Políticas públicas en educación tras doce años de gobierno...

Políticas públicas en Educación tras doce años de gobierno

de Néstor Kirchner y Cristina Fernández

ARGENTINA

Al momento del acceso al poder del FPV, el sistema educativo público argentinoenfrentaba problemas tanto de larga data (desigualdad, inadecuada estructura la-boral de los profesores, rezago educativo de la población adulta, selectividad dela educación superior) como otros que resultaban consecuencia directa de laspolíticas de los años ’90 (desarticulación institucional, desespecialización de laformación técnica, morosidad en la validación nacional de los títulos).

Durante estos últimos doce años, se pueden diferenciar cuatro etapas en lo re-ferido a las iniciativas gubernamentales en materia de políticas educativas: unmomento inicial de atención a la crisis del sistema, un punto bisagra marcado porla Ley Nacional de Educación, una tercera instancia signada por la ampliación dela obligatoriedad escolar, y una fase final –más reciente– en la que cobra prota-gonismo la noción de “inclusión educativa”.

Entre los varios logros del período, cabe destacar la sanción de las leyes de Edu-cación Técnico Profesional, de Garantía del Salario Docente, y –en particular–la de Financiamiento Educativo (que se planteó el objetivo de invertir en educa-ción, ciencia y tecnología un 6% del PBI), además de la creación del Instituto Na-cional de Formación Docente (INFD), y la implementación de programasnacionales como FinEs, o Conectar Igualdad (la primera iniciativa estatal parauniversalizar la incorporación de las TIC al sistema escolar).

En cuanto a los pendientes, se podría mencionar la falta de una actualización enel gobierno de la educación (para alcanzar un mayor federalismo), la necesidadde revalorizar adecuadamente la carrera docente, y la imperiosa demanda de untrabajo profundo sobre el nivel secundario, que hasta ahora no ha logrado mo-dificar sustancialmente sus indicadores.

A N Á L I S I SNº 16 - 2016

Flavia Terigi

DICIEMBRE 2016

Índice

Introducción 5

Consideraciones metodológicas 5

Restricciones del trabajo 7

1. La situación de la educación argentina en el inicio de los gobiernos del FPV 8

2. Caracterización de las políticas en educación 11La iniciativa legislativa y el reordenamiento normativo resultante 11Los programas nacionales en educación 16Políticas de formación docente 18Políticas de educación secundaria 19Políticas de educación técnico-profesional 23Los denominados “programas socioeducativos” 24Políticas relacionadas con las tecnologías de la información y la comunicación 25La cuestión del financiamiento educativo 29

3. Balance del período 30La situación educativa en el cierre del ciclo del FPV 31Consideraciones sobre asuntos pendientes 34El gobierno de la educación 34Las políticas hacia el sector docente 36La educación secundaria 37Los aprendizajes que son posibles en las escuelas 38

4. Como cierre 41

Referencias 41

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EDUCACIÓN TRAS DOCE AÑOS DE GOBIERNO DE NÉSTOR KIRCHNER Y CRISTINA FERNÁNDEZ │

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en el territorio nacional. Es una actividad públicade gran tamaño, que involucra el 31,5% del gastopúblico de las provincias, el 5,3% del PIB nacio-nal, y ocupa al 8% de los trabajadores (Doberti,2015). Como se ve, la educación concierne a mu-chísimas personas de manera directa e indirecta(familias y grupos de crianza de alumnos/as, fami-lias de los/as docentes, actores del mundo laboralque demandan formación o se resienten por lafalta de ella, funcionarios/as y trabajadores/as delEstado que administran el sistema, etc.), y concitaperiódicamente preocupaciones de la ciudadaníaen general, lo que la convierte en objeto de de-mandas encontradas. Por eso no es sencillo reali-zar un balance que exprese la complejidad de laoperación política que requiere la expansión delsistema y su mejora, y que lo haga atendiendo a ladiversidad de perspectivas posibles.

A esta dificultad se añade la imposibilidad de hablarde “la” política educativa. El educativo es un sis-tema con distintos niveles de responsabilidad, conrelaciones no siempre bien trazadas con otras áreasde gobierno, objeto de presiones e influencias, asícomo de demandas encontradas. Caracterizar lapolítica educativa de manera exhaustiva requeriríados aportes inabordables en este informe: por unlado, considerar el trabajo bilateral del Ministerionacional en relación con los ministerios provincia-les y, por otro, considerar la iniciativa propia de losministerios de las provincias que, por razones tandiversas como sus mayores recursos, su capacidadtécnica acumulada, su signo político diferente al delgobierno nacional, o sus negociaciones locales conlos sindicatos docentes, generaron programas pro-

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Introducción

Este documento analiza la situación de la educa-ción argentina entre 2003 y 2015, durante los tresgobiernos del FPV, y procura caracterizar las po-líticas públicas para identificar los avances, las di-ficultades y los asuntos pendientes en el áreadesde una perspectiva democrática, participativa yprogresista.

Está organizado en tres bloques. En el primerapartado se describe brevemente el estado de laeducación argentina al momento en que NéstorKirchner asume la Presidencia de la Nación en2003. En el segundo, el más extenso, se caracteri-zan las políticas del FPV en educación durante sustres mandatos presidenciales. Este análisis con-templa: la labor legislativa del FPV (que dio lugara la sanción de un conjunto de leyes que modifi-caron sustantivamente el encuadre normativo dela educación argentina), los principales programasa través de los cuales tomó forma la iniciativa po-lítica del Ministerio de Educación, y –finalmente–la cuestión del financiamiento de la educación, unaspecto relevante del problema educativo que hasido objeto de una atención novedosa en el perí-odo bajo análisis.

En la última sección presentamos nuestras refle-xiones sobre avances, dificultades y asuntos pen-dientes en educación al finalizar el período dedoce años en el que el FPV gobernó el país.

Consideraciones metodológicas

El sistema escolar argentino es una gran red ins-titucional a la vez que un ámbito de trabajo in-menso donde se desempeñan más de un millóndoscientos mil docentes1 y al que asisten10.280.289 alumnos2. Según esta cifra, un cuartode la población argentina está asistiendo a una ins-titución educativa, incluyendo las universidades,


1 El Censo Nacional del Personal de EstablecimientosEducativos del año 2014 determinó 1.233.065(ME, 2015b, pág. 211).2 Web del Ministerio de Educación. http://portal.educa-cion.gov.ar/sistema/principales-cifras-del-sistema/ [último acceso: 04/01/16.]

3 Por ejemplo el Programa de Inclusión y Terminalidad de laEscuela Secundaria y Formación Laboral para jóvenes entre 14 y17 años (PIT 14-17) de Córdoba, creado por el Ministeriode Educación de esa provincia en 2010 y vigente al cierrede este informe. El programa está dirigido a jóvenes deentre 14 y 17 años que no hubieran iniciado la escuelasecundaria o que la hubieran abandonado de maneratransitoria o definitiva. Para ello crea una sección odivisión en una Escuela de Nivel Medio o Secundariaexistente en la que, a través de un plan de estudios y unrégimen académico específicos, los jóvenes puedenfinalizar la Educación Secundaria obteniendo elcertificado de Bachiller Orientado en Ciencias Sociales(Vanella y Maldonado, eds., 2013). En el mismo sentidopuede citarse el plan Vuelvo a Estudiar, de Santa Fe, que seinició en 2013, cuando el gobierno de esa provinciadecidió “ir a buscar” a quienes habían dejado de estudiarpara que retomasen y terminasen la EducaciónSecundaria obligatoria. Este plan genera articulación entreel área de educación y otras áreas de gobierno (DesarrolloSocial, Salud) y las Secretarías y organizaciones de cadamunicipio (véase http://www.santafe.gov.ar/index.php/educacion/guia/get_tree_by_node?node_id=157681[acceso 28/12/2015]. A partir del 2015, se haincorporado una plataforma virtual a través de la cual sedesarrolla una Trayectoria Educativa Virtual para Jóvenesy Adultos (véase https://www.santafe.gov.ar/vuelvovirtual/ [acceso 28/12/2015]4 Como el Plan Provincial de Finalización de Estudios y Vueltaa la Escuela (COA-FinEs) de la provincia de Buenos Aires,un programa para la terminalidad de estudios secundariosque resulta de la fusión de dos iniciativas orientadas a unmismo objetivo: el Plan de Finalización de Estudios Primariosy Secundarios (FinEs) del Ministerio de Educación de laNación, desarrollado a partir del 2008 en todas las juris-dicciones del país (Res. 917/08 CFE), y los Centros deOrientación y Apoyo (COA) de la Dirección General de Cul-tura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, desa-rrollado desde 2003 (Res. 3039/03 DGCyE).

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cobertura del sistema educativo, pero a costa dereducir el significado del concepto “inclusión”.

El concepto de “calidad” proviene del campo de laorganización y administración de empresas. Allíparece definir un estándar al que todo buen pro-ducto debiera responder, pero también expresa uncriterio de distinción entre productos, que está enla base de la valoración preferencial de unos sobreotros. En esta ambigüedad (“todos” vs “los mejo-res”) descansa su posible extrapolación al mundo

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pio3 o desarrollaron adaptaciones significativas delos programas nacionales4. En un país federalcomo el nuestro (aun con el federalismo frágil de susistema educativo), los gobiernos locales tienen ini-ciativa propia en educación. Por este motivo, losmodos en que se configura la política educativa enla escala local son variados, como también los mo-dos en que la ciudadanía puede visualizar la políticaeducativa y quedar concernida por ella. Cuandoaquí se informe un incremento del 4,6% en losalumnos que han completado el nivel primario enla edad prevista si se compara 2011/2012 con2001/2002, esta mejora no es un logro exclusivode la política nacional: son las escuelas y sus maes-tros, en el marco de las normativas y las orientacio-nes de sus gobiernos provinciales, con los fondosaportados por el presupuesto educativo provincial,con distintos apoyos del Estado nacional según dequé provincia se trate, quienes han producido estamejora en la educación de muchos niños y niñas.Probablemente ninguna insistencia sobre estepunto esté de más, pues preocupa que los proble-mas y los logros del sistema escolar tienden a leersede maneras simplificadas, en particular descono-ciendo que la operación directa del sistema escolares desde hace mucho tiempo responsabilidad ex-clusiva de las provincias y la Ciudad Autónoma deBuenos Aires.

Una tercera dificultad radica en determinar quéconsideramos logros y obstáculos en el desarrollode las políticas. En educación, los indicadores notienen una relación unívoca con los fenómenosque señalan; la definición de indicadores no es unaoperación lógica de deducción sino una operaciónde construcción. Dos ejemplos clarificarán esta idea:

El concepto “inclusión” ha cobrado protago-nismo en el campo educativo. Se ha recurrido a élen la última década como objetivo de las políticaseducativas. Ahora bien, al tratar de mostrar los lo-gros de inclusión de una política determinada, confrecuencia se los equipara a los incrementos en laasistencia escolar: se da cuenta del avance en la

5 No se afirma aquí que no sea posible –y antes exigible–que todos accedan a una educación de calidad si ésta esdefinida con referencia a un estándar. Lo imposible esque todos accedan a una educación de calidad si la calidadse expresa como posiciones superiores en un sistema demedición de diferencias.6 En 2013 el Ministerio de Educación de la Naciónconvocó a las Universidades Nacionales a sumarse a lacreación de nuevas escuelas secundarias universitarias enel marco de los lineamientos del Plan Nacional deEducación Obligatoria y Formación Docente 2012-2016.En 2014 abrieron su puertas tres de estas nuevas escuelas(Universidades Nacionales de Quilmes, Avellaneda y SanMartín) y en 2015 otras dos (Universidad de Buenos Airesy Universidad Nacional de General Sarmiento).


como para que los datos sean una referencia ade-cuada a la hora de presentar este análisis.

Restricciones del trabajo

Este trabajo excluye tres asuntos que demandaríanuna mirada más especializada o estudios específi-cos: la política universitaria, el impacto de las po-líticas sobre investigación en la investigacióneducativa, y la política de producción de conteni-dos a través de los medios públicos.

En el primer caso, se trata de un sector con carac-terísticas específicas, y las políticas hacia el sistemaescolar se diferencian con nitidez de las dirigidasal sistema universitario. Entre las iniciativas másresonantes del FPV se encuentra la creación dediecisiete universidades nacionales que en la ac-tualidad se encuentran en diverso grado de cons-titución (incluyendo la nacionalización de laUniversidad Pedagógica de la Provincia de Bue-nos Aires). La expansión del sistema universitarioes un proceso que requiere un balance especiali-zado que combine tres perspectivas no siemprearmónicas como son el derecho a la educación, eldesarrollo local y la planificación universitaria.También requiere un balance específico la partici-pación de las universidades en el desarrollo deciertas políticas (como la apertura de nuevas es-cuelas secundarias)6, y los casos en que determina-

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de la educación: ingresa ligada al “todos” (“todos”deberían recibir una educación de “la misma cali-dad” respecto de un estándar, lo que podría llevara que todos los logros educativos sean “razonable-mente buenos”), pero se instala con el significado“los mejores”, a través de mediciones que buscandiferenciar logros (y entonces “calidad” no es sólocomparación respecto de un estándar, sino medi-ción de las diferencias entre los comparados a finde establecer mejores y peores posiciones, lo quehace que por definición, por esta definición, la ca-lidad no pueda ser “la misma”). Naturalizadocomo concepto educativo, lleva a la formulaciónde “educación para todos de calidad”, que encierraen estos términos un posible contrasentido y –ental caso– un imposible5.

