POLÍTICA EXTERIOR COMO POLÍTICA PÚBLICA: UN ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD DIPLOMÁTICA BRASILENÃ...

8/18/2019 POLÍTICA EXTERIOR COMO POLÍTICA PÚBLICA: UN ANÁLISIS DE LA ACTIVIDAD DIPLOMÁTICA BRASILENÃ DURANTE EL…

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Poĺıtica exterior como poĺıtica pública: un análisis de la

actividad diplomática brasileña durante el gobierno

Lula

Bruno Vicente Lippe Pasquarelli

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Bruno Vicente Lippe Pasquarelli. Poĺıtica exterior como poĺıtica pública: un análisis de laac-tividad diplomática brasileña durante el gobierno Lula. Rey Tristán, Eduardo; Calvo González, Patricia. XIV Encuentro de Latinoamericanistas Españoles : congresointernacional, Sep 2010, Santiago de Compostela, Spain. Universidade de Santiago de

Compostela, Centro In-terdisciplinario de Estudios Americanistas Gumersindo Busto ;Consejo Español de Estudios Iberoamericanos, pp.2278-2297, Cursos e Congresos; 196.

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2278 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Españoles

POLÍTICA EXTERIOR COMOPOLÍTICA PÚBLICA: UN ANÁLISISDE LA ACTIVIDAD DIPLOMÁTICA

BRASILENÃ DURANTE EL GOBIERNO

LULA

bruno Vicente Lippe PasquarelliUniversidade Federal de São Carlos

Brasil

El artículo examina cómo la política exterior se puede entendercomo una política pública a través de la observación del papel delos gobiernos de Brasil post-1985 en la dinámica de las relacionesexteriores, con especial atención a las administraciones de (1995-2002) y Lula (2003-2010). Por fin, analiza un caso empíricocualitativo en que la diplomacia presidencial del gobierno deLula fue muy importante: la cuestión de la nacionalización delgas boliviano en 2006, después de la elección del presidenteEvo Morales. Tradución VSG para Biblioteca Digital PCM

IntroducciónEl papel de la política externa como una política pública en Brasil viene siendocada vez más analizado a través de la relación entre dos disciplinas: la ciencia

política y las relaciones internacionales. En los últimos años, en el campo de

la política externa, surgieron nuevos análisis que procuraron institucionalizar el

debate de las relaciones internacionales a partir de presupuestos de la

ciência política, observando el funcionamiento del proceso decisorio en

actos internacionales y cuestionando la escuela realista. Sin embargo, la

política externa siempre fue considerada como externa a los Estados y

distinta de la política doméstica. Eso porque solo las políticas domésticasserían consideradas políticas públicas. Sin


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Congreso Internacional 1810-2010: 200 años de Iberoamérica - 2279

embargo, al observar atentamente para el proceso decisório de cualquier país,

se puede constatar que las políticas interna y externa son parte integrante e

interdependiente de tal proceso, pues hay la intensificación de los flujos de

interacción entre los ambientes interno e internacional1.

En Brasil, después de la redemocratización a mediados de los años ochenta,la política externa pasó a ser vista cada vez más como parte integrante del

proceso decisorio. No como una plataforma para ganar elecciones, sino como

un medio de garantizar mayor autonomía y presencia del país en cuestiones

internacionales. Y fue en los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a

2002) y de Luiz Inácio Lula da Silva (2003 a 2010) donde se produjeron nuevas

reacciones para el cambio de Brasil en el sistema internacional y para la mayor

inserción de la política externa en el debate de la política pública.

Siendo así, a partir de esas breves constataciones, el artículo tiene, como

principal objetivo, demostrar el funcionamiento del proceso de política externa

como política pública en Brasil a partir de un enfoque que considere laactuación de los diversos actores – Poder Ejecutivo, Itamaraty y Poder

Legislativo –, observando los mecanismos que estos poseen para garantizar la

autonomía y participar del proceso decisorio. Así, el artículo será dividido en

cuatro partes. En la primera parte, serán debatidos los principais trabajos que

se proponen analizar la política externa como política pública y a partir de la

actuación de diversos actores. En seguida, será hecho un análisis del modelo

de política externa en Brasil pos-1985, pasando por el concepto de diplomacia

presidencial y observando la dinámica del proceso decisorio en cuestiones

internacionales hasta el gobierno Cardoso. En tercer lugar, será hecho un

análisis de la cuestión de la política externa en el gobierno Lula a través de

comparaciones con el gobierno anterior. Y, por último, el artículo analizará

cualitativamente un caso empírico donde la diplomacia presidencial del governo

Lula fue de extrema importancia: la cuestión de las reservas de hidrocarburos

en 2006, en Bolivia, cuando el presidente recien-nombrado Evo Morales

decretó la nacionalización de la producción y exploración del gas y petróleo en

el país.

El artículo busca, a partir del análisis de la política externa brasileña, contribuir

al debate de la interdisciplinaridad entre la ciencia política y las relaciones

internacionales, demostrando la importância de cuestiones internacionales en losúltimos gobiernos brasileños – de Cardoso y de Lula – que pueden caracterizar

la política externa como una política pública.


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La política externa como política públicaDe acuerdo con el modelo realista, las relaciones internacionales son una anarquía

compuesta de Estados que varían solamente en un aspecto importante: el poder

relativo. Y tal anarquía tiende a perdurar porque los Estados desean preservar

su autonomía. Siendo así, la búsqueda de los Estados por el poder y por laseguridad es motivada en función de la estruc- tura del sistema internacional

que los obliga a actuar de esa manera (Waltz, 1979). A pesar de la contribución

para el análisis de las cuestiones internacionales, el modelo realista visualizó la

actuación del Estado como un actor unitario, centrado en la figura del Poder

Ejecutivo, sin considerar que existen condicionantes externos e internos, además

de otros actores domésticos.

Recientemente, algunos trabajos sobre política externa vienen

cuesstionando la hegemonía del modelo realista de predominancia del Ejecutivo,

donde hay la ausencia del Legislativo en negociaciones internacionales. Eseavance fue hecho a partir de estudios donde, en oposición a ese paradigma,

buscaron analizar la política externa a partir de la inclusión de nuevos actores

(Putnam, 1988, Milner, 1997, Martin, 2000).

