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Seminario Internacional. "Grandes Regiones Metropolitanas del Mercosur y Mxico". "Las regionesmetropolitanas del Mercosur y Mxico: entre la competitividad y la complementariedad". UniversidadNacional de General Sarmiento, Buenos Aires, Argentina, 28 de noviembre al 1 de diciembre de2000.

Planificando la ciudad virtual: megaproyectos urbanos estatales y privados1

Ivan Poduje y Gloria Yez

Los nuevos procesos y formas de expansin metropolitana transforman cada vez ms a la ciudad en unaciudad suburbanizada, dispersa, difusa y fragmentada, segn tendencias que algunos autores hancomparado con las de la ciudades norteamericanas desde los aos cincuenta y sesenta.

En este contexto, interesa analizar los nuevos sistemas de promocin y gestin urbana utilizada por losinversores inmobiliarios para generar plusvala a base de megaproyectos urbanos, sin que estos tenganuna justificacin real desde el punto de vista de la demanda. As, el predominio de bajas densidadestanto en reas residenciales de vivienda unifamiliar como en agrupaciones de vivienda colectiva,apoyadas en diversos modalidades de infraestructura, est en la base de las actuales tendencias a ladispersin suburbana.

Bsicamente la estrategia de los megaproyectos busca ofertar productos orientados a mercadosemergentes en sectores ubicados fuera del lmite urbano de comunas que histricamente han presentadootro tipo de ocupacin socioeconmica. A este respecto, se analizar el aumento significativo en laescala de la especulacin con el suelo urbano, con una oferta final que difcilmente podr ser cubierta porel mercado de Santiago.

OBJETIVOS

El trabajo intenta ilustrar como diversas empresas inmobiliarias utilizan una forma artificial de produccinpara valorizacin del suelo urbano a partir de megaproyectos, cuya viabilidad depende de modificaciones,tanto de la normativa territorial vigente, como de las tendencias de localizacin y demanda del mercado

inmobiliario metropolitano de Santiago. Dada su magnitud, estos megaproyectos, terminan justificando lamodificacin al Plan Regulador Metropolitano, ya que es posible interpretarlos como un nuevo territorio yno slo como la conjuncin de varios proyectos inmobiliarios privados.

Aparecen as, los planes reguladores inmobiliarios, que incorporan los megaproyectos en suspropuestas, transformndolos en nuevas zonas con usos de suelo definidos. De esta forma, el intentoespeculativo se complejiza mucho ms. Ahora es parte de un instrumento de ordenamiento territorialoficial, en que el Estado se transforma en el principal socio estratgico del nuevo negocio especulativo ydonde el Plan Regulador Metropolitano se transforma en un excelente mecanismo para estimular estanueva forma de especulacin.

En este escenario, el trabajo intenta dar respuesta a interrogantes como las siguientes: por qu lasempresas inmobiliarias proponen megaproyectos con escalas que no podrn ser cubiertas por la

demanda de Santiago, siendo que su lgica de mercado se basa en el xito de venta de dichos proyectosen el menor tiempo posible?; por qu el Plan Regulador Metropolitano de Santiago genera la mayorrentabilidad especulativa de la dcada, siendo que este instrumento es en teora restrictivo con respectoa este tipo de negocio?.

1Seminario Internacional. "Grandes Regiones Metropolitanas del Mercosur y Mxico"."Las regiones metropolitanasdel Mercosur y Mxico: entre la competitividad y la complementariedad". Universidad Nacional de General Sarmiento,Buenos Aires, Argentina, 28 de noviembre al 1 de diciembre de 2000.

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HIPOTESIS

Comparando las cifras de la demanda inmobiliaria anual de Santiago con la escala de oferta de los

megaproyectos, sobre todo los ubicados en sectores periurbanos, se puede comprobar que existe un

desequilibrio evidente. Ello permite plantear la hiptesis de que el hecho de invertir recursos financieros

importantes en el diseo y la promocin de estos loteos escapa a la lgica tradicional de mercado, por lo

que estaramos frente otro tipo de negocio, que no busca necesariamente la venta de lotes o edificiossino que apunta al beneficio alternativo que genera la aprobacin de modificaciones como las sealadas.

En otras palabras, un porcentaje importante de los megaproyectos existe por la posibilidad que tienen de

generar negocios adicionales, no necesariamente inmobiliarios. En este esquema, actan como un

puente que se salta la ciudad, ya que el aumento en la valorizacin del terreno permite realizar otros

negocios ms seguros y rentables.

Si bien el negocio de la plusvala en el suelo es antiguo, nuestra hiptesis principal apunta a su

complejizacin, a una nueva modalidad que se diferencia del sistema anterior en tres aspectos centrales:

Una inversin mucho mayor en el intento especulativo, que llega hasta proponer lacreacin de nuevas ciudades de ltima generacin, con todos los costos que ello involucra.

La posibilidad de que los proyectos nunca se concreten y que existan slo en virtud de su

posibilidad de generar recursos para negocios ms seguros. La especulacin se inscribe dentro de la lgica de planificacin territorial del Estado.

De esta manera una poltica pblica que esencialmente se presenta como motivada por objetivos de

equidad, pasa a ser un efectivo instrumento para estimular la especulacin con el suelo urbano

EXPANSION METROPOLITANA BAJO EL MODELO DEL MEGAPROYECTO INMOBILIARIO

1. El Proceso de Expansin Suburbana de Santiago

1.1. Justificacin del Modelo de Crecimiento Suburbano

En los ltimos 40 aos Santiago a cuadruplicado su rea urbana, pasando de las 14.413 hs que

presentaba en 1952 a las 57.482 de 19992. Este explosivo crecimiento se ha debido en gran parte, a labsqueda de suelos ms baratos para desarrollar proyectos habitacionales o industriales, desarrollados

tanto por el sector pblico como por empresas inmobiliarias privadas.

En este contexto, estudios recientes de MIDEPLAN, sealan que mientras que en 1970 el 50.1% de los

hogares del Gran Santiago se ubicaban en las comunas centrales o pericentrales de la ciudad, y el 23%

lo hacia en la periferia, en el ao 2000 esta situacin se habra invertido, de forma tal que las comunas

perifricas lideraban la concentracin de viviendas con un 54.2%%, mientras que las centrales, bajaban

al 23.5%%. Las proyecciones de este Ministerio al ao 2023 en base a datos INE % MINVU, confirman el

crecimiento expansivo del rea metropolitana, con un 66.8% de los nuevos hogares ubicados localizados

periferia y slo un 18.6% en el centro de la ciudad.

