EL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO Y EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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Generalidades

Al hablar de derecho procesal nos referimos únicamente a las ramas de la ciencia del derecho que estudian las normas que rigen los distintos procesos judiciales: civil, mercantil, penal, laboral, constitucional y desde luego el contencioso administrativo.

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Denominaciones del Proceso Contencioso Administrativo

Modernamente se ha simplificado la denominación y en lugar de hablarse de proceso contencioso administrativo (litigio ante un órgano jurisdiccional planteado por un particular o viceversa por lesividad), se prefiere designarlo simplemente como proceso administrativo.

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En tal terminología, por lo tanto, el derecho procesal administrativo se refiere sólo a los procesos judiciales contra la administración y no abarca el estudio del procedimiento administrativo en que se desenvuelve la función administrativa.

Incluso, aunque se reconozca imparcialidad e independencia a los entes reguladores de los servicios públicos, (órganos administrativos) no se les puede otorgar el carácter jurisdiccional a sus actos administrativos, ni es recomendable llamar procesos a sus procedimientos.

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En qué rama de las ciencias jurídicas debemos incluir el estudio del procedimiento administrativo?¿Es procesal? o ¿Es administrativa?

Procedimiento Administrativo

Constituye la forma de expresión de la función administrativa. A través de él se prepara, forma y produce el acto administrativo que contiene la voluntad administrativa.

Instrumento formal necesario para la producción de los actos administrativos.

Derecho Procesal Administrativo

Estudia las normas que regulan la vía judicial, el Proceso Contencioso Administrativo, y otros procesos de naturaleza administrativa, así como también la actitud de las partes dentro del proceso.

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Derecho Procesal Administrativo

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Definición: Es la rama de las ciencias jurídicas que estudia los principios y las normas que regulan los procesos judiciales de jurisdicción privativa y procesos en materia administrativa (vía judicial); El Proceso de lo Contencioso Administrativo, el Proceso Económico Coactivo y el Juicio de Cuentas. También estudia la actitud de las partes dentro del proceso judicial.

En consecuencia, se debe diferenciar lo que es el proceso administrativo (su objeto de estudio le corresponde al Derecho Procesal Administrativo), con lo que es el Procedimiento Administrativo, que es parte integral del Derecho Administrativo en el tema de los actos administrativos, o bien como un punto especial de ésta área.

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y PROCESO ADMINISTRATIVO

Procedimiento Administrativo

Conjunto de etapas que se realizan por o ante la administración pública cuyo objeto es la emisión de un acto estatal determinado (acto administrativo).

Este se desarrolla ante un órgano administrativo y lo que se obtiene es una resolución administrativa.

Proceso Administrativo

Secuencia de actos que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio), por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez), con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada).

Es decir que existen partes procesales, juez, período de prueba, vista, sentencia, lo cual se desarrolla dentro de un campo que se llama ejercicio de la jurisdicción.

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Existen muchas nociones de lo que significa proceso y algunos tratadistas estudian el proceso como parte de la función administrativa así:

El proceso administrativo que se desarrolla en los órganos administrativos;

El proceso legislativo que se desarrolla en el Congreso de la República;

El proceso judicial que se desarrolla ante los órganos jurisdiccionales.

Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o aplicación de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas), implica quitarle el carácter fundamental y tradicional al proceso, de ser el medio o instrumento para la aplicación de justicia y por lo tanto es inadecuado, puesto que para que haya proceso deben existir partes procesales, y un juez en el ejercicio de la jurisdicción, por lo que para establecer una unidad terminológica en el conjunto de actos que versan sobre actos de la administración (no jurisdiccionales) es correcto mantener la designación de proceso estrictamente para el proceso judicial.

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La aplicación de Reglas Procesales al Procedimiento Administrativo Por la falta de unificación de procedimientos en la

Administración Pública centralizada, descentralizada y autónoma es necesario aplicar en el procedimiento administrativo, muchas normas del Derecho Procesal, especialmente del Código Procesal Civil y de la Ley del Organismo Judicial.