El discurso público no ayuda en estas dificultades,dada la tendencia a simplificar los análisis y a plan-tear contraposiciones improductivas.

Por último, valga una consideración con respecto alestado de la información durante la producción deeste trabajo. Si bien la información en educaciónsuele ser abundante y los sistemas de indicadorestienen cierta consistencia considerados en eltiempo, todavía faltan algunos procesamientos re-levantes del Censo Nacional de Población, Hogaresy Vivienda realizado (2010) y procesamientos másdetallados del Censo Nacional del Personal de Es-tablecimientos Educativos (CENPE, 2014). Estoplantea algunas dificultades en el balance, pues esnecesario tomar datos de estas fuentes, selecciona-dos por el Ministerio de Educación de la Nación,sin contar con toda la información de donde ha sidoseleccionada la que se cita. Aquí se retomarán datosde dos documentos oficiales (el Plan Nacional deEducación Obligatoria y Formación Docente2012-2016 aprobado por el Consejo Federal deEducación y el balance “La política educativa na-cional 2003-2015” del Ministerio de Educación),con las limitaciones que acabamos de plantear. Detodos modos, se considera que la información edu-cativa es suficientemente consistente en el tiempo

das universidades han funcionado como ejecuto-ras de fondos de políticas propias del Estado na-cional (como es el caso de postítulos docentes delPrograma Nacional de Formación Permanente NuestraEscuela, que se desarrollan bajo control técnico deequipos ministeriales pero en los que las contrata-ciones del personal docente se realizaron a travésde algunas instituciones del sistema universitario).También señalemos que durante el período huboexpresiones de voluntad de una parte del sistemauniversitario para que se derogara la Ley 24521 deEducación Superior (LES), aunque que estas in-tenciones no se viabilizaron. Se realizaron modi-ficaciones parciales7, pero la revisión completa dela LES nunca se produjo, lo que llama la atencióntratándose de un gobierno con una importanteiniciativa en legislación educativa. Esta revisión esuno de los temas pendientes.

En cuanto a las políticas dirigidas a la investiga-ción educativa, en el período aumentaron lasoportunidades de investigación a través de pro-yectos de diverso tipo, de la ampliación del sis-tema de becas y de la carrera de investigadorcientífico, y del financiamiento de eventos e in-tercambios nacionales e internacionales. La edu-cación como objeto de estudio no ha sido ajenaa la multiplicación de proyectos y de equiposocupados de estudiarla, tanto en el ámbito uni-versitario como en las agencias especializadas delEstado nacional y de algunos estados provincia-les, a lo que se añade la consolidación de ciertasfundaciones dedicadas a estudiar los problemasde la educación y los desarrollos de las políticas.Un balance compartido en 2015 en un impor-tante coloquio de investigación educativa8 hadado cuenta de esta situación, así como de la ne-cesidad de avanzar en la estructuración delcampo de la investigación educativa en cuanto alrigor en el debate y a la comunicación regular en-tre los investigadores y equipos de investigacióna nivel nacional y con instituciones y redes deotros países.

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Finalmente, este trabajo tampoco analizará la po-lítica de producción de contenidos en los mediospúblicos de comunicación, sin que ello impliquedesconocer su relevancia en una perspectiva am-plia de la educación. En el período se desarrollóuna intensa actividad de producción y difusión decontenidos a través de medios como Encuentro oPaka-Paka.

1. La situación de la educación argen-tina al inicio de los gobiernos del FPV

Es sabido que al inicio del período de gobiernodel FPV el país se encontraba en una situaciónsocial compleja. Hacia el final del gobierno deFernando de la Rúa (10 de diciembre de 1999 - 20de diciembre de 2001) los principales indicadoresmacroeconómicos expresaban las enormes difi-cultades que experimentaba el país, entre ellas unfuerte incremento de los niveles de pobreza e in-digencia y una contracción sostenida del trabajoasalariado. Las condiciones políticas eran tambiéngraves: la renuncia del Presidente y la suma de di-ficultades para estabilizar una sucesión constitu-ían la cara visible de una seria crisis deinstitucionalidad.


7 Como la Ley de Implementación Efectiva de laResponsabilidad del Estado en el Nivel de EducaciónSuperior (Ley 27204 de 2015) a la que se hará referenciaen el apartado “Caracterización de las políticas”.8 Coloquio “30 años de investigación educativa enArgentina (1984-2014)”, organizado por UniversidadesNacionales de Buenos Aires, Córdoba, GeneralSarmiento, La Plata, Luján, Mar del Plata, Quilmes, SanMartín, Tres de Febrero, Tucumán; IIPE-UNESCO yFLACSO Argentina; Universidad Pedagógica de laProvincia de Buenos Aires, Escuela Normal Superior Nº1 de la CABA, Universidad de San Andrés, UniversidadTorcuato Di Tella, Universidad Católica Argentina,CIPPEC. Buenos Aires, 27 a 29 de abril de 2015.

En su balance de fin de gestión, el Ministerio deEducación (2015b) elige presentar datos del2001/ 2002 y realizar las comparaciones respectode ellos; si bien los datos de 2001/ 2002 tienen lavirtud de expresar la profundidad de la crisis queterminó de estallar por entonces, debe señalarseque, al comienzo de los gobiernos del FPV, losdatos macroeconómicos mostraban ya algunos in-dicios de recuperación, sin que eso le quite com-plejidad a la situación inicial. Lo cierto es que laasunción de Néstor Kirchner en 2003 constituyóun hito en el restablecimiento de los mecanismosinstitucionales de representación y abrió paso auna etapa de mayor estabilidad política –el mismopartido ocupó la presidencia durante doce años-.

El análisis de la situación de la educación al co-mienzo de estos gobiernos no es unívoca, en es-pecial por la dispar apreciación que tienendistintos actores sobre las políticas educativas delos ‘90. Según este trabajo, expresiones como “Es-tado ausente” –adecuada para lo sucedido en otrasáreas de gobierno– no se condicen con la fuerteactuación del gobierno nacional en educación a lolargo de esa década. Tampoco la idea de “desin-versión” es una descripción apropiada para loacontecido durante esos años en educación –y quesí puede usarse para caracterizar otras áreas-. Unareforma educativa inconclusa y con grados diver-sos de concreción según las jurisdicciones había

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producido una situación de desarticulación del sis-tema escolar. El agravamiento de la situación so-cioeconómica ponía en jaque la asistencia escolar,y los ingresos de los docentes (como los de otrostrabajadores del Estado) se habían desplomado.La posición inicial en educación era crítica (perono sólo en ella).

La reforma educativa de los ’90 había intervenidoen numerosas áreas. A nivel del gobierno de laeducación, había completado la transferencia deservicios educativos de la Nación a las provinciasy generado mecanismos para alcanzar AcuerdosFederales en el Consejo Federal de Educación; losprincipales programas de la reforma habían sidoconsiderados y aprobados por ese Consejo. A nivelcurricular, había producido directrices (bajo laforma de contenidos básicos comunes) para todoslos niveles del sistema escolar. La estructura de lamayoría de los sistemas escolares provinciales sehabía modificado para adecuarse total o parcial-mente al esquema de Educación General Básica /Educación Polimodal establecido en la Ley Federalde Educación, y bajo condiciones institucionalesmuy diversas los estudios ya no eran fácilmentehomologables en todo el país. La educación téc-nica de muchas provincias había sido reconvertidaen una modalidad del ciclo Polimodal. Los insti-tutos de formación docente, los transferidos y loshistóricos de cada jurisdicción, estaban sometidosa procesos de acreditación en los que se les exigíaque exhibieran unas condiciones que las políticasno contribuían a generar, y los circuitos de “recon-versión” habían ocupado los esfuerzos de nume-rosos docentes amenazados en su continuidadlaboral en virtud de sus titulaciones9.


Descenso del PIB: 10,9%

Descenso de la tasa de inversión: 11,3%

Porcentaje de la deuda externa respecto del PIB: 160%

Nivel de pobreza: 57,5%

Nivel de indigencia: 25%

Nivel de desocupación: 21,5%

Fuente: Min. de Educación de la Nación (2015b), pág. 29.

9 En el marco de las dificultades y de sus propias crisis, niel gobierno de Fernando de la Rúa (1999-2001) ni el deEduardo Duhalde (2002-2003) redireccionaron lascondiciones descriptas.

Tabla 1

Indicadores macroeconómicos 2001/2002 según Ministerio de Educación de la Nación

‘90, a partir de que la Ley Federal de Educaciónprolongara la obligatoriedad hasta completarnueve años de “educación general básica”, se ha-bían logrado mejores tasas de asistencia escolar enla población de 13 y 14 años: el crecimiento de latasa de escolarización de la población de 6 a 12años, en el ámbito nacional, había sido de 1 puntoporcentual, mientras que el incremento en la po-blación de 13 y 14 años había sido de 7 y 12 puntosporcentuales, respectivamente (Pascual, 2006).Bajo el concepto de Educación General Básica denueve años, estos datos expresan mejoras en elcumplimiento de la obligatoriedad escolar; sin em-bargo, la mayor asistencia escolar no lograba im-pulsar mejores tasas de egreso del nivel secundario,que ya era considerado como el mínimo nivel edu-cativo que requería la población joven. En elmismo período, el otro nivel que se había vueltoparcialmente obligatorio (el inicial, desde sala decinco años) había logrado incrementos sustantivosde asistencia escolar. En la educación secundaria,en cambio, no se encontraban los modos de ase-gurar el cumplimiento de la obligatoriedad.

En aquel momento, a solicitud del Ministerio deEducación de la Nación, presentamos un balancedel estado en que se encontraba la educación ar-gentina al comienzo de la presidencia de NéstorKirchner (Terigi, 2005). Lo retomamos aquí. Trasveinte años ininterrumpidos de gobiernos consti-tucionales, el futuro de la educación argentina es-taba fuertemente condicionado por un presente enel que se habían acentuado las desigualdades delsistema, probablemente en proporción menor alagravamiento de las condiciones socioeconómicasen que vivía la población en edad escolar, perociertamente en una escala que comprometía losprocesos educativos. A diez años de la sanción dela Ley Federal de Educación, que debía establecerlas bases para el desarrollo de un sistema futuroque asegurara más años de escolarización y lo hi-ciera mejorando su calidad, el sistema se mostrabadesarticulado y con fuertes desniveles en cuanto alas oportunidades de escolarización y los aprendi-

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Desde el punto de vista educativo, los indicadoresdaban cuenta del funcionamiento del sistema en ellargo plazo (las relativamente bajas cifras de anal-fabetismo y la alta tasa de asistencia a la educaciónprimaria son expresiones del funcionamiento de laescuela a lo largo de muchas décadas), al mismotiempo que expresaban el problema irresuelto delas últimas décadas: la educación secundaria.

Si se presta atención a los dos últimos datos de latabla 2, se apreciarán dos fenómenos característi-cos de la educación secundaria en Argentina: la di-ficultad que experimentan los adolescentes paracompletarla en tiempo y forma (la tasa de egresoen 2003 era del 39,5%), y la persistencia para sos-tener su trayectoria escolar más allá de la edad te-órica del nivel (por eso el 58,9% de la población de25 a 29 años había completado el nivel). En los

Porcentaje de analfabetos entre lapoblación de 10 años y más: 2,6% (año 2001) (1)

Asistencia a la sala de 5 años en el nivel inicial: no se consigna

Asistencia a la sala de 4 años en el nivel inicial: 48,2% (año 2001) (2)

Promoción efectiva en el nivel primario: 91,7% (año 2003) (3)

Abandono interanual en el nivel primario:

2,4% (años 2003/2004) (4)

Egreso del nivel primario: 88,9% (año 2003) (5)

Promoción efectiva en el nivel secundario: 80,1% (año 2003) (6)

Abandono interanual en el nivel secundario: 11,6% (año 2003) (7)

Egreso del nivel secundario: 39,5% (año 2003) (8)

Población 25-29 años con secundaria completa: 58,9% (año 2003) (9)

Fuente: Ministerio de Educación, 2015b. (1) y (2) páginas 51;(3) (4) y (5) página 66; (6) página 86; (7) página 87;

(8) y (9) página 89.

Tabla 2

Indicadores educativos al comienzo del período bajo análisis según

el Ministerio de Educación de la Nación

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zajes reales. La variedad organizacional que mos-traban los sistemas educativos provinciales, lejosde expresar opciones estratégicas por organizacio-nes diversas que garantizaran resultados comunes,era el resultado de un proceso de transformacióninstitucional desacoplado e inconcluso, que fracasóen el establecimiento de bases homogéneas para elcumplimiento de los derechos educativos de la po-blación. En aquella oportunidad aclaramos (y vol-vemos a hacerlo aquí) que no compartíamos lamirada histórica de un sistema pretendidamenteigualitario que habría sido destruido por la Ley Fe-deral de Educación, pero sí consideramos que losprocesos de la década del ’90 contribuyeron final-mente a acentuar la desigualdad, y que tal desigual-dad conspiraba contra la posibilidad de homologarlos aprendizajes que realizaban los alumnos y lasalumnas en los establecimientos educativos.

