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CAPTULO 2

MBITO OBJETIVO Y SUBJETIVO DE APLICACINEN LAS ENTIDADES LOCALES

Csar HERREROPOMBOSecretario de Administracin Local, Categora Superior

SUMARIO

1. Fundamento constitucional2. mbito objetivo

2.1. Excepciones por razn de la materia2.1.1. Procedimientos administrativos en materia tributaria2.1.2. Procedimientos disciplinarios

2.2. Excepciones en atencin a la naturaleza de los rganos o derivadas deespecialidades en materia de contratacin o personal

2.2.1. rganos de Gobierno y rganos colegiados2.2.2. Mesas y Juntas de Contratacin2.2.3. Tribunales de procesos para la seleccin de personal y rganos

para la provisin de puestos de trabajo

2.3. Modulaciones derivadas de la normativa de contratos del sector p-blico

2.4. Especialidades en materia de Administracin electrnica

3. mbito subjetivo

3.1. Entidades que integran la Administracin Local3.2. Entidades de Derecho Pblico dependientes de la Administracin

Local

Procedimiento Administrativo Local indb 45Procedimiento Administrativo Local.indb 45 08 11 2010 15:48:3208/11/2010 15:48:32

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3.2.1. Que se trate de Entidades de Derecho Pblico con personalidad

jurdica propia3.2.2. Que estn vinculadas o sean dependientes de las Administracio-nes locales

3.2.3. Que ejerzan potestades administrativas

3.3. Sociedades mercantiles locales

1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

La exposicin del mbito de aplicacin de la LRJPA y su extensin a lasAdministraciones locales es una materia que, en contra de lo que pudiera pensarsea primera vista, no implica una traslacin automtica de sus preceptos, al precisaruna serie de adaptaciones derivadas de sus peculiaridades organizativas. En estecaptulo pretendemos hacer un repaso a esas particularidades y, finalmente, trasla-dar al paciente lector la idea de que la autocomplacencia del redactor de la LRJPAal analizar esta cuestin es excesiva, pues realmente existen problemas que endemasiadas ocasiones fuerzan a los operadores jurdicos a una labor interpretativaque subsane el desconocimiento del legislador de esas especialidades que, sobretodo en el mundo local, tanto complican nuestra tarea.

Es difcil resistirse, al referirnos a la forma en que la normativa bsica estatal so-

bre procedimiento administrativo incide en el mbito local, a recordar brevementealgunos de los aspectos ms reseables de la jurisprudencia constitucional respec-to a la extensin de los ttulos competenciales estatales para promulgar normati-va bsica, anlisis que despliega especiales efectos cuando se trata de poner demanifiesto la forma en que las peculiaridades organizativas locales condicionan y,en ciertos aspectos, modulan la traslacin de esas normas bsicas a dicho mbito.Recurdese que gran parte del cuerpo jurisprudencial al que hacemos referenciaha venido decantndose, precisamente, con ocasin de los conflictos derivados dela articulacin del desarrollo del Ttulo VIII de la Constitucin y sus implicacionessobre la Administracin Local.

Para ello es necesario iniciar esta exposicin analizando dos cuestiones quevan a condicionar, de modo ciertamente intenso, nuestro razonamiento y que seconcretan, de una parte, en las peculiaridades que impregnan la definicin deAdministracin Local contenida en el Ttulo VIII de la Constitucin y, por otra, enlas modulaciones derivadas de sus peculiaridades organizativas.

Desde ese primer enfoque ha de bastarnos aqu con recordar que el conceptode autonoma local encuentra su lmite en el de soberana, de manera que aqulcobra todo su sentido en el seno de la indisoluble unidad del Estado predicada por


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mbito objetivo y subjetivo de aplicacin en las entidades locales

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el art. 2 de la Constitucin, a la vez que su configuracin en el art. 137 de la Carta

Magna circunscribe esa autonoma a la gestin de los respectivos intereses de laAdministracin Local, tal y como predica la STC 4/1981, de 2 de febrero (LA LEY7160-NS/0000). Autonoma local que ... ha de ser entendida como un derecho dela comunidad local a participar a travs de rganos propios en el gobierno y admi-nistracin de cuantos asuntos le ataen, gradundose la intensidad de esta parti-cipacin en funcin de la relacin entre intereses locales y supralocales dentro detales asuntos o materias (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4, LA LEY 223/1981).

Enlazando con la anterior doctrina, el mismo Alto Tribunal ha definido el carc-ter bifronte del rgimen jurdico de las entidades locales como el resultado de lapotestad normativa concurrente del Estado (ex art. 149.1.18. de la Constitucin)y de las Comunidades Autnomas (ex art. 148.1.2. de la Carta Magna, en lo querespecta a la Administracin Local), afirmando que este carcter bifronte del rgi-men jurdico de las autonomas locales, que hace imposible calificarlo, de formaunvoca, como intracomunitario o extracomunitario, no es contradictorio conla naturaleza que a las entidades locales atribuye la Constitucin (SSTC 84/1982,LA LEY 120-TC/1983 y 214/1989, LA LEY 130664-NS/0000).

Por consiguiente, y en lo que aqu nos afecta, desde esta perspectiva deberecordarse que el art. 149.1.18. de la Constitucin atribuye al Estado la compe-tencia exclusiva en relacin con dos ttulos que inciden directamente en el proce-dimiento administrativo local: por una parte, la competencia para configurar lasbases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y, por otra, el proce-

dimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas dela organizacin propia de las Comunidades Autnomas. En coherencia con ello,el art. 148.1.2. atribuye a stas, en general, las funciones que correspondan ala Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferen-cia autorice la legislacin sobre Rgimen Local. Previsin que ha alcanzado sumxima expresin en una materia tan sensible en el rgimen local como es lade la novedosa configuracin de los funcionarios de Administracin Local conhabilitacin de carcter estatal derivada de la DA 2. del EBEP, que consagra unpeligroso trnsito que se desliza hacia la regionalizacin de su rgimen jurdicoy que, en cualquier caso, anuncia un oscuro y tormentoso futuro, no ya para di-cho cuerpo de funcionarios sino, esencialmente, para los propios ciudadanos que

contemplan, impasibles, la neutralizacin de uno de los pocos controles internosefectivos que, en definitiva, aseguran la vigencia del Estado de Derecho en laAdministracin Local.

Sin embargo, ese carcter bifronte se amortigua cuando se trata del procedi-miento administrativo local, porque el ttulo competencial que se reserva el Estadoen esta materia tiene mayor extensin que cuando se refiere al rgimen jurdi-co de las Administraciones Pblicas. As, la LRJPA hunde sus races en esa do-ble habilitacin competencial, la referida a las bases del rgimen jurdico de las


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de deslindar, desde la perspectiva de los ttulos competenciales habilitantes, las

regulaciones del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedi-miento administrativo comn (2).

Es necesario hacer una breve referencia a la doctrina del Tribunal Constitucionalsobre el concepto de procedimiento administrativo comn, con el fin de precisarel alcance de la parca regulacin de este art. 1 de la LRJPA, al menos en lo que res-pecta a la definicin de su mbito objetivo, tarea que ha de complementarse con elanlisis de las disposiciones adicionales en primer trmino y, adems, tomando enconsideracin la normativa sectorial de especial incidencia en el mbito local.

As, en primer trmino debe recordarse que en la Sentencia n. 227/1988 de 29de noviembre, en su FJ 32 (LA LEY 2428/1988), el Tribunal Constitucional se plan-

te la necesidad de determinar ante todo lo que debe entenderse por procedi-miento administrativo comn, a los efectos prevenidos en el citado art. 149.1.18.de la Constitucin. El adjetivo comn que la Constitucin utiliza lleva a en-tender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva alEstado es la determinacin de los principios o normas que, por un lado, definen laestructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realizacin dela actividad jurdica de la Administracin y, por otro, prescriben la forma de ela-boracin, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisin y los mediosde ejecucin de los actos administrativos, incluyendo sealadamente las garantasgenerales de los particulares en el seno del procedimiento. Por tanto, una primeraaproximacin al objeto de la Ley, en los trminos de la habilitacin competencial

especfica del art. 149.1.18., nos conduce a afirmar que lo que la Constitucinreserva al legislador estatal en exclusiva es un concepto amplio que opera en dosniveles normativos claramente diferenciados: de una parte, la determinacin delos principios y de las normas (tenemos aqu la osada de eliminar la conjuncindisyuntiva o del art. 149.1.18., dado que se trata de trminos que no se oponen,sino que se complementan y la sustituimos por la copulativa y) que disciplinanla forma y deslindan el camino que ha de seguir la administracin para exteriorizarsu actividad jurdica y, en definitiva, su voluntad y, por otra, el contenido de esaactividad fijando los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisin y losmedios de ejecucin, estableciendo las garantas que permiten a los particularesequilibrar su posicin frente a la exorbitancia de la Administracin en el ejerciciode sus potestades. No olvidemos que hablar en abstracto del procedimiento ad-ministrativo carece de significado prctico; lo realmente trascendente es que conl conferimos a la Administracin un cauce que le permite dictar actos que gozande presuncin de legalidad y que vinculan de manera ms o menos intensa a losciudadanos. Y todo ello como instrumento que permite velar por la garanta de untratamiento comn de los ciudadanos en el seno de sus relaciones frente a las dis-

(2) PAREJOALFONSO, Luciano, La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones P-blicas y del Procedimiento Administrativo Comn,1993.


