Planeacion Estatal y Presupuesto Publico

SEMINARIO PLANEACIÓN Y FINANZAS PÚBLICAS Profesor: Manuel Fulgencio Jiménez M.

PLANEACIÓN ESTATAL Y PRESUPUESTO PÚBLICO

Niveles Nacional Departamental y Municipal

CAPÍTULO II

Relaciones entre el Plan de Desarrollo y el Presupuesto

A. NOCIONES GENERALES En el proceso de programación, además de definirse la política y prepararse los planes, se deben elaborar los presupuestos. Estos aspectos se encuentran estrechamente vinculados y son dependientes los unos de los otros. Existe interacción entre la política y los planes, ya que estos últimos se elaboran con base en las pautas trazadas en las políticas y, cuando ya se encuentran elaborados, sirven de referencia para formular las políticas concretas, en especial en los aspectos tributarios, cambiarios y monetarios. La relación entre la planeación económica (o la actividad planificadora) y el presupuesto es aceptada comúnmente por los analistas presupuestales. Sin embargo, la manera de manifestar dicha relación, tanto en el momento de expresar los esquemas presupuestales que se han de adoptar como en el manejo institucional de las decisiones sobre la asignación de los recursos públicos, ha sido objeto de continuos debates académicos y políticos. Planeación, en el sentido más general, como ya se ha mencionado, es la aplicación racional del conocimiento al proceso de adoptar decisiones que sirven de base a la acción humana. Es un intento por escoger las mejores alternativas disponibles para obtener ciertas metas específicas. Por su parte, el término planeación económica significa, en su definición más elemental, dirección de la economía por parte de un gobierno. No es una simple técnica de elaboración de planes sino un proceso social y político que abarca un conjunto de acciones que involucran a toda la sociedad. La planeación económica contribuye a corregir las imperfecciones del mercado al promover el control estatal Y buscar el pleno empleo de los recursos para evitar las fluctuaciones cíclicas y así equilibrar la producción y el consumo el fin último de incrementar el bienestar de la sociedad en su conjunto. Las autoridades gubernamentales, dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, valoran las necesidades de los agentes económicos y buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad económica [1], el Estado decide qué bienes


producir, mediante qué métodos deberán producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos. Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con sus juicios de valor, la tecnología disponible y la distribución de los bienes entre los individuos. Esto conduce a una situación en la que la producción se encuentra organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los bienes dependerá de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales. Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo económico adoptado por cada Nación. En esa tarea de asignación de recursos, los gobiernos elaboran planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo económico y social. En el proceso de elaboración de dichos planes se contemplan las prioridades que deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad. Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión. Los planes de desarrollo son estrategias generales o disposiciones tomadas con el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad económica. De allí surge el concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la réplica financiera del plan de desarrollo. El presupuesto público es, en este contexto, un plan de desarrollo elemental donde se esbozan los lineamientos generales sobre la acción gubernamental en el entorno económico. Como instrumento de desarrollo económico y social, plasma las obras prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector privado transfiere en forma de impuestos al sector público y el cálculo de los gastos a través de los cuales el Gobierno revierte a la economía los recursos captados. El presupuesto es la forma más elemental para comprobar que la autoridad gubernamental quiere cumplir un plan de desarrollo presentado. Es preciso tener en cuenta que el presupuesto debe ser una manifestación y un resultado del proceso planificador, aunque no puede pretenderse que abarque el conjunto de la labor planificadora. Es ilusorio creer que un sistema presupuestal, cualquiera que sea su naturaleza, pueda terminar con la rigidez inherente a la programación presupuestal. Vincular los recursos estimados con metas inmanentes, claramente definidas en los planes de desarrollo y en el ejercicio adecuado de la planificación, sólo garantiza mayores niveles de eficacia en el gasto público.


En la actualidad, la relación planeación y presupuesto está ligada al concepto de administración financiera integral. Se ha orientado la filosofía de la administración pública con respecto a la importancia de la información financiera. Todas las decisiones sobre el desarrollo económico de un país necesitan un enfoque financiero. Ningún plan o programa puede ser evaluado sin alguna clase de medición de sus consecuencias sobre los recursos, flujos y requerimientos financieros. Por ello, presupuesto y planificación están interrelacionados: el presupuesto debe prever las fuentes y montos de financiamiento de los planes, programas y proyectos, detallando y formalizando la financiación anual de las operaciones, así como los planes de mediano y largo plazo. Es decir. el presupuesto como instrumento del Estado contiene decisiones de carácter político y se manifiesta en acciones que han sido previamente planificadas y que son ejecutadas por la administración pública. B. EL PLAN DE DESARROLLO FRENTE AL PRESUPUESTO EN COLOMBIA En Colombia, el proceso de vinculación entre plan de desarrollo y presupuesto se realiza de la siguiente manera, expresada sucintamente. El plan de desarrollo tiene como componentes una parte estratégica y otra de inversiones. según se analizó anteriormente en ellas se establecen los objetivos y metas generales y específicas de la entidad en el mediano y corto plazo. Corresponde al Plan Nacional de Desarrollo fijar los objetivos y estrategias así como las metas de inversión del plan en el mediano y corto plazo. El plan financiero establece los recursos que la entidad está en disponibilidad de obtener, las medidas y acciones requeridas para hacerlos efectivos, y la utilización que se hará de ellos, con lo cual se determina el nivel de gastos del sector público y los requisitos de su financiamiento. Una vez se determinan los montos de los recursos que se obtendrán en un período, se priorizan y seleccionan las inversiones que se van a emprender en el corto plazo, es decir, los proyectos de inversión a los que se asignarán recursos en el año programado. Esto constituye el plan operativo anual de inversiones para la vigencia. La distribución de los recursos monetarios y financieros que se necesitan para cubrir los proyectos se programa en el presupuesto y en él se establece cuál es el monto de los recursos que es posible obtener durante la vigencia del mismo, con detalle de sus fuentes y usos. Esta planeación se realiza a través del Plan Anual de Caja.


Así el Plan de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones deben ser coherentes entre sí, concordancia que se materializa por medio del presupuesto. El proceso de planificación cuenta, en síntesis, con dos tipos de instrumentos. Unos de orientación de políticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y otros de carácter operativo, que conllevan acciones de corto plazo, como son el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto y el Plan Anual de Caja. ____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [1] Al hablar de decisiones económicas racionales se está haciendo referencia a la ponderación entre las necesidades y el empleo de los recursos con el fin de satisfacer una necesidad al solventar otra Novick definía un programa como “la suma de las gestiones o actividades interdependiente que entran en la consecución de un objetivo específico”NOVICK, D.J. “El presupuesto Por programas: los conceptos de sistemas en que se basa y la difusión internacional” en: Hacienda Pública Española, núm. 11, 1971.

CAPITULO III

EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS A. ANTECEDENTES Y ORIGEN Es necesario, antes de entrar a ver el presupuesto por programas, conocer cuál ha sido su origen y antecedentes; por ello esta primera parte se centrará en dicha labor. El antecedente inmediato del presupuesto por programas es el presupuesto americano. Antes de 1921 no existía el presupuesto como tal, es decir, no había ni siquiera sistema presupuestarlo. En sus inicios, el presupuesto por programas se confunde con el presupuesto de ejecución. El presidente Taft conformó una comisión en 1910 para remediar la situación de inexistencia de presupuesto. La comisión entrega su informe en 1912 y


formula varias propuestas, entre ellas la de un presupuesto del ejecutivo, una clasificación de éste en forma de programas y funciones, y la revisión sistemática y completa del presupuesto después de su ejecución. Estas propuestas se concretan en la Ley Presupuestaria y de Contabilidad de 1921. Desde ese momento el presupuesto pasa por tres fases: la primera, cuando el presupuesto es considerado como instrumento del control del gasto (1921-1935), la segunda, cuando se considera como control de gestión (1936-1960), y la última, cuando se toma como un instrumento de la estrategia administrativa (de la década de los años sesenta en adelante). Fue en 1955 cuando se utilizó por primera vez el llamado presupuesto por programas en lugar de presupuesto de ejecución, es decir, un presupuesto en el cual se realiza una planeación estratégica en la elección y cambio de los objetivos, de los recursos que van a ser utilizados y de las políticas que gobiernan la consecución, uso y disposición de los mismos. Hay tres razones que explican el paso de un presupuesto de gestión a uno orientado a la planificación: Los progresos de los análisis económicos. El desarrollo de nuevas técnicas de información y decisión que han ampliado la aplicación del análisis objetivo a la política económica. La convergencia gradual de los propósitos planificador y presupuestario. B. CONCEPTO El concepto de presupuesto por programas, según DAVID NOVICK, tiene dos raíces: una en el Gobierno Federal de los Estados Unidos, que introdujo el presupuesto por programas como parte del sistema de control de la junta de producción de guerra, durante la Segunda Guerra Mundial la t en la industria norteamericana. El presupuesto por programas es un instrumento de planificación de políticas que, mediante la selección de programas alternativos, buscan un objetivo público determinado, para lo cual, Por medio del método coste / beneficio, se elige la opción que ofrezca una mayor utilidad y beneficio social. Es decir, se evalúa el coste y el beneficio de cada uno de los proyectos con relación a otros proyectos, para así escoger el que cuente con los mayores méritos para ser incluido dentro del presupuesto. No obstante, para ser elegido un determinado proyecto no sólo se deben tomar en consideración criterios de tipo económico,


sino que, igualmente, deben sopesarse los aspectos jurídico, político-social y de conveniencia. Algunos autores, entre ellos LOZANO IRUESTE[2], citan algunos criterios que pueden servir para la elaboración de un presupuesto por programas: Los programas deben hallarse estructurados de tal manera que se permita la comparación de métodos alternativos en la consecución de un objetivo político. Estos fines determinados deben contar con varios métodos alternativos para poderlos realizar. Los programas pueden estar constituidos por varios componentes que se complementen entre sí. En el evento de que una parte de la organización suministre servicios a otra se puede considerar la posibilidad de realizar un programa especial. Puede haber lugar a la superposición de varias estructuras, dependiendo de los fines de la organización. Según el lapso de duración de un programa, pueden surgir programas y subprogramas, lo que da lugar a la distinción entre los programas finales[3] y los programas intermedios[4]. C. ELEMENTOS DE UN PRESUPUESTO POR PROGRAMAS El presupuesto por programas consta de tres elementos principales: el estructural, el analítico y el informativo. El estructural tiene varios aspectos importantes: primero, está orientado hacia un fin; segundo, es funcional (no es sólo una mezcla de programas de inversión); tercero. incluye los costos que envuelve su consecución, y cuarto, abarca los objetivos específicos que se han de realizar en un período largo, aunque debe, así mismo, englobar las decisiones que se adoptan en períodos cortos. El proceso analítico se caracteriza por realizar el examen sistemático de los cursos alternativos de acción, así como sus implicaciones. También se conoce como análisis de coste-beneficio, porque mediante él se examinan los costes necesarios para llevar a cabo un programa y conseguir sus objetivos, a la vez que mide los beneficios o ventajas derivados al obtenerlos. El tercer elemento, el informativo, se encuentra contenido en un sistema datos que facilitan la realización de la labor analítica y estructural. La información es de varías clases: una que permite identificar los Objetivos posibles; otro que contiene los datos necesarios para realizar la elección entre varías alternativas (costos), y una tercera, que permite realizar el control y la vigilancia de los gastos efectuados.


Es importante notar el Papel que cumple el Banco de Proyectos, figura introducida en la Carta de 1991, y que sirve, además, de concatenación entre la planeación y el presupuesto, al suministrar la información requerida a efecto Plan no sólo suministra los costos, sino que prioriza y categoriza los proyectos. D. LA FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Existen las siguientes sugerencias para llevar acabo el presupuesto por programas:

Realizar una estructuración de las partidas presupuestarias, a fin de que ellas resulten más adecuadas para la torna de las decisiones.

Hacer comprensibles las futuras consecuencias de los programas que se

adoptan.

En el sistema de análisis, adoptar Procedimientos rigurosos para la evaluación de los programas.

