Universidad de la Repblica Facultad de Ciencias Sociales

Unidad Multidisciplinaria Programa de Historia Econmica y Social

Trabajo de Tesis para acceder al Ttulo de Doctor en Ciencias Sociales Opcin Historia Econmica

Polticas de innovacin en Uruguay:

pasado, presente y evidencias para pensar el futuro

Autora

Beln Baptista

Tutores

Dra. Judith Sutz, Universidad de la Repblica

Dr. Fulvio Castellacci, Universidad de Oslo

Montevideo, Uruguay

Marzo de 2016

ii

PGINA DE APROBACIN

Autora:

Beln Baptista

Tutores:

Dra. Judith Sutz

Dr. Fulvio Castellacci

Tribunal:

Fecha de defensa: .

Calificacin: .

iii

AGRADECIMIENTOS

Durante los cuatro aos dedicados a esta tesis he recibido invalorable apoyo, bajo distintas

formas, de muchas personas, as como de algunas instituciones.

En primer lugar agradezco a mis tutores, Judith Sutz y Fulvio Castellacci. Quisiera

reconocer especialmente su confianza, competencia, compromiso, paciencia y estmulo

permanente. La profundidad en sus conocimientos, as como la vasta experiencia de ambos,

permitieron establecer una rica interaccin que result fundamental para el desarrollo de la

tesis. Les estar siempre agradecida por haberme acompaado en este proceso de

aprendizaje.

Agradezco adems a profesores, colegas y amigos que apoyaron y alentaron mi trabajo en

diferentes etapas del proyecto. En particular quiero reconocer los aportes de Ignacio

valos, Luis Brtola, Carlos Bianchi, Amlcar Davyt, Ral Jacob, Mara Ins Moraes,

Jorge Niosi y Ramiro Salaberry, quienes generosa y pacientemente leyeron borradores de

algunos captulos de la tesis, a los cuales realizaron importantes contribuciones.

A Jos Miguel Benavente, Gustavo Crespi, Adolfo Garc, Andrs Lpez, Alina Machado,

Alberto Nieto, Luca Pittaluga, Andrs Rius, Gonzalo Rivas, Edgardo Rubianes, Mnica

Salazar y Miguel Sierra, con quienes discut, en distintos momentos, problemas

sustanciales abordados en esta investigacin. Gracias a todos ellos por su dedicacin y sus

consejos.

Al Programa de Historia Econmica y Social de Facultad de Ciencias Sociales, y en

especial a su Coordinador, Luis Brtola, por haberme aproximado a la Historia Econmica

hace ya casi dos dcadas-, y por su aliento permanente (y perseverante) para que

complete mi formacin de Maestra y Doctorado en esta rea.

A Sebastin Torres quien, conjuntamente con Brtola, examin el Proyecto de Tesis,

realizando valiosos aportes al mismo.

A los participantes de los Seminarios del Programa de Historia Econmica y Social, en los

que present avances de esta investigacin, y de los cuales recib atinados comentarios y

sugerencias.

iv

A Francisco Sagasti por su apoyo, y en particular por la invitacin a participar en el

encuentro STPI+40 (Lima, Mayo de 2014), instancia en que tuve la invalorable

oportunidad de discutir algunos aspectos de la tesis con investigadores directamente

involucrados en el Proyecto Science and Technology Policy Instruments (STPI)

implementado en Amrica Latina en la dcada del 70.

A Laura Nalbarte, Cecilia Papalardo y Ramn lvarez, profesores integrantes del Instituto

de Estadstica de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administracin de la Universidad

de la Repblica, quienes apoyaron mi formacin en tcnicas de Anlisis Multivariado y

orientaron mi trabajo en esta rea. Su soporte metodolgico fue fundamental para la

elaboracin de la taxonoma de empresas que se presenta en el Captulo 7.

A las personas que he entrevistado durante el proceso de investigacin, y sin cuyo aporte

esta tesis no hubiera sido posible. Agradezco a todos ellos su excelente disposicin a

colaborar y la generosidad en sus contribuciones.

A Pablo Chilibroste, Consejero de la Universidad Tecnolgica (UTEC) por su apoyo y

aliento constante durante todos estos aos para que culmine mi formacin de Doctorado.

A Jos Miguel Natera y Henry Willebald, quienes me facilitaron el acceso a diferentes

bases de datos utilizadas para el anlisis.

A Sara Goldberg, Gerente de Operaciones de la ANII y Ximena Usher, Responsable de la

Unidad de Monitoreo y Evaluacin de dicha institucin, por la informacin institucional

proporcionada y su disposicin a colaborar con la presente investigacin.

A la ANII, que me otorg una Beca de Doctorado durante un perodo de 24 meses, lo cual

facilit mi mayor dedicacin a la elaboracin de la tesis.

A los Organizadores de la 13 Conferencia Internacional Globelics (Habana, Setiembre de

2015), por haberme honrado con el Best Student Paper Award, distincin que ha

constituido un importante estmulo para profundizar en la investigacin.

A todos los que contribuyeron de alguna forma con el desarrollo de este proyecto, muchas

gracias. Los errores y las limitaciones an existentes son de mi exclusiva responsabilidad.

v

A Leandro y Antonia

vi

RESUMEN

La tesis tiene por objetivo evaluar el grado de adecuacin de las medidas de fomento a la

innovacin empresarial implementadas en Uruguay por parte de la ANII durante el perodo

2008-2014, tanto a los lineamientos establecidos en el documento de planificacin estratgica

vigente en esta rea (PENCTI), como a las caractersticas del proceso de innovacin de las

empresas pertenecientes a diferentes sectores productivos, y en especial a aquellos definidos

como estratgicos por el Estado. Para una mejor comprensin del objeto de estudio, la

investigacin parti de una contextualizacin del mismo en tres dimensiones: i) alcance

temtico (anlisis de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin); ii) histrica (evolucin de

largo plazo); y iii) geogrfica (Uruguay en el contexto latinoamericano).

La estrategia metodolgica implic triangulacin de tcnicas, combinando la sistematizacin

de fuentes documentales y bibliogrficas, con la construccin y procesamiento de bases de

datos primarias, el diseo, realizacin y anlisis de entrevistas a informantes calificados, y el

anlisis multivariado de encuestas nacionales de innovacin.

La investigacin permite concluir que existe una brecha importante entre la poltica de

innovacin que fue explicitada en el PENCTI y la efectivamente implementada, en particular a

travs de los instrumentos gestionados por ANII. Mientras que los lineamientos estratgicos se

basan en un enfoque amplio de sistemas de innovacin, la poltica efectivamente implementada

tiene un enfoque ms restringido, lo cual ha limitado fuertemente su alcance. Dichas

diferencias advierten sobre la existencia de distintas concepciones subyacentes entre quienes

explicitaron la poltica de innovacin y quienes se encargan de su diseo e implementacin.

Finalmente, a partir del anlisis de los procesos de innovacin de las empresas (agropecuarias,

manufactureras y de servicios), y la evaluacin de su correspondencia con el diseo de los

instrumentos de poltica, se concluye que la heterogeneidad de los patrones de innovacin an

no ha sido adecuadamente considerada en las polticas de innovacin en Uruguay. Mientras las

polticas continan fuertemente sesgadas hacia el apoyo a la I+D y la innovacin tecnolgica

con alto grado de novedad, muy pocas empresas presentan dicho perfil innovador, lo cual

explica en gran parte que las intervenciones de poltica an no hayan logrado una cobertura

satisfactoria para varios sectores priorizados en el PENCTI.

vii

ABSTRACT

The purpose of this thesis is to assess the degree of adequacy of the business innovation

fostering measures implemented in Uruguay by ANII, between 2008 and 2014, both to the

guidelines set forth in the strategic plan document in force in this matter, the PENCTI

(National Strategic Plan for Science, Technology and Innovation), and to the

characteristics of the innovation processes of the firms belonging to different productive

sectors, and specially, those defined as strategic by the Government. In order to better

understand this objective of study, the research begins by contextualising it in three

dimensions: i) thematic reach (science, technology and innovation policy analysis);

historical dimension (evolution in the long term); geographical dimension (Uruguay in the

Latin American context).

The methodological strategy involved the triangulation of techniques, combining the

documentary and bibliographical sources systematisation with the creation and processing

of primary databases, the development, implementation and analysis of interviews to

qualified informants and the multivariate analysis of national innovation surveys.

The research enables the conclusion that there is a significant gap between the innovation

policy explicitly stated in the PENCTI and that actually implemented, particularly through

the instruments ANII manages. While the strategic guidelines are based on a wide focus of

the innovation processes, the policy actually applied has a more restrictive approach, which

strongly limits its reach. Such differences warn us about the existence of different

underlying conceptions among those who made explicit the innovation policy and those in

charge of its design and implementation.

