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65Institucionalidad y política industrial

COLOMBIA: ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN

1967-1996

Parte IIMESOECONOMÍA

66 Colombia / Mesoeconomía


Con el desarrollo del capitalismo en plena revolución tecnológica-informáti-ca y en medio del proceso de globalización va transformándose esencialmenteel entorno situacional y el alcance de la competencia y del relacionamientoentre los diferentes agentes económicos. Éstos se involucran directa e indirec-tamente tanto en la producción, comercialización y distribución de bienes, in-sumos y servicios, como en la provisión, capacitación e innovación de factoresproductivos, tecnologías y otros elementos condicionantes de la competencia.

En un ambiente de globalización, la competencia ya no se realiza simple-mente entre firmas aisladas, independientes y autocontenidas guiadas bajo elprincipio de maximización de ganancias, productoras de bienes estándar.

El régimen capitalista va abarcando nuevos mundos de la producción en losque los factores determinantes de la competencia actúan en instancias adicio-nales a las condiciones productivas propias de la firma como las concernientescon el entorno macroeconómico, mesoeconómico y macrosectorial. Se trascien-de al precio como la característica única para enfrentar el test del mercado y seincorpora la calidad, la diferenciación, la especialidad, la oportunidad y el ser-vicio al cliente, como características complementarias distintivas de los bienesen competencia, erigiéndose al conocimiento y a la tecnología incorporados enel proceso y en el producto como bases insustituibles para la creación de venta-jas competitivas dinámicas, así como se abarcan objetivos empresariales máscomplejos y variados que la mera maximización de beneficios.

Con la creciente complejidad de los mundos de la producción se acentúa laincertidumbre en sentido estricto con el carácter no determinístico, endógenopero interdependiente de la acción de los diferentes agentes. Incertidumbreconducente a pérdidas en eficiencia y mayores costos de transacción –por latoma de decisiones bajo condiciones de información incompleta e incierta–,además de la generación del ambiente propicio a conductas oportunistas y riesgomoral –moral hazard– (Eggertsson, 1990) con sus efectos perversos en términosde equidad distributiva.

1 El riesgo moral surge en un contrato cuando el cumplimiento por parte de un agente –o unaparte involucrada en el contrato– le resulta demasiado oneroso y es solamente medido con uno opocos criterios de observancia. Como lo señala Eggertsson: “Esto puede inducir al agente a rele-gar varios aspectos de sus responsabilidades y concentrarse a desempeñarse satisfactoriamente enlas dimensiones medidas –por ejemplo, llegar a tiempo al trabajo, escribir buenos reportes– conpoca atención a la calidad de los productos (o labores)”.


En este contexto se da lugar a una nueva lógica de relacionamiento entrelos agentes productivos, las organizaciones y el entorno alrededor del procesode la producción, comercialización y distribución de bienes y servicios, de laprovisión, capacitación e innovación de conocimiento, tecnología y capital hu-mano, de la gestión, comportamiento y estrategia empresariales. Esta lógicaconsiste en la búsqueda de cómo afrontar la incertidumbre a través de la coordi-nación entre los diferentes agentes, como un requisito indispensable para pro-mover eficiencia y competitividad en el sistema económico (Storper, 1997).

Uno de sus elementos definitivos es la especificación de las convenciones, nor-mas, procedimientos y estructura organizacional para la realización del proceso per-manente de coordinación entre agentes en la práctica real. El proceso ha de abarcar nosólo a los propios agentes productivos –como los empresarios– y los agentes pro-veedores de conocimiento, tecnología y servicios, sino también al Estado en sucalidad de agente social de última instancia con la función de la preservación delinterés colectivo. Aquí reside precisamente la configuración de la institucionalidad enel proceso de desarrollo económico –en este caso el industrial–.

Esta coordinación es un proceso social de construcción interactiva de un arre-glo colectivo para el relacionamiento entre los mismos agentes bajo condicionesde relativa autonomía, sin imposiciones desde afuera por parte del Estado de undeterminado esquema institucional-organizacional ni bajo el propósito de plani-ficar o programar la actividad productiva a través de la política pública.

Se trata de un proceso de coordinación sustentado en una institucionalidady un patrón de gobernabilidad funcionales para la potencialización de las capa-cidades reales de acción de los agentes y para el desarrollo de otras nuevas,favorecedoras de mayores niveles de eficiencia colectiva, del mejoramiento dela productividad y propiciadoras de ventajas competitivas al nivel sistémico.

Los factores sistémicos de la competitividad se distinguen por ser de carác-ter genérico, con una insidencia horizontal a través de los diferentes sectores pro-ductivos, a diferencia de los factores estructurales de ámbito específicamente sec-torial. Abarcan una variedad de espectros de la competencia que van desde laorganización institucional y el marco legal y regulatorio, hasta las políticas gu-bernamentales relacionadas con el sector productivo (comercio exterior, científi-ca, tecnológica y tributaria), pasando por la disponibilidad y eficiencia de redesde transporte, energía eléctrica, telecomunicaciones, por el acervo de capital hu-mano y las condiciones sociales del trabajo en la economía (Ferraz et al, 1995).

Si bien en la instancia macroeconómica le corresponde al gobierno la fun-ción de auspiciar el ambiente propicio para el crecimiento y preservar la estabi-lidad bajo condiciones de equidad distributiva, para lo cual puede actuar conuna cierta autonomía relativa; en la instancia mesoeconómica le compete elpapel de promotor, generador y catalizador de las condiciones adecuadas parael relacionamiento entre agentes y organizaciones con miras a crear y recrearun entorno funcional para la competitividad sistémica.

La instancia mesoeconómica “no puede ser configurada exclusivamente nipor el gobierno ni por las firmas privadas ni por instituciones intermediarias.(Por el contrario, se requiere de una creciente coordinación y dependencia en-tre actores)... los mecanismos de gobernabilidad están basados en una combi-


nación de la lógica del mecanismo de ‘libre mercado’ (y de la acción guberna-mental) con una variedad de formas de auto-coordinación como es el caso de lasredes de auto-organización (para el diseño de acciones y políticas)”(Esser etal,1995).

Esta autocoordinación demanda crecientes niveles tanto de capacitacióntécnica para los agentes públicos y privados, como de efectividad en la organi-zación social entre agentes, gobierno y entidades. En efecto, como lo señalanEsser et al.:

“El nivel mesoeconómico es donde el Estado y los actores sociales crean ventajas

locacionales a los niveles nacional, regional y local. De particular significancia son: la

configuración de una infraestructura material competitiva (sistemas de transporte, co-

municaciones y energía) y de políticas sectoriales, sobretodo de políticas de educación-

entrenamiento, de investigación y desarrollo –I&D– y tecnológica; una política comer-

cial específica y unos sistemas regulatorios (por ejemplo, estándares ambientales y de

seguridad técnica) que contribuyan a la generación de ventajas competitivas.... (Ade-

más de políticas a nivel regional y local), las administraciones locales, las instituciones

de I&D y los grupos empresariales locales pueden interactuar para el mejoramiento de

la calidad de la localización industrial”.

En esta segunda parte se busca avanzar en la comprensión tanto de la evolucióndel entorno mesoeconómico para la industria colombiana durante las últimasdécadas, así como de su papel en la creación de condiciones de competencia y enla generación de ventajas competitivas dinámicas y locacionales, abarcando desdela esfera de la institucionalidad propiamente dicha en las áreas normativa,regulatoria y organizacional, pasando por la de políticas tanto horizontales comosectoriales, hasta la de la infraestructura material, financiera, tecnológica y derecursos humanos.

Referencias

EGGERTSSON, T., Economic Behavior and Institutions, Cambridge Surveys of EconomicLiterature, Cambridge, 1990.

STORPER, M. y SALAIS R., Worlds of Production. The action of frameworks of theeconomy, Harvard University Press, Cambridge, 1997.

FERRAZ, Joao Carlos, KUPFER, David y Lia HAGUENAUER, Made in Brazil.Editora Campus, Rio de Janeriro, 1995.

ESSER, K., HILLEBRAND, W., MESSNER, D. y J. MEYER, “Systemic Competitiveness.New Governance Patterns for Industrial development”, German DevelopmentInstitute, Berlín, 1995.


Capítulo 2

INSTITUCIONALIDAD

Y POLÍTICA

INDUSTRIAL

“Las instituciones son las reglas del juego en unasociedad, o más formalmente, son las

limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a lainteracción humana. Por consiguiente, estructuran incentivosen el intercambio humano sea político, social, o económico. Elcambio institucional conforma el modo en que las sociedades

evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave paraentender el cambio histórico”.

(North, 1993).

A comienzos de la década del noventa, en Colom-bia se dio inicio a una serie de reformas de carácter es-tructural. Se asumió un nuevo modelo de desarrollo eco-nómico basado en la internacionalización y apertura dela economía, consecuente con la implantación de un con-junto de reformas de tipo estructural y, después de unsiglo, se reestructuró el esquema sociopolítico con la re-forma de la Constitución político-administrativa del país.

El programa de apertura económica, adoptado en1990, incluyó una serie de medidas tendientes a la mo-dernización y mejoramiento de la organización institu-cional del Estado, acordes con el reordenamiento econó-mico y sociopolítico. Por ejemplo, con las reformas decarácter comercial se modificó el papel y la organizacióndel ministerio de Comercio Exterior y demás entidadesadscritas; la reforma fiscal transformó la Aduana Nacio-nal con la instauración de la Dirección de Impuestos yAduanas Nacionales (Dian); con la reforma a la justiciase reformaron y crearon diversas entidades; con la de laseguridad social se buscó modernizar el Ministerio delTrabajo, el Instituto de Seguros Sociales –ISS– y el Sena.Adicionalmente, con la descentralización político-admi-nistrativa se le dio mayor autonomía a las regiones.

No obstante los procesos de reformas estructuralesadelantados durante la presente década, el comporta-miento de la economía se ha visto particularmente vul-nerable, sin que se hayan observado, al menos hasta aho-ra, importantes transformaciones en el aparato produc-tivo para poder afrontar en mejores condiciones las nue-vas relaciones de competencia y los retos de la inserciónen el mercado internacional. En este escenario, los re-


cientes debates de carácter económico han intentado de-terminar si el modelo de internacionalización de la eco-nomía fue acertado, y si fue implantado en todas y cadauna de sus instancias determinantes, así como discutir quéotro tipo de reformas se tendrían que haber adoptado.

En este sentido se presentan en el debate dos temasrecurrentes. De una parte, está la creencia en que las re-formas, en general, tienen poco efecto en el desempeñode la economía; de otra, la opinión de que las reformas,y específicamente la liberalización comercial, han teni-do un impacto negativo en las condiciones sociales y, enparticular, en la distribución del ingreso.

A este respecto es importante mencionar que estu-dios realizados por organismos como el BID y autorescomo Edwards (1997) argumentan que las reformas hantraído efectos positivos en el desempeño económico, yespecialmente en la productividad factorial en una pers-pectiva a mediano plazo; y que las reformas económicas,en particular la liberalización comercial, no han tenidoefectos claramente discernibles sobre las condiciones so-ciales o de distribución del ingreso. De acuerdo con di-cha argumentación, el deterioro de la distribución delingreso observado en algunos países no puede ser atri-buido directa y exclusivamente a las reformas de la aper-tura (Edwards, 1997).

De otra parte, diversos estudios plantean que el soloesfuerzo de las reformas económicas de tipo estructuralper se no conlleva un mayor desarrollo y crecimiento eco-nómicos, sino que además se requiere de la realizaciónde cambios sustanciales en la organización de los proce-sos laborales, de innovación e incorporación tecnológi-ca, de especialización y de inversión, y, en buena medi-da, en la profundización y perfeccionamiento del proce-so de reformas.

En efecto, las reformas económicas no son suficien-tes para lograr un nivel de desarrollo superior. Es nece-sario considerar el importante papel que cumplen en lareorganización institucional las reglas de juego, ya queéstas afectan los costos de producción y de intercambio:la reforma del Estado influencia el desarrollo, planeacióny ejecución de las políticas, y afecta incluso las decisio-nes y planes de acción empresariales. Bajo esta visión seconsidera imprescindible el análisis del cambio de la or-ganización del Estado como un factor de índolemesoeconómica en el desempeño de la economía.

El propósito del presente capítulo es determinar,de una manera introductoria y experimental que seráprofundizada en la tercera fase del programa de estudiodel que hace parte este trabajo, si el esquema de refor-mas de la economía colombiana ha sido conveniente y

suficiente para lograr cambios sustanciales en los esque-mas institucionales de coordinación para el diseño y pues-ta en marcha de la política económica, y particularmen-te de la industrial y comercial. Es así como se analizanlos cambios estructurales ocurridos en Colombia, exclu-sivamente desde la perspectiva de la política económica.Indudablemente, un análisis más urgente e integral delas reformas de carácter institucional llevaría al entendi-miento de los objetivos, intereses, estrategias y alianzasentre los diferentes grupos de la sociedad nacional, y delos condicionamientos esenciales en el entorno interna-cional y las instancias políticas, económicas, culturalesy geoestratégicas que determinan el cambio de modelode desarrollo, el reordenamiento institucional y el pa-trón de relacionamiento internacional.

El análisis que a continuación se presenta intenta mos-trar cómo en el contexto de apertura e internacionalización ybajo una nueva visión, por lo menos para el caso colombia-no, resulta indispensable profundizar en la reforma ins-titucional y en la coordinación organizativa para reducirtanto la incertidumbre (mediante el establecimiento deuna estructura estable de normas y reglas de juego) comolos costos de transacción en la economía. La primera partepresenta un breve marco conceptual para el análisis dela institucionalidad y el cambio institucional bajo elnuevo modelo de desarrollo hacia afuera en medio delactual proceso de globalización del sistema capitalista,centrándose en el debate sobre la intervención del Esta-do y la modernización de sus organizaciones. En la se-gunda parte se realiza una descripción de las diferentesorientaciones de política que se han adoptado en el paísdurante los dos últimos gobiernos. En la tercera secciónse pretende avanzar en la reflexión sobre la efectividadde las estrategias industriales y comerciales enmarcadasen el esquema de organización institucional vigente, to-mando en consideración específicamente los AcuerdosSectoriales de Competitividad. Por último, en el anexo seesboza la organización institucional estatal por medio dela cual se diseñan y ejecutan las políticas macroeconómica,industrial y comercial del país.


INTERVENCIÓN DEL ESTADOY CAMBIO INSTITUCIONAL

ACERCA DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y LAPOLÍTICA ECONÓMICA: UNA PRIMERA APROXI-MACIÓN

Son varios los estudios que a nivel teórico y con ciertaevidencia empírica (Chudnosky y López, 1996) analizanel tema de la intervención del Estado. Dentro de la co-rriente neoliberal se propone que el Estado sólo debeactuar en donde el mercado presente fallas. Pero, aúnreconociendo la existencia de fallas de mercado o deexternalidades, se cuestiona o pone en duda el alcancede la intervención gubernamental. Se argumenta que elEstado no siempre puede remediar las fallas y, además,se alerta sobre la posibilidad de que surjan externalidadesnegativas o nuevas fallas en el mercado, o que los agen-tes privados neutralicen las acciones del Estado.1

Existen otros enfoques, que al criticar la validez delos supuestos y la capacidad prescriptiva de la perspecti-va teórica que da prioridad a la importancia del libre jue-go de las fuerzas del mercado en el desarrollo de los países2,señalan la necesidad de que el Estado afronte determina-dos compromisos con miras a contribuir en la construc-ción de una economía competitiva internacionalmente.

La evidencia que brindan algunos países de indus-trialización tardía que han tenido políticas de desarrolloexitosas, plantea la necesidad de un cierto grado de in-tervención del Estado en el diseño de políticas para me-jorar la eficiencia y estimular el crecimiento (Amsden,1996; Stiglitz, 1996; Lall, 1995). Pero aún si se aceptala pertinencia de tal tipo de experiencia, surge de inme-diato el cuestionamiento de si cualquier aparato estatal,estructura organizacional o jerarquía burocrática es ca-paz de adoptar un conjunto de políticas activas deseables

y socialmente eficientes, y si, a nivel operativo, los fun-cionarios observan estrictamente los lineamientos de po-lítica acordados, o si por el contrario introducen sesgosen la aplicación práctica de las medidas e instrumentosde política, basados en su propio interés o sus motiva-ciones políticas o ideológicas.

De una parte, existe una serie de enfoques teóricosque enfatizan el problema de la información.3 Entre éstospueden distinguirse dos vertientes: la primera involucrael carácter dinámico y fragmentado de la información,que complica el proceso de toma de decisiones en formacentralizada; y la segunda contempla la existencia deasimetría de la información, modelada a partir del con-cepto agente-principal (Grossman y Hart, 1983). Porejemplo, puede haber asimetría informacional entre losque diseñan la política (policy makers) y los funcionariosde menor rango o, también, entre el Estado y los agen-tes privados a quienes afecta la política, con las conse-cuentes complicaciones para el diseño y ejecución depolíticas coherentes y eficaces.

La presencia de información como procesodinámico, costoso e imperfecto conduce a que los agen-tes tengan que actuar bajo condiciones de incertidum-bre, con severas consecuencias en el funcionamiento delmercado y la toma de decisiones. Knight, en su conoci-do libro Riesgo, incertidumbre y ganancia (1921), argumentaque:

“la información imperfecta debe reflejar algo más queriesgo, y lo denomina incertidumbre. En este caso, loseventos (acciones individuales o colectivas) deben serimpredecibles. Ahora bien, al aceptar a la incertidum-bre como fuente de ganancias, se afecta la explicaciónde la existencia de las firmas si se piensa que las fir-mas existen para obtener ganancias. Si la informaciónperfecta obvia los problemas de organización interna(como ocurre en el caso de la firma neoclásica perfec-tamente competitiva), entonces la existencia de pro-blemas organizativos reside al menos parcialmente enla presencia de un conocimiento costoso e imperfec-to.” (Demsetz, 1997).

Es así como una respuesta al interrogante de Coase so-bre por qué existen las organizaciones –firmas– cobrarelevancia en términos del concepto no-probabilístico

1 El cuestionamiento a la efectividad de la acción estatal parala solución de las externalidades no es atributo de las posi-ciones liberales. Por ejemplo, si bien las políticas de planifi-cación-regulación tendrían el objetivo de internalizarexternalidades, en la medida en que exista una fragmentacióndel proceso de toma de decisiones entre las distintas unida-des que conforman el aparato estatal, no se puede asegurarque las decisiones tomadas sean evaluadas en función del in-terés general (Nove, 1987). Así mismo, al existir un repartode responsabilidades entre distintas áreas del Estado, no esevidente que exista una unidad de criterio entre ellas ni quecompartan la misma motivación (Vernon, 1989).

2 Una revisión de algunos supuestos no válidos del enfoque delibre mercado se encuentra en Amsden, 1996.

3 Particularmente la corriente de la economía de la informa-ción analiza la existencia de la información imperfecta, cos-tosa y asimétrica. La economía de la información ha contri-buido a explicar fenómenos como la creación de institucio-nes y, de manera amplia, la volatilidad económica. (Stiglitz,1997). Información, en Enciclopedia de Economía, Fortune.


de incertidumbre (Hodgson, 1988). Precisamente, en si-tuaciones caracterizadas por incertidumbre estructural, enlas que sea imposible formular contratos contingentes,el mercado resulta sustituido por diversas organizacio-nes, siendo éste el mecanismo más apropiado para la asig-nación y localización de recursos. En este sentido, la es-cuela institucional creada por Akerlof y Stiglitz concibeel origen de las instituciones en presencia de varios ti-pos de problemas de información, tales como mercadosincompletos, información asimétrica, riesgo moral, etcé-tera (Knudsen, 1993).