Con base en las decisiones del presupuesto por programas, cuando se

aplique este procedimiento, adelantar una reorganización administrativa e institucional, a efectos de poder ejecutar el presupuesto.

E. PLANIFICACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO Es necesario entrar a diferenciar estos tres conceptos debido a que se interrelacionan estrechamente. En Primer lugar, hay que analizar la relación entre planeación y programación de varias posibilidades para la selección de cursos de acción luego de una consideración sistemática de múltiples alternativas; los programas, por su parte, son la determinación específica de las herramientas o elementos que se utilizarán para llevar a cabo el plan. Cuando se planifica se revisan constantemente los objetivos y los medios empleados; al programar, por el contrario, se está más cerca de la realidad y no hay necesidad de mayor ponderación. La diferencia entre planeación y presupuesto, por su parte, consiste en que este último es una manifestación de corto plazo que formula la administración pública, con el fin de conseguir los objetivos de largo plazo y decidir sobre el mejor uso de los recursos para cumplirlos, a la vez que se constituye en una parte del proceso planificador. El presupuesto refleja las metas que se plantean en la planeación y las estrategias que han sido formuladas para lograrlas. La


planificación, de otro lado, concibe los objetivos y desarrolla los diferentes cursos de acción para lograrlos, al tiempo que implica una reducción de alternativas y un curso de acción que se aprueba y se denomina programa. En síntesis, se puede afirmar que el presupuesto es el ingrediente de la planificación que disciplina todo el proceso. ____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [2] LOZANO IRUESTE, Op. Cit. [3] Los programas finales son aquellos que contribuyen a la consecución de un fin último [4] Los programas intermedios son los que contribuyen a la ejecución de los programas finales. bien sea en un futuro próximo o lejano. F. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS EN EL PANORAMA NACIONAL En el desarrollo histórico de la elaboración del presupuesto en Colombia siempre se contempló la necesidad de desarrollar métodos que permitieran la vinculación directa de la planeación con los instrumentos financieros. El uso de metodologías presupuestales de tipo incremental o repetitivo que se limitaban a proyectar gastos e ingresos y manifestaban la inercia del Estado no permitía que los planes y programas se enunciaran en el presupuesto. De allí surgió la necesidad de implementar metodologías como el presupuesto por programas, con el fin de imprimir al proceso presupuestal un mayor grado de racionalidad, además de permitir a los entes territoriales afianzar su participación. El régimen presupuestal anterior a la Ley 38 de 1989 recogía el principio del presupuesto por planes y programas. Al incluir este concepto y centrar la atención en la productividad del gasto público se convirtió en el puente que unía la planeación y el presupuesto. En efecto, el Decreto 294 de 1973 recogía el principio del presupuesto por planes y programas. Los primeros intentos por adoptar el presupuesto por programas se realizaron en Colombia en los años sesenta. Sin embargo, los elementos constitutivos de este tipo de presupuestos se fueron diluyendo hasta el Estatuto Orgánico de 1973, mandato legal que no se tradujo en una mejora sustancial en este campo. Al fracaso de la experiencia del presupuesto por programas en la década de los años setenta y ochenta confluyeron varios factores. Uno de los más


importantes era el hecho de que este tipo de presupuestos exigía un significativo desarrollo de los sistemas de información, una capacidad técnica especial y una voluntad política firme. Estos factores demandaban esfuerzos que iban más allá de las posibilidades de los entes encargados. No obstante su fracaso, hoy en día la técnica presupuestal aplicada en Colombia está en conjunción con el presupuesto orgánico o institucional, pues con esta combinación se busca superar las falencias vívidas en el pasado. Por otra parte, el nuevo marco constitucional y legal proporciona una base sólida para poder desarrollar este tipo de presupuesto, en especial a través de la figura del Banco de Proyectos que otorga un sistema adecuado de información, como se verá en detalle en los capítulos respectivos. G. CONCLUSIONES RESPECTO AL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS La importancia del presupuesto por programas radica en el aporte que éste realiza a una planificación realista, de la cual resultan tres características propias del tipo de presupuesto en mención: la proyección de los costes a lo largo de un amplio período de años, la integración de las partidas presupuestarias, muchas de las cuales están esparcidas por diversos departamentos y oficinas, y el empleo del análisis de coste-utilidad. La tres establecen una cuadro de decisiones, un horizonte temporal para las mismas, y un esquema de análisis, Estos elementos no son estáticos, sino que están en constante evolución, conforme a la experiencia y a los cambios económicos y sociales. Su utilidad, vale la pena anotar, es variada en los diferentes sectores de la actividad del gobierno. La estructura de los programas y el proceso planificador no son inmodificables; admiten un grado de flexibilidad. Los presupuestos por programas tienen gran influencia sobre el modo como el Gobierno se enfrenta con los grandes problemas y obtiene beneficios mediante la asignación racional de recursos para la consecución de los objetivos deseados; con ello se gana en eficiencia y efectividad, con independencia de la ideología de la administración, ya que esta estructura presupuestaria es esencialmente un instrumento político neutral[5]. ____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [5] ANSHEN, Melvin, « The Program Budget in 0peration», en: NOVICK, OP. cit., págs, 355 y ss.


CAPÍTULO IV

EL PROCESO PRESUPUESTARIO

El proceso mediante el cual se elabora, ejecuta y controla el presupuesto se denomina cielo presupuestario y se realiza mediante unas etapas o fases dentro le un lapso determinado. En seguida se estudian en términos generales las etapas del presupuesto, y con posterioridad, en el marco constitucional y legal colombiano, se puntualizará la experiencia nacional. Las etapas del ciclo presupuestario que han formulado los diferentes autores, entre ellos MARTNER[6], son estas:

Formulación que incluye programación y presentación.

Discusión y aprobación.

Ejecución.

Contabilidad y control.

Evaluación. A. LA PROGRAMACIÓN DEL PRESUPUESTO El proceso presupuestario se inicia con la programación, Mediante ella se materializan en el corto plazo las decisiones de largo plazo que se encuentran contenidas en los planes de desarrollo. Este proceso debe realizarse cada año, con la finalidad de definir en detalle cada uno de los componentes de las actividades que realizará el Gobierno de manera concreta. Los programas son elaborados por las unidades administrativas de cada sector y se realizan conforme a las directivas centrales, y de acuerdo con el nivel de prioridad previamente fijado. Estos programas se pueden ampliar, reducir, mantener o eliminar, con base en los criterios centrales que se hayan predeterminado. Las etapas de la programación presupuestaria son:

Fijación de ¡os niveles de actividad gubernamental.


Formulación de los programas de trabajo de las unidades

administrativas. Presentación de los Programas a las autoridades superiores.

Formulación del programa global de acción del gobierno y de los

programas sectoriales.

Formulación del presupuesto fiscal financiero. Estas etapas buscan determinar los volúmenes de producto final o de la actividad que va a ser desarrollada por el Gobierno, con base en los planes de desarrollo de largo plazo. Una vez se realiza esta determinación, se le comunica a cada oficina pública para que realice la transformación a programas de acción concretos y detallados de las metas generales. Posteriormente, las oficinas públicas presentan a la oficina central de presupuestos los proyectos de programas, para que ésta evalúe los programas de operación y establezca prioridades, y, en el caso de los proyectos de inversión, los envíe a la oficina central de planeación para que ella haga lo respectivo. Con los programas y proyectos seleccionados, se procede a diseñar el programa global de acción gubernamental, con especificación de los Programas sectoriales de cada actividad. A la par con la elaboración de los programas se van determinando los costos de cada uno, y es con base en esta estimación que simultáneamente se va proyectando el presupuesto, con lo que se forma un todo armónico, para posteriormente ser presentado a consideración del Congreso. Desafortunadamente los esquemas de programación en nuestros países no coinciden con el presentado, y por el contrario hay falta de técnica en la elaboración de los mismos. B. DISCUSIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO El Presupuesto es preparado por la rama ejecutiva, por medio del Ministerio de Hacienda, Dirección de Presupuesto, con la participación de todos los niveles del Gobierno y la administración y de los trabajadores y organismos de planificación. Corresponde al Congreso discutir y aprobar el presupuesto, ya que es conveniente que sean los representantes populares quienes revisen los programas gubernamentales, a la vez que pueden realizar aportes a la iniciativa del Gobierno. No obstante, esta concepción netamente democrática ha recibido muchas críticas. pues se cuestiona la capacidad del legislativo de comprender la realidad y la necesidad de los servicios públicos. además de que se tiende a otorgar preferencias a las regiones a las cuales representan, lo cual


puede atentar contra la armonía y unidad del plan general, es decir, contra el presupuesto. Las atribuciones que corresponden al Congreso en los países latinoamericanos se encuentran expresamente consagradas en las constituciones de cada tino de los Estados, así como en los reglamentos de cada cámara; existe un común denominador, la búsqueda constante de otorgar al Congreso el papel de fiscalizador, con cierta iniciativa en algunos aspectos en materia de gastos; sin embargo, también cuenta con limitaciones. En Colombia ésta fue la concepción adoptada por el constituyente de 1991, en el artículo 351, donde se establece que el Congreso no podrá aumentar partidas del presupuesto de gastos, n incluir nuevas, sin previa aceptación del ministro del ramo, punto que será objeto de estudio más adelante. C. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Una vez se encuentra aprobado el presupuesto por el legislativo, retorna al ejecutivo para ser sancionado, promulgado y publicado como ley de la República. A partir de la publicación de esta ley en el órgano de divulgación utilizado oficialmente se inicia el período de ejecución del presupuesto general de la Nación. Tal ejecución envuelve tina serie de decisiones, así como de operaciones financieras con la finalidad de hacer posible la realización de los programas y actividades en él contempladas operaciones que son efectuadas por los funcionarios y las entidades estatales. La ejecución, entonces, es el conjunto de operaciones por medio de las cuales, los funcionarios fiscales realizan la recaudación de los tributos y los emplean en los programas previamente determinados, conforme a los procedimientos y los métodos que aseguran que los mismos sean legales y eficientes. D. CONTABILIDAD DEL PRESUPUESTO Es necesaria la fiscalización del presupuesto por parte del Gobierno, con el fin de conocer sus alcances y así poder introducir las enmiendas o recomendaciones conforme a las circunstancias. Es decir, cuando se cuenta con un presupuesto específicamente de programa debe contarse con la Posibilidad de que éste sea flexible, ya que es necesario adaptar los proyectos a las contingencias que pudieran presentarse en el ámbito nacional, sin que ello implique de manera alguna que el mecanismo fiscalizador no sea eficiente y responsable. El establecimiento de un mecanismo fiscalizador persigue que se resguarde la legalidad y honestidad en las operaciones presupuestarias.


Existen dos tipos de fiscalización, una de carácter interno, efectuada por el ejecutivo, y Otra de orden externo, realizada por el legislativo, el poder judicial, los organismos de vigilancia y la opinión pública en general. El sistema de contabilidad habrá de responder a las necesidades de información de los diferentes servicios de la administración pública. Aunque ello implique a veces la duplicación de cuentas, lo que no es inconveniente alguno, pues el Gobierno requiere todas las cuentas que sean necesarias para cumplir con los objetivos que se ha propuesto, con el objeto de satisfacer las necesidades del conglomerado social. E. CONTROL DEL PRESUPUESTO: PRE Y POSAUDITORÍA Con base en la contabilidad se efectúa el control o auditoria presupuestaria, que es el examen y la revisión detallada de las actividades para verificar la eficiencia, honestidad Y legalidad con que fueron empleados los recursos públicos. La auditoria comprende la preauditoria y la Posauditoría. La primera es la fiscalización que realiza de manera independiente el organismo que ejecuta el gasto, aunque Por regla general es ejercida por el mismo órgano ejecutor, es decir, por la administración pública. La preauditoría tiene la tendencia a reducir la responsabilidad de los servicios y dependencias, creando duplicidad de funciones y una excesiva burocracia; por ello en los países donde funciona suelen presentarse roces con la contraloría y los servidores de la rama ejecutiva. Por su parte, la posauditoría es un examen detallado de la documentación que soporta el proceso de ejecución del presupuesto. Esta fiscalización la realiza un órgano independiente de la rama ejecutiva que tiene la obligación de presentar un informe de resultados al Congreso de la República. Mediante la posauditoría se verifica la legalidad con la que se han realizado las transacciones y la fiabilidad de las cuentas. Así, la posauditoría debe procurar una fiscalización flexible de las operaciones financieras que realiza el gobierno y otorga al legislativo una base de análisis sobre el manejo de los recursos del Estado (fondos públicos y activos fiscales). En Colombia se aplica el control posterior, conforme lo dispone la normatividad vigente en materia presupuestaria. Así lo consagró la Constitución Política al establecer el control posterior de manera selectiva (C.N., art. 267), a la vez que eliminó el control previo. La fiscalización la ejerce a nivel nacional la Contraloría General de la República y a nivel territorial, descentralizado, las contralorías respectivas.