La Expansin urbana y la especulacin de la tierra urbana en la ciudad de Santiago ha contribuido al

enriquecimiento de un grupo o clase social y se ha convertido en barrera para el mejoramiento de lacalidad de vida de una mayora constituida por clases socio econmicas medias y bajas. Sin embargo,

segn el ndice de desarrollo humano comunal entregado por el PNUD, la Regin Metropolitana

concentra un 93,6 % de su poblacin y 44 de sus 52 comunas en los rangos altos y muy altos de

desarrollo humano.3.

3Desarrollo Humano en las comunas de Chile, MIDEPLAN, Gobierno de Chile, 2000

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Este proceso se ha visto reflejado en las tasas de crecimiento demogrfico intercensal, donde las

comunas perifricas lideran los indicadores de consumo de suelo y m2 construidos, tal como se aprecia

en la tabla 1.

A juicio de muchos analistas, esta tendencia se justifica por la convergencia de dos procesos, l iderados

por actores pblicos y privados:

Por una parte el Estado, a travs del SERVIU, que ha definido una poltica de viviendasocial con criterios puramente econmicos, que buscar disminuir el dficit habitacional delos sectores ms pobres, ubicando estos hogares en los sectores donde el suelo es msbarato, es decir, en la periferia.

El aumento sostenido del ingreso de los habitantes de la ciudad, producto del crecimientoeconmico del pas entre 1985 y 1995; hace que el sector inmobiliario privado desarrolleuna gran oferta de proyectos orientados a los nuevos sectores que se incorporan al

mercado4.

Lo comn en estos dos procesos, ha sido la consolidacin de un modelo de crecimiento suburbano, tantopara los hogares pobres como para aquellos que pueden adquirir una vivienda de mejor calidad, el quetiene como finalidad ofrecer el producto ms demandado por la poblacin, la vivienda aislada en los

terrenos que presentan los menores precios en cada perodo.

1.2 - Las Externalidades de este Crecimiento y el nuevo Rol del Estado y el Mercado Inmobiliario

El proceso descrito ha generado una serie de externalidades negativas, que afectan directamente la

calidad de vida de los ciudadanos. Estos efectos se relacionan, principalmente, con un desequilibrio entre

la oferta de servicios e infraestructura y el explosivo aumento en la demanda que generan los nuevos

hogares de la periferia.

En este contexto, se debe considerar que el aumento del ingreso no slo incide en la demanda por

viviendas, sino que tambin lo hace en la venta de automviles, los cuales son funcionales al modelo

suburbano. El impacto negativo de la demanda de viajes y hogares, se incrementa por el escaso grado

de autonoma que presentan los nuevos loteos, los cuales siguen dependiendo de las reas centrales de

la ciudad, sobre todo para viajes con destino trabajo, estudio y ocio.

Este proceso se ve afectado por la escasa y deficiente red de transporte privado entre los sectores

perifricos y el centro de la ciudad, lo que hace que los tiempos de viaje aumenten proporcionalmente a

la localizacin de nuevos hogares suburbanos. Asimismo el precario sistema de transporte pblico, hace

que los nuevos habitantes de la periferia prefieran utilizar su automvil particular, independiente del

aumento de la congestin y su impacto negativo en la calidad de vida.

Ante esta situacin, el Estado desarrolla polticas pblicas en materia de infraestructura y ordenamiento

territorial, que tienen como objetivo frenar este modelo de crecimiento, generando una nueva oferta de

transporte que permita satisfacer la demanda de los hogares ya instalados en la periferia.

En materia de ordenamiento territorial, en 1994 el gobierno desarrolla y aprueba el Plan Regulador

Metropolitano de Santiago (PRMS) instrumento que destaca como objetivo principal, el fomento a la

densificacin por sobre la expansin urbana, proponiendo un lmite que restringa el crecimiento del rea

metropolitana a 60.000, en un horizonte de 26 aos.

Con este nuevo instrumento, se revierte la poltica anterior, definida en el DL N 420 del MINVU, la cual

propona un crecimiento urbano orientado fundamentalmente bajo criterios de mercado. De este forma, el

4Segn datos de MIDEPLAN entre 1993 y 1997 el crecimiento inmobiliario habra ocurrido a una tasaanual del 4.1%, casi duplicando el ritmo de crecimiento de la poblacin para el mismo perodo, lo querefleja el acceso de un importante porcentaje de la poblacin al mercado de la vivienda.

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PRMS pone como primer objetivo la equidad social y el control de la externalidades que produce el

accionar libre del mercado inmobiliario, principalmente en lo que respecta a la expansin metropolitana.

Para ello, la propuesta del lmite urbano se complementa con normativas relacionadas a la mitigacin de

los impactos viales y ambientales, en conjunto con una serie de mecanismos que evitan el desarrollo de

proyectos en zonas inundables o de riesgo, en reas verdes protegidas, etc.

A pesar de estas medidas, la ciudad de Santiago se sigue expandiendo, quizs con ms fuerza queantes. En efecto, en los aos posteriores a la aprobacin del PRMS los clculos de consumo de suelourbano presentan los indicadores ms altos desde 1940, con un promedio anual de 1.215 hs para las 37comunas del Gran Santiago (Ponce-Kroeger, 1996). La Tabla 2 grafica estos resultados para el perodo1991-99.

Como se ve en este cuadro, las polticas del PRMS no slo demuestran su inoperancia para evitar elcrecimiento de la ciudad, permitiendo un crecimiento mayor que el que se produjo durante la vigencia delDL N 420. No cabe duda que en esta situacin influye el rol cada vez ms activo del mercadoinmobiliario, amparado en el xito econmico del pas, lo que se traduce en un boom de la actividad concifras de venta de viviendas inditas para el mercado nacional.

An cuando estos proyectos se desarrollan al interior de los lmites definidos por el PRMS, el constanteaumento en el valor del suelo, generado tericamente por la escasez artificial que impone el PRMS, haceque los promotores orienten sus estrategias hacia los terrenos ubicados fuera del lmite urbano.

En este contexto, aparece una nueva tipologa de proyecto inmobiliario, la cual ofrece mitigar lasexternalidades del modelo suburbano a cambio de la modificacin de los lmites del PRMS, desarrollandoverdaderas ciudades con todo el equipamiento necesario para evitar la dependencia funcional con laciudad consolidada.

