Pobreza y Política social

Nicolas Foucras, PhDUniversidad TEC de Monterrey

nicolas.foucras@itesm.mx

Fuente: Angus Madisson, 2002

Lecturas complementarias:

• Rodriguez Gomez Katya, 2009, “La Política contra la Pobreza en México: ventajas y Desventajas de la Línea Oficial a la Luz de Experiencias Internacionales”, Gestión y Política Pública, XVII(1): 107-148.

• Samaniego Norma, 2009, “La Crisis, El Empleo y Los Salarios en México”, EconomíaUNAM, 16(6): 57-67.

• Rodriguez Gómez Katya, 2009, “La Política contra la Pobreza en México: ventajas y Desventajas de la Línea Oficial a la Luz de Experiencias Internacionales”, Gestión y Política Pública, XVII(1): 107-148.

• Kliksberg Bernardo, 2006, “Hacia una Nueva Generación de Políticas Sociales en Latinoamérica. Un Análisis Comparativo”, Reforma y Democracia”, N° 35, 25p.

• Ramírez López Berenice, 2008, “La política social del gobierno mexicano”, en América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo contexto –Enfoques y experiencias, Valdés Paz Juan y Maya Espina (ed.), pp. 135-161.

• Alonso Jorge, 2007, “Política Social y Reforma Democrática del Estado”, Primavera, 3(2): 1-15.

• Cordera Campos Rolando, 2011, “Estado y Política Social: ¿Qué hacer?”, Economía UNAM, 8(22): 7-14. Olavarría Gambi Mauricio, 2007, “Pobreza y Acceso a los Programas Sociales”, Gestión y Política Pública, XV(1):3-48. (caso chileno)

“No es pobre el que tiene poco, sino el que mucho desea”

Séneca

"Los pobres no son menos racionales que nadie, más bien ocurre al revés. Precisamente por tener tan poco, con

frecuencia encontramos que son mucho más cuidadosos en sus decisiones: tienen que actuar como sofisticados

economistas simplemente para sobrevivir“

Banerjee y Duflo (2012; Repensar la pobreza)

El concepto de pobreza adquiere una dimensión cada vez más amplía y compleja…. lo vuelve universal. Se

debe a su democratización tal como a la necesidad de inclusión de

interpretaciones muy diversas para poder abatirla

1. ¿Cómo analizar la pobreza? ¿Cómo medirla?

• No hay consenso sobre pobreza y su medición Afecta la política pública y …. la democracia (por no

tener política pública incluyente i.e. respuestas coherentes con las expectativas) ; no permite generar confianza necesaria en el Estado para resolver los problemas (Rodriguez 2009)

Conceptualizar es parte del problema

• Conceptualización tiene un impacto en la orientación de los recursos a través de la política pública=> es una tarea conflictiva

• ¿Cómo analizar la pobreza? – ¿Desde lo individual? (pba del individuo) – ¿Desde lo colectivo? (pba de la colectividad, pba de

inclusión)=> 2 perspectivas políticas para medir la pobreza

• PNUD (2015): “el mundo no ha sido capaz de dar una respuesta satisfactoria ni en la teoría (para explicar la pobreza) ni en la práctica (para erradicarla)”

• Definición tradicional: “falta de recursos económicos” pero se requiere una visión más integral

• Muy a menudo se define la pobreza como un estado de existencia en el cual un individuo no tiene cubierto las necesidades básicas para vivir pero no es suficiente (existe un conjunto de carencias [además del ingreso] en alimentación, educación, materiales de construcción y servicios de la vivienda)

• Tendencia es dar la palabra a los que viven la pobreza => democratizar (construcción bottom up)

«Pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo

humano: vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad,

dignidad, respeto por sí mismo y de los demás»

PNUD (1997; Informe sobre Desarrollo Humano 1997)

• Amartya Sen relaciona lucha contra la pobreza al desarrollo humano concebido como un proceso de expansión de las libertades reales* del individuo (derechos de acceso) => es necesario eliminar las fuentes de privación de las libertades:– Pobreza material, pero también:– Escasez de oportunidades económicas– Abandono de los servicios públicos– Intolerancia , segregación y falta de meritocracia– Incapacidad y vulnerabilidad (aunque temporal)– Cuestiones de genero…