____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [6] MARTNER, G., Op. cit., pág. 348.

CAPITULO V

MARCO HISTÓRICO DEL PRESUPUESTO EN COLOMBIA A. INTRODUCCIÓN En este capítulo se presenta una reseña de los aspectos más importantes del presupuesto en Colombia. En un principio se centra en el siglo XX, pero como muchas de las instituciones que con él se relacionan tienen su origen en el siglo pasado, se hará una breve referencia al respecto. En materia de finanzas públicas podemos identificar claramente tres grandes etapas en la edad moderna. La primera de ellas es el laisseferismo, con una duración de más o menos un siglo; posteriormente viene la etapa de intervensionismo moderado comprendida entre los años 1870 a 1930. Con la gran depresión de 1929 la generalidad de los países acogen el esquema de intervencionismo de corte keynesiano. Hoy en día en muchos países predominan las tendencias neoliberales y mundialmente se está pregonando la globalización económica, así como la integración internacional para asumir los retos del nuevo siglo. B. EL CASO COLOMBIANO En Colombia, luego de la independencia de España, se rompe con la trayectoria seguida durante la época de la colonia. Mediante la Constitución de Cundinamarca de 1812 se consagra el principio de intervención y vigilancia de la ciudadanía con respecto a la gestión fiscal, y se atribuye al Congreso la facultad de expedir el presupuesto. En este mismo sentido, se hacía referencia en las constituciones de Antioquia de 1812 y 1815, y de Tunja y de Cartagena, de 1811 y 1812 respectivamente. El legado dejado por las constituciones y leyes del siglo pasado es su espíritu democrático y representativo, así corno una serie de principios que se fueron forjando hasta 1923, entre los cuales merecen mención los siguientes:


La Constitución de 1821 Presenta el antecedente de la iniciativa en materia presupuestaria en cabeza del ejecutivo, al atribuir al Congreso la facultad de fijar los gastos con base en los proyectos presentados por el Gobierno Nacional. Mediante la Ley 3ª de 1824, se asignan a la Dirección Nacional de Hacienda el manejo de rentas y gastos. La Constitución de 1832 plantea que todo gasto debe ser autorizado Por ley previa e incluido en el presupuesto anual que aprueba el Congreso (principio de la fuerza restrictiva del presupuesto o de universalidad). La de 1843 contempla la forma de compensar los eventuales déficit de tesorería. La de 1863 reitera los principios de la de 1832 y formula algunos que se encuentran hoy vigentes como el presupuesto de ingresos Y gastos que se ha de presentar numéricamente y las oficinas que manejan fondos públicos, regidas por los principios de unidad de caja, unidad de responsabilidad y unidad de cuenta. El Código Fiscal de 1866 reglamenta la preparación Y liquidación del presupuesto, y se considera el primer Estatuto Orgánico del Presupuesto posteriormente, en la Constitución de 1886, y en la Ley 23 de 1892 que 1 a desarrolla, se impone el Principio del equilibrio presupuestal y se establece que en el caso d existir déficit el Gobierno deberá eliminar los gastos innecesarios La Ley 110 de 1912 0 Código Fiscal formula de una manera vaga la forma de hacer el cálculo de rentas del Estado en la búsqueda sic re del equilibrio presupuesta]. La Ley 7` de 1916 centraliza en el ministerio de Hacienda el proceso de preparación y Cálculo del presupuesto de la administración los términos para la discusión y aprobación del presupuesto en el Congreso. Año más tarde vino la Misión Kemmerer, encabezada por el profesor EDWIN KEMMERER, consejero Monetario del gobierno norteamericano, funcionario en Filipinas, consejero e' México y Guatemala, quien dirigió las misiones conocidas e" u nombre en Colombia, China y Perú, las cuales estaban destinadas a los mismos objetivos de la estabilización de la moneda nacional, institucionalización del sistema bancario Y promoción del comercio internacional. Esta misión estaba altamente influenciada por la filosofía intervensionista, preponderante en los años inmediatamente siguientes a la Primera Guerra Mundial. Dentro de las Políticas que seguían se destancan:

Las finanzas públicas deben ser responsables, es decir, deben existir presupuestos balanceados.

Independencia de los bancos centrales frente a las políticas del

Gobierno.

Establecimiento de bancos centrales donde no existían.

Control estricto de la inflación.


Restablecimiento del patrón oro como medida del cambio común a todas las naciones.

Con base en las recomendaciones de la misión, se expide la Ley 34 de 1923 y se reitera el principio restrictivo del presupuesto, el cual consiste en que no se pueden efectuar gastos, ni percibirse ingresos, que no se encuentren previstos en la ley anual del presupuesto. Con ello se buscaba poner en orden las finanzas públicas y volverlas previsibles, planificadas y ciertas, tanto para el sector público como para el privado, y que el gobierno calculara el monto de sus ingresos y egresos para el ejercicio fiscal. Esta ley preveía que los ingresos en el presupuesto no podían exceder al promedio de cada una de las rentas durante los tres últimos meses. La preocupación de la misión y del legislador era reducir y eliminar, de ser posible, la discrecionalidad fiscal del gobierno. En la preparación y ejecución del presupuesto no se podía acudir en caso de déficit presupuestal al crédito de la Banca Central, ya que esto afectaba la estabilidad de la moneda y la economía. Con la consagración del principio del equilibrio presupuestal y el de la fuerza restrictiva del presupuesto desaparece prácticamente la política fiscal deficitaria o anticíclica. Estos principios permanecieron inalterados por muchos años. La crisis de 1930 permitió observar las limitaciones del mecanismo de cálculo de la rentas, mecanismo que era válido para las épocas de apogeo, pero no así cuando se presentaban recesiones o un repentino crecimiento, con lo cual poco a poco desapareció el principio del equilibrio presupuesta] hasta estar ausente en la legislación vigente. Con respecto a la fuerza restrictiva, los gobiernos han tendido a subestimar el nivel de ingresos, para poder hacer posteriores adiciones al presupuesto, con lo cual se modifica el presupuesto original. ya que la intención gubernamental es disponer de flexibilidad para atender eventualidades y expectativas presupuestales de los ejecutores y destinatarios del gasto. Esta práctica se convirtió en una costumbre legislativa tolerada en el país. La Misión Kemmerer formuló recomendaciones librecambistas y centralistas e igualmente aconsejo el fortalecimiento de la rama ejecutiva; por otra parte, se recomendó la adopción de la facultad restrictiva del ejecutivo en la iniciativa presupuestal, para reducir así la injerencia del legislativo, por lo cual ,se prohibió que mediante ley el Congreso aumentara o disminuyera gastos diferentes de los incluidos por el Gobierno en el proyecto inicial (sugerencia que no operó, pero que dejó sentado un precedente al respecto).


También se sugerían unos principios de planeación y de reordenamiento fiscal, así como una reestructuración administrativa. La misión buscaba unificar y centralizar las decisiones de la vida económica del país en cabeza del ejecutivo. La influencia de la misión terminó en 1931, mediante la expedición de la Ley 64 de ese año, que creó la División de Presupuesto dentro del Ministerio de Hacienda, a la cual le corresponde la preparación, discusión Y ejecución del presupuesto En 1936 se reformó la Constitución y se adoptó la filosofía económica y Política del intervencionismo de Estado, que concibe al ente estatal como benefactor Y cumplidor de los deberes públicos tendientes a Promover la solidaridad ciudadana y la satisfacción de las necesidades sociales de los sectores marginados. Con base en la reforma constitucional de 1945 (la cual seguía siendo de corte intervencionista) se dictó el Decreto Ley 164 de 1950 que introdujo las directrices modernas en materia de presupuestación. El Decreto Ley 164 representa un avance en materia de administración del presupuesto, ya que crea la Dirección Nacional del Presupuesto y resalta los Principios de periodicidad, unidad, universalidad y equilibrio. Establece la responsabilidad directa del presidente de la República en la dirección presupuesta¡, a quien corresponde fijar, con asesoría del ministro de Hacienda, las apropiaciones del gasto. Igualmente, el Decreto se ocupa de lo atinente a la presentación del proyecto del presupuesto al Congreso, del estudio que realiza la Cámara de Representantes, de la liquidación del presupuesto, de la repetición y de otros aspectos adicionales. Con esta norma se dotó al país de un técnico Estatuto Orgánico del Presupuesto que metodiza la preparación del mismo y asegura el equilibrio en sus diferentes fases, a la vez que habilita al Ministerio de Hacienda para realizar la vigilancia sobre la actividad presupuestal desarrollada por las dependencias gubernamentales. Posteriormente viene un período de anormalidad jurídica, debido al cierre del Congreso y la implantación del estado de sitio. A partir de 1950, y hasta el mes de julio de 1958, el manejo que se le dio al presupuesto fue violatorio del Decreto -Ley 164 de 1950. En esta etapa se crearon fondos reservados destinados al pago de gastos no incluidos en el presupuesto, se evitó la correcta fiscalización de los fondos públicos y se crearon unidades presupuestales con asignación de partidas globales. Se rompió con los principios de universalidad, publicidad y control por parte de la opinión pública. En 1958 se retornó a la normalidad presupuestaria, mediante la expedición de la Ley 19 y su Decreto Reglamentario 550 de 1960, para lo cual el Gobierno toma como base el Decreto 164, con el fin de realizar modificaciones a la estructura de la administración y poder introducir los principios técnicos de


planeación, los planes de desarrollo y propiciar un adecuado control administrativo. Adicionalmente, se creó el Consejo Nacional de Política Económica de Planeación. El Decreto 1011 de 1960 fijó los procedimientos de los programas del presupuesto. Esta norma conllevó un gran desorden presupuesta] pues abolió el control administrativo que realizaba la Dirección de Presupuesto a nombre del presidente de la República. Posteriormente se presentaron déficit en 1961, 1962 y 1963, por lo que se hizo necesario realizar una revisión de la política impositiva, y fue por ello que mediante facultades extraordinarias se reformaron las normas orgánicas del presupuesto, por medio del Decreto-Ley 1675 de 1964, norma que otorgó especial importancia al presupuesto por programas y dispuso la obligatoriedad de aplicarlo en las etapas de elaboración, presentación, ejecución, y control administrativo. La reforma constitucional de 1968 propició el fortalecimiento del ejecutivo en la iniciativa del gasto público y realizó una reestructuración en el régimen de las relaciones entre el Gobierno y el legislativo en materia presupuestal. Igualmente, estableció que el presupuesto del Estado debería reflejar los planes y programas conforme al desarrollo armónico de las diferentes regiones del país. En los años setenta se empezó a desmantelar el Estado benefactor, resurgieron los principios descentralistas y se cuestionó la capacidad del ejecutivo para administrar los intereses generales de la Nación, por lo cual se comenzó a disminuir su competencia, otorgándosela a las entidades y niveles descentralizados, en aras de obtener un mayor grado de representatividad social. A fin de actualizar el Estatuto Orgánico del Presupuesto, después de la reforma constitucional de 1968, se dictó el Decreto-Ley 294 de 1973. Por medio de éste se proponía un control de obligaciones y gastos, y se adoptaba el sistema presupuestal de competencia; así mismo, se formularon reformas en cuanto a la contabilidad de la Nación, al tiempo que los establecimientos públicos y las entidades descentralizadas quedaron sometidos a un régimen de control estricto en el manejo de las decisiones de índole presupuestal. Por otra parte, se dotó a la Contraloría General de la República con nuevos instrumentos para el auditaje de los aspectos presupuestales y legales del gasto público. El nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto se encuentra regulado en la Ley 38 de 1989; en ella se incluyen cambios de procedimiento y de organización en el proceso presupuestal. Esta norma es la que actualmente rige los destinos nacionales en materia presupuestal, y ha sido ajustada a la nueva Constitución de 1991 y compilada por el Decreto 111 de 1996, junto con las normas posteriores que la adicionan o la modifican, como la Ley 179 de 1994 y la Ley


225 de 1995. Esta normatividad será objeto de estudio detallado en el marco legal colombiano.