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tintas Administraciones Pblicas surgidas de la compleja organizacin territorial

del Estado diseada en el Ttulo VIII de la Constitucin (3).En coherencia con los anteriores razonamientos debe admitirse tambin que, al

margen de esas reglas generales sobre procedimiento administrativo, hay otras regula-ciones que no se ven afectadas por la reserva en exclusiva al Estado derivada del art.149.1.18. de la Constitucin y que se refieren a procedimientos especiales por raznde la materia. As, el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia n. 227/1988 de 29de noviembre, en su FJ 32 (LA LEY 2428/1988), contina diciendo:

ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas delprocedimiento administrativo comn, que en la actualidad se encuentran en lasLeyes generales sobre la materia lo que garantiza un tratamiento asimismo comn

de los administrados ante todas las Administraciones Pblicas, como exige el propioart. 149.1.18., coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplica-bles a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. LaConstitucin no reserva en exclusiva al Estado la regulacin de estos procedimientosadministrativos especiales. Antes bien, hay que entender que sta es una compe-tencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autnomasostentan para la regulacin del rgimen sustantivo de cada actividad o servicio dela Administracin. As lo impone la lgica de la accin administrativa, dado queel procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. Delo contrario, es decir, si las competencias sobre el rgimen sustantivo de la ac-tividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas,de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas ltimas, se llegara alabsurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de laaccin administrativa autonmica mediante la regulacin en detalle de cada pro-cedimiento especial, o paralizar incluso el desempeo de los cometidos propios de

(3) El problema es que esas garantas son inanes si no se asegura la imparcialidad, obje-tividad e independencia de los funcionarios que han de materializar las actuacionesdel procedimiento, cuestin que cobra mayor relevancia, si cabe, en el mbito de laAdministracin Local. En otro lugar, hemos reafirmado el convencimiento de que laerradicacin de comportamientos indeseables en el campo del urbanismo ha de pasar,necesariamente, por la potenciacin del control interno, a travs de la figura de losfuncionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter estatal. El estatutoespecfico de estos funcionarios, asentado en una secular tradicin de independenciay profesionalidad deudora de sus rgidos procesos selectivos y de un profundo posicio-namiento corporativo en defensa de la legalidad, la tica pblica y el servicio al ciuda-dano, es el nico mecanismo realmente eficaz en orden a fiscalizar prcticas que no sepueden erradicar recurriendo al Derecho penal que, de todos es sabido, se constituyeen ultima ratio del ius puniendiestatal. Sin embargo, la realidad discurre por otros derro-teros y, curiosamente, los dos grandes partidos polticos que han gobernado en Espaadesde 1985 han alcanzado un tcito y pernicioso consenso a la hora de menoscabar laposicin del control interno ejercido por los funcionarios de Administracin Local conhabilitacin de carcter estatal. Aquellos polvos han trado estos lodos. HERREROPOMBO,Csar, La ordenacin estructural en el urbanismo valenciano,Centro de Estudios Delta,Valencia, mayo de 2008.


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las Administraciones autonmicas si no dicta las normas de procedimiento aplica-

bles en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre unamateria ha sido atribuida a una Comunidad Autnoma, a sta cumple tambin laaprobacin de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla,si bien debern respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas enla legislacin del Estado dentro del mbito de sus competencias.

Esta lnea argumental abunda en una idea que hemos apuntado anteriormen-te y que se centra en que las reglas y normas del procedimiento administrati-vo cobran verdadero sentido cuando las observamos desde la perspectiva de sunaturaleza instrumental, que lo configura como el cauce a travs del cual lasAdministraciones Pblicas operan y materializan las potestades administrativas delas que son titulares. Lgicamente, cuando se trata de procedimientos sectoriales,

la reserva estatal se contrae, de tal modo que el espacio que desaloja es ocupadopor el mbito competencial sectorial (estatal o autonmico segn los arts. 148y 149 de la Constitucin) regulador de la materia correspondiente. Y ello es asen cuanto el procedimiento administrativo, desde la observancia de las normasbsicas de carcter general, es un elemento instrumental al servicio de la activi-dad administrativa que encauza. De forma que, cuando se trata de materias querecaen en la esfera competencial autonmica, la vis atractiva de la regulacinde los aspectos sustantivos del asunto atrae a su campo gravitatorio el espaciocompetencial necesario para efectuar las adaptaciones pertinentes de las normasbsicas del procedimiento a las peculiaridades organizativas del ente titular de lacompetencia ratione materiae, puesto que, en caso contrario, es decir, si se disgre-

garan las competencias sustantivas de las adjetivas para incardinar estas ltimasen el mbito de la competencia estatal, la atribucin al Estado de la entera regula-cin del procedimiento administrativo sectorial condicionara el ejercicio por lasComunidades Autnomas de sus cometidos propios.

Tngase en cuenta, por ltimo, que el Estado, al establecer el comn deno-minador normativo que encierran las bases, y a partir del cual cada ComunidadAutnoma con competencias de desarrollo legislativo puede regular la materia conarreglo a sus peculiaridades e intereses (por todas, Sentencias del TC 49/1988, LALEY 130664-NS/0000, FJ 3.; 225/1993 FJ 3., LA LEY 2414-TC/1993 y 197/1996FJ 5. LA LEY 2414-TC/1993), no puede hacerlo con un grado tal de detalle y de

forma tan acabada o completa que prcticamente impida la adopcin por parte delas Comunidades Autnomas de polticas propias en la materia mediante el ejer-cicio de sus competencias de desarrollo legislativo. Como se afirma, entre otras,en la Sentencia del TC 147/1991 (LA LEY 1755-TC/1991), la definicin de lasbases, en el mbito de la legislacin compartida, tiene por objeto crear un marconormativo unitario, de aplicacin a todo el territorio nacional, dentro del cual lasComunidades Autnomas dispongan de un margen de actuacin que les permita,mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientoscomplementarios que satisfagan sus peculiares intereses; por ello, en principio,


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debe entenderse que excede de lo bsico toda aquella ordenacin que, por su

minuciosidad y detalle, no deja espacio alguno a la competencia autonmica dedesarrollo legislativo, producindose en tal caso, por regla general, un resultadode vulneracin competencial que priva a lo presentado como bsico de su condi-cin de tal (STC 50/1999, de 6 de abril, LA LEY 4470/1999).

Desde el segundo enfoque que apuntbamos al principio, es decir, las con-sabidas y necesarias modulaciones de la normativa general a las peculiaridadesorganizativas locales, en principio puede afirmarse que no parece difcil dichaadaptacin por dos razones. En primer lugar porque la LRJPA contiene reglas b-sicas que se superponen a las reglas especficas que disciplinan el procedimientoadministrativo local que, adems, no distorsionan las regulaciones concretas de

asuntos como los derechos de los ciudadanos, los registros, las notificaciones,el silencio administrativo, las fases del procedimiento, la regulacin de los actosadministrativos y su impugnacin. En segundo lugar, porque las principales pe-culiaridades que plantean la necesidad de modular o adaptar las reglas genera-les derivan, precisamente, de las particularidades en la regulacin de los rganoscolegiados, que son objeto de exclusin por la Disposicin Adicional Primera. Sinembargo, veremos que esta conclusin no es tan clara si se profundiza en algu-nas cuestiones concretas que, a lo largo del presente captulo, expondremos conmayor detalle.

2. MBITO OBJETIVO

Aunque la LRJPA no se ocupa de establecer su mbito objetivo de aplicacin,limitndose a fijar el sustrato subjetivo que determinar la efectividad de sus pre-ceptos (art. 2), s nos ofrece algn criterio que permite deducir una premisa inicialque subyace en el inconsciente del redactor y que se concreta en el concepto deejercicio de potestades administrativas, de manera que cuando el art. 2.2 sujetaa la Ley a las Entidades de Derecho Pblico vinculadas a una AdministracinPblica, lo hace precisamente en la medida en que ejerzan potestades admi-nistrativas, de tal modo que, en puridad, podra extenderse dicho criterio a laspropias Administraciones Pblicas. En efecto, aun cuando el simple hecho deque nos encontremos ante una Administracin Pblica determineprima facielaaplicacin a sus actuaciones de las normas generales sobre procedimiento admi-nistrativo, no debe olvidarse que existen mbitos de su actuacin que quedaranfuera del ordenamiento jurdico-pblico y, por tanto, en determinados aspectosescaparan de la aplicacin de la LRJPA. Palmariamente, por ejemplo, los contra-tos privados de las Administraciones Pblicas que, de acuerdo con el art. 20.2 dela LCSP, se sujetan en cuanto a sus efectos y extincin, a las normas del DerechoPrivado o, en otro orden de cosas, los negocios jurdicos relacionados con losbienes patrimoniales locales.


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Esta idea de enlazar el mbito de aplicacin objetiva de la norma con las acti-

vidades que impliquen el ejercicio de potestades administrativas tiene una corres-pondencia clara con el art. 9.2 del EBEP, que establece una reserva exclusiva a losfuncionarios pblicos del desempeo de puestos que tengan asignado el ejerciciode funciones que impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio delas potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado yde las Administraciones Pblicas, determinando que dichos puestos correspondenexclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que en la ley de desa-rrollo de cada Administracin Pblica se establezca. Esta precisin del EBEP tieneunas implicaciones que van ms all de la mera reserva a personal funcionariode determinadas tareas o funciones, lo verdaderamente llamativo desde el puntode vista de una buena tcnica legislativa es el hecho de que se precise con tanta

claridad que dicha reserva est vinculada, precisamente, al ejercicio de potestadespblicas, con los problemas que, en aplicacin de dicha norma, se plantearn a lahora de definir qu se entiende por participacin indirecta en su ejercicio.