*Nota para entender a Sen:

• El liberalismo (político y económico) se preocupa por las libertades formales (ej: libertad de estudiar) pero no se preocupa por las libertades reales (ej.: capacidad para poder estudiar)

• Los liberales favorecen los derechos del individuo sin considerar sus condiciones de existencia (derechos pueden ser accesibles nada más a los que poseen las capacidades)

• La tendencia consiste en una construcción desde abajo (Sen) => privilegia la democratización, geometría variable, relatividad, evaluación cualitativa y da espacio a la construcción social (perspectiva constructivista):

– Pobreza concebida como un proceso de “Exclusión social” (incapacidad de inserción; imposibilidad de vivir una “vida normal” o “digna”; Lister 2004) => responsabiliza a todos

– Pobreza es relativa: depende de “estándares de vida normal” de las comunidades (cambia en espacio y tiempo) => da espacio a una inclusión de lo cultura para entender la pobreza tal como reconocimiento de las diferenciasEducación, medios, discurso, mercado y nuestras decisiones cotidianas: generan expectativas en toda la sociedad (todos somos responsables de la percepción o no de pobreza)Pobreza es una construcción social

– Ciudadanía tiene que conceptualizar la pobreza para que el Estado pueda abatir el problema (=> pobreza como producto de una discusión constante Estado-Sociedad civil)

Ausencia de “línea de pobreza” permite una debate constante sobre pobreza => Encuesta de opinión (auto-evaluación percepción Bienestar)

– Se relativiza el peso de los indicadores: fríos, especulativos, desconectados, no consideran heterogeneidad, fácilmente manipulables políticamente, privilegian las políticas públicas focalizadas, favorecen la miopía de la Administración publica (AP)

– Se privilegia una estrategia de Bienestar universal/integral y no focalizada

– Requiere participación y corresponsabilización de todos

• Para Sen, satisfacer las capacidades básicas requiere: – estar nutrido– estar vestido– tener un hogar – escapar a la enfermedad evitable (Política pública [PP] de salud)– poder viajar (PP de transporte e infraestructura)– poder educarse (PP de educación de calidad para todos)– vivir sin pena (PP laboral)– Ser capaz de participar en las actividades de la comunidad– tenerse respeto propio (reconocimiento social; dignidad)

Notas: • Una persona discapacitada tiene más dificultades para

satisfacer sus capacidades• Sen reconoce que en las “sociedades modernas” (global,

citadina, tecnológicas, desconectadas de la ley de la naturaleza) la satisfacción de las capacidades básicas evoluciona/cambia cada vez más rápido y existen cada vez más posibilidades de exclusión

2. Ventaja y desventajas de una “línea oficial de pobreza” (metodología privilegiado en México y EEUU)

• Ventajas:

– Gobierno asume y reconoce la existencia de la pobreza

– Se identifican a las personas

– Se puede evaluar el progreso/impacto de la Política sociale (seguimiento)

Desventajas (Valero 2005; Kliksberg 2006): – Perspectiva técnica e instrumental– Da la ilusión de controlar el problema – Línea es el reflejo de una consideración política (objetivo de los

gobernantes: orientar la línea hacia abajo => manipulación política posible igual que en el calculo de la tasa de inflación; sobre todo si existe fuerte déficit democrático)

– Se asume que la medida representa un consenso sobre pobreza y los programas adoptados => permite controlar la critica (sobre todo en AL donde las decisiones políticas se asimilan a leyes divinas)

– Problema para construir y mantener actualizada una canasta de referencia (¿solo a partir inflación? Postura de Bradshaw; el problema es que puede existir una brecha creciente entre el valor de la canasta y la inflación si algunos productos básicos como vivienda y alimentos se incrementan más rápido)

– Hipótesis de la canasta: las necesidades de los pobres son pobres (problema de nuestras sociedades modernas/citadinas es que lasnecesidades son cada vez más importantes: acceso a Internet; madres que trabajan con niños en guardería…)

– El coeficiente de Engel que toma como referencia la evolución del precio de los alimentos; el problema es que el costo de las otras necesidades aumenta más (como por ejemplo la vivienda sobre todo por la especulación)

– ¿Cómo calcular la dieta adecuada al momento de construir la canasta?