En Putnam (1988), la política externa no está vinculada solamente a

condicionantes externos, sino también a domésticos. A partir de ese

argumento, el Estado no puede ser concebido como un actor unitário. Es

necesario un equilibrio teórico que considere la interacción entre

fatores internos y externos, pues la explicación de los determinantes

domésticos de la política externa debe considerar partidos políticos, esciones

sociales, grupos de interés, legisladores y hasta la misma opinión pública y

las elecciones. Siendo así, el juego de dos niveles es la metáfora para

entender las interacciones internas y externas en las relaciones

internacionales. En el nivel nacional, los grupos domésticos (partidos,

parlamentarios, grupos de interés) siguen sus intereses presionando al

gobierno para la práctica de políticas favorables; ya en el nivel internacional

los gobiernos nacionales (diplomaticos, consejeros) procuran maximizar

su habilidad para satisfacer presiones domésticas. Con eso, ninguno de losdos juegos puede ser ignorado por los decisores centrales. En ese proceso,

hay dos etapas: una de negociación ( a entre los

negociadores con el intento de acuerdo) y una de ratificación, donde hay

discusiones separadas dentro de cada grupo de constituyentes sobre si hay la

ratificación del acuerdo. Así, se torna claro, de acuerdo con Putnam (1988), la

importancia de los win-sets2: con mayorías más amplias en la etapa

de ratificación, los acuerdos en la negociación se tornan más probables; por

otro lado, cuanto menor fuera el tamaño del win-set, mayores los riesgos

que las negociaciones paren. Es preciso entender, de esa manera, cuales

circunstancias afectan el tamaño del win-set. Según Putnam (1988),

2. Ganar la mayoría necesaria entre los constituyentes.


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existen tres circunstancias: en primer lugar, la construcción de mayorías depende de

la distribución de poder, preferencias y posibles coaliciones entre los constituyentes

del nivel doméstico; en segundo lugar, el tamaño del win-set depende d

institu políticas domésticas; por último, a dimens d apo o a go o

depende d as estrat gias realizadas durante a etapa de negocia . A partir d a metodolog a d -n de Putnam (1988),

Milner (1997) procur incorporar papel de otros a tores a Estados.

, os procesos decis rios formam u continu – d o nacional a o internacional,

onde a autoridad p produ de decis es compartida fre uentemente

de modo desigual. s Estados no s a tores unit rios, p existe a tores co

prefer ncias vari que compart poder a toma de decis . :

concep de Milner (1997), Estado comp o por a tores políticos

co prefer ncias distintas que compart poderes proceso decis rio de

política externa, Poder Legislativo pos influ ncia a cooperainternacional. para anali ar negocia de tratados internaciona s,

considerar a forma institucionalmente establecida de intera entre Executivo

Legislativo.

Martin (2000) adapt os modelos de delega des a Ci ncia

Política observando que os a tores naciona s considera tanto cen rio

interno externo. De se modo, a autora presenta a primera hipótes – a

de delega – a ual Legislativo delega poderes a E ecutivo, de modo que,

a ha er confli to, os legisladores buscar aumentar su participa a través

de mecanismos de control, institucionalizando a participac negocia

internaciona s uando aumenta confli to co E ecutivo3. Por otro lado, a

uest d a abdica sustenta que Legislativo delega autoridad a E ecutivo

mecanismos de control para influenciar os resultados d as

políticas. hipótes de abdica recha ada por Martin (2000), p , para

a autora, os legisladores se preocupa co resultado de todas as políticas

públicas.

A partir d a crítica teor a realista, n as formulac e política

externa pasar considerar a presen a de v rios a tores a condu de

tal política pública. Putnam (1988) contribu entre

mbito doméstico internacional, p a política doméstica

. Influenciada por Putnam, Milner (1997) descr

que os Estados no s a tores unit rios, poliárquicos, p u a pluralidad

de a tores participa d proceso

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de toma de decisión. En Martin (2000), tanto el E jecutivo como elLegislativo se benefician de la cooperación en la formulación de la políticaexterna. Así, la participación del Legislativo en la conducción de la política externaes relevante, pues son sus mecanismos que complementan los acuer dos

internacionales y, además, la participación institucionalizada a través delCongreso en los procesos de cooperación internacional aumenta lacredibilidad de los compromisos internacionales del Estado.

La Política Externa brasileña: actores yparadigmas de análisisDespués de discutir las principales teor ías que tratan de la política externacomo una política pública cuyos actores poseen intereses e influencias, el

artículo irá a analizar la evolución y el contenido de la política externa brasileña,demostrando la articulación entre las ideas y los intereses a través de laacción de los actores e instituciones centrales de la vida política nacional.Para tanto, después de una breve reseña histórica de las relacionesinternacionales en el país, será observada la dinámica de Brasil en asuntosinternacionales después de la redemocratización en 1985, hasta el gobierno deFernando Henrique Cardoso.

A lo largo del siglo XX, la política externa brasileña fue marcada por labúsqueda de recursos de poder para garantizar mayor autonomía en el plano

mundial a través de las ideas y de los intereses resultantes de la interacciónentre los principales actores e instituciones de la arena de formulación eimplementación de la política. Y, según Pinheiro (2004), los mismos interesespueden ser alcanzados por medio de estrategias distintas, el cambio en lanatur aleza del r égimen político no determina un cambio en el contenido de lapolítica externa, y la política externa puede ser objeto de una profunda revisiónsin que haya alteración en el régimen político.

En Brasil, el Poder E jecutivo prevaleció, históricamente, como el principalformulador de políticas públicas relacionadas a las cuestionesinternacionales. En el Imperio, el jefe del Ejecutivo nombraba embajadores,

dirigía las negociaciones políticas con naciones extranjeras, firmaba tratadosinternacionales y declaraba la guerra o la paz. Fue sólo con la instauraciónde la República, en 1889, que el Congreso pasó a tener competencia enmateria de aprobación de tratados internacionales. Ya en 1902, con lallegada del Barón de Rio Branco al puesto de Canciller y la posteriorinstitucionalización y autonomización de Itamaraty, se inició un nuevoproceso de inserción internacional del país a través de la percepción de que losEstados Unidos se constituían en un nuevo polo de poder mundial. En vistade eso, el me jor medio para Brasil de aumentar sus recursos de poder en

el sistema internacional ser ía a través del establecimiento de una relaciónpreferencial y ventajosa con Washington, por medio del americanismo.