Finally, based on the analysis of the agricultural, manufacturers, and services companies

innovation processes, and the evaluation of their correspondence to the design of policy

instruments, it can be concluded that the heterogeneity in the innovation patterns has not

been adequately considered yet in the innovation policies in Uruguay. While the policies

are still strongly biased to supporting R&D and technological innovation with a high

degree of novelty, very few firms present such innovative profile, which explains to a great

extent the fact that a large number of the policy interventions have not achieved a

satisfactory coverage for several sectors prioritised by the PENCTI.

viii

PALABRAS CLAVE

[Polticas de Innovacin] [Sistema Nacional de Innovacin] [Patrones de Innovacin]

[Heterogeneidad Tecnolgica] [Poltica Basada en la Evidencia]

KEYWORDS

[Innovation Policy] [National Innovation System] [Innovation Patterns]

[Technological Heterogeneity] [Evidence Based Policy]

ix

TABLA DE CONTENIDOS

CAPTULO 1- INTRODUCCIN .......................................................................................... 1

1.1- Presentacin y justificacin .................................................................................... 1

1.2- Objetivos ................................................................................................................. 5

1.3- Estructura ................................................................................................................ 6

PARTE I- ASPECTOS TERICO-METODOLGICOS GENERALES ..................... 9

CAPTULO 2- MARCO CONCEPTUAL GENERAL .....................................................11

2.1- Teora de la innovacin y polticas de innovacin................................................ 11

2.1.1- Vinculacin entre teora y poltica de innovacin ............................................. 12

2.1.2- El concepto de SNI: visiones amplia y estrecha ............................................... 18

2.1.3- Los diferentes enfoques del SNI y las implicancias de poltica ........................ 20

2.1.4- Sistemas y polticas de innovacin en pases en desarrollo .............................. 22

2.1.5- Polticas similares para sistemas de innovacin diferentes? ........................... 25

2.2- Conceptos y definiciones operativas ..................................................................... 28

2.2.1- Polticas e instrumentos de innovacin ............................................................. 28

2.2.2- Tipos de polticas de innovacin ....................................................................... 34

CAPTULO 3- METODOLOGA Y FUENTES ................................................................41

3.1- Estrategia metodolgica ........................................................................................ 41

3.2- Fuentes de informacin ......................................................................................... 44

3.3- Estrategia expositiva ............................................................................................. 49

PARTE II- CONTEXTUALIZACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO .........................53

CAPTULO 4- LAS POLTICAS DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN AMRICA LATINA .........................................................................................................55

4.1- Las polticas de CTI en Amrica Latina: una mirada de largo plazo .................... 56

4.1.1- Metodologa y fuentes de informacin.............................................................. 57

4.1.2- La evolucin general de los enfoques de poltica de CTI en la regin ............. 57

x

4.1.3- La heterogeneidad de las trayectorias a nivel de pases .................................... 66

4.2- Una aproximacin a las capacidades de diseo y ejecucin de polticas ............. 73

4.2.1- La generacin de indicadores de CTI ................................................................ 74

4.2.2- La formacin de RRHH en poltica y gestin de CTI ....................................... 90

4.2.3- Sntesis generacin de indicadores y formacin de RRHH en CTI ................ 103

4.3- Las polticas de CTI en la actualidad .................................................................. 105

4.3.1- Metodologa y fuentes de informacin............................................................ 105

4.3.2- Los instrumentos de poltica en la regin........................................................ 109

4.3.3- Los instrumentos de poltica a nivel de pas ................................................... 113

4.3.4- Sntesis de los instrumentos de poltica de CTI .............................................. 122

4.4- Sntesis del Captulo 4 ........................................................................................ 124

CAPTULO 5- REVISIN HISTRICA DE LAS POLTICAS DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN URUGUAY ....................................................... 133

5.1- Primeras polticas cientfico-tecnolgicas del siglo XX (1906-1920) ................ 134

5.2- Sustitucin de importaciones e importacin de tecnologas y modelos (1930-

1955) 143

5.3- Institucionalizacin de la poltica cientfico-tecnolgica (1960-1967) .............. 149

5.3.1- La creacin de la CIDE ................................................................................... 151

5.3.2- La reorganizacin del sistema cientfico-tecnolgico agropecuario ............... 155

5.3.3- La creacin del CONICYT ............................................................................. 158

5.4- Desmantelamiento del sistema cientfico (1973-1984)....................................... 164

5.5- Reconstruccin e impulso del sistema cientfico-tecnolgico (1985-1998) ....... 172

5.5.1- El resurgir de la investigacin en la Universidad de la Repblica .................. 173

5.5.2- El CONICYT y el primer Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa ........ 176

5.5.3- La reorganizacin del Sistema de Investigacin Agropecuario ...................... 180

5.5.4- Otras iniciativas de fomento a la innovacin y la competitividad .................. 183

5.6- Institucionalizacin de las polticas de innovacin (2001-2005) ........................ 188

xi

5.7- Reforma institucional y primera planificacin estratgica en CTI (2005-2014) 198

5.7.1- Las reformas del sistema institucional ............................................................ 198

5.7.2- El incremento de la inversin pblica en CTI ................................................. 201

5.7.3- El Plan Estratgico Nacional de Ciencia Tecnologa e Innovacin ................ 203

5.7.4- Las capacidades de gestin de las polticas de CTI ........................................ 209

5.7.5- El impulso a las polticas de innovacin ......................................................... 214

5.8- Sntesis del Captulo 5 ........................................................................................ 220

PARTE III- POLTICAS DE INNOVACIN Y PROCESOS DE INNOVACIN EN EL URUGUAY ACTUAL: ANLISIS EMPRICO ...................................................... 231

CAPTULO 6- LAS POLTICAS DE INNOVACIN EN URUGUAY EN LA LTIMA DCADA ............................................................................................................... 233

6.1- Introduccin ........................................................................................................ 233

6.2- La poltica de innovacin explcita (PENCTI) ................................................... 236

6.2.1- Los lineamientos de la poltica de innovacin ................................................ 238

6.2.2- Las reas y sectores priorizados ...................................................................... 241

6.2.3- Sntesis sobre poltica de innovacin explcita ............................................... 244

6.3- La poltica de innovacin implementada ........................................................... 245

6.3.1- Las polticas de innovacin en el contexto de polticas de CTI ...................... 245

6.3.2- Los tipos de instrumentos de poltica de innovacin ...................................... 255

6.3.3- La demanda por tipo de instrumento ............................................................... 262

6.4- El diseo de los instrumentos de poltica de innovacin .................................... 265

6.4.1- Caractersticas generales del diseo ................................................................ 266

6.4.2- Requerimientos de Mrito Innovativo y otros criterios tcnicos ................. 276

6.4.3- Requerimientos tcnicos y demanda de los instrumentos ............................... 286

6.4.4- Sntesis sobre diseo de los instrumentos de poltica de innovacin .............. 289

6.5- Cobertura efectiva de la poltica de innovacin .................................................. 292

6.5.1- Caracterizacin de empresas postulantes ........................................................ 292

xii

6.5.2- Caracterizacin de proyectos por reas priorizadas PENCTI ......................... 299

6.5.3- Sntesis anlisis de alcance y cobertura........................................................... 300

6.6- Sntesis del Captulo 6 ........................................................................................ 303

CAPTULO 7- TAXONOMA DE LA CONDUCTA INNOVADORA DE LAS EMPRESAS EN URUGUAY ............................................................................................... 311

7.1- Introduccin ........................................................................................................ 311

7.2- Antecedentes de taxonomas del comportamiento innovador ............................ 312

7.3- Estructura conceptual .......................................................................................... 321

7.4- Aspectos metodolgicos ..................................................................................... 335

7.4.1- Fuentes de informacin ................................................................................... 335

7.4.2- Estrategia metodolgica .................................................................................. 336

7.5- Anlisis a nivel de dimensiones .......................................................................... 343

7.5.1- Capacidades para la Innovacin ...................................................................... 343

7.5.2- Estrategia de Innovacin ................................................................................. 380

7.5.3- Percepcin de Obstculos para la Innovacin ................................................. 417

7.6- Anlisis integrado del proceso de innovacin .................................................... 440

7.6.1- Variables seleccionadas para analizar los Patrones de Innovacin ................. 440

7.6.2- Descripcin del anlisis multivariado para Patrones de Innovacin ............... 443

7.6.3- Caracterizacin de los grupos segn Patrones de Innovacin......................... 443

7.7- Sntesis del Captulo 7 ........................................................................................ 457

CAPTULO 8- SNTESIS FINAL Y CONCLUSIONES ............................................... 469

8.1- El contexto como factor determinante ................................................................ 470

8.2- Ajustes y desajustes entre polticas de explcitas, implementadas y patrones de

innovacin ..................................................................................................................... 474

8.2.1- Polticas explcitas vs. implementadas: distintas concepciones subyacentes .. 475

8.2.2- Polticas implementadas vs. patrones de innovacin: dbil respuesta a la

heterogeneidad ............................................................................................................... 477

xiii

8.3- Reflexiones finales: la paradoja de las polticas de innovacin .......................... 482

BIBLIOGRAFA .................................................................................................................... 485

ANEXOS .................................................................................................................................. 505

Anexo A- Listado de personas entrevistadas y pauta de entrevista ............................... 506

Anexo B Descripcin de indicadores de CTI seleccionados ...................................... 509

Anexo C Indicadores de CTI en Amrica Latina y otros pases ................................ 512

Anexo D Formacin en polticas y gestin de CTI en Amrica Latina ..................... 516

Anexo E Instrumentos de promocin de la CTI en Amrica Latina .......................... 519

Anexo F Evolucin del PBI sectorial en Uruguay ..................................................... 521

Anexo G Diagrama de objetivos del PENCTI............................................................ 523

Anexo H Caracterizacin instrumentos de promocin de la innovacin de ANII ..... 524

Anexo I Demanda de los instrumentos de promocin de la innovacin de ANII ...... 530

Anexo J Demanda de los Fondos Sectoriales ............................................................. 531

Anexo K Demanda, aprobaciones y requerimientos de evaluacin ........................... 532

Anexo L Sectores y sub-sectores analizados .............................................................. 533

Anexo M Correspondencias entre sectores PENCTI y CIIU ..................................... 534

Anexo N -Variables utilizadas ....................................................................................... 536

Anexo O Caracterizacin general de las empresas analizadas .................................... 537

Anexo P- Descripcin del anlisis multivariado ........................................................... 538

Anexo Q- Patrones de Innovacin de los sectores priorizados PENCTI ...................... 605

xiv

1

CAPTULO 1- Introduccin

1.1- Presentacin y justificacin

Uruguay ha desarrollado polticas de ciencia y tecnologa al menos desde comienzos del

siglo XX, aunque la institucionalizacin de dichas polticas en el pas a nivel

gubernamental se inici recin en la dcada del 60, con la creacin del Consejo Nacional

de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICYT, 1961). Los orgenes de la

institucionalizacin de la poltica cientfico-tecnolgica en el Uruguay tienen estrecha

relacin con procesos ocurridos en toda Amrica Latina y gran parte del mundo, y se

fundamentan conceptualmente en el contrato social establecido entre ciencia y Estado a

mediados de siglo XX y en el denominado modelo lineal de innovacin (Davyt, 2011).

