PANDEMIAS Y DERECHO: UNA PERSPECTIVA DE GOBERNANZA GLOBAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie Doctrina JuríDIca, núm. 867

COORDINACIÓN EDITORIAL

Lic. Raúl Márquez Romero Secretario Técnico

Mtra. Wendy Vanesa Rocha Cacho Jefa del Departamento de Publicaciones

Miguel López Ruiz Cuidado de la edición

Javier Mendoza Villegas Formación en computadora

Mauricio Ortega Garduño Elaboración de portada

PANDEMIAS Y DERECHO: UNA PERSPECTIVA DE GOBERNANZA

GLOBAL

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

México, 2019

PEDRO ALEJANDRO VILLARREAL LIZÁRRAGA

Esta edición y sus características son propiedad de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Primera edición: 21 de agosto de 2019

DR © 2019. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades

Ciudad Universitaria, Coyoacán, 04510 Ciudad de México

Impreso y hecho en México

ISBN 978-607-30-2037-4

A mis padres, por iluminar el camino

hoy y siempre

IX

CONTENIDO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

capítulo primero. las panDemias en la fase actual De la globalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. El concepto de enfermedades y los distintos tipos. . . . . . . . . . . . . 8

Enfermedades.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

A. Enfermedades transmisibles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

B. Enfermedades no transmisibles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

II. El concepto de emergencias sanitarias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1. Desarrollo del concepto de emergencias sanitarias en el marco de la salud pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2. Concepto actual de emergencias sanitarias. . . . . . . . . . . . . . . . 16

3. Críticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

III. Epidemias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

1. Definición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2. Críticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

IV. Pandemias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

1. (Ausencia de) definición de pandemia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2. La vaguedad en el concepto de pandemia. . . . . . . . . . . . . . . . . 29

3. Críticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

X CONTENIDO

V. El impacto de la fase actual de la globalización en las pandemias 35

1. Definición de globalización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

2. Efectos de la globalización en la salud pública.. . . . . . . . . . . . . 38

3. La fase actual de la globalización frente a la posibilidad de pan-demias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

VI. El derecho a la salud como componente necesario del análisis. . . 42

1. Consideraciones generales sobre la salud como un derecho. . . 42

2. Límites al alcance general del derecho a la salud.. . . . . . . . . . . 45

VII. Las pandemias como un asunto de seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . 48

1. Las pandemias dentro del marco conceptual de la seguridad na- cional e internacional.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

2. El concepto de seguridad humana como alternativa. . . . . . . . . 52

VIII. Las limitaciones conceptuales en las pandemias. . . . . . . . . . . . . . 54

capítulo segunDo. Las múltiples facetas De la gobernanza global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

I. El concepto de gobernanza global.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

1. Evolución y multiplicación del concepto de gobernanza.. . . . . 58

2. El carácter global de la gobernanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

3. Generalidades sobre la relación entre gobernanza global y de- recho.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

II. El uso del enfoque de la gobernanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

1. Las acciones de los gobiernos nacionales y las organizaciones intergubernamentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

2. La participación de actores no estatales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

III. El carácter global de la gobernanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

1. Distintos niveles de gobernanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

XICONTENIDO

A. Gobernanza en el ámbito local o nacional. . . . . . . . . . . . . . 75

B. Gobernanza en el ámbito internacional. . . . . . . . . . . . . . . . 77

C. Gobernanza en el ámbito regional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

D. Gobernanza multinivel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

2. La implementación del modelo de gobernanza en el espacio global. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3. Críticas a la implementación del modelo de gobernanza global 84

IV. La gobernanza global como presupuesto teórico para los aspec- tos jurídicos de la pandemia de influenza A(H1N1) de 2009. . . . 89

V. Los límites al enfoque de la gobernanza global. El problema cons- tante del régimen jurídico relativo al sector farmacéutico. . . . . . . 91

capítulo tercero. El marco JuríDico internacional De las panDemias DesDe un enfoque De gobernanza global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