En cualquier caso, la propia LRJPA excluye la aplicacin de sus disposicionesa determinadas materias que se regulan por sus normas especficas. Esta exclusines en unos casos de carcter global es decir, desplaza la aplicacin de la normaen su totalidad, y en otros excluye la aplicacin de determinados aspectos de lamisma. Por tanto, en lugar de definir de manera positiva los procedimientos a losque les resulta de aplicacin la Ley, el legislador recurre a una delimitacin nega-tiva, ms cmoda pero ms problemtica para el operador jurdico, estableciendounas excepciones a la regla general por razn de la materia, en unos casos, y enatencin a la propia naturaleza de los rganos en otros.

Por otra parte debe tenerse en cuenta que la Ley tampoco resulta aplicable alprocedimiento administrativo para la elaboracin de las disposiciones de carctergeneral, que encuentra su diseo en fuentes normativas diversas y que, en cuantoa la Administracin Local, remiten al art. 49 de la LRBRL y normativa especficaen materia de aprobacin de ordenanzas fiscales o instrumentos de planeamiento,como productos de rango normativo tpicamente emanados de la AdministracinLocal. Desde esta limitacin la norma se ocupa, exclusivamente, de la regulacinde las causas de nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carcter general(art. 62.2) y de su rgimen de revisin e impugnacin, estableciendo expresamen-

te en el art. 102.2 la posibilidad de declaracin de nulidad de pleno derecho delas disposiciones de carcter general, todo ello sin perjuicio, lgicamente, de laposibilidad de su impugnacin indirecta con ocasin de la de los actos concretosque, en su aplicacin, dicte la Administracin, de acuerdo con lo previsto por elart. 26 de la LJCA.

Por consiguiente, atenindonos a la configuracin que la LRJPA dispone conrespecto a su mbito objetivo de aplicacin, vamos a centrarnos en comentar lasexcepciones que se establecen tanto por razn de la materia como desde el punto


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de vista de los casos en que la plena aplicacin de sus normas se excepciona co-

mo consecuencia de las especificidades del rgano administrativo que protagoni-za el ejercicio de la actividad administrativa.

2.1. Excepciones por razn de la materia

Vamos a ocuparnos aqu de los procedimientos locales que, por razn dela materia sobre la que versan y por sus intensas particularidades, quedan fue-ra del mbito de aplicacin objetivo de la Ley, sin perjuicio de indicar que lasDisposiciones Adicionales de la norma se refieren a otros procedimientos de losque no nos vamos a ocupar por ser ajenos a la esfera local (4).

2.1.1. Procedimientos administrativos en materia tributaria

En primer trmino se produce una excepcin general y la subsiguiente remisina la normativa especfica del mbito tributario en la Disposicin Adicional Quinta,relativa a los procedimientos administrativos en materia tributaria, que nos con-duce a la Ley General Tributaria, a la legislacin sobre garantas y derechos de loscontribuyentes, a las leyes propias de los tributos y a las dems normas dictadasen su desarrollo y aplicacin, disponiendo la aplicacin supletoria de las disposi-ciones de la LRJPA.

Como puede apreciarse, la excepcin se atena en estos procedimientos dadoque, de una parte, se establece la aplicacin supletoria de las disposiciones de laLRJPA y, por otra, se presupone la necesaria armona de estos procedimientos conlos principios comunes al rgimen jurdico y procedimiento de las AdministracionesPblicas, sin perjuicio de reforzar la especificidad de los procedimientos tributa-rios, en palabras de la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la Ley.

Esta aplicacin supletoria de la LRJPA es coherente, por otra parte, con la doc-trina del Tribunal Constitucional antes expuesta que reclama un papel protagonistaa la normativa general del procedimiento administrativo como garanta de un tra-tamiento comn a los ciudadanos en todo el territorio nacional, con independen-cia de la Administracin que opere la potestad concreta que se encauza a travsdel procedimiento y, en lo que aqu afecta, en cuanto al anlisis de la extensin

objetiva del mbito de aplicacin de la Ley, sin perjuicio de las particularidadesderivadas de las especialidades procedimentales por razn de la materia.

(4) En particular, se trata de los procedimientos de impugnacin de los actos de la Segu-ridad Social y Desempleo, los actos de gestin recaudatoria de la Seguridad Social, elprocedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para laextensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social (DA 6.), los procedi-mientos administrativos instados ante Misiones Diplomticas y Oficinas Consulares (DA11.) y la responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria (DA 12.).


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Recurdese que la LRJPA no regula, propiamente, el procedimiento administra-

tivo: de lo que realmente se ocupa es de configurar las herramientas o las piezascon las que cada Administracin, en funcin del mbito material de que se trate,construir su propio procedimiento administrativo. Esas piezas son, por ejemplo,los derechos de los ciudadanos, las formas de iniciacin, los elementos que inte-gran las diferentes fases del procedimiento, los plazos normativamente estableci-dos para resolver y los efectos del silencio administrativo, las causas de nulidad,los medios de impugnacin, etc. Piezas que habrn de ser utilizadas, con mayor omenor transformacin, en el diseo de estos procedimientos especiales de acuer-do con los requerimientos que plantee la materia de que se trate.

Adems, es necesario tener en cuenta que en materia tributaria existen tambinimportantes peculiaridades derivadas, fundamentalmente, de las disposiciones

contenidas en el TRLRHL y particularmente, en cuanto al rgimen de revisin delos actos en materia de gestin tributaria y de los restantes ingresos de derechopblico (art. 14.1 del citado TRLRHL), as como al de los actos de aplicacin yefectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho pblico de las entidadeslocales, contra los cuales slo podr interponerse el recurso de reposicin regula-do en el art. 14.2 de dicho TRLRHL.

2.1.2. Procedimientos disciplinarios

El art. 127.3 de la LRJPA dice que las disposiciones del Ttulo IX que se ocupaprecisamente de la regulacin de la potestad sancionadora de las Administraciones

Pblicas no son de aplicacin al ejercicio por aqullas de su potestad discipli-naria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellaspor una relacin contractual. En coherencia con ello, la Disposicin AdicionalOctava de la LRJPA se refiere a los procedimientos para el ejercicio de la potestaddisciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio yde quienes estn vinculados a ellas en virtud de una relacin contractual, estable-ciendo que estos procedimientos se regirn por su normativa especfica, no sin-doles de aplicacin la LRJPA. Las razones de estas exclusiones vienen derivadas decausas vinculadas a relaciones de sujecin especial.

En el primer caso, a saber, la potestad disciplinaria de la Administracin res-pecto del personal a su servicio, la excepcin se debe a la necesidad de reforzar

las garantas en estos procedimientos, dada la trascendencia de las consecuenciasjurdicas que pueden derivarse de los mismos y que, en supuestos de faltas graves,pueden llegar a la separacin del servicio, refuerzo que se concreta en los trmitesespecficos de audiencia, defensa y alegaciones y en la intervencin de los repre-sentantes de los empleados pblicos en dichos procedimientos.

El rgimen disciplinario del personal al servicio de las Administraciones Pblicasse regula, por lo que respecta a su diseo bsico, en los arts. 93 a 98 del EBEP,todos ellos de aplicacin inmediata desde el 12 de mayo de 2007.


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As, el art. 93 sienta el principio general de sujecin de los funcionarios pbli-

cos y el personal laboral al rgimen disciplinario establecido en el EBEP y en lasnormas que las Leyes de Funcin Pblica dicten en desarrollo de este Estatuto,aadiendo que el rgimen disciplinario del personal laboral se regir, en lo noprevisto en dicha norma, por la legislacin laboral.

El art. 94 regula los principios generales que informan el ejercicio de la po-testad disciplinaria, refirindose expresamente a los de legalidad y tipicidad, deirretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, de proporciona-lidad, de culpabilidad y de presuncin de inocencia.

El art. 95 tipifica las faltas clasificndolas en muy graves, graves y leves dispo-niendo, respecto a las primeras, que tambin sern faltas muy graves las que queden

tipificadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativade la correspondiente Comunidad Autnoma o por los Convenios colectivos en elcaso de personal laboral. Las faltas graves sern establecidas por Ley de las CortesGenerales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autnomao por los Convenios colectivos en el caso de personal laboral. Las Leyes de FuncinPblica que se dicten en desarrollo del EBEP determinarn el rgimen aplicable alas faltas leves.

El art. 96 regula las sanciones, manteniendo la separacin del servicio, el des-pido disciplinario del personal laboral, la suspensin firme de funciones, o deempleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duracin mxima de 6

aos, el traslado forzoso, el demrito, que consistir en la penalizacin a efectosde carrera, promocin o movilidad voluntaria, el apercibimiento y cualquier otraque se establezca por Ley.

El art. 97 regula la prescripcin de las faltas (3 y 2 aos y 6 meses) y de lassanciones (3, 2 y 1 ao).

Por ltimo, el art. 98 regula el procedimiento disciplinario y las medidas pro-visionales.

Estas previsiones son coherentes con lo dispuesto por el art. 147 del TRRL, se-gn el cual las faltas muy graves sern las tipificadas por la legislacin bsica de

la funcin pblica. Slo se plantea aqu el problema de la remisin a legislacinbsica de funcin pblica la tipificacin de faltas muy graves ya que, como se havisto, el art. 95 del EBEP remite a legislacin estatal o autonmica, sin restringirla habilitacin a la legislacin bsica, por lo que en principio habr que entenderderogado en este aspecto el art. 147 del TRRL.