Ello porque en los sistemas republicanos de gobierno ciertas normas constitucionales y los principios generales del derecho deben ser aplicados debido a que los órganos administrativos también deben someterse a dichos principios y sus procedimientos no deben desligarse de ellos por el simple hecho de que no se les de la calificación de proceso.

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Será erróneo ilegal o problemático?

El respeto al debido proceso legal y el irrestricto derecho de defensa, sienta bases sólidas para garantizar al particular la disminución de la arbitrariedad y consolidar el Estado de Derecho en una sociedad democrática.

Es decir que el procedimiento administrativo en el que se garanticen éstos principios producirá una declaración unilateral de voluntad del órgano administrativo, la cual determinará con precisión los derechos y garantías de los individuos, no obstante susceptible de ser impugnada.

Audiencia previa y derecho a ser escuchado antes de resolver un procedimiento administrativo.

Acceso a las Actuaciones.

Toma de fotocopias. Producción de prueba.

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La Aplicación de Reglas Procedimentales al Proceso Existen casos en los que se aplican procedimientos administrativos a

procesos judiciales, especialmente en los procesos denominados voluntarios y en los que tiene intervención órganos administrativos, tal el caso de las titulaciones supletorias, procesos sucesorios, etc., a los que se les puede denominar mixtos, por la misma intervención de la administración, pero no como parte dentro del proceso, sino como expertos a través del dictamen u opinión, o bien una inspección ocular, o la remisión de algún informe.

Básicamente se hace para flexibilizar el proceso judicial en materia de jurisdicción voluntaria, titulaciones supletorias, procesos sucesorios entre otros, es decir únicamente en casos similares de lo contrario es incorrecto.

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La Función Administrativa y el Procedimiento Administrativo

Un Estado de Derecho es aquel que subordina su actuación a los principios del orden jurídico vigente, el cual esta integrado por la CPR, las leyes y reglamentos, y los tratados internacionales.

La organización política, se propone el bienestar general y una política social correlativa a ese orden, que garantice los derechos humanos, y el principio de supremacía de la ley.

El ejercicio de la función administrativa del Estado es realizada por sus órganos administrativos, mediante diversos actos que constituyen la expresión misma de la voluntad estatal.

O sea que es la manifestación del poder del Estado, pero que se encuentra sujeta al cumplimiento de requisitos que al estar previstos en la ley, se traducen en garantía de los administrados, y al mismo tiempo representan limitaciones a la actuación de la autoridad administrativa. (Art 221 CPR).

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El procedimiento administrativo se constituye en un instrumento formal, necesario para la producción de los actos administrativos, y es el que le da validez a los mismos, ya que de no seguirse el procedimiento previsto por la norma, el acto que se produzca puede estar afectado de ilegalidad por vicio de procedimiento.

Entonces para la administración pública, el procedimiento administrativo viene a constituir una garantía de eficacia, en tanto se tenga la voluntad de dictar sus actos conforme a derecho, a fin de mantener el imperio de la legalidad y juricidad en el ejercicio de la función administrativa.

En Guatemala, no existe una ley o norma de carácter general que señale la serie de pasos a seguir dentro de la administración en la tramitación de los expedientes administrativos, ni un conjunto de actuaciones que puedan ser promovidas por el administrado orientadas a producir el pronunciamiento del órgano administrativo en el cual se indique cómo y cuando debe emitirse el acto administrativo.

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Características El procedimiento administrativo constituye al forma de expresión de la

función administrativa, a través de él se prepara, forma y produce el acto administrativo que contiene la voluntad administrativa y se caracteriza por:

Instrumento formal necesario para la producción del acto administrativo.

Es de carácter público. Regulador de las relaciones jurídico-administrativas. Es de naturaleza bilateral. Es un elemento fundamental para determinar la legalidad y juricidad

del acto administrativo.

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Procedimientos administrativos de órganos judiciales y legislativos Los procedimientos administrativos no solamente se desarrollan

dentro del ámbito de actuación de los órganos de la administración pública (Organismo Ejecutivo), sino también dentro de los órganos jurisdiccionales y legislativos.