– No hay estrategia para resolver las causas reales de la pobreza (desresponsabilización)

– Las personas justo encima de la línea no tienen derecho a reclamar; además no todos los individuos con bajos ingresos sufren privación consumo

Realidad: No hay división clara entre incluidos y excluidos + hay problemas sociales difícilmente detectables/cuantificables que impiden plena participación en la vida => necesario estrategias amplias y no solo orientadas hacia la pobreza por ingreso y las

personas etiquetadas como pobres…

3. Impacto de la percepción de precariedad y pobreza

• Individuo tiene otros problemas que la participación (ciudadano es receptor pasivo de beneficios; Sociedad actúa como recipiente y no caja de resonancia) (Garza Cantu)

• Afecta auto-estima => desvaloriza

• Mantiene miedo, incertidumbre, percepción inseguridad

• Visión de corto plazo

• Afecta capacidad auto-organización y capital social (Villafuerte 2010)

• Percepción que solución esta fuera relación con Estado (no puede esperar; no confianza)

• Sentimiento impotencia

• Fácilmente manipulable

• Dificulta consolidación mercado y generación competitividad

• Afecta capacidad para generar alternativas políticas

• Favorece asistencialismo y por ende el control político

– Reproduce percepción pobreza;

– Perdida capacidad control sobre destino

– Favorece pasividad política

– Incapacidad organizarse para aportar soluciones orgánicas a pbas (iniciativas)

– Perdida dignidad y auto-estima

– Mantiene clientelismo político respecto a las políticas

• Consolida las válvulas de escape que frenan la unidad/participación: Informalidad, Migración, Narcotráfico, Iglesias, “Transnacionalización desde abajo” => Muchos viven en una relación de exterioridad al Estado (Villalobos 2010; Olvera 2007) (escenario neo-medieval)

• Frena la consolidación de la estructura económica

• Afecta la recaudación fiscal

La pobreza afecta la gobernabilidad y estabilidad político-económica

4. ¿Cuáles son los objetivos de la Política social (PS)?

• PS = Acciones públicas con el objetivo de modificar las condiciones vida para evitar (Ocampo 2008):

– Deterioro del Bienestar (Be)

– Desagregación del tejido socio-económico

– Exclusión social

– Explosión social

– Perder los derechos fundamentales (como acceso a “vida digna”)

=> No se limita a la lucha contra pobreza (Alonso 2008)

• PS = Política pública (PP) de….– Protección social (pobres y vulnerables) – Desarrollo social (bienestar)– Mejora de capacidades de inclusión– Expansión de los derechos humanos i.e. mejoramiento de

las libertades reales del individuo (derechos de acceso; Sen) => Esta en el centro del pacto y cohesión social (Ocampo 2008)

• PS es parte de la….

– Estrategia de desarrollo integral/sostenible

– Construcción de capital social y de la democracia

– Proceso de creación/consolidación de un destino común

– Competitividad económica

– Búsqueda del mejoramiento de la percepción de bienestar en un tiempo/espacio determinado

Evolución PS de acuerdo con los paradigmas:

• Neoliberalismo:

– Problemas sociales considerados como un elemento residual de la política macroeconómica (son temporales); sub-producto del disfuncionamiento del mercado (Perez 2006)

– La PS significa una mala distribución de los recursos (intervención del Estado es contra-productiva)

– Estado liberal requiere nada más un sistema judicial, policía, autoridad para regular la competencia y Banco central

=> En contra del Estado de bienestar y servicios públicos

=> Estado no tiene que gestionar sistema educativo, salud, telecomunicación, transporte, pensión y agua…: solo el mercado lo hace

– Miedo que el Estado pueda abusar (Estado es la amenaza más importante para las libertades) => limitar sus acciones

– XX: desarrollo escuela Public choice (Tullock, Buchanam; perspectiva de los economistas rol del Estado) : Acción pública responde más a intereses electorales o personales de los policy makers que a “interés general” y no de la sociedad civil (de hecho es imposible definir el “interés general”; no creen en la perspectiva de Krasner)=> Estado tiene que ser mínimo

