la Confederación.

El sector liberal-nacionalista pasó a desempeñar un rol crucial, en tanto era el interlocutor más apropiado para negociar con la Confederación en un momento en que la misma había llevado al extremo sus esfuerzos por incorporar a Buenos Aires. L?. correlación de fuerzas entre Buenos Aires y la Confederación era de un equilibrio inestable y hasta entonces no había puesto en peligro la estabilidad del gobierno de la provincia ejercido por el partido liberal. Ese equilibrio inestable, que podía alterarse en favor de la Confederación, fortaleció

57 Incluso en el plano de las relaciones exteriores no modificó sustancialmente sus relaciones con las naciones que la habían reconocido. Cf. Scobie, op. cit., p. 283.

58 Cf. Cf. Ferns, op. cit.; Ortiz, op. cit.; Burgin, op. cit., y Giberti, op. cit.

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ORGANIZACIÓN NACIONAL Y CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO 79 la posición del sector liberal-nacionalista. El hecho de que no existiera un peligro externo inmediato, sieini}re daba ma:rQ"ªIl Eh mayo de 1860, a pocos días de haber asumido Mitre para la lucha entre las fracciones políticas dominantes en~la el gobierno de la provincia, se iniciaron las tratativas entre provincia. Pero la amenaza de una futura reactivación del las autoridades de la Confederación y un representante de conflicto con la Confedernción fue capitalizada por el nacional- Buenos Aires, Vélez Sársfield, para reformular y ampliar las liberalismo. disposiciones del pacto de noviembre de 1859, relativas a la

A _principios de 1860, Mitre inició una ofensiva política incorporación de Buenos Aires a la Confederación. A través contra él-Sector radi_C!_ali~~d~ de la revoiU-ciónwde--setíembre, -que ,- de_l acuer~o de junio de 18~0 la provi:icia ratificó sus compro-ocup. aba ~a mayor par~e ~e -.Ióscargó-s-polít~cos-~y predominaba . .J_ 1?1sos e ~1~0 nueva~ concesiones, acoraand .. º la entr~ga mensual en la legislatura provrncial "ª. En las eleccwnes de marzo de ae un m1llon Y medio de pesos m/c al gobierno nac10nal y com-

________ 1860 paraJa _renovación._de esta legislatura -que debería-de---- wW-- ______ prometiéndose_a_ solv_entar_losgastos_que _ocasionara.Ja .. conv:en~-r------1 signar un nuevo gobernador en mayo- la fracción mitrista ción nacional convocada para discutir las reformas constitucio- ¡ obtuvo mayoría en ambas cámaras. Posteriormente, Mitre fue nales propuestas por Buenos Aires. --J elegido gobernador.

Mitre propuso a hombres del sector radicalizado integrar su gabinete, pero éstos rechazaron el ofrecimiento. Recurrió entonces a sus colaboradores más allegados -futuros hombres clav;, del .gobierno ::iacional: Rufino Elizalde, Gelly y Obes, Vélez ;::;arsfield, Sarmiento- y de inmediato anunció su propósito de incorporar la provincia a la Confederación. El gabinete fue duramente criticado y se acusó al gobierno de haber traicionado la revolución de setiembre.

Li: redistribución de fum;:_zas al interior del 2artido liberal creó en el litoral expectativa,s _q_~_ una alianza con el sector u--.::--- · beral:-!_1-ª!;:jonaITStª'-11-ªra_jiiiticar €1 t~rritoi~io y -reiniciar la organización naci()l1ª1 sobre nuevas bases políticas. A fines de 1859 había sido electa- presidente Derqui, representante hasta entonces de una política intransigente para con la provincia de Buenos Aires. Por su parte, Urquiza seguía siendo la figura política clave de la Confederación como gobernador de Entre Ríos,, jefe del partido federal y comandante en jefe del ejército. A pesar de su apoyo a Derqui para que accediera a la presidencia, Urquiza era partidario de una política más flexible con respecto a Buenos Aires y seguía viendo en la posibilidad de una alianza del litoral con la provincia disidente la base fundamental para la organización definitiva del gobierno nacional.

5: Los debates de la convención provincial de 1860 reflejan la lucha

entre los dos sectores del partido liberal, que dominó la asamblea. Cf. A~turo Carranza, La cuestión capital de la República ArgenUna, Buenos Aires, Rosso Editor, 1927.