I. El derecho internacional general relacionado con la protección frente a pandemias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

1. El Reglamento Sanitario Internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

A. Breves antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

B. La versión actual del Reglamento Sanitario Internacional. . 100

C. La presencia de distintos enfoques en el Reglamento Sani- tario Internacional.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

2. La Constitución de la Organización Mundial de la Salud.. . . . 108

3. La Declaración Universal de los Derechos Humanos. . . . . . . . 109

4. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

La observación general del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre el derecho a la salud.. . . . . . . . . 113

II. El sistema interamericano de derechos humanos. . . . . . . . . . . . . 114

XII CONTENIDO

1. La Convención Americana sobre Derechos Humanos. . . . . . . 115

2. El Protocolo de San Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

3. Las decisiones de los organismos del sistema interamericano de derechos humanos.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

A. Decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Hu- manos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

B. Resoluciones y sentencias de la Corte Interamericana de De- rechos Humanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

III. La tensión entre el derecho colectivo de protección frente a epi- demias y pandemias con derechos individuales. . . . . . . . . . . . . . . 121

1. Aspectos generales de las tensiones entre dimensiones colecti- vas e individuales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

2. Tensiones entre dimensiones en el plano internacional general 123

3. Tensiones entre derechos colectivos e individuales en el contex- to interamericano.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

IV. El TLCAN/T-MEC y el espacio regional de América del Norte 126

V. Principales instrumentos no vinculantes relativos a la protección frente a pandemias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

1. Las directrices de la Organización Mundial de la Salud. . . . . . 129

A. Definición y naturaleza de las directrices de la Organización Mundial de la Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

B. La importancia de las directrices de la Organización Mun- dial de la Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

2. La Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

El Plan Norteamericano para la Influenza Aviar-Animal y Pan- démica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

XIIICONTENIDO

capítulo cuarto. El marco JuríDico mexicano relativo a las emergencias sanitarias y panDemias . . . . . . . . . . . . . . 139

I. Generalidades sobre el Sistema Nacional de Salud en México. . . 140

II. Principales normas y actos jurídicos nacionales relacionados con las emergencias sanitarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. . . . . . 144

A. El derecho a la salud establecido en la Constitución a partir de 1983. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

B. La figura constitucional de la suspensión o restricción de ga- rantías o derechos en caso de emergencias. . . . . . . . . . . . . . 148

C. Las competencias constitucionales en materia de emergen- cias sanitarias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

D. La recepción constitucional de la normatividad internacio- nal por el sistema jurídico mexicano. El caso del Reglamen- to Sanitario Internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

2. Ley General de Salud de México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

A. Breves antecedentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

B. Preceptos de la Ley General de Salud directamente relacio- nados con las epidemias y pandemias. . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

3. Reglamento de la Ley General de Salud en materia de sanidad internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

4. El decreto presidencial del 24 de abril de 2009, publicado el 25 del mismo mes y año. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

5. Los acuerdos de la Secretaría de Salud y del Consejo de Salu- bridad General relativos a la emergencia sanitaria. . . . . . . . . . 164

6. Normas oficiales mexicanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

7. Sentencias de tribunales mexicanos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

III. El uso del enfoque de la gobernanza global en el contexto del Sis- tema Nacional de Salud en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

XIV CONTENIDO

1. El Plan Nacional de Preparación y Respuesta ante una Pande- mia de Influenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

2. La relación del Plan Nacional con las directrices internacio- nales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

IV. Más allá de lo obligatorio. El uso del enfoque de gobernanza glo- bal en el ámbito nacional mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

V. Las peculiaridades de la aplicación de la idea de gobernanza glo- bal en el ámbito jurídico nacional o doméstico relativo a las pan-demias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

capítulo quinto. La interacción entre múltiples niveles y enfoques Durante las panDemias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

