Universidad de la Repblica Facultad de Ciencias Sociales
Unidad Multidisciplinaria Programa de Historia Econmica y Social
Trabajo de Tesis para acceder al Ttulo de Doctor en Ciencias Sociales Opcin Historia Econmica
Polticas de innovacin en Uruguay:
pasado, presente y evidencias para pensar el futuro
Autora
Beln Baptista
Tutores
Dra. Judith Sutz, Universidad de la Repblica
Dr. Fulvio Castellacci, Universidad de Oslo
Montevideo, Uruguay
Marzo de 2016
ii
PGINA DE APROBACIN
Autora:
Beln Baptista
Tutores:
Dra. Judith Sutz
Dr. Fulvio Castellacci
Tribunal:
Fecha de defensa: .
Calificacin: .
iii
AGRADECIMIENTOS
Durante los cuatro aos dedicados a esta tesis he recibido invalorable apoyo, bajo distintas
formas, de muchas personas, as como de algunas instituciones.
En primer lugar agradezco a mis tutores, Judith Sutz y Fulvio Castellacci. Quisiera
reconocer especialmente su confianza, competencia, compromiso, paciencia y estmulo
permanente. La profundidad en sus conocimientos, as como la vasta experiencia de ambos,
permitieron establecer una rica interaccin que result fundamental para el desarrollo de la
tesis. Les estar siempre agradecida por haberme acompaado en este proceso de
aprendizaje.
Agradezco adems a profesores, colegas y amigos que apoyaron y alentaron mi trabajo en
diferentes etapas del proyecto. En particular quiero reconocer los aportes de Ignacio
valos, Luis Brtola, Carlos Bianchi, Amlcar Davyt, Ral Jacob, Mara Ins Moraes,
Jorge Niosi y Ramiro Salaberry, quienes generosa y pacientemente leyeron borradores de
algunos captulos de la tesis, a los cuales realizaron importantes contribuciones.
A Jos Miguel Benavente, Gustavo Crespi, Adolfo Garc, Andrs Lpez, Alina Machado,
Alberto Nieto, Luca Pittaluga, Andrs Rius, Gonzalo Rivas, Edgardo Rubianes, Mnica
Salazar y Miguel Sierra, con quienes discut, en distintos momentos, problemas
sustanciales abordados en esta investigacin. Gracias a todos ellos por su dedicacin y sus
consejos.
Al Programa de Historia Econmica y Social de Facultad de Ciencias Sociales, y en
especial a su Coordinador, Luis Brtola, por haberme aproximado a la Historia Econmica
hace ya casi dos dcadas-, y por su aliento permanente (y perseverante) para que
complete mi formacin de Maestra y Doctorado en esta rea.
A Sebastin Torres quien, conjuntamente con Brtola, examin el Proyecto de Tesis,
realizando valiosos aportes al mismo.
A los participantes de los Seminarios del Programa de Historia Econmica y Social, en los
que present avances de esta investigacin, y de los cuales recib atinados comentarios y
sugerencias.
iv
A Francisco Sagasti por su apoyo, y en particular por la invitacin a participar en el
encuentro STPI+40 (Lima, Mayo de 2014), instancia en que tuve la invalorable
oportunidad de discutir algunos aspectos de la tesis con investigadores directamente
involucrados en el Proyecto Science and Technology Policy Instruments (STPI)
implementado en Amrica Latina en la dcada del 70.
A Laura Nalbarte, Cecilia Papalardo y Ramn lvarez, profesores integrantes del Instituto
de Estadstica de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administracin de la Universidad
de la Repblica, quienes apoyaron mi formacin en tcnicas de Anlisis Multivariado y
orientaron mi trabajo en esta rea. Su soporte metodolgico fue fundamental para la
elaboracin de la taxonoma de empresas que se presenta en el Captulo 7.
A las personas que he entrevistado durante el proceso de investigacin, y sin cuyo aporte
esta tesis no hubiera sido posible. Agradezco a todos ellos su excelente disposicin a
colaborar y la generosidad en sus contribuciones.
A Pablo Chilibroste, Consejero de la Universidad Tecnolgica (UTEC) por su apoyo y
aliento constante durante todos estos aos para que culmine mi formacin de Doctorado.
A Jos Miguel Natera y Henry Willebald, quienes me facilitaron el acceso a diferentes
bases de datos utilizadas para el anlisis.
A Sara Goldberg, Gerente de Operaciones de la ANII y Ximena Usher, Responsable de la
Unidad de Monitoreo y Evaluacin de dicha institucin, por la informacin institucional
proporcionada y su disposicin a colaborar con la presente investigacin.
A la ANII, que me otorg una Beca de Doctorado durante un perodo de 24 meses, lo cual
facilit mi mayor dedicacin a la elaboracin de la tesis.
A los Organizadores de la 13 Conferencia Internacional Globelics (Habana, Setiembre de
2015), por haberme honrado con el Best Student Paper Award, distincin que ha
constituido un importante estmulo para profundizar en la investigacin.
A todos los que contribuyeron de alguna forma con el desarrollo de este proyecto, muchas
gracias. Los errores y las limitaciones an existentes son de mi exclusiva responsabilidad.
v
A Leandro y Antonia
vi
RESUMEN
La tesis tiene por objetivo evaluar el grado de adecuacin de las medidas de fomento a la
innovacin empresarial implementadas en Uruguay por parte de la ANII durante el perodo
2008-2014, tanto a los lineamientos establecidos en el documento de planificacin estratgica
vigente en esta rea (PENCTI), como a las caractersticas del proceso de innovacin de las
empresas pertenecientes a diferentes sectores productivos, y en especial a aquellos definidos
como estratgicos por el Estado. Para una mejor comprensin del objeto de estudio, la
investigacin parti de una contextualizacin del mismo en tres dimensiones: i) alcance
temtico (anlisis de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin); ii) histrica (evolucin de
largo plazo); y iii) geogrfica (Uruguay en el contexto latinoamericano).
La estrategia metodolgica implic triangulacin de tcnicas, combinando la sistematizacin
de fuentes documentales y bibliogrficas, con la construccin y procesamiento de bases de
datos primarias, el diseo, realizacin y anlisis de entrevistas a informantes calificados, y el
anlisis multivariado de encuestas nacionales de innovacin.
La investigacin permite concluir que existe una brecha importante entre la poltica de
innovacin que fue explicitada en el PENCTI y la efectivamente implementada, en particular a
travs de los instrumentos gestionados por ANII. Mientras que los lineamientos estratgicos se
basan en un enfoque amplio de sistemas de innovacin, la poltica efectivamente implementada
tiene un enfoque ms restringido, lo cual ha limitado fuertemente su alcance. Dichas
diferencias advierten sobre la existencia de distintas concepciones subyacentes entre quienes
explicitaron la poltica de innovacin y quienes se encargan de su diseo e implementacin.
Finalmente, a partir del anlisis de los procesos de innovacin de las empresas (agropecuarias,
manufactureras y de servicios), y la evaluacin de su correspondencia con el diseo de los
instrumentos de poltica, se concluye que la heterogeneidad de los patrones de innovacin an
no ha sido adecuadamente considerada en las polticas de innovacin en Uruguay. Mientras las
polticas continan fuertemente sesgadas hacia el apoyo a la I+D y la innovacin tecnolgica
con alto grado de novedad, muy pocas empresas presentan dicho perfil innovador, lo cual
explica en gran parte que las intervenciones de poltica an no hayan logrado una cobertura
satisfactoria para varios sectores priorizados en el PENCTI.
vii
ABSTRACT
The purpose of this thesis is to assess the degree of adequacy of the business innovation
fostering measures implemented in Uruguay by ANII, between 2008 and 2014, both to the
guidelines set forth in the strategic plan document in force in this matter, the PENCTI
(National Strategic Plan for Science, Technology and Innovation), and to the
characteristics of the innovation processes of the firms belonging to different productive
sectors, and specially, those defined as strategic by the Government. In order to better
understand this objective of study, the research begins by contextualising it in three
dimensions: i) thematic reach (science, technology and innovation policy analysis);
historical dimension (evolution in the long term); geographical dimension (Uruguay in the
Latin American context).
The methodological strategy involved the triangulation of techniques, combining the
documentary and bibliographical sources systematisation with the creation and processing
of primary databases, the development, implementation and analysis of interviews to
qualified informants and the multivariate analysis of national innovation surveys.
The research enables the conclusion that there is a significant gap between the innovation
policy explicitly stated in the PENCTI and that actually implemented, particularly through
the instruments ANII manages. While the strategic guidelines are based on a wide focus of
the innovation processes, the policy actually applied has a more restrictive approach, which
strongly limits its reach. Such differences warn us about the existence of different
underlying conceptions among those who made explicit the innovation policy and those in
charge of its design and implementation.
