Planificación territorial y riesgosIncorporación de los riesgos en los

IPT

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Curso en Planificación Urbana y Riesgos NaturalesInstituto de Estudios Urbanos y Territoriales PUC

20 de enero de 2012

Claudia González MuzzioArquitecto PUC

MSC Medioambiente, Ciencia y Sociedad University College London

Directora de Proyectos Ámbito Consultores Ltda

La gestión de riesgos en la planificación territorial

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¿Por qué considerar los riesgos en la planificación territorial? • 89% de la población chilena vive en ciudades• País propenso a ser afectado por amenazas naturales

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• Gestión de Riesgo, no de emergencias.

• Decisiones político-técnicas que afectan a la población.

• Riesgo y desarrollo están relacionados

• Planificación territorial debe propender a reducir riesgos.

• PRE-DESASTRE: Prevención, Mitigación, Preparación

• POST-DESASTRE: Respuesta, Recuperación, Reconstrucción

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Planificación territorial como parte de la gestión del riesgo

Incorporación del riesgo en el Ordenamiento Territorial

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Conocidos los riesgos… o luego de un desastre…

• ¿Las estrategias de desarrollo actuales debieran mantenerse?

• ¿Debe construirse de la misma forma que con anterioridad al evento?

• ¿Hay estrategias alternativas para el uso de suelo en áreas expuestas?

• ¿Cuáles son los impactos posibles sobre las condiciones socio-económicas de la población?

• ¿Cómo interactúan los cambios en un área urbana con el resto del territorio?

• Luego de un desastre: Construir mejor / construir en otra parte

• Redefinición de instrumentos antes de su proceso de actualización “normal”.

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Marco normativo de los Riesgos en los IPT en Chile actualmente

• Ley General de Urbanismo y Construcciones• Ordenanza General

de Urbanismo y construcciones:• Art. 2.1.17• Art. 5.1.15

• Constitución• Ley Orgánica de

Gobierno y Administración Regional• Ley orgánica de

Municipalidades

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Riesgos en los IPT / OGUCEn los IPT, las Áreas de Riesgo se incorporan en virtud del Artículo 2.1.17 de la OGUC.

Las “áreas de riesgo” que pueden ser incorporadas son sólo las siguientes:•Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.•Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.•Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas.•Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana.

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Riesgos en los IPT / OGUC• OGUC cuenta con un artículo que faculta al Director de Obras

Municipales a requerir en el Certificado de Informaciones Previas “un informe sobre la calidad del subsuelo o sobre posibles riesgos provenientes de las áreas circundantes y las medidas de protección que se adoptarán, en su caso” (Art. 5.1.15).

• Artículo 55 de la LGUC, en áreas no normadas por un PRI o PRM. Respecto de ellos: no hay exigencias ni restricción alguna para localizarlos en áreas expuestas a peligros.

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Alcances y limitaciones del Art. 2.1.17

• Incorporación de peligros en los IPT:• Plan Regulador

Intercomunal – territorio mayor, menor detalle

• PRC mayor detalle, ajuste de áreas

• Normas urbanísticas o usos de suelo

• Múltiples formas - nombres

• 100% dependiente de información

• 2.1.17 no prohíbe per se.

• Limitaciones “estudios de riesgo” para levantar restricciones:• Elaboración: especialistas• Aprobación: organismo

competente

• No considera Sismos en definición

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Riesgos Naturales en los IPT:- Planes Reguladores Intercomunales - Planes Reguladores Comunales

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Antes del terremoto del Maule (27-2-2010)• Estudios de

peligros, no de riesgos.• Mapas de

peligros (amenazas)• Maremotos no

incorporados como riesgos en los IPT• Vulnerabilidad

NO incorporada, sólo indirectamente

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Línea inundación SHOA

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Susceptibilidad Maremoto San Juan Bautista

Ejemplos de normativa relacionada con riesgos en IPT

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Artículo 11. Áreas de Riesgo y Restricción. Se encuentran graficadas en plano P.R.I.R.-1 y tienen por objeto identificar áreas que presentan riesgo para los asentamientos humanos y las construcciones, según lo señalado en el art. 2.1.17. de la OGUC. Dependiendo de sus características específicas constituyen áreas no edificables o áreas de edificación restringida.

De Riesgo por Inundación.R-1 Área de Riesgo de Inundación. Corresponden a terrenos de inundación periódicas producto del desborde de Ríos o Esteros y a los cauces de los principales cursos naturales de agua del territorio del Plan. En sectores rurales aplicarán las disposiciones establecidas en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y en las áreas de extensión urbanas las correspondientes condiciones urbanísticas definidas en las respectivas zonas.

Actualización PRI Rancagua (2010)

• Planes Reguladores Comunales anteriores a 2010 presentan varias normas objetadas por Contraloría

• De difícil aplicación (estudios fundados, medidas de mitigación)

• Difícil fiscalización (ej. viviendas no permanentes)

• Pero puede optarse por igual criterio para todos los instrumentos (¿si riesgo alto cubre por completo una localidad?)

Después del terremoto…

• Planes de gestión territorial incorporando medidas de mitigación (PRES - PRU)

• Aprobación de PRC por Ley de Sismos en comunas afectadas• Estudios de riesgo para IPT que incorporan Vulnerabilidad

además de los Peligros • Guía de Análisis de Riesgos Naturales para el Ordenamiento

Territorial (SUBDERE) – Incorporación a PROT• Modificación del sistema de gestión de riesgos a nivel nacional• Modificación de normas sísmicas

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Ley de Sismos y Catástrofes (Nº 16.282)

Artículo 27º.- MINVU tiene 90 días para pronunciarse sobre modificaciones que aprueben las Municipalidades afectadas a sus PRC. DS debe dictarse de inmediato si se aprueban.