A pesar del inicio del apoyo formal a la ciencia y la tecnologa en la dcada del 60

durante las siguientes tres dcadas las polticas declaradas estuvieron cuasi-vacas de

contenidos, de capacidades en trminos de recursos humanos y carentes de apoyo

presupuestal y poltico, evidenciando una fuerte divergencia entre la poltica cientfica

expresada en el diseo institucional y en el discurso poltico (poltica cientfica explcita,

en trminos de Herrera, 1971), con la poltica cientfica efectivamente implementada en el

pas.

En efecto, es recin a partir de 1985, luego del retorno de la democracia, que se empiezan a

aplicar en el Uruguay un conjunto de intervenciones deliberadas y con dotacin de

recursos para el fomento a la actividad cientfico-tecnolgica. Entre ellas cabe destacar la

creacin del Programa de Desarrollo de las Ciencias Bsicas PEDECIBA (Universidad de

la Repblica/MEC) en 1986, que dio fuerte impulso a la formacin de postgrados en dichas

reas del conocimiento; la reorganizacin del sistema de investigacin agropecuario y

creacin del Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria INIA en 1989, orientado a

fomentar la investigacin en el sector; la creacin de la Comisin Sectorial de

Investigacin Cientfica (CSIC) en 1991, con el objetivo de promover la investigacin

cientfica y tecnolgica en la Universidad de la Repblica; y la implementacin, a partir

del mismo ao, del primer Programa Nacional de Desarrollo de Ciencia y Tecnologa

(CONICYT-BID).

2

Por otra parte, tambin en los aos 90, se comienzan a desarrollar los primeros formatos

institucionales de relacionamiento pblico-privado para fomentar el asociacionismo y la

cooperacin orientada al aumento de la competitividad empresarial. Entre ellos se pueden

mencionar los Ncleos Empresariales Sectoriales, los parques tecnolgicos y las Mesas

Tecnolgicas Sectoriales en las cadenas agroindustriales. Otro ejemplo institucional de

articulacin pblico-privado es el Centro de Gestin Tecnolgica (CEGETEC), creado por

iniciativa de la Cmara de Industrias del Uruguay (CIU) con apoyo del Programa

CONICYT-BID (Zurbriggen y Gonzlez, 2010).

Asociado con la implementacin de polticas y programas de ciencia y tecnologa, a partir

de la dcada del 90 se comenz a generar, en diversas instituciones del pas, experiencia

en la gestin de este tipo de polticas y de sus correspondientes instrumentos, y se inici un

gradual proceso de profesionalizacin de dicha gestin. Acompaando el proceso, se

emprendieron esfuerzos de medicin sistemtica de las capacidades cientfico-tecnolgicas

y posteriormente tambin de innovacin- nacionales.

Al igual que en la mayora de los pases de la regin, hasta la dcada del 90 las

intervenciones implementadas en Uruguay en el campo de la ciencia, la tecnologa y la

innovacin (de aqu en ms CTI) a nivel general, correspondan a polticas cientficas y/o

tecnolgicas. Recin en la segunda mitad de dicha dcada se comenzaron a aplicar en el

pas, de forma experimental, los primeros instrumentos especficos de fomento a la

innovacin empresarial (FINTEC1).

Los primeros aos del siglo XXI fueron crticos para el desarrollo de actividades de ciencia

y tecnologa en Uruguay debido a la profunda crisis econmica y financiera que azot al

pas, y determin importantes recortes en los fondos nacionales asignados a apoyar dichas

actividades. Sin embargo, desde el punto de vista del enfoque de las polticas esos aos

representaron el inicio de una nueva etapa, donde la poltica de innovacin adquiri un

nuevo posicionamiento en el pas. Esta etapa est marcada por dos hitos principales: la

creacin de una nueva institucionalidad en ciencia, tecnologa, y ahora tambin en

innovacin; y la ejecucin de un segundo programa nacional de fomento al desarrollo de

dichas actividades.

1 El FINTEC (Financiamiento de la Innovacin Tecnolgica) fue un Subprograma del Programa CONICYT-BID.

3

El cambio en el sistema institucional implic, entre otros aspectos, la institucionalizacin

de las polticas de innovacin en el Uruguay, con la creacin de la "Direccin Nacional de

Ciencia, Tecnologa e Innovacin" (DINACYT) en la rbita del MEC y del Consejo

Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa, que sustituy al anterior "Consejo

Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas" (ambos denominados CONICYT).

La DINACYT fue responsable de la ejecucin del nuevo programa financiado por el BID:

el Programa de Desarrollo Tecnolgico (PDT). A diferencia del programa CONICYT-BID,

el PDT estuvo ms enfocado en el fomento a la innovacin y el apoyo a la transferencia

tecnolgica al sector productivo, ms all de que los instrumentos de poltica aplicados no

lograran impactar significativamente en la propensin innovadora de las empresas a nivel

nacional.

A partir del ao 2005 se inicia una nueva etapa en el campo de las polticas pblicas de

CTI en Uruguay, que est marcada por una jerarquizacin sin precedentes de esta temtica

a nivel del Estado. La misma se caracteriz por un profundo rediseo del sistema

institucional, la elaboracin del primer plan estratgico nacional de CTI en el pas y un

fuerte aumento del apoyo financiero para sustentar la poltica definida.

La nueva reforma en el sistema institucional, entre otros aspectos dio lugar a la separacin

de las responsabilidades de definicin de la poltica de CTI y de su ejecucin en diferentes

instituciones. El nivel poltico estratgico del sistema pas a estar a cargo de un Gabinete

Ministerial de la Innovacin (GMI). Por otro lado, se cre una institucin con el cometido

especfico de constituir el brazo ejecutor de las polticas de CTI a nivel nacional: la

Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII).

Al GMI se le asign la responsabilidad de generar el primer documento de orientacin a

nivel nacional en esta rea: el Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e

Innovacin (PENCTI). El mismo establece un conjunto de principios rectores, marco

conceptual, objetivos y reas estratgicas prioritarias, con el propsito de guiar las polticas

pblicas en materia de ciencia, la tecnologa y la innovacin en el Uruguay. El PENCTI

explicit la adopcin por parte del Estado uruguayo de un enfoque sistmico de las

polticas de CTI, lo cual se enmarca en el cambio de paradigma de poltica a nivel

internacional y regional, que hasta fines de siglo XX haba estado dominado por el enfoque

lineal.

4

En particular, respecto a las polticas de innovacin, el PENCTI establece entre sus

principales lineamientos el apoyo a los diferentes sectores productivos del pas

independientemente de su intensidad tecnolgica; la focalizacin en determinados sectores

y tecnologas considerados estratgicos para el desarrollo nacional; la concepcin amplia

de innovacin; y el apoyo al desarrollo de capacidades de innovacin especialmente en las

PYMEs.

Desde el inicio de su operativa a fines del ao 2007, la ANII pas a gestionar la mayora de

los instrumentos pblicos especficos de promocin a la innovacin empresarial

implementados en el pas, ya sean financiados a travs de programas de prstamo o

donaciones internacionales (BID, Banco Mundial, Unin Europea), de cofinanciacin con

distintos organismos pblicos y/o privados nacionales (por ejemplo en el caso de los

Fondos Sectoriales), o del asesoramiento en el otorgamiento de beneficios fiscales para

proyectos que incluyan actividades de Investigacin, Desarrollo e Innovacin presentados

al amparo de la Ley de Inversiones2.

Entre los aos 2008 y 2014 la ANII avanz significativamente en el desarrollo de

instrumentos de promocin de la innovacin empresarial, y en particular en el diseo de

intervenciones de diverso tipo: de orientacin universal o dirigida a sectores especficos,

con la finalidad de apoyo a la innovacin, mejora de la competitividad o fomento a la

articulacin entre diferentes agentes del Sistema Nacional de Innovacin. En total la

institucin implement en el perodo ms 20 medidas de poltica diferentes para promover

la innovacin.

No obstante el importante aumento de la cantidad de instrumentos implementados, y a

pesar del incremento de recursos financieros destinados al fomento de la innovacin en el

pas, slo un nmero limitado de empresas ha solicitado y accedido a este apoyo pblico,

estando fuertemente concentradas en determinados sectores de la economa de alta

intensidad tecnolgica (en particular software), y siendo en general empresas con fuertes

antecedentes en investigacin e innovacin. Ha sido significativamente menor o

directamente nulo, en cambio, el acceso a estos instrumentos por parte de unidades

pertenecientes a otros sectores definidos en el PENCTI como estratgicos para el

2 Decreto 455/007.

5

desarrollo nacional (por ejemplo logstica y transporte y turismo), as como por parte de

empresas con menores antecedentes en trminos de innovacin y, sobre todo, de

investigacin cientfica.

Estos resultados alertan, por un lado, sobre la eventual existencia de desajustes entre los

lineamientos y prioridades explicitadas en el PENCTI y la poltica de innovacin

efectivamente implementada en el Uruguay en los ltimos aos. Cabe sealar que hasta la

fecha, y por lo menos hasta donde se conoce, no ha sido realizada en el pas una evaluacin

sobre la aplicacin efectiva del PENCTI, ni de la adecuacin de los instrumentos

ejecutados en esta rea a las prioridades establecidas en dicho documento.