Pero, al mismo tiempo, la provincia continuó prolongando los plazos de la incorporación, reafirmó el reconocimiento de su soberanía y reaseguró el control sobre sus principales instituciones : continuaría ejerciendo la administración directa de la aduana y la conducción del ejército de Buenos Aires, hasta que sus representantes se unieran al congreso nacional. Por otra parte, fortaleció su influencia económica sobre la Confederación, pues como contrapartida del subsidio mensual, el papel moneda de Buenos Aires sería aceptado en las oficinas de recaudación de todo el territorio nacional y las mercaderías entradas por Buenos Aires serían libres de derechos en toda la Confederación. Buenos Aires pagaba un subsidio al gobierno nacional pero centralizaba de hecho la percepción de las rentas nacionales, pues casi la totalidad de las importaciones consumidas en todo el territorio se introducían a través del puerto de Buenos Aires. Posteriormente, cuando la aduana de Buenos Aires pasó a corresponder formalmente a la jurisdicción del gobierno nacional, Buenos Aires siguió ejerciendo la administración directa, y la tesorería general sólo recibió los excedentes de la recaudación una vez deducidos los gastos provinciales a que se hallaban afectadas las rentas aduaneras. La Confederación continuó recibiendo de Buenos Aires aproximadamente la misma suma que hasta entonces había percibido en concepto de subsidio. Que la tesorería nacional recibiera sólo el excedente de la recaudación aduanera evidenciaba que seguían coexistiendo dos poderes independientes en la nación.

La consolidación del gobierno de Buenos Aires, la posición de fuerza frente al gobierno nacional que aquél fue adop-

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tando hacia fines de 1860 60 , y el reagrupamiento del partido liberal de Buenos Aires producido en los primeros meses de 1861 con la incorporación de miembros del sector radicalizado al gabinete provincial, fueron desvaneciendo las expectativas litorale:ñas de una alianza con el liberal-nacionalismo.

Por su parte, Mitre estableció lazos con los gobiernos del interior mediterráneo, en un intento semejante al de los primeros meses de la revolución de setiembre, para lograr el desconocimiento de las autoridades nacionales y crear desde Buenos Aires las condiciones para una organización nacional alternativa 61

•

El enfriamiento de las relaciones con la Confederación influía favorablemente para que el partido liberal de Buenos Aires estrechara sus filas. Al mismo tiempo, la incorporación al gobierno de hombres del sector radicalizado de la revolución de setiembre imponía un mayor endurecimiento de la política de Buenos Aires hacia la Confederación. A lo largo de 1861 se fueron agotando las instancias de conciliación entre Buenos Aires y el gobierno nacional. Los diputados de esa provincia fueron rechazados en el congreso nacional. Buenos Aires apoyó con armas y oro la posición rebelde del gobierno de Córdoba frente a las autoridades nacionales. Declaró que se debía apoyar a los sectores liberales en el interior e inició preparativos militares para atacar Rosario.

Por su parte, el gobierno de la Confederación había llegado al límite de su crítica situación económica y para cada paso debía recurrir a una medida de emergencia. No le quedaba ya otro recurso aue la guerra. A esta altura, la alianza del litar.al conducida po~ Urquiza no se identificaba plenamente con el gobierno nacional. Seguía siendo su principal base de sustentación, pero al mismo tiempo las autoridades nacionales buscaban entablar alianzas colaterales que contrapesaran la influencia del litoral 62• Por estas razones, la guerra iniciada a media-

co El motivo de este endurecimiento fue la intervención federal en San Juan, que ocasionó el fusilamiento de miembr?s del partido liberal de esa provincia, que habían derrocado a las autoridades locales.

s1 Fueron aliados de Buenos Aires los gobiernos de Córdoba, Santiago del Estero, Tucumán y Salta.

62 Derqui había aprovechado el acercamiento político entre Buenos Aires y la Confederación para fortalecer su autonomía con Tespecto al

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dos de 1861 no contaba con la concurrencia incondicional del litoral, a lo cual se sumaba la cada vez más estrecha vinculación de gobiernos del interior mediterráneo con Buenos Aires.