Finally, based on the analysis of the agricultural, manufacturers, and services companies
innovation processes, and the evaluation of their correspondence to the design of policy
instruments, it can be concluded that the heterogeneity in the innovation patterns has not
been adequately considered yet in the innovation policies in Uruguay. While the policies
are still strongly biased to supporting R&D and technological innovation with a high
degree of novelty, very few firms present such innovative profile, which explains to a great
extent the fact that a large number of the policy interventions have not achieved a
satisfactory coverage for several sectors prioritised by the PENCTI.
viii
PALABRAS CLAVE
[Polticas de Innovacin] [Sistema Nacional de Innovacin] [Patrones de Innovacin]
[Heterogeneidad Tecnolgica] [Poltica Basada en la Evidencia]
KEYWORDS
[Innovation Policy] [National Innovation System] [Innovation Patterns]
[Technological Heterogeneity] [Evidence Based Policy]
ix
TABLA DE CONTENIDOS
CAPTULO 1- INTRODUCCIN .......................................................................................... 1
1.1- Presentacin y justificacin .................................................................................... 1
1.2- Objetivos ................................................................................................................. 5
1.3- Estructura ................................................................................................................ 6
PARTE I- ASPECTOS TERICO-METODOLGICOS GENERALES ..................... 9
CAPTULO 2- MARCO CONCEPTUAL GENERAL .....................................................11
2.1- Teora de la innovacin y polticas de innovacin................................................ 11
2.1.1- Vinculacin entre teora y poltica de innovacin ............................................. 12
2.1.2- El concepto de SNI: visiones amplia y estrecha ............................................... 18
2.1.3- Los diferentes enfoques del SNI y las implicancias de poltica ........................ 20
2.1.4- Sistemas y polticas de innovacin en pases en desarrollo .............................. 22
2.1.5- Polticas similares para sistemas de innovacin diferentes? ........................... 25
2.2- Conceptos y definiciones operativas ..................................................................... 28
2.2.1- Polticas e instrumentos de innovacin ............................................................. 28
2.2.2- Tipos de polticas de innovacin ....................................................................... 34
CAPTULO 3- METODOLOGA Y FUENTES ................................................................41
3.1- Estrategia metodolgica ........................................................................................ 41
3.2- Fuentes de informacin ......................................................................................... 44
3.3- Estrategia expositiva ............................................................................................. 49
PARTE II- CONTEXTUALIZACIN DEL OBJETO DE ESTUDIO .........................53
CAPTULO 4- LAS POLTICAS DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN AMRICA LATINA .........................................................................................................55
4.1- Las polticas de CTI en Amrica Latina: una mirada de largo plazo .................... 56
4.1.1- Metodologa y fuentes de informacin.............................................................. 57
4.1.2- La evolucin general de los enfoques de poltica de CTI en la regin ............. 57
x
4.1.3- La heterogeneidad de las trayectorias a nivel de pases .................................... 66
4.2- Una aproximacin a las capacidades de diseo y ejecucin de polticas ............. 73
4.2.1- La generacin de indicadores de CTI ................................................................ 74
4.2.2- La formacin de RRHH en poltica y gestin de CTI ....................................... 90
4.2.3- Sntesis generacin de indicadores y formacin de RRHH en CTI ................ 103
4.3- Las polticas de CTI en la actualidad .................................................................. 105
4.3.1- Metodologa y fuentes de informacin............................................................ 105
4.3.2- Los instrumentos de poltica en la regin........................................................ 109
4.3.3- Los instrumentos de poltica a nivel de pas ................................................... 113
4.3.4- Sntesis de los instrumentos de poltica de CTI .............................................. 122
4.4- Sntesis del Captulo 4 ........................................................................................ 124
CAPTULO 5- REVISIN HISTRICA DE LAS POLTICAS DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN URUGUAY ....................................................... 133
5.1- Primeras polticas cientfico-tecnolgicas del siglo XX (1906-1920) ................ 134
5.2- Sustitucin de importaciones e importacin de tecnologas y modelos (1930-
1955) 143
5.3- Institucionalizacin de la poltica cientfico-tecnolgica (1960-1967) .............. 149
5.3.1- La creacin de la CIDE ................................................................................... 151
5.3.2- La reorganizacin del sistema cientfico-tecnolgico agropecuario ............... 155
5.3.3- La creacin del CONICYT ............................................................................. 158
5.4- Desmantelamiento del sistema cientfico (1973-1984)....................................... 164
5.5- Reconstruccin e impulso del sistema cientfico-tecnolgico (1985-1998) ....... 172
5.5.1- El resurgir de la investigacin en la Universidad de la Repblica .................. 173
5.5.2- El CONICYT y el primer Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa ........ 176
5.5.3- La reorganizacin del Sistema de Investigacin Agropecuario ...................... 180
5.5.4- Otras iniciativas de fomento a la innovacin y la competitividad .................. 183
5.6- Institucionalizacin de las polticas de innovacin (2001-2005) ........................ 188
xi
5.7- Reforma institucional y primera planificacin estratgica en CTI (2005-2014) 198
5.7.1- Las reformas del sistema institucional ............................................................ 198
5.7.2- El incremento de la inversin pblica en CTI ................................................. 201
5.7.3- El Plan Estratgico Nacional de Ciencia Tecnologa e Innovacin ................ 203
5.7.4- Las capacidades de gestin de las polticas de CTI ........................................ 209
5.7.5- El impulso a las polticas de innovacin ......................................................... 214
5.8- Sntesis del Captulo 5 ........................................................................................ 220
PARTE III- POLTICAS DE INNOVACIN Y PROCESOS DE INNOVACIN EN EL URUGUAY ACTUAL: ANLISIS EMPRICO ...................................................... 231
CAPTULO 6- LAS POLTICAS DE INNOVACIN EN URUGUAY EN LA LTIMA DCADA ............................................................................................................... 233
6.1- Introduccin ........................................................................................................ 233
6.2- La poltica de innovacin explcita (PENCTI) ................................................... 236
6.2.1- Los lineamientos de la poltica de innovacin ................................................ 238
6.2.2- Las reas y sectores priorizados ...................................................................... 241
6.2.3- Sntesis sobre poltica de innovacin explcita ............................................... 244
6.3- La poltica de innovacin implementada ........................................................... 245
6.3.1- Las polticas de innovacin en el contexto de polticas de CTI ...................... 245
6.3.2- Los tipos de instrumentos de poltica de innovacin ...................................... 255
6.3.3- La demanda por tipo de instrumento ............................................................... 262
6.4- El diseo de los instrumentos de poltica de innovacin .................................... 265
6.4.1- Caractersticas generales del diseo ................................................................ 266
6.4.2- Requerimientos de Mrito Innovativo y otros criterios tcnicos ................. 276
6.4.3- Requerimientos tcnicos y demanda de los instrumentos ............................... 286
6.4.4- Sntesis sobre diseo de los instrumentos de poltica de innovacin .............. 289
6.5- Cobertura efectiva de la poltica de innovacin .................................................. 292
6.5.1- Caracterizacin de empresas postulantes ........................................................ 292
xii
6.5.2- Caracterizacin de proyectos por reas priorizadas PENCTI ......................... 299
6.5.3- Sntesis anlisis de alcance y cobertura........................................................... 300
6.6- Sntesis del Captulo 6 ........................................................................................ 303
CAPTULO 7- TAXONOMA DE LA CONDUCTA INNOVADORA DE LAS EMPRESAS EN URUGUAY ............................................................................................... 311
7.1- Introduccin ........................................................................................................ 311
7.2- Antecedentes de taxonomas del comportamiento innovador ............................ 312
7.3- Estructura conceptual .......................................................................................... 321
7.4- Aspectos metodolgicos ..................................................................................... 335
7.4.1- Fuentes de informacin ................................................................................... 335
7.4.2- Estrategia metodolgica .................................................................................. 336
7.5- Anlisis a nivel de dimensiones .......................................................................... 343
7.5.1- Capacidades para la Innovacin ...................................................................... 343
7.5.2- Estrategia de Innovacin ................................................................................. 380
7.5.3- Percepcin de Obstculos para la Innovacin ................................................. 417
7.6- Anlisis integrado del proceso de innovacin .................................................... 440
7.6.1- Variables seleccionadas para analizar los Patrones de Innovacin ................. 440
7.6.2- Descripcin del anlisis multivariado para Patrones de Innovacin ............... 443
7.6.3- Caracterizacin de los grupos segn Patrones de Innovacin......................... 443
7.7- Sntesis del Captulo 7 ........................................................................................ 457
CAPTULO 8- SNTESIS FINAL Y CONCLUSIONES ............................................... 469
8.1- El contexto como factor determinante ................................................................ 470
8.2- Ajustes y desajustes entre polticas de explcitas, implementadas y patrones de
innovacin ..................................................................................................................... 474
8.2.1- Polticas explcitas vs. implementadas: distintas concepciones subyacentes .. 475
8.2.2- Polticas implementadas vs. patrones de innovacin: dbil respuesta a la
heterogeneidad ............................................................................................................... 477
xiii
8.3- Reflexiones finales: la paradoja de las polticas de innovacin .......................... 482
BIBLIOGRAFA .................................................................................................................... 485
ANEXOS .................................................................................................................................. 505
Anexo A- Listado de personas entrevistadas y pauta de entrevista ............................... 506
Anexo B Descripcin de indicadores de CTI seleccionados ...................................... 509
Anexo C Indicadores de CTI en Amrica Latina y otros pases ................................ 512
Anexo D Formacin en polticas y gestin de CTI en Amrica Latina ..................... 516
Anexo E Instrumentos de promocin de la CTI en Amrica Latina .......................... 519
Anexo F Evolucin del PBI sectorial en Uruguay ..................................................... 521
Anexo G Diagrama de objetivos del PENCTI............................................................ 523
Anexo H Caracterizacin instrumentos de promocin de la innovacin de ANII ..... 524
Anexo I Demanda de los instrumentos de promocin de la innovacin de ANII ...... 530
Anexo J Demanda de los Fondos Sectoriales ............................................................. 531
Anexo K Demanda, aprobaciones y requerimientos de evaluacin ........................... 532
Anexo L Sectores y sub-sectores analizados .............................................................. 533
Anexo M Correspondencias entre sectores PENCTI y CIIU ..................................... 534
Anexo N -Variables utilizadas ....................................................................................... 536
Anexo O Caracterizacin general de las empresas analizadas .................................... 537
Anexo P- Descripcin del anlisis multivariado ........................................................... 538
Anexo Q- Patrones de Innovacin de los sectores priorizados PENCTI ...................... 605
xiv
1
CAPTULO 1- Introduccin
1.1- Presentacin y justificacin
Uruguay ha desarrollado polticas de ciencia y tecnologa al menos desde comienzos del
siglo XX, aunque la institucionalizacin de dichas polticas en el pas a nivel
gubernamental se inici recin en la dcada del 60, con la creacin del Consejo Nacional
de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICYT, 1961). Los orgenes de la
institucionalizacin de la poltica cientfico-tecnolgica en el Uruguay tienen estrecha
relacin con procesos ocurridos en toda Amrica Latina y gran parte del mundo, y se
fundamentan conceptualmente en el contrato social establecido entre ciencia y Estado a
mediados de siglo XX y en el denominado modelo lineal de innovacin (Davyt, 2011).