Por otro lado, y an ms importante, los datos sugieren una limitacin en la potencialidad

de los instrumentos de fomento a la innovacin que han sido implementados en los ltimos

aos en Uruguay para aumentar la capacidad innovativa y promover la innovacin en

empresas que no pertenezcan a sectores intensivos en conocimiento, y/o posean una

importante trayectoria innovativa previa. Esto refleja la necesidad de analizar en

profundidad la adecuacin del diseo y criterios de seleccin de beneficiarios de los

instrumentos de promocin de la innovacin que estn siendo aplicados en el pas, a los

diferentes patrones de innovacin de las empresas a las cuales stas intervenciones de

poltica pretenden llegar, as como generar insumos para el diseo de mecanismos de

fomento que contemplen adecuadamente la heterogeneidad en el comportamiento

innovador empresarial.

1.2- Objetivos

La investigacin propuesta tiene como objetivo general evaluar el grado de adecuacin de

las medidas de poltica de fomento a la innovacin empresarial implementadas en Uruguay

por parte de la ANII durante el perodo 2008-2014, a los lineamientos y prioridades

establecidos en el Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin-

PENCTI, as como a los procesos de innovacin de las empresas pertenecientes a

diferentes sectores productivos del pas, y en especial a aquellos sectores definidos como

estratgicos para alcanzar el desarrollo nacional. Expresado en otros trminos, la tesis

busca analizar el nivel de convergencia entre la poltica explcita de innovacin de

Uruguay, la poltica de innovacin efectivamente aplicada en el pas en los ltimos aos, y

6

los patrones de innovacin de las empresas. Asimismo, la tesis tiene como objetivo general

aportar insumos -a partir del anlisis de Encuestas de Actividades de Innovacin- que

contribuyan a una mejor focalizacin de dichas intervenciones de poltica.

Los principales objetivos especficos de la tesis son:

1. Realizar un anlisis histrico del surgimiento y evolucin hasta la actualidad

de las polticas de CTI en Uruguay y su ubicacin en el contexto

latinoamericano e internacional, con especial foco en la generacin de

capacidades nacionales e institucionales para el diseo e implementacin de

este tipo de polticas.

2. Analizar el alcance y cobertura de las polticas especficas de promocin de

la innovacin que han sido aplicadas en Uruguay en la ltima dcada por

parte de la institucin creada especficamente con dicho cometido-, y

evaluar su nivel de adecuacin a las prioridades establecidas por la poltica

nacional en este campo (PENCTI).

3. Elaborar una taxonoma del comportamiento innovador de las empresas

uruguayas que integre unidades de los sectores industria, servicios y agro en

una misma estructura de anlisis, a los efectos de contribuir a la focalizacin

de las polticas pblicas de fomento a la innovacin en el Uruguay.

4. Aportar nuevos desarrollos metodolgicos que contribuyan a avanzar hacia

procesos de diseo, implementacin y evaluacin de polticas de innovacin

que hagan un mejor aprovechamiento de los sistemas de informacin

actualmente disponibles en el Uruguay, y en general contribuir a la

valorizacin de los sistemas de informacin nacionales como insumo de

poltica.

1.3- Estructura

La tesis se estructura en tres Partes, adems de esta Introduccin y la Sntesis final y

Conclusiones, y est integrada por 8 Captulos.

7

La Primera Parte presenta los aspectos tericos y metodolgicos generales de la

investigacin. La utilizacin del trmino general en la denominacin alude a que tanto el

marco conceptual como la descripcin metodolgica que se presentan en esta Parte sern

posteriormente profundizadas y/o enriquecidas con informacin ms especfica en los

captulos correspondientes de la Segunda Parte y la Tercera Parte de la tesis. La Primera

Parte consta de dos captulos: uno que expone el marco conceptual general de la

investigacin (Captulo 2) y otro que describe la estrategia metodolgica y las principales

fuentes de informacin utilizadas (Captulo 3).

La Segunda Parte de la tesis est orientada al anlisis del contexto histrico, geogrfico y

temtico del objeto de estudio, lo cual se realiza tambin a partir de dos captulos. En

primer lugar (Captulo 4) se analizan las polticas de CTI en Amrica Latina, y su

evolucin en el largo plazo. Dicho captulo realiza un repaso de la evolucin histrica de

estas polticas en la regin y los diferentes modelos conceptuales adoptados y tipos de

instrumentos utilizados, centrndose especialmente en los procesos de aprendizaje

asociados al diseo e implementacin de polticas, as como las capacidades institucionales

generadas en esta rea.

En segundo lugar (Captulo 5) se analizan las polticas de CTI, especficamente en

Uruguay, desde los primeros aos del siglo XX hasta la actualidad. El captulo presenta la

evolucin de dichas polticas en el pas y su vinculacin con el contexto nacional y

regional, y en particular da cuenta del proceso de acumulacin de capacidades

institucionales para el diseo y gestin de polticas en esta rea.

La Tercera Parte de la Tesis se centra especficamente en las polticas de innovacin en

Uruguay en los ltimos aos y tiene un fuerte componente de anlisis emprico. Esta Parte

consta de dos captulos. El primero de ellos (Captulo 6) analiza las polticas e

instrumentos de innovacin desarrollados en Uruguay a partir de la implementacin de la

reforma del sistema institucional de 2005 en particular los ejecutados por la ANII- y

evala su grado de adecuacin a los lineamientos y prioridades establecidos en el PENCTI.

En otras palabras, el captulo se centra en el estudio del nivel de convergencia entre la

poltica explcita de innovacin y la poltica de innovacin efectivamente implementada en

Uruguay en los ltimos aos.

8

El segundo captulo de la Tercera Parte (Captulo 7) presenta una taxonoma del

comportamiento innovador de las empresas pertenecientes a diversos sectores productivos

en Uruguay, incluyendo la industria manufacturera, el sector servicios y el sector

agropecuario. Dicha taxonoma fue construida a partir de un anlisis multivariado en base a

resultados de Encuestas de Actividades de Innovacin realizadas en el pas, y su diseo

estuvo orientado a responder a las principales necesidades de informacin de la poltica de

innovacin. A partir de la taxonoma elaborada se identifican diferentes patrones de

innovacin de las empresas y se evala su nivel de convergencia con las polticas de

innovacin que han sido implementadas en los ltimos aos en el Uruguay.

Finalmente, el Captulo 8 presenta una sntesis de la investigacin, sus principales

conclusiones y plantea algunas reflexiones finales.

9

PARTE I- ASPECTOS TERICO-METODOLGICOS

GENERALES

10

11

CAPTULO 2- Marco Conceptual General

En este captulo se presenta el marco conceptual general respecto a los temas centrales

relacionados con el objeto de estudio.

El captulo se estructura en dos secciones. En la primera de ellas se exponen distintos

aspectos relativos a la vinculacin entre teora de la innovacin y polticas de innovacin, y

el particular se profundiza sobre el enfoque de sistemas de innovacin, el cual constituye la

principal referencia terica de la tesis.

En la segunda seccin, por su parte, se precisan algunos conceptos claves y definiciones

operativas que son utilizados durante la investigacin. Incluye la definicin de polticas y

de instrumentos de innovacin, as como una caracterizacin de los principales tipos de

polticas.

2.1- Teora de la innovacin y polticas de innovacin

En esta seccin se analiza la vinculacin entre los avances en la comprensin del fenmeno

de la innovacin y los enfoques y prescripciones de poltica prevalecientes en este campo.

El primer apartado presenta un breve repaso de la relacin histrica entre la teora de la

innovacin y las polticas de innovacin desde la segunda postguerra a la actualidad. El

segundo apartado da continuidad al anterior y profundiza en la presentacin de un

concepto clave como referencial terico de la tesis: el concepto de Sistema Nacional de

Innovacin, y las diferentes visiones identificadas sobre el mismo. El tercer apartado

aborda el anlisis de las implicancias de polticas de los diferentes enfoques sobre los

Sistemas Nacionales de Innovacin. En el cuarto apartado se destacan las particularidades

de los sistemas de innovacin en los pases en desarrollo y las implicancias de polticas

asociadas. Finalmente, se discute sobre las aparentes contradicciones existentes en la

actualidad entre los enfoques conceptuales de las polticas y las polticas efectivamente

aplicadas.

12

2.1.1- Vinculacin entre teora y poltica de innovacin

Desde la segunda postguerra hasta avanzados los aos 80 el modelo terico de la

innovacin ampliamente aceptado era el modelo lineal de la innovacin. Este modelo

tuvo su origen a finales de la Segunda Guerra Mundial, a partir de una aproximacin entre

ciencia y Estado derivada de las demandas planteadas por el conflicto blico. Las ideas

centrales del modelo fueron originalmente plasmadas en un informe presentado en 1945

por el Director de la Office of Scientific Research and Development (OSRD) de los Estados

Unidos, Vannevar Bush al Presidente Roosevelt de EEUU, en el cual se detallaban los

fundamentos de la existencia de una cadena lineal de innovacin, es decir, desde la

investigacin cientfica bsica hasta la innovacin tecnolgica y subsecuente bienestar

social, pasando por la ciencia aplicada y el desarrollo tecnolgico. Estos conceptos pasaron

a ser la base de un contrato social entre la comunidad cientfica y el Estado y a inspirar un

modelo normativo institucional que orient la poltica cientfico-tecnolgica de los pases

avanzados y posteriormente influy las prcticas y polticas de regiones relativamente

menos desarrolladas (Davyt, 2011).