Por entonces, el sistema educativo nacional espe-raba todavía soluciones para sus problemas de an-tigua data (como la desigualdad educativa, lainadecuada estructura del puesto de trabajo de losprofesores, el rezago educativo de la poblaciónadulta, o la selectividad de la educación superior), ala vez que reclamaba soluciones para problemasproducidos por las políticas de los ‘90 (como la des-articulación institucional del sistema nacional, el es-tablecimiento de nuevos puntos de quiebre en lastrayectorias escolares de los alumnos, la desespecia-lización de la formación técnica, o la morosidad enla validación nacional de los títulos y certificados).

2. Caracterización de las políticas en educación

El gobierno del FPV abarcó tres períodos presi-denciales completos, y eso es especialmente rele-vante en el área de educación, donde los procesosson complejos y las tendencias y los efectos se per-ciben de otro modo si el ciclo es prolongado. Enese extenso arco, puede reconocerse una primeraetapa signada por la atención a la crisis educativaen que se encontraba el país a comienzos del man-

dato de Néstor Kirchner, un momento bisagra conel debate y sanción de la Ley Nacional de Educa-ción, un período posterior marcado por el planea-miento a propósito del mandato de la ampliaciónde la obligatoriedad escolar, y una fase más re-ciente en que las políticas asumieron en forma de-clarada el propósito de la inclusión educativa.

Presentaremos la política educativa del FPV bajodos perspectivas: una con la mirada puesta en lalabor legislativa del FPV, que dio lugar a la sanciónde un conjunto de leyes que modificaron sustanti-vamente el encuadre normativo de la educaciónargentina –en comparación con la configuraciónde la década anterior–, y otra con el foco colocadoen los programas a través de los cuales tomó formala iniciativa política del Ministerio de Educación,usualmente en el marco de resoluciones acordadasen el Consejo Federal de Educación.

Consideraremos también la cuestión del financia-miento de la educación, a fin de relevar un aspectoimportante del problema educativo que ha sidoobjeto de una atención novedosa en el períodoanalizado.

La iniciativa legislativa y el reordena-miento normativo resultante

Un aspecto clave de la política educativa del FPVfue su iniciativa legislativa. Balances oficiales delMinisterio de Educación (MEC, 2015b) y otrosde analistas externos (Bottinelli, 2015) destacanlas leyes educativas generadas en el período, enparticular durante la primera etapa.

Antes de continuar, es importante recordar que lasola sanción de leyes no modifica la educación.Son las políticas de gobierno del sistema y lasprácticas educativas de las instituciones y actoresconcernidos las que modifican la educación. Nilas políticas ni las prácticas se modifican como es-pejo de la normativa. Las leyes crean condicionespara que algo suceda y, en el caso del gobierno del

FPV, contribuyeron además a instalar una miradapública sobre la educación como derecho y sobrela responsabilidad principal del Estado en su de-sarrollo que debe ser reconocida como un aportesignificativo a la mejora de la situación educativa.

Por otro lado, muchas de esas leyes establecen di-reccionalidades de cambio de mediano y largoplazo y, excepto cuando fijan una meta precisa(por ejemplo aumentar el presupuesto educativohasta llegar al 6% del PBI en 2010), tampoco debeevaluarse la acción de gobierno por el cumpli-miento literal e inmediato de las metas (por ejem-plo universalizar una sala de nivel inicial o laeducación secundaria).

En la primera etapa del gobierno del FPV (presi-dencia de Néstor Kirchner, ministerio de DanielFilmus), se sancionaron seis leyes relevantes parael sistema educativo10:

�Ley de Garantía del Salario Docente y 180 días de clase (25864 de 2003).

�Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (25919 de 2004).

�Ley de Educación Técnico Profesional(26058 de 2005).

�Ley de Financiamiento Educativo(26075 de 2005).

�Ley de Educación Sexual Integral(26150 de 2006).

�Ley de Educación Nacional(26206 de 2006).

A este notable conjunto de leyes pueden sumarseotras del período que no se refieren exclusiva-mente a Educación pero que tienen un importantecomponente educativo y/o involucran la actua-ción institucional del sistema escolar, como la Leyde Protección Integral de los Derechos de Niñas,Niños y Adolescentes (26061 de 2005).

Como se ve, el primer período presidencial delFPV fue muy prolífico en cuanto a la sanción de

leyes educativas por iniciativa del Poder Ejecutivo,hasta llegar a la Ley de Educación Nacional. Du-rante esa etapa, la estrategia del gobierno nacionalconsistió en identificar nudos críticos para la ges-tión de las políticas públicas en educación y propi-ciar la aprobación de leyes específicas: frente alproblema de los paros docentes, impulsó y obtuvodel Congreso la Ley de Garantía del Salario Do-cente y 180 días de clase (25864 de 2003); cuandoconsideró que los problemas para generar trans-formaciones importantes en educación eran la pre-cariedad y el bajo volumen de la inversión, impulsóy obtuvo la Ley de Financiamiento Educativo(26075 de 2005); cuando juzgó que la educacióntécnica había quedado desatendida en la Ley Fe-deral de Educación, propulsó y obtuvo una Ley deEducación Técnico Profesional (26058 de 2005).

En aquel momento pusimos de relieve lo que con-sideramos un cambio de estrategia del Ejecutivo alimpulsar la Ley de Educación Nacional (Terigi,2007). La importancia simbólica de derogar la LeyFederal de Educación, el problema del desacopla-miento del sistema escolar, el peso de los sindica-tos docentes en la base política del gobierno; enfin, distintas circunstancias llevaron al gobierno aembarcarse en el debate y aprobación de una leygeneral de educación. Esta ley abarcó distintos te-mas: los principios, derechos y garantías (dondequedó plasmada la concepción de la educacióncomo derecho social), los fines y objetivos de lapolítica educativa nacional, la organización del sis-

10 Hablar de “iniciativa legislativa” no implica desconocerla participación de otros sectores que impulsaron los cam-bios normativos, como por ejemplo los sindicatos docen-tes. Es solo reconocer la decisión del Ejecutivo de ponersus recursos políticos y técnicos y su posición en el Con-greso para favorecer estas leyes. Un caso paradigmático fueel proceso de aprobación de la Ley de Educación TécnicoProfesional, donde se aprovechó la disponibilidad de ins-tancias institucionales como el Consejo Nacional de Edu-cación y Trabajo (CoNET), foros sectoriales, y encuentrosfederales con los responsables político-técnicos de las vein-ticuatro jurisdicciones educativas (Almandoz, 2010).


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tema educativo nacional y sus especificidades ni-vel por nivel, incluyendo la propuesta de unifica-ción del tramo primaria-secundaria en dosmodelos; la definición de ocho modalidades conimportantes superposiciones en contextos con-cretos (la educación técnico profesional, la artís-tica, la especial, la permanente de jóvenes yadultos, la rural, la intercultural bilingüe, la domi-ciliaria y hospitalaria y la que se daba en contextosde privación de la libertad)11; estipulaciones sobrederechos, deberes y formación de los docentes,sobre la educación de gestión privada, sobre el go-bierno de la educación. Vale decir, una ley ambi-ciosa que surgió luego de un intenso trabajo en lascámaras, definió un amplio abanico de temas ytrazó compromisos de política educativa a me-diano y largo plazo. Además fue valorada por re-emplazar a otra a la que por entonces se leatribuían casi todas las responsabilidades de la si-tuación educativa del país12.

Una lectura oficial retrospectiva del período, con-validada por el Consejo Federal de Educación(forma parte del texto de la Res. 188/12, a la quenos referiremos luego), señala:

“Los ejes que orientaron el primer tramo 2003-2006 se relacionan con: reconfigurar el ám-bito estatal-nacional como integrador de lasacciones políticas llevadas adelante por todos;asumir la responsabilidad estatal como ga-rante de condiciones de igualdad para todoslos argentinos frente al derecho a la educación;recuperar y dar centralidad a las dimensio-nes pedagógica e institucional como ejes de laspolíticas; fortalecer el lugar de la escuela y latarea de los docentes como agentes de transmi-sión y recreación de la cultura, y sostener yreforzar la función inclusiva de las propuestaspedagógicas que despliegan los sistemas educa-tivos en todo el país.

La sanción de las leyes de Educación Nacional,Financiamiento Educativo, Educación Técnico

Profesional y la de Garantía del Salario Do-cente y los 180 días de clase surgen en este pe-ríodo como herramientas políticas destinadas areconstruir, transformar y fortalecer el sistemaeducativo argentino” (Resolución 188/12,Anexo, Introducción, s/n. Negritas en el texto citado).

La Ley de Educación Nacional contiene defini-ciones que orientarían la política educativa en losaños siguientes. Entre ellas destacamos la amplia-ción de la obligatoriedad escolar hasta el final delnivel secundario, la armonización de la organiza-ción por niveles del sistema escolar en las distintasjurisdicciones, el cumplimiento obligatorio de lasresoluciones adoptadas por el Consejo Federal deEducación cuando éste así lo disponga, y la con-validación del ya creado Instituto Nacional deFormación Docente.

Un gran problema fue la insuficiente base de pla-neamiento sobre los problemas que estaban pordetrás de las numerosas iniciativas que contenía ycontiene la Ley de Educación Nacional. Volvere-mos sobre la cuestión del planeamiento, pero se-ñalemos antes que –hacia el final del gobierno delFPV (presidencia de Cristina Fernández, ministe-rio de Alberto Sileoni)– se sancionaron tambiénotras leyes educativas de importancia:

�Ley de Centros de Estudiantes (26877 de2013), que los reconoce como órganos de-mocráticos de representación estudiantil.

11 El problema de las superposiciones parece haber sidoadvertido por los ministros en la aprobación de los dosPlanes de Educación Obligatoria (2009 y 2012) a los quenos referiremos luego, en los cuales las líneas de acción ylogros esperados en las distintas modalidades se expresandentro de los niveles educativos “como un modo de plas-mar en el documento la integralidad de las políticas de to-das y cada una de ellas” (Resolución CFE 188/12, Anexo,Apartado “Estructura del Plan”, s/n).12 La amplia conformidad que concitó la derogación dela vieja ley y la aprobación de la nueva dejó pendiente unanálisis más detallado que diera cuenta de los puntos per-fectibles en la nueva normativa.


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�Ley de obligatoriedad de la sala de 4 años(27045 de 2014, promulgada en 2015), quemodifica la Ley de Educación Nacional aldeclarar obligatoria la educación inicial paraniños/as de cuatro años en el sistema edu-cativo nacional.

�Ley de Implementación Efectiva de la Res-ponsabilidad del Estado en el Nivel de Edu-cación Superior (27204 de 2015), quereforma la ley 24521 de Educación Superiorestableciendo el acceso “libre e irrestricto” alos estudios de grado estatales, prohibiendoexámenes eliminatorios y aranceles.

Durante el período analizado, la función de plane-amiento educativo del Estado nacional cobró im-pulso a partir de la sanción de la Ley de EducaciónNacional. Como señalamos recién, esta ley fueformulada sin el antecedente de un proceso deplaneamiento que hubiera establecido la factibili-dad de las decisiones que se tomaron y que las hu-biera ubicado en una progresión que ordenaraesfuerzos materiales y humanos para su logro.Este problema ya se había presentado con la Leyde Financiamiento Educativo: había establecidometas para la inversión educativa pero, como se-ñalan Bezem, Mezzadra y Rivas (2012: 28), “re-sultaron escasos los objetivos educativos en loscuales se definió una meta precisa y cuantificableen el tiempo. En la mayor parte de los casos laenunciación es general, estableciendo orientacio-nes para la política educativa más que metas con-cretas a ser alcanzadas en un plazo de tiempo”.

Sin embargo, dos años y medio después de pro-mulgada la Ley de Educación Nacional, se contócon el primer Plan Nacional de Educación Obli-gatoria, aprobado por Resolución 79/09 del Con-sejo Federal de Educación (en mayo de 2009) yelaborado durante el ministerio de Juan Carlos Te-desco (2007-2009). Este plan, previsto para 2009-201113, se estructuró en dos partes. En la primerase justificaba la necesidad de diseñar un plan así,

y se describían los objetivos políticos, los princi-pales problemas y desafíos de la educación inicialy la educación obligatoria14, las estrategias previs-tas para superarlos, las características del gobiernoeducativo y los planes provinciales. En la segundaparte se organizaban los asuntos que debía conte-ner la programación de las políticas educativaspara los siguientes tres años, en torno a dos ejescentrales: las principales políticas educativas de“igualdad”, “calidad” y “fortalecimiento de la ges-tión”; y los tres niveles educativos responsablesde su implementación (educación inicial, primariay secundaria). A partir de entonces se contó conuna herramienta de planeamiento para ordenar losesfuerzos de los distintos niveles de gobierno einstitucionales, y que detectaba ciertos problemasespecíficos que debían resolverse para lograr elcumplimiento de la obligatoriedad escolar dis-puesta en la ley 26206, como por ejemplo la granheterogeneidad en la calidad de la oferta educativade educación inicial, en especial de las institucio-nes localizadas en zonas desfavorables; la necesi-dad de completar el acceso al nivel primario demás de 75.000 niños y niñas pertenecientes a lossectores más pobres; el desafío de pensar el sép-timo año de estudios en el contexto de la nuevaestructura académica de los niveles primario y se-cundario, con propuestas que orientaran la orga-nización de iniciativas equivalentes según laestructura que adoptara cada jurisdicción; o la in-adecuación del modelo pedagógico y organizacio-nal vigente de la escuela secundaria para asegurarel cumplimiento progresivo de la obligatoriedaddel nivel y el acompañamiento a las trayectoriaseducativas reales de los alumnos.