3 - El Origen del Megaproyecto: Las Parcelas de Agrado de 5.000 M2

3.1 - Las Parcelas de Agrado de 5.000 m2

El nacimiento de los megaproyectos se relaciona directamente con el fracaso comercial de los loteos delas parcelas de agrado de media hectrea, tipologa de proyecto inmobiliario que se desarrolla en ladcada de los 90 bajo la ley de predios rsticos N 3.156.

En esta normativa se autoriza a subdividir, en parcelas de media hectrea, los territorios ubicados fuerade los lmites de accin de los planes reguladores metropolitanos a fin de desarrollar pequeos polosagrcolas con cultivos familiares. De esta forma, una normativa pensada para la explotacin de pequeasparcelas con fines agrcolas, es utilizada para ofertar un producto inmobiliario mucho ms barato, ya queen estos sectores el valor de suelo esta asociado al uso rural .

Con esta ley, utilizada como resquicio, se subdivide prcticamente toda la periferia de la ciudad llegandoa inscribir en el SAG ms de 60.000 hs con este uso.

Los primeros proyectos de este tipo se desarrollan con relativo xito en el sector Sur de Santiago, en

comunas como Calera de Tango o Pique, justamente cuando el problema de la contaminacin empieza apublicitado en la prensa. Bajo esta coyuntura, los promotores inmobiliarios ofrecen un producto quecumple variadas utilidades como inversin inmobiliaria, especialmente para el ciudadano cansado de viviren el centro de la ciudad:

Medio Ambiente Favorable - Una vivienda localizada en un entorno ms natural yagradable, lejos de la ciudad, apuntando a un mejoramiento importante de la calidad devida.

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Relacin PrecioProducto: un terreno de gran superficie, mucho ms barato que la ofertaexistente para terrenos unifamiliares de ingresos altos o medio altos en las comunastradicionales para este mercado.

Negocio Futuro - La posibilidad de multiplicar varias veces la inversin inicial, cuando laciudad llegue a estos sectores y sean incorporados al plan regulador como tierras urbanas,permitiendo subdividir la parcela original en 5 lotes de 1.000 m2.

Esta ltima opcin es la que atrae ms a los potenciales habitantes, ya que se recuerdan los casos de LaDehesa, San Damin o Santa Mara de Manquehue, barrios que nacieron como parcelas de agrado paraluego ser subdivididos.

3.2 - El Fracaso de las Parcelas como Negocio Inmobiliario

Con el tiempo, ninguna de las opciones prometidas para las parcelas de agrado se cumplieron en estesector. En primer lugar, la calidad de vida y el entorno con la naturaleza son rpidamente sobrepasadospor los interminables tiempos de viaje entre las parcelas y los centros de trabajo, los cuales siguenubicndose en el centro Oriente de la ciudad.

Es as como el aumento en los ndices de congestin, producto del mismo crecimiento expansivo delmodelo suburbano, incide negativamente en la valorizacin de los predios y en la atraccin del producto,

bajando la plusvala esperada. A esto se le suman los altos costos de mantencin que implica tenerpredio de 5.000 m2 y ante todo, la fuerte diferencia socioeconmica que existe entre las comunascercanas a las parcelas y el mercado objetivo que llega a vivir a estos sectores, el cual busca emular lamorfologa del barrio alto al costo.

Finalmente, la posible incorporacin al rea urbana de la ciudad se descarta cuando se aprueba el PRMSen 1994, y los territorios de Pirque y Calera de Tango, quedan gravados con usos no urbanos oincompatibles con una nueva subdivisin. Como la ley no tiene efecto retroactivo, queda solo laposibilidad de desarrollar parcelas, al menos hasta el ao 2020.

4 - Aplicacin del Modelo de Megaproyecto: El Caso de la Provincia de Chacabuco

4.1- Migracin de Parcelas de Agrado hacia la Zona Norte

Con el congelamiento de la demanda de la zona Sur, los nuevos proyectos de parcelas migran hacia elNorte de Santiago, especficamente a la Provincia de Chacabuco 5, esta vez esperando un aumento msprobable de la plusvala, por ser esta el rea de crecimiento natural del barrio alto, dada la escasadistancia que separa ambos territorios (Figura 03). Esta cercana relativa, se potencia por la anunciadaconstruccin de nuevas autopistas entre ambos territorios, desarrolladas bajo el esquema de concesinpor obra pblica.

Uno de estos proyectos, la Radial o Acceso Nor Oriente es propuesto al MOPTT como concesin poriniciativa privada, por una de las empresas con mayor cantidad de terrenos en la comuna de Colina. Elsector de emplazamiento de los predios, el Valle de Chicureo en la comuna de Colina, se encuentraseparado a poco ms de 10 kilmetros, de uno de los barrios ms caros de Santiago (La Dehesa) por uncordn montaoso, que sera traspasado por la nueva autopista.

En este contexto, la apuesta de promotores y compradores de parcelas es que cuando se construya laautopista, la brecha entre los valores de suelo de ambos sectores, 14 veces ms barata en Chicureo, seequilibre subiendo los precios de las parcelas de forma importante. La presencia de esta y otrasempresas inmobiliarias importantes del pas, hace que la inscripcin de parcelas en el SAG aumente deforma importante ya que se vislumbra con ello un excelente negocio a futuro.

5Territorio rural de *** habitantes, conformado por las comunas de Colina, Lampa y Til Til

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Esta accin se incrementa notoriamente una vez que se aprueba el PRMS el ao 1994, ya que tantoColina como Lampa y Til Til quedan fuera de los lmites de accin del plan6, lo que permite desarrollarcon libertad este tipo de proyectos. De esta forma segn clculos del MINVU, entre 1994 y 1995 seinscriben en la Provincia de Chacabuco 32.635 hs de parcelas de agrado 7. Esta superficie equivale al57% de toda el rea urbanizada actual del Gran Santiago. De este total, 4.647 hs salen al mercado conproyectos inmobiliarios definidos, mientras que el resto slo se inscriben esperando la llegada de laciudad o la construccin de las autopistas. Solamente en la comuna de Colina se ofertan 15.181 sitios demedia hectrea en ms de 140 proyectos.