CAPÍTULO VI

MARCO CONSTITUCIONAL DEL PRESUPUESTO

Cabe destacar que la Constitución colombiana no adopta una concepción ideológica monolítica, toda vez que en ella se encuentran manifestaciones de diferentes corrientes político-económicas: liberalismo moderado, neoliberalismo y conservadurismo político, hecho que se refleja a lo largo de su articulado y en especial en el título 11, donde se consagran tres tipos de derechos: los que exaltan al individuo (propios de la Revolución Francesa); los que reivindican lo social (característico del Estado benefactor) y los de acogida reciente, que buscan proteger el medio ambiente y la naturaleza. A partir de la reforma de la Constitución de 1991, se han introducido algunos cambios en materia presupuestaria; a continuación se realiza un análisis detallado del articulado contenido en el título XII, Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública, correspondiente al capítulo tercero, cuya denominación es el Presupuesto. A. LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y UNIVERSALIDAD El artículo 345 de la Constitución consagra dos principios fundamentales en materia presupuestal: la legalidad del impuesto y la universalidad presupuestal. El primero consiste en que no debe existir tributación sin representación, por lo cual no puede cobrarse impuesto que no haya sido creado por ley (máxima del estado de derecho). Esta norma se halla en concordancia con el precepto constitucional consagrado en el artículo 215, el cual permite que en un eventual estado de emergencia, de manera excepcional, pueda el Presidente de la República, con la firma de los ministros, crear nuevos impuestos o modificar los ya existentes, en aras de atender la crisis. Este Postulado fundamental, establecido en el artículo 345, ha tenido varias interpretaciones por parte de la doctrina, las cuales se pueden sintetizar en dos: una parte interpreta que la expresión en tiempo de paz debe entenderse a contrario sensu, es decir, que en tiempo de crisis la facultad de decretar impuestos no es privativa de los órganos representativos del Estado, pues en tiempo de crisis el gobierno, para conjurarla, puede crear tributos o modificar los existentes y, en general, adoptar las medidas fiscales que estime


necesarias. Por otra parte, hay quienes interpretan que esta expresión no significa que la disposición esté facultando al ejecutivo en materia de creación o modificación de impuestos, toda vez que si el constituyente hubiese querido otorgarle dicha facultad al gobierno lo habría consagrado de manera expresa y, por tanto, no es aceptable que por vía de interpretación se otorguen este tipo de competencias al ejecutivo. Con respecto al segundo principio que establece la norma, el de la universalidad, ha de incluirse en el documento presupuestal la totalidad de los ingreso s y gastos en que incurrirá el Estado durante una vigencia fiscal, principio que se había comentado anteriormente, así como su importancia en materia de control y fiscalización. Si bien el Congreso por medio de leyes decreta los gastos, es preciso que en la Ley Anual de Presupuesto, las leyes de créditos adicionales o los decretos de créditos suplementarios o extraordinarios, se apropien los recursos en cantidad suficiente para que se puedan atender los gastos. Así mismo, el artículo 345 establece que no puede ejecutarse gasto público que no sea decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, con lo cual se consagra la legalidad del gasto. Con respecto a ello la doctrina ha manifestado que «la actuación del Congreso en relación con el gasto público es doble: en una primera instancia, diferente de la presupuestal, decreta el gasto; y en una segunda instancia, diferente jurídica y cronológicamente de la anterior, aprueba el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Y no puede hacerse erogación con cargo al tesoro, al tenor del artículo 345 de la Constitución, que no se halle incluido en el presupuesto de gastos. B. Artículo 346 de la Carta Política Esta norma envuelve dos aspectos muy importantes, por lo cual cada uno de ellos se estudia por separado. El primero es lo atinente a la conformación del presupuesto. y el segundo es la relación y concordancia que debe existir entre el presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo. 1. Conformación del presupuesto El artículo 346 de la Constitución Nacional establece la competencia del Gobierno para formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que constituyen en su conjunto el presupuesto. Las cuentas que conforman el presupuesto son:


Presupuesto General de Rentas - Ingresos Corrientes (C.N., art. 338) a) Ingresos Tributarios: Impuestos directos Impuestos indirectos b) Ingresos no Tributarios Tasas Multas Rentas contractuales -Recursos de Capital a) Crédito/externo Banca comercial Banca multilateral Banca de fomento Gobiernos Proveedores Tenedores de Bonos Crédito / interno Banco de la República Otras obligaciones b) Balance del Tesoro c) Rendimientos financieros d) Utilidad de la cuenta especial de cambios


e) Diferencial cambiario - Recursos Parafiscales - Ingresos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado Ley de apropiaciones Gastos de Inversión Gastos de Funcionamiento Gasto Público Social (C.N., art. 350) Servicio de la Deuda 2. El presupuesto y el plan de desarrollo El mismo artículo 346 establece la correspondencia que ha de guardar el Presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo, en atención a que aquél es el instrumento que materializa el plan en el corto plazo. Esta disposición radica en cabeza del ejecutivo la iniciativa legislativa, es decir, asigna al Gobierno la función de preparar anualmente el proyecto de ley de rentas y apropiaciones, y presentarlo dentro de los diez primeros días de cada legislatura (20 de julio de cada año), para que las comisiones de asuntos económicos del Congreso de la República den primer debate al proyecto de presupuesto. Con el proyecto, el Presidente envía un mensaje descriptivo del contexto macroeconómico, dentro del cual se encuadra el presupuesto formulado, costumbre que se viene realizando desde 1950. En lo relacionado con la deliberación conjunta de las dos comisiones de asuntos económicos de las cámaras, a que se refiere la norma, su razón de ser se basa en que el trámite del presupuesto debe realizarse de una manera ágil y expedita, con el propósito de que el mismo sea aprobado con anterioridad al 20 de octubre de cada año. La expresión deliberación conjunta significa que el constituyente quiso que la reunión conjunta se hiciera para dar primer debate al proyecto del presupuesto, cuyas cámaras deben actuar en conjunto hasta la votación.


La Corte Constitucional ha sostenido que las comisiones que deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto son la tercera y la cuarta de cada cámara, y no únicamente las comisiones cuartas como lo había indicado la Ley 179 de 1994. C. EL PRINCIPIO DEL DESEQUILIBRIO PRESUPUESTAL SISTEMÁTICO El canon constitucional 347 establece que: El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. Esta norma consagra el principio del desequilibrio presupuestal sistemático, una de las más importantes innovaciones del Constituyente de 1991. Es decir, no sólo se elimina el equilibrio presupuestal, sino que además se dispone que sí debe aparecer la totalidad del gasto en el presupuesto básico, pero en cuanto a los ingresos, no necesariamente ello debe cumplirse, por cuanto el Gobierno puede proponer ante las cámaras un proyecto adicional de recursos. Es importante hacer notar cómo los redactores de la nueva Carta Política toman en consideración la situación de déficit fiscal reinante en el país desde los años treinta. A diferencia de la actual, la Constitución de 1886 establecía el equilibrio presupuestal absoluto, con lo que se llegó al extremo de obligar al Gobierno a presentar un presupuesto que no correspondía a la realidad, en particular con respecto a la ley de apropiaciones, todo ello como consecuencia de la imposibilidad de presentar tal déficit. Así, el control político ejercido al presupuesto por el Congreso sobre esta base era ineficaz. Con el reconocimiento del déficit fiscal por parte del constituyente, mediante la consagración del principio de desequilibrio sistemático, se hace un reconocimiento a la realidad del país y, por medio de éste, el legislativo recobra el control en materia de política fiscal, ahora sí con una base real, a la vez que se le permite al Congreso una contribución en la formulación de la misma.


D. EL PRINCIPIO DE LA REPETICIÓN DEL PRESUPUESTO El artículo 348 establece el principio de repetición del presupuesto, conforme al cual la autoridad que incumpla por negligencia debe asumir las consecuencias de la no aprobación oportuna del presupuesto. Si el Congreso no expide oportunamente el Presupuesto, es decir, dentro de los primeros tres meses de cada legislatura, como lo señala el artículo 349, regirá el presupuesto presentado por el Gobierno, con lo que se pierde la oportunidad de introducir modificaciones al proyecto gubernamental. En el caso de que sea el Gobierno quien no presente oportunamente el presupuesto a consideración del Congreso dentro de los diez primeros días de cada legislatura, como lo ordena el artículo 346, rige el presupuesto del año anterior, perdiendo el Gobierno la oportunidad de introducir las modificaciones en materia del gasto o en la creación de nuevos impuestos. En sentido estricto, sólo se puede hablar de repetición del presupuesto en el evento de que sea el Gobierno quien incumpla su deber de presentar el proyecto de ley al Congreso para la correspondiente vigencia fiscal, ya que sólo en este caso es que entra a repetirse o a regir el presupuesto del año inmediatamente anterior, y no así cuando el Congreso es quien no cumple con las fechas establecidas para aprobarlo; en este caso entra en vigencia el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional. E. LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO Como ya se ha mencionado, el Congreso cuenta con un período de tiempo para expedir el presupuesto general de rentas y apropiaciones (C.N., art. 349), mediante la Ley Orgánica del Presupuesto, ley que goza, conforme a la Constitución, de preeminencia jerárquica. Es decir, que la ley ordinaria debe estar sujeta a esta ley, con lo cual no puede modificarla ni contrariarla, pues se estaría frente a una inconstitucionalidad (por ser considerada dicha norma -ley orgánica- al nivel de la Carta Política). La Ley Orgánica del Presupuesto es una norma superior a las otras leyes ordinarias. Una norma orgánica condiciona las otras leyes sobre la materia que ella trate, en este caso, la norma orgánica de presupuesto regula la materia fiscal, y en el evento de que las normas presupuestarias ordinarias la desconozcan o la vulneren, ello trae como consecuencia la inconstitucionalidad. Otra de las características es que la expedición de una ley orgánica requiere para su adopción un quórum especial. En Colombia, por mandato expreso de la Carta Constitucional de 1991, sólo las normas orgánicas se refieren a procesos de gran importancia para el Estado, y en consecuencia sólo existen leyes orgánicas en materia de planeación (C.N., arts. 151, 342), presupuesto (C.N., arts. 151, 349, 352), ordenamiento territorial y distribución de competencias