El modelo lineal se caracteriza por ser simplista y poco realista, sin embargo, obtuvo una

considerable legitimidad al ser consistente con la consolidacin de la idea, durante los aos

50, de que el Estado deba cumplir un papel activo en todo lo relacionado al fomento de la

investigacin cientfica, en un contexto poltico, econmico y social marcado por las ideas

de la economa del bienestar3. El modelo presenta una variacin a partir de la segunda

mitad de la dcada del 60, cuando se comenz a prestar mayor atencin al papel

desempeado por la demanda del mercado en el proceso de innovacin. Esta percepcin

gener el modelo de innovacin inducida por la demanda, en el cual el mercado se concibe

como fuente de ideas a las que dirigir la investigacin cientfica. Tanto el enfoque de la

innovacin impulsada por la ciencia (technology push), como el de la innovacin inducida

3 No obstante la crtica que en general se le hace al modelo lineal, respecto a su carcter lineal, simplista y hasta mecnico, Balconi et al (2010) sealan que el modelo es ms rico de lo que se puede encontrar en el reporte de Bush por al menos dos razones: el reporte contiene solo el rudimento del modelo y solo presenta la versin agregada del mismo. Los precitados autores afirman que, efectivamente, el modelo lineal explica solo a una parte muy limitada de la realidad, pero podra ser interpretado como un subsistema dentro en un sistema ms amplio en el cual se reconozca ms claramente que el proceso innovativo es de naturaleza dinmica e interactiva.

13

por las necesidades del mercado (market pull) se caracterizan por la concepcin lineal del

proceso de innovacin (Rothwell, 1994).

En el plano de la teora econmica, el modelo lineal es coherente con la teora neoclsica y

el modelo de "fallas de mercado". En efecto, la teora neoclsica asume que el

conocimiento tecnolgico resulta de actividades formales de investigacin y desarrollo

(I+D), y consiste en un conocimiento codificado, archivado y generado exgenamente a las

actividades productivas donde se incorpora; y que sus caractersticas no cambian como

resultado de su aplicacin efectiva en la produccin. Resulta de lo anterior una concepcin

lineal de la innovacin, que descarta la evolucin de las tecnologas a travs de su

aplicacin, y en donde la invencin, la innovacin y la difusin son fases perfectamente

distinguibles y tajantemente separadas.

La teora neoclsica del cambio tcnico, parte de modelo de equilibrio que supone un

mercado de competencia perfecta donde se genera una asignacin eficiente de todos los

recursos (ptimo de Pareto). Segn esta visin, la intervencin estatal solamente estara

justificada en caso que la asignacin de recursos para la generacin de nuevo conocimiento

mediante la economa de mercado no fuese apropiada en trminos de bienestar, alejndose

del ptimo.

Algunos economistas, entre los que destacan Kenneth Arrow (1962) y Joseph Stiglitz

(1986), han hecho hincapi en la distancia entre este modelo y el mundo real, y realizaron

importantes contribuciones a la comprensin de la economa en el campo de la innovacin.

Estos autores identificaron fallas del mercado que afectan los incentivos de las empresas

para innovar y por tanto requeriran la intervencin pblica para apoyar los procesos de

innovacin. Segn Arrow (1962) hay tres problemas interrelacionados relativos a la

naturaleza del conocimiento que dan lugar a fallas del mercado y justificaran la accin

pblica. Estos son: i) la falta de apropiabilidad de los beneficios econmicos derivados de

la generacin del conocimiento (la facilidad con que la informacin se puede copiar y

distribuir hace poco atractivo para el sector privado invertir en su produccin); ii) la

incertidumbre (en el proceso de produccin de conocimiento, los resultados no son

predecibles); y iii) la indivisibilidad (existen economas de escala en la produccin de

conocimiento) (Borrs y Lundvall, 1997). En la misma lnea, Nelson (1959), tambin

observaba la existencia de contradicciones, en una economa competitiva, entre las

14

condiciones necesarias para una investigacin bsica eficiente y la apropiacin de las

ganancias por parte de las empresas que patrocinan la investigacin.

El modelo lineal, junto con la teora de las fallas de mercado, ha dado lugar a una poltica

tecnolgica dirigida hacia la generacin de nuevos conocimientos del tipo bien pblico,

cuya difusin en el sistema productivo se supone que se produce sin costos adicionales

para las empresas (polticas de oferta). Las polticas basadas en el modelo lineal estn

dirigidas hacia la generacin de innovaciones mediante la creacin de centros de

investigacin, el apoyo a la I+D, la formacin de recursos humanos, o la financiacin

directa a las actividades de investigacin empresariales. Otro espacio de accin del Estado

que deriva de la teora de fallas de mercado es la generacin de una poltica de regulacin

y proteccin como intento de corregir los problemas de apropiabilidad (Heijs, 2001).

Los enfoques neoclsicos, con su visin lineal, no han tenido impacto negativo sobre la

inversin en la produccin de conocimiento, sino en la comprensin del fenmeno de la

innovacin. Varios estudios sugieren que conceptos tales como fallas del mercado, no

captan la complejidad dinmica de las combinaciones sistmicas que emergen para hacer

frente a los problemas de la innovacin en los contextos nacionales (Teubal, 1996; Borrs

y Lundvall, 1997; Edquist y Hommen, 1999; Edquist, 2001; Dodgson et al, 2011; Bianchi,

2011, entre otros). Estos autores consideran que la perspectiva de fallas de mercado es

demasiado restrictiva para proveer una base analtica y emprica adecuada para las polticas

de innovacin. No rechazan la nocin de que los mercados pueden fallar - pueden fallar y

lo hacen- pero plantean que esas "fallas" son una consecuencia intrnseca del proceso de

innovacin en s mismo: casi todos los aspectos relacionados con la creacin de

conocimiento y aprendizaje se caracterizan por fallas de mercado, que slo podran ser

eliminadas si cesa la innovacin. Adicionalmente -como observa Teubal- el concepto de

fallas de mercado refleja un fuerte sesgo, ya que lleva implcito el supuesto de que el

mercado tiene ventajas sobre otras configuraciones institucionales, cuando se trata de la

asignacin de recursos para el desarrollo de la innovacin.

Un modelo terico alternativo y opuesto al modelo lineal del cambio tecnolgico es el

modelo sistmico desarrollado a partir de los aos 80, que implica cambios radicales para

el diseo de la poltica de innovacin por parte de la administracin pblica. El modelo

sistmico considera a la innovacin como un proceso dinmico e interrelacionado,

15

acumulativo, especfico de un lugar y conformado institucionalmente (Cassiolato y Lastres,

2005). El desarrollo de este enfoque ha sido influenciado por diferentes teoras de la

innovacin tales como las teoras evolucionistas (Nelson y Winter, 1977), neo-

schumpeterianas (Freeman, 1987) y las teoras de aprendizaje interactivo (Lundvall, 1988;

Lundvall y Johnson, 1992).

La base micreconmica de este nuevo enfoque se puede encontrar en el concepto de

relacin usuario-productor y de mercados organizados desarrollado por Lundvall (1988).

Lundvall observa que en los mercados puros en los que se basa la teora neoclsica, la

nica informacin que intercambian productores y consumidores refiere a productos ya

existentes en el mercado y es solo de tipo cuantitativo, sobre precios y cantidades. Adems,

dicha teora supone que las relaciones entre productores y usuarios son annimas. Esto

implica que los productores no tienen informacin sobre las necesidades potenciales de los

usuarios y los consumidores no tienen informacin sobre el valor de uso de los nuevos

productos. En este contexto de extrema incertidumbre para los agentes, las innovaciones de

producto seran hechos fortuitos o excepcionales (Lundvall, 1988:3).

De acuerdo a Lundvall, el hecho de que las innovaciones de producto sean frecuentes en el

mundo real demuestra que la mayora de los mercados reales son mercados organizados,

ms que mercados puros. Los mercados organizados se caracterizan por transacciones

entre unidades formalmente independientes en las cuales se intercambia informacin sobre

volumen y precios, pero que tambin involucran un relacionamiento organizacional, que

puede incluir intercambio de informacin cualitativa (por ejemplo sobre oportunidades

tecnolgicas, caractersticas de los productos, necesidades de los usuarios) y cooperacin

directa entre productores y usuarios. Los procesos de interaccin y cooperacin se basan en

cdigos de comportamiento -tales como el respeto y la confianza mutua-, lo cual permite

reducir la incertidumbre, disminuye el comportamiento oportunista y genera un ambiente

adecuado para el aprendizaje interactivo y la innovacin4. De esta forma, la interaccin

entre productores y usuarios en particular cuando sta es persistente en el tiempo y los

4 Si bien Lundvall define los mercados organizados estrictamente en trminos de la relacin productor-usuario de innovaciones, existen otras relaciones de cooperacin, horizontales y verticales, que tambin incluyen elementos de organizacin (Corona et al, 1994: 692). Los precitados autores sealan que se puede ampliar la definicin de mercados organizados y asociarla al enfoque de redes.

16

usuarios son calificados-, se ubica en la base los procesos de aprendizaje y de innovacin

de una economa (Lundvall, 1988:6).

Tambin en oposicin a la teora convencional, Lundvall advierte que en algunos casos las

actividades de innovacin y trayectorias tecnolgicas se pueden desviar sistemticamente

de las necesidades de los usuarios, dando lugar a lo que el autor denomina innovaciones

insatisfactorias (Lundvall, 1988:7). Este tipo de innovaciones se originan por el

desencuentro entre usuarios y productores, y son ms probables cuando existen relaciones

asimtricas de conocimiento entre ambos (los conocimientos del productor son muy

superiores a los de los usuarios). Las innovaciones insatisfactorias se caracterizan por tener

un alto valor tcnico o de novedad, pero muy bajo valor de uso, al menos para los usuarios

a los que va dirigida y el contexto especfico en que se desarrollan.