Después del dudoso 63 triunfo militar de Buenos Aires en Pavón, Mitre esp ego un plan que comprendÍ_9, __ J~acifuí ~~Iecimiento de los partidos libei·aieii en el interior ~~-~iter~!l_e_9 __ c;ºJ;l_ eLi;¡,p_oyo -ªe l_os_gobiernos_ pr.o-:: vinciales vinculados a Buenos Aires, y la pacificación del litorafa-tra vés de un acuei,;-dO con TJrquiza. A pesar de la oposición del sector radicalizado que participaba en el gobierno de Buenos Aires y propugnaba extender la guerra a todo el territorio, Mitre llevó a cabo su plan apoyándose en la receptividad mostrada por Urquiza ante sus propósitos de reorganización nacional.

Los gobiernos provinciales quitaron su apoyo al gobierno nacional, que dejó de existir en diciembre de 1861, y delegaron en el gobernador de Buenos Aires el ejercicio provisorio de las funciones del ejecutivo nacional y la facultad para convocar a un nuevo congreso sobre las bases de la Constitución de 1853, reformada en 1860. Corrientes y La Rioja limitaron la delegación al ejercicio de las relaciones exteriores y Entre Ríos a la convocatoria del congreso.

Durante los primeros meses de 1862 se estableció en la ciudad de Buenos Aires un gobierno nacional provisorio estrechamente ligado a las instituciones locales. Las provincias habían delegado funciones nacionales en la persona de Mitre como jefe de las fuerzas vencedoras y no en su carácter de gobernador de Buenos Aires 64

• No obstante, Mitre colocó el ejer-

litoral. Nombró ministros a Norberto de la Riestra y .Francisco Pico -hombres del partido liberal de Buenos Aires-, confirmó como encargado de negocios de la Confederación al enviado ·porteño Mariano Balcarce, delegó en Mitre el ejercicio de las funciones nacionales en Buenos Aires y le dio el grado de brigadier del ejército nacional.

ca Cf. José M. Rosa, Historia argentina, tomo VI, Buenos Aires, Editorial Oriente, 1974; Saldías, Adolfo, op. cit., y Scobie, James R., op. cit., coinciden en atribuir el triunfo de Mitre a la decisión de retirarse tomada por Urquiza, aun cuando la correlación de fuerzas le era favorable. Esta decisión se debería a disidencias con Derqui.

64 Cf. Mensaje, 1862.

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Cic10 de las funciones que le habían delegado bajo Ja dependencia del gobierno provincial y no tnüó de establecer instituciones nacionales claramente diferenciadas de las instituciones de la provincia.

Luego de obtener de la Legislatura de Buenos Aires auto-1·ización para aceptar la delegación hecha por las demás provincias y, a su vez, la respectiva delegación de Buenos Aires, disnuso que las resoluciones que tomara como encargado del poder ejecutivo fueran sometidas a la aprobación de los ministros del gobierno de Buenos Aires. Para atender los problemas de esta índole, se creó la Secretaría General de Asuntos Nacionales y, adjunto, un registro nacional para consignar las disposiciones del poder ejecutivo hasta que se establecieran las autoridades nacionales de acuerdo con la Constitución de 1853, refo1·mada en 1860. La estructura organizativa que había quedado luego de la disolución del gobierno de la Confederación no fue modificada por el gobierno nacional provisorio ª5

• ~'Te .. centró su ac._tividad_§P__la-neg~ción P0ítica, ~~_ las_.f:t!~!zai:i op(;sr~ de EJ.wno..s_Al~e~_son~~rñ~iilE::_p.}_~s

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con_dici~nes e1.1~ aue_se instauraría el futuro_g_Q.lm'3:rno nac}onai. Ademas pro~m:ó la pacificación aeC:lntfil·ior a través de los aliados del liberal-nacionalismo.

Al mismo tiempo que la provincia de Buenos Aires lograba imponer, con el apoyo de los sectores liberales del interior, una política semejante a la intentada en setiembre de 1852, cobraron mayor importancia las diferencias entre el liberalnaciona1isr:n¿ y el sector radicalizado, ahora decididamente autonomista. A mediados de febrero de 1862, esta fracción del uartido liberal dejó de participar en el gabinete de Mitre Y ~stableció, a través de una declaración pública, una condición

65 Se mantuvo la tnisma estructura organizacional de las oficinas de recaudación y siguieron vigentes las leyes que regulaban su funcionamiento. Como la aduana de Buenos Aires permaneció bajo la jurisdicción del O'obierno provincial Mitre dispuso que las mercaderías introdu-

~ ' d , ciclas por Buenos Aires pagaran derechos al entr~r en las . emas pro-vincias. El poder ejecutivo se abstuvo de intervemr en problemas l'elativos a las deudas atrasadas de la Confederación. Además en las ~duanas siguieron siendo recibidos los bonos de crédito <lel anterior gobierno nacional y se dispuso que también sería aceptado el papel moned~ de Buenos Aires. Ver H. Mabragaña, Los mensajes, vol. 3, Buenos Aires, CGF, s/f., pp. 173 y ss.