La modificación de PRC que acuerde la Municipalidad deberá contar con la aprobación de especialista antisísmico.

Si la comuna carece de PRC definitivos, Presidente de la República puede hasta dos años siguientes al sismo o catástrofe, aprobar proyectos parciales o anteproyectos de planos reguladores elaborados por la Municipalidad o por la DDU MINVU. Estos serán considerados como PRC.

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MINVU 2010

Ley de Sismos y Catástrofes (Nº 16.282)

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Modificaciones PRC por Ley de Sismos

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MODIFICA PLAN REGULADOR COMUNAL DE TOCOPILLA, SECTOR CENTRO, ENTRE CALLES ARTURO PRAT Y SAN MARTÍN, DE CONFORMIDAD A LAS DISPOSICIONES DE LA LEY Nº 16.282 Y DEJA SIN EFECTO DECRETO Nº 63, DE 2009

Criterios respecto de áreas de riesgo en plan de reconstrucción post-terremoto del 2010

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Esto obliga revisar y ajustar las áreas de riesgo y condiciones de uso en aquellas localidades que presenten mayor vulnerabilidad ante futuros eventos naturales. Para ello se contrataron informes y estudios de riesgo, que permitirán tomar las siguientes medidas:1. Despejar y liberar inmediatamente aquellas áreas libres de riesgo geológico o de tsunami de manera de iniciar la reconstrucción.2. Determinar y delimitar aquellas áreas de riesgo moderado, donde la eventual recurrencia de eventos exija contar con condiciones de desarrollo, usos de suelo o medidas de mitigación, alerta temprana y evacuación.3. Delimitar y fiscalizar aquellas áreas excepcionalmente de alto riesgo que debido a los cambios geográficos y condiciones geológicas no podrán ser aptas para usos o actividades permanentes. Se espera que éstas últimas sean las menos posibles, de manera de minimizar la erradicación o desplazamiento de comunidades cuya base económica es precisamente el mar.

Incorporación de la vulnerabilidad del sistema construido

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No Expuesto

Expuesto

Pero… ¿Son todas las edificaciones expuestas igualmente vulnerables?

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Copiapó

Antofagasta

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Constitución

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Chaitén

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La vulnerabilidad tiene múltiples componentes

Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas.

Vulnerabilidad de las edificaciones tiene también múltiples componentes, uno de los cuales es la exposición.Por ejemplo:•Características físicas •Aspectos funcionales

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Vulnerabilidad física

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Vulnerabilidad funcional• Dependencia o

influencia de un elemento o sistema respecto de otros

• Capacidad de atención o nivel de influencia

• Redundancia

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Definiciones de planificación en función de los riesgos

• Prohibición o restricción de usos en “zonas de riesgos”• Definición de normas urbanísticas que disminuyan

vulnerabilidad de edificaciones en áreas expuestas a un determinado peligro

Dos visiones:

Prohibir o Condicionar

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Opciones y medidas posibles para incorporar riesgos en IPT• Control de densidad de población• Selección de áreas de extensión urbana con criterios de

seguridad• Regulaciones de construcción y diseño / Normas urbanísticas• Preservación de espacios abiertos / áreas verdes• Restricciones a usos de suelo específicos

• Relocalización• Incentivos financieros• Expropiación de áreas de alto riesgo

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Planificación “en función del riesgo”

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Riesgos y PROT

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• Nuevo instrumento • Responsabilidad del GORE• Multisectorial• Indicativo• Riesgos incorporado como

componente fundamental (3 niveles: OT, transferencia, medidas de mitigación)

• Empleo de Guía desarrollada por SUBDERE

Dificultades de la planificación

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Aspectos de gestión técnica

• Indicativo – normativo (PROT – IPT)

• Procedimientos de elaboración – aprobación

• Limitaciones del marco normativo

• No retroactividad• Vacíos normativos

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• Capacidad técnica• Existencia – disponibilidad –

empleo de información• No una amenaza, sino

varias.• Responsabilidades• ¿Reconstruir-relocalizar-

reparar?• ¿Y el patrimonio?

… “la falta de prolijidad de los instrumentos de ordenamiento territorial, así como la falta de preparación de los profesionales que participaron en su elaboración, el desconocimiento sistemático de las informaciones preparadas por organismos oficiales en representación del Estado nacional, la falta de coordinación y comunicación entre quienes producen información científica y quienes tienen el deber de aplicar los conocimientos a la toma de decisiones, y, finalmente, la ignorancia con que la sociedad ocupa los territorios” (Romero 2010: 61)

Aspectos de gestión política

• Restricción – desarrollo• Voluntad política• Corto plazo• Coordinación intersectorial• Definición de prioridades• Tiempos – oportunidad• Falta de diálogo político-

técnico-académico

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El propio Estado en ocasiones no hace caso de las restricciones establecidas en las normas, construyendo infraestructura crítica en áreas expuestas (Guzmán, 2010)

…“se ha entregado terrenos fiscales en zonas potencialmente afectadas por inundaciones o remociones en masa los que se han consolidado con viviendas sociales y otros asentamientos” (González, 2011)

“acuerdo social, a un equilibrio de fuerzas en que ciertos grupos sociales son capaces de mantener de manera “explícita” o “implícita” un status quo conveniente” (Campos 2010: 74)

El objetivo final es disminuir la vulnerabilidad

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¿Qué buscamos?

• Localización segura• Construcción segura• Actividades seguras• Población segura

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Graciascgonzalez@ambito.clwww.ambito.cl

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