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Pero, a mediados de la década de 1960, surgió una alternativa alamericanismo: el globalismo. Así, las relaciones con los Estados Unidosde jaron de ser vistas como instrumento para aumentar el poder denegociación para convertirse en consecuencias de la propia ampliación del

poder de negociación. El globalismo elegía la diversificación de las relacionesexteriores de Brasil como condición para el aumento de su poder de negociaciónen el mundo.

Con el golpe militar de 1964, hubo el retorno al paradigmaamericanista. Por otro lado, teniendo en cuenta la fuerte connotaciónideológica del régimen, el alejamiento del ministerio de relaciones exterioresdel centro de formulación de la política exterior fue consecuencia casiinmediata. Sin embargo, crecían las evidencias de que la coyunturainternacional se presentaba más receptiva a una agenda diplomática con

connotación autónoma, teniendo en cuenta el fortalecimiento de nuevospolos de poder – como Europa Occidental y Japón. E, en el gobierno deErnesto Geisel (1974-79), el globalismo retornó como el paradigma de lapolítica externa brasileña, pues hubo la aproximación junto a los paísesafricanos y el reestablecimiento de relaciones diplimáticas con China y conpaíses del bloque socialista, como la Unión Soviética. Se superaba, de esamanera, la frontera ideológica que limitaba la actuación diplomática, y se

retomaba la búsqueda de autonomía, por el alejamiento del centro henemónico

y por la aproximación con Europa Occidental y con los países subdesarrolla-

dos de Asia, África y América Latina.Después de la redemocratización, en 1985, ocurrieron diversos cambios

en la cuestión de la política externa, pues surgieron interrogantes sobre los dos

paradigmas que habían alternado - el americanismo y el globalismo. SegúnPinheiro (2004), dos factores concurr ier on para ese desenlace: en primer lugar, en los años 1980, hubo el recrudecimiento de los cambios estructuralesen la economía mundial que comenzaron en la década de 1970; y, además,la transformación del paradigma tecnológico redu jo la competitividad delos países en desarrollo. Tales factores iniciar on un proeso de erosión de laopción sobre la mejor estrategia de inser ción internacional del país.

Durante el gobierno Sarney, con la nueva configuración institucionalque surge de la Constitución de 1988, la conducción de la política externapuede ser realizada por los tr es poderes. Al Poder E jecutivo, cabe mantenerrelaciones con estados extran jeros y participar de organizaciones inter-nacionales, celebrar acuerdos y tratados internacionales, y declarar la guerray celebrar la paz. Ya el Poder Legislativo puede resolver definitivamentesobre tratados, acuerdos o actos internacionales, refrendar la celebraciónde tratados por el Presidente de la República, y autorizar o refrendar la decisióndel Presidente de declarar la guerra y celebrar la paz. Finalmente, cabe al

Poder Judicialo, en la figura del Superior Tribunal Federal, procesar y juzgar litigio entre


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Estado extran jero u organismo internacional y Brasil y juzgar decisiones quedeclaren la inconstitucionalidad de tratados internacionales; y, en la figura delSuperior Tribunal de Justicia, juzgar decisiones que contrarien tratadointernacional. Según Sanchez y otros (2006), el Poder E jecutivo tiene un papel

concentrado en fases de formulación y decisión de la política externa. El PoderLegislativo, a su vez, tiene un papel de co-decisor, pues es responsable por laaprobación de las decisiones del Poder E jecutivo sobre celebración detratados, declaración de guerra y celebración de la paz. Además, posee funciónen la fase de formulación de la política para mantener relaciones con otrosEstados y participar de organizaciones internacionales. Ya el Poder Judicialparticipa de las fases de implementación y de evaluación de tratados y puedeevaluar políticas para mantener relaciónes con otros Estados y participar deorganizaciones internacionales. Por tanto, en cuanto al Poder E jecutivo guarda

papel central en la formulación y en la decisión de la política externa, el PoderLegislativo actua en el proceso de (co)decisión a posteriori y el Poder Judicial,en eventual participación ad hoc.

Algunos años después, con Fernando Collor de Mello a la presidencia, lapolítica exterior ha visto cómo sus paradigmas diplomáticos entrar en crisis,porque el gobierno buscó retomar el paradigma del americanismo a través de laadopción del liberalismo económico y de la modernización de la internacional-ización. Este marco se construyó paralelo al alejamiento del ministerio derelaciones exteriores de la base de la formulación de la política exterior en favorde la presencia del propio presidente. Por último, la política exterior de Collor

inauguró el paradigma de la autonomía a través de la participación, quebuscaba aumentar la credibilidad internacional del país buscando larenegociación de la deuda externa. Sin embargo, el intento de retorno alamericanismo se mostró ineficaz, ya que el consenso interno en torno de unarelación especial con Washington había dejado de existir. De esta forma, elretorno de algunos aspectos del globalismo caracterizó a la segunda fase de lapolítica exterior de Collor de mello. Con el juicio político del presidente, ladiplomacia brasileña ha tenido que adaptarse a las circunstanciasinternacionales, sin dejar de lado la búsqueda de la autonomía. Esto se dio a

través de la intensificación de la participación en los debates internacionales.En los años siguientes, en el plano de la formulación de la política exterior,

se mantiene la práctica ya consolidada, ya que el ministerio de relacionesexteriores contaba con relativa autonomía. Sin embargo, una modalidaddiplomática se sumó al ministerio de relaciones exteriores en la formulación yconducción de la política exterior en Brasil. Es la llamada diplomacia presidencialque, “por medio de la acción del mandatario como formulador y/o portavoz dela política exterior daría mayor visibilidad y, por veces más agilidad a lasdecisiones de este campo”. (Pinheiro, 2009, p. 53).

En Brasil, se comenzó a hablar en la diplomacia presidencial a partir delgobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Según


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Albuquerque (1996, p. 10), el rasgo más notable del gobierno de Cardosofue el hecho de que la Presidencia de la República estaba al frente de ladiplomacia, hecho que puede ser observado en las relaciones de Brasil con losEstados Unidos, con el Cono Sur, y con la Organización de las Naciones Unidas(ONU).