De especial importancia consideramos el capítulodel Plan Nacional dedicado al gobierno de la educa-ción obligatoria. A partir del objetivo de desarrollar

13 La duración del plan no figura en la resolución que loaprueba. 14 Según la ley 26206, sólo la sala de 5 del nivel Inicial in-tegra la educación obligatoria, que es el objeto del plan.


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“un ámbito federal de planificación nacional de laspolíticas, capaz de integrar las estrategias jurisdic-cionales en una construcción común que respete lasparticularidades locales” (p. 9), se establecen crite-rios para identificar los aspectos establecidos por laley que deben ser objeto de acuerdos en el ámbitodel Consejo Federal, así como los circuitos para es-tablecer tales acuerdos, para lo cual se propone:

a) Ampliar la capacidad de construcción de con-sensos, mediante el espacio federal de subse-cretarios de Educación, o equivalentes, de lasjurisdicciones, las mesas de trabajo por niveleseducativos y modalidades, y las mesas intersec-toriales que resulte aconsejable promover, ins-tancias cuya tarea sería preparar insumos paraque los ministros de Educación pudieran pro-ducir los acuerdos federales necesarios paraasegurar el cumplimiento de la ley.

b) Priorizar las principales políticas y acordar unaagenda progresiva de planificación de objeti-vos, metas y líneas de acción en un horizontede corto y mediano plazo.

c) Mejorar la modalidad de formulación presu-puestaria adecuándola a la lógica de la planifi-cación de objetivos políticos y estrategias porniveles educativos, para avanzar en un ordena-miento en la asignación de los recursos entorno a los objetivos nacionales y provincialesconsensuados.

d) Articular los planes con los convenios bilatera-les entre la Nación y las Provincias y la CiudadAutónoma de Buenos Aires, promovidos porla Ley de Financiamiento Educativo y por elArtículo 131 de la Ley de Educación Nacional.

e) Fortalecer los sistemas de información y eva-luación del Plan.

Si bien no todos estos lineamientos alcanzaronpleno cumplimiento (la modificación de la lógicade formulación presupuestaria de las provincias,por ejemplo, excede el ámbito de decisión de losministros de Educación), sí establecieron condi-ciones favorables para una estrategia de trabajo

plurianual que la implementación de la Ley re-quiere. Consideramos que el planeamiento es unafunción sustantiva de la política educativa, y que elPlan de 2009 realizó aportes en ese sentido.

En diciembre de 2012, por Resolución 188/12 delConsejo Federal de Educación, se aprobó el se-gundo plan –el Plan Nacional de Educación Obli-gatoria y Formación Docente 2012-2016–. Unaspecto relevante en este plan es su mirada retros-pectiva sobre el período anterior (desde 2003 e in-cluyendo el primer Plan Nacional). De ese análisissobre los avances recortamos los siguientes datos:

No hay en este balance referencias concretas a lo

15 Si bien no siempre se consignan fuentes y fechas, con-sideramos de interés esta selección de datos como expre-sión de la lectura que realizaba por entonces el ConsejoFederal de Educación y porque muestra el lugar de refe-rencia que había tomado el primer Plan Nacional de Edu-cación Obligatoria para determinar los avances.16 En otro texto oficial (ME, 2015b, p. 54) se afirma quela asistencia en 2010 a la sala de 4 años era del 81,5%. Enningún caso se consigna la fuente, lo que impide explicaresta discrepancia. En todo caso puede decirse que se pro-


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Fuente: Resolución 188/12, Anexo, Apartado “El Nuevo Plan”.

Incremento del % del PBI destinado a educación

de 3,64 (2003) a 6,47 (2011)

Disminución de la tasa de analfabetismo:

de 2,6% (2001) a 1,9% (2010)

Asistencia escolar de niños de 4 años

de 48% (2001) a 70% (2010) 16

Asistencia escolar de niños de 5 años 91,1% (2010)17

Completamiento del nivel primarioen la edad prevista

91,2% al momentode aprobarse la reso-lución, un 4,6% másque en el período2001/ 2002

Asistencia escolar de la poblaciónde 12 a 17 años 89%

Asistencia a educación secundariade esa misma población 82,2%

Población con educación secundaria completa

de 8.644.458 (2001) a 12.159.506 (2010), un incremento pre-sentado como 40%

Tabla 3

Logros educativos del período 2003-2012 según Plan Nacional de Educación Obligato-

ria y Formación Docente 2012/2016 15

que en el primer plan se había conceptualizadocomo “calidad de la educación” (sobre lo cual sehabían presentado datos de evaluaciones estanda-rizadas). La mayor parte de los logros están ex-presados en términos de asistencia escolar einversiones (construcción de edificios, incremen-tos del salario docente).

El nuevo plan para el quinquenio 2012-2016 seorganiza tomando como referencia los niveles dela educación común y obligatoria –inicial, prima-rio y secundario– y la formación docente. Distri-buye las acciones de las modalidades en los niveleseducativos, pero dedica un anexo diferenciado aEducación Técnico Profesional y otro a Educa-ción de Jóvenes y Adultos. El mismo criterio dedistribución se toma con respecto a las iniciativasde otras políticas como las de educación sexual in-tegral, la prevención del consumo problemáticode drogas, las estrategias de construcción de ciu-dadanía y las políticas de “educación y memoria”.El plan se presenta luego en dos matrices:

“La primera matriz expresa las políticasorientadas a mejorar las posibilidades de ac-ceso a la educación, las que tienen por finalidadel fortalecimiento de las trayectorias escolaresgenerando mejores condiciones para la ense-ñanza y los aprendizajes como así también elfortalecimiento de la gestión institucional.

La segunda matriz refiere al desarrollo de po-líticas que atraviesan todos los niveles y moda-lidades del sistema educativo: ampliación deltiempo de la escolarización, el fortalecimientodel gobierno y el desarrollo de los sistemas ju-risdiccionales y el fortalecimiento y la profun-dización de las políticas de evaluación”(Resolución 188/12, Anexo, apartado “ElNuevo Plan”, s/n. Negritas en el texto citado).

La primera matriz (organizada por niveles) pre-senta –para cada línea de acción– los logros es-perados y las responsabilidades (estas últimas

diferenciadas entre Nación, las provincias y lascompartidas). La segunda matriz se limita a loslogros esperados por línea de acción, sin que seespecifiquen o diferencien responsabilidades.

Una incorporación relevante del nuevo plan estodo lo referido a tecnologías de la información yla comunicación, bajo la forma de intensificaciónde Conectar Igualdad, de acceso a tecnologías porparte de las personas con discapacidad, el asegu-ramiento del piso tecnológico para todas las es-cuelas secundarias técnicas, y la incorporación detecnologías en la formación docente.

El segundo Plan finalizará en 2016. Esto implicaque en el primer año de gestión del gobierno deMacri deberá definirse si se da continuidad a laformulación de planes plurianuales como los quehemos reseñado. En caso de decidirse por la con-tinuidad, será necesario un trabajo específico den-tro del Consejo Federal de Educación paraavanzar en la formulación del plan.

Los programas nacionales en educación

La mirada sobre los programas nacionales permiteotra aproximación a las políticas educativas en elperíodo. En efecto, son herramientas a través delas cuales toma forma la iniciativa política del Mi-nisterio de Educación nacional, usualmente en elmarco de resoluciones acordadas en el ConsejoFederal de Educación. De todos modos, es nece-sario recordar que esta caracterización tiene el lí-mite de no considerar el trabajo bilateral delMinisterio nacional en relación con los ministerios


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dujo un incremento significativo de la asistencia (el mayorincremento del Nivel Inicial) y que la ley de obligatoriedadde la sala de 4 (27045 de 2014) contribuirá al impulso quese requiere para completar la universalización de esta sala.17 Esta cifra está lejos de la universalización que suponela obligatoriedad de la sala de 5 años, establecida en la LeyFederal de Educación de 1993.

provinciales ni la iniciativa propia de los ministe-rios de las provincias que generaron programaspropios o desarrollaron adaptaciones significativasde los programas nacionales.

Realizamos un relevamiento de programas con-sultando la página web del Ministerio de Educa-ción (www.me.gov.ar) y el balance del propioMinisterio al cierre del ciclo analizado (Ministeriode Educación, 2015b). Considerando que a lolargo del período la configuración de los progra-mas se ha modificado, y que estamos ofreciendola configuración final, podríamos distinguir tresgeneraciones de programas:

Programas anteriores al gobierno del FPV: inicia-tivas de gobiernos previos que por distintas razo-nes fueron conservados (algunos se agrupan en lacategoría “Temas transversales”, como el pro-grama de “Educación Solidaria”).

Programas originados en la Secretaría de Educa-ción porteña18 y convertidos en nacionales (como“La Escuela y los Medios”, también en “Temastransversales”). De cierto protagonismo en los pri-meros años de la gestión ministerial, en tanto con-tribuyeron al planteamiento inicial de las iniciativasnacionales, algunos fueron luego cediendo centra-lidad ante las acciones ligadas al cumplimiento dela Ley de Educación Nacional y de los dos Planesde Educación Obligatoria, y otros se incorporaronal área de políticas socioeducativas, como las “Or-questas Infantiles y Juveniles”, que se convirtieronen un programa relevante en el área.

Programas generados por la gestión ministerial enel marco del cumplimiento de las leyes, como elde “Educación Sexual Integral”,19 o el “Plan deFinalización de Estudios Primarios y Secunda-rios” (FinEs)20.

Esta clasificación –que no necesariamente abarcatodos los programas– permite vislumbrar lo quesucede en toda gestión de gobierno de la educa-ción: se van sumando iniciativas de distintos mo-mentos históricos, que responden –como cabesuponer– a conceptualizaciones distintas de loeducativo. Los esfuerzos de los funcionarios de-ben dirigirse en gran medida a armonizar ese re-pertorio diversificado.

Fuente: www.me.gov.ar (captura de pantalla del 04/01/2016).


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18 El ministro de Educación en la presidencia de Kirch-ner, Daniel Filmus, era hasta ese momento Secretario deEducación de la Ciudad de Buenos Aires.19 Se crea a partir de la sanción de la Ley 26150 (2006). Supropósito principal es coordinar el diseño, implementacióny evaluación de las acciones tendientes a poner en marcha,apoyar y/o fortalecer el Programa Nacional de EducaciónSexual integral en todas las jurisdicciones del país.20 El Plan FinEs se encuentra vigente en todas las juris-dicciones. Lo implementan las autoridades provinciales.Ofrece a los jóvenes y adultos de todo el país un plan es-pecífico, adaptado a sus posibilidades y necesidades, parafinalizar estudios primarios y/o secundarios.

Imagen 1

Principales estrategias del Ministerio de Educación de la Nación

según se presentan en su página web

A continuación nos detendremos un poco en laspolíticas de formación docente, de educación se-cundaria, de educación técnico-profesional, en losllamados “programas socioeducativos” y en laspolíticas relacionadas con las tecnologías de la in-formación y la comunicación.

Políticas de formación docente

La principal iniciativa gubernamental en este sen-tido fue la creación del Instituto Nacional de For-mación Docente (INFD). Diseñado antes de lasanción de la Ley de Educación Nacional, en elmarco de un trabajo coordinado por la entoncesDirección Nacional de Gestión Curricular y For-mación Docente, la Ley le otorgó entidad norma-tiva como organismo descentralizado,convirtiéndolo para el área en una figura equiva-lente a lo que es el Instituto Nacional de EducaciónTécnica (INET) en Educación Técnico Profesio-nal. El punto de partida fue una descripción críticade los problemas del sistema de formación docente(fragmentación y segmentación de la oferta, faltade planificación de las instituciones y las carreras,debilidad de las regulaciones, insuficiente desarrollopedagógico del currículum de formación docente,entre otros [Ministerio de Educación, 2015b]) y laconvicción de que la descentralización de la forma-ción docente y las políticas nacionales de acredita-ción de instituciones (ambas iniciativas delgobierno de Menem) no habían sido herramientasadecuadas para mejorar la formación.

El INFD asumió que el planeamiento del sistemaformador era una de sus funciones centrales y tra-bajó para formular y concertar los consecutivosPlanes Nacionales de Formación Docente desde2007. Como se dijo, a partir de 2012 la planifica-ción de la formación docente se integró al se-gundo Plan Nacional de Educación Obligatoria,lo que en principio entrega mejores condicionespara articular políticas de formación docente conotras de optimización del sistema escolar. Ademásse generó normativa marco sobre planes de estu-

dio, régimen académico, concursos docentes, go-bierno institucional, entre otras necesarias parafortalecer el perfil de los institutos como parte dela Educación Superior –si bien la concreción deestos asuntos depende de los cambios normativosque impulsen las jurisdicciones en sus propios te-rritorios–. El INFD desarrolló un programa deProyectos de Mejora Institucional para los institutosformadores, que lleva ya varios años.