A pesar del inicio del apoyo formal a la ciencia y la tecnologa en la dcada del 60
durante las siguientes tres dcadas las polticas declaradas estuvieron cuasi-vacas de
contenidos, de capacidades en trminos de recursos humanos y carentes de apoyo
presupuestal y poltico, evidenciando una fuerte divergencia entre la poltica cientfica
expresada en el diseo institucional y en el discurso poltico (poltica cientfica explcita,
en trminos de Herrera, 1971), con la poltica cientfica efectivamente implementada en el
pas.
En efecto, es recin a partir de 1985, luego del retorno de la democracia, que se empiezan a
aplicar en el Uruguay un conjunto de intervenciones deliberadas y con dotacin de
recursos para el fomento a la actividad cientfico-tecnolgica. Entre ellas cabe destacar la
creacin del Programa de Desarrollo de las Ciencias Bsicas PEDECIBA (Universidad de
la Repblica/MEC) en 1986, que dio fuerte impulso a la formacin de postgrados en dichas
reas del conocimiento; la reorganizacin del sistema de investigacin agropecuario y
creacin del Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria INIA en 1989, orientado a
fomentar la investigacin en el sector; la creacin de la Comisin Sectorial de
Investigacin Cientfica (CSIC) en 1991, con el objetivo de promover la investigacin
cientfica y tecnolgica en la Universidad de la Repblica; y la implementacin, a partir
del mismo ao, del primer Programa Nacional de Desarrollo de Ciencia y Tecnologa
(CONICYT-BID).
2
Por otra parte, tambin en los aos 90, se comienzan a desarrollar los primeros formatos
institucionales de relacionamiento pblico-privado para fomentar el asociacionismo y la
cooperacin orientada al aumento de la competitividad empresarial. Entre ellos se pueden
mencionar los Ncleos Empresariales Sectoriales, los parques tecnolgicos y las Mesas
Tecnolgicas Sectoriales en las cadenas agroindustriales. Otro ejemplo institucional de
articulacin pblico-privado es el Centro de Gestin Tecnolgica (CEGETEC), creado por
iniciativa de la Cmara de Industrias del Uruguay (CIU) con apoyo del Programa
CONICYT-BID (Zurbriggen y Gonzlez, 2010).
Asociado con la implementacin de polticas y programas de ciencia y tecnologa, a partir
de la dcada del 90 se comenz a generar, en diversas instituciones del pas, experiencia
en la gestin de este tipo de polticas y de sus correspondientes instrumentos, y se inici un
gradual proceso de profesionalizacin de dicha gestin. Acompaando el proceso, se
emprendieron esfuerzos de medicin sistemtica de las capacidades cientfico-tecnolgicas
y posteriormente tambin de innovacin- nacionales.
Al igual que en la mayora de los pases de la regin, hasta la dcada del 90 las
intervenciones implementadas en Uruguay en el campo de la ciencia, la tecnologa y la
innovacin (de aqu en ms CTI) a nivel general, correspondan a polticas cientficas y/o
tecnolgicas. Recin en la segunda mitad de dicha dcada se comenzaron a aplicar en el
pas, de forma experimental, los primeros instrumentos especficos de fomento a la
innovacin empresarial (FINTEC1).
Los primeros aos del siglo XXI fueron crticos para el desarrollo de actividades de ciencia
y tecnologa en Uruguay debido a la profunda crisis econmica y financiera que azot al
pas, y determin importantes recortes en los fondos nacionales asignados a apoyar dichas
actividades. Sin embargo, desde el punto de vista del enfoque de las polticas esos aos
representaron el inicio de una nueva etapa, donde la poltica de innovacin adquiri un
nuevo posicionamiento en el pas. Esta etapa est marcada por dos hitos principales: la
creacin de una nueva institucionalidad en ciencia, tecnologa, y ahora tambin en
innovacin; y la ejecucin de un segundo programa nacional de fomento al desarrollo de
dichas actividades.
1 El FINTEC (Financiamiento de la Innovacin Tecnolgica) fue un Subprograma del Programa CONICYT-BID.
3
El cambio en el sistema institucional implic, entre otros aspectos, la institucionalizacin
de las polticas de innovacin en el Uruguay, con la creacin de la "Direccin Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin" (DINACYT) en la rbita del MEC y del Consejo
Nacional de Innovacin, Ciencia y Tecnologa, que sustituy al anterior "Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas" (ambos denominados CONICYT).
La DINACYT fue responsable de la ejecucin del nuevo programa financiado por el BID:
el Programa de Desarrollo Tecnolgico (PDT). A diferencia del programa CONICYT-BID,
el PDT estuvo ms enfocado en el fomento a la innovacin y el apoyo a la transferencia
tecnolgica al sector productivo, ms all de que los instrumentos de poltica aplicados no
lograran impactar significativamente en la propensin innovadora de las empresas a nivel
nacional.
A partir del ao 2005 se inicia una nueva etapa en el campo de las polticas pblicas de
CTI en Uruguay, que est marcada por una jerarquizacin sin precedentes de esta temtica
a nivel del Estado. La misma se caracteriz por un profundo rediseo del sistema
institucional, la elaboracin del primer plan estratgico nacional de CTI en el pas y un
fuerte aumento del apoyo financiero para sustentar la poltica definida.
La nueva reforma en el sistema institucional, entre otros aspectos dio lugar a la separacin
de las responsabilidades de definicin de la poltica de CTI y de su ejecucin en diferentes
instituciones. El nivel poltico estratgico del sistema pas a estar a cargo de un Gabinete
Ministerial de la Innovacin (GMI). Por otro lado, se cre una institucin con el cometido
especfico de constituir el brazo ejecutor de las polticas de CTI a nivel nacional: la
Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII).
Al GMI se le asign la responsabilidad de generar el primer documento de orientacin a
nivel nacional en esta rea: el Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin (PENCTI). El mismo establece un conjunto de principios rectores, marco
conceptual, objetivos y reas estratgicas prioritarias, con el propsito de guiar las polticas
pblicas en materia de ciencia, la tecnologa y la innovacin en el Uruguay. El PENCTI
explicit la adopcin por parte del Estado uruguayo de un enfoque sistmico de las
polticas de CTI, lo cual se enmarca en el cambio de paradigma de poltica a nivel
internacional y regional, que hasta fines de siglo XX haba estado dominado por el enfoque
lineal.
4
En particular, respecto a las polticas de innovacin, el PENCTI establece entre sus
principales lineamientos el apoyo a los diferentes sectores productivos del pas
independientemente de su intensidad tecnolgica; la focalizacin en determinados sectores
y tecnologas considerados estratgicos para el desarrollo nacional; la concepcin amplia
de innovacin; y el apoyo al desarrollo de capacidades de innovacin especialmente en las
PYMEs.
Desde el inicio de su operativa a fines del ao 2007, la ANII pas a gestionar la mayora de
los instrumentos pblicos especficos de promocin a la innovacin empresarial
implementados en el pas, ya sean financiados a travs de programas de prstamo o
donaciones internacionales (BID, Banco Mundial, Unin Europea), de cofinanciacin con
distintos organismos pblicos y/o privados nacionales (por ejemplo en el caso de los
Fondos Sectoriales), o del asesoramiento en el otorgamiento de beneficios fiscales para
proyectos que incluyan actividades de Investigacin, Desarrollo e Innovacin presentados
al amparo de la Ley de Inversiones2.
Entre los aos 2008 y 2014 la ANII avanz significativamente en el desarrollo de
instrumentos de promocin de la innovacin empresarial, y en particular en el diseo de
intervenciones de diverso tipo: de orientacin universal o dirigida a sectores especficos,
con la finalidad de apoyo a la innovacin, mejora de la competitividad o fomento a la
articulacin entre diferentes agentes del Sistema Nacional de Innovacin. En total la
institucin implement en el perodo ms 20 medidas de poltica diferentes para promover
la innovacin.
No obstante el importante aumento de la cantidad de instrumentos implementados, y a
pesar del incremento de recursos financieros destinados al fomento de la innovacin en el
pas, slo un nmero limitado de empresas ha solicitado y accedido a este apoyo pblico,
estando fuertemente concentradas en determinados sectores de la economa de alta
intensidad tecnolgica (en particular software), y siendo en general empresas con fuertes
antecedentes en investigacin e innovacin. Ha sido significativamente menor o
directamente nulo, en cambio, el acceso a estos instrumentos por parte de unidades
pertenecientes a otros sectores definidos en el PENCTI como estratgicos para el
2 Decreto 455/007.
5
desarrollo nacional (por ejemplo logstica y transporte y turismo), as como por parte de
empresas con menores antecedentes en trminos de innovacin y, sobre todo, de
investigacin cientfica.
Estos resultados alertan, por un lado, sobre la eventual existencia de desajustes entre los
lineamientos y prioridades explicitadas en el PENCTI y la poltica de innovacin
efectivamente implementada en el Uruguay en los ltimos aos. Cabe sealar que hasta la
fecha, y por lo menos hasta donde se conoce, no ha sido realizada en el pas una evaluacin
sobre la aplicacin efectiva del PENCTI, ni de la adecuacin de los instrumentos
ejecutados en esta rea a las prioridades establecidas en dicho documento.