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básica para la reorganización: la preservación de la integridad territorial y la autonomía política de la provincia de Buenos Aires. Mitre, si bien reafirmó su situación en el gobierno provincial ~té- un gabmete-fürlYiado exc!!:l_siVaÍT!e.:iti~. wx Jifilil-br-es de su parti~ceCiiüa las presiones ___ deLai.Itonomismo ten-dientes a obte!ffi-r prerrogatiVas - para la provi~-Cia-ae B1ienos Aires y garanfaas de su-h1fegridad territorial y autonomía política 66

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Luego de un mes de negociaciones, Mitre obtuvo autoriza~ ción de la Legislatura de Buenos Aires para convocar al congreso nacional para el 25 de mayo de ese año. Una vez reunido el congreso, Mitre propuso la f ederalización de la provincia de Buenos Aires. La medida fue rechazada por la legislatura provincial, cuya conformidad era un requisito constitucional a partir de la reforma de 1860. Lo mismo ocurrió con el posterior intento de federalizar la ciudad de Buenos Aires. El acuerdo a que se llegó, permitió la coexistencia de las autoridades nacionales y provinciales en esa ciudad, con jurisdicción de la p1'imera sobre el municipio, durante cinco años. La legislatura sancionó el proyecto y el congreso lo transformó en ley nacional el 1 Q de octubre de 1862.

e onsideraciones finales

Las condiciones en que se arribó a la instauración de un nuevo gobierno nacional en 1862 sintetizaban diez años de lucha, a través de los cuales ni el proceso de organización nacional, iniciado en San Nicolás, pudo materializarse en un efectivo aparato institucional, ni la provincia de Buenos Aires pudo resolver el conflicto entre sus facciones internas en torno al problema de la organización nacional. No fue la "falta de vo-

66 Estas prerrogativas y garantías coinciden en términos generales con el cumplimiento del pacto del 11 de noviembre de 1859_ y de las reformas a la constitución nacional sancionadas en 1860, referidas a ~ª. representación de Buenos Aires en el Congreso Nacional, a los req~1s1~~s legales para determinar la capital federal, y al plazo para la aphcac1on de gravámenes a la exportación.

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cación hegemónica" de la burguesía litoraleña que controlaba el gobierno de Paraná lo que produjo el fracaso del proyecto confederal. Más allá del hecho de armas y la derrota militar, Pavón demostró la inviabilidad de· la Confede;ra,ción-como-.es.tado nacional. Las fortuitas circurtstancias que rodearon el enfren·fiiiñleñ1o armado no cambian un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederación hubiera con~do siendo ·u~@gl\:>merado acéfalo; pero con Buenos Aires, el gobierno nacion_al éfiTICilmente podría--haberie1füpüesfü11na _po1ític".a-=.<;iue.:=é-9_iifra:: riara sus poderosos intereses. ---------

En consecuencia, imponer la "solución porteña" a la vieja cuestión de la nacionalidad argentina fue posible no tanto por el desenlace de una batalla, sino más bien porque con este episodio culminaba un largo proceso de ·fracasos y frustraciones, sin que la Confederación hubiera conseguido proponer o imponer una solución alternativa viable. En las circunstancias en que se llegó al último enfrentamiento militar, el concurso y el liderazgo de Buenos Aires resultaban cruciales para organizar definitivamente la nación, estructurar un mercado nacional y hacer viable un estado capaz de asegurar condiciones de estabilidad y progreso material. Lejos de todo determinismo o fatalismo histórico, esta interpretación es coherente con la visión de los propios protagonistas del proceso. Como expresara Mitre en su primer mensaje como Encargado del Poder Ejecutivo, antes de los "hechos de armas ... había un camino fijado de antemano a la revolución por las leyes escritas, por el voto de los pueblos y por la lógica misma de los acontecimientos".