La creación del INFD tuvo un efecto de naciona-lización de algunos aspectos de las políticas, porejemplo las de investigación, las inversiones (a tra-vés de los Proyectos de Mejora Institucional) y, más re-cientemente, las de formación de postítulo. Estoalienta –para ciertos sectores– la idea de recentra-lizar la formación docente, transferida en 1993 dela órbita nacional a las jurisdicciones (muchas delas cuales, de todos modos, tenían oferta propiade formación). Bajo nuestra óptica, al ser las juris-dicciones las que tienen responsabilidad sobre laeducación en sus territorios, no parece adecuadoprivarlas de autoridad para formar los recursoshumanos que habrán de desarrollarla21. En estesentido, parece razonable el camino de los acuer-dos federales adoptado por el FPV. La cuestiónde las regulaciones ha tenido grandes avances enel período, en especial en cuanto a la formación demaestros/as de niveles inicial y primario; no obs-tante sigue siendo difícil amalgamar la diversidadde instituciones formadoras (que incluye a las uni-versidades) en un sistema con orientaciones com-partidas, lo que es especialmente notable en laformación de profesores para el nivel secundario.

21 Cuando esto sucede, como en el caso de la formaciónde profesores de secundaria que se desarrolla en buenamedida en las universidades que son autónomas, las pro-vincias lidian con las consecuencias de unas formacionessobre las que no inciden y que, en las versiones más tra-dicionales, se centran en la especialidad disciplinar y sondébiles en la consideración de otros contenidos necesa-rios para que los profesores se sumen a los cambios ne-cesarios en un nivel de tradición selectiva que es objeto deun mandato universalizador.


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En 2013 se incluyeron entre las políticas de forma-ción las líneas de formación de los docentes en ser-vicio, mediante la creación del Programa Nacional deFormación Docente “Nuestra Escuela” (ResoluciónCFE 201/13), dirigido a docentes de todas las es-cuelas de gestión estatal y privada, en acuerdo consindicatos, universidades y jurisdicciones. El pro-grama está estructurado en dos componentes: unoInstitucional, con sede en los establecimientos es-colares, en cuyo marco los docentes desarrollan jor-nadas de formación, y uno Específico, en el que eldocente participa en instancias de formación siste-máticas referidas a las disciplinas, los niveles y mo-dalidades en que se desempeña. Cuando se lanzóeste programa, fue inevitable vincularlo con la RedFederal de Formación Docente Continua (del go-bierno de Menem), en especial por su función in-tegradora de muchas iniciativas preexistentes(postítulos, numerosos cursos de formación en ser-vicio). Por el momento, el recorrido de Nuestra Es-cuela es incipiente y su estructura básica está enpleno desarrollo. Al cierre de la gestión del FPV, elMinisterio informaba 800.000 docentes incluidosen el Componente I, 247.000 inscriptos en 13 pos-títulos nacionales; 90.000 en cursos nacionales, y

39.503 directivos y supervisores para formación es-pecífica en la plataforma virtual (Ministerio de Edu-cación, 2015b, pág. 184).

Políticas de educación secundaria

Consideremos el nivel priorizado por las políticasen el período bajo análisis: el secundario. Concen-tró algunos de los principales programas del go-bierno (como el Programa de Mejora Institucional22 oel Conectar Igualdad). Es interesante observar el con-traste en volumen entre los programas específicospara el nivel durante el período anterior (sólo en-contramos el Programa Nacional de Becas Estudianti-les) y los generados durante el gobierno del FPV,así como diferenciar una etapa inicial (los primerosaños), en que los programas son casi todos ejecu-ciones de compromisos asumidos con anterioridad(como el PROMSE,23 en el que se trabajaba desde2001), de una fase posterior (en especial en la pri-mera presidencia de Cristina Fernández), donde sedestacan iniciativas propias. Estas definiciones depolítica educativa expresan la importancia recono-cida al nivel secundario en las intervenciones na-cionales en el sistema educativo.


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22 Por medio de estos Planes se asigna a las escuelas se-cundarias del país fondos especiales para planificar accio-nes de desarrollo institucional que “fortalezcan losprocesos de enseñanza, aporten condiciones para soste-ner las trayectorias escolares, permitan la construcción dediversos recorridos para la enseñanza y el aprendizaje, y

Fuente: Morrone, 2015: 38.

brinden condiciones para otros modos de organizacióndel trabajo docente” (Resolución CFE 84/09, p. 27). Lapropuesta del Consejo Federal prevé “incluir en los pla-nes de mejora dispositivos de acompañamiento en el in-greso y la primera etapa del ciclo básico, a través deespacios para el aprendizaje de herramientas que contri-

Gráfico 1

Principales políticas nacionales de educación secundaria en el período considerado

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se ha avanzado en ello? El análisis estadístico25

muestra que el crecimiento de la tasa de escolari-zación del nivel secundario se hizo más lentocuando todavía resta por incorporar una propor-ción importante de adolescentes26, especialmenteen el ciclo superior. Según los datos censales, latasa de asistencia al sistema educativo en el tramode edad 12-14 años –que, recordemos, no equivalea asistencia al nivel secundario– era del 95,1% en2001 y del 96,5%, en 2010; y en el tramo 15-17años era del 79,4% en 2001 y del 81,6%, en 201027.

Por otra parte, las estadísticas educativas mues-tran que tampoco se han resuelto los problemashistóricos de rendimiento: la muy elevada repiten-cia, sobre todo en los primeros años: 21,1% en eloctavo grado28 y, como consecuencia de repiten-cias reiteradas, el alto abandono en esos mismosaños (7,2% en el octavo grado) y en los subsi-guientes, alcanzando el 7,7% en el grado diez(años 2009 y 2010).

Los datos recientes aportados por el ME (2012b)van en el mismo sentido.

El curso del Programa Nacional de Becas Estudiantiles(PNBE), creado en 1997, es expresivo de estoscambios. Constituyó una novedad que buscabaatender el incremento en la obligatoriedad escolarestablecido en la LFE (de siete años de escuelaprimaria a nueve de Educación General Básica).Por cierto, lo hacía bajo una serie de condicio-nes24 que, si bien fueron alivianadas con eltiempo, restringían su capacidad para alcanzar uni-versalmente a la población potencialmente de-mandante. El FPV conservó el programa(confirmó su continuidad en 2003) e incrementóel número de becas. La aparición de la AUH(2009) quitó relevancia al PNBE: propuso otroscriterios de asignación de recursos (a los sujetos yno a los estudiantes), con mayor capacidad de in-clusión. Hacia el final del gobierno del FPV, lasBecas Estudiantiles del Ministerio se aplicabanpara el apoyo de alumnos bajo protección judicialy de otros pertenecientes a pueblos originarios.

La extensión de la obligatoriedad escolar hasta elfinal del nivel secundario es un mandato tangiblede la Ley de Educación Nacional. ¿En qué medida

buyan a la apropiación de la experiencia escolar en la se-cundaria” (ibídem, página 28). 23 El Programa de Mejoramiento del Sistema Educativose llevó adelante a partir de un préstamo del BID (Con-venio de Préstamo BID N° 1345/OC-AR).24 Para percibir las becas, por caso, era necesario ser ar-gentino nativo o por opción.25 El procesamiento estadístico fue encomendado a Mar-tín Scasso y fue realizado junto con Mariano Jaureguiza-har (febrero de 2013), en el marco del PICT 2010-2214.26 Un informe de SITEAL muestra estas mismas tenden-cias en los límites para la expansión de la escolarización

para toda la región latinoamericana (SITEAL, 2013). 27 Un informe oficial muestra que un 85,4% de los jóve-nes de 12-14 años asisten al ciclo básico de la escuela se-cundaria, mientras que en el tramo de edad 15-17 años laasistencia al ciclo orientado desciende al 54,5% en 2010(Ministerio Nacional de Educación, 2013). 28 Se toma el octavo año de escolaridad, es decir el pri-mero de la educación media, según la organización 7-5;y el segundo año de la Escuela Secundaria Básica, segúnla organización 6-6, para evitar distorsiones en el datodebidas a la baja repitencia del séptimo año en la organi-zación 7-5.

Indicador Promoción efectiva Repitencia Abandono interanual Egreso2003 80,1 8,3 11,6 39,5

En educación estatal 75,8 10,1 14,4 30,62013 80,3 9,5 10,1 45,6

En educación estatal 76,3 11,9 11,8 38,5

Cuadro 1

Principales indicadores educativos en el Nivel Secundario. Total país y educación estatal. Años 2003 y 2013.

Fuente: Ministerio de Educación (2015b), págs. 160/ 161.

21


El panorama que plantean estos datos es preocu-pante, pues a mejoras leves en la retención (caídadel abandono interanual) acompañan incremen-tos en la repitencia. La tasa de egreso muestrauna mejora más importante, lo que parece expre-sar que –aun a costa de la repitencia– más estu-diantes se mantienen en la escuela secundaria ylogran culminarla.

Estos datos, aun los que revelan mejoras, están le-jos del objetivo de universalización de la educa-ción secundaria. Este trabajo plantea queincorporar nuevos sectores a la escuela secundariasobre la base de la expansión de un modelo insti-tucional que no ha sido diseñado para la reten-ción, el aprendizaje y el egreso de todos susestudiantes, es una estrategia que enfrenta serias li-mitaciones. Una mirada histórica y comparadapermite sostener que en Argentina la ampliaciónde la cobertura de la educación secundaria se pro-dujo sin haber modificado su modelo institucional de-terminante (Acosta, 2012). Así, la dinámica deincorporación de “nuevos públicos” –expresión deuso frecuente para referirse a sectores sociales tra-dicionalmente excluidos (Jacinto y Terigi, 2007)–fue acompañada de procesos de expulsión, eviden-ciándose en forma temprana el carácter selectivode las instituciones de nivel medio.

Estas problemáticas se agravaron con los procesosde masificación sostenida desde mediados del sigloXX, y a partir de entonces se han planteado críticasa la matriz organizacional, estructurada en torno a tresdisposiciones básicas: la clasificación de los currícu-los, el principio de formación y designación de losprofesores por especialidad, y la organización deltrabajo docente por horas de clase (Terigi, 2008).Recientes investigaciones han visibilizado cómo elcarácter elusivo y consuetudinario del régimen acadé-mico, y la falta de explicitación de sus diversos com-ponentes (régimen de calificación y promoción,régimen de asistencia y régimen de convivencia, en-tre otros) operan solapadamente y afectan el trán-sito por la escolaridad de los adolescentes y jóvenes;

más aun cuando se registra una ausencia de instan-cias de trabajo con los estudiantes sobre dichas re-gulaciones (Baquero, Terigi, Toscano, Briscioli ySburlatti, 2009 y 2012). En este informe, conside-ramos que los tres componentes del modelo orga-nizacional y el régimen académico son condiciones deescolarización que han funcionado históricamentecomo límites para la expansión de la escuela secun-daria e imponen dificultades específicas en los trán-sitos de adolescentes y jóvenes por el nivel. Estascondiciones no han sido objeto de políticas trans-formadoras suficientes en el período bajo análisis,y la pretensión de universalización de la coberturay el egreso se contrapuso y contrapone con la per-sistencia de aquellas condiciones.

En este escenario, se observan esfuerzos desplega-dos por políticas educativas orientadas a atender lasdificultades que encuentran los adolescentes y jóve-nes para progresar en su escolaridad. En investiga-ciones propias hemos analizado políticas educativasdiferenciadas por el carácter de las innovacionesque proponen sobre las condiciones de escolariza-ción y la escala en que se implementan (Terigi, Bris-cioli, Scavino, Morrone y Toscano, 2014):

1. Iniciativas que proponen innovaciones decarácter intensivo respecto de las condicionesde escolarización (por la cantidad y articu-lación de innovaciones propuestas respectode la matriz organizacional del nivel) y queoptan por una implementación a baja escala.

2. Iniciativas que proponen innovaciones decarácter extensivo (porque los cambios son re-ducidos en relación con la matriz organiza-cional existente) y que optan por unaimplementación a gran escala.

Con base en esta distinción, puede afirmarse quelas iniciativas universales del Ministerio Nacionaldirigidas a la educación secundaria común (Planesde Mejora, Conectar Igualdad) introducen mejoras enlas condiciones de escolarización pero no plantean

Este aumento significativo va en línea con el datoreferido a mejoras en el egreso con incrementosen la repitencia, y expresa una combinación (quedebe ser estudiada) entre mejor capacidad de re-tención en la escuela secundaria común y máspropuestas alternativas de escolarización. En par-ticular, cabe destacar tres iniciativas:

�El Plan de Finalización de Estudios Prima-rios y Secundarios (FinEs), de 2008, pen-sado para diseñar programas a términodestinados a garantizar la educación obliga-toria de toda la población mayor de 18años. Según datos ministeriales, desde 2008han egresado 613.729 personas (Min. deEducación, 2015b, p. 109 –no se aclara elnivel educativo del que han egresado ni losgrupos de edad, pero es razonable suponerque una parte de la población joven recurrea la propuesta de FinEs para concretar sueducación secundaria–.