El plano de la política exterior del gobierno de Cardoso fue marcado por laintención de influir en el diseño de la nueva orden internacional a través de laintensificación de la participación brasileña en foros de toma de decisiones de laONU y la OMC. De esta manera, se inició la construcción de un nuevo paradigmade política exterior - el llamado paradigma de la integración, donde permanecíala búsqueda de la autonomía, pero en articulación con el medio internacional.Por un lado, la diplomacia del gobierno de Cardoso buscó fortalecer la opciónpor el fortalecimiento de las instituciones multilaterales internacionales y, por

otro, esta actuación debe ser calcada a principios de poder, garantizando unamayor autonomía y respaldo en el sistema global. Siendo así, la diplomacia sepautó por la lógica de la búsqueda de ganancias absolutas en el entorno global,y para ello la cooperación regional es enfatizada4.

La Política Externa de Cardoso y Lula: cambioo continuidad?Durante el gobierno de Lula, al mismo tiempo en el que no hubo rupturasignificativa con la política exterior de Fernando Henrique Cardoso, ha habido

un cambio en el énfasis dado a ciertas opciones5 (Vigevani y Cepaluni, 2007).Sin embargo, tanto Cardoso como Lula trataron de no apartarse del objetivo dedesarrollar económicamente el país a través de la preservación de la autonomíapolítica (Soares de Lima, 2005; Lafer, 2001). Como se ha visto, la cuestión dela autonomía política ha sido siempre un eje central del debate sobre la políticaexterior. Por otro lado, la idea de que se debe defender la soberanía y losintereses nacionales es clara en la tradición de la política exterior independiente.

Para analizar si hubo o no el cambio de política exterior entre losgobiernos de Cardoso y Lula, Vigevani y Cepaluni (2007) se derivan de suanálisis del modelo de Hermann (1990), donde los cambios en la política

exterior pueden ser realizadas a través de pequeños ajustes, pasando porlos cambios de objetivos y de programas, a los cambios fundamentales enel comportamiento internacional de los países. A partir de esta constatación,Vigevani y Cepaluni (2007) adoptan una interpretación multicausal, ya querara vez un resultado político surge sólo de la acción de un solo actorindividual o colectivo.

4. O Mercosul, por exemplo, f ue un medio de promover el liderazgo brasileñoa en la región.

5. Por ejemplo, muchas de las iniciativas del gobierno de Lula buscan coordinación con lospaíses en desarrollo y emergentes, como India, África del Sur, China y Rusia, así como deAmérica del Sur.


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Pero como viene ocurriendo en el proceso de toma de decisión de políticaexterior en Brasil? Según Vigevani y Cepaluni (2007, p. 280), “las diferenciasideológicas y de concepciones del mundo, los cambios objetivos, los rasgosparticulares de la personalidad de los presidentes fernando henrique CARDOSO yde Lula da Silva y sus diferentes interpretaciones de los eventos internacionalesson elementos de cambios”, así como la burocracia (el ministerio de relacionesexteriores) y los choques externos.

Entre 1985 y 2000 - durante los gobiernos de josé Sarney, fernando Collor,Franco y Cardoso - la política exterior ha sido influenciada por la perspectivadel final de la Guerra Fría y por la idea de fortalecimiento de la cooperacióninternacional. El contexto de los años 1980 fue marcado por la crisis del modelonacional-desarrollista, impulsada por el aumento de la deuda externa y por loschoques del petróleo. Y este hecho afectó a la búsqueda de la autonomía en la

política exterior, que fue denominada como la autonomía por la distancia,donde había la creencia en el desarrollo parcialmente autarquico, orientadohacia el mercado interno. Ya en la década de 1990, las ideas de cuño liberalpasaron a ganar más fuerza. Pasó a buscar, entonces, una nueva forma dedialogar con el mundo. Esto porque con el enfriamiento de las tensiones entreel Este y el Oeste, el país pasó a defender una política exterior que sustituyerael término de la distancia a la expresión de participación - cuyo supuesto era laadhesión a los regímenes internacionales sin la pérdida de la capacidad degestión. Con esto, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha creado

departamentos para adaptarse a los nuevos temas, como las cuestioneseconómicas, ambientales, de derechos humanos y sociales.En el gobierno de Cardoso, la renovación de la política exterior se caracterizó

por la adaptación a los nuevos desafíos internacionales, siendo que hubo laconsolidación de una política inicialmente formulada por los gobiernos de Collore Itamar Franco. Además, parte de los éxitos de la diplomacia del gobierno deCardoso se produjo debido a la existencia de un entorno internacional cooperativo.Sin embargo, cuando George W. Bush asumió la presidencia de los EstadosUnidos en 2001, hubo cambios conceptuales de las relaciones internacionales(como el fortalecimiento del unilateralismo), lo que trajo dificultades para FHC.Con las dificultades surgidas después de la ampliación del unilateralismo,Cardoso ha ampliado las relaciones con China, India, y África del Sul6, buscómayor equilibrio con los Estados Unidos en las negociaciones del ALCA y tratóde utilizar las negociaciones Mercosur-Unión Europea para garantizar un mayorespacio.

Esta tendencia sería profundizada y defendida en la administración de Lula,que indica el cambio gradual de la autonomía de la participación para la estrategiade autonomía de la diversificación - donde prevalece la adhesión a los

6. Tales alianzas comenzaron con FHC, pero la formación de la coalición con la India yÁfrica del Sur, sólo fue institucionalizada durante el gobierno de Lula - con la creación delIBSA y del G-3.


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principios y normas internacionales por medio de alianzas Sur-Sur, inclusoregionales, y de acuerdos con socios no tradicionales, el aumento de lacapacidad negociadora nacional. Durante el gobierno de Lula hubo elaumento de la ayuda externa de los países ricos para el combate alhambre, el posicionamiento más demandante ante las nacionesdesarrolladas, además de la construcción de coaliciones del Sur (IBSA oG-3 y G-20) para cambiar la geografía del poder mundial. Así, tal gobiernorealizó cambios y ajustes, buscando nuevas formas de insercióninternacional para el país - y no de los cambios de forma significativa. Conesto, según Vigevani y Cepaluni (2007), mientras que la política exterior deCardoso defendió la idea de autonomía por la participación en el sistemainternacional, el gobierno de Lula buscó insertar el Brasil en el escenariomundial, garantizando una mayor autonomía y diversificación de opciones -

la llamada autonomía de la diversificación, que hace hincapié en lacooperación Sur-Sur para buscar mayor equilibrio con los países del Norte.Siendo así, la política exterior de Lula presentó ajustes y cambios deprograma en relación con la administración de Cardoso.