En éstos casos se trata en general de todo lo que se refiere a la organización interna y medios materiales y personales de los respectivos organismos, especialmente en la aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado.

Así, en la justicia y el Congreso, todo lo referente al personal administrativo (nombramiento, remoción, sanciones disciplinarias), lo referente a compras, contratos de obra pública, y en general a la disposición de fondos públicos pertenece al ejercicio de funciones administrativas que se desenvuelven a través de procedimientos administrativos.

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Definición de Procedimiento Administrativo Parte del Derecho Administrativo, que estudia las

reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación del acto administrativo.

Fases o etapas que comprende un expediente administrativo, que se ejecutan por o ante las autoridades administrativas o los funcionarios o empleados públicos cuya finalidad es la decisión o acto administrativo.

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Principios Generales del Procedimiento Administrativo y su ámbito de aplicación Los principios administrativos se aplican a todos los

procedimientos clásicos e igualmente a los procedimientos administrativos especiales (licitaciones públicas), así como también a los procedimientos de los Recursos Administrativos.

En el artículo 2 del Decreto 119-96 del Congreso de la República, Ley de lo Contencioso Administrativo, existen regulados algunos de ellos y otros los encontramos en la doctrina de los autores.

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1. Determinación del plazo en el cual debe de actuar la administración Todo procedimiento administrativo debe estar regido por plazos

dentro de los cuales debe tramitarse, resolverse y notificar a los interesados que intervienen en el procedimiento sus decisiones.

El órgano administrativo que reciba la petición al darle trámite deberá señalar las diligencias que se realizarán para la formación del expediente; Al realizarse la última de ellas, las actuaciones estarán en estado de resolver.

Para el efecto de lo anterior, los órganos administrativos deberán elaborar y mantener un listado de requisitos que los particulares deberán cumplir en las solicitudes que formulen.

Artículos 28 CPR, 10 literal «f» LAEPC, 1 LCA.

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2. Precisión de los actos para los que la autoridad debe tomar la opinión de otras autoridades. Se refiere a la intervención que tienen las asesorías

técnicas y jurídicas, o a la intervención de la P.G.N, a través de la Sección de Consultoría.

Se realiza para dar mayor eficiencia técnica y jurídica a los actos y resoluciones del administrador.

Existen casos en los que para la resolución de un asunto deba intervenir más de una institución administrativa de distinta competencia. Ej. Municipalidad, Gobernación Departamental, MARN, MAGA, etc.

Sin embargo se debe de hacer notar que hay casos en que la consulta es innecesaria, más cuando se trata de actos reglados, normales y cotidianos del órgano administrativo

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3. Las Condiciones en las cuales la decisión debe ser notificada a los particulares.

Para que una resolución administrativa surta efectos jurídicos, es indispensable que los particulares estén enterados de lo resuelto por los órganos administrativos, y la forma de enterarlos es a través de una notificación.

El procedimiento administrativo debe ser considerado de interés público y por lo tanto necesita el cumplimiento de las leyes y reglamentos, para los cuales se necesita que los procedimientos administrativos sean impulsados de oficio y las resoluciones se emitan con el mínimo de formalismos y que posteriormente sea notificada al particular interesado.

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4. Principio de Legalidad, de Juricidad y de Justicia Administrativa. Para el principio de legalidad lo importante es la norma, y es lo

único que puede autorizar al funcionario para poder actuar de lo contrario la actuación será ilegal.

Es decir que toda resolución administrativa debe de estar basada en la ley.

El principio de juricidad por su parte implica la aplicación del derecho, en primer lugar la norma jurídica, y en caso de no haber una norma necesariamente hay que aplicar los Principios Generales del Derecho Administrativo, y en última instancia se pueden aplicar las instituciones doctrinarias del Derecho Administrativo.

Con ellos se garantiza justicia administrativa en los actos que la administración pública emite.