�“Ponele título a tu Secundario”, un segui-miento intensivo y nominalizado de alum-nos que, habiendo cursado el último año dela educación secundaria, tienen asignaturaspendientes. En este marco “se titularon ala fecha 52.845 alumnos” (Ministerio deEducación, 2015b, p. 91).

�Políticas de reingreso de población no esco-larizada: según datos oficiales, catorce pro-vincias trabajaban a fines de 2015 en eldiseño e implementación de modelos insti-


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29 Por ejemplo, La Pampa aprobó por Res. 521/2010 el“Sistema de evaluación, calificación, promoción y acom-pañamiento a las trayectorias escolares de los alumnos yalumnas de los establecimientos del Ciclo Básico de laEducación Secundaria Obligatoria”; Buenos Aires aprobóla Res. 587/2011 con el “Marco General del RégimenAcadémico para la Educación Secundaria”, y su modifi-catoria Res. 1480/2011 sobre evaluaciones integradoras;Tucumán aprobó la Res. 1222/5/2011 con el “RégimenAcadémico de la Educación Secundaria”.

transformaciones en la matriz organizacional exis-tente. El Consejo Federal ha propuesto cambios enel régimen académico (Resolución 84/09, artículo9) y muchas provincias se han hecho eco de estaspropuestas29, pero cabe el interrogante por la via-bilidad de estos cambios sin que se alteren las con-diciones de la matriz organizacional.

Iniciativas más acotadas (como las ya mencionadasPIT 14-17 de Córdoba, las Escuelas de Reingreso deCABA, Vuelvo a Estudiar de Santa Fe, y la creaciónde escuelas secundarias de “nuevo formato” enconvenio con universidades nacionales) alteran lamatriz organizacional. Será importante darles se-guimiento a fin de evaluar si estos cambios incidenen la mejora de las condiciones de escolarizaciónde los adolescentes y, como consecuencia, en el in-cremento de la cobertura y el egreso del nivel.

Dos datos justifican cierto optimismo. El primeroes el incremento de la matrícula de la educaciónsecundaria: de 3.902.011 alumnos en 2003 a4.450.741 en 2014 (Ministerio de Educación,2015b, p. 82). Esto implica que –en términos ab-solutos– más adolescentes asisten, promueven yegresan del nivel secundario. El optimismo debeno obstante matizarse porque, si bien ha aumen-tado la proporción de personas de 12 a 17 añosdel quintil 1 que asisten al nivel secundario (del76,2% en 2012 al 79,6% en 2014), el incrementoha sido menor que en los quintiles de mayores in-gresos (del 88,8% en 2012 al 94,3% en 2014 en elquintil 5) (Ministerio de Educación, 2015b, p. 85).

El otro dato alentador es el aumento de la pro-porción de la población del tramo de edad 25-29años con secundaria completa:

Cuadro 2

Población 25-29 años con secundaria completa. Total país. Años 2003 y 2013.

2003 58,9%2013 71,4%

Fuente: Ministerio de Educación (2015b), pág. 161, sobre fuente EPH INDEC.

tucionales para el ingreso y reingreso de po-blación no escolarizada, “mediante la habili-tación de espacios escolares específicos, laarticulación de escuelas secundarias con Cen-tros de Actividades juveniles (CAJ), Centrosde Formación Profesional o bien desde uni-dades educativas habilitadas para tal fin” (Mi-nisterio de Educación, 2015b, p. 91).

Políticas de educación técnico-profesional

La educación técnico-profesional (ETP) fue prio-ritaria en los primeros años del gobierno del FPVy mantuvo altos niveles de inversión en todo el pe-ríodo. El subsistema de educación técnica habíasido modificado en el marco de la implementaciónde la Ley Federal de Educación (se había “desdibu-jado”, en términos de Bottinelli, 2015: 8), y frentea ello una decisión clara fue restablecer la educa-ción técnica en cuanto tal. El Instituto Nacionalde Educación Tecnológica (INET) fue el orga-nismo encargado de esta tarea, y la Ley de Educa-ción Técnico Profesional su principal fuente deformulación de políticas.

Entre los elementos de diagnóstico sobre el es-tado de la educación técnico-profesional argen-tina al inicio del período, destacamos la “diluciónde la especificidad de la educación técnico-pro-fesional, en particular de la formación de técnicosen el nivel secundario, y ausencia de resguardo le-gal del carácter profesional de los títulos técni-cos” (Almandoz30, 2010: 238). Al respecto, sedesplegó una importante actividad de regulaciónde los estudios técnicos, en los primeros años conel límite de las condiciones establecidas en losacuerdos de aplicación de la Ley Federal de Edu-cación y, a partir de la sanción de la Ley de Edu-cación Técnico Profesional, con regulacionesrevisadas. La Ley de Educación Técnico Profe-sional plantea tres instrumentos que ordenan elsistema: el proceso de homologación de los títu-los, el Catálogo de títulos y certificados, y el Re-


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gistro Federal de instituciones de educación téc-nico profesional (art. 32 de la Ley). Los marcosde referencia31 son criterios básicos y estándaresque definen y caracterizan los aspectos sustanti-vos a ser considerados en el proceso de homolo-gación de los títulos o certificados y suscorrespondientes ofertas formativas, brindandolos elementos necesarios para llevar a cabo las ac-ciones de análisis y de evaluación comparativa; seagrupan según la especialidad de la tecnicatura.

Por otro lado, la Ley crea el Fondo para la “MejoraContinua de la Calidad de la Educación TécnicoProfesional” (art. 53). Este Fondo Nacional se fi-nancia con un monto anual que no podrá ser infe-rior al 0,2% del total de los Ingresos Corrientesprevistos en el Presupuesto Anual Consolidadopara el Sector Público Nacional, y que se compu-tarán adicionalmente a los recursos que el Ministe-rio de Educación tiene asignados a otrosprogramas de inversión en escuelas. Este Fondopuede además sumar aportes de personas físicas yjurídicas, así como otros de origen nacional o inter-nacional. A través de la presentación de los Planesde Mejora Institucional, las instituciones incorporadasal Registro Federal de Instituciones de ETP acce-dieron a fondos que les permitieron desarrollar dis-tintas iniciativas (incluyendo renovación deequipamiento y acondicionamiento edilicio).

En el período fue notable la evolución de la ma-trícula de educación técnica secundaria: pasó de487.000 estudiantes en 2005 a 595.000 en 2012,un aumento del 22% –muy superior al 10% que seobserva en ese mismo período en toda la educa-ción secundaria (Bottinelli, 2015)–. La educación

30 Directora Ejecutiva del INET en el período estratégicode discusión, aprobación y aplicación de la Ley de Edu-cación Técnico Profesional.31 Construidos por el INET y la Comisión Federal deEducación Técnica Profesional; aprobados por el Con-sejo Federal de Educación.

maestros comunitarios de los Centros de ActividadesInfantiles) o bien haciéndolos entrar en contactocon otro tipo de actores educativos que no seansolo los docentes/profesores (por ejemplo espe-cialistas en recreación, directores de orquestas, ar-tistas, etc.). También les ofrecen otros espacios deencuentro para la participación y transmisión di-ferentes al salón de clase (viajes, escenarios y au-ditorios, encuentros en el barrio) con dinámicasde trabajo distintas a la experiencia escolar, ya queel conocimiento que está en juego no sigue la es-tructuración curricular34.

Un listado de estos programas, tomado de la webdel Ministerio de Educación35, permite apreciarla variedad de iniciativas:

�Desarrollo infantil.�Centros de actividades infantiles (CAI).

técnica recuperó jerarquía y aumentó la cantidadde instituciones de esa modalidad. Conserva, sinembargo, problemas de retención que la afectanmás que al resto de la educación secundaria –enparte debido a la carga horaria (insostenible paramuchos estudiantes), en parte a problemas curri-culares (que, a pesar de algunos ajustes, no hansido modificados).

Los denominados “programas socioeducativos”32

La gestión del FPV introdujo una distinción entrelos programas catalogados genéricamente como“educativos”, que pasó a denominar “socioeduca-tivos”. Son programas dirigidos a niños/as y jóve-nes en contextos socioeconómicos vulnerables y,en principio, uno de los criterios de asignación delos recursos humanos y materiales del programa aescuelas y comunidades concretas es precisamentela condición de vulnerabilidad.

Sin embargo, no son programas compensatoriosen el sentido clásico del término33, sino un con-junto variopinto de iniciativas, algunas previas asu categorización como “socioeducativas” yotras generadas en el contexto de esta nuevaconceptualización: la decisión común es ampliarlas oportunidades educativas en la escuela y másallá de ella.

El uso del prefijo “socio” no está exento de pro-blemas, ya que parecería cuestionar el carácter“social” de los programas que no entran bajo estacategoría.

Estos programas se orientan a presentar propues-tas educativas que amplíen el espacio y el tiempoescolar, que fortalezcan las trayectorias educativas,que mejoren los vínculos de la escuela, la comuni-dad y las familias. Buscan expandir la experienciaeducativa y mejorar las condiciones de escolariza-ción de niños/as y jóvenes, promoviendo un per-fil de agentes educativos diferentes (por caso los


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32 La categoría “inclusión educativa” ha ocupado el len-guaje estatal en los últimos años, como diferenciada deotras como “igualdad” o “calidad” (e inclusive abarcadorade ellas). Se han definido como “políticas de inclusión”iniciativas tan diferentes como la AUH, la educación depersonas privadas de su libertad o los llamados “progra-mas socioeducativos”. En tal sentido, todo lo que se des-cribe en este informe es “inclusión educativa”: laspolíticas que procuran la universalización de un nivel edu-cativo y las que procuran el acceso a las tecnologías; lasque apoyan económicamente a las familias para que pue-dan sostener el esfuerzo educativo de los niños y las quegeneran revisiones en contenidos vinculados al reconoci-miento de las diferencias. Uno de los problemas del aná-lisis de políticas es tomar el lenguaje de la gestión comolenguaje del análisis. En la medida en que problematiza-mos el lenguaje de la gestión, nos vemos en la necesidadde problematizar el uso del concepto “inclusión educa-tiva” y de redefinir el tema de este apartado.33 La Dirección Nacional de Programas Compensatorios,creada en los ‘90, fue redefinida como Dirección Nacio-nal de Políticas Socioeducativas a partir de 2009.34 Más información: http://portales.educacion.gov.ar/dnps [último acceso: 15/12/2015].35 http://portal.educacion.gov.ar/?page_id=1390 [últimoacceso 11/01/2016]

�Extensión educativa “Abrir la escuela” (queabarca los Centros de Actividades Juveniles -CAJ- y el Turismo Educativo).

�Parlamento juvenil del Mercosur.�Orquestas y coros infantiles y juveniles para el

Bicentenario.�Ajedrez educativo.�Educación solidaria36.�Mesas socioeducativas para la inclusión y la

igualdad.�Red de organizaciones sociales por el derecho

a la educación.�Aporte para la movilidad.�Apoyo a escuelas de educación especial.�Apoyo socioeducativo a escuelas con albergue

anexo.�Libros: textos escolares, obras literarias y co-

lecciones de aula.�Ludotecas.

En ciertos casos (como la provisión de libros esco-lares o las ludotecas), el programa socioeducativoacerca a las instituciones recursos que permitenampliar las oportunidades educativas de niños/aso adolescentes. En otros, los recursos se dirigen agenerar espacios educativos complementarios a laescolaridad formal y prolongados en el tiempo –CAI, CAJ Orquestas y coros). Hay también inicia-tivas que toman la forma de un subsidio puntual,como el aporte para la movilidad o los recursosque apoyan la organización de mesas socioeduca-tivas para la inclusión y la igualdad. En términosdel discurso oficial, se busca también profundizarlos vínculos entre las escuelas, las familias, las or-ganizaciones sociales y la comunidad mediante laimplementación de proyectos colectivos.

Los programas socioeducativos –en particular losque proponen actividades formativas fuera de laescolaridad formal– ampliaron el tiempo de par-ticipación de niños/as y adolescentes en activida-des educativas y, de este modo, también sustrayectorias educativas. Las nuevas figuras docen-tes que proponen estos programas ponen a los su-


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jetos en relación con otras modalidades del vín-culo educativo.

Políticas relacionadas con las tecnologías de la informacióny la comunicación

Durante décadas, la incorporación de las tecnolo-gías de información y comunicación (TIC) a laeducación argentina se produjo sin un impulsocentral de las políticas educativas. Esto dio lugara que el equipamiento tecnológico en las escuelasfuera notoriamente desigual según localización ysector de gestión, y a abordajes variados de las po-tencialidades educativas de las tecnologías. El Es-tado –a través de programas específicos (como elPlan Social Educativo o el Programa de Descentraliza-ción y Mejoramiento de la Enseñanza PRODYMES)–intervino en este proceso de manera focalizada.Mientras se daban estos desarrollos, las transfor-maciones culturales hicieron que la integración delas TIC a la educación ya no fuera una innovaciónopcional sino un requerimiento para ajustar el sis-tema escolar a la contemporaneidad, y un impera-tivo de justicia para reducir la denominada“brecha digital”.