Adems, conviene tener en cuenta que la Disposicin Adicional 3. de la Ley22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del rgimen jurdicode la funcin pblica y de la proteccin por desempleo, se ocupa de la delimita-


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cin del procedimiento aplicable en el rgimen disciplinario de los funcionarios

pblicos, disponiendo que los procedimientos para el ejercicio de la potestad dis-ciplinaria respecto del personal al servicio de la Administracin General del Estadose regirn por su normativa especfica y, en su defecto, por las normas contenidasen los ttulos preliminar, I, II, III, IV, V, VII, VIII y X de la Ley 30/1992, de 26 de no-viembre. Ntese que la norma excepciona, precisamente, la aplicacin al ejerciciode la potestad disciplinaria, de los Ttulos VI relativo a las disposiciones generalessobre los procedimientos administrativos y IX referente a la potestad sancio-nadora. Excepciones que se deben, precisamente, a las particularidades que elejercicio de dicha potestad presenta y que determinan la remisin a las normas queregulan estas cuestiones desde el propio mbito material del rgimen disciplinarioque, como hemos dicho, requiere un especial refuerzo en las garantas exigibles.

Es significativa la ampliacin que en virtud de esta norma se produce respecto ala exclusin de la aplicacin de las normas de la LRJPA respecto al ejercicio de lapotestad disciplinaria, de modo que la previsin inicial de la Ley, referida solamenteal Ttulo IX (de la potestad sancionadora) se ampla al Ttulo VI (de las disposicio-nes generales sobre los procedimientos administrativos). Ampliacin que se debe,indudablemente, a que la materia disciplinaria exige una regulacin especfica delprocedimiento en la medida en que las garantas constitucionales del ejercicio delius puniendiexigen cauces procedimentales que exceden de los previstos por dichoTtulo VI.

Las remisiones a artculos concretos de la Ley de Procedimiento Administrativode 17 de julio de 1958 y las referencias a normas de ordenacin del procedimien-to, comunicaciones y notificaciones, contenidas en el Reglamento de RgimenDisciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado, aprobado porReal Decreto 33/1986, de 10 de enero, se entendern hechas a los correspondien-tes artculos de la LRJPA.

Adems, dicha DA 3. de la Ley 22/1993 aade que lo dispuesto en los prrafosanteriores se aplicar a los restantes procedimientos de ejercicio de la potestad disci-plinaria de la Administracin General del Estado contenidos en normas especiales.

A diferencia de lo que ocurre con otros mbitos del rgimen estatutario de losfuncionarios pblicos locales, la LRBRL no dedica ninguno de sus preceptos a de-

finir el sistema de fuentes aplicable a la determinacin del procedimiento para elejercicio de la potestad disciplinaria en la Administracin Local. La primera refe-rencia normativa se recoge en el art. 149.1 del TRRL, que prohbe la imposicin desanciones por faltas graves o muy graves si no es en virtud de expediente instruidoal efecto con audiencia del interesado. En otras palabras, se consagran las garantasprocedimentales concretadas en la exigencia de un procedimiento sancionador,de una parte y la imposicin del derecho de audiencia, de otra, como principalesherramientas para reforzar la posicin del presunto culpable y canalizar los prin-cipios que rigen todo el ejercicio del ius puniendi.Respecto al sistema de fuentes,


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el art. 150.4 del TRRL dispone que la tramitacin del expediente se ajustar a lo

que establezca la legislacin de la Comunidad Autnoma respectiva y supletoria-mente el Reglamento disciplinario de los funcionarios de la Administracin Civildel Estado, aprobado por RD 33/1986, de 10 de enero. Por tanto, la exclusin dela aplicacin a los procedimientos disciplinarios de los Ttulos VI y IX de la LRJPAdetermina la entrada en juego del siguiente sistema de fuentes:

En primer lugar, los arts. 146 a 152 del TRRL, en cuanto no se opongan a lospreceptos aplicables del EBEP que antes se han mencionado.

En segundo trmino, lo dispuesto en la legislacin especfica dictada sobreesta materia (el procedimiento disciplinario) por las Comunidades Autnomas (5).

En tercer lugar, supletoriamente, el RD 33/1986, teniendo en cuenta que suaplicacin a los funcionarios pertenecientes a los cuerpos de polica local ha plan-teado numerosas dudas interpretativas, cuyo anlisis escapa del objeto de este ca-ptulo.

Tambin han de tenerse en cuenta las peculiaridades derivadas del estatutoespecfico de los funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carc-ter estatal y que se proyectan sobre su rgimen disciplinario que, dadas las espe-ciales funciones y responsabilidades que se asignan a estos empleados pblicos,determinan un refuerzo de las garantas aplicables.

En el segundo caso, el relativo a los sujetos vinculados a las Administraciones

Pblicas en virtud de una relacin contractual, que se inserta en el concepto msgeneral de las relaciones de sujecin especial, hay que tener en cuenta que esaposicin de vinculacin especial implica un acercamiento de estos sujetos, encuanto a su posicin frente a la Administracin, a la del personal a su serviciopuesto que, en definitiva, cuando actan dentro del mbito de derechos y obliga-ciones derivados del contrato, lo hacen como agentes de la Administracin, de talmodo que quedan sujetos al poder de direccin de aquella y, por tanto, al ejerciciode la potestad disciplinaria en casos de incumplimiento de sus mandatos. En cual-quier caso, se trata de una especialidad del rgimen contractual que deriva del art.196.1 y concordantes de la LCSP, que habilitan la posibilidad de que los pliegoso el documento contractual impongan penalidades derivadas del cumplimientodefectuoso o incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato adminis-trativo, constituyendo una manifestacin de la autotutela administrativa en materiacontractual que, por esa misma naturaleza, ha de estar revestida de las garantasnecesarias para evitar la indefensin del contratista.

(5) Para abarcar con toda su amplitud el abanico normativo que sobre estas cuestiones sederiva de la produccin legislativa autonmica, as como para un anlisis profundode los procedimientos administrativos municipales, resulta de lectura imprescindible elManual de procedimientos municipales, de Jos LPEZVIA, El Consultor, 3. ed., 2008.


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2.2. Excepciones en atencin a la naturaleza de los rganos o derivadas de

especialidades en materia de contratacin o personalAntes de referirnos al contenido de la Disposicin Adicional 1. de la LRJPA y a

los problemas interpretativos que se derivan de su traslacin al mbito local, queexcepciona la aplicacin a los rganos colegiados de gobierno de las normas conte-nidas en el Captulo II del Ttulo II de la LRJPA (arts. 22 a 27), hay que recordar quela STC 50/1999, de 6 de abril (LA LEY 4470/1999), ha declarado que los arts. 23.1y 2; 24.1, 2 y 3; 25.2 y 3 y 27.2, 3 y 5 no tienen carcter bsico y, por consiguiente,no contravienen el orden constitucional de distribucin de competencias.

En el siguiente cuadro se exponen los preceptos del Captulo II del Ttulo II, unextracto de la materia regulada y su carcter bsico o no bsico:

ARTCULO MATERIA CARCTER

22.1 Rgimen jurdico general y adaptaciones Bsico

22.2Habilitacin para establecer o completar normas

propias de funcionamientoBsico

23.1 Atribuciones del Presidente No bsico

23.2 Suplencia del Presidente No bsico

24.1 Derechos de los miembros de los OC No bsico

24.2

Prohibicin de atribucin de funciones

de representacin No bsico24.3 Suplencia No bsico

25.1 Secretario Bsico

25.2 Designacin, cese y sustitucin del secretario No bsico

25.3 Atribuciones del secretario No bsico

26.1 Qurum de constitucin Bsico

26.2 Rgimen de convocatorias Bsico

26.3 Vinculacin de los acuerdos al orden del da Bsico

26.4 Regla de la mayora Bsico

26.5 Solicitud de certificados Bsico

27.1 Contenido general del acta Bsico

27.2Consignacin en el acta del sentido del voto

y las intervencionesNo bsico

27.3 Votos particulares No bsico

27.4Exencin de responsabilidad por abstencin o voto en

contraBsico

27.5 Aprobacin de las actas No bsico


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Contemplando el cuadro anterior se puede apreciar claramente que los pre-

ceptos bsicos son, por tanto, de aplicacin a todos los rganos colegiados delas Administraciones Pblicas, con las excepciones que seguidamente comentare-mos, mientras que los que no lo son quedaran, en principio y sin perjuicio de loque luego se dir, desplazados por la normativa aplicable a cada Administracin.En el caso de la local, obviamente, por la LRBRL y su normativa de desarrollo, detal modo que, incluso en el caso de normativa que no tenga naturaleza de bsica,como de hecho ocurre con muchas de las disposiciones del ROF, que es la normaque propiamente regula la organizacin y funcionamiento de las entidades localesy ms concretamente de sus rganos colegiados, sta desplazara a los preceptosno bsicos de la LRJPA en virtud del principio de especialidad, aunque con cier-tas dudas puesto que la LRJPA es posterior al ROF y, adems, tiene rango de Ley,

lo que complica enormemente la posibilidad de pronunciarse con contundenciasobre esta cuestin, a falta de una mayor claridad por parte del legislador, falta declaridad imperdonable si tenemos en cuenta que no se trata de centros normativosdiversos, puesto que la competencia para dictar normas en materia de procedi-miento administrativo, tanto las que tengan carcter general como las aplicables ala Administracin Local, reside en el legislador estatal.

