PLANIFICACIÓN y EVALUACIÓN PLANIFICACIÓN y EVALUACIÓN de las POLÍTICAS PÚBLICASde las POLÍTICAS PÚBLICAS

EUROsociAL IIEncuentro Montevideo

31 octubre 2011

Jerónimo Roca

I. PLANIFICACIÓN y PRESUPUESTO

• El Presupuesto quinquenal es una de las principales herramientas para instrumentar el Plan de Gobierno

• Dicho Plan surge del Programa de Gobierno (insumo político) y del planeamiento estratégico de medio-largo plazo (insumo técnico)

• La asignación de gastos se realiza en función de las prioridades que surgen del Plan de Gobierno

• Se desarrolla en un marco de coherencia con los equilibrios macroeconómicos, en particular el macro-fiscal (espacio fiscal, programación fiscal)

Áreas Programáticas Prioritarias en la Asignación Presupuestal 2010-

2014

EducaciónEducación

Seguridad Ciudadana Seguridad Ciudadana

ViviendaVivienda

InfraestructuraInfraestructura

SaludSalud

Protección Social Protección Social

Incrementos Presupuestales según Áreas Prioritarias

Educación: 37%

Seguridad: 18%

Otros: 16%

Salud: 9%

Protección social: 7%

Vivienda: 8%

Infraestructura: 6%

FUENTE: OPP-MEF

EMPRESAS PÚBLICASLos Presupuestos anuales de las Empresas Públicas son elaborados por ellas y elevados al Poder Ejecutivo y al Tribunal de Cuentas. De haber observaciones no aceptadas por las Empresas, resuelve la Asamblea General. No obstante:

1) El Presupuesto quinquenal del Gobierno Central incorpora las transferencias desde (aportes) o hacia (subsidios) las Empresas Públicas. Por tanto, las Empresas Públicas deben realizar el ejercicio de planificar el quinquenio -en particular, las inversiones-.

2) Este ejercicio de planificación quinquenal se discute con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Por tanto, toma en cuenta tanto las prioridades definidas en el Plan de Gobierno como el contexto macro-fiscal.

3) Además, las Empresas Públicas tienen Directorios Políticos. -Versus Tecnocracia

IMPORTANCIA de la INVERSIÓN de las EMPRESAS PÚBLICAS

Año 2009

TeleCo: 7.1%

Refinería: 9.9%

Agua: 2.8%

Electricidad: 3.4%

Puertos: 3.1%

Resto: 8.7%

URUGUAY - Estructura de la Inversión Pública - Año 2009En % del PIB

Empresas Públicas:

1.7% del PIB;

35%

Gobiernos Subnacionales: 0.8% del PIB;

18%

Gobierno Central; 2.2% PIB;

47%

FUENTE: OPP-MEF

GOBIERNOS SUBNACIONALES

Los Gobiernos Subnacionales tienen autonomía para la elaboración de sus Presupuestos, que son aprobados por los correspondientes Legislativos Subnacionales.

No obstante, las Transferencias del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales alcanzan a representar el 50% de los Recursos de algunos de ellos.

o 3.33% de todos los recursos del Presupuesto Nacional [Art. 214 de la Constitución]

o Fondo de Desarrollo del Interior (FDI): aprox. US$ 30 millones, destinados a Inversiones [Art. 298 de la Constitución]

1) El 3.33% se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión

o Información actualizada de la ejecución presupuestal y financiera

o Criterios contables homogéneos

GOBIERNOS SUBNACIONALES2) Fondo de Desarrollo deI Interior (FDI)

o También se transfiere contra el cumplimiento de Compromisos de Gestión

o Pautas del Gobierno Central para asignar los recursos del FDIAunque casi la totalidad de las Áreas Programáticas Prioritarias son responsabilidad del Gobierno Central (Educación, Salud, Seguridad Ciudadana, Vivienda y Protección Social), los Gobiernos Subnacionales comparten responsabilidades en el desarrollo y mantenimiento de la Infraestructura.

o Adicionalmente, el Gobierno Central –a través de los Ministerios inversores- ejecuta el 75% del FDI, en línea con la estrategia presupuestal

o Algunos compromisos reflejan la inexistencia del SNIP y, a la vez que tratan de cubrir su ausencia, preparan el ingreso al mismo de los Gobiernos Subnacionales.

AREAS PROGRAMÁTICAS

PROGRAMAS

Objetivos de Inciso

Objetivos de UE Productos

Objetivos de

Programas

Proyectos

Indicadores de Gestión

Indicadores de Resultados

PRESUPUESTO: ESQUEMA METODOLÓGICO 2010-2014

Los cambios en la Presupuestación 2010-2014

1) Se parte de la identificación de las áreas que representan las funciones del Estado más allá de un período de gobierno -Áreas Programáticas-.

2) La impronta de la política de gobierno se refleja a través de la nueva definición de Programas que podrán ser transversales a las instituciones. (Antes, 1 Ministerio = 1 Programa).