Por otro lado, y an ms importante, los datos sugieren una limitacin en la potencialidad
de los instrumentos de fomento a la innovacin que han sido implementados en los ltimos
aos en Uruguay para aumentar la capacidad innovativa y promover la innovacin en
empresas que no pertenezcan a sectores intensivos en conocimiento, y/o posean una
importante trayectoria innovativa previa. Esto refleja la necesidad de analizar en
profundidad la adecuacin del diseo y criterios de seleccin de beneficiarios de los
instrumentos de promocin de la innovacin que estn siendo aplicados en el pas, a los
diferentes patrones de innovacin de las empresas a las cuales stas intervenciones de
poltica pretenden llegar, as como generar insumos para el diseo de mecanismos de
fomento que contemplen adecuadamente la heterogeneidad en el comportamiento
innovador empresarial.
1.2- Objetivos
La investigacin propuesta tiene como objetivo general evaluar el grado de adecuacin de
las medidas de poltica de fomento a la innovacin empresarial implementadas en Uruguay
por parte de la ANII durante el perodo 2008-2014, a los lineamientos y prioridades
establecidos en el Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin-
PENCTI, as como a los procesos de innovacin de las empresas pertenecientes a
diferentes sectores productivos del pas, y en especial a aquellos sectores definidos como
estratgicos para alcanzar el desarrollo nacional. Expresado en otros trminos, la tesis
busca analizar el nivel de convergencia entre la poltica explcita de innovacin de
Uruguay, la poltica de innovacin efectivamente aplicada en el pas en los ltimos aos, y
6
los patrones de innovacin de las empresas. Asimismo, la tesis tiene como objetivo general
aportar insumos -a partir del anlisis de Encuestas de Actividades de Innovacin- que
contribuyan a una mejor focalizacin de dichas intervenciones de poltica.
Los principales objetivos especficos de la tesis son:
1. Realizar un anlisis histrico del surgimiento y evolucin hasta la actualidad
de las polticas de CTI en Uruguay y su ubicacin en el contexto
latinoamericano e internacional, con especial foco en la generacin de
capacidades nacionales e institucionales para el diseo e implementacin de
este tipo de polticas.
2. Analizar el alcance y cobertura de las polticas especficas de promocin de
la innovacin que han sido aplicadas en Uruguay en la ltima dcada por
parte de la institucin creada especficamente con dicho cometido-, y
evaluar su nivel de adecuacin a las prioridades establecidas por la poltica
nacional en este campo (PENCTI).
3. Elaborar una taxonoma del comportamiento innovador de las empresas
uruguayas que integre unidades de los sectores industria, servicios y agro en
una misma estructura de anlisis, a los efectos de contribuir a la focalizacin
de las polticas pblicas de fomento a la innovacin en el Uruguay.
4. Aportar nuevos desarrollos metodolgicos que contribuyan a avanzar hacia
procesos de diseo, implementacin y evaluacin de polticas de innovacin
que hagan un mejor aprovechamiento de los sistemas de informacin
actualmente disponibles en el Uruguay, y en general contribuir a la
valorizacin de los sistemas de informacin nacionales como insumo de
poltica.
1.3- Estructura
La tesis se estructura en tres Partes, adems de esta Introduccin y la Sntesis final y
Conclusiones, y est integrada por 8 Captulos.
7
La Primera Parte presenta los aspectos tericos y metodolgicos generales de la
investigacin. La utilizacin del trmino general en la denominacin alude a que tanto el
marco conceptual como la descripcin metodolgica que se presentan en esta Parte sern
posteriormente profundizadas y/o enriquecidas con informacin ms especfica en los
captulos correspondientes de la Segunda Parte y la Tercera Parte de la tesis. La Primera
Parte consta de dos captulos: uno que expone el marco conceptual general de la
investigacin (Captulo 2) y otro que describe la estrategia metodolgica y las principales
fuentes de informacin utilizadas (Captulo 3).
La Segunda Parte de la tesis est orientada al anlisis del contexto histrico, geogrfico y
temtico del objeto de estudio, lo cual se realiza tambin a partir de dos captulos. En
primer lugar (Captulo 4) se analizan las polticas de CTI en Amrica Latina, y su
evolucin en el largo plazo. Dicho captulo realiza un repaso de la evolucin histrica de
estas polticas en la regin y los diferentes modelos conceptuales adoptados y tipos de
instrumentos utilizados, centrndose especialmente en los procesos de aprendizaje
asociados al diseo e implementacin de polticas, as como las capacidades institucionales
generadas en esta rea.
En segundo lugar (Captulo 5) se analizan las polticas de CTI, especficamente en
Uruguay, desde los primeros aos del siglo XX hasta la actualidad. El captulo presenta la
evolucin de dichas polticas en el pas y su vinculacin con el contexto nacional y
regional, y en particular da cuenta del proceso de acumulacin de capacidades
institucionales para el diseo y gestin de polticas en esta rea.
La Tercera Parte de la Tesis se centra especficamente en las polticas de innovacin en
Uruguay en los ltimos aos y tiene un fuerte componente de anlisis emprico. Esta Parte
consta de dos captulos. El primero de ellos (Captulo 6) analiza las polticas e
instrumentos de innovacin desarrollados en Uruguay a partir de la implementacin de la
reforma del sistema institucional de 2005 en particular los ejecutados por la ANII- y
evala su grado de adecuacin a los lineamientos y prioridades establecidos en el PENCTI.
En otras palabras, el captulo se centra en el estudio del nivel de convergencia entre la
poltica explcita de innovacin y la poltica de innovacin efectivamente implementada en
Uruguay en los ltimos aos.
8
El segundo captulo de la Tercera Parte (Captulo 7) presenta una taxonoma del
comportamiento innovador de las empresas pertenecientes a diversos sectores productivos
en Uruguay, incluyendo la industria manufacturera, el sector servicios y el sector
agropecuario. Dicha taxonoma fue construida a partir de un anlisis multivariado en base a
resultados de Encuestas de Actividades de Innovacin realizadas en el pas, y su diseo
estuvo orientado a responder a las principales necesidades de informacin de la poltica de
innovacin. A partir de la taxonoma elaborada se identifican diferentes patrones de
innovacin de las empresas y se evala su nivel de convergencia con las polticas de
innovacin que han sido implementadas en los ltimos aos en el Uruguay.
Finalmente, el Captulo 8 presenta una sntesis de la investigacin, sus principales
conclusiones y plantea algunas reflexiones finales.
9
PARTE I- ASPECTOS TERICO-METODOLGICOS
GENERALES
10
11
CAPTULO 2- Marco Conceptual General
En este captulo se presenta el marco conceptual general respecto a los temas centrales
relacionados con el objeto de estudio.
El captulo se estructura en dos secciones. En la primera de ellas se exponen distintos
aspectos relativos a la vinculacin entre teora de la innovacin y polticas de innovacin, y
el particular se profundiza sobre el enfoque de sistemas de innovacin, el cual constituye la
principal referencia terica de la tesis.
En la segunda seccin, por su parte, se precisan algunos conceptos claves y definiciones
operativas que son utilizados durante la investigacin. Incluye la definicin de polticas y
de instrumentos de innovacin, as como una caracterizacin de los principales tipos de
polticas.
2.1- Teora de la innovacin y polticas de innovacin
En esta seccin se analiza la vinculacin entre los avances en la comprensin del fenmeno
de la innovacin y los enfoques y prescripciones de poltica prevalecientes en este campo.
El primer apartado presenta un breve repaso de la relacin histrica entre la teora de la
innovacin y las polticas de innovacin desde la segunda postguerra a la actualidad. El
segundo apartado da continuidad al anterior y profundiza en la presentacin de un
concepto clave como referencial terico de la tesis: el concepto de Sistema Nacional de
Innovacin, y las diferentes visiones identificadas sobre el mismo. El tercer apartado
aborda el anlisis de las implicancias de polticas de los diferentes enfoques sobre los
Sistemas Nacionales de Innovacin. En el cuarto apartado se destacan las particularidades
de los sistemas de innovacin en los pases en desarrollo y las implicancias de polticas
asociadas. Finalmente, se discute sobre las aparentes contradicciones existentes en la
actualidad entre los enfoques conceptuales de las polticas y las polticas efectivamente
aplicadas.
12
2.1.1- Vinculacin entre teora y poltica de innovacin
Desde la segunda postguerra hasta avanzados los aos 80 el modelo terico de la
innovacin ampliamente aceptado era el modelo lineal de la innovacin. Este modelo
tuvo su origen a finales de la Segunda Guerra Mundial, a partir de una aproximacin entre
ciencia y Estado derivada de las demandas planteadas por el conflicto blico. Las ideas
centrales del modelo fueron originalmente plasmadas en un informe presentado en 1945
por el Director de la Office of Scientific Research and Development (OSRD) de los Estados
Unidos, Vannevar Bush al Presidente Roosevelt de EEUU, en el cual se detallaban los
fundamentos de la existencia de una cadena lineal de innovacin, es decir, desde la
investigacin cientfica bsica hasta la innovacin tecnolgica y subsecuente bienestar
social, pasando por la ciencia aplicada y el desarrollo tecnolgico. Estos conceptos pasaron
a ser la base de un contrato social entre la comunidad cientfica y el Estado y a inspirar un
modelo normativo institucional que orient la poltica cientfico-tecnolgica de los pases
avanzados y posteriormente influy las prcticas y polticas de regiones relativamente
menos desarrolladas (Davyt, 2011).