Según Vigevani y Cepaluni (2007), hubo cuatro cambios principales enla política exterior del gobierno de Lula: la búsqueda de equilibriointernacional; el fortalecimiento de las relaciones bilaterales y multilaterales,aumentando el peso del país en las negociaciones políticas y económicasinternacionales; el mayor intercambio económico, financiero, tecnológico,

cultural, etc; y una política con el objetivo de evitar los acuerdos quepuedan poner en peligro el desarrollo nacional. Estos cambios propiciaronnuevos énfasis en el ámbito internacional, como el fortalecimiento de laComunidad sudamericana de Naciones (Casa), la intensificación de lasrelaciones con la India, China, Rusia y Sudáfrica, acciones destacado en laRonda de Doha en la OMC, el mantenimiento de las relaciones de amistadcon los países ricos y el estrechamiento de las relaciones con los paísesafricanos, la campaña por la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU,además de la defensa de los objetivos sociales que permiten un mayorequilibrio entre los Estados y las poblaciones.

Sin embargo, uno de los principales puntos de la política exterior delgobierno de Lula son las alianzas con los socios del Sur. Mientras quedurante la Guerra Fría, la política exterior del país, se ha decantado portemas de la agenda Norte/Sur - en contraposición al conflicto Este/Oeste -el gobierno de Cardoso trató de apartarse de dicho posi-cionamento,haciendo hincapié en los aspectos cooperativos en el sistema internacionaly privilegiando las relaciones con los países desarrollados, principalmentecon la Unión Europea y con los Estados Unidos - definidas como esencialesy cooperativas. Al final del segundo mandato, buscó ampliar las relaciones

con China, India, Rusia y Sudáfrica. Pero fue con Lula que la aproximacióncon los países del Sur ganó. Tal hecho ocurrió, según Vigevani y Cepaluni(2007), por dos motivos: el primero, de orden doméstica, fue la adhesióndel país a los


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principios universalistas de la democracia; el segundo, de carácter externo,fue la aceleración del proceso de globalización. Por otro lado, la relación de Lulacon los Estados Unidos sigue siendo importante, pero no es la única alternativapara alcanzar las metas diplomáticas brasileñas. Siendo así, el criterio que pasó

a regir las relaciones con los Estados Unidos, a partir de 2003 fue el de la no-exclusividad y en la perspectiva de debilitamiento del unilateralismo.

Aún con relación a las alianzas Sur-Sur, el tema de la integración regional, enparticular el Mercosur, es central en la agenda brasileña desde la democratizacióndel país en 1985. En la administración de Cardoso, el proceso de integraciónregional era visto como un instrumento a través del cual el Brasil podría jugarun mayor espacio político y económico en el mundo, pues las relaciones conlos países de la región eran definidas como prioritarias. Con Lula, la intencióntambién es desarrollar relaciones con todos los países de la región.

Además, manteniendo la postura multilateralista, Lula defiende lasoberanía nacional con más énfasis que la administración anterior, lo queparece traducirse en un sentimiento de liderazgo regional. Tal hecho puede serobservado en su búsqueda de una mayor inserción en el escenario regional einternacional a través de la aceptación, en 2003, del comando de la Misión delas Naciones Unidas para la Estabilización de Haití. De esta forma, el gobiernoha demostrado la decisión y la voluntad de asumir parte de los costes de lapacificación - lo que podría significar un asiento permanente en el Consejo deSeguridad de la ONU7. Según Vigevani y Cepaluni (2007, p. 303-4), el caso deHaití, por lo tanto, sirve para ejemplificar el significado de la autonomía por la

diversificación, ya que la diversificación no sólo significa la búsqueda dealternativas en las relaciones con otros Estados, sino que implica “la capacidadde intervención en asuntos que no conciernen a los intereses inmediatos.Significa intervenir en cuestiones que se refieren a bienes públicos internacion-almente reconocidos”. En el último elemento del artículo, la cuestión de laautonomía por la diversificación será aún más clara con las intervenciones queel gobierno brasileño realizó en Bolivia en 2006.

Por lo tanto, en comparación con el gobierno de Cardoso, la política exteriorde Lula cuenta con elementos de cambio dentro de la continuidad, y de los ajustes

y cambios de programa. Hay cambios de ideas e incluso de estrategias, pero noesencialmente diferentes de los existentes hace mucho para el Brasil. Lula buscósocios estratégicos en el Sur para, así, tener mayor poder de negociación enlas negociaciones internacionales. Para Vigevani y Cepaluni (2007, p. 321-2), elBrasil de la Era Lula promovió alternativas a la influencia política y económicade los países ricos objetivo de la “ampliación de las opciones de

7. Fernando Henrique Cardoso deseaba un puesto de miembro permanente en el Consejode Seguridad de la ONU, pero la diplomacia brasileña no ha invertido muchos esfuerzosen este empeño; en el gobierno de Lula, el ministro de Relaciones Exteriores, CelsoAmorim, expresó con más firmeza el deseo del país de obtener un asiento permanente en

el Conse jo.


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actuación para el país en diferentes tableros (comercial, de segur idad, regional),profundizando asociaciones con naciones en desarrollo».

Por fin, según Cason y Power (2009), la política externa en la era Cardoso-Lula f ue marcada por dos factores principales: la pluralización de actores y el

advenimiento de la diplomacia presidencial. Esas dos tendencias promovieronuna erosión gradual de la influencia de Itamaraty, que siempre tuvo alto gradode autonomía y aislamiento burocrático8.