(C.N., arts. 151, 288) y funcionamiento del Congreso y cada una de las cámaras (C.N., art. 151). La Ley Orgánica de Presupuesto regula no sólo aspectos formales sino también sustantivos, como la programación y ejecución presupuestal y la armonización del mismo con el Plan Nacional de Desarrollo, aspectos de gran importancia administrativa y económica nacional y territorialmente. F. EL GASTO PÚBLICO SOCIAL El gasto público social lo consagra el artículo 350 de la Constitución Política y deja a la ley la agrupación de las partidas de tal naturaleza. El gasto social tiene prioridad frente a otros gastos, salvo en situaciones de guerra o de seguridad nacional. Ésta es una de las innovaciones más importantes de la Carta Política, ya que algunos estudiosos de las finanzas públicas consideran el gasto como mecanismo más eficaz que los impuestos en materia de redistribución, en especial cuando se trata de gasto social, debido a que por medio de él se persigue atender las necesidades básicas de los sectores más desprotegidos de la sociedad. El artículo 4º del Decreto 111 de 1996 define gasto público social como todo gasto que tiene por objetivo dar solución a las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda y todas aquellas que contribuyan al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. En la nueva Carta Política se hacen juicios de valor, pues no sólo se adjetiviza el gasto sino también la inversión, ya que se refiere a ambos como sociales. El adjetivo social en la Constitución Colombiana tiene una clara delimitación y se atribuye a todo gasto o inversión que pretende realizar una redistribución del ingreso y la riqueza. Para ello se toma el indicador de las necesidades básicas insatisfechas, midiendo así los índices de pobreza. A través del gasto e inversión social se prestan servicios públicos básicos a la sociedad, con base en el estudio de las necesidades, identificación que se logra mediante el reconocimiento por parte del ejecutivo y, por otra parte, mediante la participación ciudadana como mecanismo que permite dar a conocer los requerimientos de la sociedad en general y de cada comunidad en particular. El artículo 350 y 366 de la Constitución mencionan el gasto social, y los artículos 357 y 359 utilizan el concepto de inversión social. Estos conceptos guardan una amplia relación, ya que no se puede definir el uno sin necesariamente hacer mención del otro. El gasto público se entiende como toda erogación que realiza el Estado con los dineros públicos, mediante la realización de la contabilización correspondiente, para una vigencia fiscal determinada y dentro del marco de la Ley Anual de Presupuesto. La inversión,


por su parte, es una especialidad del gasto, pues busca recuperar el gasto efectuado, ya sea a mediano o a largo plazo, y prevé la obtención de rendimientos, cuantificables por medio de los rendimientos financieros que se generan a través de las externalidades positivas para una colectividad o la sociedad en general. G. INICIATIVA PARLAMENTARIA EN MATERIA DE PRESUPUESTO El artículo 351 establece la restricción a la iniciativa parlamentaria en materia de gastos, la cual ya había sido introducida en las reformas constitucionales de 1945 y 1968. Esta disposición se consagra dadas las grandes dificultades que se presentaban cuando los parlamentarios contaban con amplias facultades en la materia y especialmente para introducir apropiaciones o gastos no contemplados por el ejecutivo. En concordancia con esta situación, la norma constitucional impone las restricciones al legislativo consistentes en: - El Congreso no puede alterar durante la discusión los cómputos de rentas y recursos de capital contenidos en el proyecto de presupuesto presentado por el ejecutivo, sin que medie concepto previo favorable del Gobierno, mediante escrito del Ministro de Hacienda. - El Congreso no puede aumentar las partidas del gasto que proponga el Gobierno, aunque sí eliminarlas o reducirlas bajo ciertas restricciones: las partidas destinadas al servicio de la deuda pública, a la atención de las obligaciones contractuales del Estado, a la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las autorizadas en el plan operativo anual de inversiones y en los planes y programas de desarrollo económico, no son susceptibles de eliminación o reducción, por ser consideradas partidas imprescindibles, y por los traumatismos que ello podría generar en la buena marcha de la administración. - Cuando el Congreso desarrolla la facultad de reducción o eliminación de alguna(s) partida(s) permitida(s), la(s) puede reemplazar por otras autorizadas por la ley, siempre y cuando la cuantía no exceda a la disminuida o eliminada. En conclusión, se observa que aunque es el ejecutivo quien tiene la preeminencia en cuanto a la formulación del gasto dentro del presupuesto, no obstante, al incluirse la iniciativa parlamentaria al respecto, esto conlleva a una gran proliferación de normas que, para algunos estudiosos de la materia, a veces no se cumplen o se genera una gran presión hacia el aumento del gasto lo que no se compadece con un esquema de finanzas públicas de corte neoliberal.


H. APLICACIÓN EXTENSIVA DE LA LEY ORGÁNICA A LOS NIVELES TERRITORIALES Y DESCENTRALIZADOS El artículo 352 de la Constitución dispone que, además de lo señalado en ella, le corresponde a la Ley Orgánica del Presupuesto regular lo atinente a la programación, aprobación, modificación ejecución del presupuesto nacional de los entes territoriales y de los descentralizados de cualquier nivel administrativo. El artículo 352 reitera la preeminencia de la Ley. Orgánica en todo el proceso presupuestario y ordena la aplicación de los principios constitucionales en lo pertinente a las entidades territoriales. Así mismo, evidencia la coordinación y complementación que ha de existir entre la Constitución y la Ley Orgánica, en materia fiscal. El artículo 353, por su parte, establece la aplicación extensiva de los principios y disposiciones que se consagran para el nivel nacional, al nivel territorial. Esta norma, conforme lo expresa la Corte Constitucional6, habrá de entenderse como una regla de interpretación adicional que va a complementar lo que establece el artículo 352 de la Carta. Así, debe entenderse que en cualquier ente territorial el orden de aplicabilidad de las normas es el siguiente: en primer lugar la Constitución y, posteriormente, lo dispuesto por la norma orgánica del presupuesto. Estas normas señalan cómo la Ley Orgánica y, conforme a ella todos los presupuestos tanto de la nación, como territoriales y de las entidades descentralizadas por servicios, deben ceñirse a lo establecido en el título XII de la Carta Política. Es decir, someterse a los artículos 345 a 353 de la Carta, normas que se refieren a las etapas de elaboración, programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto (con excepción de los artículos 350, que hace referencia al gasto social, y 345, que consagra el principio de legalidad). Debe resaltarse que los artículos 345 a 353 constituyen lo que se ha denominado el núcleo rector en materia presupuestal colombiana, ya que consagran los principios de procedimiento de contenido fiscal, los cuales constituyen las bases sustantivas y procedimentales de todo el proceso presupuestal. I. EL CONTADOR GENERAL El artículo 354 crea la figura del Contador General de la Nación, encargado de llevar la contabilidad general y la gestión de consolidación de ésta con las entidades descentralizadas (territorial mente o por servicios) de todos los niveles, salvo lo atinente al control de la ejecución presupuestaria, la cual es competencia exclusiva de la Contraloría. Así mismo, le corresponde uniformar,


centralizar y consolidar la contabilidad pública y el balance general, y determinar las normas contables del país según la ley. El artículo 268 de la Constitución Nacional dentro de las diferentes atribuciones que asigna al Contralor General de la República incluye la de prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, así como indicar cuáles serán los criterios por seguir para la evaluación financiera, operativa y de resultados. Entonces la Contraloría fija las pautas y el Contador consolida la contabilidad a todos los niveles. Actualmente estas dos funciones se ejercen sin que exista compatibilización entre ellas, pero debería corresponder al organismo encargado de realizar el control al balance de la hacienda la fijación de las pautas que han de seguirse en la elaboración del mismo. Es decir, la Contraloría, que ejerce la auditoria sobre las cuentas nacionales, debería señalar los parámetros que han de regir al Contador General, para que éste. a su vez, como lo indica el artículo 354 de la Carta Política, consolide las normas contables con las entidades territoriales o por servicios, y se las presente al Contralor según sus señalamientos, ello en consideración a que esta medida contribuiría al ejercicio efectivo del control fiscal. El artículo 268 establece que el Contador General hace parte del ejecutivo7. Por otra parte, el Decreto 1914 establece los objetivos (reiterando los constitucionales) y las funciones generales que desempeña el Contador General de la Nación (arts. 1º .y 2º de la norma). J. OTROS ASPECTOS CONSTITUCIONALES DEL PRESUPUESTO Finalmente vale la pena mencionar tres aspectos que se constituyen en novedades dentro de la reforma constitucional: el artículo 359 establece que no habrá rentas con destinación específica, salvo las participaciones previstas para las entidades territoriales, las de inversión social y las que en leyes anteriores se destinen a inversión social y a las antiguas intendencias y comisarías. Con esta norma se evita la flexibilidad con la que se venía manejando los gastos públicos y se brinda mayor atención a los gastos prioritarios. Este punto será objeto de análisis detallado más adelante. El artículo 364 prescribe que el endeudamiento interno y externo de la nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. La ley regulará la materia. Esta norma es concordante con el artículo 150 numeral 19, literal a) que establece cómo el Congreso debe dictar una ley marco que señale las normas generales y los objetivos y criterios a los que se debe sujetar el crédito público. Se busca que por medio de esta normatividad se fijen criterios de


endeudamiento, lo cual resulta más técnico y conveniente, ya que con frecuencia se acude a los recursos de la deuda a fin de cubrir algunos gastos no cobijados por los ingresos corrientes de la Nación y se llega a abusar de este medio de financiación. En cuanto a los criterios de tributación, se elevan a rango constitucional los de equidad, eficiencia, progresividad y la irretroactividad de las leyes tributarias, mediante el artículo 363 de la Carta Política. Igualmente se hace expresa alusión a los servicios públicos en los artículos 365 a 370, y a la Banca Central en los artículos 371 a 373 de la Constitución Política.

CAPÍTULO VII

MARCO LEGAL DEL PRESUPUESTO A. INTRODUCCIÓN El Estatuto Orgánico del Presupuesto o Ley Orgánica tiene, como se ha mencionado, una especial jerarquía dentro de la normatividad colombiana, por lo cual se hace referencia a la constitucionalización de la ley orgánica, toda vez que ninguna norma puede contrariarla so pena de ser declarada inexequible. El Estatuto Orgánico del Presupuesto está conformado por la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, las cuales se encuentran recopiladas en el Decreto 111 de 1996. La Ley Orgánica es una norma jurídica muy genérica y en esa medida delega la reglamentación de muchos aspectos a la ley, lo que genera ventajas y desventajas, conforme al parecer de los doctrinantes. Los autores[1] destacan como ventaja la flexibilidad que se le confiere al reglamento para regular algunos aspectos presupuestales, pero a su vez esta discrecionalidad reglamentaria constituye un riesgo, ya que si la labor no se realiza de una manera seria puede generar descalabros de orden fiscal. La Ley introduce algunas novedades en un solo proyecto de ley, de los Presupuestos de la Nación y de los establecimientos públicos nacionales, con lo cual se termina con la ambigüedad que existía en las diferentes normas sobre el manejo presupuestal de estas entidades, al realizar analogías inadecuadamente con las normas nacionales del nivel central. Por otra parte, se introduce como modificación sustancial al esquema de programación presupuestal que en el proyecto de presupuesto se deben agrupar los conceptos de gastos para una mejor revisión por parte del legislativo, con lo cual se facilita el registro y la contabilidad de la ejecución de los gastos, así como el mejor control fiscal.


El nuevo esquema presupuestal tiene tres elementos fundamentales:

Incorpora algunos de los artículos más importantes del Decreto 294 de 1973.

Incluye principios de algunos aspectos que existían en diferentes normas

aisladas.