El modelo lineal se caracteriza por ser simplista y poco realista, sin embargo, obtuvo una
considerable legitimidad al ser consistente con la consolidacin de la idea, durante los aos
50, de que el Estado deba cumplir un papel activo en todo lo relacionado al fomento de la
investigacin cientfica, en un contexto poltico, econmico y social marcado por las ideas
de la economa del bienestar3. El modelo presenta una variacin a partir de la segunda
mitad de la dcada del 60, cuando se comenz a prestar mayor atencin al papel
desempeado por la demanda del mercado en el proceso de innovacin. Esta percepcin
gener el modelo de innovacin inducida por la demanda, en el cual el mercado se concibe
como fuente de ideas a las que dirigir la investigacin cientfica. Tanto el enfoque de la
innovacin impulsada por la ciencia (technology push), como el de la innovacin inducida
3 No obstante la crtica que en general se le hace al modelo lineal, respecto a su carcter lineal, simplista y hasta mecnico, Balconi et al (2010) sealan que el modelo es ms rico de lo que se puede encontrar en el reporte de Bush por al menos dos razones: el reporte contiene solo el rudimento del modelo y solo presenta la versin agregada del mismo. Los precitados autores afirman que, efectivamente, el modelo lineal explica solo a una parte muy limitada de la realidad, pero podra ser interpretado como un subsistema dentro en un sistema ms amplio en el cual se reconozca ms claramente que el proceso innovativo es de naturaleza dinmica e interactiva.
13
por las necesidades del mercado (market pull) se caracterizan por la concepcin lineal del
proceso de innovacin (Rothwell, 1994).
En el plano de la teora econmica, el modelo lineal es coherente con la teora neoclsica y
el modelo de "fallas de mercado". En efecto, la teora neoclsica asume que el
conocimiento tecnolgico resulta de actividades formales de investigacin y desarrollo
(I+D), y consiste en un conocimiento codificado, archivado y generado exgenamente a las
actividades productivas donde se incorpora; y que sus caractersticas no cambian como
resultado de su aplicacin efectiva en la produccin. Resulta de lo anterior una concepcin
lineal de la innovacin, que descarta la evolucin de las tecnologas a travs de su
aplicacin, y en donde la invencin, la innovacin y la difusin son fases perfectamente
distinguibles y tajantemente separadas.
La teora neoclsica del cambio tcnico, parte de modelo de equilibrio que supone un
mercado de competencia perfecta donde se genera una asignacin eficiente de todos los
recursos (ptimo de Pareto). Segn esta visin, la intervencin estatal solamente estara
justificada en caso que la asignacin de recursos para la generacin de nuevo conocimiento
mediante la economa de mercado no fuese apropiada en trminos de bienestar, alejndose
del ptimo.
Algunos economistas, entre los que destacan Kenneth Arrow (1962) y Joseph Stiglitz
(1986), han hecho hincapi en la distancia entre este modelo y el mundo real, y realizaron
importantes contribuciones a la comprensin de la economa en el campo de la innovacin.
Estos autores identificaron fallas del mercado que afectan los incentivos de las empresas
para innovar y por tanto requeriran la intervencin pblica para apoyar los procesos de
innovacin. Segn Arrow (1962) hay tres problemas interrelacionados relativos a la
naturaleza del conocimiento que dan lugar a fallas del mercado y justificaran la accin
pblica. Estos son: i) la falta de apropiabilidad de los beneficios econmicos derivados de
la generacin del conocimiento (la facilidad con que la informacin se puede copiar y
distribuir hace poco atractivo para el sector privado invertir en su produccin); ii) la
incertidumbre (en el proceso de produccin de conocimiento, los resultados no son
predecibles); y iii) la indivisibilidad (existen economas de escala en la produccin de
conocimiento) (Borrs y Lundvall, 1997). En la misma lnea, Nelson (1959), tambin
observaba la existencia de contradicciones, en una economa competitiva, entre las
14
condiciones necesarias para una investigacin bsica eficiente y la apropiacin de las
ganancias por parte de las empresas que patrocinan la investigacin.
El modelo lineal, junto con la teora de las fallas de mercado, ha dado lugar a una poltica
tecnolgica dirigida hacia la generacin de nuevos conocimientos del tipo bien pblico,
cuya difusin en el sistema productivo se supone que se produce sin costos adicionales
para las empresas (polticas de oferta). Las polticas basadas en el modelo lineal estn
dirigidas hacia la generacin de innovaciones mediante la creacin de centros de
investigacin, el apoyo a la I+D, la formacin de recursos humanos, o la financiacin
directa a las actividades de investigacin empresariales. Otro espacio de accin del Estado
que deriva de la teora de fallas de mercado es la generacin de una poltica de regulacin
y proteccin como intento de corregir los problemas de apropiabilidad (Heijs, 2001).
Los enfoques neoclsicos, con su visin lineal, no han tenido impacto negativo sobre la
inversin en la produccin de conocimiento, sino en la comprensin del fenmeno de la
innovacin. Varios estudios sugieren que conceptos tales como fallas del mercado, no
captan la complejidad dinmica de las combinaciones sistmicas que emergen para hacer
frente a los problemas de la innovacin en los contextos nacionales (Teubal, 1996; Borrs
y Lundvall, 1997; Edquist y Hommen, 1999; Edquist, 2001; Dodgson et al, 2011; Bianchi,
2011, entre otros). Estos autores consideran que la perspectiva de fallas de mercado es
demasiado restrictiva para proveer una base analtica y emprica adecuada para las polticas
de innovacin. No rechazan la nocin de que los mercados pueden fallar - pueden fallar y
lo hacen- pero plantean que esas "fallas" son una consecuencia intrnseca del proceso de
innovacin en s mismo: casi todos los aspectos relacionados con la creacin de
conocimiento y aprendizaje se caracterizan por fallas de mercado, que slo podran ser
eliminadas si cesa la innovacin. Adicionalmente -como observa Teubal- el concepto de
fallas de mercado refleja un fuerte sesgo, ya que lleva implcito el supuesto de que el
mercado tiene ventajas sobre otras configuraciones institucionales, cuando se trata de la
asignacin de recursos para el desarrollo de la innovacin.
Un modelo terico alternativo y opuesto al modelo lineal del cambio tecnolgico es el
modelo sistmico desarrollado a partir de los aos 80, que implica cambios radicales para
el diseo de la poltica de innovacin por parte de la administracin pblica. El modelo
sistmico considera a la innovacin como un proceso dinmico e interrelacionado,
15
acumulativo, especfico de un lugar y conformado institucionalmente (Cassiolato y Lastres,
2005). El desarrollo de este enfoque ha sido influenciado por diferentes teoras de la
innovacin tales como las teoras evolucionistas (Nelson y Winter, 1977), neo-
schumpeterianas (Freeman, 1987) y las teoras de aprendizaje interactivo (Lundvall, 1988;
Lundvall y Johnson, 1992).
La base micreconmica de este nuevo enfoque se puede encontrar en el concepto de
relacin usuario-productor y de mercados organizados desarrollado por Lundvall (1988).
Lundvall observa que en los mercados puros en los que se basa la teora neoclsica, la
nica informacin que intercambian productores y consumidores refiere a productos ya
existentes en el mercado y es solo de tipo cuantitativo, sobre precios y cantidades. Adems,
dicha teora supone que las relaciones entre productores y usuarios son annimas. Esto
implica que los productores no tienen informacin sobre las necesidades potenciales de los
usuarios y los consumidores no tienen informacin sobre el valor de uso de los nuevos
productos. En este contexto de extrema incertidumbre para los agentes, las innovaciones de
producto seran hechos fortuitos o excepcionales (Lundvall, 1988:3).
De acuerdo a Lundvall, el hecho de que las innovaciones de producto sean frecuentes en el
mundo real demuestra que la mayora de los mercados reales son mercados organizados,
ms que mercados puros. Los mercados organizados se caracterizan por transacciones
entre unidades formalmente independientes en las cuales se intercambia informacin sobre
volumen y precios, pero que tambin involucran un relacionamiento organizacional, que
puede incluir intercambio de informacin cualitativa (por ejemplo sobre oportunidades
tecnolgicas, caractersticas de los productos, necesidades de los usuarios) y cooperacin
directa entre productores y usuarios. Los procesos de interaccin y cooperacin se basan en
cdigos de comportamiento -tales como el respeto y la confianza mutua-, lo cual permite
reducir la incertidumbre, disminuye el comportamiento oportunista y genera un ambiente
adecuado para el aprendizaje interactivo y la innovacin4. De esta forma, la interaccin
entre productores y usuarios en particular cuando sta es persistente en el tiempo y los
4 Si bien Lundvall define los mercados organizados estrictamente en trminos de la relacin productor-usuario de innovaciones, existen otras relaciones de cooperacin, horizontales y verticales, que tambin incluyen elementos de organizacin (Corona et al, 1994: 692). Los precitados autores sealan que se puede ampliar la definicin de mercados organizados y asociarla al enfoque de redes.
16
usuarios son calificados-, se ubica en la base los procesos de aprendizaje y de innovacin
de una economa (Lundvall, 1988:6).
Tambin en oposicin a la teora convencional, Lundvall advierte que en algunos casos las
actividades de innovacin y trayectorias tecnolgicas se pueden desviar sistemticamente
de las necesidades de los usuarios, dando lugar a lo que el autor denomina innovaciones
insatisfactorias (Lundvall, 1988:7). Este tipo de innovaciones se originan por el
desencuentro entre usuarios y productores, y son ms probables cuando existen relaciones
asimtricas de conocimiento entre ambos (los conocimientos del productor son muy
superiores a los de los usuarios). Las innovaciones insatisfactorias se caracterizan por tener
un alto valor tcnico o de novedad, pero muy bajo valor de uso, al menos para los usuarios
a los que va dirigida y el contexto especfico en que se desarrollan.