A pesar de esta impresionante oferta, la demanda por parcelas sigue con un ritmo discreto. Segn uncatastro realizado por la asociacin de inmobiliarios de la comuna de Colina 8, en 1999 existan slo 1.366parcelas habitadas luego de 5 aos de venta. Asimismo se contabilizaban 5.150 parcelas vendidas perosin ocupacin, ya que los compradores estaban esperando la inauguracin de las carreteras queconectaran sus predios con el barrio alto de Santiago.

En resumen, descontando las unidades vendidas y habitadas, actualmente en la Provincia de Chacabucocerca de 10.000 lotes de este tipo desocupados.

5 - La Reaccin del Estado: Modificacin al PRMS que Incorpora la Provincia de Chacabuco

5.1 - La Presin de las Parcelas de Agrado: la Antesala a los Megaproyectos

A pesar de la escasa demanda que presentan las parcelas, el Estado decide normar su desarrollo,debido a que a ley 3.516 no considera la internalizacin de los impactos de cada loteo, lo que hara quelos promotores no estn obligados a construir equipamientos y servicios bsicos, ni tampoco obras deinfraestructura de transportes o tratamiento de aguas servidas.

De esta forma, en 1997 se modifica el PRMS incorporando la Provincia de Chacabuco al reametropolitana de Santiago, accin que supona dos escenarios posibles para las parcelas existentes:

Cambiaban su uso de predios rurales a urbanos, lo que permitira aumentar la subdivisindel suelo, sacando 5 o ms lotes por unidad.

Se congelaba definitivamente su desarrollo, limitndolo a predios de 5.000 m2 (caso Pirque

Calera de Tango).

El anuncio de la modificacin, genera un cambio radical en la morfologa de los proyectos de parcelasdesarrollados por las empresas inmobiliarias con mayor presencia en la Provincia. De esta forma, seproponen los primeros megaproyectos que agrupan terrenos de parcelas con escalas superiores a las100 hs9. Estos proyectos son desarrollados en base a Planes Maestros, que consideran la inclusin dezonas de servicios y equipamientos como colegios, universidades o clnicas; adems mecanismos deinternalizacin de impactos, como plantas de tratamiento de las aguas servidas, nuevos accesos viales,reas verdes e inclusive sistemas de transporte pblico para llegar al Centro Oriente de la ciudad.

Pero el cambio mayor que supone el paso de la parcela al megaproyecto, esta relacionado con larentabilidad del suelo producto del aumento en la subdivisin y densidad de los lotes finales que secomercializan. De esta forma, si las parcelas de agrado con 5.000 m2 permitan densidades de 10

hab/h, los nuevos megaproyectos proponen aumentar en 10 veces esta cantidad, llegando a cifras queoscilan entre los 60 y 125 hab/h, con un promedio de 85.

6Provincias de Santiago, Cordillera y Maipo.7Memoria Explicativa Plan Regulador Metropolitano de Santiago. SEREMI MINVU 19978Estudio de Demanda Proyecto de Concesin Autopista Radial Nor Oriente.9Equivale al **% de la comuna de Santiago, centro del Area Metropolitana.

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5.2 - Incorporacin de los Megaproyectos a la Normativa de Ordenamiento Territorial del Estado:Creacin de las Zonas Urbanas de Desarrollo Condicionado (ZODUC)

La presin de generar grandes superficies habitacionales con parcelas de agrado, sin una normativa queconsidere el control de las externalidades, hizo que el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo decidieranormar esta situacin, incorporando al Plan Regulador Metropolitano, la Provincia de Chacabuco, ancuando la demanda de las parcelas mostraba una tendencia a la baja, siendo cada vez menor la cantidadde habitantes que optaban por este producto.

Con esta modificacin, en 1997 el rea de expansin del Gran Santiago aumenta en 7.600 hs 10, lo quehace que el Estado contradiga su principal poltica nacional de desarrollo urbano: el fomento delcrecimiento por densificacin.

Del total de suelo urbano incorporado, 5.490 hs 11 correspondieron a las 8 grandes empresas quedesarrollaron los megaproyectos, convirtiendo las parcelas en una nueva tipologa de zonificacin de usode suelo, pensada especialmente para este propsito: las Zonas Urbanas de Desarrollo Condicionado(ZODUC).

Segn la Memoria de la modificacin del PRMS; las ZODUC son creadas para satisfacer una demandade localizacin perifrica de los ciudadanos, razn por la cual, se ubican fuera de las reas de expansin

de los poblados existentes en la Provincia. En estos territorios se proponen las Areas Urbanas deDesarrollo Prioritario (AUDP), que tambin agrupan megaproyectos, pero con un mercadosocioeconmico mas bajo, debido probablemente al efecto que genera la cercana con los pobladosexistentes, todos con altos ndices de pobreza.

Segn el artculo 4.7.2.2 de la Memoria Explicativa, la localizacin de las ZODUC se fundamenta por laocupacin de (terrenos con) baja aptitud silvoagropecuaria y se delimitan por accidentes geogrficos oinfraestructura vial de inters metropolitano existente y proyectada.

Posteriormente se seala que La necesidad de establecer territorios urbanos y homogneos queobedezcan a criterios urbansticos y objetivos del Plan, sin embargo, no coinciden necesariamente conlos lmites de las zonas determinadas segn calidad de suelo, dado que ellas se distribuyen en formahomognea y fragmentaria. De esto resulta que se produzcan inclusiones de fragmentos de territorios

con aptitud (agrcola), lo que no vulnera el criterio general que ha inspirado su formulacin.

Llama la atencin que en esta compleja descripcin no se seale que las ZODUC nacen a partir de laubicacin de loteos inmobiliarios, primero bajo la figura de las parcelas y luego bajo el concepto delmegaproyecto. Lo anterior no slo queda demostrado al superponer la localizacin de los megaproyectosy las nuevas zonas (Figura 02), sino que en las condiciones que la normativa exige para aprobar losloteos a saber:

Superficies superiores a 300 hsjustificadas para generar entidades autnomas conmasa crtica que permita financiar reas de equipamiento y servicios internas. Concepto deciudades satlites.

Destinacin de 5% de la superficie urbanizable para estos usos de servicios yequipamientos.

Destinacin de un 5% para zonas con densidades de 300 a 400 hab/h (2%) y 401 a 500hab/h a fin de inducir la edificacin de viviendas sociales y econmicas a efectos de evitarla fuerte y evidente segregacin social que se da actualmente en los centros urbanos...