El principal aspecto demostrado por el teorema fun-damental de la economía del bienestar es que en una ampliavariedad de situaciones en las que la información se vuel-ve imperfecta y costosa –como ocurre frecuentementeen la realidad– la intervención gubernamental podríamejorar el bienestar colectivo si los hacedores de la polí-tica tuvieran los incentivos correctos y aplicaran las po-líticas idóneas. El hecho de que los mercados con infor-mación costosa e incompleta no funcionen perfectamenteconstituye una justificación fundamental para la exis-tencia de posibles acciones gubernamentales.

A este respecto, bajo una perspectivainstitucionalista, se argumenta la existencia de restric-ciones de economía política originadas en fallas del mer-cado y en fallas en la intervención del Estado, que difi-cultan la eficiencia de las políticas públicas (Wiesner,1997). La teoría de los escogimientos públicos señalaque los burócratas y políticos, al tomar decisiones sobreel bienestar colectivo, buscan aumentar más su benefi-cio inmediato que el de quienes aseguran representar;en el mejor de los casos, las decisiones adoptadas depen-den de la interpretación que hace el burócrata de los in-tereses de la colectividad, interpretación que no necesa-riamente coincide con la voluntad colectiva real.

Adicionalmente, la existencia de agentes buscadoresde renta (rent seekers) que usufructúan de las rentas gene-radas por la desviación de los recursos públicos, repro-duce comportamientos oportunistas y egoístas en favor delos intereses particulares de ciertos grupos específicos yen contra de los intereses colectivos de la comunidadcomo un todo. La injerencia de agentes privados a travésde gestiones de cabildeo –lobbying– y la interferencia defuncionarios estatales para su propio beneficio y de ter-ceros, generan serias fallas en la acción del gobierno, queatentan contra la implantación rigurosa de políticas so-cialmente deseables.

En este contexto se argumenta que la acción delEstado no sólo acarrea ineficiencias en la asignación delos recursos sino que también desvía recursos hacia acti-

vidades improductivas. Así, por ejemplo, en el caso depolíticas de protección de naturaleza discrecional y se-lectiva bajo criterios ad hoc no claramente establecidos,se afirma que a la pérdida de bienestar generada por lasbarreras al comercio, deben sumarse los costos deriva-dos de las acciones encaminadas a la búsqueda de rentasque los potenciales beneficiarios o perjudicados desplie-gan ante el gobierno para influir en sus decisiones(Krueger, 1974).

Aunque estas restricciones existen en todas las eco-nomías, su capacidad de afectar adversamente la eficien-cia y la equidad se fortalece donde hay tradición favora-ble a determinadas modalidades ad hoc de intervencióngubernamental discrecional. Este argumento, segúnLópez (1997), es válido en el modelo de industrializa-ción por sustitución de importaciones, dado que la per-manencia, cubrimiento y magnitud de la protección otor-gada le confirió un apreciable grado de monopolio a laindustria doméstica. Así, los beneficiarios tuvieron in-centivos para desplegar acciones con el fin de ampararsedebidamente detrás de la protección. Una vez creadas larentas, se arraigó el mal concebido proteccionismo,generándose la práctica de búsqueda de rentas, a fin deimpedir cualquier iniciativa para removérselas.

Aceptando la existencia de buscadores de renta, lo másprudente en la práctica real para la aplicación de políti-cas socialmente deseables requiere la realización de cier-tas acciones de índole precautelativa: identificar lasdistorsiones en la competencia que favorecen la prácticay buscar eliminarlas en la medida de lo posible; evaluarla capacidad de los grupos de interés para modificar yneutralizar el alcance de las políticas deseables; y, en loque hace al proceso de formulación de la política, partirde las restricciones y condiciones existentes y no exclu-sivamente de la bondad intrínseca de las políticas o re-formas.

Ahora bien, en la medida en que se acepta que eldiseño y aplicación de política económica no es un pro-blema técnico, como lo señala Dixit (1996),

“el proceso político puede ser visualizado como un jue-go entre participantes (principales) quienes tratan deafectar las acciones del hacedor de políticas (agente)...[siendo que] típicamente el resultado del juego nomaximiza nada en particular.”

En estas circunstancias se quiebran los supuestos de bene-volencia y dictadura representativa de la colectividad enel proceso de elaboración de políticas, y surge la perspectivaevolucionista como el esquema de análisis apropiado parael proceso institucional de política económica.


Liberalización delcomercio

Privatización delas pensiones

Descentralizaciónfuncional

Política

Fiscal

Reforma del sectorPúblico

Tipo de reforma Grupos de interés determinantes del Concatenación Otras cuestiones En contra A favor costo político táctica

C o n s u m i d o r e s ,exportadores, el Teso-ro (si van a aumentarlos ingresos)

Empleadores, institucio-nes financieras, traba-jadores jóvenes.

Altos funcionarios y de-más personal de las ad-ministraciones localesconsumidores, benefi-ciarios empresas loca-les.

Dirigentes locales departidos políticos, aso-ciaciones y sindicatos,ONG contribuyentes

Departamentos de ha-cienda de la administra-ción local, divisiones lo-cales de planificación einversión.

Empresas privadas,élite rural, organismoscentrales, contribuyen-tes.

Titulares de contingentesde importación. Indus-triales protegidos

Sindicatos, asociacio-nes de pensionistas, or-ganismos administrati-vos (ministerio del Traba-jo, organismos de segu-ridad social).

Altos funcionarios y de-más personal de la ad-ministración central.

Altos dirigentes de par-tidos políticos.

Altos funcionarios delministerio de Hacienday el organismo de pla-nificación estratégica (oinversión pública

Empleados y personaldirectivo de las empresaspúblicas, políticos defen-sores del clientelismo.

Redistribución (+)Aumento de la eficiencia(-)

Reducción de la riqueza(+) Reducción de la co-bertura (+)Edad más avanzada delvotante mediano (+)Aumento de la eficiencia (-)

Redistribución (+)Posibilidad de oposiciónpolítica (+)Aumento de la eficiencia (-).

Despidos (+)Desempleo (+)Salarios relativos (+)Aumento de la eficiencia(-)

Los trabajadores pue-den estar dispuestos arenunciar a algunos desus derechos adquiri-dos.

Necesidad de mitigardesequilibrios fiscales yformular nuevos planespara la asignación detransferencias las distin-tas jurisdicciones.

Reducir las restriccionescuantitativas antes quelos aranceles.

Ofrecer a los partici-pantes la posibilidadde suscribir serviciosprivados y luego elimi-nar los servicios públi-cos gradualmente.

Crear un consenso, in-troducir gradualmenteun programa experi-mental, formular planesde donaciones.

Eliminar los trabajado-res 'fantasma', fomentarla jubilación voluntariay anticipada, garantizaruna reducción de perso-nal sin posibilidad devolver a contratar aquienes se den de baja.

Incentivos: ventas de ac-ciones a los trabajado-res, indemnizaciones,plan de capitalización,capacitación, coloca-ción en el sector privado,programas de crédito.

Tabla 2.1Grupos de interés, costos políticos y concatenación

táctica de la reforma por tipo de reforma

Las propias características del proceso político re-sultan propicias para la reproducción de verdaderos cos-tos de transacción políticos. Estos costos de transacciónestán asociados al hecho de que los contratos políticos serealizan entre múltiples partes contratantes, no todas cla-ramente identificables –votantes, políticos, partidos– yque constituyen una promesa de política en retorno avotos –o contribuciones–, en términos más vagos e im-precisos que los contratos económicos (Dixit, 1996).

Consecuentemente, siguiendo a Dixit, los costos detransacción políticos pueden ser clasificados así: prime-ro, costos por información incompleta ante la falta demecanismos de solución de diferencias entre las partescontratantes y la ausencia de verificación precisa y, espe-

cialmente, ante los problemas de selección adversa(adverse selection) y riesgo moral (moral hazard); segun-do, costos por oportunismo ante la presencia de múlti-ples agencias de índole política y debido a la dificul-tad de hacer seguimiento al cumplimiento de los con-tratos suscritos por ciertas agencias públicas; tercero,costos por evolución institucional ante la debilidad ylentitud de los procesos de selección y reforma insti-tucional y debido al poder discrecional de manipula-ción de la información por parte de las autoridadespolíticas, que impide a los ciudadanos –votantes– for-marse un juicio sustentado sobre la eficiencia de lasacciones públicas. Para concluir, retomando a Dixit(1996):

Nota: El signo (+) representa un factor que incrementa el costo político de la reforma y el signo (-) un factor que lo reduce.Fuente: Banco Mundial (1997), Informe sobre el Desarrollo Mundial.


”La aproximación positiva alternativa a la normativa buscaentender la política económica en una sociedad dondelos individuos o grupos guiados por sus propios intere-ses, operan a través del proceso político que define enúltima instancia la política. Primero, se postula que elproceso político opera en favor de los grupos concen-trados y en contra de los dispersos. Esto porque cadamiembro del primer grupo tiene más intereses en jue-go y porque puede controlar mejor el problema del opor-tunismo (free rider). Segundo, se argumenta que las in-dustrias establecidas ganan a expensas de las nuevasemergentes. Pérdidas de puestos de trabajo y para due-ños de industrias establecidas por su eventual decliniopesan más que proporcionalmente en los cálculos, quefuturas posibles ganancias en sectores donde los lobbieso grupos de presión no son todavía fuertes. Por último,las medidas de políticas adoptadas tienden a ser indi-rectas y opacas. De tal manera que los grupos perdedo-res no perciban claramente el vínculo causal y, por lotanto, no ejerzan oposición efectiva”.

Un esbozo del tipo de relaciones existentes entre gruposde presión, costos de transacción políticos y reforma depolítica se ilustra en la Tabla 2.1.

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA ELRELACIONAMIENTO PÚBLICO-PRIVADO

En el contexto planteado anteriormente, surge la necesi-dad de producir un cambio de carácter institucional a ni-vel de la organización estatal establecida bajo el modelode sustitución de importaciones y de los organismos derepresentación, para propugnar por la efectiva implanta-ción de un modelo de desarrollo de competencia abiertaen medio del proceso de globalización económica.

En este sentido Sunkel y Zuleta (1992) estudian,bajo una visión estructuralista –versión latinoamerica-na–, el comportamiento económico de los agentes indi-viduales en diversos contextos históricos de caráctersocioeconómico e institucional. Consideran que los in-dividuos se asocian en grupos sociales organizados bajouna multiplicidad de instituciones públicas y privadas,que desarrollan con el tiempo un conjunto de normas yreglas de comportamiento. Estas formas de organizaciónsocial constituyen, a su vez, verdaderas culturas que deli-mitan y orientan las conductas individuales.

De este modo, en virtud de las experiencias histó-ricas nacionales y de sus relaciones internacionales dife-renciales, las economías latinoamericanas han desarro-

llado características estructurales e institucionales pro-pias y distintivas, que es preciso tener en cuenta en elmomento de evaluar y diseñar su funcionalidad y cons-truir la modalidad para su adecuación a los propósitosde las políticas de desarrollo (Sunkel y Zuleta, 1992). Así,el carácter de la organización institucional está determi-nado por la forma como se conciben tanto las prácticas –normas y reglas– de organización de la sociedad como porel funcionamiento de los organismos estatales.

Bajo este enfoque y con referencia al marco insti-tucional, resulta necesario, primero, adoptar una aproxi-mación conceptual sobre las instituciones. Así, siguien-do a North (1993), las instituciones son las reglas deljuego en una sociedad, o más formalmente, son las limi-taciones ideadas por el hombre que dan forma a lainteracción humana. Por consiguiente, estructuran in-centivos en el intercambio humano, sea político, socialo económico. Las instituciones se pueden definir como:

“patrones de comportamiento estables, recurrentes yvalorados. En términos generales, las organizacionesdan las guías donde las unidades –individuos o gru-pos– se relacionan entre ellas y con otras institucio-nes. La organización implica un sentido del ordendonde cada parte tiene una función específica en suoperación” (Fadul, 1996).

El desarrollo económico evoluciona gracias a los di-versos cambios que ocurren y que a su vez resultan reno-vados en la sociedad, por ejemplo en las instituciones.Las instituciones reducen la incertidumbre, al menos enprincipio, por el hecho de que constituyen una guía parala interacción humana. En el lenguaje de los economis-tas, las instituciones definen y limitan el conjunto deelecciones de los individuos. La existencia de institucio-nes afecta tanto los costos de información como los cos-tos de producción y comercialización. En este sentido,como lo plantea North (1993),

“es innegable que las instituciones afectan el desem-peño de la economía. Además, el desempeño diferen-cial de las economías a lo largo del tiempo está influi-do fundamentalmente por el modo como evolucionanlas instituciones”.

Las instituciones sientan las reglas formales e informa-les de comportamiento de los agentes, establecen losderechos de propiedad y sus límites, facilitan y garanti-zan los contratos privados y públicos, ofrecen informa-ción sobre precios y plazos y generan la atmósfera que esconducente o no al desarrollo (Kalmanovitz, 1997). Aligual que las instituciones, las organizaciones propor-


cionan una estructura política, económica, social y edu-cativa a la interacción humana. Las organizaciones in-cluyen cuerpos políticos, cuerpos económicos, cuerpossociales y órganos educativos, entre otros. Son grupos deindividuos enlazados alrededor de alguna actividad condeterminados objetivos (North, 1993).

En este sentido, la economía neoinstitucional –ENI– busca concentrar la atención en las relaciones exis-tentes entre reglas, instituciones y prácticas, y el desa-rrollo y eficiencia económicos, desde una perspectivasituacional particular: “la resolución de problemas de fa-llas humanas a través de la acción colectiva exclusiva-mente en términos de instituciones que limitan la habi-lidad de los actores de tomar ventaja de susinterdependencias (Storper y Salais, 1997).

Para la ENI, los agentes actúan con una racionalidadrestringida (bounded rationality) y por naturaleza tienden aadoptar comportamientos oportunistas, generándose unproblema innato de credibilidad y el surgimiento del ries-go moral (moral hazard) y, como respuesta, la necesidad decreación de arreglos institucionales de diversa naturalezae impacto en términos de eficiencia económica.

Por su parte, el análisis neoinstitucional –ANI– uti-liza el individualismo para explicar la estructura de gru-pos conformados por escogencia individual para repre-sentar intereses propios, siendo las instituciones una es-pecie de mercado de intereses de grupos. Como lo seña-lan con razón Storper y Salais (1997):

“Para la economía del neo-institucionalismo las mo-tivaciones y comportamientos son constantes; los ob-jetos/activos y los ambientes institucionales son va-riables independientes, y los arreglos institucionalesson el fenómeno a ser explicado. Para el análisis neo-institucional las motivaciones y comportamientos sontambién constantes y las estructuras de intereses sonla variable independiente; la evolución a largo plazode los ambientes institucionales es el fenómeno a serexplicado. Ambas escuelas construyen una visión deEstado versus mercado con el imperativo de defender lasuperioridad del mercado en términos normativos”.

De cualquier forma, la incorporación de las institucio-nes y organizaciones en el análisis contribuye a aclararlas implicaciones de los costos de la información incom-pleta y de la complejidad del entorno institucional en elcomportamiento de los agentes económicos. El mercadoes más que el relacionamiento de la oferta con la deman-da. En efecto, si la información y el cumplimiento obli-gatorio de contratos no tuvieran costo, y, fundamental-mente, si no se valorara la estructura organizativa de los

recursos productivos en el proceso de producción, dis-tribución y en el posicionamiento de la unidad produc-tora en el mercado, sería difícil encontrar una funciónsignificativa para las organizaciones. Como lo afirmaNelson (1996):

“El progreso técnico y el crecimiento económico sonenlazados a través de la operación de un conjunto com-plejo de instituciones: algunas privadas para obtenerganancias, algunas privadas pero no para obtener be-neficios y algunas gubernamentales. Aún entre las ins-tituciones privadas para obtener ganancias, hayinterdependencia y apertura como también rivalidaden cuestiones de tecnología. Los elementos no mercadodel sistema institucional no sólo son el resultado defallas de mercado o de fallas del sector público. Más bien elconjunto de las instituciones (privadas, públicas, ri-vales, cooperadoras) se desarrolla a través de un con-junto complejo de procesos que envuelven accionestanto individuales como colectivas. El cambio insti-tucional, así como el cambio tecnológico, deben serentendidos como un proceso evolutivo”.

La existencia de elementos no mercado tiene su influenciaen la configuración de las organizaciones. Así, por ejem-plo, la firma como organización económica se configurade acuerdo con la estructura institucional de las reglas dejuego, con el entorno competitivo y, entre otros, con loscostos de información y de cumplimiento de contratos,bajo el propósito básico de ser eficiente en el uso de losrecursos, y no solamente de minimizar el conjunto decostos de producción, información y asignación de re-cursos. Este conjunto de costos es denominado bajo laacepción costos de transacción. En efecto, como lo señalacon razón Dietrich (1994):

“La mera existencia de los costos de transacción nopuede dar cuenta de la existencia de las firmas; resultafundamental reconocer como característica distintivade la firma la organización de los recursos para la pro-ducción-distribución. En este contexto se enfatiza elcarácter organizacional dinámico de la firma comounidad de producción-distribución y, por ende, de lo-calización”.

De otra parte, la racionalización y organización del Estadoresultan de la acción combinada de las organizaciones gu-bernamentales y de la sociedad civil para establecer unidadde criterios y de prácticas, en el conjunto de las institucio-nes, en torno a una estrategia común de carácter social.

Bajo este entendido, una forma alternativa de in-terpretar la acción del Estado también se centra en el


concepto de costo de transacción. Debido a que los indivi-duos poseen una racionalidad limitada, tienen que des-tinar recursos para establecer salvaguardas contra las con-ductas oportunistas de la contraparte comercial o de laacción estatal –por ejemplo, los costos de redactar y ha-cer cumplir un contrato– (Kosacoff y Ramos, 1997). Eneste sentido si los costos de transacción son aquellos enlos que se incurre con el propósito de definir y redefinirlos derechos de propiedad de los agentes económicos, ode escribir, monitorear y hacer cumplir los contratos bajola estructura existente de derechos, entonces los costosde la intervención gubernamental pueden ser tambiénreinterpretados como costos de transacción. Los costosde información necesarios para la toma de decisiones yla implantación de las políticas son de este tipo.

Una función del Estado es establecer y hacer cum-plir un sistema de derechos de propiedad bien definidoque ahorre costos de transacción en todas las actividadesproductivas. Si esto no ocurre, los agentes gastan de for-ma extraordinaria recursos para enfrentar individualmenteel problema de las externalidades. En la práctica, tantola intervención estatal como las transacciones del mer-cado generan costos. Se hace necesario, entonces, el for-talecimiento y la coordinación institucional que facili-ten una razonable evaluación de la bondad social de lapolítica pública con base en una comparación entre loscostos sociales de asignar los recursos a través de tran-sacciones exclusivas y excluyentes de mercado vis a vislos costos sociales de hacerlo a través de las intervencio-nes estatales (Gráfico 2.1).

Este desarrollo teórico reciente (Kosacoff y Ramos,1997) enfatiza que el logro de la eficiencia –o la coordina-ción de las conductas de agentes interdependientes, peroa la vez independientes– conlleva costos que van más alláde aquellos que provienen de no lograr el mayor grado debienestar social posible. Desde este punto de vista, loscostos de la producción no son los únicos, sino que unaparte significativa corresponde a los costos de asignar re-cursos entre las unidades de producción y de administrarlos procesos de producción dentro de las unidades.

Con base en lo anterior resulta claro que la hipóte-sis central que explica la economía de los costos de tran-sacción –ECT– es la existencia de ciertas condiciones bajolas cuales no es posible alcanzar unas relaciones de mer-cado eficientes, ante lo cual se requiere seleccionar aque-llas “estructuras organizacionales-jerárquicas” que posi-biliten reducir los costos de transacción con respecto alos del propio mercado. Así, en palabras de Dow (1993):

“El mercado emerge cuando los costos de negociaciónson bajos y las distorsiones jerárquicas son onerosas.Por el contrario, la jerarquía resulta apropiada cuandolos costos de negociación son altos y la coordinaciónjerárquica es fácil de alcanzar”.