A nivel macro, este modelo sistmico subraya la importancia de la estructura institucional,
lo que plasma en el concepto de Sistema Nacional de Innovacin (en adelante SNI). En la
literatura no existe an un consenso sobre el alcance del concepto de SNI, (este tema se
profundizar en el apartado siguiente), pero en trminos generales se puede definir como
un conjunto de instituciones que interactan entre s para desarrollar, difundir, transferir o
aplicar tecnologas y conocimiento, y operan dentro de los lmites de un pas o nacin.
Algunas de las definiciones fundacionales del concepto de SNI se presentan a continuacin:
[] the network of institutions in the public and private sectors whose activities and interactions initiate, import, modify and diffuse new technologies. (Freeman, 1987:1)
[] the elements and relationships which interact in the production, diffusion and use of new, and economically useful, knowledge []. And are either located within or rooted inside the borders of a nation state. (Lundvall, 1992:2)
[] a set of institutions whose interactions determine the innovative performance ... of national firms. (Nelson, 1993:4)
Las principales caractersticas del enfoque de sistemas de innovacin sintetizadas por
Edquist y Hommen (1999)- son las siguientes: i) coloca a la innovacin y a los procesos de
aprendizaje en el centro del modelo; ii) adopta una perspectiva integral e interdisciplinaria;
iii) emplea una perspectiva histrica; iv) enfatiza en las diferencias entre sistemas, ms que
en la optimalidad de los sistemas; v) enfatiza en la interdependencia y no linealidad; vi)
reconoce el rol central de las instituciones en los procesos de innovacin vii) abarca
17
innovaciones tanto de productos como organizacionales; viii) constituye un marco
conceptual ms que una teora formal.
En el contexto del enfoque sistmico, el Estado puede jugar un rol importante en la
coordinacin e integracin de distintos componentes del SNI, e inclusive tener un rol
directo en el impulso a la demanda a travs de mecanismos de compras pblicas para la
innovacin.
Esta perspectiva desva la atencin de las fallas del mercado, y desde el punto de vista de la
justificacin de la poltica de innovacin se basa en un concepto alternativo: el de fallas
de sistema (OECD, 1998). Teubal (1998) define las fallas de sistema como la ineficiencia
en el conjunto de actividades que deberan ser emprendidas tanto por los mecanismos de
poltica de un pas como por las fuerzas de mercado a fin de estimular los componentes del
SNI que tengan un valor estratgico para la economa (Teubal, 1998:156). Estas fallas se
asocian a la existencia de problemas en la estructura del sistema (falta, insuficiencia o
inadecuacin de algn elemento), o al mal funcionamiento del mismo (conexiones,
interacciones o integraciones insuficientes o inadecuadas)5.
El reconocimiento del modelo sistmico implica que la poltica de innovacin basada
nicamente en la generacin de conocimiento (polticas de oferta) no es suficiente. Este
enfoque reconoce que la creacin de conocimiento y su conversin en innovaciones para el
mercado son dos cosas muy distintas. Siendo la innovacin una actividad compleja de
ndole acumulativa, y la transferencia tecnolgica una actividad difcil y costosa, son
importantes algunas medidas de la poltica de innovacin tales como el apoyo a la
5 Woolthuisa et al (2005), realiza una revisin de los diferentes tipos de fallas de sistema identificados por la literatura, e identifica 8 tipos diferentes: i) fallas de infraestructura, ya sea infraestructura fsica en general o especfica de ciencia y tecnologa (Smith, 1999; Edquist et al.,1998); ii) fallas de transicin, que son la incapacidad de las empresas para adaptarse a los nuevos avances tecnolgicos (Smith, 1999); iii) fallas de bloqueo o dependencia del pasado, que son la incapacidad de los sistemas completos de adaptarse a los nuevos paradigmas tecnolgicos (Smith, 1999; Edquist et al., 1998); iv) fallas institucionales fuertes, que son fallas en el marco de regulacin y rgimen jurdico general de las instituciones (Smith, 1999; Edquist et al., 1998; Johnson y Gregersen, 1994); v) fallas institucionales suaves, que son fallas en la cultura poltica y valores sociales de las instituciones (Smith, 1999; Carlsson and Jacobsson, 1997; Edquist et al., 1998; Johnson and Gregersen, 1994); vi) fallas de red fuertes, que devienen cuando los actores tienen vnculos estrechos y como resultado se pierden nuevos desarrollos externos (Carlsson and Jacobsson, 1997); vii) fallas de red suaves o fallas de complementariedades dinmicas, que es cuando fallan los vnculos entre los actores como resultado del uso insuficiente de las complementariedades y del aprendizaje interactivo (Carlsson and Jacobsson, 1997, Malerba, 1997); y viii) falla de capacidades, que es cuando las empresas -especialmente las pequeas- carecen de capacidad para aprender con rapidez y eficacia, y por lo tanto son incapaces de pasar a nuevas tecnologas (Smith, 1999 y Malerba, 1997). Woolthuisa et al (2005: 610).
18
transformacin interna de la capacidad de absorcin de las empresas (especialmente en las
PyMEs), la mejora en la infraestructura tecnolgica, el fomento de los flujos de
transferencia tecnolgica, o los mecanismos pro-activos de contratacin pblica
tecnolgica. Es decir, el Estado tendra que estimular tanto el entorno de las empresas
como las capacidades para innovar de las empresas en s mismo, lo que implica una
atencin superior a los aspectos de demanda en comparacin con las concepciones lineales
de la innovacin.
En sntesis, la evolucin del desarrollo terico sobre la innovacin ha determinado
fuertemente las orientaciones de poltica en este campo. En efecto, se verifican fuertes
paralelismos y conexiones lgicas entre las teoras y las polticas de innovacin. Las
teoras del proceso de innovacin pueden ser clasificadas en lineales o sistmicas.
Similarmente, las polticas de innovacin pueden ser clasificadas en forma simplificada-
entre aquellas orientadas al lado de la oferta y aquellas orientadas al lado de la demanda.
Por un lado, la visin lineal del proceso de innovacin apoya a una orientacin de polticas
de innovacin del lado de la oferta. Por otro lado, la perspectiva sistmica de la innovacin
se asocia ms al lado de la demanda, tanto en trminos tericos como de relevancia poltica
(Edquist y Hommen, 1999).
2.1.2- El concepto de SNI: visiones amplia y estrecha
Las intervenciones de poltica reflejan inevitablemente ideas, marcos conceptuales y
enfoques tericos subyacentes. En particular respecto a las polticas de innovacin, stas
tuvieron un impacto decisivo a partir del desarrollo del concepto de Sistemas Nacionales
de Innovacin.
Sin embargo, y tal como advierten varios autores incluyendo el propio Lundvall- al
trmino SNI se le ha atribuido diferentes significados, siendo la principal diferencia el
nivel de amplitud con que ste se concibe (Lundvall, 1992, 2006, 2007; Mytelka y Smith,
2002; Navarro, 2001; Radosevic, 2012, entre otros).
De acuerdo a dichos autores, algunos enfoques se pueden asociar a un concepto de SNI en
sentido estrecho, considerndolo principalmente como una continuacin y ampliacin de
los anteriores conceptos "sistemas nacionales de ciencia" y "polticas nacionales de
19
tecnologa. El foco del anlisis en estos casos se centra en el relacionamiento sistmico
entre los esfuerzos de I+D de las empresas, las instituciones de ciencia y tecnologa
(incluyendo universidades), y la poltica pblica. El anlisis puede incluir mercados de
conocimiento (derechos de propiedad intelectual) y aspectos del mercado financiero (por
ejemplo capital de riesgo), pero normalmente no incluye instituciones y organizaciones que
conforman el desarrollo de competencias en la economa, como la educacin y la
formacin, las relaciones laborales y la dinmica del mercado de trabajo (Mytelka y Smith,
2002; Lundvall, 2006).
En otras palabras, el SNI en sentido estrecho refiere a los sistemas formales de I+D y a las
instituciones y organizaciones directamente implicadas en los procesos de investigacin y
exploracin (learning by searching y by exploring6) (Navarro, 2001). Dicha concepcin se
asocia con lo que Jensen et al (2007) denominan modo de innovacin Science,
Technology and Innovation (modo STI).
Otro punto importante que diferencia las versiones amplia y estrecha del SNI, es el
concepto de innovacin que emplean. Los autores que utilizan una concepcin estrecha del
SNI en general limitan el anlisis a las instituciones y mecanismos que apoyan la
innovacin tecnolgica, esto es, no consideran las innovaciones organizativas,
institucionales o de otro tipo. Asimismo, la reflexin asociada a la concepcin estrecha del
SNI se relaciona principalmente con los determinantes de las innovaciones radicales y de
los cambios de los sistemas tecnolgicos (Navarro, 2001).
Por otro lado, existe una concepcin ms amplia del SNI, que ha tenido entre sus
principales exponentes a autores como Freeman (1987) y Lundvall (1992). La definicin
amplia del SNI incluye todas las partes y aspectos de la estructura econmica y la
configuracin institucional que afectan el aprendizaje, no slo los vinculados con la
bsqueda y la exploracin. De acuerdo con Lundvall (1992) los sistemas de produccin,
marketing, finanzas, entre otros, representan en s mismos subsistemas en los cuales el
6 El aprendizaje por investigacin (learning by searching) es una actividad que busca explcitamente aumentar el conocimiento con objeto de estimular la innovacin y que, en consecuencia, es organizado a estos efectos. El aprendizaje por exploracin (learning by exploring) es el derivado de actividades de investigacin bsica, menos orientadas por el beneficio econmico y llevadas a cabo por universidades u organizaciones similares. Por su dbil orientacin finalista, el aprendizaje por exploracin da lugar en ocasiones a resultados imprevistos o no perseguidos, que rompen con el sendero acumulativo de desarrollo y crean la base para un nuevo paradigma tecnolgico.