I. Lo global como multinivel y las respuestas a los retos conceptua- les del marco jurídico relacionado con las pandemias. . . . . . . . . 182

1. Entre lo internacional y lo nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

2. Los derechos humanos como criterio de unificación de múlti- ples enfoques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

II. Entre la validez jurídica y la validez científica. . . . . . . . . . . . . . . . 185

1. Los límites de la validez jurídica.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

2. Los límites de la validez científica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187

3. La presencia de factores políticos disruptivos.. . . . . . . . . . . . . . 190

A. La controversia en el seno de la Organización Mundial de la Salud. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

B. El entorno político mexicano como un obstáculo frente a la contingencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

III. Más allá del estudio de caso: acontecimientos y reformas poste- riores a la pandemia de 2009. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

1. Reformas a los mecanismos relacionados con pandemias en los distintos niveles.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

A. Las reformas en el ámbito internacional. . . . . . . . . . . . . . . . 195

XVCONTENIDO

B. Modificaciones en el ámbito regional. . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

C. Modificaciones en el ámbito nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

2. La crisis del Ébola y su impacto en los instrumentos internacio- nales diseñados para combatir epidemias y pandemias.. . . . . . 201

A. Generalidades sobre la crisis del Ébola de 2013-2016. . . . . 201

B. Similitudes y diferencias legales entre la pandemia de influen- za A(H1N1) de 2009 y la crisis del Ébola de 2013-2016.. . . 202

C. Posibles reformas legales como consecuencia de la crisis del Ébola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206

D. La incertidumbre frente al virus del Zika. . . . . . . . . . . . . . . 207

IV. El análisis de los mecanismos jurídicos relativos a pandemias a partir de la gobernanza global. Entre lo teórico y lo práctico. . . . 209

1. Implicaciones teóricas del enfoque de gobernanza global para la teoría jurídica en el caso de las pandemias. . . . . . . . . . . . . . 209

A. Justificación del carácter no vinculante de los lineamientos sobre pandemias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

B. Preocupaciones respecto del papel o función de los actos no vinculantes.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

2. La incorporación del conocimiento científico como pauta de aceptabilidad de los actos no vinculantes. Implicaciones prác- ticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

3. Cuando la ciencia no alcanza. El carácter necesario, mas no suficiente, de los criterios científicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

capítulo sexto. Conclusiones: el uso Del enfoque De la gobernanza global frente al marco JuríDico De las panDemias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221

anexo. la influenza como causa De panDemias . . . . . . . . . . . . 233

I. Características clínicas de la influenza en general. . . . . . . . . . . . . 233

XVI CONTENIDO

II. Principales medidas de repuesta frente a la influenza. . . . . . . . . . 235

III. Influenza estacional e influenza pandémica. Algunas diferencias. 239

IV. La influenza frente a otras enfermedades transmisibles. . . . . . . . 241

V. Anteriores pandemias por influenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

1. Anteriores al siglo XX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

2. Pandemias de influenza del siglo XX a la actualidad. . . . . . . . 245

VI. La pandemia por influenza A(H1N1) de 2009. . . . . . . . . . . . . . . 247

1. Breve cronología del desarrollo de la pandemia. . . . . . . . . . . . 247

2. Después de la pandemia de influenza A(H1N1) de 2009.. . . . . 250

VII. Legado de la pandemia por influenza A(H1N1) de 2009. . . . . . . 252

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Pandemias y derecho: una perspectiva de gobernanza global, editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se terminó de imprimir el 21 de agos-to de 2019 en Litográfica Ingramex, S. A. de C. V., Centeno 195, colonia Valle del Sur, Iztapalapa 09819 Ciudad de México. Se utilizó tipo Baskervi-lle en 9, 10 y 11 puntos. En esta edición se empleó papel book cream 75 x 95 de 60 gramos para los in-teriores y cartulina couché de 250 gramos para los forros; consta de 300 ejemplares (impresión offset).

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