Así, la ECT está soportada en determinados supuestosbásicos, cuya consideración permite alcanzar una mejorcomprensión de las ventajas y limitantes de este enfo-que. Estos supuestos son:

“La racionalidad acotada (el poder cognitivo y el len-guaje limitan las habilidades de los individuos para

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997.

Gráfico 2.1Estado, instituciones y resultados económicos

Cultura,historia

Estructurainstitucional

NormatividadEstado

Costos de transacción Tecnología

Contratos

Estructura de incentivos(incluidos los derechos de

propiedad)

▲▲

▲▲

Poder ejecutivoPoder legislativoPoder judicial

▲

▲

▲

▲

Reglas y normas oficiosas

Resultados económicos

▲

▲

Comportamiento de losorganismos estatales


el Estado resultan insuficientes. No sólo las institucio-nes no eliminan las fallas de coordinación entre los dife-rentes agentes –apenas buscan enfrentarlas de la maneramás eficaz posible–, sino que el Estado en lugar de seruna institución cualquiera es la institución de últimainstancia encargada de la construcción y preservación delinterés colectivo, sin obstaculizar la libertad de los agentespara optar por esquemas eficientes de acción, y ademáscontribuyendo con condiciones propicias al desarrollode nuevas capacidades.

El Estado es, al fin de cuentas, la institución de lasinstituciones. En palabras de Dugger (1993):

“Los mercados no pueden existir sin los derechos depropiedad que son a su vez definidos y protegidos porel Estado. Además el mercado no es espontáneo. Elmercado es institucionalizado. La soberanía del Esta-do es requerida para la resolución de disputas que sur-gen en la mayoría de las transacciones”.

Un problema esencial consiste en cómo definir el interéscolectivo, aun dentro del mismo régimen democrático demercado, y cómo ponderar los diferentes intereses indi-viduales con relación al colectivo predominante. La di-ficultad intrínseca para la resolución de esta problemá-tica no se supera con la negación de la existencia delEstado, como lo pretenden algunas ópticas teóricas ra-dicales, ni tampoco con la deificación de un Estado ex-terno omnímodo y magnánimo por encima de la socie-dad, como lo argumentan posiciones estatizantes extre-mas. No queda otra opción que reconocer su caráctercomo actor social interactuante de última instancia enla construcción, deconstrucción y funcionamiento de lamisma sociedad. Infortunadamente todavía no se ha de-sarrollado una aproximación teórica y conceptual sufi-cientemente comprehensiva del papel del Estado bajolas condiciones actuales del proceso de globalización delrégimen capitalista.

No obstante lo anterior, es ineludible avanzar en elplanteamiento de algunos elementos básicos de la fun-ción del Estado en un contexto de transición económicacomo el que está atravesando la economía colombiana,en un marco de referencia general para el análisis de lafunción y la política pública.

CAMBIO INSTITUCIONAL

Antes de abordar el papel del Estado en la transiciónactual conviene hacer una breve mención al tema de lareforma estructural y el cambio institucional. En un

procesar la información), la especificidad de activos(especialización de activos con respecto a su uso o usua-rios) y el oportunismo (búsqueda del beneficio propioa costa de otros). Si las tres condiciones están presen-tes, puede impedirse la operación efectiva del meca-nismo de mercado” (Kay, 1993).

La ECT supone que los costos para una estructuraorganizacional dada son una variable cardinal y que esposible adicionar las utilidades individuales, dado quelas partes en el mercado buscan satisfacer sus propiosintereses individuales y no de las otras partes. En casocontrario, “la agenda de la ECT se quiebra al no poderrecurrirse a una función objetiva cardinal para evaluar ycomparar formas organizacionales” (Dow, 1993).

Además, la ECT se sustenta en un análisis típico deestática comparativa entre situaciones alternativas que re-sulta inadecuado para condiciones caracterizadas por la in-certidumbre y los cambios en el entorno, como ocurre res-pecto al cambio técnico. En este sentido Seravelli muestraque minimizar costos de transacción, tanto antes como des-pués de haber tomado decisiones organizativas, no siemprelleva a que se brinden entre agentes económicos las señalese incentivos adecuados para invertir (Seravelli, 1992). Así,entonces, en palabras de Storper y Salais (1997):

Ni la aproximación de los costos de transacción ni lade los derechos de propiedad ofrecen una manera me-diante la cual los actores pueden basarse en señales exante para decidir los mejores arreglos institucionalesex post. Economizar los costos ex ante no es suficiente:los arreglos deben ser adaptados ex post, y no hay nadaex ante que garantice ni la mejor dinámica innovativaposible ni los mejores arreglos institucionales ex post.

Si bien uno de los avances más importantes de la ECT esel de mostrar que las características intrínsecas de los ac-tivos son decisivas en la definición de los mercados, con-tratos, jerarquías y estructuras organizacionales-guberna-tivas para guiar las acciones de los individuos, esto resul-ta insuficiente para comprender el papel central del Es-tado en la institucionalización, interpretación y cum-plimiento de las reglas y normas que gobiernan el pro-ceso de intercambio –la realización de transacciones–.Al requerir el mercado su institucionalización mediantela definición y protección de los derechos de propiedad,contando ineludiblemente con la soberanía del Estado,resulta prioritario avanzar en la comprensión de lainstitucionalidad en un régimen de mercado.

Claramente las concepciones neoinstitucionalistasy la de los costos de transacción sobre las instituciones y


modelo de internacionalización de la economía, es evi-dente que las reformas económicas per se no son suficien-tes para lograr un mayor nivel de desarrollo; por lo tan-to, es necesario considerar el importante papel que jue-gan el Estado y el arreglo institucional en el desarrollo,planeación y ejecución de las políticas. Según Naim(1995), en los procesos de internacionalización es nece-sario distinguir dos tipos básicos de reformas. Las deno-minadas como de primera generación se refieren a la pues-ta en marcha de ciertas políticas económicas que abar-can la liberalización comercial, la apertura de la cuentade capitales y la eliminación de los controles de cam-bios, la liberalización financiera, la desregulación de mer-cados como el laboral, la reforma del Estado y laprivatización de determinadas órbitas de la actividadpública.

El segundo tipo de reformas –las de segunda genera-ción– se refiere a las de carácter institucional, que tienenel fin de crear un sistema socioeconómico eficiente y efec-tivo. Dentro de las posibles reformas de carácter institu-cional se encuentran las de sectores como la justicia, elservicio civil, el mercado laboral –incluyendo las rela-ciones entre los sindicatos, empresas y el gobierno–, laseguridad social y la organización político-administra-tiva del Estado mediante su descentralización. Asimis-mo, se abarca el fortalecimiento de la estructura institu-cional para la provisión de reglas de juego, normas de con-ducta, códigos de relaciones y procedimientos para lasolución de diferencias y cumplimiento de contratos en-tre individuos y organizaciones, que sean claros, trans-parentes y previsibles con el propósito de reducir la in-certidumbre y los costos de transacción en el sistema.

La denominación primera y segunda generación no debeasociarse con una connotación de secuencialidad: las re-formas de política económica son implantadas primero,por razones técnicas y políticas, mientras que las refor-mas institucionales son pospuestas, para ser incorpora-das en etapas posteriores. Razones estrictamente teóri-cas, además de recientes experiencias, sugieren que laadherencia a esta secuencia temporal puede resultar am-pliamente contraproducente, costosa e ineficiente. Nodebe olvidarse que la problemática de la secuencialidadde reformas en situaciones diferentes a las de competen-cia perfecta corresponde al campo de la teoría del segun-do mejor (second best policy), sin que se pueda llegar a con-clusiones genéricas definitivas.

Sin embargo, existe un creciente acuerdo entre es-pecialistas en algunos casos como el de la apertura co-mercial y de la cuenta de capitales diferentes a la inver-sión extranjera directa –IED–, en el sentido de proceder

gradualmente primero con la cuenta corriente y luegocon la de capitales, una vez se haya establecido una ri-gurosa estabilidad macroeconómica y se hayan implan-tado una serie de normas de regulación y supervisiónfinanciera (Capítulo 4). Un ejemplo ilustrativo fue elcaso de Chile durante los setenta y ochenta, donde laliberalización del sector financiero sin la creación de unaadecuada institucionalidad de vigilancia y control, re-sultó en una mayor crisis financiera.

Posponer las reformas institucionales no sólo afec-ta el grado de eficiencia de la economía, sino que tam-bién podría reproducir un indeseable efecto distributivo,debido a rentas generadas por la desviación de recursospúblicos, a la apropiación de rentas por operadores pri-vados, a la socialización de pérdidas por la privatizaciónde utilidades excesivas en la prestación de ciertos servi-cios o la adquisición de empresas públicas, y al deterio-ro de la calidad de la seguridad social, entre otros.

Todo lo anterior sugiere un reconocimiento de lanecesidad de contar con un cambio de la organizacióninstitucional del Estado para la ejecución de programasde desarrollo. Sin embargo, el conflicto de fondo queenfrentan los programas de reforma se encuentra en ladiscordancia entre los defensores que aducen que las re-formas a la economía per se son suficientes para lograr laestabilidad y el crecimiento económico, y los represen-tantes de grupos privados y de sectores vinculados alEstado con interés en la preservación del statu quo.

Es por estas razones que en la literatura especiali-zada frecuentemente se argumenta que una crisis econó-mica profunda siempre precede a un esfuerzo de implan-tación de reformas estructurales. Para Bates y Krueger(1993), no hay ningún antecedente de reforma en el quese hubiera presentado un crecimiento económico satis-factorio con niveles estables de precios y situación hol-gada de balanza de pagos. Según la visión de Williamson(1994), es necesaria la percepción pública de crisis parapoder crear condiciones políticamente viables para lle-var a cabo amplias reformas de carácter estructural.

De otra parte, en un modelo de internacionalizaciónde la economía sustentado en principios de descentrali-zación y mayor participación ciudadana, puede ocurriren la práctica que el mismo aparato del Estado sea quienejerza el papel determinante en la orientación y defini-ción de las características de los programas de políticaeconómica. Pero la experiencia reciente muestra tam-bién que el hecho de que el Estado por definición repre-sente el interés de la comunidad en su conjunto no ga-rantiza necesariamente que sus acciones respondan albienestar colectivo.


Tabla 2.2Factores determinantes y fallas de coordinación institucional en la planeación y ejecución de programas

y políticas de desarrollo

Determinantes y fallas de coordinación Problemas Niveles y distorsiones

Temporalidad, falta de secuencialidad 1. Predominio de las políticas públicas a corto plazosobre la problemática de desarrollo a largo plazo.2. Condiciones de insuficiente continuidad de los fun-cionarios a nivel decisorio en las organizaciones, hanreforzado la ideología vigente que sobrevalora los re-sultados inmediatistas y visibles como único elementoque revela y valoriza cambios.

Coordinación institucional 1. El acuerdo sobre políticas de desarrollo entre dis-tintas instituciones a nivel nacional no correspondecon la coordinación requerida a nivelo r g a n i z a c i o n a l .2. Problema de organización de funciones,superposición y vacíos de responsabilidades en lasentidades gubernamentales.3. Diferencias entre entidades y funcionarios en cuantoa incentivos materiales y profesionales y posibilida-des de promoción organizacional.

Prioridades y selectividad 1. La selectividad y diferenciación de programas defomento han preservado un statu quo generado porlos grupos de presión.2. Existencia de un sinnúmero de organizaciones esta-tales que legitima los grupos de presión, generandoun círculo autocontenido en programas y políticas.

Mercado y grupos de presión La predominancia de organizaciones representativasde empresarios (grupos de presión) que buscan be-neficios en el corto plazo.

Generación y predomino del cabildeo organizado.

Aumento de costos de transacción a nivel tanto dela organización pública como de las unidades pro-ductivas.

El predominio del enfoque individualista de cadaorganización institucional obedece probablementea las diferencias de orientación, coordinación y de-limitación de responsabilidades, que llevan a unacreciente asimetría de información entre institucio-nes.

Problemas que se originan a raíz del intensocabildeo y presiones hacia las entidades guberna-mentales. De igual forma, se manifiesta en eleva-dos costos de transacción políticos.

Incremento de los costos de transacción creados porla duplicidad y descoordinación de las entidadesdel Estado, generan organizaciones asociadas decabildeo.

y consistencia de programa

Con esta orientación varios trabajos han abordadoel tema de la eficiencia de la burocracia gubernamentalcomo medio para generar la información necesaria parael eficiente logro de las metas asignadas a las políticaspúblicas. Así, entonces, la posición de los funcionariosen los organismos responsables de las políticas públicasresulta ser en la práctica un factor determinante para suéxito o fracaso. De acuerdo con Haggard y Webb (1994),con frecuencia la mayoría de los oponentes a las refor-mas no provienen de grupos de interés, legisladores ovotantes, sino de funcionarios y burócratas del gobier-no. Es así como es común encontrar posiciones confor-mistas o indiferentes supuestamente justificadas por elescepticismo sobre las posibilidades de cambio efectivoa través de los programas de reforma. En este caso, comolo señala López (1997), opera la influencia de los dife-rentes estamentos interesados en el mantenimiento deprácticas tradicionales en la sociedad, que favorecen elacondicionamiento de funcionarios y burócratas en fa-vor de la preservación del statu quo.

De ahí que durante la fase inicial del proceso, ungobierno reformista necesite construir coaliciones y ob-tener apoyo de algunos grupos de influencia en la socie-dad. En muchos episodios de reformas, bajo diferentesregímenes políticos, el apoyo inicial ha venido usual-mente de los sectores más relacionados con el exterior yde agentes vinculados a actividades modernas que espe-ran beneficiarse de las reformas; sin embargo, la perma-nencia de los buscadores de renta constituye un factor de-cisivo para obstaculizar que otros grupos de interés pre-sionen por la implantación de cambios en la organiza-ción institucional. En la Tabla 2.2 se ilustran algunosfactores determinantes y fallas de coordinación institu-cional en la planeación y ejecución de programas y polí-ticas de desarrollo.


EL PAPEL DEL ESTADO EN UN PROCESO DETRANSICIÓN BAJO EL ACTUAL CONTEXTO ECO-NÓMICO

La corriente que considera al modelo deinternacionalización de la economía necesario para latransformación de la actividad productiva, plantea lanecesidad de adecuar la estructura organizacional del Es-tado al nuevo marco de política (Garay, 1994). En estesentido existe un consenso sobre la necesidad de ampliarlos espacios económicos regionales e internacionales, nosólo de eliminar barreras para la movilización del capi-tal –productivo y financiero–, de la mano de obra y debienes y servicios entre naciones, sino además de reducirla interferencia de la acción de los Estados nacionales so-bre la libre iniciativa de los agentes económicos priva-dos, cualquiera que sea su origen o sede nacional. Podríapensarse, como afirma Curbelo (1986), que

“la reestructuración del orden económico corriera pa-ralela al proceso de pérdida de confianza yfuncionalidad del Estado tanto en su papel de pro-ductor de bienes y servicios como de agente que posi-bilita la reproducción del sistema económico”.

En contraste con el papel decisivo que desempeñó el for-talecimiento del Estado nacional en la expansión de lassociedades capitalistas, a esta altura de la evolución delsistema capitalista mundial parece apropiado realzar elpotencial perturbador que la intervención del Estadopodría representar para los procesos de acumulación yreproducción del capital a escala internacional.

Así, podría parecer que la reforma del Estado se pre-senta como un imperativo. Tanto el diagnóstico como la con-cepción e implantación de la reforma suscita las más diversasposiciones teóricas y programáticas. La más radical y extre-ma apunta hacia una reducción del Estado nacional y la bús-queda de una organización social flexible en escala ampliadainternacionalmente: el Estado nacional como institución so-cial y como ente jurisdiccional geográfico debería práctica-mente desmontarse para darle paso a una organización de ca-rácter más internacional, mundial (Curbelo, 1986).

Postura a la que, a esta altura del desarrollo capita-lista, se le contrapone en la práctica la ineludible pre-sencia de algún tipo de Estado nacional socialmente nece-sario en cuanto institución social marco del mismo régi-men de mercado y en su carácter de ente socialracionalizador del interés colectivo, cuyo esquema insti-tucional, político, económico y jurisdiccional para laconducción de asuntos públicos es consagrado por lamisma Constitución Nacional.

Cualquiera que sea su tamaño, el Estado habría defuncionar bajo una cierta lógica en un nuevo régimen ca-pitalista de competencia abierta con miras a contribuir aque el nuevo modelo de desarrollo no sólo brinde mayoreficiencia y competitividad a la economía doméstica, sinoque, además, le permita al mismo Estado asegurar la es-tabilidad económica y social, propugnar por una ade-cuada distribución del ingreso y facilitar directa o indi-rectamente el suministro y la prestación oportuna y efi-caz de bienes públicos prioritarios considerados legítima-mente como una necesidad colectiva de amplios espectrosde la sociedad. En ese sentido habría que subdividir lasfunciones del Estado en dos áreas básicas:

La primera función se relaciona con el perfeccionamientodel régimen de competencia capitalista abierta mediantela instauración y aplicación del marco genérico indispen-sable de regulaciones, normas, provisiones y penalidadesde orden jurídico, económico y procedimental para la ob-servancia de relaciones competitivas creativas y la repro-ducción de las condiciones propicias a un crecimiento eco-nómico sostenido. Claramente, apenas una de sus funcio-nes en esta área podría consistir en la búsqueda de la eli-minación de toda falla, imperfección y distorsión de mer-cado que obstaculice la libre iniciativa privada, que gene-re ineficiencias en la localización de recursos productivoso que reproduzca impactos distributivos perversos u otrosefectos nocivos de cualquier índole.

Resulta primordial, especialmente durante un pe-ríodo como el de transición y consolidación de una nue-va estrategia de desarrollo –en este caso la regida bajoun régimen de competencia abierta en el escenario inter-nacional–, que el Estado en los países no desarrolladosasuma la responsabilidad de adelantar una decidida ges-tión orientada a promover el progreso tecnológico y lacompetitividad internacional de la economía domésti-ca. En estrecha cooperación con los actores protagónicosdel sector privado, el Estado ha de propugnar por la con-formación de una adecuada infraestructura social, físicay tecnológica que le permita al aparato productivo in-terno afrontar creativamente las nuevas condiciones de lacompetencia a escala internacional (Garay, 1982).

No debe olvidarse que si bien el mercado es unainstitución característica de la esfera económica, tam-bién constituye una categoría esencial en las esferas po-lítica y cultural, en la medida en que manifiesta y a suvez determina, en buena medida, la estructura de unasociedad cada vez más globalizada. Siguiendo el razona-miento clásico de Polanyi (1994):

“La conformación del mercado en un sistema auto-regulatorio de gran poder no fue el resultado de una


tendencia natural [...], sino del efecto de estimulantesartificiales administrados al cuerpo social para afrontaruna situación creada por el fenómeno no menos artifi-cial de la máquina”.

La segunda función es el cabal desempeño de su rol como“ente racionalizador del interés colectivo y servidor so-cial de última instancia”. En esta área sobresalen, entreotras, las siguientes funciones: el logro de una adecuadadistribución del ingreso entre los grupos de la sociedad,la provisión de servicios sociales indispensables con legíti-mo carácter público, la prestación tanto de bienes y servi-cios públicos diferentes a los anteriores como el sumi-nistro de bienes colectivos, ya sea directamente o mediantealgún tipo de asociación de los mismos particulares.

Aunque en diversos círculos se presume que laglobalización favorecería la reducción del Estado, paradó-jicamente la progresiva integración tiende a agudizar laexposición a riesgos externos y, en consecuencia, a aumen-tar las demandas de programas gubernamentales para ate-nuar las vicisitudes enfrentadas por los grupos menosmóviles y más vulnerables a la competencia externa. Conel agravante de que la globalización también afectanocivamente la eficacia y habilidad de los Estados nacio-nales para ejercer dicho papel compensador y redistributivo(Garay, 1997). En palabras de Rodrik (1997):

“con el avance de la globalización puede erosionarseel consenso social requerido para mantener abiertoslos mercados domésticos a la competencia externa, in-cluso hasta el punto en que se torne posible el retornoal viejo estilo de proteccionismo”.