El me jor indicador de la pérdida de poder de Itamaraty es el aumento delpapel de la Presidencia en asuntos extran jeros. Antes de 1994, los presidentesbrasileños eran altamente dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores(MRE), siendo que el ministro tenía gran autonomia en política externa. De esamanera, la mayor ía de las negociaciones internacionales importantesera dirigida directamente por el Ministro de Relaciones Exteriores y/o por

sus oficiales y embajadores alrededor del mundo. Sin embargo, esatradición fue quebrada a mediados de los años 1990, siendo que ladiplomacia presidencial es una característica de las administraciones deCardoso y de Lula. Queda claro que el cargo presidencial está siendoutilizado de una manera que altera los resultados diplomáticos de lo queellos eran en el modelo tradicional de delegación a Itamaraty. Lula, pore jemplo, «claramente utiliza la diplomacia personal para manejar lasrelaciones bilaterales con algunos países, principalmente con países

latinoamericanos vecinos con tendencia de izquierda, como él

mismo.» (Cason y Power, 2009, p.124). En términos prácticos, por tanto,la política externa de Lula puso en práctica un programa de diplomaciapresidencial tan intenso como el del gobier no anterior, presentando unapostura asertiva en torno de la defensa de la soberanía y de los interesesnacionales, buscando alianzas privilegiadas en el Sur .

Pero ¿cuáles fueron las causas del surgimiento de la diplomacia presidencialen los gobier nos Cardoso y Lula? Según Cason y Power (2009), la formulaciónclásica de Waltz (1959) sugiere que existen tr es f uentes de realización de lapolítica externa que afectan la cuestión de la diplomacia presidencial, pudiendoser localizadas en el nivel individual (líderes o policymakers), en el nivel

internacional (cambios sistémicos), o en el nivel nacional (grupos de inter ésdomésticos y organizaciones estatales). En el nivel individual (particularmenteel de liderazgo), los últimos dos jefes del E jecutivo brasileño aumentar onsignificativamente el papel de la presidencia en la política externa. En el segundocaso, el cambio internacional más importante y que afectó a Brasil f ue el fin dela Guerra Fria. Sin embargo, en el contexto

8. Con relación a la pluralización de actores, de acuerdo con Cason y Power (2009),el fortalecimiento de la CAMEX (Cámara de Comercio Exterior) en el período Cardoso y

refor zado en el período Lula es el principal e jemplo de la tendencia a la descentralización dela política comercial. Eso porque la comisión E jecutiva de la CAMEX esta compuesta deseis ministros (MDIC, MRE, Agricultura, Reforma Agr aria, Planeamiento y el jefe del Estadomayor), pero es el MDIC (y no el MRE) que preside la silla.


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internacional de cambio ha tenido un impacto más temprano en el país,especialmente durante la crisis económica en América Latina en la década del

1970. Siendo así, los cambios internacionales han tenido un impacto en lamanera en que Brasil en las negociaciones comerciales internacionales y la

política externa. La implicancia de tal hecho fuq ue los brasileños tuvieron quecalcular sus movimientos en un número muy grande de políticas, pero siempre

observando las repercusiones internacionales. Con eso, tanto Cardoso comoLula se vieron en la necesidad de comprometer a la comunidad internacionalcuándo esta ha de comunicar a Brasil los cambios de estrategias de desarrollo,y han hecho repetidos esfuerzos para demostrar el compromiso de Brasil con elresto del mundo.

Ya en el plano nacional, dos variables influenciaron la diplomaciapresidencial: el sistema partidario y la ideología. Con relación al

sistema partidario, tanto Cardoso como Lula fueron arquitectos departidos políticos –el PSDB y el PT. Según Almeida (2004, p.162),«es en la política exterior y de relaciones internacionales de la política queel gobierno de Lula más se asemeja el discurso del PT». Además,Cardoso y Lula explorar on enlaces construídos anteriormente, lo quehizo que la diplomacia presidencial fuese externamente legitimadadurante sus respectivos mandatos. En segundo lugar, la personalidad yfactores procesales también proporcionar on nuevos insumos enpolítica externa. La diplomacia presidencial en la política externaf ue facilitada, pues Cardoso veía el Itamaraty como una isla de

excelencia en el gobierno federal y, así, invitó a muchos diplomáticospara el gobierno cuando asumió en 1995. De este modo, la familiaridadcon Itamaraty torno más fácil para Cardoso cr ear un f uerte papeldiplomático. Lula, por otro lado, siempre poseía gran credibilidadcomo porta-voz de América Latina, lo que também facilitó la diplomaciapresidencial.

Por lo tanto, el advenimiento de la diplomacia presidencial llevó a cambiosimportantes en el proceso de política exterior brasileño, lo que disminuyó lacentralidad y la autonomía del ministerio de relaciones exteriores, y ha hecho

que las relaciones entre los jefes de Ejecutivo brasileño y los extranjeros sevuelvan más importantes que en el pasado - avalando la tesis de la autonomíade la diversificación. De esta manera, a continuación, el artículo analizará uncaso empírico en donde podemos encontrar la diplomacia presidencial y latesis de la autonomía de la diversificación: la cuestión de la nacionalizacióndel gas en Bolivia en 2006.


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La autonomía por la diversificación en BoliviaBolivia es un país con mayoría indígena, pero donde las minorías blancas o criollascomandan el engranaje de la máquina gubernamental. De 1989 a 2006, el país

tuvo cinco presidentes diferentes9, que se enfrentaron a diversos tipos de crisisdurante sus respectivos mandatos, porque las políticas económicas neoliberalesno fueron adecuadas para superar el atraso del país. Con esto, los movimientossociales han adquirido fuerza en la lucha por reivindicaciones y comenzaron arebelarse contra el gobierno en diversas cuestiones, como en la Guerra del Agua,en la campaña de Coca zero y en los problemas relativos a la cuestión agrária10.Por lo tanto, “la fuerte crisis causada por las nuevas políticas liberales volvió areforzar el surgimiento de los movimientos sociales que provocan un cambio en

el panorama político del país”. (Gutiérrez y Lorini, 2007).

En los años 1990, bajo los gobiernos de Zamora, Lozada y Hugo Banzer, el

modo por el cual se buscó establecer la democracia representativa y lademocracia de mercado en Bolivia usó el frágil tejido social y deterioró el incipienteorden institucional (Moisés, 1992). Con esto, bajo esa realidad, resurgieron losmovimientos político-sociales (Linera, 2005).