3) La asignación de recursos se realiza en función de los Programas definidos (teniendo en cuenta las priorizaciones del Plan de Gobierno).

4) Los Incisos y Unidades Ejecutoras definirán sus Objetivos en función de los Programas a que contribuyen => Objetivos de Inciso y Objetivos de Unidad Ejecutora.

Los cambios en la Presupuestación 2010-2014

A) El real sentido programático en la asignación de recursos (transversalidad, inter-institucionalidad) contribuye a plasmar mejor el Plan de Gobierno en el Presupuesto

• La definición de Programas permite identificar mejor las prioridades de gobierno y los resultados esperados

B) La definición de objetivos e indicadores contribuye al MONITOREO de las políticas públicas para la toma de decisiones, monitoreo que deberá ser complementado con EVALUACIÓN

• Profundizar la aplicación eficaz y eficiente de los recursos y mejorar la rendición de cuentas.

II. MONITOREO E INCENTIVOS AL DESEMPEÑOCompromisos de Gestión y SRV

Incentivar / Desincentivar comportamientos: Fijar Metas y Monitorear (Indicadores) su cumplimiento

1. Compromisos de Gestión

•Comisión Reguladora de Compromisos de Gestión – OPP, MEF y ONSC

•La realidad manda (versus Maximalismo)

• Metas luego de un desarrollo adecuado de los Indicadores … pero la oportunidad política manda: el caso Correo

• Presentismo: el caso 222

• CG contra Subsidios: aprovechar la oportunidad

2. Sistema de Remuneración Variable (SRV) para EEPP No Financieras

•Que hasta x% de la remuneración sea variable

• Otros incentivos: reconocimiento; devolución de responsabilidades; promoción

•Metas institucionales, sectoriales e individuales con diferente peso

•Cumplimiento de las mismas medido a través de sistema de indicadores

•Discusión sobre el diferente peso de las metas según la jerarquía: a menor jerarquía, ¿menor peso de los indicadores institucionales? (DGI)

•¿Mayor peso de los indicadores sectoriales? (control social del free-rider)

•Frecuencia de pago: bono anual; a lo sumo, no más de 2 veces al año

•Diferentes puntos de partida: EEPP por debajo de X% y EEPP por arriba

III. El SNIP y la EVALUACIÓN de la INVERSIÓN PÚBLICA

1. ¿Qué es el SISTEMA NACIONAL de INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP)?

•Ventanilla única

•Normas Técnicas

•Metodología de Formulación y Evaluación Económica

•Seguimiento de los proyecto en todo su ciclo de vida (pre-factibilidad, factibilidad, operación, evaluación ex-post).

2. El SNIP y la EVALUACIÓN de la INVERSIÓN PÚBLICA

2.1. Evaluación ex-ante

A) Situación actual: inexistencia de criterios de evaluación únicos

• Ventanilla Única

• Normas Técnicas

• Metodologías de Formulación y Evaluación Económica

B) Esta evaluación ex-ante permitirá:

1.Asegurar la asignación de los recursos públicos en el marco de los objetivos y prioridades de las políticas públicas.

2.Asegurar la asignación de los recursos públicos a los proyectos de inversión más rentables desde el punto de vista socio-económico [eficiencia socio-económica].

3. Tener criterios únicos de decisión

o Evitar la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos

o Definir el financiamiento en función de proyectos de inversión priorizados, y que no sea la lógica del financiador (multilateral) la que “empuje” la inversión.

4. Realizar una Programación de Inversiones, en línea con las prioridades de gobierno, a partir de información sistematizada sobre la estructura de la actual pre-inversión.

5.Satisfacer la necesidad de contar con una Cartera de Proyectos.

2.2. Evaluación durante

Realizar el seguimiento de los proyectos (monitoreo) a lo largo de todo su ciclo de vida, identificando desvíos (en costos y en tiempos) y tomando las decisiones correctivas necesarias.

2.3. Evaluación ex-post

Medir los resultados o impactos de la inversión realizada (y no sólo el conteo de productos -kms de carreteras, nº de escuelas-), de modo de maximizar la eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos.

1. EFECTIVIDAD Variación de la variable objetivo (Inversión) directamente atribuible al Beneficio

Tributario (BT) Efectividad = Beneficios

2. EFICIENCIA Un BT será costo-eficiente si los Beneficios que de él se derivan superan a los

Costos que supone Eficiencia = Beneficios y Costos

3. EFICIENCIA RELATIVA Cotejar que otros instrumentos de política no sean más costo-eficientes

4. EQUIDAD

IV. EVALUACIÓN del GASTO TRIBUTARIOEfectividad, Eficiencia, Eficiencia Relativa y

Equidad

INDICADORES DE EFECTIVIDAD DEL GT

1. TASAS EFECTIVAS de TRIBUTACIÓN La Tasa Efectiva (TE) considera no sólo la Tasa Nominal del IR a Empresas sino, además, las disposiciones legales que determinan la base imponible del impuesto. Efectividad = TE Antes – TE Después