La definicin de una densidad promedio de 85 hab/h (+- 10) para la edificacin deviviendas, aumentando la constructibilidad actual de las parcelas en 8 veces (de 0.15 a1.2).

10Fuente: Memoria Modificacin PRMS 1997..11Esta superficie equivale al 49% del rea disponible del Gran Santiago, hasta antes de la modificacin

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Todos estos requerimientos se inscriben dentro del nuevo modelo del megaproyecto, a excepcin quizs,de la normativa que exige densidades que permitan inducir el desarrollo de viviendas sociales, situacinque tiene pocas posibilidades de xito.

En efecto se debe considera que la localizacin de los megaproyectos ZODUC, fuera de los lmites de lospoblados existentes, habitados por sectores de bajos ingresos, se fundamenta en la posibilidad deaislarse de estas localidades, a fin de generar una oferta con un mercado objetivo distinto 12. En estecontexto, resulta poco probable que los megaproyectos desarrollen viviendas sociales en su interior, amenos que esta condicin se exija especificando el tipo de uso y no la densidad.

6 - Las Contradicciones de los Megaproyectos

La modificacin de normativas consideradas intocables, como la ampliacin del lmite de expansinurbana y la ocupacin de territorios rurales, demuestra el xito del modelo del megaproyecto comoinstrumento para propiciar un crecimiento expansivo de la ciudad.A pesar de lo anterior, aparecen serios cuestionamientos que tienen que ver con la factibilidad dematerializacin de estos loteos, mostrando contradicciones que tocan directamente a los actores pblicosy privados involucrados en este proceso.

6.1 - Factibilidad de Mercado

Desde el punto de vista terico los megaproyectos nacen como una alternativa eficiente para expandir laciudad, que justifica su gran escala en la posibilidad de generar una masa crtica poblacional quesostenga econmicamente, nuevas reas de servicios y equipamientos que den autonoma a los loteos.Tomando conceptos del Nuevo Urbanismo, los promotores inmobiliarios ofrecen nuevas ciudades, queresolvern todos los requerimientos al interior de sus lmites con una dependencia cada vez menor a laciudad consolidada. Esta promesa, hace que el Estado autorice esta medida, creando una normativaespecial en la Ordenanza del PRMS.

Bajo este criterio, la factibilidad del modelo autnomo depender del xito comercial que tengan losloteos cuando salgan al mercado. En este aspecto, diversos estudios cuestionan seriamente este aspectodebido a la escala de los megaproyectos, y en particular, al volumen de oferta que se define para unaProvincia rural como Chacabuco.

Al respecto cabe recordar que la totalidad de los desarrollos inscritos en las ZODUC consideran 81.721unidades de vivienda13, lo que equivaldra aproximadamente a 300.000 habitantes. De este total slo unproyecto, Ciudad Chicureo en Colina, propone un tamao similar a la comuna de Providencia 14 (1.060hs), con una cabida poblacional de 50.000 habitantes15. (ver Figura 03). Cabe recordar que estacomuna, como centro de negocios y prolongacin natural del centro histrico de Santiago ha tomado msde **** aos en consolidarse.

A esta oferta se le debe agregar la que aportan los megaproyectos inscritos dentro de las AUDP (ligadasa las ciudades existentes) cifra que asciende a 40.960 lotes en 943 hs. En resumen y considerando lasparcelas de agrado todava disponibles, el total de la oferta de la Provincia de Chacabuco, previsto a 20aos, llegara a 140.000 lotes en casi 18.000 hs urbanas y agroresidenciales.

12 Similar a lo que ocurre entre los loteos del sector El Carmen y la poblacin la Pincoya en la comuna deHuechuraba.13Todas las cifras de oferta y demanda corresponden a estudios y proyecciones de las Direcciones de Vialidad yPlaneamiento del Ministerio de Obras Pblicas, Transportes y Telecomunicaciones.14 Ubicada en el centro Oriente de la ciudad. Concentr la primera migracin de edificios de oficinas del centrohistrico de la ciudad.15Corresponde a la oferta considerada por el proyecto inmobiliario. Si se aplica el potencial asignado por la densidaddel PRMS, 85 hab/h, se llega a 90,100 habitantes, cifra superior a una comuna completa como Vitacura (85.659habitantes segn proyeccin INE al ao 2000).

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Segn proyecciones del MOPTT, slo el 30% de esta oferta sera cubierta por el mercado metropolitano,con una concentracin mayoritaria en los proyectos AUDP que apuntan a mercados medios o mediobajos.De esta forma los megaproyectos ubicados en la comuna de Lampa (con un mercado similar a Maip oLa Florida) concentraran el 62% de la demanda total de la Provincia, mientras que los proyectosorientados al mercado del barrio alto de la ciudad, ubicados en la comuna de Colina, absorberan slo el25% de su oferta, lo que resulta coherente dada la baja participacin porcentual de este segmento en eltotal metropolitano16. El 5% restante se localizara en la comuna de Til Til ocupando tan solo 3.000 de los25.000 hogares previstos.

Es importante sealar que esta proyeccin depende de una serie de supuestos optimistas, queconsideran por ejemplo, que el PIB del pas crezca al 6% anual, que se mantenga un aumento sostenidodel ingreso, que el PRMS no siga aumentando la oferta de suelo al interior de Santiago (principal ventajacomparativa de Chacabuco), y que todas las autopistas y trenes sub urbanos anunciadas por la autoridadse construyan en los plazos asignados.

Al respecto, en Noviembre de este ao, el MOPTT anunci el fracaso de la licitacin de la Radial NorOriente17, mientras que el proyecto del ferrocarril a Til Til qued fuera de los planes de licitacin delsistema de trenes sub urbano. Asimismo, en el mes de Agosto el MINVU18 anunci que se evalannuevas ampliaciones del lmite urbano esta vez al interior de la ciudad, tambin bajo la figura de los

megaproyectos.

Segn estimaciones del MOPTT, la no construccin de la autopista Radial Nor Oriente debiera producirun impacto negativo que afectara en un 30% la demanda inmobiliaria de la Provincia, con un impactomucho mayor en la comuna de Colina. En este escenario, los hogares proyectados bajaran a 28.000,cubriendo slo el 20% de la escala ofertada.