Una vez puestas de manifiesto las anteriores dudas, vamos a exponer con msdetalle los supuestos que quedaran eximidos de la aplicacin de las normas sobrefuncionamiento de rganos colegiados segn la Disposicin Adicional 1. de laLRJPA.

2.2.1. rganos de Gobierno y rganos colegiados

La disposicin Adicional Primera de la LRJPA, al referirse a los rganos co-legiados de gobierno, establece que las disposiciones del Captulo II del TtuloII no sern de aplicacin al Pleno y, en su caso, Junta de Gobierno Local de lasEntidades Locales.

La redaccin de esta Disposicin Adicional plantea ciertas dudas que, como entantas ocasiones, derivan de la escasa preocupacin de los legisladores (estatal y,sobre todo y en otros muchos casos, autonmico) por las peculiaridades que afec-tan a la Administracin Local. En efecto, si observamos que la mecnica general

consiste en extender a esta ltima la normativa aplicable a la Estatal o Autonmica,sin perjuicio de pequeas adaptaciones, podemos llegar a la conclusin de que,en muchas ocasiones, esta forma de legislar produce efectos perniciosos por laenorme dificultad de adaptacin que plantean ciertas normas o procedimientos.Sin entrar ahora en mayores detalles, pues ello excedera con mucho el objeto deeste Captulo, convendra apuntar que esa traslacin no tiene en cuenta, por unaparte, la diversidad de los ms de 8.000 municipios espaoles que, en su mayo-ra, son de poblacin inferior a los 5.000 habitantes y que viven en una perenneinsuficiencia financiera y, por tanto, de medios humanos y materiales y, por otra,


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las enormes dificultades a la hora de deslindar los conceptos de Gobierno Local

y Administracin Municipal, fuera de los supuestos de los municipios de granpoblacin, a los que se aplica el rgimen del Ttulo X de la LRBRL, introduci-do por la mal llamada y desafortunada (en mi opinin) Ley de Medidas para laModernizacin del Gobierno Local.

En cualquier caso, si nos atenemos a la redaccin literal de la disposicin,queda claro que se produce una excepcin parcial en la aplicacin de la LRJPAque se refiere a disposiciones del Captulo II del Ttulo II, relativas al rgimen yfuncionamiento de los rganos colegiados. Obviamente, los rganos colegiadosde la Administracin Local no pueden ser receptores de la normativa contenida enla LRJPA por varias razones. En primer lugar, porque la especial configuracin destos los convierte en una institucin diferente de su trasunto en la Administracindel Estado o de las Comunidades Autnomas, por su especial significacin comoplasmacin de la legitimacin democrtica derivada de su eleccin directa por losciudadanos (en el caso de los Municipios, a diferencia de lo que ocurre con lasDiputaciones, donde la eleccin es indirecta). Esta circunstancia sita a los rga-nos de gobierno locales en una posicin que se encuentra a medio camino entreun puro rgano colegiado inserto en la Administracin, y la institucin parlamen-taria, posicin que se decanta de manera ms acentuada hacia este extremo en elcaso de los municipios de gran poblacin y, palmariamente, en la regulacin quelos arts. 122 y ss. confieren al Pleno como un rgano casi parlamentario.

Paralelamente, tampoco se aplica a la Junta de Gobierno Local, no tanto por los

razonamientos que exponamos en relacin con el Pleno cuanto por su carcterde ejecutivo local que, como tal, no slo asume atribuciones de gestin sino, fun-damentalmente, por su naturaleza de rgano de asistencia al Alcalde o Presidente,impregnado de una intensa funcin ejecutiva y de confianza poltica (arts. 23, 35y, especialmente para los municipios de gran poblacin, 126.1 de la LRBRL).

Esta singular configuracin explica por s misma la exclusin de la aplicacinde las normas de la LRJPA respecto a los rganos colegiados locales.

Sin embargo, se plantean importantes dudas en lo que respecta a los rganoscomplementarios. En efecto, ha de tenerse en cuenta que la LRBRL no se refiere,especficamente, al termino rganos de gobierno cuando regula la configura-cin del Pleno y la Junta de Gobierno Local, lo cual dificulta la interpretacin deesta Disposicin Adicional Primera. En efecto, los arts. 35 y 55 del ROF se refierena la nocin de rganos necesarios, contemplando, en cuanto a los colegiados, alPleno y, en su caso la Comisin de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local), mien-tras que en su art. 119 se refiere a los rganos complementarios, entre los que seincluyen algunos de naturaleza colegiada tales como las Comisiones Informativas,la Comisin Especial de Cuentas, los Consejos Sectoriales y las Juntas Municipalesde Distrito, sin perjuicio, adems, de otras figuras que puedan crear las entidades


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locales en ejercicio de su potestad de autoorganizacin y en uso de la habilitacin

especfica conferida por el art. 20.3 de la LRBRL.Por tanto, la cuestin central que hemos de dilucidar es si los rganos colegia-

dos complementarios pueden ser calificados como rganos de gobierno en lostrminos de la Disposicin Adicional 1. de la LRJPA, a los efectos de delimitar elmbito objetivo de la exclusin de la aplicacin de las normas de rgimen y fun-cionamiento de los rganos colegiados.

En otras palabras, qu extensin hemos de conferir, cabalmente, al conceptode rganos de gobierno en la Administracin Local? Abarca ese concepto losrganos complementarios? La cuestin no es balad, si tenemos en cuenta que losarts. 134 y ss. del ROF establecen una regulacin especfica del funcionamiento

de las Comisiones Informativas y, para complicar aun ms las cosas, el art. 138remite, en todo lo no previsto por dichos preceptos, a las disposiciones sobre elfuncionamiento del Pleno. Esta supletoriedad de las normas de funcionamientodel Pleno no implicara problema alguno, desde la perspectiva de la DisposicinAdicional 1. de la LRJPA, si entendisemos que, pese a tratarse de rganos com-plementarios, no necesarios y no decisorios, son rganos de gobierno. Pero, encaso contrario, el ROF podra estar fuera de juego con respecto a la LRJPA.

Poca luz arroja la literalidad del art. 19.1 de la LRBRL, que con una desafor-tunada redaccin dispone que el gobierno y la administracin municipal, sal-vo en aquellos Municipios que legalmente funcionen en rgimen de Concejo

Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales.Indudablemente, el gobierno municipal corresponde al Alcalde y los Concejales; sinembargo, no ocurre lo mismo con el concepto de Administracin, que es ms am-plio que el de Gobierno, puesto que bajo esta premisa quedaran fuera de ese con-cepto todos los servicios administrativos del Ayuntamiento, conclusin que porabsurda hemos de desechar, haciendo hincapi en la distincin entre Gobierno yAdministracin que se deduce, no slo de la teora general del Derecho Pblico,sino de la propia LOCFG, que en su art. 1 dispone que el Gobierno dirige, entreotras cuestiones, la Administracin civil, de lo que se infiere claramente que losconceptos de Gobierno y Administracin son diferentes, aun a pesar de que stasea dirigida por el primero y sin perjuicio de que al frente de la Administracin

General del Estado siempre se sitan sus rganos superiores (Ministros y Secretariosde Estado), tal y como prev el art. 6.2 de la LOFAGE. A falta de un desarrollo cla-ro de la distincin entre Gobierno y Administracin Local, fuera de los supuestosdel Ttulo X de la LRBRL, puede afirmarse que, de forma anloga a la LOFAGE,el Gobierno Local est constituido por sus rganos decisorios (Pleno, Alcalde-Presidente, Tenientes de Alcalde y Junta de Gobierno Local, en su caso) que sesitan al frente de la Administracin municipal, de tal modo que puede concluirseque los rganos de gobierno de la Administracin Local son los rganos decisoriosy, en consecuencia, la excepcin de la Disposicin Adicional 1. de la LRJPA slo


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es aplicable a stos y los arts. 134 a 138 del ROF entraran en contradiccin con

la LRJPA en cuanto se opongan a lo previsto por el Captulo II del Ttulo II y, portanto, incurriran en un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 62.2 de laLRJPA, que imputa tal consecuencia jurdica a las disposiciones administrativasque vulneren las leyes.

Conscientes del alcance que esta conclusin puede comportar, podra intentar-se argumentar una interpretacin integradora de la Disposicin Adicional 1. de laLRJPA y los citados preceptos del ROF aduciendo que se trata de una norma espe-cficamente aplicable a la Administracin Local y, por consiguiente, en aplicacindel principio de especialidad, entender que dichos artculos son de aplicacinpreferente a la LRJPA en su mbito sectorial, que no es otro que el local, lo cual es,

por otra parte, ms coherente con la naturaleza de los rganos a los que se aplica.Esta interpretacin se alineara con la jurisprudencia constitucional antes reseadaque tolera la coexistencia de normas bsicas y reglas especiales de procedimientoaplicables a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa ratione mate-riae.Pero, a nuestro entender, es un argumento poco consistente frente a la propiaredaccin literal de la norma y al carcter no bsico de dichos preceptos del ROF,carcter que ha de afirmarse respecto a la totalidad de la LRJPA, incluidas susDisposiciones Adicionales, con las salvedades derivadas de la citada STC 50/1999de 6 de abril (LA LEY 4470/1999).