Por consiguiente, contrario a lo postulado por ópticas ra-dicales voluntaristas, para poder desempeñar con propie-dad su papel social a esta altura del proceso deglobalización, el Estado debe erigirse como institución so-cial legítima, representativa, sólida, eficaz y funcional bajouna nueva lógica política y económica, sujeta a un activoescrutinio por parte de la sociedad: “rendición pública decuentas” (accountability). Es por ello, precisamente, que:

“El debate sobre el Estado (en los países en desarrollo)no debe enmarcarse en la falsa dicotomía Estado versusno Estado. Ha de concentrarse primero, en redefinir elmismo Estado (a la luz del desarrollo capitalista mun-dial, de la posición de estas naciones en la nueva divi-sión internacional del trabajo y de las particularidadestanto del patrón de acumulación de capital y de repro-ducción de la fuerza de trabajo como de la evolución dela organización social a nivel nacional); y luego, en es-pecificar las normas y los patrones de racionalidad polí-

tica, institucional, económica y administrativa que hande regir su funcionamiento para propugnar por el cabalcumplimiento de sus funciones sociales prioritarias. Laliberación, la desregulación y la privatización de la eco-nomía no son ni mucho menos óbice para justificar niabogar por el desmantelamiento del Estado (en los paí-ses en desarrollo)” (Garay, 1992).

La reflexión fundamental no debe girar alrededor de cosa dis-tinta a cómo hacer –y bajo qué procedimiento– para validar ydar plena vigencia a una nueva lógica política y económica enla conducción del Estado, de frente a un profundoreordenamiento social, en medio de una crisis del modelo tra-dicional de desarrollo y ante la necesidad de transformacióndel aparato económico de estos países para poder enfrentarcreativamente la reconfiguración del escenario mundial.

Si bien esta postura sobre la transformación y eladecuamiento del ente Estado-nación a la luz de la nuevadivisión internacional del trabajo en proceso de consolida-ción puede enmarcarse en una perspectiva teórica yprogramática de corte liberal reformista, modernizante, debeconceptualizársela con las debidas precauciones y cautelas.Esto para al menos evitar incurrir en las falencias, debilida-des y vacíos característicos de la óptica neoliberal radical, yeludir caer en posiciones voluntaristas, irreales, sobre la au-tonomía y capacidad de acción y regulación de los Estados-nacionales periféricos para su autodeterminación plena almargen de las necesidades del capital a escala mundial.

UNA VISIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DE LA IN-TERVENCIÓN

Existen razones suficientes para que en un ambiente decompetencia imperfecta –con la presencia, por ejemplo,de economías de escala, economías externas asociadas a lainnovación técnica y el aprendizaje– una interferencia gu-bernamental en el mercado mediante la adopción de unadeterminada política estratégica pueda adquirir la debida le-gitimidad y validez teórica y programática, aun dentro delmarco de la misma teoría económica convencional.

En este sentido, el argumento de creación de ventajascompetitivas dinámicas se basa en el supuesto, contrario ala teoría neoclásica, de la existencia de precios incorrectos, ra-zón por la cual se requiere la intervención del Estado parapropiciar condiciones de mercado que puedan ser aprove-chadas por actividades productivas caracterizadas tanto portal tipo de ventajas competitivas, externalidades y econo-mías de escala, como por su potencial para enfrentar efecti-vamente la competencia externa. Así, varios países como


Corea y Taiwán aplicaron no solamente incentivos neutralespara el aprovechamiento de ventajas comparativas estáticas–como mano de obra barata–, sino que, más allá, el Estadoincentivó acciones para reducir el costo de uso del capital yestimular procesos de aprendizaje, con el fin de explotarventajas competitivas dinámicas a largo plazo (Stiglitz,1996; Lall, 1995; Esguerra y Ocampo, 1992).

De cualquier forma, aún aceptando la posibilidadde que una oportuna y adecuada intervención del Estadocontribuya a corregir fallas de mercado, permanece el de-bate sobre la conveniencia de la focalización de la políticapública en comparación con la neutralidad horizontal delas intervenciones gubernamentales en el mercado.

Como lo señala Krugman (1986), reconociendo laposible existencia de sectores considerados estratégicos porsu aporte potencial a la generación de rentas excepcionales y alaprovechamiento de externalidades, surgen varios proble-mas. El primero se refiere a la identificación práctica de lossectores estratégicos, ante las serias dificultades empíricas paraevaluar rentas extranormales no asociadas con diferencias decalidad o con ganancias esporádicas y para simular even-tuales beneficios derivados de externalidades que no se trans-miten directamente a través de los precios en el mercado.

El segundo problema se relaciona con la falta decerteza sobre el éxito de una política focalizada-estratégi-ca en términos del logro de una efectiva promoción yexpansión de los sectores seleccionados, ante la mayorextrarrenta susceptible de generarse por unidad de re-curso escaso dedicado a su promoción (Grossman, 1986).

El tercer problema está relacionado con la imposi-bilidad de contar con recomendaciones genéricas de po-lítica bajo condiciones de competencia imperfecta, y conlas dificultades empíricas para el diseño de una políticadeseable de segundo orden (second best policy), ante la nece-sidad de tener un conocimiento detallado de la compe-tencia a nivel de las actividades productivas y de su rela-ción con el resto de sectores de la economía.

El cuarto problema se encuentra ligado a la pre-sencia de fallas en la intervención del Estado debido a lainfluencia y papel de los grupos de interés y a las con-ductas buscadoras de renta, que imponen importantes cos-tos a la sociedad para favorecer intereses particulares.

Por estas razones, resulta evidente que los posibles be-neficios pueden llegar a ser atenuados, o aun superados, porlos costos sociales potencialmente reproducibles en las fa-llas y distorsiones del proceso de diseño y aplicación de laspolíticas gubernamentales de carácter estratégico-selectivo. Peroello no obsta, de manera alguna, para desconocer la validezy relevancia teóricas del planteamiento de la intervencióngubernamental como objeto de estudio, y del desarrollo dela economía política como verdadera disciplina.

Claramente, en presencia de imperfecciones y fallasen el mercado se justifica la aplicación de políticas guber-namentales socialmente deseables, que por lo menos contri-buyan eficazmente a crear el ambiente propicio para subsa-narlas. Tales políticas correctivas son, por lo general, de ca-rácter horizontal a través del mercado, sin que necesaria-mente se precluya per se la conveniencia potencial de accio-nes gubernamentales de tipo selectivo-estratégico. Por el con-trario, existen situaciones específicas que pueden ameritarintervenciones decisivas de carácter estratégico.

El debate teórico debe residir, entonces, en bajo quécircunstancias y através de cuáles modalidades e instru-mentos debe intervenir el Estado. Es decir, en la cali-dad, la oportunidad y la selectividad, y no sólo en lacantidad, de la intervención. En consecuencia, más quecriticar per se la intervención y regulación del Estado so-bre la actividad económica, surge la necesidad de eva-luar la oportunidad, racionalidad y forma en que se de-sarrollan las estrategias, y la coherencia y efectividad dela aplicación de las políticas públicas deseables.

La Tabla 2.3 ilustra las diferencias entre funcionesy tipo de intervenciones del Estado según intensidad,racionalidad y orientación.

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997.

Suministro de bienes públicos puros: defensa, ordenpúblico, derechos de propiedad, gestión macroeconómicay salud pública.Abordar las externalidades: educación básica y protec-ción del medio ambiente.Regular los monopolios: regulación de los servicios pú-blicos, políticas antimonopolio.Corregir información imperfecta: seguros (salud, vida, pen-siones), reglamentación financiera, protección al consumi-dor.Coordinación de la actividad privada: fomento de losmercados, iniciativas relativas a todo un sector.

Protección de los pobres: programas delucha contra la pobreza y auxilio encasos de catástrofe.Ofrecer seguros sociales: pensiones conefectos redistributivos, subsidios familia-res, seguros de desempleo.

Redistribución: Redistribución de activos

Corregir las disfunciones del mercado mediante: Aumentar la equidad mediante:Intervención mínima

Intervención moderada

Intervención dinámica

Tabla 2.3Funciones del Estado


EL ESTADO Y LA POLÍTICAINDUSTRIAL

En el contexto actual de internacionalización de los paí-ses en desarrollo, la actividad del Estado adquiere gransignificado para el análisis y puesta en marcha de pro-gramas de desarrollo. Así, el tema de la intervencióngubernamental en la política industrial ha generado di-versos debates intelectuales y pragmáticos. De una par-te, están las posiciones radicales que defienden que lalibre acción de las fuerzas del mercado asignaeficientemente los recursos y eleva el crecimiento, y deotro, los que justifican la intervención como mecanismopara aprovechar ventajas dinámicas, corregir fallas demercado y crear el ambiente regulatorio y normativo fa-vorable al desarrollo económico de los países.

La utilización del término política industrial es deorigen reciente en las economías capitalistas, en contrastecon el de política macroeconómica, que ha prevalecidopor largo tiempo. El término fue utilizado en Japón enla década del cincuenta en el marco de la discusión delpapel del gobierno en el desarrollo industrial.

Son varias las definiciones que existen de políticaindustrial –PI–4, sin que se presente consenso alguno.En general, ésta se relaciona con diferentes grados deintervención del Estado. Hay quienes la definen como

“la iniciación y coordinación de actividades guberna-mentales para apalancar incrementos de productivi-dad y competitividad de toda la economía y, en parti-cular, de la industria. Todo lo anterior estriba en quela política industrial positiva implica la incorporaciónde criterios estratégicos bien orientados en la políticaeconómica pública” (Jhonson, 1984).

Otros definen la PI como la“manera de contribuir a incrementar el nivel de bien-estar de la economía cuando la libre competencia en-cierra ciertos tipos de problemas desde el punto de vistade la asignación de los recursos o de la distribucióndel ingreso, causados por las deficiencias y fallas del

mercado. Más aún, esto se refiere a la totalidad de laspolíticas públicas diseñadas para alcanzar como obje-tivo la intervención en la reasignación de recursos en-tre industrias y sectores y en la organización de indus-trias individuales” (Itoh y Samura, 1988 )

Una forma de abordar la política industrial se basa,según la teoría neoclásica, en la superación de las fallasdel mercado. Con la intensificación de la competenciaen los países desarrollados durante la década del ochen-ta, principalmente en actividades consideradas como hightech, varios de ellos, por medio de la intervención guber-namental, replantearon la conveniencia de diseñar es-trategias en sectores dinámicos con el fin de fortalecerventajas competitivas, no sin enfrentar la posición dequienes consideran que la mano invisible del mercadoadecúa y asigna eficientemente los recursos. En este con-texto, son varias las vertientes que analizan las ventajasy desventajas de la intervención del Estado en la políticaindustrial.

Retomando algunos de los aspectos más relevantessobre la conceptualización y justificación de la políticaindustrial para países desarrollados, Grossman realiza unasíntesis tanto teórica como de las evidencias empíricasque aportan elementos distintivos de las diversas ver-tientes sobre el grado de intervención del Estado en lapromoción de actividades productivas. Como se apreciaen la Tabla 2.4, la justificación de la intervención delEstado se basa en la fallas del mercado –economías deescala, externalidades e imperfecciones en los mercadosde capital y de bienes–, señalando algunos efectos quedistorsionan los supuestos de libre mercado en una si-tuación de competencia.

Grossman establece un rango de posibles interven-ciones gubernamentales y sintetiza las principales refe-rencias teóricas y empíricas que fundamentan la promo-ción de nuevas actividades industriales. Así entonces, enuna situación donde los mercados no trabajan perfecta-mente existiría la necesidad de intervención guberna-mental para el mejoramiento del desempeño industrial.La conveniencia de una política industrial depende de lanaturaleza de las fallas de mercado y de la capacidad delos gobiernos de aplicar las intervenciones deseables y ne-cesarias.

En este sentido, Okimoto presenta una compara-ción entre esquema conceptual, objetivos y tipo de in-tervención gubernamental en el diseño de las políticasindustriales adelantadas por los Estados Unidos y Japón.Destaca dos tipos básicos de política industrial: uno con-siste en la búsqueda del fortalecimiento de la dinámica

4 Diferentes concepciones de política industrial: 1. Política di-señada para incrementar el bienestar en una economía cuan-do las fallas de mercado dificultan su funcionamiento comomecanismo para la asignación de recursos a través de la librecompetencia. Incluye el conjunto de estrategias orientadas auna mejor asignación de recursos entre industrias o sectoresy en la organización de industrias individuales (Itoh, Kiyono,Okuno y Suzumura, 1988). 2. Conjunto de políticas emplea-das para superar las limitaciones del mecanismo de mercado,que permiten la intervención de la industria para lograr al-gún objetivo de interés público (Goto, F.M e Irie, K.).


1. Economías de escalaa. Economías de escalaestáticas

1. Subsidio al ingreso si el excedentede los consumidores es mayor que laspérdidas operativas privadas y elefecto negativo por la caída deganancias de las firmas ya existentes

Horstman y Markusen, 1986

2. Existencia de escala de operación mínima concostos medios decrecientes.

Schlie, 1986

1. Grandes costos fijos de entrada. Pocas firmascapaces de ingresar a escalas de producción conbeneficios.

1. Exis tencia de cur va de aprendizajepronunciada. Los costos de producción soninicialmente elevados pero declinan rápidamen-te con la experiencia acumulada en la nuevaactividad.

b. Learning by doing Alchian, 1963

(Interno a la firma. Econo-mías de escala dinámicas)

1. Subsidio al ingreso durante la fasede aprendizaje si el excedente delconsumidor es mayor que las pérdidasoperativas privadas debido al ingreso.El ingreso de más de una firma reduceel volumen de ventas de las existentesy la velocidad con la cual gananexperiencia y los beneficios delaprendizaje asociados a la misma.

Zimmerman, 1982.

Lieberman, 1984Bresnahan, 1986Baldwin y Krugman, 1987

Dasgupta y St igl i tz,1988Trajtenberg, 1989

c. Promoción al ingresoestratégico.

1. El tamaño del mercado mundial soporta sólouna firma en la actividad. El gobierno secompromete a apoyar las firmas locales en sucompetencia con las firmas extranjeras rivales porla posesión del mercado emergente.

1. Subsidio al ingreso debido a losbeneficios monopólicos que obtiene lafirma.

Ethier, 1982

Brander y Spencer, 1985

Dixit y Kyle, 1985Dixit, 1986Dixit y Grossman, 1986Grossman, 1986Horstman y Markusen, 1986

Baldwin y Krugman, 1987ay 1987 bBaldwin y Flam, 1989Helpman y Krugman, 1989

(Caso particular de econo-mías de escala estáticas ydinámicas)

Determinantes de algunas Efectos distorsionantes sobre el mercado de Posibles intervenciones Referencias teóricas y empíricasfallas de mercado competencia perfecta

1. Significativas inversiones en la creación deconocimiento. Características de bien público delconocimiento. Es eficiente y quizás inevitable quelos frutos de los esfuerzos de investigación ydesarrollo se expandan a través de la sociedad.

Los agentes privados sólo se harán cargo de loscostos si pueden internalizar los beneficios.

1. Subsidio a los costos privados deinvestigación y desarrollo.

Arrow, 1962

Griliches, 197

Jafee, 1984Grossman y Shapiro, 1985

Tabla 2.4Promoción de nuevas actividades industriales: síntesis delos argumentos y evidencias recientes

II. Externalidadesa. Investigación y desarrollo

2. Incitar a las firmas a internalizar lasexternalidades asociadas con lacreación de nuevas tecnologías através de la promoción de joint venturespara investigación y desarrollo

3. Incrementar la protección en el exterior

4. Utilizar subsidios a la producción oexportación, o protección del mercadointerno, aunque generan simultá-neamente efectos negativos.

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○


a. Reputación de calidadcomo barrera a la entrada

1. Imperfecta información sobre los atributos delos productos por parte de los consumidores.Problemas de falta de prestigio de calidad paralos nuevos ingresantes.

1. Proveer incentivos diferencialespara que las firmas produzcan bienesde al ta cal idad (por ejemplo,estándares de calidad mínimos).

Bagwell y Staiger, 1988

Grossman y Horn, 1988

Fuente: Tomado de Kosacoff (1997), con base en Grossman.

IV. Imperfecciones en el mercado de bie-nes

Continuación tabla 2.4

Determinantes de algunas Efectos distorsionantes sobre el mercado de Posibles intervenciones Referencias teóricas y empíricasfallas de mercado competencia perfecta

1. Los prestatarios seguramente conocen más dela naturaleza, riesgo y probables retornos anteescenarios alternativos y sobre su propiacapacidad para emprender una nueva actividad.

1. Subsidios selectivos a la tasa deinterés, sólo en el caso donde losmecanismos de mercado sistemá-ticamente seleccionan aquellas firmaso potenciales ingresantes que desdeun punto de vista social son menosatractivos.

Siglitz y Weiss, 1981

Estas asimetrías no serían significativas para elprestamista si los contratos de deuda aseguraranel repago bajo todas las circunstancias. Pero losmercados de crédito se caracterizan por laprotección del Estado bajo estatutos de respon-sabilidad.

limitada y por lo tanto, exponen al prestamista ala quiebra de la firma (problema de selecciónadversa).

De Mesa y Webb, 1987

Flam y Staiger, 1989

Sen, 1989

b. Asimetrías de informa-ción

a. Divergencias de loscostos social y privado delos fondos

1. Existencia de una divergencia exógena entreel costo de oportunidad social de los fondos y latasa a la cual el mercado pone los fondos adisposición de los prestatarios. Tales divergenciaspueden deberse a la incapacidad de evaluaciónde los inversionistas, a su aversión irracional alriesgo, o a su sobreestimación sistemática del ries-go de nuevas actividades

1. Subsidiar el crédito, si las tasasprivadas de descuento soninadecuadas. Subsidiar los avales ocompensar imposit ivamente laspérdidas de las firmas para aliviarparte de la exposición privada si laaversión al riesgo es demasiadogrande.

Tales subsidios y beneficiosimpositivos deben estar disponiblespara todos los inversores en todos lossectores, a menos que se conozcaque el mercado sistemáticamentediscrimina contra cierto tipo de acti-vidades.

Kafka, 1962

III. Imperfecciones en el mercado de capital

1. Ganancias de productividad provenientes dela experiencia en la producción puedenacumularse en otras firmas que no son la queemprende el proceso manufacturación (varianteclásica del argumento de la industria naciente).

1. Subsidio a la producción debidoa los beneficios de la externalidad.La política comercial es una proxy,ya que promueve el aprendizajepero también induce simul tá-neamente un efecto negativo.

Lieberman, 1982

Zimmerman, 1982Bell, Ross, Larson yWestphal, 1984

(Externo a la firma)

b. Learning by doing

Griliches, 1986Katz, 1986Bernstein, 1988Bernstein y Nadiri, 1988y 1989

Chin y Grossman, 1989Grossman y Helpman,1989a y 1989bLichtenberg y Siegel, 1989


industrial para alcanzar niveles superiores de desarrolloy superar el retraso con respecto a otros competidores(catch up); otro es de carácter estratégico, con el propósi-to de aprovechar ventajas competitivas dinámicas y co-laborar con los agentes privados para la selección de in-dustrias potencialmente competitivas (targeting)(Kagami, 1995; Tabla 2.5).