– Misión de la PS = reproducir fuerza laboral (vía salud pública; educación); mantener el buen funcionamiento del mercado => visión minimalista

• Nuevo-desarrollismo actualmente influyente en América del Sur (Valdés y Maya 2008; Ocampo 2008):

– Buen Vivir se vuelve motor de la decisión pública y centro del “desarrollo” (Gudynas y Acosta 2010)

– Interés se centra en la “calidad de vida” definida democráticamente (salud, educación, asistencia, cultura, deporte…)

– Garantizar emancipación Humana y felicidad personal

– ↓Desigualdad (pobreza relativa; GINI) (Piketty “El capital”)

– Calidad del empleo (“trabajo digno” como eje de cohesión social)

– ↑ Cobertura para mejorar los efectos redistributivos de la PS

– Estado defiende las libertades reales, derechos del individuo y naturaleza

Hoy PS esta en el centro de la gestión pública debido a:

• Demandas crecientes (masa critica cada esta vez más organizada y la sociedad construye necesidades consideradas como “derechos”); hay un despertar del ciudadano (Kliksberg)

• En los países emergentes hay presión por parte de países industrializados, sindicatos y ONGs para que consoliden su marco normativo (la debilidad de la legislación afecta la competitividad y seguridad de los países industrializados)

• Deseo de recuperar la gobernabilidad y tener un mayor control sobre violencia social (por indicadores de competitividad)

• Presión de la Iniciativa privada (IP): Existen amenazas sobre el modelo actual (mercado requiere la intervención del Estado)

=> PS se vuelve un tema transversal en las política pública

5. Lo que requiere la política social (desafíos)….

Desde la Administración pública (AP):

• Cambiar la percepción sobre la PS: No basta luchar contra pobreza

• Pasar de objetivo de desarrollo económico (excluyente) → desarrollo social (No basta crecimiento económico)

=> Economía al servicio desarrollo social

• Analizar fuentes de pobreza

• Capacidad humana para llevar a cabo estudio cualitativo del nivel pobreza percibido por individuos (lo frena la tradición de gobierno central y jerárquico; Cornejo 2005)

• Permitir penetración en AP de Demandas plurales => Participación SC en diagnósticos + definición necesidades reales + forma intervención + ejecución + control + evaluación resultados => requiere confianza y capital social horizontal/vertical

• Recuperar informalidad

• Promover trabajo colaborativo y descentralizado (OSC, Iglesias): concertar la PS => mecanismos de concertación

• Aceptar la transversalidad de la PS (PP de economía, transporte, laboral, fiscal, exterior…)

• ↓ Desigualdades sociales (PP redistributivas)

• Visión largo plazo

• Generación empleos dignos (trabajar con IP)

• Promover la formación de capital social + ciudadanía responsable/activa + Fortalecer redes sociales (Zermeño 2009)

• Gobierno local: mejor actor para construir redes para ↓ marginación + exclusión social => cohesión (Cornejo 2005)

• Nuevo acuerdo social: IP – Trabajadores – Estado

• Reconocimiento valor solidaridad

• PP de no discriminación, no exclusión, reconocimiento, respeto, generación sentimiento interdependencia, creación identidad y verdad común (Habermas)

• Garantizar emancipación Humano y felicidad personal

• Modelo centrado en el humano

• Acceso universal a salud, educación, agua potable (Kliksberg 2006)

• Mejorar equidad => PP redistributivas => PP amplias y no solo pobres (sectores que pueden caer)

• Consolidación cadenas productivas (inclusión PYMEs en dinamicas economicas globales)

• Fondos de cohesión para mejorar convergencia territorial

• Recuperar control sobre finanzas (Banca desarrollo)

• Pacto fiscal

• Proyectos de inclusión social

• Reconocer que la pobreza es multidimensional

• Dar a la pobreza una dimensión ética (Sen)…

6. ¿Cuáles son los problemas/dificultades para

generar PS nacional eficaz/racional?