A nivel macro, este modelo sistmico subraya la importancia de la estructura institucional,

lo que plasma en el concepto de Sistema Nacional de Innovacin (en adelante SNI). En la

literatura no existe an un consenso sobre el alcance del concepto de SNI, (este tema se

profundizar en el apartado siguiente), pero en trminos generales se puede definir como

un conjunto de instituciones que interactan entre s para desarrollar, difundir, transferir o

aplicar tecnologas y conocimiento, y operan dentro de los lmites de un pas o nacin.

Algunas de las definiciones fundacionales del concepto de SNI se presentan a continuacin:

[] the network of institutions in the public and private sectors whose activities and interactions initiate, import, modify and diffuse new technologies. (Freeman, 1987:1)

[] the elements and relationships which interact in the production, diffusion and use of new, and economically useful, knowledge []. And are either located within or rooted inside the borders of a nation state. (Lundvall, 1992:2)

[] a set of institutions whose interactions determine the innovative performance ... of national firms. (Nelson, 1993:4)

Las principales caractersticas del enfoque de sistemas de innovacin sintetizadas por

Edquist y Hommen (1999)- son las siguientes: i) coloca a la innovacin y a los procesos de

aprendizaje en el centro del modelo; ii) adopta una perspectiva integral e interdisciplinaria;

iii) emplea una perspectiva histrica; iv) enfatiza en las diferencias entre sistemas, ms que

en la optimalidad de los sistemas; v) enfatiza en la interdependencia y no linealidad; vi)

reconoce el rol central de las instituciones en los procesos de innovacin vii) abarca

17

innovaciones tanto de productos como organizacionales; viii) constituye un marco

conceptual ms que una teora formal.

En el contexto del enfoque sistmico, el Estado puede jugar un rol importante en la

coordinacin e integracin de distintos componentes del SNI, e inclusive tener un rol

directo en el impulso a la demanda a travs de mecanismos de compras pblicas para la

innovacin.

Esta perspectiva desva la atencin de las fallas del mercado, y desde el punto de vista de la

justificacin de la poltica de innovacin se basa en un concepto alternativo: el de fallas

de sistema (OECD, 1998). Teubal (1998) define las fallas de sistema como la ineficiencia

en el conjunto de actividades que deberan ser emprendidas tanto por los mecanismos de

poltica de un pas como por las fuerzas de mercado a fin de estimular los componentes del

SNI que tengan un valor estratgico para la economa (Teubal, 1998:156). Estas fallas se

asocian a la existencia de problemas en la estructura del sistema (falta, insuficiencia o

inadecuacin de algn elemento), o al mal funcionamiento del mismo (conexiones,

interacciones o integraciones insuficientes o inadecuadas)5.

El reconocimiento del modelo sistmico implica que la poltica de innovacin basada

nicamente en la generacin de conocimiento (polticas de oferta) no es suficiente. Este

enfoque reconoce que la creacin de conocimiento y su conversin en innovaciones para el

mercado son dos cosas muy distintas. Siendo la innovacin una actividad compleja de

ndole acumulativa, y la transferencia tecnolgica una actividad difcil y costosa, son

importantes algunas medidas de la poltica de innovacin tales como el apoyo a la

5 Woolthuisa et al (2005), realiza una revisin de los diferentes tipos de fallas de sistema identificados por la literatura, e identifica 8 tipos diferentes: i) fallas de infraestructura, ya sea infraestructura fsica en general o especfica de ciencia y tecnologa (Smith, 1999; Edquist et al.,1998); ii) fallas de transicin, que son la incapacidad de las empresas para adaptarse a los nuevos avances tecnolgicos (Smith, 1999); iii) fallas de bloqueo o dependencia del pasado, que son la incapacidad de los sistemas completos de adaptarse a los nuevos paradigmas tecnolgicos (Smith, 1999; Edquist et al., 1998); iv) fallas institucionales fuertes, que son fallas en el marco de regulacin y rgimen jurdico general de las instituciones (Smith, 1999; Edquist et al., 1998; Johnson y Gregersen, 1994); v) fallas institucionales suaves, que son fallas en la cultura poltica y valores sociales de las instituciones (Smith, 1999; Carlsson and Jacobsson, 1997; Edquist et al., 1998; Johnson and Gregersen, 1994); vi) fallas de red fuertes, que devienen cuando los actores tienen vnculos estrechos y como resultado se pierden nuevos desarrollos externos (Carlsson and Jacobsson, 1997); vii) fallas de red suaves o fallas de complementariedades dinmicas, que es cuando fallan los vnculos entre los actores como resultado del uso insuficiente de las complementariedades y del aprendizaje interactivo (Carlsson and Jacobsson, 1997, Malerba, 1997); y viii) falla de capacidades, que es cuando las empresas -especialmente las pequeas- carecen de capacidad para aprender con rapidez y eficacia, y por lo tanto son incapaces de pasar a nuevas tecnologas (Smith, 1999 y Malerba, 1997). Woolthuisa et al (2005: 610).

18

transformacin interna de la capacidad de absorcin de las empresas (especialmente en las

PyMEs), la mejora en la infraestructura tecnolgica, el fomento de los flujos de

transferencia tecnolgica, o los mecanismos pro-activos de contratacin pblica

tecnolgica. Es decir, el Estado tendra que estimular tanto el entorno de las empresas

como las capacidades para innovar de las empresas en s mismo, lo que implica una

atencin superior a los aspectos de demanda en comparacin con las concepciones lineales

de la innovacin.

En sntesis, la evolucin del desarrollo terico sobre la innovacin ha determinado

fuertemente las orientaciones de poltica en este campo. En efecto, se verifican fuertes

paralelismos y conexiones lgicas entre las teoras y las polticas de innovacin. Las

teoras del proceso de innovacin pueden ser clasificadas en lineales o sistmicas.

Similarmente, las polticas de innovacin pueden ser clasificadas en forma simplificada-

entre aquellas orientadas al lado de la oferta y aquellas orientadas al lado de la demanda.

Por un lado, la visin lineal del proceso de innovacin apoya a una orientacin de polticas

de innovacin del lado de la oferta. Por otro lado, la perspectiva sistmica de la innovacin

se asocia ms al lado de la demanda, tanto en trminos tericos como de relevancia poltica

(Edquist y Hommen, 1999).

2.1.2- El concepto de SNI: visiones amplia y estrecha

Las intervenciones de poltica reflejan inevitablemente ideas, marcos conceptuales y

enfoques tericos subyacentes. En particular respecto a las polticas de innovacin, stas

tuvieron un impacto decisivo a partir del desarrollo del concepto de Sistemas Nacionales

de Innovacin.

Sin embargo, y tal como advierten varios autores incluyendo el propio Lundvall- al

trmino SNI se le ha atribuido diferentes significados, siendo la principal diferencia el

nivel de amplitud con que ste se concibe (Lundvall, 1992, 2006, 2007; Mytelka y Smith,

2002; Navarro, 2001; Radosevic, 2012, entre otros).

De acuerdo a dichos autores, algunos enfoques se pueden asociar a un concepto de SNI en

sentido estrecho, considerndolo principalmente como una continuacin y ampliacin de

los anteriores conceptos "sistemas nacionales de ciencia" y "polticas nacionales de

19

tecnologa. El foco del anlisis en estos casos se centra en el relacionamiento sistmico

entre los esfuerzos de I+D de las empresas, las instituciones de ciencia y tecnologa

(incluyendo universidades), y la poltica pblica. El anlisis puede incluir mercados de

conocimiento (derechos de propiedad intelectual) y aspectos del mercado financiero (por

ejemplo capital de riesgo), pero normalmente no incluye instituciones y organizaciones que

conforman el desarrollo de competencias en la economa, como la educacin y la

formacin, las relaciones laborales y la dinmica del mercado de trabajo (Mytelka y Smith,

2002; Lundvall, 2006).

En otras palabras, el SNI en sentido estrecho refiere a los sistemas formales de I+D y a las

instituciones y organizaciones directamente implicadas en los procesos de investigacin y

exploracin (learning by searching y by exploring6) (Navarro, 2001). Dicha concepcin se

asocia con lo que Jensen et al (2007) denominan modo de innovacin Science,

Technology and Innovation (modo STI).

Otro punto importante que diferencia las versiones amplia y estrecha del SNI, es el

concepto de innovacin que emplean. Los autores que utilizan una concepcin estrecha del

SNI en general limitan el anlisis a las instituciones y mecanismos que apoyan la

innovacin tecnolgica, esto es, no consideran las innovaciones organizativas,

institucionales o de otro tipo. Asimismo, la reflexin asociada a la concepcin estrecha del

SNI se relaciona principalmente con los determinantes de las innovaciones radicales y de

los cambios de los sistemas tecnolgicos (Navarro, 2001).

Por otro lado, existe una concepcin ms amplia del SNI, que ha tenido entre sus

principales exponentes a autores como Freeman (1987) y Lundvall (1992). La definicin

amplia del SNI incluye todas las partes y aspectos de la estructura econmica y la

configuracin institucional que afectan el aprendizaje, no slo los vinculados con la

bsqueda y la exploracin. De acuerdo con Lundvall (1992) los sistemas de produccin,

marketing, finanzas, entre otros, representan en s mismos subsistemas en los cuales el

6 El aprendizaje por investigacin (learning by searching) es una actividad que busca explcitamente aumentar el conocimiento con objeto de estimular la innovacin y que, en consecuencia, es organizado a estos efectos. El aprendizaje por exploracin (learning by exploring) es el derivado de actividades de investigacin bsica, menos orientadas por el beneficio econmico y llevadas a cabo por universidades u organizaciones similares. Por su dbil orientacin finalista, el aprendizaje por exploracin da lugar en ocasiones a resultados imprevistos o no perseguidos, que rompen con el sendero acumulativo de desarrollo y crean la base para un nuevo paradigma tecnolgico.