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5. Principio de Seguimiento de Oficio. La administración pública y sus órganos administrativos

tienen la obligación y responsabilidad de dirigir el procedimiento administrativo y ordenar qe en e se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para dictar el acto o resolución final, independientemente que el procedimiento administrativo se haya iniciado de oficio o a petición de parte.

Es decir que según éste principio la actuación de la administración pública no debe ser rogada, sino por el contrario ésta debe agilizar, desarrollar, dinamizar y vigilar que los procedimientos finalicen.

Contrario al Principio Dispositivo que rigen el proceso civil.

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6. Principio de Informalidad. Refiere que el procedimiento administrativo no debe estar

sujeto a ninguna formalidad, salvo casos especiales donde sí requiere algún tipo de formalismo en cuanto a requisitos como las licitaciones públicas.

Si hay formalidades dentro de la ley o el reglamento, los particulares y los funcionarios menores e intermedios deben ser debidamente informados y orientados, a través de circulares e instrucciones, para que cuando se inicie el procedimiento, éstos cumplan con los requisitos que se exigen desde el principio para no entorpecer lo iniciado, asegurando con ello la eficacia de lo pedido para el particular.

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7. Principio de Defensa y Derecho de ser Oído en el Procedimiento. Este principio debe ser tomado como una norma general y obligatoria

para la administración El administrador antes de dictar una resolución o acto administrativo

debe dar la oportunidad al particular que se defienda principalmente si se trata de una sanción por violación a normas y reglamentos administrativos.

La Corte de Constitucionalidad en diversas sentencias ha argumentado que el principio de defensa se debe analizar como un principio del debido proceso, o procedimiento leal y justo.

El principio de oír al interesado antes de decidir algo que lo va a afectar es un principio de justicia, de eficacia política y administrativa y de buenas relaciones públicas.

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8. Principio de Audiencia Previa al Interesado. No siempre se da audiencia como un medio de defensa; En

ocasiones la audiencia se da únicamente para darle intervención y que el particular se pronuncie sobre una decisión que se tomará y las intenciones que tiene la administración.

Ej. Informe a vecinos que se asfaltarán sus calles y la disposición del particular de contribuir con el pago de la construcción por mejoras y cual será el costo de tomar la decisión por parte del órgano.

Previo a que el órgano administrativo tome una decisión final dentro del procedimiento administrativo debe quedar garantizado que se le corrió audiencia previa al particular

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9. Principio de Imparcialidad

El órgano administrativo debe de resolver en forma imparcial cuando exista conflicto de intereses entre particulares, atendiendo al interés general, sin inclinaciones hacia ninguno de los administrados.

10. Principio de Procedimiento Escrito

El procedimiento es eminentemente escrito.

Todas sus actuaciones, pruebas, inspecciones deben quedar documentadas por escrito.

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11. Principio de Procedimiento Sin Costas

Cuando en un procedimiento administrativo se dicta la resolución final, NO hay pronunciamiento de condena en costas al administrado.

El procedimiento administrativo es gratuito.

12. Principio de Sencillez, Rapidez, Economía, Eficacia

Este conjunto de principios tienen como propósito que la administración moderna no burocratice los expedientes y que si se cumplieron los requisitos se resuelva conforme a la ley.

El procedimiento debe culminar con un resultado beneficioso para el particular y para la administración.

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Principios desarrollados por la Corte Suprema de Justicia de EE.UU.

Trato Justo La Administración Pública

debe tratar justamente al administrado, ya que el funcionario es alguien que sirve a la colectividad y no que se sirve de la administración para intereses personales.

Juego Limpio Los administrados deben

siempre saber a donde va la administración y ésta no debe guardar ningún secreto para los particulares, pues de las acciones de gobierno depende que su población mejore su calidad de vida.

Ej. Nuevos impuestos, contribuciones especiales, etc.

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Principios desarrollados por la Corte Suprema de Justicia de EE.UU.

Principio de Publicidad: Todos los actos de la administración son

públicos; Los interesados tienen derecho a obtener, en

cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones, certificaciones, y la exhibición de los expedientes que deseen consultar.

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Los Grandes Principios Formadores (Agustín Gordillo).