• PS por el hecho de generar redistribución riqueza y poder está sujeta a conflictos y frenos

• Costo político: Gobierno no interesado: perdida bases clientelares (los mas pobres) (Kligsberg)

• Costo económico: orientación “irracional” recursos (Perez 2006)

• Recursos humanos y presupuestarios

• Carácter multinivel causas/consecuencias: local, nacional, regional y global

• ↑Marco de referencia global [Cumbre sobre Desarrollo Social (1995) + ODM (2000); UE; OCDE; BM] (↑ condicionalidad) => desarrollar ciudadanía multinivel

• Muchos actores involucrados:– Gobierno en turno

– Agencias gubernamentales

– ONG + asociaciones ciudadanas (nac y transnac)

– OI + Bancos regionales

– Banca de desarrollo

– Iglesias (nac y transnac)

– IP (RSE puede incluir objetivos desarrollo social)

– Sindicatos (nac y transnacionales)

– Migrantes y remesas

– … OCT y otras mafias

Consecuencias:– Dificulta definir objetivos + medios + coordinación (puede

afectar eficacia)

– Difícil construir política universal

– Difícil conseguir consenso social para guiar PS

• Fuerte déficit democrático estructural; Ciudadaníaprecaria, baja intensidad, desprotegida y fragmentada (O´Donnell; Olvera 2007)

– Cultura asistencialismo + resignación => Legitima arbitrariedad que es percibida como una ley incontrolable de la Naturaleza (Pérez 2006)

– Sociedad precaria (…y miedo); visión de corto plazo

– Tradición autoritaria

–Válvulas de escape

– Incremento participación significa costo oportunidad (sin embargo baja participación impide desarrollo social)

• Falta cohesión/identidad nacional; muchos muros; falta sentimiento interdependencia y compromiso (Olvera 2007)

–Numerosos debates inconclusos: Identidad/Nación, Objetivos a alcanzar, Modelo de desarrollo a seguir (Podesta 2006)

–Difícil considerar todas realidades (campo Vs ciudad)

=> solidaridad difícil implementar; Pba: PS eficaz requiere organizar sociedad alrededor ppio de solidaridad + universalidad (Lambert; Ocampo)

=> Cultura de la no participación favorece

–Modelo apolítico

– Importante inmunidad AP + elite

–Ausencia de contra pesos

–Burocratización + corrupción

–Clientelismo

–No captación información

–Malas estrategias (no adaptadas a realidades)

–Difícil reorientar y secuestración programas existentes

• Capacidad fiscal estado (difícil implementar políticas contra cíclicas en AL):

– Sistema tributario débil

– Falta ciudadanía fiscal (pacto fiscal)

– Informalidad

– Clase media restringida

– Evasión fiscal

– Mal funcionamiento colaboración con IP en generación/gestión B+S públicos : concentración hacia sectores más rentables

• Determinación beneficiarios = acto político => se busca decisión más “rentable” (Public Choice)

• Acceso difícil a todos sectores (geográficos; economía informal)

• Puede haber tensión entre objetivos económicos (crecimiento + competitividad) y objetivos redistribución social (sobre todo si actores económicos desconectados)

=> Mex: subordinación de lo social a lo económico (Campo 2008)

• ¿Descentralizar? Ventaja: se puede identificar mejor los pbas locales pero:

– Afecta solidaridad

– Perdida de estrategia macro

– Afecta regiones con menos recursos

– Riesgo de uso político de la PS al nivel local

– Puede empoderar grupos al margen del Estado…

7. Datos relevantes para México

Salario minino (en USD; CEPAL 2009)

México 112

Perú 174

Colombia 213

Venezuela 371

Brasil 198

Chile 259

Argentina 413

Fuente: OCDE, 2011”Mientras la desigualdad creció en México desde mediados de los 80s hasta finales del 2000, Chile la ha reducido considerablemente”

CONEVAL, 2010

“La política fiscal sigue siendo uno de los instrumentos subutilizados en gran medida en

América Latina, especialmente respecto a temas impositivos y de gasto, porque no se está usando para

reducir la desigualdad “

Louise J. Cord, gerente de sector del Grupo de Reducción de Pobreza y Género para la región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial (2014)

OCDE 2009

Fuente: OCDE 2011, “Perspectivas Económicas de América Latina 2012”.

12% si quitamos a

PEMEX

Las afiliaciones al IMSS dependen de los ciclos económicos