En cualquier caso, todo lo dicho hasta ahora desmiente las palabras del re-

dactor de la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la LRJPA cuando afirma quela Administracin Local, cuyo rgimen jurdico est establecido como bsico enel mismo art. 149.1.18. de la Constitucin tiene una regulacin especfica en suactual Ley de Bases que no ofrece ninguna dificultad de adaptacin a los objetivosde esta Ley y que no exige modificaciones especficas.

2.2.2. Mesas y Juntas de Contratacin

Las Juntas de Contratacin de las entidades locales se regulan en la DisposicinAdicional 2. de la LCSP, que en su apartado 4 dispone que su constitucin serpotestativa y su constitucin se atribuye al Pleno, al igual que la determinacin de

su composicin, estableciendo como nica regla inexcusable la necesaria incor-poracin a las mismas del Secretario o el titular del rgano que tenga atribuida lafuncin de asesoramiento jurdico de la Corporacin y el Interventor de la misma,sin regular los restantes aspectos relativos a su rgimen de funcionamiento.

De las Mesas de Contratacin de las entidades locales se ocupa el prrafo 10de dicha Disposicin Adicional 2., que establece las normas que disciplinan sucomposicin y, al igual que en el caso de las Juntas de Contratacin, omitiendotoda referencia a su rgimen de funcionamiento.


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Tampoco el art. 295 de la LCSP arroja mucha luz respecto a las reglas de fun-

cionamiento de las Mesas de Contratacin, puesto que se limita a establecer suobjeto (ser el rgano competente para la valoracin de las ofertas) y su compo-sicin, aunque queda claro que se trata de rganos de mera asistencia al rganode contratacin, que es quien ostenta las potestades administrativas en materiacontractual.

Por consiguiente, no tratndose de rganos de gobierno (en los trminos de laDisposicin Adicional 1.) ni de rganos complementarios (en los trminos delROF) ha de entenderse que se les aplica, prima facie, la LRJPA en cuanto al fun-cionamiento de rganos colegiados, puesto que ninguna duda cabe respecto alcarcter colegiado de las Mesas de Contratacin.

Esteban CORRALGARCA(6) se inclina por una posicin eclctica, propugnandoque de no contenerse su regulacin especfica en el ROM, ser de aplicacin laLRJPA. El citado autor parte en su anlisis de la necesidad de identificar el ncleodel problema en el sentido de que las Mesas de Contratacin no tienen carcterrepresentativo, dado que en las mismas se integran miembros que no son conce-jales y, adems, no son rganos decisorios al limitarse a elaborar una propuestaque ha de ser asumida por el rgano de contratacin. Sin embargo, nosotros en-tendemos que esa interpretacin eclctica no se compagina con la literalidad dela Disposicin Adicional Primera de la LRJPA (rganos de gobierno) ni con la inter-pretacin que sobre ese concepto hemos sostenido en pginas anteriores, de ma-nera que no nos queda ms remedio que discrepar de la autorizadsima opinin

antes referida y propugnar la aplicacin sin fisuras de la LRJPA al funcionamientode las Mesas de Contratacin de la Administracin Local.

2.2.3. Tribunales de procesos para la seleccin de personal y rganos para laprovisin de puestos de trabajo

El art. 60 del EBEP regula la composicin de los rganos de seleccin, aludiendoa la profesionalidad e imparcialidad de sus miembros, requisito que por su obvie-dad no merece ms apostillas y a la paridad entre mujeres y hombres. Es reseablesu nueva configuracin como rganos profesionales, lo cual determina la exclusinde cargos electivos o de designacin poltica, el personal interino y eventual, ascomo el hecho de que la pertenencia a los rganos de seleccin lo ser siempre attulo individual y nunca en representacin o por cuenta de terceros, lo cual vienetambin a excluir la designacin de miembros a propuesta de los representantesde los trabajadores. Mayores dudas plantea la previsin, en la normativa auton-mica, de designacin de miembros por parte de las Comunidades Autnomas enlos tribunales de seleccin locales, aunque nos inclinamos tambin por entender

(6) CORRALGARCA, Esteban, El funcionamiento de los rganos colegiados de las entidadeslocales: sus sesiones, El Consultor, 2006, pgs. 386 y ss.


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que el EBEP excluye esta posibilidad, al menos desde la literalidad de la norma

que establece que la pertenencia a los rganos de seleccin ser siempre a ttuloindividual, no pudiendo ostentarse sta en representacin o por cuenta de nadie.

As pues, no habindose dictado normativa de desarrollo del EBEP tanto enesta como en otras muchas materias, habr que interpretar la clusula derogatoriaresidual de la Disposicin Derogatoria nica del EBEP, que en su letra g) se refierea la derogacin de todas las normas de igual o inferior rango que contradigan o seopongan a lo dispuesto en este Estatuto. As pues, en tanto no se dicten las normasde desarrollo del EBEP, pueden considerarse vigentes las normas actuales en cuan-to no se opongan, en el caso concreto de los rganos de seleccin, al art. 60. Dadoque dicho precepto no se pronuncia respecto de las normas de procedimientoaplicables al funcionamiento de dichos rganos, habr que remitirse a las previ-siones del RGI, que en sus arts. 10 a 14 establece las normas especficas relativasa composicin, funcionamiento, revisin e impugnacin, de manera que pareceestar reconociendo que a estos rganos no se les aplica en bloque la normativacontenida en la LRJPA, salvo en lo referido al deber de abstencin por concurren-cia de las circunstancias previstas en el art. 28 de la LRJPA (art. 13.4 del RGI) y encuanto a revisin e impugnacin de sus resoluciones (art. 14).

Sin embargo, teniendo en cuenta que ni el articulado de la LRJPA ni susDisposiciones Adicionales se refieren a los procedimientos de los rganos selecti-vos, habra que entender que, en la medida en que no pueden configurarse comorganos de gobierno, no quedaran subsumidos en el mbito de aplicacin de la

citada Disposicin Adicional 1. y, por tanto, incluso a pesar de la redaccin delos citados preceptos del RGI, aqullos deberan ajustarse, no slo en cuanto aldeber de abstencin o a la revisin e impugnacin de sus actos, a las disposicio-nes del Captulo II del Ttulo II de la LRJPA, sin perjuicio de las especificacionesque, siempre desde el respeto a la norma de procedimiento, se puedan introducirtanto en la legislacin de desarrollo del EBEP como en las correspondientes basesy convocatorias.

Por consiguiente, tambin en el caso de los rganos de seleccin, la regulacinde desarrollo del EBEP y las disposiciones que sobre su funcionamiento se con-creten en las bases de los procesos selectivos o de provisin de puestos de trabajo

habrn de respetar los preceptos bsicos del Captulo II del Ttulo II de la LRJPA.

2.3. Modulaciones derivadas de la normativa de contratos del sector pblico

Por otra parte, existen otros procedimientos administrativos que, a pesar deno estar contemplados expresamente por la LRJPA, son objeto de modulacionescomo consecuencia de la normativa sectorial que les resulta aplicable. Nos referi-mos, fundamentalmente, al recurso especial en materia de contratacin, reguladopor los arts. 37 y 38 de la LCSP. En este caso tampoco puede perderse de vista el


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hecho de que nos encontramos ante relaciones de sujecin especial que sitan

al contratista en una posicin en la que su vinculacin con la Administracin esmucho ms intensa que la de un ciudadano no cualificado y que determinan elestablecimiento de cargas o limitaciones a su haz de facultades que vienen legiti-madas, en todo caso, por el inters general que se persigue con el contrato pblicoy, adems, por imperativo de la normativa comunitaria aplicable directamente: eneste caso, la Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin delos contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios.

Por tanto, en el mbito de la contratacin pblica, podemos identificar variosmbitos en los que, objetivamente, no resultara de aplicacin la LRJPA, porque se

vera desplazada como consecuencia de la especialidad de los procedimientos re-gulados en la LCSP, desplazamiento que en principio respondera a varios motivos.En primer lugar, porque como antes hemos recordado, la doctrina del TC permitela coexistencia de normas procedimentales especficas ratione materiaecon lasreglas generales de la LRJPA. En segundo trmino, porque la mayora de los pre-ceptos de la LCSP son, bien de aplicacin general, bien de naturaleza bsica segnla Disposicin Final Sptima y, por consiguiente, son normas de igual rango nor-mativo que el de la LRJPA de tal modo que, siendo aqulla posterior a sta, entraraen juego la clusula de que la Ley posterior deroga la anterior, en nuestro caso almenos en cuanto a la materia especfica de contratacin. En tercer lugar, last butnot least, porque la propia LCSP excluye en su Disposicin Adicional Octava la

aplicacin de la LRJPA, al decir que los procedimientos regulados en esta Ley seregirn, en primer trmino, por los preceptos contenidos en ella y en sus normasde desarrollo y, subsidiariamente(la negrita es nuestra), por los de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre, y normas complementarias.

As pues, aun a pesar de la exclusin inicial, la LCSP impone, como clusula decierre del sistema, la supletoriedad de la LRJPA. Con ello se garantiza la igualdadde trato incluso en procedimientos que, por razn de la materia, justifican clara-mente la exclusin de la aplicacin de la norma general.

2.4. Especialidades en materia de Administracin electrnica

La irrupcin de las nuevas tecnologas en nuestra sociedad ha transformadoprofundamente las relaciones sociales y a este fenmeno no ha podido sustraersela Administracin, fundamentalmente en cuanto a sus relaciones con los ciuda-danos. Desde la perspectiva que nos ocupa, es decir, la local, el asunto de laAdministracin electrnica cobra una especial relevancia, no slo en lo relativo ala utilizacin de las nuevas tecnologas como mecanismos para fomentar la par-ticipacin ciudadana en la vida pblica, sino como herramienta fundamental delprocedimiento administrativo local.