Debido Proceso Informalismo Contradicción de intereses contrapuestos Imparcialidad Impulsión de Oficio Ausencia de Costas Carácter Escrito No Obligatoriedad de contar con patrocinio letrado Gratuidad

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Evolución del procedimiento administrativo En la actualidad los autores de derecho

administrativo, han puesto mayor énfasis al procedimiento administrativo, han tratado de darle mayor importancia e incluso se han creado principios que lo rigen.

Las administraciones modernas se han preocupado de desarrollar en forma más eficiente sus procedimientos, tecnología, legislación adecuada, procedimientos eficientes, plazo para resolver, publicidad, etc.

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Elementos del Procedimiento Administrativo

1. Iniciación del Procedimiento 2. El Órgano Administrativo 3. Competencia Administrativa 4. El Administrado:

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Características del Procedimiento Administrativo Suelen confundirse con los principios, ya que

éstos caracterizan al procedimiento, pero las características se deben de entender como el perfil que tiene que tener el procedimiento con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios.

En el Congreso Internacional de Ciencias Administrativas celebrado en Varsovia en 1971 se precisaron conclusiones sobre las características fundamentales que debe reunir todo procedimiento administrativo las cuales son las siguientes:

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Características del Procedimiento Administrativo 1. Audiencia a los interesados. 2. Enumeración de Pruebas. 3. Fijación del Plazo. 4. Plazo a otras instituciones que

intervienen. 5. Análisis de Prueba. 6. Notificación a los interesados.

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Naturaleza Jurídica del Procedimiento Administrativo ¿El procedimiento

administrativo es una serie de actos administrativos? ó

¿El procedimiento administrativo sólo tiene un acto administrativo?

Esta cuestión se puede analizar desde el punto de vista de lo que realmente pasa dentro del procedimiento, pues dentro del mismo se producen hechos como los dictámenes en general y éstos por sí mismos no producen efectos jurídicos.

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La mayoría de autores son del criterio que dentro del Procedimiento Administrativo, sólo existe algo que produce efectos jurídicos inmediatos al particular y es la resolución final del procedimiento, razón por la cual no existe una serie de actos, ni siquiera preparatorios, lo único que produce efectos jurídicos es el acto o resolución final, es decir el hecho de autorizar, no autorizar, sancionar, otorgar una licencia etc.

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Clasificación del procedimiento administrativo1. Por la forma de iniciarse el procedimiento

A) Gestión administrativa de oficio (Iniciación de Oficio del Procedimiento)

B) Procedimiento Constitutivo o Procedimiento Externo (Petición del Interesado, simple petición, por denuncia o por recurso)

2. Por los motivos que originan el Procedimiento Administrativo

A) Por Impugnación de una resolución administrativa.

B) Petición Propiamente dicha.

C) De Oficio

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Expediente Administrativo

Definición: «Es la constancia escrita de los hechos y

documentos que se encuentran ordenados en una forma cronológica».

«Conjunto de documentos, actas, peticiones, pruebas, etc., ordenados en una forma cronológica en que se realizaron los hechos administrativos, peticiones, actuaciones, audiencias, presentación de pruebas y que finaliza con la decisión administrativa».

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Los documentos y hechos del expediente administrativo son los que le dan base, fundamento y vida jurídica a los actos y resoluciones que emite el órgano administrativo.

Análisis de la Definición: 1. Documentos: 2. Cronología de los Hechos Administrativos. 3. Decisión Administrativa.

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1. Documentos: Son las actas, memoriales de petición o impugnación, pruebas

documentales, certificaciones, escrituras públicas, documentos privados, planos legales, dictámenes técnicos y jurídicos.

2. Cronología de los Hechos Administrativos: Significa el orden histórico por lugar, hora, día, mes año, de todos los

hechos administrativos; Esto es por cuestión de orden administrativo, para facilitar su análisis antes de emitir la resolución.

3. La Decisión Administrativa: Es la finalidad principal del procedimiento administrativo; Es lo que

produce efectos jurídicos

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