No cabe duda que en este nuevo escenario, la posible ampliacin del lmite urbano en Santiago, debieragenerar un impacto todava mayor, a pesar de que no existen estimaciones al respecto. En estaafirmacin, se debe considerar que principal ventaja comparativa de las ZODUC de Chacabuco, estarelacionada con la escasez de suelo que presenta la ciudad producto del lmite urbano del PRMS. Deesta forma, si aparece una nueva oferta, mucho ms cercana a los centros estratgicos, las posibilidadesde xito de las nuevas ciudadesdisminuyen de forma importante.

Como se ve, la factibilidad de mercado de los megaproyectos presenta todava numerosas interrogantes,relacionadas con la posibilidad de prever escenarios de demanda que dependen de muchos supuestosincontrolables. En este criterio, ni siquiera se considera la actual sobreoferta que existe en Santiago, deaproximadamente 11.000 unidades, y la paulatina baja en la demanda inmobiliaria de la ciudad,incrementada en estos ltimos aos por la crisis econmica que afecta al pas pero tambin por laestabilizacin de este mercado con respecto al boom de los aos 95-97 19. Aplicando otro criterio, lasproyecciones realizadas por empresas consultoras de mercado arrojan un escenario todava mscomplejo para los megaproyectos. Segn las estadsticas de Collect durante el perodo 1982 1999 lamayor demanda de viviendas nuevas llega a 12.000 unidades, en 1996.

Asumiendo que a futuro, por el crecimiento de la economa y el aumento del ingreso, se mantieneconstante la cifra observada en la punta del ciclo, y considerando una captacin del 40% 20de la demanda

metropolitana en los prximos 15 aos, para la cubrir la oferta total de megaproyectos en Chacabuco

16Los hogares con ingresos superiores a 100 UF representan el 12% del total del Gran Santiago.17Diario Financiero, Edicin del 17 de Noviembre del 2000.18Diario Financiero, edicin del 21 de Agosto del 2000.19Se debe considerar que las cifras altas de demanda estaban relacionadas con un perodo corto de tiempo (1985-95) en que ingres, una gran cantidad de poblacin al mercado. Este segmento socioeconmico, que tiene acceso ala vivienda por primera vez, fue el que ms creci producto del despegue econmico del pas lo que explica eldesarrollo de comunas como Maip o La Florida. Una vez cubierto este dficit, acumulado por aos, las cifras dedemanda debieran mantenerse en rangos ms bajos, reflejando un mercado inmobiliario en estado de equilibrio.20Supuesto de las empresas inmobiliarias de la Provincia.

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tendran que pasar ms de 30 aos, plazo en que resulta imposible prever la aparicin de nuevascoyunturas que compliquen an ms la venta de los lotes 21.

A pesar de haber pasado 3 aos desde la modificacin del PRMS; Los megaproyectos de Chacabucotodava no ofertan sus loteos y los primeros en hacerlo, gestionan permisos de construccin equivalentesa un 10% de la oferta total aprobada por el PRMS. En esta misma provincia el megaproyecto Polo SantaSara quebr, y el de Tapihue, 25.000 unidades en Til Til se abandona ya que la empresa inmobiliaria lotiene en venta.

6.2 - Factibilidad Urbana

La superficie de suelo aprobado para las ZODUC y AUDP es equivalente a toda el rea de expansinurbana que defini el PRMS para el Gran Santiago en 1994. En este contexto, al incorporar la Provinciade Chacabuco, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo no slo contradice su poltica de favorecer elcrecimiento en densificacin, sino que con el aporte de las parcelas, duplica el rea de crecimiento queestaba prevista para 20 aos, cuando solo haban pasado tres desde la promulgacin del plan original.

La factibilidad urbana de los megaproyectos esta directamente ligada a su xito de mercado, ya que estaes la nica justificacin que se consider para generar la poltica territorial. En este contexto, laautonoma de los loteos, principal concepto urbano propuesto, depender de la demanda de hogares que

estos tengan, escenario ajeno a la accin del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.

Lo anterior no debiera generar mayor problema, sino fuera por la escala que se proyecta en cada loteo.De esta forma, si el parmetro de referencia es generar ciudades nuevas de 20.000 o 50.000 habitantesen 10 aos, es muy probable que las nuevas ciudades no se concreten como han sido consideradas porlos problemas de demanda descritos en el captulo anterior.

En este aspecto se debe considerar que los requerimientos de equipamientos (5% de la superficie) seexigirn, segn la Ordenanza del PRMS, slo en materia de urbanizacin bsica 22 y de acuerdo alavance del loteo, por lo que ambas variables estn directamente ligadas.

Por otro lado, como es probable que la venta sea menor a la esperada, la falta de una masa crticadefinir equipamientos menores a los considerados en los planes maestros, con una escala que resuelva

slo las demandas vecinales de cada ZODUC, lo que probablemente implicar, que la dependencia conSantiago se siga manteniendo en los prximos aos.

Al respecto, las proyecciones del MOPTT sealan que al ao 2010, el 70% de los viajes generados enChacabuco tendrn como destino el Gran Santiago, en particular el Centro Oriente de la ciudad. En esteescenario, la mayor dependencia estar dada en flujos con de destino trabajo y educacin, lo queactualmente representa ms del 60% de los viajes en Santiago, en las puntas maana y tarde (perodosque generan la mayor congestin).

En este escenario, las autoridades prevn serias complicaciones para la red estructurante de Santiago,en especial para el rea Norte de la ciudad, con altos grados de saturacin y congestin en los puntos deacceso entre ambos territorios. De esta forma, la baja autonoma de las ZODUC equivaldr a mantenerun modelo similar a las parcelas, ya que si bien existirn algunos servicios y equipamientos bsicos, el

aumento en la densidad implica mayores viajes e impactos, lo que compensa la situacin llegando aresultados muy similares con respecto al modelo anterior.

En esta situacin tambin se deben considerar los impactos ambientales asociados a las descargas deaguas servidas sobre un sector que no presenta una adecuada oferta de ductos para estos fines. As, y

21Debido al carcter cclico de este mercado, muy sensible a la situacin econmica del pas. Estos explica como en20 aos se han producido 2 crisis importantes, que han afectado de forma importante la rentabilidad de muchasempresas inmobiliarias.22Calles y ductos.

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an cuando la normativa exige plantas de tratamiento para cada ZODUC, an no esta resuelta elempalme de los ductos locales a las redes maestras de Santiago. Lo mismo ocurre con el tratamiento delas aguas lluvias, las cuales en principio estaran desaguando en los actuales esteros de Lampa y Colina.