Por su parte, las facciones políticas de Buenos Aires mantuvieron una conflictiva alianza, cuya distribución de fuerzas interna es.tuvo estrechamente ligada a los enfrentamientos y eventuales acuerdos con el gobierno de la Confederación. 1fil.__ liberal-nacionalismo S~Q;'r'.:Ó en ~L~l1to~omismo provinciaLpara acceder a la conducción del proceso d.e"orgañfaaCion'"nacio-

._nal.-SUp()-bTandir.opoi.fiinameñte- tai:ito-ia ·oandeí~a· localista, · como la nacional. Su triunfo, que significó que la reorganización de la nación fuera conducida por fuerzas bonaerenses, no fue la imposición política de una clase económicamente predominante, sino el triunfo de una facción que -si bien se apoyaba en una clase social de gran capacidad expansiva en el

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terreno económico- halló la clave de su éxito en la posibilidad de tomar 1a bandera nacional e invocar en su favor la unidad de la nación, apoyándose al mismo tiempo en el poder que le confería su alianza con las fuerzas localistas de Buenos Aires. Pudo de este modo legitimar su política en nombre de la unidad nacional e imponerla en base a los recursos de la provincia de Buenos Aires. La presión ejercida por el litoral, con un i·elativo apoyo del interior mediterráneo, fue colocando al liberal-nacionalismo en una situación de ventaja eon respecto a sus rivales locales, y le permitió, al agotarse las posibilidades de supervivencia de la Confederación, conducir la reorganización nacional con Buenos Aires unida al resto del territorio.

Buenos Aires pasó a ser entonces la escena y el principal agente de la política nacional. Las negociaciones en torno a la incorporación de la provhicia y establecimiento de las autoridades nacionales en su territorio, realizadas durante 1862, se dieron casi exclusivamente entre las fuerzas políticas de esa provincia -respectivamente en poder de los gobiernos nacional y provincial- aun cuando el Congreso Nacional ya se hallaba funcionando en Buenos Aires. Si bien el liderazgo por Mitre sobre los gobiernos del interior le daba un amplio margen de maniobra en la conducción del gobierno nacional, la oposición interna en su propia provincia le impidió instaurar este gobierno sobre sólidas bases financieras e institucionales, ya oue Buenos Aires conservó la mayor parte de sus institucio~ bajo jurisdicción provincial 67

• De este modo, el gobierno nacional, establecido en octubre de 1862, nació cautivo de las fuerzas políticas porteñas y dependiendo institucional y financieramente de la administración provincial 68

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s1 Salvo la aduana, no ÍUe nacionalizada ninguna institución provincial. El gobierno nacional garantizó a la provincia el presupuesto de 1859 hasta 1866 y se hizo cargo, además, de las deudas de la Confederación de las provinciales y de las nacionales -empréstito Baring- atendida~ hasta entonces por Buenos Aires .

68 El o-obierno provincial mantuvo bajo su jmisdicción al Banco de la Provi1~cia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intei:-t?~ de nacionalización. Controló de ese modo el crédito interno y la em1s1on Y circulación monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de la urovincia durante los veinte años anteriores a la federalización de la ciudad de Buenos Aires. En 1866 debió reintegrar la jurisdicción sobre el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, quedando

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No obstante, durante las dos décadas siguientes tendría lugar la formación y consolidación de un sistema de instituciones nacionales, relativamente independiente de alianzas actuales o potenciales con poderes locales. Este sistema paulatinamente desplazaría a la relación entre provincias como eje y escenario del proceso político, para dar lugar a otros mecanismos de representación, negociación y control, tales como el congreso nacional, los partidos de la oligarquía, y el ejército nacional. Pero la consolidación de este nuevo orden institucional llenaría otra conflictiva etapa histórica de la Argentina.

vi~ualmente en calidad de huésped de las autoridades provinciales. Asim1sz:io, durante los primeros años las principales obras públicas fueron realizadas por el gobierno :provincial.

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III

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACióN DEL ESTADO

Introducción

War made the State, and the State made war.

CHARLES TILLY

"El estado ha, muerto; viva el estado". Bien podían haber sido éstas las palabras del vencedor de Pavón, luego de que su triunfo produjera el derrumbe de la Confederación Argentina y despejara el camino para la definitiva organización nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires 1 • La promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso hacía auspicioso

1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado <lel Poder Ejecutivo tenían este mismo significado: "En el instante en que los poderes públicos se disolvían y en que la manifestación material de la unidad argentina se borraba, por decirlo así, era necesario pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolución aparente, era una verdadera labor de regeneración de la que la República surgiría en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes promesas de su porvenir." (Mensaje, 1862.)

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