2. ANÁLISIS ECONOMÉTRICOS Estiman el impacto de los BT (variables independientes) en la IED o la FBKF Privado (variables dependientes) Efectividad = Elasticidad de la demanda de inversión a los BT

Dificultades para construir paneles de datos en los países en desarrollo

Resultado esperado: los factores tributarios son más relevantes en los países desarrollados (factores no tributarios homogéneos) que en los países en desarrollo

3. ENCUESTAS EMPRESARIALES Pueden dar una idea de la efectividad de los BT

Problemasa) ¿Subjetividad?

b) Datos cualitativos tratados como cuantitativos.

c) No son necesariamente comparables las percepciones de corrupción de los empresarios del País A y del País B.

Enterprise Surveys 2010 (Banco Mundial) En AL, en ningún país las tasas impositivas son consideradas el principal obstáculo para hacer negocios. Sólo en 4 de los 15 países considerados, las tasas impositivas son una de las 3 primeras preocupaciones (COL, MEX, PAN y URY). Principales obstáculos citados: prácticas anticompetitivas o informales; corrupción; dificultades de acceso al financiamiento; inestabilidad política.

• Las ET siguen las reglas (formales e informales) del clima de negocios del país donde invierten, no del país de la matriz. [Kaufmann, 2004].

1. GENEROSIDAD del BENEFICIO (Artana, 2007)

siendo CF = cash-flow; CON = después de BT; SIN = antes de BT

G compara el VP de los BT (numerador) con el valor de la empresa (denominador) El indicador no dice nada sobre el impacto final del BT en la inversión Al centrarse en el flujo de caja de una empresa teórica, sólo toma en cuenta el efecto directo de una menor imposición a la empresa beneficiada, pero no puede considerar los efectos indirectos en la recaudación No es estrictamente un indicador de Eficiencia pues no relaciona beneficios y costos de los BT Sí puede considerarse un indicador de Eficiencia Relativa. Ejemplo: los BT otorgados al Turimo en República Dominicana (Ley 158-01) representan un 84% del valor de la empresa mientras que los otorgados por el Plan Chile Invierte representan sólo un 2% del valor de la empresa. [Artana, 2007].

SIN

SINCON

CF

CFCFG

INDICADORES DE EFICIENCIA DEL GT

2. APORTE del ESTADO (Artana, 2005)

siendo CF = cash-flow; CON = después de BT; SIN = antes de BT; I = inversión inicial.

AE compara el VP de los BT (numerador) con la inversión inicial de la empresa beneficiada (denominador)

El indicador mide, por tanto, cuánto es el aporte del Estado como porcentaje de la inversión

El Estado aparece aquí como un “socio tonto” que contribuye con un porcentaje de la inversión pero no tiene participación en las utilidades

No es estrictamente un indicador de Eficiencia (no relaciona beneficios y costos de los BT) pero puede ser útil para medir la Eficiencia Relativa en una comparación entre países

I

CFCFAE SINCON

EQUIDAD del GASTO TRIBUTARIO

Electricidad 54.3

GLP 71.2

Agua 69.1

Fuente: Tornarolli y Tejerina (2009)

EL SALVADOR - 2008Error de inclusión (*) de los Subsidios

(*) Porcentaje del subsidio total que beneficia al 60% de más altos ingresos

Fuga del Gasto Tributario = Ineficiencia = Error de diseño (error de inclusión)

V. EVALUACIONES

• Evaluaciones de intervenciones correspondientes a programas de Áreas Programáticas prioritarias

• Programa = prevención del delito; Intervención = Patronato (reinserción)

• Evaluaciones rápidas (de escritorio) versus evaluaciones de impactos

• Avance gradual de la institucionalidad

Monitoreo, Evaluación y Planificación

• Lo que no se mide no se conoce.

• Y lo que no se conoce no se puede:• Controlar => Monitoreo• Explicar => Evaluación• Incentivar => Compromisos de Gestión• Corregir=> Reasignaciones presupuestales y/o

cambios de políticas• Dar respuesta a la ciudadanía sobre el uso de los

recursos públicos

• Sin Monitoreo ni Evaluación no es posible la Planificación.

EVALUACIÓN y PLANIFICACIÓN

• El regreso de la Planificación a América Latina• El (des)equilibrio Ministerio de Hacienda – Ministerio

de Planificación. Contadores versus Soñadores.

• Oportunidad (crecimiento sostenido) y necesidad (cuellos de botella) de planificar.

• La Evaluación afirma la Planificación• SNIP = cartera de proyectos priorizada (versus

ejecución sobre la marcha).• Las dos P. El caso de Perú.

• Decisiones sobre políticas públicas evaluadas (¿redefinición?, ¿fin?, ¿profundización?) a la hora del Presupuesto y las RC.