20
aprendizaje tiene lugar 7 . Esta concepcin considera que una importante fuente de
innovacin, adems de la ciencia, es el aprendizaje interactivo llevado a cabo en los
procesos de produccin y las ventas.
De esta forma el SNI definido en un sentido amplio incluira tanto el modo de innovacin
STI (con nfasis en la I+D y en la utilizacin y acceso de conocimiento explcito y
codificado), como el modo de innovacin DUI -learning by doing, using, interacting-
definido por Jensen et al (Lundvall, 2007)8. El modo de innovacin DUI se caracteriza por
centrarse en un conocimiento basado en la experiencia y en una continua y pragmtica
recombinacin de conocimientos procedentes de diversas fuentes, tanto internas como
externas a la empresa (Asheim, 2010)
Finalmente, desde la concepcin de SNI en sentido amplio, la innovacin tambin se
considera de forma amplia. Lundvall (2006) define la innovacin como un proceso
acumulativo y continuo que incluye no solamente la innovacin radical e incremental, sino
tambin la difusin, absorcin y utilizacin de la innovacin. Esta visin de la innovacin,
a diferencia de la concepcin ms estrecha, abarca tanto la innovacin tecnolgica como la
organizacional.
2.1.3- Los diferentes enfoques del SNI y las implicancias de poltica
En las dos percepciones antes descriptas de los Sistemas Nacionales de Innovacin (en
sentido estrecho o amplio), subyacen diferentes concepciones de las polticas de
innovacin, tanto a lo que refiere a su alcance, como a su foco (Radosevic, 2012).
La comprensin del SNI en un sentido estrecho conduce a polticas destinadas casi
exclusivamente a fomentar los esfuerzos de I+D en sectores de alta tecnologa (Lundvall,
2007). Frecuentemente las empresas y sectores de baja y media tecnologa no son
7 En el enfoque de Lundvall, la innovacin es conceptualizada como aprendizaje, es por definicin una novedad en las capacidades y conocimientos que componen la tecnologa. Esto implica entender la tecnologa y el aprendizaje a travs de tres conceptos bsicos: los mercados organizados, el aprendizaje interactivo y la estructura institucional (Mytelka y Smith, 2002) 8 Las formas de aprendizaje aprender haciendo o learning by doing (Arrow, 1962), aprendizaje por el uso o learning by using (Rosenberg, 1982), y aprender interactuando o learning by interacting (Lundvall, 1988), forman parte del aprendizaje por produccin (learning by producing). Este ltimo es el aprendizaje que surge como producto de actividades econmicas organizadas con otros fines primarios, esto es, un aprendizaje enraizado en actividades rutinarias de produccin y distribucin (Navarro, 2001).
21
alcanzados por este tipo de poltica, dado que en general invierten muy poco en I+D
(Robertson y Smith, 2009).
La conceptualizacin de los SNI de forma amplia, en cambio, no solo da lugar a polticas
orientadas a estimular el sistema de ciencia y tecnologa y las actividades de investigacin,
sino que tambin se orienta a fomentar el aprendizaje ligado a la prctica, y el desarrollo de
competencias y capacidades en todo el entramado productivo y social (Navarro, 2001).
Desde este enfoque, las polticas de innovacin, deberan tender a apoyar a empresas
variadas, reconocer las fortalezas y complementariedades de los diferentes tipos de
empresas y coordinar sus esfuerzos a travs de la creacin de cadenas de innovacin que
involucren la vinculacin tanto entre empresas como con otros agentes (Edquist y
Hommen, 1999). Otra implicancia de poltica del enfoque amplio de sistemas es el impulso
a la innovacin tambin desde el lado de la demanda, ya sea a partir de las compras
pblicas, la mejora de la relacin usuario-productor, o el fortalecimiento de las capacidades
de innovacin de los usuarios (Radosevic, 2012). Algunas otras medidas de poltica
asociadas a este enfoque son el apoyo al desarrollo de competencias absorcin de
tecnologas y conocimiento, as como de innovacin en las PyMES; la promocin de la
difusin de buenas prcticas organizacionales a travs de toda la economa; y la renovacin
de las formas acadmicas y otras formas de formacin con el objetivo de promover la
creatividad y la capacidad para vincular el conocimiento cientfico a la solucin de
problemas prcticos (Lundvall, 2006).
Un aspecto en particular que marca importantes diferencias en el enfoque de poltica a
partir de las dos concepciones del SNI refiere al fomento de la interactividad y aprendizaje.
Los enfoques basados en una concepcin estrecha del SNI centran sus esfuerzos en el
fomento de la interaccin entre las universidades o institutos de investigacin y las
empresas, de forma de facilitar la circulacin de conocimiento cientfico, pero descuidan el
fomento a la interaccin al interior y entre empresas en general, y en particular cuando
stas pertenecen a sectores de intensidad tecnolgica media o baja. Lundvall (2007) es
especialmente crtico respecto a la concepcin y aplicacin restringida de las ideas de
interactividad y aprendizaje en las polticas de fomento a la innovacin, y cuestiona en qu
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medida la interaccin dinmica solo entre dos polos (universidad-empresa), hace al
funcionamiento de un sistema9.
En el plano prctico de las polticas de innovacin, diversos estudios han coincidido en
sealar que si bien el concepto de sistemas de innovacin, pas a tener un papel central en
el discurso poltico en los ltimos aos, la mayora de los esfuerzos de poltica de
innovacin operan sobre la base de la definicin estrecha de sistemas de innovacin, o
directamente siguen estando apoyadas en un enfoque lineal de la innovacin (Mytelka y
Smith, 2002; Godin, 2006; Lundvall, 2007; Parrilli, 2010; Radosevic, 2012, Edquist, 2014).
Al entender de Lundvall (2007), ha habido un uso y un abuso del concepto del SNI, en el
sentido de que muchas veces los policy makers utilizan el concepto en el discurso pero lo
descuidan en su prctica. Se constata, por lo tanto, la existencia de una brecha entre los
principios de las polticas que se explicitan y la prctica poltica especfica (Radosevic,
2012). En efecto, a pesar de la amplia difusin del enfoque de sistemas, las polticas de
innovacin continan con un excesivo foco en la I+D, y un fuerte sesgo hacia el modo de
innovacin STI (Mytelka y Smith, 2002; Arundel, 2007, Dini y Stumpo (2011), Borrs y
Edquist, 2013; Czeresnia (2013), Bagattolli (2013), Edquist, 2014, entre otros). Basado en
un estudio emprico, Radosovic (2012) afirma que este mayor nfasis en la I+D se verifica
an ms en los pases en desarrollo que en los pases desarrollados, cuando las
caractersticas de los sistemas de innovacin en uno y otro caso indica que la situacin
debera ser inversa, como se analiza en el apartado siguiente.
2.1.4- Sistemas y polticas de innovacin en pases en desarrollo
Como fue sealado en las secciones anteriores, el concepto de Sistema Nacional de
Innovacin se ha difundido ampliamente, y ha ingresado en los debates de polticas de
innovacin a nivel mundial. Sin embargo, Arocena y Sutz (2000) advierten que existen
diferencias contextuales muy relevantes entre los pases en desarrollo en particular
Amrica Latina- y los pases desarrollados en trminos de la conceptualizacin del SNI.
9 De forma an ms explcita, Ludvall seala que la Triple Hlice integrada por Universidad-Empresa-Gobierno (Etzkowitz y Leydesdorff, 1966) es solo un subsistema del SNI y sera errneo entenderlo como un sustituto del SNI (Lundvall, Octubre de 2015: presentacin realizada en FCS, UDELAR, Montevideo).
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El primer aspecto que destacan los autores precitados es que el concepto de SNI fue
construido a partir de observaciones empricas de lo que ocurra en algunos pases
desarrollados, y por lo tanto constituye un concepto ex post10; mientras que para los pases
de menor nivel de desarrollo relativo, por el contrario, constituye un concepto ex ante,
dado que en estos pases son muy pocos los patrones de comportamiento socio-econmico
en materia de innovacin que funcionan como un sistema.
En segundo lugar, Arocena y Sutz destacan el peso normativo que tiene el concepto de SNI,
lo cual es especialmente importante para pensar las polticas de innovacin en Amrica
Latina, en la medida que aporta una gua o modelo de referencia. Profundizando en el
carcter normativo del concepto, los autores tambin subrayan su naturaleza relacional y
la relevancia que esto tiene para los pases de la regin, donde es relativamente fcil crear
organizaciones, pero es muy difcil hacer que las mismas funcionen de forma articulada
con otros actores colectivos. Finalmente, sealan que para los pases de Amrica Latina el
SNI puede ser en s un objeto de esfuerzos deliberados de poltica orientados a su
construccin.
Al igual que Arocena y Sutz, varios autores reconocen el avance que implica el abordaje
sistmico de la innovacin para el diseo de polticas en los pases en desarrollo. En
particular Cassiolato y Lastres (2005), destacan la relevancia del enfoque sistmico en
contextos de menor desarrollo relativo, porque el concepto de innovacin no se restringe a
procesos de cambios radicales en la frontera tecnolgica, realizados casi exclusivamente
por grandes empresas a travs de sus esfuerzos de I+D. En palabras de los autores:
So importantes as conseqncias do reconhecimento de que a inovao se estende para alm das atividades formais de P&D e inclui novas formas de produzir bens e servios, que lhe so novos, independentemente do fato de serem novos, ou no, para os seus competidores - domsticos ou estrangeiros. Essa percepo ajuda a evitar diversas distores, incentivando os policy-makers a adotarem uma perspectiva mais ampla sobre as oportunidades para o aprendizado e a inovao em pequenas e mdias empresas (PMEs) e tambm nas chamadas indstrias tradicionais. (Cassiolato y Lastres, 2005:38)
10 Freeman propuso el trmino en 1987 teniendo en mente la situacin concreta de Japn, mientras que Lundvall bas su anlisis en la situacin de los pases nrdicos; en ambos casos los analistas observaron que diversas partes de la economa y la sociedad parecan comportarse de acuerdo con las necesidades de las otras partes, esto es, funcionaban como un sistema (Arocena y Sutz, 2000:2-4)
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Partiendo del reconocimiento de la utilidad del enfoque de sistemas como estructura
conceptual para comprender los procesos de innovacin, varios estudios han enfatizado
especialmente en la importancia del contexto en que la innovacin toma lugar, sealando
que las mismas instituciones o instrumentos de poltica pueden desempear papeles muy
diferentes en pases desarrollados que en pases en desarrollo (Arocena y Sutz, 2003 y
2010; Tdtling y Trippl, 2005; Srinivas y Sutz, 2008).