A partir de estos debates y de las renuncias de los ex-presidentes deLozada y Mesa, floreció en Bolivia un movimiento capaz de articular un discursoantineoliberal y antiimperialista, incorporando una visión étnico-cultural andina queinterpela a otros sectores empobrecidos y marginados de la sociedad boliviana(Stefanoni, 2003). Fue en ese caldo de insurgencia que el partido de Evo Morales,Movimiento al Socialismo (MAS), obtuvo una expresión como nuevo liderazgo

político en paralelo a la deterioración de las representaciones político-partidariastradicionales. De esta manera, en diciembre de 2005, Evo Morales fue electo conel 53% de los votos, lo que representó un giro a la izquierda en América del Sur,bajo la dirección política, intelectual e ideológica de los movimientos indígenas(Mignolo, 2006).

Una vez en el poder, Morales tenía como base la promesa de quegarantizaría a los pobres una parte de las ganancias del país con su principalriqueza, el gas natural. De esta manera, el presidente boliviano ha adoptadomedidas en los planos interno y externo, promoviendo acciones vinculadas a lanacionalización de los sectores de petróleo y de gas. Esto porque el programa

del MAS lo preconizaba

9. Jaime Zamora (1989-1993), Gonzalo Lozada (1993-1997), Hugo Banzer (1997-2001). En2001, Gonzalo Lozada asumió nuevamente, pero fue depuesto a partir de revueltas populares.Fue sucedido por el vice-presidente Carlos Mesa (2003-2005), que también sucumbió alas revueltas populares. Quien asumio como interino hasta 2005 f ue Eduardo Veltzé.

10. La Guerra del Agua ocurrió cuando el gobierno de Hugo Banzer resuelve privatizar lasAguas Del Tu-nari, elevando las tarifas en 300%, lo que desencadenó una lucha violentadonde la población rural y urbana se alio para for zar al gobierno a revocar la medida. Lacampaña cccooocccaaa zero, iniciada en 1997 por el gobierno Banzer, preeevvvia la erradicación de las

plantaciones de hoja de coca. Pero, la intención era erradicar el produto dando lugara laresistencia y organización de los cocaleros. Al final, la cuestión agraria es un problemapersistente en Bolívia, pero que ganó contornos trágicos cuando el gobierno de SánchezLozada intenó eliminar las comunidades indígenas de origen en 1996


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un gran control sobre los recursos naturales para dar mayor poder a losindígenas y a los sectores más pobres. Pero lo que más afectó a Brasil fue elhecho de que la plataforma electoral de Morales incluía la nacionalización delsector de hidrocarburos como prioridad (Sousa, 2006). Siendo así, algunos dias

después de las elecciones para la Asamblea Constitucional Boliviana, Moralespublicó el Decreto 28701 estipulando la nacionalización de las propiedades delas compañías extran jeras que utilizaban el gas boliviano11. De acuerdo con eldecreto, todas las compañías extran jeras de petróleo que operan en Boliviadeberían entregar 51% del control de la empresa al gobier no boliviano en elplazo máximo de 180 días; y a Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolívia(YFPB), empresa estatal boliviana, asumir ía la comercialización de hidrocarbur -os, definiendo condiciones, volumenes y precios tanto para el mercado internocomo para la exportación e industrialización. Con eso, Petrobrás f ue una de las

que más sufr ier on los efectos del decreto.Pero ¿cuál es la importancia del gas natural y otros productos derivados del

petróleo a la política internacional y de los estados de América del Sur?. ParaHage (2006), si la garantía de suministro de energía por combustibles es de sumaimportancia para los países industrializados, sin duda debe serlo para Brasil ypara todos los otros en vías de desarrollo económico. Esto es así porque losrecursos naturales energéticos - como el grupo de los combustibles, el carbón,el petróleo, el esquisto bituminoso y gas natural - aún son fundamentales en lapolítica de los Estados que los comercializan a través de la importación o de laexportación. O sea: los combustibles fósiles siguen siendo objetos con el poderde hacer que los Estados nacionales utilicen sus instrumentos de fuerza y depoder político para tratar de materias primas responsables de la consecución desu poder nacional.

Muchos países de América del Sur han pasado y aún pasan por crisisenergéticas. Con esto, se realizaron tratados regionales de cooperación o deintegración a través de la importación y exportación de energía. De acuerdo conFerreira (1996), Brasil necesita de reservas energéticas para que ellas no sólodejen de poner en peligro el crecimiento industrial, sino como consecuencia desu perfil económico, la energía ayudaría a la representación de liderazgo que el

país tendría en el ámbito regional. Por lo tanto, Bolivia tendría gran importanciaestratégica para la formación de un nuevo sistema de integración y seguridadregionales (Hage, 2006, p. 18).

Desde los años 1940, en Brasil ya se discutía la posibilidad de importaciónde gas natural. Sin embargo, treinta años después, con la crisis del petróleo, elgas natural aún no había sido incluido entre las posibilidades frente a la crisisenergética de los años 1970/80. El combustible sólo comenzó a formar parte dela

11. Pero ¿cuál es el motivo de tal intervención? Según Morales, la decisión tomada por el

gobierno se basa en la premisa de que, como nación soberana e independiente, Boliviatiene el derecho de detener a la mayoría de los beneficios derivados de la explotación de

los recursos naturales de su propio país.


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agenda política brasileña a partir de los años 1990, pues hasta esa fecha el país

era importador de petróleo de Iraq. Sin embargo, Brasil f ue uno de los países que

más sintieron los efectos negativos de la guerra del Golfo y de las imposiciones

de sanciones a las exportaciones iraquies. De esa manera, el panico en relación

a una eventual ruptura de suministro energético llevó al entonces presidente

brasileño, Fernando Collor de Mello, a adoptar medidas importantes, tales como

la liberación de Petrobrás para inversión en el aumento de la producción del

petróleo doméstico. En esa época, Brasil comenzó a promover la integración

energética regional como un sustituto de su dependencia externa energética

global. Así, Petrobrás diversificó sus importaciones de petróleo, priorizando

proveedores tales como Argentina, Venezuela, Nigeria y Angola (Barufi y otros,

2006). Y es dentro de ese marco que se puede interpretar la decisión de construir

el gasoduto interligando Brasil con Bolivia.