Introduce figuras novedosas que le dan un nuevo perfil al presupuesto. A continuación se hace una referencia expresa a los aspectos más importantes de la legislación vigente, entre los que se encuentran los principios presupuestales, el sistema presupuestal, la creación de la figura del Confis, los componentes del Presupuesto General de la Nación, la preparación y trámite del presupuesto, la liquidación y ejecución del mismo y, finalmente, el control que se ejerce en materia fiscal. B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES Entre los principios presupuestales, como ideales hacia los cuales habrá de orientarse la política fiscal, se consagran el de planificación (D. 111196, art. 13), la anualidad (Ibídem, art. 14), la universalidad (Ibídem, art. 15), la unidad de caja (Ibídem, art. 16), la programación integral (Ibídem, art. 17), la especialización (1bídem, art, 18), la inembargabilidad (Ibidem, art. 19), la coherencia macroeconómica (Ibídem, art. 20), y la homeostasis (Ibídem, art. 21). Estos principios fueron detallados con anterioridad, por lo cual aquí sólo los mencionaremos y nos limitaremos a hacer posteriormente, en el acápite jurisprudencial, una referencia sobre el tema. C. EL SISTEMA PRESUPUESTAL La Carta Política de 1991 introduce por primera vez en la legislación colombiana un concepto más amplio que el presupuesto mismo; se habla ahora del sistema presupuestal, el cual está constituido por el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto Anual de la Nación. Esta figura busca realizar una armonización de carácter macroeconómico de los programas, a la vez que compatibilizar las políticas fiscales con las monetarias, crediticias y cambiarias. El sistema presupuestal es la conjunción de todos los actores e instrumentos que actúan y se utilizan en la formulación, ejecución y seguimiento del presupuesto. Tiene por objeto garantizar que la planeación sea tomada en


consideración y ejecutada por medio del presupuesto. Este objeto se logra mediante la incorporación en el presupuesto de los objetivos, metas, programas y subprogramas, proyectos de inversión y gasto público previstos en el Plan Nacional de Desarrollo. Para ello es necesario que guarde concordancia con el Plan Financiero y el Plan Operativo de Inversiones, los cuales son el resultado del proceso de planeación. A continuación se analiza en detalle el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones: 1. El Plan Financiero Es el instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que se realiza con base en las operaciones efectivas de las entidades que tengan una acción cambiaria, monetaria y fiscal de importancia y que se incluyen en el mismo, para lo cual se consideran las previsiones de los ingresos, gastos, déficit y su financiación, y se compatibilizan con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaria y monetaria. Su objetivo es determinar, para un período que generalmente es de dos o tres años, las acciones necesarias que han de aplicarse a fin de recaudar un monto determinado de recursos y lograr financiar las estrategias de desarrollo. El Plan Financiero se halla conformado por ¡os siguientes elementos: diagnóstico, pronóstico, fijación de metas y asignación de recursos, ejecución y evaluación. Diagnóstico. Tiene por objetivo analizar la situación económica y financiera de las entidades, para lo cual examina sus antecedentes, con el propósito de determinar cuáles son las limitaciones en el financiamiento y cuáles sus causas, Igualmente contempla aspectos generales que inciden en el recaudo, como la situación social, política, económica, demográfica y geográfica de la comunidad, ya que ello influye en la capacidad de pago y, por ende, en el financiamiento de la entidad. Hay factores económicos exógenos (la inflación y la situación del comercio internacional) y factores endógenos (que se originan en la estructura y dinámica propia del sector público y se relacionan con la gestión de los recursos que realiza de manera interna cada entidad) los cuales inciden en las finanzas, por lo que deben ser tomados en consideración al momento de realizar el diagnóstico. Pronóstico. Con apoyo en el diagnóstico se realizan las proyecciones del comportamiento financiero, sobre la base de las tendencias observadas. Busca mostrar qué sucederá en el evento de mantenerse constantes los factores que afectan el sistema financiero.


Fijación de metas y asignación de recursos. Sobre la base de las proyecciones económicas y fiscales, y conforme a los costos de los programas y proyectos orientados a buscar los objetivos del Plan de Desarrollo, se establecen las metas financieras para el período respectivo. Las metas deben estar suficientemente sustentadas y demostrar su viabilidad. Ejecución. La administración es la responsable de la ejecución del Plan Financiero, por lo cual debe tomar las medidas que se consideren convenientes, con el fin de cumplir las metas fijadas. Es necesario contar con una organización y la dirección adecuada. Es a través de la ejecución que el Plan Financiero se logra. Por ello se puede afirmar que es la parte más importante de un plan al garantizar su realización. Evaluación. A medida que se cumplen las metas fijadas en el Plan Financiero, éstas deben ser evaluadas, para lo cual es relevante la información en este aspecto. La evaluación es importante debido a que las premisas y proyecciones establecidas en el Plan Financiero pueden variar y es entonces que se hace necesario realizar ajustes en las metas de corto y mediano plazo, a fin de obtener el logro de las mismas. La evaluación permite corregir errores y realizar modificaciones cuando sea del caso. ____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [1] RESTREPO, Juan Camilo, Op. Cit. 2. El Plan Operativo Anual de Inversiones También se conoce como Programa Anual de Inversiones. Mediante él se realiza la anualización para una vigencia fiscal de las inversiones del mediano y corto plazo, contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, el Programa Anual de Inversiones constituye el instrumento que concreta las inversiones del Plan de Desarrollo, de acuerdo con las formas de financiación del plan financiero. El Plan Operativo de Inversiones recoge los proyectos de inversión, los cuales previamente han sido clasificados según los sectores, organismos y programas. Corresponde al Departamento Nacional de Planeación preparar el informe regional y departamental del presupuesto de inversión para que éste sea


discutido dentro del proyecto de presupuesto que conocen las comisiones económicas de Senado y Cámara. Para la elaboración del Plan Anual de Inversiones se deben tomar en consideración:

La identificación y selección de programas y subprogramas, así como los proyectos y gastos priorizados.

Establecer los costos financieros de los programas y proyectos

identificados y evaluados para que sean susceptibles de ser financiados.

Asignar los recursos a cada programa, subprograma, proyecto y los recursos necesarios para ejecutarlos, así como identificar sus fuentes de financiamiento.

Programar un cronograma general que contenga las principales acciones

que debe realizar la administración durante la vigencia del respectivo Plan.

Así se observa que el Presupuesto Anual de la Nación debe ser coordinado con otros mecanismos de planeación de mediano y corto plazo, como el Plan Financiero y el Plan Anual de Inversiones, toda vez que el presupuesto es el instrumento para cumplir los planes y programas de desarrollo económico y social. D. EL CONFIS El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, es el organismo encargado de coordinar el sistema presupuestal y realizar un seguimiento constante y permanente de las políticas fiscales. Igualmente, le corresponde la revisión de los presupuestos de las empresas estatales (con base en esta revisión se expiden los decretos por parte del ejecutivo), a la vez que permite una mayor vigilancia de las programaciones presupuestales de los mismos por parte del Ministerio de Hacienda y de los ministerios a los cuales se hallan vinculadas estas empresas, con lo que contribuye al cabal cumplimiento del Plan Financiero del sector público. Por otra parte, el Confis señala las pautas del gasto público en los tres niveles del gobierno, organismos, establecimientos públicos y empresas, con lo cual se puede realizar un seguimiento y control al déficit fiscal de las operaciones efectivas del Estado.


El Confis se halla conformado, según el artículo 25 del Decreto 111 de 1996, por el ministro de Hacienda, los viceministros de Hacienda, el director del Departamento de Planeación, el consejero económico de la Presidencia y los directores de Crédito Público, Impuestos y Aduanas, y del Tesoro. Con este organismo se fortalece la planeación del frente fiscal y la planificación por parte de los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos del orden nacional. E. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN El presupuesto se halla conformado por el presupuesto de rentas y por el de gastos y ley de apropiaciones. A continuación se analiza en detalle cada uno de dichos componentes. 1. Presupuesto de rentas o ingresos Este componente presupuestal incluye los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. A continuación se explica en qué consiste cada uno de ellos. Ingresos corrientes. Éstos, conforme al artículo 27 del Decreto 111, se clasifican en tributarios y no tributarios; los tributarios se clasifican en impuestos directos e indirectos; y los no tributarios en tasas y multas. Lo que caracteriza a un ingreso corriente es el hecho de llegar a las arcas estatales de manera periódica y no esporádicamente, aunque la ley establece algunas excepciones (L. 38189, art. 20). Dentro de los ingresos corrientes existen los ordinarios, que son aquellos que no se encuentran destinados a fines u objetivos específicos, es decir, no sufragan algún tipo de gasto específico. Por tanto, existen unos ingresos corrientes que se perciben con regularidad, otros ingresos corrientes ordinarios que no se encuentran destinados a la financiación de un gasto específico,. y los ingresos ocasionales, los cuales de manera esporádica y ocasional ingresan al tesoro público. A este respecto, en sentencia de 21 de septiembre de 1995, la Corte Constitucional manifestó que «la regularidad de un ingreso sirve aunque no categóricamente, para definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo preveía la Ley 38 de 1989, caben excepciones que implican la posibilidad de ingresos corrientes ocasionales» y más adelante agregó «las rentas contractuales -Cuando estas constituyan disponibilidades normales y permanentes del Estado[2]- serán consideradas como un ingreso corriente.


Contribuciones parafiscales. La contribución parafiscal es una figura de origen francés. Estas rentas se hallan definidas por el artículo 2' de la Ley 225 de 1995 como gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y son utilizadas para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de los recursos se hace conforme lo establezca la ley de creación, y se destinan al objetivo previsto por ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten del cierre del ejercicio contable. Esta figura se introduce en la Carta de 1991 en el artículo 338. Así como las contribuciones fiscales, las parafiscales deben ser autorizadas por el cuerpo de representación popular, a quien le corresponde imponerlas. La parafiscalidad con la característica de imposición social y económica surge de la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos que la ejercen, así como a los miembros que tienen intereses comunes de carácter económico, moral y espiritual. Las contribuciones parafiscales se diferencian de las tasas (ingresos no tributarios) en cuanto que son obligatorias y no confieren contraprestación alguna, ya sea de un servicio o la transferencia de un bien. Igualmente son diferentes a los impuestos (ingresos tributarios). en cuanto no son generales como éstos. con relación al sujeto pasivo del tributo; se destinan a un fin específico y los recursos que por concepto de tasa parafiscal se perciben no se destinan a las arcas generales del tesoro público. Fondos especiales. El Decreto 111 de 1996 dice en su artículo 3º que son los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creada por el legislador[3]. Éste es un instrumento de creación legislativa, a fin de destinar unos recursos para la realización de una actividad específica, y mediante ellos se busca que los dineros asignados a un fin efectivamente cumplan el objetivo para el cual se crean. Por ser una figura de reciente creación, poco ha sido su desarrollo normativo. Recursos de capital. Según el Decreto 111, en su artículo 3 1, los recursos de capital son los del balance del tesoro, los de crédito interno y externo con vencimiento mayor de un año autorizado por la ley, los rendimientos de operaciones financieras, el mayor valor en pesos originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda extranjera o por la colocación de títulos del gobierno nacional en el Banco de la República, las donaciones y el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y las leyes le otorgan.


Los recursos del balance del tesoro surgen de cada ejecución anual de un presupuesto, el cual, al concluir el ejercicio, arroja un superávit o un déficit. Este balance puede ser positivo o negativo, y forma parte de los recursos de capital del presupuesto del próximo año. En el caso de ser deficitario, se debe incluir una partida suficiente para saldarlo; en caso de ser superavitario, se utiliza para financiar algunas apropiaciones del siguiente año. En cuanto a los rendimientos de operaciones financieras, debe considerarse que éstos se causan en aquellos casos en que el fisco actúa como acreedor, así los intereses o rendimientos que obtenga se cataloguen como recursos de capital. Ingresos de los establecimientos públicos. Como se mencionó anteriormente, una de las innovaciones en materia presupuestaria es la de haber incluido a los establecimientos públicos del orden nacional como parte integrante del Presupuesto General de la Nación, lo cual significa un avance hacia el cumplimiento del principio de la universalidad presupuestaria. ____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [2] Corte Constitucional, Sent. C-423, sep. 21 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz [3] Ibídem, Decreto 111, artículo 39. 2. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones En este aspecto son minuciosos los niveles constitucional y legal. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 clasifica los gastos en tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión. En desarrollo del principio de la especialización, este artículo dispone que el presupuesto de gastos debe especificar las ramas de la administración pública y, en cada una de ellas, el organismo o la entidad a la cual se le autoriza el gasto. En cuanto a la rama ejecutiva, debe haber tantas secciones como haya ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos. Existirá igualmente una sección especial para la Policía Nacional. En cada organismo o entidad, el presupuesto de gastos de funcionamiento se clasifica en servicios personales, gastos generales y transferencias, y gastos de operación. El presupuesto por servicio de la deuda se clasifica en deuda interna


y deuda externa. Y el presupuesto de inversión debe comprender el plan operativo anual, con una clasificación según la determinación del gobierno. Diversos tipos de apropiaciones. El artículo 38 del Decreto 111 realiza la enumeración de las apropiaciones que se pueden incluir en el presupuesto de gastos. Este artículo confirma una vez más el principio de legalidad, según el cual los gastos deben ser decretados por la corporación de elección popular, por lo que, cuando se adopta el presupuesto de gastos, nos encontramos ante una decisión política asumida por el Congreso. El Decreto 111, en desarrollo del artículo 346 de la Constitución, estatuye que le corresponde al Gobierno la presentación del Proyecto del Presupuesto General de la Nación, con base en los anteproyectos que recoge de los órganos que lo componen. Así, el Gobierno debe tomar en consideración la disponibilidad de los recursos y los principios presupuestales, a fin de determinar los gastos que pretenda incluir en el proyecto. Para realizar el cálculo de los ingresos con los que puede contar el Estado, es decir, lo que se recaudará en un año, se puede recurrir a diversos métodos: el automático, el del penúltimo año y el de recaudo. El método automático realiza el promedio de las rentas de los tres últimos años y, según este estimativo, se establece dicha cuantía en el presupuesto. Este método ha entrado en desuso, pero fue utilizado en épocas de estabilidad económica y cuando existía baja o ninguna inflación. El método del penúltimo año es de origen francés y fue el sistema utilizado hasta antes de la expedición de la Ley 38 de 1989. Toma como base el producto de cada renglón de los ingresos del año anterior a la preparación del proyecto y con base en éstos se aumenta o reduce el cómputo de cada renglón, en el porcentaje que el gobierno estime conveniente, conforme a las expectativas económicas nacionales. El método del recaudo se basa en el comportamiento efectivo que han mostrado los recaudos en cada renta en el período más reciente. Éste es el método que actualmente se utiliza en el país, según una combinación entre presupuesto de caja y presupuesto de competencia. El Decreto 111 consagra en el artículo 35 el recaudo conforme a las metodologías que señale el Ministerio de Hacienda. F. PREPARACIÓN Y TRÁMITE DEL PRESUPUESTO Con la incorporación del concepto de sistema presupuestal no sólo se debe preparar el proyecto de presupuesto, sino también el del plan financiero, el cual es elaborado por el Ministerio de Hacienda en coordinación con el