7 Hiptesis: Megaproyectos y PRMS, Modelos Funcionales a la Expansin Metropolitana

7.1 - Las Ciudades Virtuales

Al analizar las proyecciones y escenarios de demanda inmobiliaria anual de Santiago, realizadas porentes pblicos y privados y al compararlas con las escala de oferta de los megaproyectos de la Provinciade Chacabuco, se puede comprobar que existe un desequilibrio evidente. En este contexto el hecho delas empresas destinen recursos financieros importantes en disear y evaluar estos loteos, escapa a lalgica tradicional de mercado.

Si pensamos que esta venta tiene poca factibilidad en la escala que se propone, y consideramos que elnegocio inmobiliario seguir actuando segn criterios econmicos, es obvio que estamos ante otro tipo denegocio, que no busca necesariamente la venta de lotes o edificios, sino que apunta a la plusvala queproduce una modificacin de los usos de suelo, permitiendo que los predios pasen de fundos rurales aterrenos urbanos.

El negocio de la renta incremental del suelo, presente a lo largo de toda la historia de Santiago, se habavisto interrumpido por las nuevas polticas de ordenamiento territorial definidas a partir de 1994, lascuales no eran funcionales a la incorporacin se suelos rurales, ya que tenan como objetivo frenar elcrecimiento expansivo de la ciudad. En este contexto, el Megaproyecto aparece como un artificio quepermite ofrecer una modalidad de crecimiento distinta, sustentable, que controla las externalidades yevita la dependencia del loteo perifrico con el centro de la ciudad.

Bajo este enfoque, nuestra hiptesis es que un porcentaje importante de los megaproyectos deChacabuco, se propone para justificar una modificacin en los usos de suelo, criterio que prima por sobrela venta de los lotes individuales. El xito de esta medida se comprueba en la modificacin al PRMS en1997, poltica pblica que genera un incremento de valorizacin considerable para los megaproyectosoriginales de parcelas, al multiplicar 10 veces la productividad del terreno.

Al respecto estimaciones iniciales sealan que si los terrenos rurales hasta antes de la modificacintenan un valor comercial de 1.9 US$ por m2, con los usos ZODUC este valor habra llegado a 8.2 US$por m2, lo que da un aumento de 6.3 dlares por m2. Si se considera que los ocho megaproyectos,involucran ms de 54.9 millones de m2, es fcil apreciar la excelente rentabilidad que se obtuvo por elsolo hecho de incorporar dichos territorios al rea urbana de Santiago.

En este esquema, se puede concluir que los Megaproyectos actan como un puente que se salta laciudad, ya que el aumento en la valorizacin del terreno permite realizar otros negocios ms seguros yrentables23. Como los escenarios considerados para la materializacin de los loteos son prcticamenteimprevisibles, la forma inicial con que se presenta el megaproyecto puede diluirse en el tiempo sin quenunca se materialice como estaba definida.

Si bien el negocio de la renta incremental del suelo es antiguo, nuestra hiptesis principal apunta a su

complejizacin, a una nueva modalidad que se diferencia del sistema anterior en tres aspectos centrales: Una inversin mucho mayor en la propuesta de modificacin de usos de suelo, llegando a

definir nuevas ciudades de ltima generacin con todos los costos que ello involucra enproyectos de diseo, estudios de mercado, etc.

23Una tasacin de banco sobre un predio urbano de grandes dimensiones, permite generar recursos va crdito quepueden ser reinvertidos en reas de negocio ms seguras, sin que el proyecto se construya como fue pensado ypublicitado.

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La posibilidad de que los proyectos nunca se concreten, y que existan slo en virtud de suposibilidad de generar plusvala, la que puede ser invertida en reas de negocio muchoms rentables.

La renta incremental del suelo y la expansin suburbana se inscriben dentro de la lgica deplanificacin territorial del Estado, que propone exactamente lo contrario.

Con este criterio, se podra pensar que estamos ante una nueva forma de liberalizacin de los mercadosde suelo urbano, que llega a mejores resultados que la anterior poltica24pero con mecanismos muchoms sutiles o elaborados que tienen como forma final el Megaproyecto. No cabe duda que gran parte delxito de esta modalidad esta basado en el actual sistema de planificacin del Estado.

7.1 El Plan Regulador Inmobiliario como Poltica de Estado

Anteriormente se haca mencin a los nuevos mecanismos que el mercado utiliza para generar plusvalaurbana a travs de los megaproyectos. El xito de este intento depende de una modificacin normativaimportante, que en segn la actual poltica nacional de desarrollo urbano, se debiera fundamentar enaspectos urbanos, econmicos y ante todo de equidad social.

A pesar de estas buenas intenciones, la modificacin del PRMS que incorpora Chacabuco duplica el reade crecimiento de Santiago, con justificaciones de mercado, que slo apuntan a generar una oferta de

suelo acorde con la demanda de vivir en hogares de baja densidad. Como lo anterior supone unacontradiccin evidente con la poltica oficial, se define el concepto de las ZODUC, a fin de que las nuevasreas sean autnomas e independientes.

A pesar de que este criterio es atendible, resulta difcil de entender las justificaciones que se esgrimenpara localizar las nuevas reas urbanas ZODUC, dejando a otros territorios gravados con usos noresidenciales. Al respecto, resulta inslito que no se haga mencin a la existencia previa de losmegaproyectos, an cuando la relacin entre ambas variables sea evidente para todos los actores y paraparte importante de la ciudadana25.

Con este criterio, se podra pensar que a futuro, la nica justificacin real para pedir el cambio de uso desuelo estar dada por la escala de los terrenos, ya que los pequeos propietarios, que en el caso deChacabuco ya tenan su parcela inscrita en el SAG, quedan gravados con este uso, mientras que los

grandes propietarios, bajo el modelo del megaproyecto obtienen una plusvala impresionante.

As se da la paradoja que en un sistema en teora restrictivo al crecimiento por expansin, permite ocupartierras rurales slo si a los terrenos que proponen una expansin mayor mediante los megaproyectos.

Pensamos que la respuesta a esta paradoja, esta en el carcter arbitrario del plan regulador actual. Deesta forma, si se define un lmite urbano y ciertos usos de suelo en algunos sectores de la ciudad, y no entodos, sin que los propietarios de los terrenos incurran en costos importantes, por que no inventarnuevas zonas que cumplan con estos mismos requisitos?