Durante el gobierno del FPV se dio la primera ini-ciativa estatal para universalizar la incorporaciónde las TIC al sistema escolar, comenzando por laeducación secundaria y la formación docente: elprograma Conectar Igualdad (PCI). Antes de ahon-dar en este programa, repasemos un informe sobrela Encuesta Nacional sobre Integración de TIC en la Edu-cación Básica (Tedesco, Steinberg y Tófalo, 2015).

Durante el segundo semestre de 2013, Unicef Ar-gentina realizó esta encuesta nacional sobre unamuestra representativa de instituciones educativasde nivel primario y secundario –incluyó gestión

36 Que, como vimos, también aparece categorizado como“programa transversal”.

de la formación en TIC a la formación inicial delos docentes, si bien se ha iniciado, no alcanza alimportante número de docentes en ejercicio.

En el informe basado en la encuesta se formulanreflexiones referidas al futuro de las políticas pú-blicas para el sector. El déficit de conectividad esun aspecto relevante que requiere ser atendido ensincronía con el avance en la distribución de losrecursos –algo que no depende solo de las políti-cas educativas–.

Siempre según el informe, los niveles de uso efec-tivo de las TIC en el aula son bastante bajos. La ma-yor intensidad de uso se asocia con la posibilidad decontar con equipamiento completo (computadoras,Internet y red interna) y, particularmente, con losrecursos de apoyo específico para integrar las herra-mientas tecnológicas en la enseñanza. Se destaca asíla necesidad de mejorar la presencia de recursos hu-manos en las escuelas abocados al proceso de inte-gración de estas tecnologías (administradores de red,referentes técnicos, coordinadores o facilitadoresTIC). Un hallazgo de la encuesta es que el modelode integración de las computadoras que prevaleceen las instituciones es un factor que incide: así, seobserva una mayor utilización de computadoras en-tre los docentes que se desempeñan en institucionescon modelo 1:1, en comparación con aquellos quetienen que utilizar las computadoras en el laborato-rio o en otro espacio fuera del aula.

En cuanto al uso de las TIC según las diferentesasignaturas, señala: “Contra lo que cierto sentidocomún podría anticipar, los más bajos niveles deuso se registran en las disciplinas científico-técni-cas. Este fenómeno puede ser explicado por losniveles de exigencia en el manejo de las TIC comodispositivo didáctico que requiere cada campo dis-ciplinar” (Tedesco, Steinberg y Tófalo, 2015: 87).

El informe finaliza señalando las prioridades paralas políticas públicas en el área: infraestructura bá-sica en la escuelas, actualización y mantenimiento

estatal y privada, ámbito urbano y rural concen-trado–. Estuvo destinada a dimensionar no solo elgrado de equipamiento e infraestructura de las es-cuelas, sino también la presencia de las políticasTIC, los modos en que los distintos actores –di-rectivos, docentes y estudiantes– incorporan estastecnologías en su tarea pedagógica, sus percepcio-nes, valoraciones y expectativas con respecto aluso de estas herramientas, así como los avancesen términos de capacitación y las necesidades in-satisfechas. Los resultados son una aproximacióninteresante al estado de situación de la integraciónde TIC en la educación argentina, que no se res-tringe a las computadoras sino que abarca otrosdispositivos y recursos (DVD, televisión, celula-res, pizarras electrónicas, conexión a Internet, cá-maras digitales, redes internas, proyectores, etc.).

A diferencia de lo que señalaban estudios realiza-dos una década atrás, los datos de esta encuestaregistran avances significativos en el nivel de equi-pamiento tecnológico de las escuelas de educaciónbásica. Sin embargo, aún hay un 18% de escuelassin computadoras para enseñar y aprender (situa-ción que se evidencia más en el sector estatal queen el privado). Un aspecto débil de la posibilidadde aprovechamiento de los dispositivos electróni-cos es la conectividad: solo un tercio de los esta-blecimientos de educación básica están encondiciones de ofrecer Internet e intranet, valorque se eleva a dos tercios si se toman las escuelascon algún tipo de conexión en funcionamiento(Internet o red interna). Aquí la situación es tam-bién más crítica en el sector estatal.

Se verifican además avances importantes en la ca-pacitación de los docentes para el uso de las TIC:el 64% de los docentes capacitados había realizadocursos de formación entre 2010 y 2013, y este gua-rismo era mayor entre los profesores del nivel se-cundario estatal (72%). Sin embargo, resta aúnavanzar en la formación continua (la mitad de losdocentes en ejercicio no han participado en accio-nes de formación en este tema); la incorporación


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de los recursos, capacitación docente, presenciade perfiles de apoyo a la integración pedagógicade las TIC, producción y disponibilidad de recur-sos didácticos digitales off line allí donde aún no esposible garantizar el acceso a Internet.

Conectar Igualdad constituyó, como se dijo, la prin-cipal iniciativa nacional para incorporar las TIC alproceso educativo. Creado por Decreto 459/1037,fue diseñado e implementado en conjunto entre laAdministración Nacional de la Seguridad Social(ANSES), la Jefatura de Gabinete de Ministros ylos ministerios de Educación y de PlanificaciónFederal, Inversión Pública y Servicios. El pro-grama provee netbooks a estudiantes y docentes deescuelas de Educación Secundaria, Educación Es-pecial e Institutos de Formación Docente de ges-tión estatal. Las instituciones fueron equipadascon un piso tecnológico que conecta las compu-tadoras entre sí y con el servidor escolar. Un pro-pósito inmediato fue disminuir la “brecha digital”mediante la provisión tecnológica; un propósitomediato –y más difícil de alcanzar– es favorecerlos procesos de aprendizaje mediante el acceso anuevas fuentes de información y la actualizaciónde las formas de enseñanza. Las netbooks tieneninstalados recursos estructurados por destinatarioy disciplina; a su vez, la provisión de conectividadamplía las posibilidades pedagógicas y de acceso ala información. Según datos oficiales, desde de2010 hasta 2014 se entregaron 4.700.000 netbooks,se completaron numerosas cohortes de la Espe-cialización Docente de Nivel Superior en Educa-ción y TIC y se desarrollaron contenidos digitalespara estudiantes y docentes (ME, 2015a)38.

Si bien el PCI presentó la llegada de las netbookscomo una medida casi fundacional de una nuevaescuela, debe señalarse que la incorporación tec-nológica y la transformación del modelo de tra-bajo docente no fueron de la mano. De aquí elinterés por conocer el estado de situación del PCIen las escuelas, para lo cual de momento sólo haydos estudios cualitativos conveniados por el Mi-

nisterio nacional con la Organización de EstadosIberoamericanos, y realizados con la participaciónde universidades nacionales (ME, 2011 y 2015a)39.

En el primer estudio, de 2011, participaron onceuniversidades nacionales. En cuanto a la retencióny promoción escolar, se apreció una mayor moti-vación de los adolescentes para asistir a la escuelay la reinserción de muchos de ellos, interesadospor la posibilidad de acceder a las netbooks. Se va-lora la apropiación realizada por parte de los alum-nos, el cuidado que dispensan a sus netbooks, a lasque sienten propias40. Se registran trabajos cola-borativos y solidarios entre docentes, entre alum-nos, y entre alumnos y docentes, “generandológicas impensables dentro de un esquema tradi-cional de enseñanza” (ME, 2011: 62). El estudiotambién expuso la existencia de una fuerte de-manda de capacitación docente en relación conlas TIC. Otro aspecto destacado es el impacto dela posibilidad de que los estudiantes puedan llevarlas netbooks a sus hogares, a lo que se atribuye unpotencial multiplicador para las familias.

En mayo de 2012 se realizó un nuevo estudio du-rante el segundo año de implementación del pro-

37 La base completa: http://portales.educacion.gov.ar/conectarigualdad/documentos/normativa-y-documentos-operativos/ [último acceso: 03/01/16].38 Las políticas sobre TIC son un ejemplo de la dificultadde limitar el análisis a las iniciativas nacionales. ConectarIgualdad se desarrolló con fuertes inversiones financierasefectuadas por el Estado nacional y por algunos estadosprovinciales. Ciertas provincias generaron programasorientados al nivel primario: el Joaquín V. González (LaRioja, 2010), el Conexión Total (Córdoba, 2010), elS@rmiento (CABA, 2011) y la Política Pública de Educa-ción Digital (provincia de Buenos Aires, 2011) (Tedesco,Steinberg, y Tófalo, 2015).39 Durante 2015 se desarrolló un tercer estudio sobre elprograma, cuyos resultados no estaban disponiblescuando se preparó este informe.40 El Decreto 76/11 estableció la cesión definitiva de lascomputadoras provistas por el PCI a los estudiantescuando finalizan y aprueban el nivel de educación secun-daria en cualquiera de sus modalidades.

grama, en el que participaron quince universidadesnacionales. Este ofrece conclusiones en tres dimen-siones: institución, formación y práctica docente,estudiantes. En la primera, identifica diferencias no-torias en los niveles de apropiación del PCI, y ad-vierte tres situaciones: escuelas en “estadio deiniciación” (la atención está centrada en resolverproblemas de acceso, infraestructura tecnológica otécnicos), escuelas en “estadio de adopción” (la tec-nología está medianamente generalizada y preva-lece el uso para la búsqueda y organización de lainformación y para la comunicación), y escuelas en“estadio de transformación” (“donde las tecnolo-gías impulsan cambios más extendidos, significati-vos y creativos en los contenidos, las estrategiasdidácticas y la gramática institucional” [ME, 2015a:86]) –se trata de escuelas con experiencia en el usode las TIC previo a la llegada del PCI–

En cuanto a las prácticas docentes, se encontraríanen un proceso de cambio. Se registra un incrementoen el uso de los escritorios del alumno y del docente.También hay docentes que definen su rol como de“curadores de contenidos” (buscan y clasifican ma-teriales y los comparten con sus estudiantes a travésde blogs abiertos de gestión propia). Otro grupo re-conoce la falta de integración de las TIC en sus prác-ticas, y en general se observa una mayor apropiaciónpedagógica en las escuelas de educación técnica(mediante aplicaciones y programas específicos).

En la dimensión de los estudiantes, éstos refierenla adquisición de saberes sobre las TIC a partir delcontacto con las netbooks, la importancia del ac-ceso, ubicuidad y posibilidades de organización yalmacenamiento de la información, y su valora-ción del aumento de las posibilidades que supo-nen en el futuro laboral y de formación. Elinforme revela una visión cada vez más naturali-zada de las netbooks en la vida cotidiana y en la es-cuela, así como una “hibridación” de soportes ylenguajes. Casi 9 de cada 10 estudiantes secunda-rios utilizan las computadoras, portátiles o no,para efectuar tareas escolares fuera de la escuela.

A lo que se suma un uso extendido de Internetcomo herramienta para estudiar y preparar traba-jos escolares.

Al ser un programa de alcance universal, el PCImarca –según ambos estudios– una diferenciacualitativa en términos de igualdad, y despierta laconciencia del derecho al conocimiento y al usode tecnologías. De acuerdo con la Encuesta Nacio-nal, el 34% de los estudiantes que recibieron unanetbook a través del PIC no contaba con computa-dora en el hogar. Este dato puede interpretarse dediferentes modos: por un lado, que la provisiónde la netbook ha sido la oportunidad para los ado-lescentes de las familias más pobres de acceder aeste recurso, pero también que “cabe revisar la ne-cesidad y la viabilidad de sostener estas iniciativasde distribución masiva de computadoras persona-les, y tal vez concentrar los esfuerzos en algunoscontextos particulares en los cuales aún se regis-tran brechas significativas en este sentido” (Te-desco, Steinberg y Tófalo, 2015: 82).

El PCI fue una iniciativa organizada y desarrolladavelozmente, y que requirió una inversión impor-tante. Ése es uno de sus puntos más controver-siales: para este programa, la provisión de netbookses un gasto recurrente (todo estudiante que accedeal nivel secundario recibe su netbook), y en la ope-ratoria eso se financia con fondos de la ANSES,destinados fundamentalmente a jubilaciones ypensiones. Tal vez a futuro deba revisarse estemodo de financiamiento.

También a través del portal Educ.ar se produjeronmateriales en apoyo a la enseñanza. En 2015 selanzó el Repositorio Nacional de Recursos Edu-cativos Abiertos, “que abre a la comunidad edu-cativa materiales para las prácticas innovadoras,adaptables a nuevos usos más ligados a la produc-ción que al consumo”. Cuenta con 20.000 recursosdigitales que se pueden descargar, retener, reutili-zar, remixar y volver a compartir, revisados en dosinstancias: disciplinar- pedagógica y editorial.


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La cuestión del financiamiento educativo

Uno de los aspectos más destacados de la políticaeducativa del período fue el debate, aprobaciónen 2005 y aplicación posterior de la Ley 26075 deFinanciamiento Educativo. Esta ley estableció unincremento de la inversión en educación, cienciay tecnología por parte del gobierno nacional, losgobiernos provinciales y el de CABA, en formaprogresiva, hasta alcanzar en 2010 el 6% en elPBI del país.