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A pesar de que la cercana de la Administracin Local a los ciudadanos la si-

ta en una posicin de salida ms ventajosa que la del resto de AdministracionesPblicas en esta vertiginosa carrera, siguen existiendo barreras. Tal y como se ma-nifiesta en la Exposicin de Motivos (Prembulo) de la LAECSP, esa mayor proximi-dad al ciudadano de la Administracin, derivada de la descentralizacin auton-mica y local, no ha acabado de superar la barrera que todava sigue distanciandoal ciudadano de la Administracin, de cualquier Administracin, incluida la delEstado, y que muchas veces no es otra que la barrera que levanta el tiempo y el es-pacio: el tiempo que hay que dedicar a la relacin con aqulla para la realizacinde muchos trmites de la vida diaria que empiezan a veces por la necesidad deuna primera informacin que exige un desplazamiento inicial, ms los sucesivosdesplazamientos y tiempo que se dedican a posteriores trmites a hacer con la

Administracin para las actividades ms elementales.En este contexto hemos de recordar que el art. 45.1 de la LRJPA dispone que

las Administraciones Pblicas impulsen el empleo y aplicacin de las tcnicas ymedios electrnicos, informticos y telemticos, para el desarrollo de su actividady el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilizacin deestos medios establecen la Constitucin y las Leyes. El prrafo 5 de dicho pre-cepto consagra la figura, con la que ya nos hemos familiarizado, de los docu-mentos electrnicos, definindolos como aquellos que son emitidos, cualquieraque sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos por lasAdministraciones Pblicas, o los que stas emitan como copias de originales al-macenados por estos mismos medios, disponiendo que gozarn de la validez yeficacia de documento original siempre que quede garantizada su autenticidad,integridad y conservacin y, en su caso, la recepcin por el interesado, as comoel cumplimiento de las garantas y requisitos exigidos por las Leyes.

Especficamente, el art. 38.3 impone la obligacin de instalar en soporte infor-mtico los registros generales, as como todos los registros que las AdministracionesPblicas establezcan para la recepcin de escritos y comunicaciones de los particu-lares o de rganos administrativos.

Enlazando con todas estas cuestiones y estableciendo una regulacin generalde lo que se ha dado en llamar la Administracin electrnica, la LAECSP extien-

de su mbito de aplicacin tambin y como no poda ser de otra forma, a laAdministracin Local en su art. 2.1.a).

Es importante resaltar, entre otras muchas cuestiones que no vamos a comentaraqu por exceder del mbito propio de este captulo y por ser normas de aplicacingeneral a todas las Administraciones Pblicas, la obligacin establecida por el art.10.3, que impone que cada Administracin Pblica determine las condiciones einstrumentos de creacin de las sedes electrnicas, con sujecin a los principios depublicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibili-


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dad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deber garantizarse la identifica-

cin del titular de la sede, as como los medios disponibles para la formulacin desugerencias y quejas. Dicho precepto define la sede electrnica como la direccinelectrnica disponible para los ciudadanos a travs de redes de telecomunicacio-nes cuya titularidad, gestin y administracin corresponde a una AdministracinPblica, rgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias.

La LAECSP regula cuestiones trascendentales para una efectiva implantacin dela Administracin electrnica, tales como los sistemas de autentificacin, impres-cindibles para garantizar la autenticidad de los trmites electrnicos; los registros,las comunicaciones y las notificaciones electrnicas, los documentos y archivoselectrnicos o la gestin electrnica de los procedimientos.

En particular, debe tenerse en cuenta que el prrafo 4 de la Disposicin AdicionalTercera de la LAECSP establece que, en el mbito de las Entidades que integran laAdministracin Local, los derechos reconocidos en el art. 6 (7) podrn ser ejercidosen relacin con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia apartir del 31 de diciembre de 2009, siempre que lo permitan sus disponibilidades pre-

(7) Art. 6. Derechos de los ciudadanos 1. Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones

Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los derechos previstos enel art. 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Adminis-traciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como para obtener

informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar con-sentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse alas resoluciones y actos administrativos.

2. Adems, los ciudadanos tienen en relacin con la utilizacin de los medios electr-nicos en la actividad administrativa, y en los trminos previstos en la presente Ley, lossiguientes derechos:

a) A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal atravs del cual relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas.

b) A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones P-blicas, las cuales utilizarn medios electrnicos para recabar dicha informacin siempreque, en el caso de datos de carcter personal, se cuente con el consentimiento de losinteresados en los trminos establecidos por la Ley Orgnica 15/1999, de Proteccin deDatos de Carcter Personal, o una norma con rango de Ley as lo determine, salvo que

existan restricciones conforme a la normativa de aplicacin a los datos y documentos re-cabados. El citado consentimiento podr emitirse y recabarse por medios electrnicos. c) A la igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las Administraciones Pblicas. d) A conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedimientos

en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicacinestablezca restricciones al acceso a la informacin sobre aqullos.

e) A obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen parte deprocedimientos en los que tengan la condicin de interesado.

f) A la conservacin en formato electrnico por las Administraciones Pblicas de losdocumentos electrnicos que formen parte de un expediente.


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supuestarias. A estos efectos las Diputaciones Provinciales, o en su caso los Cabildos y

Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales, podrn prestar los serviciosprecisos para garantizar tal efectividad en el mbito de los municipios que no dispon-gan de los medios tcnicos y organizativos necesarios para prestarlos.

Por consiguiente, se impone un horizonte temporal muy corto que ha sido suavi-zado con el inciso siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias.Pero, en cualquier caso, el 31 de diciembre de 2009 es la fecha a partir de la cual losciudadanos podrn exigir a sus Ayuntamientos el ejercicio de los derechos reconoci-dos por el art. 6 de la LAECSP. Como en tantas otras ocasiones, se trata de una formade legislar que desprecia a una gran parte de sus destinatarios, puesto que no se haprevisto la dotacin de los medios necesarios para que los Ayuntamientos puedanponer en marcha las tecnologas necesarias para dar soporte al ejercicio de dichos

derechos, fuera de una abstracta remisin al apoyo de las Diputaciones Provinciales,los Cabildos y Consejos Insulares u otros organismos supramunicipales.

Esta subordinacin de la efectiva implantacin de la LAECSP a las disponibi-lidades presupuestarias no deja de ser un brindis al sol, si tenemos en cuenta laendmica insuficiencia financiera de las Haciendas Locales, problema que siguesin solucin y que, desgraciadamente, no parece que tenga visos de ser resueltaantes del 31 de diciembre de 2009.

g) A obtener los medios de identificacin electrnica necesarios, pudiendo las personasfsicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrnica del Documento Nacionalde Identidad para cualquier trmite electrnico con cualquier Administracin Pblica.

h) A la utilizacin de otros sistemas de firma electrnica admitidos en el mbito de lasAdministraciones Pblicas.

i) A la garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los fiche-ros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas.

j) A la calidad de los servicios pblicos prestados por medios electrnicos. k) A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Pbli-

cas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o, en su caso, aquellos otros que seande uso generalizado por los ciudadanos.

3. En particular, en los procedimientos relativos al establecimiento de actividades de

servicios, los ciudadanos tienen derecho a obtener la siguiente informacin a travs demedios electrnicos: a) Los procedimientos y trmites necesarios para acceder a las actividades de servicio y

para su ejercicio. b) Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas con las activi-

dades de servicios, as como de las asociaciones y organizaciones profesionales relacio-nadas con las mismas.

c) Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos pblicos relativosa prestadores de actividades de servicios y las vas de recurso en caso de litigio entrecualesquiera autoridades competentes, prestadores y destinatarios.


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3. MBITO SUBJETIVO

La definicin del mbito subjetivo de cara a la aplicacin de la LRJPA se formulaen el art. 2 de dicha norma, segn el cual se entiende por Administracin Pblica, alos efectos de dicha Ley, entre otras a las entidades que integran la AdministracinLocal (letra c) as como las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jur-dica propia vinculadas o dependientes de aqulla, las cuales debern sujetar suactividad a la LRJPA cuando ejerzan potestades administrativas, sometindose enel resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creacin.

As pues, puede afirmarse que la LRJPA dise su mbito subjetivo de aplica-cin partiendo de la premisa de la existencia de dos crculos concntricos quedelimitaban la extensin de los sujetos receptores de la norma en funcin del

grado de intensidad con el que se les aplicaba. El primer crculo es el referidoa las Administraciones Pblicas propiamente dichas, caracterizadas por su na-turaleza territorial: Administracin General del Estado, Administraciones de lasComunidades Autnomas y entidades que integran la Administracin Local (fun-damentalmente, municipios, provincias e islas). Y un segundo crculo, que abarca-ra en su permetro las Entidades de Derecho Pblico dependientes de las anterio-res en cuanto ejerzan potestades administrativas.

Veamos con un poco ms de detalle los sujetos que, dentro de la AdministracinLocal, quedan subsumidos en ambos crculos y, por tanto, sujetos a la observanciade las normas de la LRJPA.

3.1. Entidades que integran la Administracin Local

Las entidades que integran la Administracin Local se sitan plenamente dentrodel mbito subjetivo de aplicacin de la LRJPA, segn lo previsto por el art. 2.1.c)de dicha norma, con las particularidades que ya hemos expuesto respecto al rgi-men de organizacin y funcionamiento de sus rganos decisorios.