Departamento Nacional de Planeación, para ser aprobado por el Conpes, previo concepto emitido por el Confis. El Departamento Nacional de Planeación, con base en los estimativos monetarios y cambiarios que arroje el Plan Financiero, elabora el plan operativo anual de inversiones, el cual es aprobado por el Conpes, quien lo presenta a la Dirección General de Presupuesto para ser incluido en el presupuesto general de la nación. Luego de elaborar el proyecto de presupuesto con la estimación de las rentas y con el proyecto de ley de apropiaciones, el Ministerio de Hacienda elabora las disposiciones generales (D. 111196, art. 50), las cuales son de carácter procedimental y buscan la adecuada ejecución del presupuesto. Una vez preparado el proyecto, el Gobierno lo presenta a consideración del Congreso, quien adelanta el trámite del mismo. Una de las eventualidades que pueden suceder es que el Congreso no expida el presupuesto antes de la medianoche del 20 de octubre, ante lo cual rige el presentado por el ejecutivo. En sentido estricto, éste no es un caso de repetición sino uno de sanción al Congreso por no aprobar oportunamente. Otro evento ocurre cuando el Gobierno no presenta el proyecto los primeros días de la legislatura, en cuyo caso rige el del año anterior y se sanciona de esta manera al ejecutivo, toda vez que el presupuesto del año anterior[4], considerando los índices de inflación, será menor que el requerido por el Gobierno para realizar sus programas adecuadamente. Estas hipótesis se hallan consagradas en el artículo 64 del Decreto 111 de 1996. Lo que busca el legislador es dejar cubierta cualquier eventualidad y evitar así la paralización de los servicios públicos y, en general, el funcionamiento del Estado. En el evento de repetirse el presupuesto del año anterior, corresponde a la Dirección General del Presupuesto estimar las rentas y recursos de capital para el nuevo año. Si realizados los ajustes se observa que los ingresos no son suficientes para cubrir los gastos que contempla el presupuesto que se repite, el Gobierno puede reducir los gastos o la nómina pública hasta igualarlos (C.N., art. 348). Por otra parte, en el evento de que una vez realizados los estimativos exista la posibilidad de incorporar nuevos ingresos, éstos se incluirán mediante la figura de los créditos adicionales[5]. G. LIQUIDACIÒN DEL PRESUPUESTO La liquidación del presupuesto tiene por objetivo ordenarlo e introducirle las modificaciones que se presenten durante su discusión; el artículo 67 del Decreto 111 señala para ello las siguientes pautas:

Se toma como base el presupuesto presentado por el Gobierno.


Se insertan las modificaciones realizadas por el Congreso.

Se acompaña este decreto de un anexo que contiene el detalle del gasto

para el año fiscal respectivo. (Este decreto, en concepto del Consejo de Estado, es de trámite y no puede el Gobierno introducir ninguna disposición de carácter sustantivo).

El proceso de ejecución involucra varias fases, a saber: Programa Anual de Caja, PAC, recaudo de rentas, modificaciones del presupuesto y reservas de apropiación y de caja. 1. El Programa Anual de Caja, PAC Es un programa anual mensualizado que incluye la totalidad de los ingresos y gastos que se autorizan a las entidades mediante la ley de presupuesto. El programa de caja es un instrumento útil para la ejecución del presupuesto que ayuda a detectar los ciclos de los ingresos y de los gastos en toda la administración pública y, en particular, en cada entidad. El PAC lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación sobre la base de proyectos enviados por las diferentes entidades, y es aprobado por el Confis. Los artículos 73 y 74 del Decreto 111 de 1996 regulan lo concerniente al Programa Anual de Caja, PAC. 2. Recaudo de rentas Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizar el recaudo de las rentas y recursos de capital. En principio esta responsabilidad la asigna la Constitución al ejecutivo, que delega en uno de sus ministros dicha función. La Tesorería General de la República es la entidad que realiza el situado de los fondos a los diferentes organismos, conforme a los compromisos que aparezcan en el programa mensualizado de caja. 3. Modificaciones del presupuesto Toda vez que las circunstancias económicas se modifican, los instrumentos que regulan esa realidad no pueden permanecer estáticos. Por ello, el presupuesto no es inmutable y los mecanismos legales permiten que se lleve a cabo esa adaptación a la realidad durante su ejecución. Las modificaciones que pueden suscitarse con respecto al presupuesto son de dos clases: cuando se hace necesario reducir o aplazar totalmente las


apropiaciones presupuestales y cuando en la ejecución del presupuesto se hace indispensable realizar un aumento del monto de las apropiaciones iniciales. La primera hipótesis se realiza en los eventos contemplados en el artículo 76 del Decreto 111, el cual consagra que cuando hubiere lugar a ello el Gobierno, mediante decreto señalará las apropiaciones a las cuales se aplica esta medida y (le ser necesario se procederá a modificar el Programa Anual de Caja. El segundo evento se halla consagrado en el artículo 79 del Decreto 111, norma que contempla la posibilidad de abrir créditos adicionales por parte del Gobierno o del Congreso, a efecto de cubrir estas eventualidades. Los créditos adicionales pueden ser suplementales o extraordinarios, al parecer de algunos autores[6] los suplementales son aquellos que incrementan una apropiación que ya existe, y los extraordinarios crean una nueva apropiación, es decir, mediante este crédito se autoriza un nuevo gasto que no se hallaba contemplado en el presupuesto originalmente aprobado. Los artículos 79 a 88 del Decreto 111 de 1996 reglamentan lo referente a la apertura de créditos suplementales y extraordinarios. ____________________________________________________________________________________________ Notas de Pie de Página [4] Por presupuesto del año anterior debe entenderse el presupuesto básico sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el año fiscal en curso, más los créditos adicionales que se hubieren abierto, todo lo cual deberá ajustarse con los traslados de apropiaciones que hayan tenido lugar durante el año fiscal en curso. RESTREPO, Op. cit., pág. 265. [5] Los créditos adicionales son aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste. CRUZ SANTOS, Op. cit., pág. 197. [6] RESTREPO Op. Cit. 4. Reservas de apropiación y de caja Como ya se ha indicado, el sistema colombiano es mixto (de competencia y de caja), por lo cual se permite que las obligaciones que se hayan adquirido con anterioridad al 3 1 de diciembre de cada vigencia fiscal puedan cumplirse con posterioridad dentro del marco legal, siempre y cuando se realice la previa constitución de las reservas de caja y de


apropiación. El artículo 89 del Decreto 111 de 1996 regula estos aspectos en detalle. Las apropiaciones son las autorizaciones del gasto que aprueba el Congreso para ser ejecutadas o comprometidas en la vigencia fiscal respectiva. Las reservas presupuestales, por su parte, son las apropiaciones que se destinan para atender compromisos que no se hayan cumplido al 31 de diciembre. Para ser cubiertos en la vigencia siguiente, lo que implica que se encuentran legalmente contraídos los compromisos y desarrollen el objeto de la apropiación para la cual se reservan. I. EL CONTROL EN MATERIA PRESUPUESTAL El control presupuestal se manifiesta de tres formas: el control político, el control financiero y económico, y el control fiscal. En seguida se estudia cada una de estas manifestaciones. 1. El control político Es ejercido por el Congreso de la República, con base en las facultades que le confiere la Constitución; comprende desde el momento en que se presenta el proyecto de presupuesto por el ejecutivo hasta cuando la Cámara de Representantes aprueba el fenecimiento definitivo de la cuenta general del presupuesto y del tesoro de cada año. Este control se manifiesta a través de citaciones a los ministros o a los jefes de departamentos administrativos y mediante el examen de los informes y análisis de cuentas (D.111196, art. 89). 2. El control financiero y económico Lo ejerce la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Corresponde al Departamento Nacional de Planeación, conforme a las orientaciones dadas por el Presidente, realizar la evaluación de los resultados sin que ello perjudique el control numérico que realiza la Contraloría General de la República. Por otra parte, tanto la Dirección General del Presupuesto como Planeación Nacional conforman equipos conjuntos a fin de calificar los resultados logrados y medir la productividad y eficacia de la gestión presupuestal. La importancia de este control ha sido reconocida por la Constitución; por ello, el artículo 343 consagra que le corresponde al Departamento Nacional de Planeación diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la Administración Pública, no sólo en el nivel de las políticas sino en los proyectos de inversión.


3. El control fiscal Hay que anotar que una de las principales innovaciones de la reforma constitucional fue la eliminación del control previo y la incorporación del control posterior y selectivo. El control fiscal, según el artículo 267 de la Carta Política, lo ejerce la Contraloría General de la República, la cual vigilará la gestión fiscal de la administración de los particulares y entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Este aspecto se halla expresamente regulado y definido por los artículos 4º y 5º de la Ley 42 de 1993. Los principios del control fiscal. Los principios que inspiran el control fiscal son la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad, y la valoración de los costos ambientales. La eficiencia hace relación al concepto de tiempo frente a resultados, y busca medir la oportunidad en la realización y obtención de las metas y objetivos fijados. El principio de economía busca la minimización de los costos en la obtención de las metas, e igualmente persigue medir si los recursos físicos, financieros y humanos fueron adquiridos y dispuestos de tal manera que en la obtención de metas y objetivos se obtuvo un ahorro. La eficacia hace referencia a la realización de metas y objetivos, a la vez que permite medir si se obtuvieron los resultados esperados tanto en cantidad como en calidad. El principio de equidad identifica la correcta distribución o disposición de los recursos administrativos, financieros y económicos del Estado, de manera que la misma se haga en forma progresiva y no excluyente de ninguno de los beneficiarios de la acción estatal, a la vez que permite medir los beneficios de la acción estatal y busca que tengan vocación de cubrir la totalidad de la población. El principio de valoración de costos ambientales corresponde más a un sistema que a un principio, el cual tiende a cuantificar en términos monetarios el impacto causado por uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente, al evaluar la gestión pública de protección, conservación, uso y explotación de ellos. Sistemas de control fiscal. Existen diversos sistemas de control, como financiero, de legalidad. de gestión, de resultados y de revisión de cuentas. El control financiero se halla definido en el artículo 10 de la Ley 42 de 1993 y es un examen que se realiza con base en las normas de auditoría, a fin de


verificar si los estados financieros de la entidad reflejan los resultados de sus operaciones y los cambios de la situación financiera. El control de legalidad, conforme al artículo 11 de la Ley 42 de 1993, verifica que las operaciones financieras, administrativas y económicas se realicen conforme a las normas aplicables. El control de gestión mide la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos; toma como base la evaluación de los procesos administrativos, los indicadores de rentabilidad pública y el desempeño y distribución del excedente y beneficios de la actividad. El control de resultados es un examen que busca establecer si se lograron los objetivos, los planes, los programas y los proyectos fijados por la administración para un período determinado. La revisión de cuentas es un estudio especializado que se realiza sobre los documentos que brindan soporte legal, técnica, financiera y contablemente a las operaciones realizadas, el cual es efectuado por los responsables del erario para determinar la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus decisiones.