En efecto, la experiencia de política industrial delos Estados Unidos ha estado muy asociada con elemen-tos que privilegian la elección de ganadores por partedel Estado. En realidad, diferentes gobiernos no sólo hanseguido utilizando la política comercial con el objetivode proteger preferentemente ciertas industrias –texti-les, automotriz y con alto contenido tecnológico–, sinoque también han llevado a cabo iniciativas en materiade política tecnológica que ponen en evidencia un pun-to de inflexión en la tradición del diseño de la políticanorteamericana. De hecho, dados los problemas que en-frenta la industria en los últimos años, se ha producidouna modificación gradual de la concepción de políticapública.

En el caso de Japón es evidente que el desarrolloeconómico ha estado sujeto al diseño de política indus-trial y tecnológica, dentro de un modelo de capitalismoorganizado por el Estado. Es así como ha predominado

una compleja red de relaciones con el sector privado,fijándose orientaciones a largo plazo. En efecto, la polí-tica de desarrollo industrial seguida por el Japón ha es-tado orientada a la creación de ventajas competitivasdinámicas. La estrategia, a diferencia del caso de los Es-tados Unidos, fue impulsar en forma selectiva las ramascon mayor posibilidad de crecimiento y desarrollo sos-tenido (Chudnosvsky, 1993).

Una visión reciente sobre las desigualdades de de-sarrollo sostiene la conveniencia de políticas industria-les en países en desarrollo para crear capacidades tecno-lógicas y habilidades para la competencia global. Se des-taca el trabajo adelantado por Lall, quien centra la aten-ción en el papel de la política pública y la creación decapacidades tecnológicas. El autor aborda el grado deintervención y la política industrial bajo tres enfoques.El primero consiste en la visión neoclásica que planteaque todos los mercados son perfectos y que cualquierintervención afectaría la asignación óptima de recursosy la subsecuente maximización del crecimiento.

El segundo consiste en la visión market friendly, se-gún la cual los países en desarrollo presentan fallas delmercado y, por lo tanto, son necesarias las intervencio-nes funcionales y selectivas, aduciéndose que en la prác-tica sólo las primeras son factibles y deseables, mientras

Estados UnidosFallas del mercado

• Externalidades• Negligencia de bienes colectivos• Abusos antitrust• Ciclos de negocios• Necesidad de fuerza de trabajo• Desempleo• Redistribución• qInjusticias sociales• Pérdida de competitividad internacional

Seguridad Nacional• Cuellos de botella (materias primas)• Mercado externo enclaustrado• Dependencia externa peligrosa• Pérdida de competitividad en industrias vitales• Necesidad de adaptación tecnológica

Distorsiones de la intervención gubernamental• Efecto contagio de políticas (impuestos-subsidios)• Políticas remediales

JapónImperfecciones del mercado

• Deficiencias del mercado de capitales• Mala distribución de recursos regionales• Desórdenes industriales• Ineficiencias de producción• Mala asignación de recursos• Problemas relacionados con la estructura industrial

Seguridad económica• Desajustes estructurales

Efectos precipitados de la PI• Asistencia para empresas de tamaño pequeño y mediano

Superación (catch-up) industrial• Vulnerabilidad de la industria naciente• Trato de bajo valor agregado• Inaceptabilidad de ciertas áreas de ventaja comparativa• Pérdida de autonomía industrial

Fuente: Okimoto, 1989, p 53.

Tabla 2.5Esquema conceptual de la intervención de gobierno -Japón - USA


que las segundas requieren de remedios selectivos queson insignificantes para el desarrollo industrial y pue-den ser más costosas que las mismas fallas que buscancorregir (Lall, 1992; 1994; 1995).

Esta perspectiva relaja algunos de los supuestosneoclásicos, aceptando que el mercado de los factores noopera perfectamente y que mercados como el de la edu-cación pueden ameritar intervenciones para crear la basede capital social –como el conocimiento y el capital hu-mano– requerido por los procesos de industrialización.En este sentido, Nelson (1996) plantea una noción decapacidades sociales:

“Para el desarrollo influyen no solamente los niveleseducativos en las universidades líderes y laboratoriosde investigación sino también los procesos sociales ypolíticos que afectan el sistema educativo, los siste-mas de transporte y comunicación y el aparato legalregulatorio de los gobiernos”.

La tercera visión es la relacionada con el enfoqueestructuralista; señala que tanto las intervenciones fun-cionales como selectivas son necesarias para promover eldesarrollo industrial. Debido a que las fallas difieren enincidencia e intensidad a través de las diversas activida-des, se da cabida a intervenciones selectivas. Sobre estavisión Lall desarrolla una serie de argumentos que sefocalizan en la adquisición de capacidades tecnológicas –CT–5

y en las fallas que se debe afrontar en dicho proceso. Laadquisición de las CT depende de cómo las firmas e ins-tituciones combinan una serie elementos –gestión, tec-nología, inversiones, etcétera– para funcionar como or-ganizaciones con interacción constante entre sus miem-bros y transmisión de flujos efectivos de información, afin de generar unas sinergias que permitan alcanzar ren-dimientos mayores que la suma de las habilidades y co-nocimientos individuales de las firmas.

En una situación en la que las firmas se orientan alos mercados internacionales puede darse otra serie deestímulos para la creación de las CT, ya que la compe-tencia estimula a las firmas a reducir costos, mejorar lacalidad, introducir nuevos productos, aprovechar eco-nomías de escala y adquirir información actualizada so-bre mejoras de diseño y proceso. Sin embargo, para que

las firmas alcancen niveles competitivos requieren incu-rrir en un conjunto de costos –diferenciados según lacomplejidad tecnológica de la actividad– y gasto de tiem-po –dependiente del grado de la trayectoria de aprendi-zaje–, que no pueden ser recuperados con una rentabili-dad privada suficiente como para justificar la realizaciónde inversión en la actualización tecnológica y la moder-nización. Tal es el caso de las industrias nuevas y las quetransitan trayectorias dinámicas de aprendizaje y actua-lización tecnológica.

En el proceso de desarrollo de CT pueden presen-tarse varias fallas de mercado. En los mercados libressuele haber dos tipos de fallas que afectan la asignaciónóptima de las inversiones entre actividades simples ycomplejas y entre inversiones físicas, compra de tecno-logía y esfuerzos tecnológicos internos. En cuanto al pri-mero, una industria naciente con presencia de costos deaprendizaje que ingrese rezagadamente a la competen-cia debe enfrentar desventajas frente a las trayectoriasde capacitación recorridas por las ya instaladas. En elsegundo caso, la capacitación y adecuación tecnológicapresentan fallas de mercado debido a la imperfectaapropiabilidad de la información y las habilidades(Arrow,1962). De igual manera, Nelson (1996) argu-menta que:

“La tecnología y la ciencia interactúan de manera di-versa y compleja. Tanto las instituciones privadasorientadas a obtener ganancias como las públicas des-empeñan funciones en casi todos los campos del avan-ce tecnológico, por lo que no resulta obvia una divi-sión eficiente de labores entre ellas. No es totalmenteclaro si se deben otorgar subsidios o protección o, porel contrario, realizar inversión pública o desarrollar unmarco regulatorio y de coordinación”.

La promoción del desarrollo industrial puede necesitarintervenciones para superar las fallas del mercado en laasignación de recursos entre actividades y dentro de lasfirmas. Estas intervenciones deben estar asociadas al pro-ceso de aprendizaje dentro de las firmas. Pero la natura-leza y el proceso de desarrollo para crear capacidadesenfrentan fallas de mercado que sugieren formas muyvariadas de intervención. La experiencia demuestra quelas diferencias de desempeño entre países están asociadasal diseño institucional de políticas, e indica que el fracasode las políticas es uno de los peligros de no aplicaroportuna y adecuadamente los correctivos necesarios.

Desde la perspectiva de la teoría evolucionista,Nelson (1996) afirma:

5 “Mucha de la literatura trata a la tecnología como si fuera unbien público, reconociendo apenas que hay alguna fricciónen trasladarla entre firmas. A diferencia, lo relacionado conel manejo y administración de la tecnología es típicamenteuna cuestión organizativa especifica a la inversión y el apren-dizaje. La capacidad tecnológica es más un tipo de bien priva-do que de bien público (Nelson R., 1996).


Determinantes Fallas de mercado Políticas correctivasl. Incentivos* Políticas macroeconómicas

* Competencia externa

*Competencia doméstica

ll. Habilidades* Trabajador y supervisor

* Técnicas

* Ingeniería de producción

* Diseño y desarrollo

* Científicas e investigaciónbásica

*Administrativas, organiza-cionales y de mar-keting

Información y apoyo técnico:

* Conocimiento de la necesi-dad de esfuerzos para DIT

* Acceso a información deotras firmas, instituciones, uni-versidades, etc.

* Estándares, metrología, ins-talaciones de testeo

* Servicios de extensión téc-nica

* Implementación de contra-tos tecnológicos

* Servicios de información so-bre fuentes técnicas, tendencias

* Apoyo a la investigaciónbásica

* Acceso a información tec-nológica mundial

lll. Financiamiento para DIT

* Disponibilidad de finan-ciamiento en tasas apropiadas y

Tabla 2.6Argumentos de la intervención para el desarrolloindustrial-tecnológico -DIT-

Protección a la industria naciente (muy selectiva, monitoreada,limitada en duración, con salvaguardas, integrada con eldesarrollo institucional y de habilidades). Liberalización denetapas, tomando en cuenta los costos de reaprendizaje

Asegurar la competencia, regular los monopolios, pero crearcomplementariamente grandes firmas en donde sean nece-sarias para explotar economías de escala y marketing

Apoyo gubernamental a la educación escolar y de nivel su-perior y al entrenamiento especial. Evaluación de calidad ycontenidos educativos. ‘Selectividad en la creación de ha-bilidades de nivel superior, insertadas en la estrategia indus-trial.

Información, incentivos y subsidios para el entrenamiento enla firma. Apoyo al entrenamiento en el exterior, contrataciónde entrenadores del exterior.

Información y persuasión sobre la necesidad de actividadtécnica. Fortalecimiento de los derechos de propiedad inte-lectual.

Provisión de servicios de infraestructura; establecimiento deinstituciones de IyD para industriales seleccionadas (asegu-rando las interrelaciones con las empresas).

Servicios de extensión técnica para pequeñas empresas.

Servicios de informaciones sobre fuentes de tecnología.

Apoyo a actividades de IyD cooperativas en las industrias.Apoyo a actividades de IyD estratégicas.Estímulo a la subcontratación y al compre local.Articulación con la IyD extranjera.

Creación de capacidades de financiamiento tecnológico enbancos, con entrenamiento, subsidios (sólo para comenzar); pro-

No es aplicable

La exposición a la competencia conduce a una inver-sión insuficiente en DIT debido a las externalidades,aprendizaje impredecible, falta de comprensión delproceso DIT, complementariedades de inversión, bre-chas de información, aversión al riesgo.Poder de mercado, economías de escala y variedad,complementariedades, necesidad de gran tamaño(para ingresar a los mercados mundiales y lograra elentrenamiento e IyD avanzados).

Las inversiones en educación formal padecen deindivisibilidad, mercados ausentes (escasez de ofertade docentes e instalaciones), riesgo, previsión imper-fecta, falta de información. El control de calidad y elcontenido curricular tienen brechas de información.

Las inversiones de las empresas en entrenamiento po-seen externalidades (inapropiabilidad), desconocimien-to de los beneficios del entrenamiento, aversión al ries-go, fallas del mercado de capitales.

Brechas de información y mercados de información frag-mentados (sobre fuentes de tecnología); demoras poraprendiendo a aprender; indivisibilidad de las instala-ciones de infraestructura; características de bien públi-co de alguna información.

(Externalidades e inapropiabilidad); brechas de habili-dades; aversión al riesgo; ausencia de intermediacióntecnológica.

Insuficiente desarrollo de interrelaciones entre firmas,provocando una escasa difusión de la tecnología. In-adecuados esfuerzos cooperativos de las empresaspara obtener estándares y calidad.

Ausencia de lazos con las actividades de investiga-ción en el exterior.

Fallas del mercado de capitales debido a informaciónausente o asimétrica, selección contraria, riesgo mo-


ral, costos de evaluación o ejecución en créditos paraDIT; aversión al riesgo o políticas muy conservado-ras de los intermediarios financieros.

Falta de habilidades relevantes en la intermediaciónfinanciera.

Inversión insuficiente el IyD local debido a los facto-res precitados).

Transferencia de tecnología padece de las imperfec-ciones del mercado internacional de tecnología, pro-veedores monopolistas u oligopolistas, informaciónasimétrica.

en cantidad suficiente para IyD ocomercialización de innovaciones.

* Financiamiento parainnovadores con participaciónigualitaria.

* Financiamiento especialpara PYME

lV. Políticas tecnológicas

* Importación de tecnología,IED, promoción del IyD local,otras intervenciones para for-talecer el DIT

Determinantes Fallas de mercado Políticas correctivas

“La diversidad de firmas es un aspecto esencial del pro-ceso que genera progreso económico. El monopolio uoligopolio con fuertes barreras a la entrada, son unproblema económico serio no tanto por el diferencialentre precio y costos, sino especialmente porque nomotivan la generación de nuevas rutinas ni atiendendebidamente la localización de recursos de la que de-pende el progreso económico. En efecto, en la teoríaevolucionista se plantea que una política industrialactiva es un juego no necesariamente de suma negati-va [...] Por supuesto las fallas de mercado y la eficienciagubernamental varían entre actividades [...] De ahíque no sea posible definir una política activa deseablecon base en reglas simples”.

La política industrial se justifica en la medida en queprovea eficientemente mecanismos de coordinación au-sentes en una economía de mercados libres. Como meca-nismo de coordinación institucional, la política indus-trial puede ser más eficiente en un contexto en el que sepresenten interdependencias entre organizaciones de lasociedad, particularmente empresarios, trabajadores y go-bierno, por su impacto favorable en la reducción de cos-tos de transacción. La coordinación es un mecanismo parareducir y socializar el riesgo individual a través de lainteracción estatal. La política industrial debe ayudar a lacoordinación del cambio económico, a fomentar la expe-rimentación y a preservar la diversidad (Kosacoff y Ra-mos, 1997). Adicionalmente, como señala Nelson (1993):

“Los despilfarros asociados con la duplicación de esfuer-zos innovativos son convenientes cuando se transitentrayectorias con un mínimo de diversidad ante la incer-tidumbre sobre su éxito futuro antes que avanzar enuna sola dirección que puede resultar equivocada”.

visión de financiamiento especial para esfuerzos de DIT que en-lacen con instituciones de IyD; instrumentos financieros paraPYME; capital de riesgo y otros esquemas para proveer instru-mentos especiales para compartir riesgos.

Focalización de sectores con potencial tecnológico excep-cional.

.Incentivos fiscales y de otro tipo para IyD; compra de pro-ductos con innovaciones locales; servicio de informaciónsobre fuentes de tecnología, control selectivo de la IDE ynegociación para asegurar el desarrollo local delknow-why. Apoyo selectivo a proyectos de IyD con grandesbeneficios y externalidades positivas potenciales.

Fuente: Kosacoff y Ramos, 1997.

Continuación tabla 2.6

En este sentido, Chang sostiene que el crecimiento seexplica porque los agentes han experimentado con nue-vas cosas y nuevas formas de hacerlas, y para hacerlo po-sible surgieron muchas instituciones que permitieronsocializar los riesgos inherentes a la actividad innovativa(citado por Kosacoff y Ramos, 1997). Así, el espacio dela política industrial en relación con la innovación tec-nológica reside en la complementación de un mercadode capitales imperfecto, en el subsidio de firmas en acti-vidades con altos costos fijos de entrada, y en la coordi-nación de la investigación universitaria y su articulacióncon el mundo de la producción, entre otros.

Ahora bien, el Estado debe estar en capacidad deasumir el papel de agente de última instancia para apo-yar la autonomía de los agentes en el desarrollo de susesquemas de acción y de nuevas capacidades, para defi-nir el arreglo social de relacionamiento entre agentes conmiras a enfrentar el problema de coordinación y promo-ver el interés colectivo. En este contexto el Estado debecontribuir, como institución de instituciones, a superar lasfallas de mercado, para crear las condiciones básicas queincentivan el crecimiento económico. El carácter quedetermina la obligatoriedad para que la intervencióngubernamental sea lo más acertada posible, depende, en-tre otros factores, de las reformas estructurales y los cam-bios institucionales que se deban dar. Es evidente la ne-cesidad de producir un cambio de carácter institucionalen la organización estatal con el fin de que ésta asumaun papel coordinador y catalizador en el diseño de lapolítica industrial (Tabla 2.6).

El actual debate sobre política industrial en Amé-rica Latina se centra en la cuestión de la competitividad,con el propósito de aumentar la productividad factorial,mejorar la calidad de los bienes y servicios y promover


la generación y difusión tecnológica. En general, estavisión se refiere a políticas de fomento productivo y tec-nológico más que a políticas industriales de tipo selecti-vo. El desafío actual es fortalecer la inserción internacio-nal, orientando la estructura productiva en la direcciónde las tendencias dinámicas del comercio mundial, acre-centando el contenido de conocimientos y valor tecno-lógico en los productos, privilegiando la promoción deeslabonamientos productivos y de servicios en torno alas exportaciones, y estimulando los servicios a la pro-ducción, el desarrollo de los proveedores y la produc-ción de los insumos intermedios y bienes de capital aso-ciados (Rosales, 1994).

En el escenario de internacionalización de la eco-nomía, varios países de América Latina han iniciado sen-dos debates en torno de las estrategias de desarrollo in-dustrial. Las políticas hasta ahora adelantadas presentanvarias diferencias de diseño, secuencialidad y prioridadde acuerdo a las estructuras productivas y la organiza-ción institucional. El resurgimiento de políticas públi-cas, a diferencia de las estrategias condicionadas por elmodelo de sustitución de importaciones, se enmarca enun entorno económico, institucional y de estrategias dedesarrollo totalmente diferente.

Las políticas industriales giran fundamentalmenteen torno a la creación de ventajas competitivas en lospaíses. Según esta concepción, Pérez plantea algunos he-chos estilizados que diferencian el diseño de las políticasen los países de la región: 1. Políticas industriales detipo horizontal y orientadas a nivelar el campo de juegomediante la corrección de fallas de mercado claramenteidentificadas. 2. Políticas industriales para aumentar losniveles de empleo y de crecimiento económico, basadoen la efectividad de la política industrial de los paísesdel este asiático.

En este escenario, Colombia, al igual que paísescomo Brasil y México, abrió el debate acerca del papeldel Estado, principalmente en el diseño de las políticasindustrial y comercial en un contexto de apertura eco-nómica. Así, en lo corrido de la presente década se hanpresentado dos fases en el diseño de la política públicaindustrial del país.

ESQUEMA DE REFERENCIA PARA EL CAMBIOINSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA INDUSTRIALY COMERCIAL EN COLOMBIA

En el proceso de apertura económica en Colombia, eldebate acerca del papel del Estado en el diseño de la

política industrial y comercial se ha abordado bajo dospuntos de vista. A partir de 1991 –primera fase de aper-tura– la política económica se concibió como una polí-tica de desarrollo enfocada en la utilización eficiente delos factores, bajo la creencia de que el mercado generaríay fortalecería de ventajas competitivas dinámicas que pro-moviesen el crecimiento económico. Asimismo, se su-puso que las modificaciones institucionales aseguraríanel proceso de desarrollo industrial mediante la incorpo-ración de progreso técnico y aumento de la productivi-dad. Bajo este esquema de apertura no se planteó la pro-blemática de la promoción desde fuera del mercado a ladinámica industrial.6

A partir de 1994 –segunda fase de apertura– seconsideró que en el proceso de internacionalización dela economía no debía recurrirse a instrumentos tradicio-nales de política industrial, sino, por el contrario, que eléxito de la estrategia radicaba en la conveniencia de unamayor coordinación de políticas a través de mecanismosespecíficos –para promover la adaptación tecnológica, lacapacitación de recursos humanos, el adecuado financia-miento industrial y el apoyo a la iniciativa empresarial–.Así, en esta fase se contempló una estrategia de moderni-zación y reconversión industrial, con el objetivo de lograr unamayor competitividad y promover al sector manufactu-rero hacia una mejor inserción en el comercio interna-cional. En la presente sección se realiza un recuento delas principales políticas industriales y comerciales adop-tadas en los últimos años en Colombia, y de las reformasinstitucionales adelantadas.