Arocena y Sutz (2010) sealan que si bien en trminos comparativos la oferta de
conocimiento es cuantitativamente ms dbil en los pases en desarrollo11; la debilidad de
la demanda de conocimiento por parte del mercado es un problema ms estructural en estos
pases, y se ubica en el centro de los problemas de desarrollo. Estas caractersticas de los
sistemas de innovacin tienen importantes implicancias de poltica, pues la experiencia
histrica y la evidencia emprica sugieren que el fomento de la demanda de conocimiento a
travs de la poltica pblica es ms complejo que el fomento a la oferta del conocimiento.
Los autores afirman que en los pases en desarrollo las polticas de innovacin estn
limitadas en su capacidad para fortalecer la demanda de conocimiento del mercado, que
depende principalmente de la estructura productiva y de otros factores fuera del alcance de
dichas polticas. Asimismo, subrayan la necesidad de combinar sistemticamente los
esfuerzos de la poltica de innovacin con otras polticas pblicas a fin de fomentar la
demanda social de conocimiento.
Otro aporte importante en el mismo sentido fue realizado por Tdtling y Trippl (2005),
quienes analizaron en particular en tema de la adecuacin de un mismo modelo de polticas
de innovacin para diferentes realidades regionales (One size fits all?). El estudio
concluye que no existe un modelo ideal de polticas de innovacin debido a que las
actividades de innovacin y sus obstculos difieren fuertemente entre reas centrales,
perifricas y viejas reas industriales. Consecuentemente, si se toman en cuenta seriamente
las particularidades de los procesos de innovacin y sus problemas, se necesita un enfoque
de poltica de innovacin diferenciado.
11 Los autores miden la oferta de conocimiento a travs de la matrcula en educacin superior y el porcentaje de investigadores en la poblacin activa y la demanda de conocimiento a travs de la inversin en I+D de las empresas y el nmero de personas calificadas que stas contratan.
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De acuerdo con Tdtling y Trippl, la caracterstica principal de muchas regiones
perifricas es que estn poco desarrollados algunos requisitos importantes de los sistemas
de innovacin, debido a la falta de agrupaciones dinmicas y de organizaciones de apoyo,
en lo que denominan delgadez organizativa (organisational thinness). Los autores
identifican como principales problemas en las regiones perifricas al bajo nivel de I+D y la
innovacin debido a un predominio de las PYMEs en los sectores tradicionales, el dbil
desarrollo de clusters de empresas, pocos proveedores de conocimientos y dbil dotacin
de instituciones de apoyo a la innovacin (Tdtling y Trippl, 2005).
Finalmente, un estudio de Srinivas y Sutz (2008) tambin enfatiza en la importancia de
reconocer la existencia de diferentes contextos para la innovacin entre pases
industrializados y pases en desarrollo al momento del diseo de las polticas de
innovacin. Segn estas autoras, los pases en desarrollo enfrentan condiciones
sistemticas de escasez en el entorno de la innovacin en una amplia gama de aspectos (a
nivel de infraestructura faltante o desactualizada, de acceso a materiales y equipos con la
calidad o precisin requeridas, de apoyo institucional para la creacin de capacidades
endgenas, de personas con las habilidades adecuadas para ejecutar proyectos o discutir
ideas, y de dinero para contar con las soluciones conocidas, entre otros). Por el contrario, si
bien los pases industrializados pueden enfrentar determinadas condiciones de escasez en
el contexto de la innovacin, estas tienden a ser incidentales, ya que la mayora de los
elementos del contexto requeridos para la innovacin estn presentes, y en el caso de
existir una escasez particular, esta puede ser remediada sistemticamente12. La situacin de
escasez en una multiplicidad de aspectos vinculados al entorno de la innovacin implica
desafos de poltica an ms complejos en el caso de los pases en desarrollo.
2.1.5- Polticas similares para sistemas de innovacin diferentes?
Como fue visto en las secciones anteriores, la poltica de innovacin se informa cada vez
ms desde la perspectiva de sistemas de innovacin, sin embargo, y tal como afirman
Borrs y Edquist (2007), a pesar de que esta visin enfatiza la importancia de las
12 Derivado de lo anterior las autoras afirman que para innovar o resolver problemas en un contexto caracterizado por la escasez se requiere del desarrollo de un conjunto de habilidadeslearnt by doing, by searching, by interacting, by solvingque son idiosincrsicas, a las cuales denominan capacidades de innovar en condiciones de escasez (Srinivas y Sutz, 2008).
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diferencias nacionales en las condiciones que enmarcan la innovacin, las medidas de
poltica tienden a ser uniformes entre pases.
Las similitudes de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin entre los pases de
Amrica Latina, ha sido objeto de estudio por parte de expertos en el rea de poltica
cientfico-tecnolgica durante al menos las ltimas cuatro dcadas13. Se argumenta que,
desde el inicio del proceso de institucionalizacin de la poltica de CTI a mediados del
siglo XX hasta la actualidad, tanto las bases conceptuales como la estructura
organizacional, los instrumentos de financiamiento y las formas de evaluacin de los
mismos han sido comunes entre los pases de la regin (Velho, 2011).
De acuerdo con Lemola, partiendo de situaciones diferentes, los sistemas nacionales de
CTI aprenden unos de otros, se copian unos a otros, en procesos de evolucin y
convergencia que implican aprendizaje institucional (Lemola, 2002:1481-1482). Un
concepto til para dar cuenta del fenmeno de uniformidad de las medidas de poltica
adoptadas es el de isomorfismo institucional, entendido como la reproduccin de ideas y
modelos desarrollados en otros contextos o por otras instituciones al establecer las acciones
prioritarias a ser implementadas14.
Segn la visin crtica al desarrollo de polticas isomrficas, las instituciones al formular
sus estrategias de accin tienden a converger para las tendencias de larga aceptacin,
replicando entre s proposiciones similares, lo cual muchas veces compromete la
adecuacin de las acciones propuestas a las realidades locales (Mattos y Marques, 2007).
En particular el isomorfismo de las polticas de innovacin se debe en parte a la
seleccin y el uso de instrumentos de poltica de innovacin que no siempre se basan en
objetivos gubernamentales claramente definidos, ni en una clara identificacin de los
problemas reales que requieren de la intervencin pblica. De acuerdo a Dodgson et al,
13 Entre este conjunto de autores, Velho (2011) destaca a Books (1982); Chubin (1988); Salomon (1989), Sagasti (1989); Rothwell & Dodgson (1992); Ruivo (1994), Bozeman (1994); Rip (1994); Elzinga & Jamison (1995); Dodgson & Bessant (1996); Dagnino & Thomas (1999); Laredo & Mustar (2001); Velho (2004). 14 Se trata de una extensin del argumento original de Meyer y Rowan (1977) segn los cuales las organizaciones tienden a mantener estructuras isomrficas con el propsito de legitimarse. DiMaggio y Powell (1983), ofrecen una perspectiva conceptual para analizar este proceso de homogeinizacin, al que llaman isomorfismo institucional (Baptista y Davyt, 2014: 368). El trmino isomorfismo asociado a las polticas cientficas fue utilizado por Shrum y Shenhav (1995) para designar la adopcin de formas estructuralmente similares alrededor del mundo en esta rea, en un proceso que los autores denominaron mimtico, refiriendo expresamente a la institucionalizacin de ciencia isomrfica.
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(2011), la justificacin de la poltica de innovacin generalmente se relaciona con nociones
de fallas de mercado que se aplican en todos los pases y en todas las condiciones.
Asimismo, los instrumentos de poltica de innovacin tienden a ser seleccionados por
medio de un conjunto ad-hoc de decisiones (o no decisiones) basadas frecuentemente en la
continuacin de regmenes anteriores, en la adopcin de modelos aplicados en otros
contextos, o en la presin de grupos de inters especficos (Dodgson et al, 2011; Borrs y
Edquist, 2013).
Como afirman Borrs y Edquist (2013), los objetivos directos de las polticas de
innovacin deberan ser formulados en trminos de identificacin de problemas en el
sistema de innovacin, y no hay forma de identificar problemas suficientemente
especficos sobre la base slo de teora. La adecuada identificacin de problemas requiere
necesariamente de la utilizacin de diferentes tipos de fuentes de informacin, mediciones,
anlisis y estudios comparativos15. Esto implica que las polticas de innovacin deberan
ser diseadas comenzando por un total reconocimiento y entendimiento de la naturaleza
especfica de la innovacin en el contexto y sector que corresponda.
Por otra parte, una vez identificados los problemas del sistema de innovacin que requieren
de la intervencin pblica as como sus principales causas, se inicia otro proceso clave en
la formulacin de una poltica de innovacin: la seleccin de los instrumentos a aplicar.
Esto implica el desarrollo de al menos tres etapas: i) la seleccin primaria de los
instrumentos especficos ms ajustados dentro del amplio rango de instrumentos posibles;
ii) el diseo concreto y/o adaptacin de los instrumentos en el contexto en el cual van a