CAPÍTULO VIII

Distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales: fuentes de financiamiento

A. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS El proceso de descentralización que se empieza a desarrollar en Colombia en la década de los años ochenta se intensifica y acelera mediante la reforma constitucional. Esta nueva etapa se caracteriza por una mayor cantidad de recursos en las transferencias y un mayor nivel de exigencia, en términos del ajuste institucional, requerido en los niveles de Gobierno. También ha significado la acentuación del enfoque de una mayor reglamentación y del proceso de descentralización, precisamente por la mayor autonomía que se le otorga a los entes territoriales. La reforma constitucional de 1991 marca el comienzo de la profundización de la descentralización del país, con bases, específicamente, en dos orientaciones: una creciente transferencia de recursos de la Nación a las entidades territoriales y una redistribución funcional y de competencias.


La descentralización, definida como un proceso político, administrativo y económico, se realiza y desarrolla mediante la transferencia y el ejercicio efectivo del poder político, de recursos y de competencias del nivel nacional del Gobierno, a las entidades territoriales. Mediante la descentralización se reordena el Estado en la búsqueda del cumplimiento de los fines esenciales para garantizar el bienestar de la población, con base en la autonomía y participación de los diferentes niveles del gobierno en esta función. Para llevar a cabo el reordenamiento de competencias se establece toda una normatividad dirigida a asignar las responsabilidades a cada nivel de Gobierno para la prestación de los servicios básicos en cada sector. Así, existen responsabilidades claramente definidas en materia de educación, salud. agua potable y saneamiento básico, vivienda, sector agrario, servicios públicos domiciliarios, medio ambiente, vías y transporte. No obstante, para que haya un cumplimiento efectivo de estas funciones es necesario que se tomen en consideración las posibilidades de financiación de cada nivel y su capacidad administrativa. B. LA LEY 60 DE 1993: LEY DE COMPETENCIAS Y RECURSOS En la Ley 60 de 1993 o Estatuto Básico de la Descentralización se definen las fuentes de financiamiento territorial y se señalan como objetivos que cumplen estos recursos la redistribución del ingreso y la provisión de los bienes y servicios públicos. En la distribución de los recursos se toman en consideración la redistribución con base en los niveles de pobreza y la exigencia de que existan contrapartidas en la destinación, esfuerzo fiscal y eficiencia administrativa; éste es el criterio orientador para la destinación del gasto social. La ley reglamenta los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional y establece la distribución de competencias entre la Nación, los departamentos y municipios en materia de salud, educación, vivienda, agua potable y otros servicios públicos, en este orden: - A la Nación le corresponde la formulación de las políticas generales y los objetivos de desarrollo de los sectores sociales, y la asignación de los recursos de transferencias e, igualmente, la evaluación de los resultados obtenidos por los entes territoriales. - Los departamentos realizan la planeación y administración de sectores de educación, salud y asistencia a la población más pobre. - Los distritos deben realizar la planeación y administración de sectores de educación y salud, agua potable y saneamiento ambiental que corresponden al


ámbito municipal y departamental, compartiendo así responsabilidades y competencias de ambos niveles. -A aquellos municipios con un mayor grado de desarrollo administrativo e institucional les corresponde el sector educativo, salud, agua potable y saneamiento ambiental, vivienda y atención a la población de menores recursos y sector agropecuario, y el fomento de participación a empresas particulares en sectores que se encuentren permitidos por ley. C. FUENTES DE FINANCIAMIENTO LOCAL En el marco descentralista adoptado por el Estado colombiano. el municipio, para lograr su desarrollo y prestar eficientemente sus funciones, cuenta con diferentes fuentes de financiación. Estas fuentes son las rentas propias, (tales como impuestos y tarifas), las transferencias (constituidas por la participación en los ingresos corrientes de la Nación y regalía [1]), la cofinanciaci0n de otros niveles, los recursos de crédito y los recursos del sector privado. El financiamiento del desarrollo local debe contar con una combinación óptima de las diferentes fuentes conforme a su liquidación, recaudo, destinación y presupuestación. A continuación se hace especial alusión a las transferencias, por considerar que éste es uno de los mecanismos más importantes de financiamiento local, el cual ofrece gran interés para este estudio. 1. Las transferencias Las transferencias son un instrumento dirigido a financiar la prestación de los servicios a sectores sociales que generan externalidades intra y extrarregionales. Cuentan con dos fuentes de financiación: el situado fiscal y la cesión de ingresos de la Nación conforme lo establece la Constitución, son la fuente más importante de financiación en departamentos y municipios. Estos recursos en el contexto descentralista cumplen dos objetivos: la redistribución del ingreso y la provisión de bienes y servicios públicos. Distribución de recursos. El situado fiscal. Conforme al artículo 356 de la Carta Política, el situado fiscal es un porcentaje de los corrientes de la Nación para ser cedidos a departamentos, distritos capitales y, especiales, para financiar la educación y, los servicios básicos de salud. La ley determina como se debe realizar el cálculo de la base de los ingresos corrientes de la Nación. El situado fiscal constituye la fuente de financiamiento principal de la educación primaria y secundaria y de los servicios básicos de salud de las entidades


regionales. Los recursos son administrados por 73 fondos educativos regionales, FER, y por los servicios seccionales de salud. En esta materia la responsabilidad de la cesión radica en cabeza de los departamentos y los distritos. La Constitución contempló que el proceso de descentralización en los términos que definiera la ley debe hacerse con participación de los municipios y, en esta medida, convertirlos en beneficiarios indirectos de la cesión. Al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde estimar los ingresos corrientes, las deducciones autorizadas a ellos y tasar el situado fiscal. Distribución global del situado fiscal. Del valor total por distribuir de situado fiscal para una vigencia determinada, el 15% se divide en partes iguales entre departamentos y distritos, mediante una sencilla operación aritmética. El 85% restante se distribuye conforme a criterios que buscan atender de manera eficiente a la población y conforme a la prestación de servicios, esfuerzos fiscales y su desarrollo socioeconómico. Si asignado el situado fiscal básico o mínimo [2] hay excedentes, se constituye el situado fiscal adicional, que se distribuye con base en la población potencial por atender en los sectores de salud, educación y el esfuerzo fiscal ponderado [3]. Destinación específica del situado fiscal. El cálculo y la distribución territorial del situado fiscal se hacen en forma global, tomando en consideración los indicadores particulares de cada sector como índices combinados. Una vez calculada la cuota global para cada departamento y distrito, se siguen estas reglas contempladas en el artículo 10, parágrafo 1 de la Ley 60 de 1993:

Al sector educación, el 60% mínimo de la transferencia.

Al sector salud el 20%.

El 20% restante se destina a cualquiera de los dos sectores, según las metas de cobertura y demás fuentes de financiamiento de los sectores.

Proceso de programación y presupuestación. El Departamento Nacional de Planeación comunica la asignación del situado fiscal a través de la Unidad de Desarrollo Territorial a cada departamento y distrito, luego de lo cual el gobernador o alcalde mayor del distrito, según sea el caso, procede a realizar la distribución del valor que corresponda, primero, entre los sectores de salud y educación, segundo entre los municipios y, finalmente, entre conceptos del gasto (L. 60/93, art. 18, num. 2º). Para la distribución entre los sectores, los departamentos y distritos se rigen por lo estipulado en el artículo 10 parágrafo 1º, ya mencionado anteriormente.


En la distribución por concepto del gasto se debe aplicar lo estipulado en el parágrafo 1º del artículo 10, parágrafo 5º del artículo 11, el artículo 18 de la Ley 60 de 1993, y las demás directrices ministeriales. Conceptos y trámites del ejercicio de programación. La propuesta para la distribución del situado fiscal se somete a concepto técnico de los ministerios de salud y educación, obligatorio en lo relacionado con la distribución sectorial del situado fiscal, la distribución del sistema entre municipios, la constitución de reservas para garantizar el pago de prestaciones sociales de cada vigencia y la proporción de la asignación del situado fiscal para gastos de dirección y prestación de servicios. Una vez emiten concepto los ministerios, éste se remite al Departamento Nacional de Planeación-UDT antes del 30 de abril y, a su vez, antes de esta fecha, los departamentos y distritos remiten sus planes y proyectos con inclusión de los ajustes a que haya lugar. El situado fiscal frente al presupuesto nacional. Con base en los planes y proyectos tramitados por departamentos y distritos, y los ajustes realizados, el DNP-UDT prepara un Plan Operativo Anual de Transferencias Territoriales que contiene, además, las participaciones municipales y los recursos para los fondos de cofinanciación (L. 60/93, art. 18, num. 4º ). Este plan forma parte del Plan Operativo Anual de Inversiones que se incorpora al proyecto de la Ley Anual de Presupuesto Nacional, en donde se realiza la especificación del situado fiscal. El trámite de la ley del presupuesto de rentas y de apropiaciones se cursa en el Congreso y posteriormente el ejecutivo lo sanciona y liquida. Las apropiaciones del situado fiscal aparecen en los ministerios de Salud y Educación. Corresponde al DNP-UDT comunicar a estos ministerios y a los departamentos y distritos el valor del situado fiscal incorporado en el proyecto de ley de presupuesto, los cuales, una vez informados, realizan las acciones pertinentes para incorporar en el presupuesto de las entidades territoriales los recursos del situado fiscal. Hay que considerar que sólo se puede efectuar dicha incorporación en el presupuesto de las entidades territoriales cuando los departamentos, distritos y municipios hayan obtenido la certificación de cumplimiento de requisitos establecidos en los artículos 14 y 16 de la Ley 60 de 1993, o de lo contrario, mientras obtienen dicha certificación, se aplican procedimientos transitorios, es decir, en el caso de tener certificado sólo un sector podrá incluir dentro de su presupuesto los recursos correspondientes y los sectores que se hallen no certificados continúan rigiéndose por la intervención técnica y administrativa del ministerio competente.


El giro de estos recursos se realiza de manera mensual (los ministerios los incorporan en el PAC mensual), y no es posible realizar adiciones durante el período de ejecución. En el caso de presentarse excedentes o existir deducciones, se incorporan o deducen de la vigencia presupuestal siguiente [4]. Los giros se efectúan a las tesorerías departamentales, distritales o municipales, según el caso, y a las cuentas existentes en Fondos Educativos Regionales, Departamentales o Distritales, de acuerdo con los casos contemplados en el artículo 16 numeral 7 de la Ley 60 de 1993. 2. Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se encuentra ordenada por la Constitución y es una cesión de un determinado porcentaje de estos ingresos para la financiación de áreas prioritarias de inversión social, conforme lo determine la ley. Esta participación se debía iniciar en 1993, con un 14% e irse incrementando gradualmente en un 1 % anualmente hasta llegar a un 22% en el año 2002 [5]. La Ley 60 de 1993 define la progresión del porcentaje por distribuir cada año. Corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la estimación de los ingresos corrientes que van a ser objeto de incorporación en el proyecto de presupuesto nacional, realizar el cálculo de las deducciones autorizadas a dichos ingresos corrientes y tasar la participación.

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

[1] Conforme al artículo 360 de la Constitución Política, se entiende por regalía la contraprestación económica en favor del Estado que se causa por la explotación de recursos no renovables. [2] El situado fiscal básico o mínimo es aquel que busca mantener la asignación de recursos por lo menos en un nivel igual al año anterior a la vigencia de la ley, con el propósito de no desmejorar las condiciones actuales. [3] El esfuerzo fiscal ponderado mide la variación del gasto per cápita en salud y educación de la entidad territorial en dos vigencias fiscales seguidas.


[4] Lo que implica un crecimiento del gasto público social y entorpece el desenvolvimiento económico concebido por un Estado neoliberal. [5] Debe notarse que hoy por hoy la participación otorgada a los municipios alcanza casi un 40%, porcentaje que rebasa la participación inicialmente contemplada por la ley.

Planeacion Estatal y Presupuesto Publico

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