Conviene aclarar en este punto que si bien en elpaís se ha avanzado en el planteamiento de mecanismosy modalidades novedosos de política industrial, como esel caso de los Acuerdos Sectoriales de Competitividad,para la coordinación de las acciones entre los agentes pú-blicos y privados ante las nuevas condiciones de compe-tencia, infortunadamente en el momento de su diseño yaplicación prevaleció la visión acendrada de defensa deintereses tradicionales que ha desvirtuado el propósito yalcances de tales mecanismos.

Una de las condiciones, necesaria aunque no sufi-ciente, para poder establecer una nueva institucionalidaden la coordinación y relacionamiento entre lo público ylo privado, reside en la superación de la cultura de bús-

6 El programa no planteó, entonces, una respuesta estratégicade cara a procurar una forma menos vulnerable de inserción ala economía mundial. Sin duda, no se percibió que la formu-lación y consecuente aplicación de políticas industriales ade-cuadas contribuirían a la articulación de una respuesta estra-tégica viable (Chica, 1996).


queda de rentas y privilegios, vigente desde la imperancia delmodelo proteccionista de sustitución de importaciones.

Se requiere además instaurar una nueva concepciónsocial para afrontar colectivamente las condiciones deincertidumbre de un mundo en competencia abierta, ypropiciar patrones funcionales para la potencializaciónde las capacidades de los agentes productivos como con-junto —y no como entidades aisladas y autocontenidas—y el desarrollo de ventajas competitivas a nivel sistémico.

Aquí reside, precisamente, uno de los retos centra-les para el diseño e implantación de políticas públicasrelacionadas con el sector productivo en medio del pro-ceso de globalización económica. Éste es uno de los te-mas que se deberá profundizar en las siguientes fases delpresente programa de estudio.

ELEMENTOS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL YREFORMAS INSTITUCIONALES (1990-1994)

El programa de apertura económica adoptado en 1990incluyó, entre otros aspectos, la reorganización de lasinstituciones relacionadas con el sector externo, la libe-ralización del régimen cambiario, la eliminación delmecanismo de licencia previa de las importaciones y unarebaja arancelaria manifiesta en la reducción de la pro-tección hasta en una tercera parte entre 1989 y 1993(capítulo 10). También se dio impulso a los procesos deintegración económica con los países vecinos.

Particularmente, el interés gubernamental en ma-teria de política industrial se expresó con la expedicióndel documento Conpes Acciones para la modernización in-dustrial (1993). Se contempló una estrategia política fa-vorecedora de espacios para la concertación y se asumió elcompromiso, por parte del gobierno, de la adecuaciónde un marco legal e institucional para la regulación delas actividades empresariales y la promoción de la librecompetencia, al tiempo que se reconocieran como esen-ciales el mejoramiento y modernización de la infraes-tructura tecnológica y la gestión empresarial, el refuer-zo del liderazgo del sector privado y el papel catalizadordel gobierno en la definición de lineamiento básicos, yel diseño de mecanismos institucionales y de organiza-ción para su aplicación y desarrollo práctico con la acti-va participación de la propia empresa privada.

Dentro de las estrategias de la política industrialse consideró el desarrollo tecnológico como mecanismonecesario para fortalecer y modernizar la capacidad tec-nológica, mejorar el capital humano y modernizar losprocesos de producción del aparato productivo nacional.

En este sentido, se diseñaron estímulos tributarios a lainversión en actividades de ciencia y tecnología, con loscuales el país dio un paso en la aplicación de mecanis-mos de utilización en economías modernas,7 se promo-vió la creación de los centros de desarrollo tecnológico –CDT– de carácter mixto y privado; y se inició el procesode reestructuración del Servicio Nacional de Aprendi-zaje –Sena–, como medio para fortalecer la formacióndel recurso humano especializado.

En principio, en este período no se adoptó una po-lítica industrial selectiva, sino que más bien el gobiernose ocupó de implantar estímulos neutrales de tipo hori-zontal –a través de todos los sectores– entre actividades,tamaño de empresas y regiones, y de orientar la accióndel Estado hacia la creación y consolidación de un en-torno macroeconómico estable, propicio para la inver-sión, el cambio tecnológico y la competencia (Hommes,Montenegro y Roda, 1994). Asimismo, un elemento delas políticas dirigidas al sector manufacturero duranteel período 1990-1994 fue la reestructuración del minis-terio de Desarrollo y sus entidades vinculadas.8

LA POLÍTICA INDUSTRIAL DE RECONVERSIÓNY MODERNIZACIÓN INDUSTRIAL (1994-1998)

A partir de 1994, bajo la nueva administración, el gobier-no consideró necesario diseñar una estrategia de política in-dustrial –PI– soportada en políticas sectoriales activas enun marco de concertación social. La nueva orientación depolítica industrial se sustentó en la premisa según la cual

“la apertura económica contribuyó a la identificaciónde las fortalezas y debilidades de la estructura pro-ductiva colombiana, pero no ideó la respuesta estraté-gica para iniciar el proceso adaptativo de las estructu-ras económicas al nuevo ordenamiento comercial”.

Así, la propuesta de PI consideró la estructuración de unaestrategia de competitividad para la internacionalización,buscando orientar los esfuerzos de manera coordinada en-tre los sectores público y privado.9

7 En particular, con la expedición de la ley 6ª de 1992 se exi-mió de pago de impuestos al valor agregado a aquellas em-presas que iniciaran programas de modernización o activida-des de investigación y desarrollo.

8 Decretos 2152, 2153 y 2155 de 1992.

9 Su expresión más clara han sido los consejos de productivi-dad de los países asiáticos de rápido desarrollo, donde laplaneación sectorial conjunta entre los sectores público y pri-vado ha sido un elemento crucial de los procesos de insercióna la economía internacional.


Bajo este esquema se diseñaron diferentes estrate-gias sobre desarrollo e innovación tecnológica, de mo-dernización productiva, comercial y de infraestructuracon el fin de avanzar en la generación de ventajas com-parativas y competitivas sostenibles. Se reconoció quelos esfuerzos para promover condiciones y capacidadespara la transformación competitiva de las empresas, de-bieran ser complementados con políticas sectoriales ac-tivas, orientadas a superar los obstáculos enfrentados porlos agentes privados para avanzar hacia mayores nivelesde productividad.

A diferencia de la concepción de política industrialcon énfasis en políticas públicas de carácter transversal,sobresale la estrategia de competitividad según la cualla apertura económica debe estar acompañada de la apli-cación de instrumentos para la promoción de ciertos pro-

gramas, tales como programas de financiamiento, diseño,gestión de calidad y promoción de productividad. Enconcordancia con la búsqueda del mejoramiento de lascondiciones básicas de competitividad de las unidadesproductivas, la PI pretende diseñar mecanismos que lo-gren reunir instrumentos dispersos tradicionalmenteutilizados con objetivos de promoción y orientación delsector manufacturero.

Aunque la PI no se considera en sí misma comouna política selectiva10 en términos del diseño y aplica-ción de sus instrumentos, la especificidad de sus princi-

10 Por selectividad se puede entender la necesidad de comple-mentar los instrumentos de carácter transversal con instru-mentos de carácter específicamente sectorial, en una visiónestratégica que establezca criterios de selección (Chica, 1997).

a) Centro de control de calidad ymetrología. b) Redes nacionales delaboratorios de pruebas ensayoscertificación. c) Normalización.

a) Papel estratégico B) Banco de se-gundo Piso c) Inversiones de capitalde riesgo

Acuerdos Bilaterales, Promoción a laInversión Extranjeraa) Comercio Exterior B) ComercioInterno

Colciencias-SENA-IFISIC-Mindesarrollo

UDE-DNP-CorporaciónCalidadMindesarrollo-SENA-IFI-ColcienciasSIC-MindesarrolloIFI-Minambiente

IFI-ColcienciasIFI-ColcienciasIFI-ColcienciasMindesarrollo

SENA

Colciencias-SENA

Colciencias

IFI

MindesarrolloMindesarrollo-CoinvertirMindesarrollo-ColcienciasMindesarrollo-Mincomex-BancoldexIFI

Coinvertir

Minhacienda-DIAN-Mincomercio-Incomex-SIC

1. Creación de CDP-CDT2. Normalización Metrología.

3. Modernización de la cultura

4. Plan de sistematización manufacturero y productivo5. Propiedad industrial6. Protección ambiental

1. Sistema Nacional de2. Campañas en promoción del3. Consultorías y auditorías en4. Premios al diseño Industrial

1. Actualización y puesta en marcaha de la oferta de programas2. Convenios de la Ley 29/90 de Ciencia y Tecnología3. Formación externa de ingenieros para el sector productivo

1. Papel estratégico

2. Red Nacional de3. Bancos regionales de proyectos del sector privado4. Incubadoras de empresas de base tecnológica5. Bienes de Capital

6. Relocalización industrial

1. Inversión extranjera en el proceso de internalización2. Promoción a la competencia

Tabla 2.7Política de modernización y reconversión industrialI. Programa de apoyotecnológico a:

II. Difusión y fortaleci-mien-to del diseño industrial

III. Desarrollo y fortaleci-miento del recurso humano

IV. Alianzas Estrategiasde industrias incipientes

V. Procesos complemen-tarios y fomento a indus-trias incipientes


pales objetivos busca privilegiar la realización de alian-zas estratégicas y la promoción –horizontal– de indus-trias incipientes –bancos de fomento, red desubcontratación, incubadoras de base tecnológica, cen-tros de desarrollo tecnológico, etcétera–. Si bien la nue-va PI no dispone regularmente de programas sectoria-les, prevé acciones y desarrollos institucionales comoplanes de normalización, programas de modernizaciónde la cultura organizacional, de propiedad industrial yde protección ambiental, buscando garantizar unordenamiento coherente entre la gran variedad de ins-trumentos disponibles. La PI privilegió el principio deaplicación multisectorial de sus instrumentos, para evi-tar que los beneficios se concentraran en pocas activida-des industriales. En ese sentido, el programa general deapoyo a la industria nacional recurre a instrumentos comola nueva regulación en materia de inversiones extranje-ras, el sistema de propiedad industrial o los mecanismosde normas técnicas (Tabla 2.7).

En materia de política comercial, en 1994 se adop-tó el plan estratégico exportador (Conpes 2748, diciem-bre 1994), para profundizar las reformas del proceso deapertura, orientando las estrategias hacia la generaciónde ventajas competitivas a partir de una política activa,integral y concertada. Es así como se le dio un mayorimpulso a las negociaciones comerciales internaciona-les, se creó la unidad especial contra el neoproteccionismoy se aplicaron esquemas de fomento a las exportaciones,entre otras medidas.

La nueva condición de la política comercial y elcreciente interés de impulsar estrategias acordes con pro-cesos de internacionalización hacia afuera, crearon con-diciones favorecedoras para impulsar una estrategia dedesarrollo comercial basada en el diseño de nuevos ins-trumentos de promoción a las exportaciones. En este sen-tido, se diseñaron nuevos mecanismos y estrategias depolítica comercial enmarcados en el plan estratégicoexportador. Así, la estrategia comercial colombiana im-pulsó diferentes reformas orientadas a la modernizacióninstitucional.

Con la modernización y reestructuración de las ins-tituciones para la promoción de las exportaciones, comoProexport, se amplió el radio de acción, abriendo nue-vas oficinas en mercados de carácter estratégico y conso-lidando el programa de unidades exportadoras, atendien-do directamente requerimientos de los exportadores yadelantando labores de mercadeo internacional. Sin em-bargo, como se verá posteriormente, en el marco de losacuerdos sectoriales de competitividad –ASC– se han lle-vado a cabo acciones destinadas a aumentar el grado de

protección para las actividades que se encontraban ensituación crítica por causa de la competencia desleal ylas prácticas restrictivas. En este sentido la falta de unacoherencia explícita de los instrumentos de política in-dustrial y comercial ha restado operatividad y eficienciaa las estrategias comerciales.

Otro de los instrumentos de la política comerciales el Banco de Comercio Exterior –Bancoldex–, que desdesu modernización ha continuado aumentando las colo-caciones de crédito para empresas exportadoras y ha ini-ciado el otorgamiento de crédito para compradores deexportaciones colombianas. Se constituyó Segurexpo,como una entidad mixta especializada en el cubrimientode riesgos de la actividad exportadora. Se han puesto enmarcha, contando con la estabilidad de las normas, pro-yectos para la construcción de nuevas zonas francas tan-to en las costas como en el interior del país. (Para unanálisis detallado de la promoción de exportaciones enel país véase el Capítulo 10.)

Además de la liberación comercial, la legislaciónotorgó al gobierno instrumentos y orientaciones preci-sas para adelantar procesos de integración económica,dentro de los cuales vale la pena destacar la revitalizacióncomo unión aduanera del Pacto Andino, ahora Comuni-dad Andina. También se logró la firma de acuerdos deintegración entre Chile y Colombia –que se han mate-rializado con la liberalización plena del comercio bilate-ral para la casi totalidad del universo arancelario–, y en-tre México, Venezuela y Colombia, el Grupo de los Tres,con un cronograma definido de desgravación arancela-ria. Actualmente se impulsan negociaciones entre laComunidad Andina y el Mercosur, y se ha avanzado enel proceso de modernización institucional de la Comu-nidad Andina11.

Para una mayor comprensión de las interaccionesdel diseño y ejecución de las políticas comercial e indus-trial, puede consultarse el anexo del presente capítulo,el cual presenta la estructura institucional organizativade la planeación y ejecución de la política pública enColombia.

11 El lector interesado en conocer el marco institucional del ma-nejo de las políticas económica y comercial de Colombia, pue-de consultar el Anexo.


INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓNINTERINSTITUCIONAL DE LA

POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMERCIAL

La modalidad que Colombia ha asumido para plasmar lasestrategias contempladas en la política industrial –PI– estábasada en acuerdos de concertación. Bajo esta modali-dad, se instituyen los acuerdos sectoriales decompetitividad y el Consejo Nacional de Competitividadcomo escenario de articulación interinstitucional quepretende enfrentar ciertas fallas y distorsiones del mer-cado en áreas como las de comercialización, capacitacióndel recurso humano, diseño de procesos y productos, tec-nología e infraestructura.

Los anteriores escenarios de coordinación buscan ar-ticular esfuerzos públicos y privados para focalizar los ins-trumentos de tipo horizontal, intentando minimizar lasposibilidades de cabildeo (lobbying) y reforzar las relacio-nes entre la representación empresarial –gremios–, las aso-ciaciones de trabajadores, el sector académico y las orga-nizaciones gubernamentales de manera que logren redu-cir asimetrías de información para poder asignareficientemente recursos, evaluar y llevar a cabo conjunta-mente el seguimiento de las actividades comprometidas.

La siguiente sección presenta una descripción so-bre los aspectos y cambios institucionales relacionadoscon la puesta en marcha de la política industrial y tec-nológica. Con el fin de analizar la efectividad de las es-trategias industriales y comerciales, enmarcadas dentrode un determinado esquema de organización institucio-nal, se realiza una descripción de algunos escenarios decoordinación utilizados para la ejecución de las políti-cas: los acuerdos sectoriales de competitividad y el Con-sejo Nacional de Competitividad.

LOS ACUERDOS SECTORIALESDE COMPETITIVIDAD

En el marco de la actual estrategia de política industrialse considera a la concertación como un pilar institucio-nal básico. En este contexto se concibieron los acuerdossectoriales de competitividad –ASC– como un mecanis-mo institucional que busca el acuerdo entre el sectorpúblico y el privado para la definición y coordinación delas estrategias y políticas comercial e industrial.

Los ASC son por excelencia el instrumento distin-tivo de la actual estrategia de la política industrial, alconstituirse en el espacio propicio para la coordinación

de las acciones específicas, en el cual el gobierno desem-peña el papel de facilitador y el sector privado asume laresponsabilidad de instrumentalizar y hacer operativoscada uno de los planes y programas de fomento produc-tivo. Los ASC se conciben como un instrumento básicopara la realización coordinada de acciones conjuntas quepropendan por el mejoramiento de la estructura produc-tiva y el alcance de niveles superiores de competitividad,entre otros mecanismos mediante la creación de venta-jas competitivas.

Diversos autores (Chica et al., 1994; Ocampo y Esguerra,1992) han destacado la importancia de la concertación en eldiseño y explicación de la política industrial. El intercambiode información y la reducción del riesgo que trae consigo laconcertación resultan esenciales para la definición de es-trategias empresariales de especialización, gestión, in-versión e incorporación de nuevas tecnologías (Chica etal., 1994).

Objetivos de los acuerdos sectoriales decompetitividad

• Establecer un diálogo permanente entre los agen-tes que diseñan y ejecutan la política industrial y el sec-tor empresarial, con el propósito de realizar un diagnós-tico conjunto de los problemas y definir medidas paraenfrentarlos a nivel de las cadenas productivas.12 Me-diante este mecanismo institucional se busca minimizarlos efectos negativos del carácter fragmentado yasimétrico de la información que poseen los distintosagentes económicos.

• Promover una estructuración de esquemas de in-tegración vertical en cadenas productivas con miras acrear la capacidad para transferir y asimilar tecnologíasmodernas, innovar el diseño de productos y procesos,mejorar la calidad y aprovechar las ventajas competiti-vas dinámicas. Igualmente, iniciar programas de adies-tramiento del recurso humano que puedan aprovechar ypotencializar de manera efectiva la tecnología. De lamisma forma, comprometerse con el desarrollo de nue-vos esquemas gerenciales que conduzcan al fortalecimien-to de la firma para enfrentar eficazmente el reto de lacompetitividad.

• Confluir en la búsqueda de mayores niveles decompetitividad, diseñando planes y estrategias a media-

12 Por cadena productiva se entiende la agrupación de activida-des que desarrollan procesos productivos mediante la utiliza-ción de materias primas y productos comunes. Una cadena pro-ductiva comprende los eslabonamientos desde la adquisiciónde la materia prima hasta la comercialización del producto.


no y largo plazo en áreas como el desarrollo tecnológico,el diseño industrial, la reconversión, la modernización yla capacitación de recursos humanos.

Además de estos objetivos generales, el gobiernose compromete a crear un entorno macroeconómico ade-cuado a la inversión, asegurar la estabilidad de las reglasde juego, desarrollar una adecuada infraestructura física ysocial y avanzar en la superación de las fallas de merca-do, con el único propósito de aprovechar externalidadespositivas y facilitar condiciones favorables mediante pro-gramas de financiamiento, capacitación de recursos hu-manos y desarrollo tecnológico.

EJECUCIÓN

Los acuerdos sectoriales de competitividad deben partirde un diagnóstico detallado del conjunto de los sectoresque conforman una cadena productiva. Este diagnósticose ha elaborado con base en la información de las dife-rentes instituciones públicas y privadas, complementa-da con el desarrollo de encuestas presenciales a empresa-

rios por parte de funcionarios de gobierno yagremiaciones.

A grandes rasgos, los diagnósticos sectoriales bus-can detectar problemas de orden coyuntural y estructu-ral. Por problemas coyunturales se entienden problemasparticulares que afectan el desempeño empresarial, aso-ciados, por ejemplo, con las políticas macroeconómicasemprendidas por el gobierno, como la política cambiariay el manejo de las tasas de interés, y también con otrasanomalías como las prácticas ilegales de comercio queafectan directamente los esquemas de producción encuanto a precios y calidad. Los estructurales se identifi-can como problemas permanentes reproducidos por fal-ta de capacidad de gestión y gerencia empresarial, por elbajo nivel de adiestramiento del recurso humano, por elatraso tecnológico en los procesos, por la obsolescenciaen el capital, por problemas ambientales y por escasaintegración de las cadenas productivas, entre otros.