20

aprendizaje tiene lugar 7 . Esta concepcin considera que una importante fuente de

innovacin, adems de la ciencia, es el aprendizaje interactivo llevado a cabo en los

procesos de produccin y las ventas.

De esta forma el SNI definido en un sentido amplio incluira tanto el modo de innovacin

STI (con nfasis en la I+D y en la utilizacin y acceso de conocimiento explcito y

codificado), como el modo de innovacin DUI -learning by doing, using, interacting-

definido por Jensen et al (Lundvall, 2007)8. El modo de innovacin DUI se caracteriza por

centrarse en un conocimiento basado en la experiencia y en una continua y pragmtica

recombinacin de conocimientos procedentes de diversas fuentes, tanto internas como

externas a la empresa (Asheim, 2010)

Finalmente, desde la concepcin de SNI en sentido amplio, la innovacin tambin se

considera de forma amplia. Lundvall (2006) define la innovacin como un proceso

acumulativo y continuo que incluye no solamente la innovacin radical e incremental, sino

tambin la difusin, absorcin y utilizacin de la innovacin. Esta visin de la innovacin,

a diferencia de la concepcin ms estrecha, abarca tanto la innovacin tecnolgica como la

organizacional.

2.1.3- Los diferentes enfoques del SNI y las implicancias de poltica

En las dos percepciones antes descriptas de los Sistemas Nacionales de Innovacin (en

sentido estrecho o amplio), subyacen diferentes concepciones de las polticas de

innovacin, tanto a lo que refiere a su alcance, como a su foco (Radosevic, 2012).

La comprensin del SNI en un sentido estrecho conduce a polticas destinadas casi

exclusivamente a fomentar los esfuerzos de I+D en sectores de alta tecnologa (Lundvall,

2007). Frecuentemente las empresas y sectores de baja y media tecnologa no son

7 En el enfoque de Lundvall, la innovacin es conceptualizada como aprendizaje, es por definicin una novedad en las capacidades y conocimientos que componen la tecnologa. Esto implica entender la tecnologa y el aprendizaje a travs de tres conceptos bsicos: los mercados organizados, el aprendizaje interactivo y la estructura institucional (Mytelka y Smith, 2002) 8 Las formas de aprendizaje aprender haciendo o learning by doing (Arrow, 1962), aprendizaje por el uso o learning by using (Rosenberg, 1982), y aprender interactuando o learning by interacting (Lundvall, 1988), forman parte del aprendizaje por produccin (learning by producing). Este ltimo es el aprendizaje que surge como producto de actividades econmicas organizadas con otros fines primarios, esto es, un aprendizaje enraizado en actividades rutinarias de produccin y distribucin (Navarro, 2001).

21

alcanzados por este tipo de poltica, dado que en general invierten muy poco en I+D

(Robertson y Smith, 2009).

La conceptualizacin de los SNI de forma amplia, en cambio, no solo da lugar a polticas

orientadas a estimular el sistema de ciencia y tecnologa y las actividades de investigacin,

sino que tambin se orienta a fomentar el aprendizaje ligado a la prctica, y el desarrollo de

competencias y capacidades en todo el entramado productivo y social (Navarro, 2001).

Desde este enfoque, las polticas de innovacin, deberan tender a apoyar a empresas

variadas, reconocer las fortalezas y complementariedades de los diferentes tipos de

empresas y coordinar sus esfuerzos a travs de la creacin de cadenas de innovacin que

involucren la vinculacin tanto entre empresas como con otros agentes (Edquist y

Hommen, 1999). Otra implicancia de poltica del enfoque amplio de sistemas es el impulso

a la innovacin tambin desde el lado de la demanda, ya sea a partir de las compras

pblicas, la mejora de la relacin usuario-productor, o el fortalecimiento de las capacidades

de innovacin de los usuarios (Radosevic, 2012). Algunas otras medidas de poltica

asociadas a este enfoque son el apoyo al desarrollo de competencias absorcin de

tecnologas y conocimiento, as como de innovacin en las PyMES; la promocin de la

difusin de buenas prcticas organizacionales a travs de toda la economa; y la renovacin

de las formas acadmicas y otras formas de formacin con el objetivo de promover la

creatividad y la capacidad para vincular el conocimiento cientfico a la solucin de

problemas prcticos (Lundvall, 2006).

Un aspecto en particular que marca importantes diferencias en el enfoque de poltica a

partir de las dos concepciones del SNI refiere al fomento de la interactividad y aprendizaje.

Los enfoques basados en una concepcin estrecha del SNI centran sus esfuerzos en el

fomento de la interaccin entre las universidades o institutos de investigacin y las

empresas, de forma de facilitar la circulacin de conocimiento cientfico, pero descuidan el

fomento a la interaccin al interior y entre empresas en general, y en particular cuando

stas pertenecen a sectores de intensidad tecnolgica media o baja. Lundvall (2007) es

especialmente crtico respecto a la concepcin y aplicacin restringida de las ideas de

interactividad y aprendizaje en las polticas de fomento a la innovacin, y cuestiona en qu

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medida la interaccin dinmica solo entre dos polos (universidad-empresa), hace al

funcionamiento de un sistema9.

En el plano prctico de las polticas de innovacin, diversos estudios han coincidido en

sealar que si bien el concepto de sistemas de innovacin, pas a tener un papel central en

el discurso poltico en los ltimos aos, la mayora de los esfuerzos de poltica de

innovacin operan sobre la base de la definicin estrecha de sistemas de innovacin, o

directamente siguen estando apoyadas en un enfoque lineal de la innovacin (Mytelka y

Smith, 2002; Godin, 2006; Lundvall, 2007; Parrilli, 2010; Radosevic, 2012, Edquist, 2014).

Al entender de Lundvall (2007), ha habido un uso y un abuso del concepto del SNI, en el

sentido de que muchas veces los policy makers utilizan el concepto en el discurso pero lo

descuidan en su prctica. Se constata, por lo tanto, la existencia de una brecha entre los

principios de las polticas que se explicitan y la prctica poltica especfica (Radosevic,

2012). En efecto, a pesar de la amplia difusin del enfoque de sistemas, las polticas de

innovacin continan con un excesivo foco en la I+D, y un fuerte sesgo hacia el modo de

innovacin STI (Mytelka y Smith, 2002; Arundel, 2007, Dini y Stumpo (2011), Borrs y

Edquist, 2013; Czeresnia (2013), Bagattolli (2013), Edquist, 2014, entre otros). Basado en

un estudio emprico, Radosovic (2012) afirma que este mayor nfasis en la I+D se verifica

an ms en los pases en desarrollo que en los pases desarrollados, cuando las

caractersticas de los sistemas de innovacin en uno y otro caso indica que la situacin

debera ser inversa, como se analiza en el apartado siguiente.

2.1.4- Sistemas y polticas de innovacin en pases en desarrollo

Como fue sealado en las secciones anteriores, el concepto de Sistema Nacional de

Innovacin se ha difundido ampliamente, y ha ingresado en los debates de polticas de

innovacin a nivel mundial. Sin embargo, Arocena y Sutz (2000) advierten que existen

diferencias contextuales muy relevantes entre los pases en desarrollo en particular

Amrica Latina- y los pases desarrollados en trminos de la conceptualizacin del SNI.

9 De forma an ms explcita, Ludvall seala que la Triple Hlice integrada por Universidad-Empresa-Gobierno (Etzkowitz y Leydesdorff, 1966) es solo un subsistema del SNI y sera errneo entenderlo como un sustituto del SNI (Lundvall, Octubre de 2015: presentacin realizada en FCS, UDELAR, Montevideo).

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El primer aspecto que destacan los autores precitados es que el concepto de SNI fue

construido a partir de observaciones empricas de lo que ocurra en algunos pases

desarrollados, y por lo tanto constituye un concepto ex post10; mientras que para los pases

de menor nivel de desarrollo relativo, por el contrario, constituye un concepto ex ante,

dado que en estos pases son muy pocos los patrones de comportamiento socio-econmico

en materia de innovacin que funcionan como un sistema.

En segundo lugar, Arocena y Sutz destacan el peso normativo que tiene el concepto de SNI,

lo cual es especialmente importante para pensar las polticas de innovacin en Amrica

Latina, en la medida que aporta una gua o modelo de referencia. Profundizando en el

carcter normativo del concepto, los autores tambin subrayan su naturaleza relacional y

la relevancia que esto tiene para los pases de la regin, donde es relativamente fcil crear

organizaciones, pero es muy difcil hacer que las mismas funcionen de forma articulada

con otros actores colectivos. Finalmente, sealan que para los pases de Amrica Latina el

SNI puede ser en s un objeto de esfuerzos deliberados de poltica orientados a su

construccin.

Al igual que Arocena y Sutz, varios autores reconocen el avance que implica el abordaje

sistmico de la innovacin para el diseo de polticas en los pases en desarrollo. En

particular Cassiolato y Lastres (2005), destacan la relevancia del enfoque sistmico en

contextos de menor desarrollo relativo, porque el concepto de innovacin no se restringe a

procesos de cambios radicales en la frontera tecnolgica, realizados casi exclusivamente

por grandes empresas a travs de sus esfuerzos de I+D. En palabras de los autores:

So importantes as conseqncias do reconhecimento de que a inovao se estende para alm das atividades formais de P&D e inclui novas formas de produzir bens e servios, que lhe so novos, independentemente do fato de serem novos, ou no, para os seus competidores - domsticos ou estrangeiros. Essa percepo ajuda a evitar diversas distores, incentivando os policy-makers a adotarem uma perspectiva mais ampla sobre as oportunidades para o aprendizado e a inovao em pequenas e mdias empresas (PMEs) e tambm nas chamadas indstrias tradicionais. (Cassiolato y Lastres, 2005:38)

10 Freeman propuso el trmino en 1987 teniendo en mente la situacin concreta de Japn, mientras que Lundvall bas su anlisis en la situacin de los pases nrdicos; en ambos casos los analistas observaron que diversas partes de la economa y la sociedad parecan comportarse de acuerdo con las necesidades de las otras partes, esto es, funcionaban como un sistema (Arocena y Sutz, 2000:2-4)

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Partiendo del reconocimiento de la utilidad del enfoque de sistemas como estructura

conceptual para comprender los procesos de innovacin, varios estudios han enfatizado

especialmente en la importancia del contexto en que la innovacin toma lugar, sealando

que las mismas instituciones o instrumentos de poltica pueden desempear papeles muy

diferentes en pases desarrollados que en pases en desarrollo (Arocena y Sutz, 2003 y

2010; Tdtling y Trippl, 2005; Srinivas y Sutz, 2008).