Dichas entidades son relacionadas en el art. 3 de la LRBRL, en los siguientestrminos:

1. Son entidades locales territoriales:

a) El Municipio.b) La Provincia.

c) La Isla en los archipilagos balear y canario.

2. Gozan, asimismo, de la condicin de Entidades locales:

a) Las entidades de mbito territorial inferior al municipal, instituidas o recono-cidas por las Comunidades Autnomas, conforme al art. 45 de esta Ley.


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b) Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios instituidas

por las Comunidades Autnomas de conformidad con esta Ley y los correspon-dientes Estatutos de Autonoma.

c) La reas Metropolitanas.

d) Las Mancomunidades de Municipios.

Ninguna duda se plantea respecto a la plena aplicacin, con las salvedadesantes expuestas respecto a los rganos colegiados, a estas entidades de la LRJPAen bloque.

3.2. Entidades de Derecho Pblico dependientes de la Administracin Local

Mayores problemas se plantean a la hora de concretar la extensin subjetiva enla aplicacin de la LRJPA a las Entidades de Derecho Pblico vinculadas o depen-dientes de la Administracin Local. En este sentido debe recordarse que el art. 2.2impone y concreta los requisitos que han de verificarse para aplicar los preceptosde la LRJPA a estas entidades y que pueden esquematizarse en los siguientes tr-minos (8):

3.2.1. Que se trate de Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdicapropia

La LRBRL no aporta una definicin especfica de las Entidades de Derecho Pblico

dentro del mbito local, puesto que el art. 85 bis remite, respecto a su configuracin,a las previsiones de los arts. 45 a 52 y 53 a 60 de la LOFAGE, en cuanto esta normaresulte de aplicacin a este mbito especfico y con las particularidades derivadasde las previsiones contenidas en el propio art. 85 bis. Por tanto, la tipologa de estasEntidades es la que resulta de la enumeracin de los preceptos citados, que al re-gular los Organismos Pblicos los configura como un trasunto de la clsica nocinde Administracin Institucional, planteando una racionalizacin y actualizacinde la misma a la nueva realidad socioeconmica, estructurando el concepto en dosgrandes bloques: los Organismos Autnomos y las Entidades Pblicas Empresariales,con personalidad jurdica pblica diferenciada, patrimonio y tesorera propios, ascomo autonoma de gestin (art. 42.1 de la LRJPA). A estas figuras se aaden las

Agencias Estatales, en virtud de las modificaciones introducidas por la Ley 28/2006,de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos. Sinembargo, de acuerdo con la redaccin del art. 85 bis de la LRBRL y en coherencia

(8) Para un anlisis magistral de esta y todas (absolutamente todas) las cuestiones relaciona-das con el procedimiento administrativo, es imprescindible la lectura de los Comenta-rios a la ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimiento admi-nistrativo comn, GONZLEZPREZ, Jess y GONZLEZNAVARRO, Francisco, Civitas, 1999.


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con la especfica configuracin de las Agencias Estatales que se deduce del art. 2.1

de la citada Ley 28/2006, que las define como entidades de Derecho pblico, dota-das de personalidad jurdica pblica, patrimonio propio y autonoma en su gestin,facultadas para ejercer potestades administrativas, que son creadas por el Gobiernopara el cumplimiento de los programas correspondientes a las polticas pblicas quedesarrolle la Administracin General del Estado en el mbito de sus competencias,hemos de entender que se trata de una modalidad de Administracin institucional ala que no pueden acceder las entidades locales, salvo que se modifique el mencio-nado art. 85 bis de la LRBRL.

A estas especificaciones hemos de aadir que la Disposicin Adicional Primeradel EBEP dispone que los principios sobre conducta y seleccin del personal con-

tenidos en los arts. 52, 53, 54, 55 y 59 de dicha norma sern de aplicacin en lasentidades del sector pblico estatal, autonmico y local, que no estn incluidas enel art. 2 del EBEP y que estn definidas as en su normativa especfica. Recurdesela amplitud con que el art. 3.1 de la LCSP define la nocin de sector pblico yfcilmente podr llegarse a la conclusin de que la huida del Derecho adminis-trativo deja de tener sentido, atendidas las aviesas intenciones que en muchasocasiones subyacen en los intentos de crear Organismos Pblicos, sobre todo en elmbito local, si se tiene en cuenta que la citada Disposicin Adicional Primera delEBEP impone la sujecin a sus disposiciones en cuanto a la seleccin del personalde dichos Organismos Pblicos.

As, la Ley regula en primer trmino (arts. 45 y ss.) los Organismos autnomos,a los que se encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecu-cin de programas especficos, la actividad de un Ministerio (en nuestro caso, deun rea de gobierno local), la realizacin de actividades de fomento, prestaciona-les o de gestin de servicios pblicos. De acuerdo con el art. 45.1, los OrganismosAutnomos se rigen por el Derecho Administrativo y, por tanto, ninguna duda caberespecto a su subsuncin en la esfera subjetiva que determina la aplicacin de lasnormas de la LRJPA.

El otro gran bloque de Organismos Pblicos es el de las Entidades pblicasempresariales, definidas por el art. 53 de la LOFAGE como aqullas a las que seencomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios ola produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin, quese regirn por el Derecho privado excepto en la formacin de la voluntad de susrganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas yen los aspectos especficamente regulados para las mismas en la propia LOFAGE,en sus estatutos y en la legislacin presupuestaria, tal y como prev el propio art.53.2 in finede la LOFAGE y, aadimos nosotros, en lo que se derive de su consi-deracin como sector pblico en los trminos del art. 3.1 de la LCSP a los efectosde su inclusin en el mbito subjetivo de dicha norma.


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Por otra parte, como garanta de cierre en la aplicacin de las normas de la

LRJPA a estos Organismos, el art. 60.1 de la LOFAGE especifica que, contra los ac-tos dictados en el ejercicio de potestades por las Entidades Pblicas Empresarialescaben los recursos administrativos previstos en la LRJPA. Ms adelante volveremossobre este aspecto.

Como puede apreciarse, se trata de personificaciones que, por su novedosaconfiguracin, producen una quiebra considerable en relacin con las figuras que,en nuestra tradicin local, venan siendo habituales y que, por otra parte, carecende reflejo en la normativa especfica de Rgimen Local, de manera que, como entantas otras ocasiones, se impone la prolija tarea de trasladar a la rbita local lanormativa aplicable a la Administracin General del Estado con las consabidasadaptaciones derivadas de sus peculiaridades organizativas.

3.2.2. Que estn vinculadas o sean dependientes de las Administraciones Locales

Lgicamente, para entender aplicables las disposiciones de la LRJPA a losOrganismos Pblicos locales, es necesario que stos estn vinculados o sean de-pendientes de las Administraciones locales de cobertura.

La relacin de dependencia y, en definitiva, la verificacin de esta vinculacincomo requisito de aplicacin subjetiva de la LRJPA tiene diferentes vertientes enfuncin del grado de complejidad con el que afrontemos la definicin del concep-to de dependencia ya que, aunque en algunos casos resulta obvia, en muchos

otros se difumina como consecuencia de la interposicin de personificaciones queenturbian y obstaculizan la aplicacin de la LRJPA.

As, en los casos de Organismos autnomos locales, la vinculacin quedaperfectamente determinada por el art. 45 de la LOFAGE ya que, a pesar de supersonalidad jurdica perfectamente diferenciada e independiente de la de laAdministracin de cobertura (en nuestro caso, la local) dicho precepto dispone quese rigen por el Derecho administrativo y los configura como formas personificadasde descentralizacin funcional, con la finalidad de ejecutar programas especficosde la actividad de un Ministerio, la realizacin de actividades de fomento, pres-tacionales o de gestin de servicios pblicos. La nica particularidad que hemos

de resaltar, respecto a la primera de las funciones que genricamente les permiteasumir el mencionado precepto (ejecutar programas especficos de un Ministerio),es la necesidad de traducir a la esfera local el concepto de Ministerio desde laperspectiva funcional. Tngase en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre con laLOFAGE, ni la LRBRL, ni el TRRL ni el ROF contienen una definicin de las unida-des organizativas de la accin administrativa que pudiera equipararse al conceptode Ministerio, probablemente por considerar que se trata de una cuestin sujeta ala potestad de autoorganizacin de cada corporacin. Pero alguna luz puede arro-jar a la cuestin el art. 12 de la LOFAGE, de cuya redaccin podemos deducir que


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los Ministerios son unidades organizativas que abarcan un sector de la actividad

administrativa, de manera que, trasladando esta idea al mbito local, podramosestablecer su equivalencia en las unidades organizativas que abarcan sectores dela actividad administrativa local y que, por regla general, vienen a coincidir conlas materias que son objeto de una delegacin genrica, de las contempladas enel art. 43.3 del ROF, que en su ltimo prrafo se refiere al mbito propio de lasdelegaciones genricas del Alcalde, disponiendo que se referirn a una o variasreas o materias determinadas. Por otra parte, el art. 85 bis de la LRBRL nos remite,cuando regula la adscripcin funcional de los organismos autnomos locales yentidades pblicas empresariales locales, a un concepto que se alinea con la in-terpretacin que hemos sostenido hasta ahora al intentar trasladar al mbito localel concepto de ministerio, al referirse la Concejala, rea u rgano equivalente de

la Entidad local.

La definicin concreta de las unidades organizativas locales es

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