Hecho el diagnóstico, se deben definir las medi-das, proponer las metas y compromisos, concretar el pro-cedimiento de monitoreo sobre el cumplimiento de los

Textil – Confección Cuero – Manufacturas* Siderurgia – Petroquímica – Pulpa – Papel EntidadesMetalmecánica y Plásticos gubernamentalesBienes de Capital

1. Estrategias dedesarrollo sectorial In-vestigación y desarrolloen la producción dealgodón.

2. Reconversión y mo-dernización de empre-sas

3. Adopción de diseñoindustrial

4.Desarrollo y estra-tegias de exportación.

5. Formación recursoshumanos, problemaslaborales

6. Medio ambiente, uti-lización de tec-nologías“limpias”

Estrategias de desarro-llo, fomento al levantede ganado, manejotécnico de mataderos

Reconversión y moder-nización de empresas.

Adopción del diseñoindustrial

Fortalecimiento de launidades exportadoras

Reentrenamiento delrecurso humano

Medio ambiente, re-conversión, programasde saneamiento am-biental.

Readecuación y moderni-zación de la empresas.Bienes de capital, ysubcontratación

Reconversión y diseño denuevos proyectos


Reentrenamiento del recur-so humano

Medio ambiente, re-conversión, programas desaneamiento ambiental

Diseño y puesta enmarcha de proyecto deolefinas

Reconversión y mo-dernización


Manejos de comprasoficiales


Medio ambiente, re-conversión, programasde saneamiento am-biental.

Reforestación de unmillón de hectáreas ymontaje de una plantade pulpa

Modernización de lasplantas existentes


Investigación de mer-cado y búsqueda denichos de mercado


Medio ambiente, re-con-versión, programas desaneamiento ambiental.

Ministerio de Desarro-llo Ministerio de Agri-cultura, IFI

Ministerio de Desarro-llo, IFI

Universidades, Minis-terio de De-sarrollo

Ministerio de Co-mercioExterior, Bancoldex,Proexport

Mintrabajo, Sena,CDT

Ministerio del MedioAmbiente, IFI

Tabla 2.8Acuerdos Sectoriales de

Competitividad en Colombia

Nota: * Cadenas productivas que entraron en los ASC y en las que no hubo consenso niformalización.


Ventajas Debilidades

Selectividad

Prioridad

Temporalidad

Información

Cobertura

Visión a largo plazo

La selección de las cadenas sectoriales no responden ala creación de sectores “estratégicos” con visión dedesarrollo a largo plazo .

Privilegiar sectores considerados como tradicionales yno modernos. Esta estructura industrial descansa mássobre sectores t radicionales sin elementos decompetitividad internacional.

Predominio de problemas coyunturales que surgen comoresultado del acomodamiento a las condiciones de com-petencia impuestas y a las políticas macroeconómicas.

1. Restricciones técnicas de tipo institucional presentesen los organismos públicos y privados,

2. “Fallas” de coordinación institucional.

3. Debilidad en la representación empresarial, imponien-do limites a los compromisos a nivel de la empresa.

El mecanismo de concertación ha sido especialmentediseñado para dar lugar a la solución de los problemasde rezago competitivo de la gran industria.

1. No siempre es clara la coincidencia entre las políticassectoriales y los objetivos centrales de los acuerdos.

2. No se evidencia esfuerzo alguno por implantar un con-junto equilibrado de acciones para complementar los in-tereses microeconómicos (empresariales) con las metasmacroeconómicos.

3. La articulación de diversos instrumentos de las políticasmacroeconómicas, comerciales o de gestión han estadoausentes en los compromisos y metas acordadas en losacueductos.

Tabla 2.9Fortalezas y debilidades de los Acuerdos Sectoriales deCompetitividad

Identificación de problemas a partir del diagnóstico y ladiscusión en las diferentes mesas de trabajo para cadacadena productiva.

Fijación de políticas sectoriales y especialmenteestrategias integradas dentro de un esquema general depolítica industrial.

Especificación de estrategias estructurales a largo plazocon fin de alcanzar un mejor pocisionamiento en elmercado mundial.

Conocimiento y análisis de problemas de las cadenasproductivas por parte de las autoridades gubernamentalesy el sector privado para el desarrollo de las estrategias alargo plazo.

Identificación de sectores y de empresas con potencialdesarrollo a largo plazo basado en ventajas competitivasdinámicas.

Las instituciones públicas y privadas coordinan yaprovechan los instrumentos y recursos para adecuar elcontenido de la política pública a las aspiraciones delcambio competitivo y requerimientos de interés privadomanifiesto en los Acuerdos.

compromisos y la observación de metas, y, cuando re-sulte aconsejable, especificar el proceso para laredefinición de las metas y compromisos. Según este es-quema, se han elaborado ASC en las siguientes cadenasproductivas: textiles y confección, siderurgia,metalmecánica, bienes de capital y el sector automotor,petroquímica, plásticos, papel, pulpa de papel e impren-tas editoriales.

Como se observa en la Tabla 2.8 parte del trabajorealizado ha de focalizarse en las estrategias horizontalesde la política industrial. Así, se establecieron compro-misos para adelantar acciones en las áreas de capacita-ción, diseño, tecnología y medio ambiente, entre otras.De igual forma, deben elaborarse estrategias a largo pla-zo, principalmente en cuanto al mejoramiento del su-ministro de materias primas. Cabe resaltar que estas es-

trategias no solamente se refieren a esfuerzos en la acti-vidad industrial, sino también en actividades como laagricultura y la minería. Sin embargo, la preeminenciade las acciones ha estado centrada en los problemas deorden coyuntural, especialmente los referentes al mane-jo de la política macroeconómica. En la Tabla 2.9 se pre-senta un resumen de las principales fortalezas y debili-dades de los acuerdos sectoriales de competitividad.

CONSEJO NACIONAL DE COMPETITIVIDAD

Una forma de avanzar en el desarrollo y puesta en mar-cha de las políticas públicas en un marco de coordina-ción y articulación, fue la constitución de una organiza-ción institucional para generar sinergias en el orden na-


cional entre el gobierno, las empresas, los gremios y sin-dicatos sectoriales y las regiones alrededor de los temasde productividad y calidad para la competitividad.

En este contexto, articular a los actores que operanen los campos de la producción, la comercialización ylos servicios, la educación, la investigación y el desarro-llo científico y tecnológico, resulta fundamental paramejorar la productividad bajo los estándares internacio-nales. La misma promoción de la productividad debepartir del diseño de instrumentos que promuevan y for-talezcan los procesos de mejoramiento continuo y mo-dernización e innovación tecnológica.

La institución desde donde se busca construir unacultura de la productividad, entendida como el desarrollode acciones que a través de la práctica cotidiana se con-viertan en parámetros rectores del pensamiento y las ac-ciones, es el Consejo Nacional de Competitividad, a tra-vés del Centro Nacional de Productividad (Tabla 2.10).

Así, por medio del Centro Nacional de Producti-vidad se busca constituir un espacio más para la defini-ción y puesta en marcha de las políticas públicas, con elfin de buscar minimizar los esfuerzos individuales de losagentes económicos, articular organizaciones en torno ala creación de una cultura de la productividad, potencializarlos esfuerzos existentes y desarrollar nuevas tecnologíasal servicio del crecimiento de la productividad.

En 1996 el Consejo Nacional de Competitividadadoptó la estrategia nacional de competitividad, con el obje-tivo de promover el Sistema Nacional de Innovación. El

Consejo se concibe como una serie de acciones concerta-das entre diversos agentes, entre los que se cuentan elSistema Nacional de Innovación –SNI–, los centros dedesarrollo tecnológico –CDT– y los centros regionalesde productividad –CDP–, entre otros.

En el proceso de articulación del SNI se han dadoalgunos avances en áreas como la modernización del sis-tema de financiación, la activación del mercado de ser-vicios tecnológicos y la integración de la dimensión sec-torial y regional en los programas. Como estrategiaarticuladora pretende integrar dos dimensiones a travésde mecanismos sectoriales, como los CDT, y paralela-mente impulsar sistemas regionales o departamentalesde innovación –CRP y las incubadoras de base tecnoló-gica–.

Los principales mecanismos utilizados en laimplantación de las tres áreas mencionadas han sido elfortalecimiento de los CDT, el apoyo directo a la inno-vación en las empresas y la realización de programas demisiones tecnológicas y ofrecimiento de servicios tecno-lógicos. Así, se ha determinado que el SNI parta del for-talecimiento de los CDT, confiriéndole un papel cruciala la participación conjunta del Estado y el sector priva-do en el fortalecimiento de la estructura de investiga-ción, capacitación y prestación de los servicios tecnoló-gicos necesarios para incrementar la productividad delsector productivo (Gráfico 2.2).

Como se muestra en los Capítulos 5 y 6, los CDTse conciben como una estrategia fundamental de la po-

Elementos Funciones Entidades responsables

Competitividad

Productividad

Capital humano

Apoyo logístico y fomento

Normatividad Institucional

Infraestructura Física

Promoción amplia de los conceptos de calidad, productividad y competitividadentre los empresarios, los trabajadores y el Gobierno.a) La captación, adaptación, creación y difusión de tecnologías; b) Eldesarrollo de habilidades gerenciales a nivel del alto Gobierno y del sectorprivado; c) La adopción de procesos de planeación estratégica, gestión ycontrol en las organizaciones públicas y privadas: d) El desarrollo de sistemasy metodologías para la medición y seguimiento de las tendencias de laproductividad a nivel sectorial, regional, nacional y mundial; e) La divulgacióny adopción de las normas técnicas y de calidad internacionales.Adopción de nuevos cambios tecnológicos y de organización industrial paraelevar significativamente los requerimientos de capacitación de la mano deobra y exigen que este proceso sea permanente a lo largo de la vida laboral.Fomento del desarrollo de cadenas productivas y estructuración de redes deapoyo para la prestación de servicios tecnológicos, asesorías y esquemasde subcontratación.Crear espacios para que el sector privado contribuya al desarrollo del marcoinstitucional, jurídico y regulatorio en medio del cual se desenvuelven susactividades.Desarrollar un marco de concertación que permita identificar las deficienciasde la infraestructura que afectan la competitividad del país.

Corporación Calidad

Colciencias (CDT), Sena, Ministerioseconómicos, Superintendencias, Sectoracadémico,

Universidades,Sena-CDTMinisteriosColciencias,CDT.

SIC, IcontecEntidades de regulación y supervisión

Varios Ministerios

Tabla 2.10Centro Nacional de Productividad


Dimensiónestratégica

Sistema deFinanciación Capital de semilla

ColcienciasMinisterio de Desarrollp (SIC)

▲

Regional

Líneas decréditos

Incubadoras debase tecnológica

Centros regionales deproductividad

Centros de desarrollotecnológico

Entidades privadas y públicas

Líneas de Fomento IFI

Sistemanacional deinnovación

Activación deservicios

tecnológicos

Sectorial

- Normalización- Metrología- Pruebas y ensayos- Informacióntecnológica- Capacitación- I & D

▲

▲

▲

▲

▲

▲

▲

▲

▲

▲

Gráfico 2. 2Sistema Nacional de Innovación

Fuente: Entidades privadas. Gobiernos locales y Colciencias.

Si bien es cierto que la puesta en marcha del SNIha generado una arquitectura institucional en funciónde la adaptación tecnológica, la simple formulación depolíticas tecnológicas no implica la promoción de gran-des habilidades de administración ni la creación desinergias institucionales capaces de adecuar el conteni-do de la política a las necesidades de los usuarios y de lasempresas. En este sentido, Nelson (1996) define la inno-vación como “procesos mediante los cuales las firmasmanejan y ponen en práctica diseños de productos y pro-ceso de producción novedosos para ellas, sean o no nuevospara el mundo o incluso para la nación”. Y sistema como“el conjunto de instituciones cuyas interacciones deter-minan el comportamiento innovativo de las firmas”.

No obstante las estrategias contempladas en la po-lítica de modernización industrial en cuanto a la moder-nización, la innovación, el fortalecimiento de los recur-sos humanos y el respaldo a las actividades de mayoralcance internacional, el programa de financiación care-

lítica de innovación, competitividad y desarrollo tecno-lógico. Los CDT implican la construcción de redes deinnovación para adecuar el vínculo entre empresas, uni-versidades y otras entidades de apoyo al cambio técnico,orientadas a promover procesos de innovación en el sec-tor productivo. Su objetivo es incrementar la producti-vidad y competitividad de los sectores productivos me-diante la promoción de una cultura de innovación empre-sarial basada en la cooperación, las alianzas clavesinterempresariales y la gerencia participativa.

Desde una perspectiva estratégica, los CDT debenconstituirse en: 1. Entidades impulsoras a mediano ylargo plazo del conjunto de políticas de orden tecnoló-gico encaminadas a facilitar la transferencia interna detecnología, aumentando, racionalizando y mejorando lacapacidad negociadora en la adquisición de tecnologíaimportada. 2. Entidades generadoras de tecnología deorigen nacional con amplias posibilidades de transferen-cia a las empresas.


ce de una directriz que incorpore instrumentos eficacesde mayor alcance sin duplicar los recursos y objetivos delas entidades gubernamentales (Capítulo 3). En este sen-tido el cambio institucional de la política industrial debeestar sujeto a una reestructuración del financiamientoacorde con un cierto orden de prioridades. Es así como,por ejemplo, la financiación de los programas orienta-dos a impulsar las actividades tecnológicas no presentauna clara preeminencia en los criterios e instrumentospara determinar la bondad de proyectos de apoyo a laadaptación tecnológica. No es clara la consistencia entrelos esquemas de financiamiento y crédito que pretendeimpulsar Colciencias, para el desarrollo de actividadestecnológicas, los criterios para el otorgamiento de finan-ciación que utiliza el IFI y los principios guía para laasignación de nuevos recursos provenientes del Sena. Así,el esquema de financiación ofrecido por el gobiernomultiplica objetivos y acciones entre las entidades gu-bernamentales.

A todas luces el financiamiento con capital de ries-go, los programas especiales de financiamiento, el fo-mento selectivo para empresas con capacidad de generarnuevas capacidades competitivas, la promoción de ser-vicios de consultoría destinados a la introducción denuevos conceptos de producción, y el sistema de incen-tivos que contribuye al mejoramiento de la relación pro-ductiva entre las grandes empresas y las Pymes son ele-mentos que deben articularse coherentemente bajo unesquema integral de política industrial. En fin, se debedar máxima preferencia a proyectos significativos, deli-beradamente integrados en su entorno y capaces de for-mar estructuras.

Para ello se debe avanzar en la promoción de insti-tuciones de orientación tecnológica: el financiamientopermanente de programas de información y promociónacerca de métodos y aproximaciones prácticas al controly mantenimiento de la calidad; la aplicación de incenti-vos financieros para fomentar la cooperación en investi-gación y desarrollo entre institutos tecnológicos y uni-versidades, por una parte, y empresas, por otra; elfacilitamiento de infraestructura para redes de colabora-ción tecnológica, etcétera.

Como se observa en la Tabla 2.10 y en el Gráfico2.2, la estrategia nacional de competitividad ha estable-cido un esquema institucional en el que el Sena se con-vierte en una entidad que fomenta la formación del re-curso humano como soporte del proceso de adaptacióntecnológica, por medio de la formación profesional entodos los niveles ocupacionales, los servicios tecnológi-cos y las investigaciones aplicadas –en colaboración con

empresas y universidades– y el acceso a nuevas tecnolo-gías y conocimientos. Con el cambio institucional ocu-rrido en el Sena, esta responsabilidad tendrá que ser sus-tentada en la orientación de sus ingresos parafiscales ha-cia proyectos de desarrollo tecnológico.

En este contexto, la entidad tradicional de forma-ción técnica pasa a ser un ente articulador del desarrollotecnológico con las necesidades de innovación ycompetitividad de los sectores productivos, y con los pla-nes y programas de modernización y capacitación de lafuerza de trabajo. Dentro de los principales proyectos aadelantar se encuentran la difusión e incorporación de tec-nologías competitivas, investigación aplicada y serviciostecnológicos, convenios esenciales de cooperación con losempleadores, atención a los proyectos de desarrollo tec-nológico productivo e implantación del sistema de infor-mación y monitoreo de tecnologías y mercados.

Aunque la estrategia nacional de competitividadha establecido un mecanismo institucional deconcertación en la búsqueda de impulsar socialmente laspolíticas de desarrollo productivo, en su carácter de enteaglutinador de instituciones públicas y privadas aún noha tenido efectos de trascendencia. De acuerdo con undiagnóstico del CNC (1996), se presentan algunas de-bilidades:• Ausencia de criterios comunes en torno a la noción

de competitividad por parte de los dirigentes em-presariales y el sector público, lo que conduce a unafalta de consenso sobre las políticas de desarrollodel país.

• Falta de coordinación: “el hecho de que los secto-res público y privado exhiben actitudes defensivas,que dificultan el reconocimiento de su vulnerabi-lidad e impiden los acuerdos conjuntos en torno alavance de la competitividad, actitud que se repro-duce cuando se realizan esfuerzos institucionales ais-lados y fragmentarios por parte de las entidades cu-yas actividades inciden en la competitividad”.

• Ausencia de sistemas de información y métodos paramedir y monitorear el comportamiento de lacompetitividad.

• Bajos niveles de inversión en formación y capacita-ción técnica (Chica, 1997).

• Bajos niveles de inversión en adaptación, creacióny difusión de tecnología.

• Marco institucional, legal y regulatorio inadecuado.


CONCLUSIONES

• Es evidente que en el modelo de internacionali-zación de la economía las reformas económicas son ne-cesarias aunque no resulten suficientes para lograr unmayor nivel de desarrollo. En la concepción, diseño yejecución de las políticas de desarrollo, la coordinacióndel Estado con los demás agentes económicos juega unpapel importante.

Si bien al menos en principio se justifica toda aque-lla intervención del Estado para corregir las fallas tradi-cionales de mercado, también existen otras razones quefavorecen el diseño de políticas públicas como es la bús-queda de la minimización de los costos de transacción deíndole tanto económica como política. En este sentido, lacreación de un ambiente regulatario eficaz para el cum-plimiento de los contratos y derechos de propiedad redu-ciría la incertidumbre entre los agentes económicos y enla misma organización de agencias gubernamentales.

• En Colombia, durante la década del noventa,se han presentado dos esquemas diferenciados en el di-seño de la política industrial. De un lado, se contem-pló una estrategia con políticas de carácter horizontal.Sin embargo, no se logró un acondicionamiento clarode los instrumentos y políticas. Entre las razones quelo impidieron se encuentran diversos problemas tantoen el proceso reforma y modernización en varias de lasinstituciones como, en general, el acomodamiento dela estructura productiva al nuevo modelo de interna-cionalización.

En el otro esquema de política industrial se con-templaron diversos instrumentos, tanto horizontalescomo verticales. Para su aplicación, la política indus-trial ha contado con novedosos esquemas y programasde articulación y coordinación entre los agentes econó-micos. No obstante la variada gama de instrumentos (al-rededor de la innovación tecnológica, el fortalecimientode los recursos humanos y el respaldo de las actividadescon mayor relacionamiento internacional), no han logra-do hacer efectivos los programas.

La principal limitación de las políticas industrialesencaminadas a crear condiciones de competitividad, esla real insuficiencia de una estrategia institucional queasegure en la práctica real canales efectivos de informa-ción entre actores y destinatarios de las políticas. La in-

eficacia con la que ha operado el conjunto de instrumen-tos y acciones derivadas, limita el alcance de los resulta-dos, encarece (mayores costos de transacción) la implan-tación de las políticas e incluso puede llegar a agudizarlas condiciones de incertidumbre.