El intento de la política externa brasileña desde 1985 es hacer con que laintegración latino-americana sea el medio por el cual ocurre la inserción

internacional de Brasil a través de la autonomía por el regionalismo (Pinheiro,

2004). Y de los dos brazos operacionales de esa acción se encuentran en

Petrobrás. A partir de 1993, durante el gobierno de Itamar Franco, era

necesaria la obtención de otros medios de energía. Con eso, la presencia de

Petrobrás en tierras andinas ser ía un acto de Planalto y de Itamaraty para

valer se de una veleidad diplomática. Pero el aumento de la importancia política

y económica de las relaciones entre Brasil y Bolivia ocurre principalmente a

partir de 1996, cuando f ue construído el gasoducto Bolívia-Brasil (GASBOL),con la intención de traer el insumo energético de la región boliviana, de Santa

Cruz de la Sierra, a las unidades federativas brasileñas de São Paulo, Minas

Gerais, Rio de Janeiro y Rio Grande do Sul12. Tal realización colaboró en la

consecución de una política energética brasileña, siendo que Petrobrás, mayor

distribuidora brasileña de petróleo y derivados, pasó a explorar el gas natural

en territorio boliviano.

Sin embargo, la adquisición de hidrocarburos está permeada de dificultades

y conflictos de gran envergadura, principalmente en virtud de la crisis político-

económica de Bolivia. Y, de acuerdo con Hage (2006, p. 15), la crisis bolivianano está separada del prisma que los grupos contestadores bolivianos tienen

con relación al gas natural, pues las revoluciones y conflictos sociales politizan

los recursos naturales del Estado nacional – como ocurrió en 2006.

De este modo, Brasil, después de muchos años en la ofensiva diplomática,

f ue colocado en la defensiva por Bolivia (Cason y Power, 2009). En los primeros

12. EEElll iiinnnttteeer rr ééésss pppooor rr eeelll gggaaasss nnnaaatttuuur rraaalll bbbooollliiivvviiiaaannnooo nnnooo ssseee iiinnniiiccciiiaaa cccooonnn lllaaa cccooonnnssstttr rruuucccccciiióóónnn dddeeelll gggaaasssoooddduuuccctttooo...DDDeeesssdddeee eeelll gggooobbbiiieeer rrnnnooo de Ernesto Geisel, en 1974, pasando por José Sarney, en 1985 y por

Fernando Collor de Melo, en 1993, el carburante de los Andes ha despertado atención deBrasil. Pero el paso final, con la construcción del gasoducto, es obra del gobierno Cardoso.


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meses después del anuncio de Morales, el presidente Lula combatelos desentendimientos de una manera conciliadora, a través de la «políticade la buena vecindad». Lula afirmó que la nacionalización era legítima yque estaba siendo hecha por un presidente electo democr áticamente. Por otra

parte, aseguró que confiaba en las negociaciones con Morales sobre el futuro delacuerdo entre los dos países. Sin embargo, con las elecciones brasileñasde 2006 y con la presión hecha por los diversos sectores de la oposición , Luladecidió defender más firmemente los intereses nacionales, respaldando aPetrobrás y empujando a Bolívia para una decisión que contaba con el apoyode los Estados Unidos.

Después de dos semanas intensas de negociaciones, Petrobrás realizó, enoctubr e de 2006, un acuerdo para continuar operando en los campos de gasbolivianos. Morales garantizó la continuidad de la exploración de los

hidrocarburos por las empresas brasileñas, argentinas y españolas, a pesasrde la nacionalización13. Para muchos, Lula enfrentó el conflicto de maneraadecuada, pues desde el inicio tuvo una actitud conciliadora sobre el asuntoy no perdió de vista el principal objetivo: la integración de América del Sur . Porotra parte, Brasil no estaba interesado en tener relaciones hostiles con Bolivia

pues su matríz energética dependía enormemente del gas boliviano.Según Seintenfus (2007, p. 16), la reacción del gobierno brasileño a

la nacionalización del gas boliviano f ue adecuada y contemplo la defensade los intereses nacionales. Eso porque existe la obligación política ymoral de reconocer la Resolución 1.803, de 1962, de la AG de la ONU,

aprobada con el voto brasileño, que declara que «el derecho de soberaniapermanentes de los pueblos sobre sus riquezas y recursos naturales debee jercerse según el interés del desarrollo nacional y del bienestar de la poblacióndel Estado interesado».

Por tanto, el rec iente episodio de la nacionalización del gas bolivianoproporciona un estudio de caso demostrando que la política externa realmenteinteresa; y el hecho de que Lula ha reconocido el derecho de Bolivia ennacionalizar sus f uentes naturales inmediatamente después que Morales haactuado de modo contrário a los intereses económicos brasileños

demuestra claramente la presencia de la diplomacia presidencial.

ConclusionesLa política externa puede ser afectada por las categor ías de las políticaspúblicas y por las de las políticas internacionales. Además, una pasa a influenciara la otra, permitiendo la revisión de sus momentos.

13. SSSeeegggúúúnnn LLLiiinnnsss (((222000000999))),,, ssseee tttr rraaatttaaa f ffuuunnndddaaammmeeennntttaaalllmmmeeennnttteee dddeee uuunnn aaauuummmeeennntttooo dddeee lllooosss iiimmmpppuuueeessstttooosss dddeeelllaaasss mmmuuullltttiiinnnaaaccciiiooonales y de una renegociación de sus contratos. Como consecuencia, en

cuanto en 2005 el Estado había recolectado menos de 300 millones de dólares en rentasligadas a la exploración del gas y del petróleo, en 2007 él se apropió de 1,6 billones.


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En el caso brasileño, la política externa viene sufriendo constante cambiosde paradigmas, pero siempre buscando la autonomía del país en cuestionesinternacionales (Pinheiro, 2004). Específicamente en los gobiernos deFernando Henrique Cardoso y de Luis Inácio Lula da Silva, la diplomaciapresidencial se tornó hecho recurrente en la política externa brasileña(Vigevani y Cepaluni, 2007; Cason y Power, 2009).

Ya en el gobierno Lula, la autonomía continuó siendo el principal factorde emancipación de la diplomacia del país. Sin embargo, Lula privilegió lasalianzas con países del Sur, lo que aumentó su prestigio internacional y la manerade hacer diplomacia, pues se buscó la autonomía por la diversificación – como elvisualizado en el caso boliviano, donde la participación activa y la búsqueda pormayor influencia del país caracteriza una nueva fase de la diplomacia brasileña,que viene procurando adquirir mayor inserción internacional.

Siendo así, la política externa como política pública está cada vez másen evidencia en el país, pues diversos actores vienen contribuyendo para eldebate y para la inserción de nuevos temas.

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