En resumen, por que el lmite no se puede ampliar arbitrariamente si su fundamento de trazado es en siarbitrario? Si a este intento se le agrega la potencia grfica de exposiciones, seminarios y evaluaciones yla modernidad asociada a los megaproyectos, es muy probable que el intento sea exitoso, sobre todo si

la escala es los suficientemente grande como para generar territorio.

El anlisis realizado nos lleva a concluir que el actual sistema de planificacin arbitrario y restrictivo, esun excelente instrumento para expandir la ciudad libremente, por lo que su compatibilidad con el

24La rentabilidad de una modificacin en los usos de suelo es mucho mayor si se asume un escenario que restringela oferta .25Antes de su aprobacin, el nuevo PRMS fue conocido como el Plan Camalen, debido a que una de las ZODUC,ubicada en los terrenos de un familiar de un ministro de Estado, era en origen un rea restringida al uso residencial.El cambio de uso nunca tuvo una respuesta oficial y fundamentada por parte de la autoridad de la poca.

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concepto de megaproyecto es casi perfecta. De esta forma, se puede pensar que a futuro se seguirnmodificando los lmites urbanos en la medida que existan megaproyectos que as lo requieran.

La justificacin de esta hiptesis se puede resumir en tres aspectos centrales:

Un megaproyecto es en esencia una zona de uso de suelo tipo PRMS, limitada y acotadaarbitrariamente. Las facultades o condiciones de dicha zona para optar a un aumento de laplusvala, slo estn dadas por la voluntad del empresario - inmobiliario y del funcionarioplanificador y por la escala del proyecto.

As mientras mayor sea el tamao de uno o varios megaproyectos, mas posibilidadestienen estos de ser una zona adicional del plan regulador, ya que resulta poco probableque el plan se modifique para ingresar un loteo pequeo.

Ambos sistemas designan arbitrariamente hacia donde y como debe crecer la ciudad. Sibien la lgica del megaproyecto es entendible puesto que se trata de un terreno privadoque busca la renta incremental del suelo, la del Plan Regulador carece de todo sentido yaque se trata de un territorio de todos, en el que la accin del Estado convierte a ciertos

ciudadanos en ricos propietarios de potenciales megaproyectos26, mientras que los otrosson gravados para siempre con usos con una baja rentabilidad.

Por lo anterior concluimos que el PRMS no contradice sus principios de ordenamiento territorial alincorporar reas rurales acotadas por megaproyectos y con ello expandir la ciudad. Esta accin obedecea su lgica de planificacin arbitraria, que genera riqueza en ciertos sectores por sobre otros, conjustificaciones que caen slo en la percepcin del funcionario planificador con respecto al futuro de laciudad.

Si lo hace arbitrariamente definiendo un lmite urbano, es perfectamente factible que variosmegaproyectos generen un nuevo plan metropolitano. La situacin es simtrica por que la lgica deplanificacin estatal y la privada de los megaproyectos es la misma: La riqueza arbitraria del suelourbano.

8 - Conclusiones

A nuestro juicio no existe mayor problema en que el Estado modifique sus planes reguladores para

incorporar megaproyectos, en la medida que se internalizen los impactos que generar esta accin sobreel resto de la ciudad. Dicho de otra manera, si la modificacin del PRMS es un excelente negocio para lasempresas inmobiliarias, que esta accin no genere un impacto negativo para los ciudadanos que no severn beneficiados por esta modificacin.

Lamentablemente esto no ha ocurrido hasta la fecha, principalmente por la mantencin del esquema deplanificacin arbitrario y restrictivo tipo PRMS. El caso de la Provincia de Chacabuco demostr comouna correcta estrategia de megaproyectos desencaden la ms importante modificacin normativaterritorial de los ltimos aos, generando una ganancia en plusvala superior a los US$ 450 millones27conprecarios sistemas que permitiera internalizar los impactos de este supuesto crecimiento.

Las modificaciones en estudio para Pudahuel28, Gran Valparaso29, Gran Concepcin30demuestran queesta tendencia iniciada en Chacabuco debiera seguir ocurriendo en los prximos aos tanto en Santiago

como en las principales reas metropolitanas del pas. A esto se le suman los nuevos anuncios de laSubsecretaria de Vivienda y Urbanismo, que sealan que se estudian nuevas modificaciones al lmiteurbano, esta vez al interior de Santiago. En estos casos, seala la autoridad, se estudian las peticionesde nuevos megaproyectos ubicados fuera de los lmites actuales.

26Esto se puede apreciar claramente en los propietarios de los terrenos perifricos ubicados dentro del lmite urbano.27Estimacin en base a incremento por m2 descrito en la Pg. 13.28ENEA, Izarra de Lo Aguirre, Ciudad Jardn Lo Prado, Las Lilas entre otros.29Curauma, Siete Hermanas, Quilpu Seoret, etc.30Seccional El Venado en San Pedro de la Paz.

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Ante esta situacin, resulta paradojal ver como el Estado rompe su principal poltica nacional dedesarrollo urbano que privilegia la densificacin por sobre la extensin de la ciudad, sin que sedesarrollen verdaderos mecanismos de control de impacto y externalidades, haciendo que el concepto deautonoma funcional dependa del xito comercial de los proyectos, situacin altamente cuestionable porla envergadura de oferta y los plazos de venta considerados.

En efecto, si se analiza la evolucin y demanda de los grandes proyectos que han tenido xito comoCiudad Empresarial, San Carlos de Apoquindo o El Carmen de Huechuraba; se puede observar como lasvelocidades de venta son mucho ms discretas a las supuestas por los nuevos megaproyectos. A lafecha y despus de 5 aos de su anuncio, Curauma slo tiene 700 casas vendidas y poco ms de 300habitadas. Sin embargo el nuevo plan intercomunal de Valparaso propone cambiar el uso de suelo actualdel predio de ms de 2.000 hs.

Para solucionar esta situacin, urge redefinir el sistema de planificacin urbana actual, donde losinstrumentos como el PRMS slo consideran aspectos formales y voluntaristas para decidir como y haciadonde debe crecer la ciudad. En ese afn, la propia debilidad y arbitrariedad del sistema hace queaquellos ciudadanos que pueden generar focos de expansin ms intensivos en escala, tengan mayoresposibilidades de conseguir un cambio de uso de suelo.