La estructura misma del Estado no sólo imposibi-lita su interacción con el sector productivo, también en-torpece la relación de sus propias agencias gubernamen-tales. Surge la necesidad de estructurar mecanismos ca-paces de coordinar a las organizaciones involucradas enlas políticas, para elevar su efectividad y aproximar efi-cientemente a las entidades gubernamentales responsa-bles en la implementación y seguimiento de las políti-cas hacia el sector empresarial.

• Las instituciones que diseñan, elaboran e imple-mentan el sistema de políticas económicas no poseennecesariamente la capacidad de gestión, o bien para iden-tificar y poner a consideración del sector privados pro-yectos, o bien para hacer coincidir debidamente los in-tereses de las instituciones con los de los agentes econó-micos a los que se orienta la política. Tampoco es evi-dente que las propias instituciones cuestionen sus es-tructuras y motiven cambios acorde con las estrategiasadoptadas. No se asume el papel de la dimensión insti-tucional-organizativa como eslabón esencial para la crea-ción de capacidades tecnológicas nacionales.

En el caso de las políticas industrial y comercial, lafalta de articulación entre las entidades responsables de lapolítica y las instituciones que ejecutan los programas yplanes, le ha restado impacto al desarrollo económico. Así,en términos de las relaciones interinstitucionales, los or-ganismos coordinadores deben poseer la capacidad de lle-var las decisiones más importantes hasta la ejecución delas políticas. De ahí la necesidad de reforzar o replantearel esquema organizacional con el fin de crear una estruc-tura articulada y coordinada (con medidas como elreplanteamiento de los ministerios sectoriales).

• Si bien el país ha avanzado en la implantación deuna estrategia nacional de competitividad (ASC, SNI,CNP) y se han diseñado instancias de articulación, coor-dinación y concertación, aún se carece de objetivos cla-ros y de un consenso generalizado sobre la forma de apli-car y desarrollar políticas públicas a largo plazo.

Entre las estrategias e instituciones que aglutina elConsejo Nacional de Competitividad sobresale el Siste-


dito. En este sentido se diseñaron varios programas en-caminados a suministrar recursos en condiciones com-petitivas a nichos poblacionales de mayor alcance.

A pesar de las dimensiones de las estrategias con-templadas en la Política de Modernización Industrial,el programa de financiación carece de una directriz co-ordinada y un orden de prioridades consistente; no lo-gra incorporar instrumentos eficaces de amplio rango queeviten la duplicación de recursos y objetivos en las enti-dades gubernamentales. Por ejemplo, la financiación delos programas orientados a impulsar las actividades tec-nológicas no presenta una clara jerarquización de los cri-terios e instrumentos para determinar la bondad de losproyectos. Tampoco es clara la coherencia entre los es-quemas de financiamiento y crédito con que Colcienciaspretende impulsar el desarrollo de actividades tecnoló-gicas, los criterios que utiliza el IFI para el otorgamien-to de financiación y los principios aplicados a la asigna-ción de los nuevos recursos del Sena. Así, el esquema definanciación ofrecido por el gobierno multiplica y su-perpone objetivos y acciones entre las entidades guber-namentales.

En correspondencia con lo anteriormente anotado,se debe insistir en la promoción de instituciones de orien-tación tecnológica; el financiamiento permanente deprogramas de información y promoción acerca de méto-dos y aproximaciones prácticas al control y mantenimien-to de la calidad; la aplicación de incentivos financierospara fomentar la cooperación en I&D entre institutostecnológicos y universidades, por un lado, y empresas,por el otro, el facilitamiento de infraestructura para re-des de colaboración tecnológica, etcétera.

•Las dificultades señaladas obedecen fundamental-mente al diseño y aplicación de las políticas dirigidas alsector productivo. Adicionalmente, no se debe olvidar quea pesar de los avances logrados en la coordinación de lasacciones entre agentes públicos y privados, ha prevaleci-do la visión de búsqueda de rentas y privilegios, heredada dela forma como se implantó el modelo de sustitución deimportaciones. Se hacen necesarios diagnósticos que rela-cionen la problemática del sector con la nueva realidad dela competencia en el marco del proceso de globalización,y una nueva institucionalidad para la coordinación de lasacciones y políticas que se requieren para mejorar la capa-cidad productiva a nivel sistémico y propiciar una insercióncreativa en el mercado internacional.

ma Nacional de Innovación. No obstante la estrategiatecnológica, el esquema está lejos de ofrecer servicios queaceleren los procesos de adaptación y desarrollo tecnoló-gico requeridos por la industria.

Como se analiza en el Capítulo 5, el esquema deoferta de educación técnica evidencia los problemas dedesarticulación y descoordinación entre el sistema edu-cativo global y la capacitación técnica tecnológica, conlo cual el alcance de la formación técnica para el trabajo seha visto restringido. En este sentido, la estrategia nacio-nal de competitividad contempla acciones para mejorarla calidad de sus instituciones y el contenido de sus pro-gramas; entre ellas se destacan el proceso de moderniza-ción institucional y las modalidades de convenios con elsector privado para la capacitación de los recursos hu-manos.

La estrategia nacional de competitividad ha es-tablecido un esquema institucional donde se articu-la, bajo el Sistema Nacional de Innovación, el papeldel Sena en calidad de entidad rectora de la forma-ción del recurso humano (como soporte del procesode adaptación tecnológica por medio de la instruc-ción profesional). Sin embargo, aún se está lejos decrear una infraestructura moderna capaz de proveer ycomplementar, en todos los niveles ocupacionales, ser-vicios tecnológicos e investigaciones aplicadas en co-laboración con empresas y universidades, así como elacceso a nuevas tecnologías y conocimientos. Uno delos sistemas previstos para el desarrollo de estas labo-res es el esquema de los CDT.

• La estrategia para el financiamiento de los progra-mas de la política industrial contempló inicialmente di-versos tipos de recursos, entre ellos los provenientes decréditos otorgados por el Instituto de Fomento Industrialy los fondos provistos por el Sistema Nacional de Cienciay Tecnología, el ministerio de Desarrollo y el Sena. En lapráctica, el esquema de financiamiento presentó variastransformaciones de carácter institucional, sobresaliendoel nuevo esquema crediticio de fomento, la creación delFondo de Cofinanciación para la Innnovación y Desarro-llo Tecnológico y la nueva orientación del Sena.

La transformación de la orientación del crédito,como se ve en el Capítulo 3, representó un cambio decarácter institucional: los recursos crediticios de fomen-to fueron dirigidos a una mayor población objetivo, conel fin de lograr una más amplia democratización del cré-


ANEXO 1

POLÍTICA ECONÓMICA Y COMERCIALDE COLOMBIA: MARCO

ORGANIZACIONAL

A continuación se describe la organización institucionalpara el diseño y aplicación de la política económica enColombia, haciendo énfasis en las políticasmacroeconómica, industrial y comercial. Para la presen-tación del esquema institucional se parte de lajerarquización de los diferentes niveles de administra-ción del Estado. En primer lugar, se contempla laplaneación y el diseño de la política económica; poste-riormente, se describen las organizaciones que partici-pan en la coordinación y ejecución de las estrategias.

DISEÑO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Si bien existen políticas dirigidas particularmente al sec-tor industrial, la política macroeconómica establece unaserie de medidas de carácter horizontal que definen elmarco regulatorio general para el funcionamiento de losmercados y que, por lo tanto, afectan todos los ámbitosde la economía, incluido obviamente el sector industrial.Es por ello que conviene presentar un breve recuento dela formulación general del diseño de la política econó-mica en Colombia.

La nueva Constitución Política de Colombia, en elcapítulo 2, artículo 339, establece que se elaborará unPlan Nacional de Desarrollo –PND–, conformado porun plan general y un plan de inversiones. El primerodebe contener propósitos generales y a largo plazo, me-tas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, yestrategias generales de la política económica, social yambiental que serán adoptadas por el gobierno; en elsegundo se establecen los principales programas y pro-yectos de inversión pública nacional y se especifican losrecursos financieros para su ejecución.

En primera instancia, el gobierno nacional, con laasesoría técnica del Departamento Nacional dePlaneación –DNP– y la participación de las entidadesterritoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, ela-boran el PND, que posteriormente es sometido a con-cepto del Consejo Nacional de Planeación. En el PNDse consignan los fundamentos y lineamientos de la polí-tica económica y social de la administración de turno.

Una vez incorporados los ajustes sugeridos por el CNP,el proyecto del PND se pone a consideración del Con-greso de la República, para la aprobación del plan defi-nitivo dentro de los seis meses siguientes a la iniciacióndel período presidencial.13

El Consejo Nacional de Política Económica y So-cial, Conpes, es la entidad encargada de tomar decisio-nes claves sobre la política económica y social del gobier-no. Encabezado por el presidente de la República, in-cluye a los ministros del área económica y a los gerentesdel Banco de la República y la Federación Nacional deCafeteros. La Secretaría del Conpes está a cargo del DNP(Urrutia, 1994). El proceso de definición de la políticaeconómica en el marco del Conpes sigue básicamentetres pasos: 1.El presidente y el DNP definen el tema atratar; 2. El DNP elabora un documento técnico, en co-ordinación con las entidades ejecutoras de la política es-pecífica, aunque en últimas le compete la responsabili-dad técnica de las recomendaciones de política puestas aconsideración del Conpes y 3. Se discute el documentoen el seno del Conpes y se determinan las políticas aseguir.

De esta manera, el Conpes debería garantizar unaadecuada coordinación en la planeación de las políticaseconómicas y sociales del gobierno, evitándose así quecada ministerio pueda definir sus políticas de maneraindependiente y no necesariamente en concordancia conlos demás.

Así, los actuales lineamientos de política industrialestán consignados en los documentos La política de mo-dernización y reconversión industrial (documento Conpes2762), Plan nacional para la microempresa 1994-1998(Conpes 2732), Por una Colombia competitiva (Conpes2724), Los acuerdos sectoriales de competitividad (Conpes2899) y los que contienen las disposiciones sobre el IFI(documentos Conpes 2868 y 2861). Además, el sectorindustrial se ve directamente afectado por las disposi-ciones de política de ciencia y tecnología (Conpes 2739)y comercio exterior (Conpes 2748).

La teoría sobre la puesta en marcha de la políticapública (Fadul, 1996) destaca cómo en la fase de defini-ción son necesarias una clara especificación de los obje-tivos, una suficiente sustentación teórica, una asigna-ción precisa de responsabilidades entre la(s) entidad(es)encargada(s) de la aplicación de la política y una deter-

13 De acuerdo con la Constitución Política de Colombia de 1991,al Congreso de la República le corresponde la aprobación delPlan Nacional de Desarrollo y las inversiones públicas quehayan de emprenderse o continuarse.


minación de la población objetivo para una efectiva asig-nación de recursos. En tal sentido, el mecanismo delConpes busca responder a los requerimientos de esta eta-pa de planeación de la política; sin embargo, la gran de-bilidad del mecanismo radica en que con frecuencia lasdecisiones no se ejecutan a cabalidad. Como lo señalandiferentes analistas, ello se debe, al menos en parte, a lagran rotación de los funcionarios de alto nivel, que favo-rece que las determinaciones del gobierno sean burladaspor la burocracia (Urrutia, 1994). Otras fallas son la in-suficiencia de mecanismos y procedimientos para la eva-luación y seguimiento del cumplimiento de las decisio-nes tomadas por el Conpes y la falta de una verdaderainstitucionalidad de la rendición pública de cuentas(accountability) y de la gestión pública por parte de lasentidades responsables.

El DNP viene diseñando sistemas de seguimientoy evaluación del cumplimiento de ciertas decisiones to-madas en coordinación con los ministerios –acuerdos deeficiencia–, específicamente con respecto al uso de losrecursos de inversión pública, con una mayor autono-mía por parte de las entidades del Estado. Sin embargo,no existen programas adecuados de seguimiento y eva-luación sistemática que garanticen la eficiencia y efecti-vidad de la ejecución de las estrategias (Urrutia, 1994).Sería recomendable que los informes de progreso de laejecución de las políticas establecidas por el Conpes, ela-borados por los ministerios ejecutores, contaran con laauditoría de una entidad externa que valorara el segui-miento de los lineamientos y objetivos acordados.

POLÍTICA MACROECONÓMICA

Existen dos instituciones decisivas en el país para la de-finición y ejecución de la política macroeconómica: elMinisterio de Hacienda y el Banco de la República. Apartir de 1991, Colombia posee una banca central inde-pendiente –consagrada en la Constitución Política– conel claro mandato constitucional de controlar la inflacióny formular las políticas monetaria y cambiaria. La JuntaDirectiva del Banco de la República, conformada porcinco profesionales independientes y por el gerente delBanco, es presidida por el ministro de Hacienda.

Por su parte, la otra institución decisiva, elMinisterio de Hacienda, tiene una variedad de funciones,a saber: formular y desarrollar a nombre del gobiernonacional las políticas del Estado en materia fiscal,tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal,de ingresos y gastos, de tesorería, cambiaria, monetaria

y crediticia, sin perjuicio de las atribuciones conferidasa la Junta Directiva del Banco de la República; y aplicarlas políticas que correspondan a la intervención yregulación del Estado en las actividades financiera,bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con elmanejo, aprovechamiento e inversión de los recursoscaptados del público, de conformidad con la ConstituciónPolítica y la ley.

Es importante resaltar que, a nivel macroeconómico,el DNP posee la responsabilidad de evaluar y conceptuarsobre la asignación del presupuesto de inversión por pro-gramas, definiendo claramente los montos y las respon-sabilidades que les corresponden a los ministerios, losentes territoriales y los departamentos administrativos.En este proceso, el DNP debe buscar armonizar los ob-jetivos de desarrollo con las metas macroeconómicas ylos objetivos sectoriales, así como los objetivos a cortoplazo con los de mediano y largo plazo (Plan indicativo,Sinergia, diciembre 1995).

Varios autores (Urrutia, 1996 y Hommes, 1995)han coincidido en resaltar que el marco institucional dela política macroeconómica se ha visto favorecido por elhecho de que los miembros de la Junta Directiva delBanco de la República sean tecnócratas, con períodos depermanencia largos y no coincidentes con el ciclo políti-co. Ello permite que el manejo macroeconómico no seainconvenientemente politizado para la búsqueda de ob-jetivos inmediatistas a corto plazo, en detrimento de lospropósitos fundamentales de largo alcance.

No obstante, subsisten importantes cuestionamien-tos sobre la coordinación entre el ministerio de Hacien-da y el Banco de la República en la definición de políti-cas macroeconómicas decisivas, como la fiscal y la deendeudamiento público, entre otras.

POLÍTICA INDUSTRIAL

Siguiendo los lineamientos del Conpes, el Ministerio deDesarrollo coordina la ejecución de la política del go-bierno nacional en materia de industria; además, tiene asu cargo los principales aspectos de las políticas secto-riales de desarrollo urbano, saneamiento básico, aguapotable, comercio interno y turismo. Por su parte, laUnidad de Desarrollo Empresarial del DNP elabora eldocumento básico, que será analizado por el Conpes. Laparticipación del ministerio de Desarrollo en la prepa-ración de dicho documento es marginal, no obstante serel principal ente coordinador y ejecutor de las políticasque allí se definen.


La actual política industrial establece seis estrate-gias con el fin de incrementar la competitividad del país,a saber: apoyo al desarrollo tecnológico industrial, difu-sión del diseño industrial, fortalecimiento del recursohumano, creación de alianzas estratégicas y fomento deindustrias incipientes, incentivo de procesos complemen-tarios a la apertura e internacionalización de la industrianacional, y un plan nacional para la microempresa. Encada caso se formulan una serie de programas para el lo-gro de los objetivos propuestos.

En general, cada una de estas estrategias es formu-lada por consejos adscritos al Ministerio de Desarrollo,conformados por un representante del presidente, el sec-tor privado, representantes de ministerios, unidades delDNP y entidades adscritas o vinculadas al ministerio deDesarrollo, dependiendo de la competencia de cada unode ellos en las diferentes políticas.

La ejecución directa de estas políticas la realizan enti-dades adscritas o vinculadas al Ministerio de Desarrollo, o,por medio de contratos establecidos, organizaciones priva-das. En efecto, las actividades de promoción de la inversiónindustrial y el financiamiento de este sector son llevadas acabo por el Instituto de Fomento Industrial –IFI–, y la eje-cución de las políticas de propiedad industrial, metrología,normalización y calidad, entre otras, es tarea de laSuperintendencia de Industria y Comercio. Ambas entida-des están adscritas al Ministerio de Desarrollo.

Otras políticas que afectan directamente al sectorindustrial, como la integración de materias primas deproducción nacional en la industria colombiana, la polí-tica sectorial de ensamble y la regulación en materia deprecios de algunos bienes y servicios, también son coor-dinadas por el Ministerio de Desarrollo.

En términos generales, se observa la necesidad deaumentar la capacidad técnica en el ministerio de Desa-rrollo, lo que le permitiría participar más activamenteen el diseño de la política. La importancia de ello radicaen que, como se mencionó, la asimetría existente entrela información que poseen los actores que diseñan la po-lítica y los que la ejecutan, por lo general afecta negati-vamente la coherencia y eficiencia de ésta.

Además, es preocupante la amplia gama de funcio-nes del ministerio, tanto en los temas concernientes a laindustria como en las políticas de desarrollo urbano, co-mercio interno y turismo.

POLÍTICA COMERCIAL

El Consejo Superior de Comercio Exterior es el organis-mo gubernamental que, siguiendo los lineamientos del

Conpes, traza la política comercial a seguir. Este Consejoestá presidido por el Presidente de la Repúublica o por elMinistro de Comercio Exterior, y entró a reemplazar en susfunciones al Consejo Directivo de Comercio Exterior y alConsejo Nacional de Política Aduanera. El Consejo dictala política comercial en cuanto a aranceles, Cert, control delas prácticas desleales de comercio, convenios comerciales yestrategias para las negociaciones internacionales y frente alos organismos internacionales. Por su parte, la política detasa de cambio es formulada por el Banco de la República.

Adicionalmente, el gobierno nacional cuenta conun ente asesor para el diseño de la política comercial: laComisión Mixta de Comercio Exterior. Dicha Comisión,integrada por el Consejo Superior de Comercio Exteriory el sector privado, tiene como objetivo canalizar las pro-puestas y lineamientos planteados por el sector privadoy ponerlos en consideración para el diseño y aplicaciónde las acciones gubernamentales en los temas de comer-cio exterior e integración económica.

Corresponde al ministerio de Comercio Exteriordirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de co-mercio exterior de bienes, servicios y tecnología en con-cordancia con los planes de desarrollo económico y so-cial del país, así como garantizar su adecuada ejecución.

De otra parte, cabe mencionar que la ejecución delas políticas en materia de promoción de exportacioneses llevada a cabo por Proexport y Bancoldex –entidadesque reemplazaron a Proexpo–. Bancoldex es una socie-dad anónima de economía mixta, vinculada al ministe-rio de Comercio Exterior, que opera como un banco desegundo piso, captando recursos del exterior –que colo-ca en el mercado interno por medio de los bancos co-merciales– a los cuales tienen acceso los exportadores,ya sea en forma de préstamos o seguros de crédito.Adicionalmente, maneja fideicomisos para la promociónfinanciera y no financiera de las exportaciones: Fiducoldexy Proexport, respectivamente.

Las funciones de promoción financiera a las expor-taciones que venía desarrollando Proexpo están ahora acargo de Fiducoldex, que realiza una labor de caráctergeneral para todos los sectores de la economía. A su tur-no, Proexport presta servicios de asesoría, información,capacitación y mercadeo, entre otros.

Por último, el Incomex fue reestructurado y se levinculó al ministerio de Comercio Exterior, siendo sus fun-ciones básicas las de prevenir y corregir las prácticas des-leales, recopilar información sobre cotizaciones interna-cionales de bienes y servicios, agilizar los trámites de im-portación-exportación y el manejo operativo del planVallejo –a través de sus direcciones regionales.


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