Arocena y Sutz (2010) sealan que si bien en trminos comparativos la oferta de

conocimiento es cuantitativamente ms dbil en los pases en desarrollo11; la debilidad de

la demanda de conocimiento por parte del mercado es un problema ms estructural en estos

pases, y se ubica en el centro de los problemas de desarrollo. Estas caractersticas de los

sistemas de innovacin tienen importantes implicancias de poltica, pues la experiencia

histrica y la evidencia emprica sugieren que el fomento de la demanda de conocimiento a

travs de la poltica pblica es ms complejo que el fomento a la oferta del conocimiento.

Los autores afirman que en los pases en desarrollo las polticas de innovacin estn

limitadas en su capacidad para fortalecer la demanda de conocimiento del mercado, que

depende principalmente de la estructura productiva y de otros factores fuera del alcance de

dichas polticas. Asimismo, subrayan la necesidad de combinar sistemticamente los

esfuerzos de la poltica de innovacin con otras polticas pblicas a fin de fomentar la

demanda social de conocimiento.

Otro aporte importante en el mismo sentido fue realizado por Tdtling y Trippl (2005),

quienes analizaron en particular en tema de la adecuacin de un mismo modelo de polticas

de innovacin para diferentes realidades regionales (One size fits all?). El estudio

concluye que no existe un modelo ideal de polticas de innovacin debido a que las

actividades de innovacin y sus obstculos difieren fuertemente entre reas centrales,

perifricas y viejas reas industriales. Consecuentemente, si se toman en cuenta seriamente

las particularidades de los procesos de innovacin y sus problemas, se necesita un enfoque

de poltica de innovacin diferenciado.

11 Los autores miden la oferta de conocimiento a travs de la matrcula en educacin superior y el porcentaje de investigadores en la poblacin activa y la demanda de conocimiento a travs de la inversin en I+D de las empresas y el nmero de personas calificadas que stas contratan.

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De acuerdo con Tdtling y Trippl, la caracterstica principal de muchas regiones

perifricas es que estn poco desarrollados algunos requisitos importantes de los sistemas

de innovacin, debido a la falta de agrupaciones dinmicas y de organizaciones de apoyo,

en lo que denominan delgadez organizativa (organisational thinness). Los autores

identifican como principales problemas en las regiones perifricas al bajo nivel de I+D y la

innovacin debido a un predominio de las PYMEs en los sectores tradicionales, el dbil

desarrollo de clusters de empresas, pocos proveedores de conocimientos y dbil dotacin

de instituciones de apoyo a la innovacin (Tdtling y Trippl, 2005).

Finalmente, un estudio de Srinivas y Sutz (2008) tambin enfatiza en la importancia de

reconocer la existencia de diferentes contextos para la innovacin entre pases

industrializados y pases en desarrollo al momento del diseo de las polticas de

innovacin. Segn estas autoras, los pases en desarrollo enfrentan condiciones

sistemticas de escasez en el entorno de la innovacin en una amplia gama de aspectos (a

nivel de infraestructura faltante o desactualizada, de acceso a materiales y equipos con la

calidad o precisin requeridas, de apoyo institucional para la creacin de capacidades

endgenas, de personas con las habilidades adecuadas para ejecutar proyectos o discutir

ideas, y de dinero para contar con las soluciones conocidas, entre otros). Por el contrario, si

bien los pases industrializados pueden enfrentar determinadas condiciones de escasez en

el contexto de la innovacin, estas tienden a ser incidentales, ya que la mayora de los

elementos del contexto requeridos para la innovacin estn presentes, y en el caso de

existir una escasez particular, esta puede ser remediada sistemticamente12. La situacin de

escasez en una multiplicidad de aspectos vinculados al entorno de la innovacin implica

desafos de poltica an ms complejos en el caso de los pases en desarrollo.

2.1.5- Polticas similares para sistemas de innovacin diferentes?

Como fue visto en las secciones anteriores, la poltica de innovacin se informa cada vez

ms desde la perspectiva de sistemas de innovacin, sin embargo, y tal como afirman

Borrs y Edquist (2007), a pesar de que esta visin enfatiza la importancia de las

12 Derivado de lo anterior las autoras afirman que para innovar o resolver problemas en un contexto caracterizado por la escasez se requiere del desarrollo de un conjunto de habilidadeslearnt by doing, by searching, by interacting, by solvingque son idiosincrsicas, a las cuales denominan capacidades de innovar en condiciones de escasez (Srinivas y Sutz, 2008).

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diferencias nacionales en las condiciones que enmarcan la innovacin, las medidas de

poltica tienden a ser uniformes entre pases.

Las similitudes de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin entre los pases de

Amrica Latina, ha sido objeto de estudio por parte de expertos en el rea de poltica

cientfico-tecnolgica durante al menos las ltimas cuatro dcadas13. Se argumenta que,

desde el inicio del proceso de institucionalizacin de la poltica de CTI a mediados del

siglo XX hasta la actualidad, tanto las bases conceptuales como la estructura

organizacional, los instrumentos de financiamiento y las formas de evaluacin de los

mismos han sido comunes entre los pases de la regin (Velho, 2011).

De acuerdo con Lemola, partiendo de situaciones diferentes, los sistemas nacionales de

CTI aprenden unos de otros, se copian unos a otros, en procesos de evolucin y

convergencia que implican aprendizaje institucional (Lemola, 2002:1481-1482). Un

concepto til para dar cuenta del fenmeno de uniformidad de las medidas de poltica

adoptadas es el de isomorfismo institucional, entendido como la reproduccin de ideas y

modelos desarrollados en otros contextos o por otras instituciones al establecer las acciones

prioritarias a ser implementadas14.

Segn la visin crtica al desarrollo de polticas isomrficas, las instituciones al formular

sus estrategias de accin tienden a converger para las tendencias de larga aceptacin,

replicando entre s proposiciones similares, lo cual muchas veces compromete la

adecuacin de las acciones propuestas a las realidades locales (Mattos y Marques, 2007).

En particular el isomorfismo de las polticas de innovacin se debe en parte a la

seleccin y el uso de instrumentos de poltica de innovacin que no siempre se basan en

objetivos gubernamentales claramente definidos, ni en una clara identificacin de los

problemas reales que requieren de la intervencin pblica. De acuerdo a Dodgson et al,

13 Entre este conjunto de autores, Velho (2011) destaca a Books (1982); Chubin (1988); Salomon (1989), Sagasti (1989); Rothwell & Dodgson (1992); Ruivo (1994), Bozeman (1994); Rip (1994); Elzinga & Jamison (1995); Dodgson & Bessant (1996); Dagnino & Thomas (1999); Laredo & Mustar (2001); Velho (2004). 14 Se trata de una extensin del argumento original de Meyer y Rowan (1977) segn los cuales las organizaciones tienden a mantener estructuras isomrficas con el propsito de legitimarse. DiMaggio y Powell (1983), ofrecen una perspectiva conceptual para analizar este proceso de homogeinizacin, al que llaman isomorfismo institucional (Baptista y Davyt, 2014: 368). El trmino isomorfismo asociado a las polticas cientficas fue utilizado por Shrum y Shenhav (1995) para designar la adopcin de formas estructuralmente similares alrededor del mundo en esta rea, en un proceso que los autores denominaron mimtico, refiriendo expresamente a la institucionalizacin de ciencia isomrfica.

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(2011), la justificacin de la poltica de innovacin generalmente se relaciona con nociones

de fallas de mercado que se aplican en todos los pases y en todas las condiciones.

Asimismo, los instrumentos de poltica de innovacin tienden a ser seleccionados por

medio de un conjunto ad-hoc de decisiones (o no decisiones) basadas frecuentemente en la

continuacin de regmenes anteriores, en la adopcin de modelos aplicados en otros

contextos, o en la presin de grupos de inters especficos (Dodgson et al, 2011; Borrs y

Edquist, 2013).

Como afirman Borrs y Edquist (2013), los objetivos directos de las polticas de

innovacin deberan ser formulados en trminos de identificacin de problemas en el

sistema de innovacin, y no hay forma de identificar problemas suficientemente

especficos sobre la base slo de teora. La adecuada identificacin de problemas requiere

necesariamente de la utilizacin de diferentes tipos de fuentes de informacin, mediciones,

anlisis y estudios comparativos15. Esto implica que las polticas de innovacin deberan

ser diseadas comenzando por un total reconocimiento y entendimiento de la naturaleza

especfica de la innovacin en el contexto y sector que corresponda.

Por otra parte, una vez identificados los problemas del sistema de innovacin que requieren

de la intervencin pblica as como sus principales causas, se inicia otro proceso clave en

la formulacin de una poltica de innovacin: la seleccin de los instrumentos a aplicar.

Esto implica el desarrollo de al menos tres etapas: i) la seleccin primaria de los

instrumentos especficos ms ajustados dentro del amplio rango de instrumentos posibles;

ii) el diseo concreto y/o adaptacin de los instrumentos en el contexto en el cual van a