Se trata de una decisión sin precedentes en la his-toria educativa y merece una consideración espe-cífica en la descripción de las políticas eneducación en los gobiernos del FPV. La ley esta-bleció los rubros a los que debía aplicarse este in-cremento del gasto en educación, a través de losobjetivos formulados en su artículo 2°. Tomamosel texto de la Ley:

Tabla 4Objetivos establecidos en la Ley 26075

de Financiamiento Educativo

ARTICULO 2º – El incremento de la inversión en educa-ción, ciencia y tecnología se destinará, prioritariamente, allogro de los siguientes objetivos:

a) Incluir en el nivel inicial al CIEN POR CIENTO (100%)de la población de CINCO (5) años de edad y asegurar la in-corporación creciente de los niños y niñas de TRES (3) yCUATRO (4) años, priorizando los sectores sociales másdesfavorecidos.

b) Garantizar un mínimo de DIEZ (10) años de escolaridadobligatoria para todos los niños, niñas y jóvenes.Asegurar la inclusión de los niños, niñas y jóvenes con nece-sidades educativas especiales. Lograr que, como mínimo, elTREINTA POR CIENTO (30%) de los alumnos de educa-ción básica tengan acceso a escuelas de jornada extendida ocompleta, priorizando los sectores sociales y las zonas geográ-ficas más desfavorecidas.

c) Promover estrategias y mecanismos de asignación de re-cursos destinados a garantizar la inclusión y permanencia es-colar en niños, niñas y jóvenes que viven en hogares pordebajo de la línea de pobreza mediante sistemas de compen-sación que permitan favorecer la igualdad de oportunidadesen el sistema educativo nacional.

d) Avanzar en la universalización del nivel medio/polimodallogrando que los jóvenes no escolarizados, que por su edaddeberían estar incorporados a este nivel, ingresen o se rein-corporen y completen sus estudios.

e) Erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional yfortalecer la educación de jóvenes y adultos en todos los ni-veles del sistema.

f) Producir las transformaciones pedagógicas y organizacio-nales que posibiliten mejorar la calidad y equidad del sistemaeducativo nacional en todos los niveles y modalidades, ga-rantizando la apropiación de los Núcleos de AprendizajesPrioritarios por la totalidad de los alumnos de los niveles deeducación inicial, básica/primaria y media/polimodal.

g) Expandir la incorporación de las tecnologías de la infor-mación y de la comunicación en los establecimientos educa-tivos y extender la enseñanza de una segunda lengua.

h) Fortalecer la educación técnica y la formación profesionalimpulsando su modernización y vinculación con la produccióny el trabajo. Incrementar la inversión en infraestructura y equi-pamiento de las escuelas y centros de formación profesional.

i) Mejorar las condiciones laborales y salariales de los docen-tes de todos los niveles del sistema educativo, la jerarquiza-ción de la carrera docente y el mejoramiento de la calidad enla formación docente inicial y continua.

j) Fortalecer la democratización, la calidad, los procesos deinnovación y la pertinencia de la educación brindada en elsistema universitario nacional.

k) Jerarquizar la investigación científico-tecnológica y garan-tizar el cumplimiento de los objetivos propuestos para el sis-tema científico- tecnológico nacional.

Fuente: www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/ 110000-114999/112976/norma.htm [último acceso: 28-12- 2015]

En este punto es posible advertir la relación entre laspolíticas que hemos descripto y los objetivos de laLey de Financiamiento, con la salvedad de que éstafue redactada en los términos de la ley educativa vi-gente por entonces, la Ley Federal de Educación41.

Se ha dado una discusión acerca del cumplimientoefectivo de la Ley, tanto en lo referido al logro de


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41 A eso se debe, por ejemplo, que el objetivo b) limite laobligatoriedad a diez años (la sala de 5 y los nueve añosde la Educación General Básica) o refiera a “alumnos deeducación básica”, o que el objetivo d) hable de “nivelmedio/polimodal”.

las metas (que retomaremos en el balance final)como al cálculo de la inversión real –la meta del6% de PBI–. Haremos una breve consideraciónsobre este segundo punto.

Según Doberti (2015), la inversión en educaciónaumentó de un 3,2% del PBI en 2004 a un 5,3%en 2012, un récord histórico con un crecimientodel 66%. De modo que aún no se alcanzó la metadel 6% del PBI planteada en la Ley: “Si bien sesupuso que en el año 2009 se había llegado al ob-jetivo legal del 6% del PBI como presupuesto pú-blico educativo, el recálculo del PBI del año 2014alteró el cómputo, disminuyendo esta participa-ción. Este inconveniente forma parte de las difi-cultades de medición derivadas de las debilidadesdel sistema estadístico del INDEC” (Doberti,2015: 11, nota al pie n° 3).

Por su parte, investigadores del CIPPEC aboca-dos al monitoreo de la Ley de Financiamientoproponen que “es incorrecto afirmar que la leyno se cumplió sobre la base de una serie dePBI que no existía al momento de su imple-mentación: cuando se sancionó la ley con la viejaserie del producto, la inversión en educación,ciencia y tecnología equivalía al 4,6% del PBI de2005 y se aspiraba a alcanzar el 6% en 2010, loque representa un aumento del 31%. En cambio,con la nueva serie de PBI se partió de un indica-dor del 3,8% que en 2010 ascendió al 5%, lo quetambién representa un aumento del 31%. Estaevolución, junto con la de otros indicadores de in-versión complementarios, manifiesta un creci-miento del financiamiento educativo muydestacado que concluyó con el mayor nivel de in-versión por alumno en términos reales del que setenga registro histórico” (Bezem, Mezzadra y Ri-vas, 2014: 1. Destacado en el texto citado).

Un punto de interés lo aporta Vera (2015) cuandoobserva que la Ley de Educación Nacional esta-blece, en su artículo XI, un presupuesto para edu-cación no menor que el 6% del PBI. La Ley de

Financiamiento Educativo establecía el mismoporcentaje, pero se incluía el gasto en Ciencia yTecnología. Cumplir con el mandato de la LENimplicará mayor inversión, dado que en la actuali-dad la inversión se encuentra –según Vera– en el5,1% del PBI, y el 6% es un piso, no un techo, dela inversión exigida por la ley.

En la perspectiva que anima este trabajo, la Ley deFinanciamiento Educativo constituye un granavance, no solo por las metas planteadas sino ade-más por su grado de cumplimiento histórico. Detodos modos, conviene señalar que, si bien la inicia-tiva política es un mérito del FPV, la implementa-ción no puede considerarse exclusivamente comoobra del gobierno nacional, pues una parte muy im-portante del incremento de la inversión descansóen los gobiernos provinciales. Según un informe deCIPPEC, “cerca del 70% de la inversión consoli-dada en Educación, Ciencia y Tecnología es finan-ciado por las provincias, para lo cual consagran unacuarta parte de su presupuesto. Por su parte, el go-bierno nacional financia el 30% restante, que repre-senta 8% de su presupuesto, y dentro de estafinalidad presupuestaria, solo una tercera parte sedestina a educación no universitaria. De este modo,las provincias están a cargo de financiar 88% de laeducación no universitaria, al tiempo que participanen el financiamiento del 25% de la inversión del ni-vel universitario y 5% de ciencia y técnica” (Bezem,Mezzadra y Rivas, 2012: 17).

3. Balance del período

Como cierre, presentamos nuestras reflexiones so-bre avances, dificultades y asuntos pendientes eneducación al finalizar los doce años en el que el FPVgobernó el país. Esta suerte de balance no pretendeni puede ser exhaustivo, como tampoco lo es la ca-racterización previa de las políticas; es el resultadodel análisis propuesto y de la mirada específica quese tiene sobre la educación, como una cuestión pú-blica que hace a lo común, un derecho que es obli-gación principal del Estado.


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En los últimos meses se han realizado varios ba-lances, y quien esté interesado en un panoramamás completo de lo que distintos actores iden-tifican como logros, dificultades y asuntos pen-dientes puede recurrir a ellos. Se puedeconsultar entre otros, por ejemplo, el balanceoficial del Ministerio nacional (ME, 2015b), elque propuso el CIPPEC (Veleda, Mezzadra yRivas, 2015), los denominados “Diálogos de Po-lítica Educativa” organizados por profesionalesde diversas instituciones42, y el reciente trabajo“La educación argentina hoy. La urgencia dellargo plazo”, compilado por Juan Carlos Te-desco (2015).

La situación educativa en el cierre del ciclo del FPV

En los doce años de gobierno del FPV la situaciónmacroeconómica del país se modificó sustancial-

mente. Aunque excede el alcance de este trabajo,corresponde señalar que las graves situaciones quese vivían a comienzos de la década de los 2000 milhabían sido superadas. Durante mucho tiempo elincremento de los recursos del Estado le permitióuna fuerte presencia en distintas áreas de la vidasocial. Como consecuencia de ello se produjeronlas inversiones y el impulso de políticas en educa-ción descriptas antes.

Así, en educación los indicadores macro dieronmuestra de mejoras significativas. Para este ba-lance, elegimos algunos de ellos. Comenzaremospor los que ofrece el Ministerio de Educación, quecotejaremos con los que seleccionamos entre lospropuestos por el Ministerio para caracterizar lasituación al inicio de los gobiernos del FPV. Elcuadro contiene datos que permiten reconocermejoras en distintos niveles educativos, con unasituación más rígida en el nivel secundario.


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42 Profesionales de OEI, FLACSO, CIPPEC, IIPE-UNESCO y UNSAM desarrollaron estos diálogos sobrecinco dimensiones de la política educativa: Gobierno, Sis-temas de Información y Evaluación, Docencia, NivelesInicial y Primario, Educación Secundaria.

Porcentaje de analfabetos entre la población de 10 años y más

2,6% en 2001 (1) 1,9 en 2010 (1)

Asistencia a la sala de 5 años en el nivel inicial no se consigna 96,3% en 2010 (10)

Asistencia a la sala de 4 años en el nivel inicial 48,2% en 2001 (2) 81,5% en 2010 (2)

Promoción efectiva en el nivel primario 91,7% en 2003 (3) 97,1% en 2013 (3)

Abandono interanual en el nivel primario 2,4% (años 2003/2004) (4) 0,8% (años 2012/2013) (4)

Egreso del nivel primario 88,9% en 2003) (5) 95,3% en 2013 (5)

Promoción efectiva en el nivel secundario 80,1% en 2003 (6) 80,3% en 2013 (6)

Abandono interanual en el nivel secundario 11,6% en 2003 (7) 10,1% % 2013 (7)

Egreso del nivel secundario 39,5% en 2003 (8) 45,4% en 2013 (8)

Población 25-29 años con secundaria completa 58,9% en 2003 (9) 71,4% en 2013 (9)

Fuente: Ministerio de Educación, 2015b. (1) y (2) páginas 51; (3) (4) y (5) página 66; (6) página 86; (7) página 87; (8) y (9) página 89; (10) página 54.

Tabla 5Indicadores educativos al comienzo y hacia el final del período bajo análisis

según el Ministerio de Educación de la Nación

Otro modo de realizar el balance del período esrevisar las metas de la Ley 26075 de Financia-miento Educativo y evaluar su cumplimiento43.Como se consignó, esta ley estableció un incre-mento de la inversión hasta alcanzar en 2010 el6% del PBI. Nos basamos para eso en un informedel CIPPEC (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012) delque tomamos la siguiente síntesis (ver cuadro 3).

Según los datos presentados, ciertos objetivos es-tán próximos a los definidos en la ley, o van en esadirección (como la inclusión del 100% de la po-blación de 5 años y la incorporación creciente dela de 3 y 4 años), en tanto que otros muestran unmovimiento mínimo (como el objetivo de que el30% de los alumnos de educación básica/primariaaccedan a escuelas de jornada extendida o com-

43 Las metas j) y k) no se consideran en este balance, deacuerdo con las restricciones formuladas en la apertura.


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Fuente: Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012, cuadro 8, pág. 30.

Cuadro 3

Evolución de indicadores educativos relacionados con la Ley de Financiamiento Educativo.Educación Básica

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etapa del gobierno del FPV y también como unafunción recuperada a partir de la sanción de la Leyde Educación Nacional. También se señala que, sibien se cumplieron las metas globales de inversión,hubo provincias que invirtieron por debajo delmonto que les correspondería para que el país al-canzara el 6% del PBI –efecto compensado por lamayor inversión de otras–. En este sentido, hacefalta un Estado nacional que compense las des-igualdades (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012).

Otras evaluaciones son coincidentes: “El incre-mento permitió recomponer el salario docentedesde los niveles muy bajos en que se encontrabadesde la crisis del año 2001, financiar distintosprogramas de equipamiento e infraestructura yacompañar iniciativas de masificación del sis-tema educativo en los niveles inicial, medio y su-perior. Sin embargo […] subsisten problemas decobertura de la educación obligatoria (especial-mente en el nivel medio) y no se ha logrado lameta establecida del 30% de jornada extendidaen las escuelas primarias” (Doberti, 2015: 10).

Datos aportados por otras instituciones corro-boran la situación favorable respecto del iniciodel período. Tomemos el perfil educativo de lapoblación adulta. Hacia 2010, la población

pleta: ha habido extensiones de jornada hasta llegaral 2,9% de las escuelas en 2010, y no hay incre-mentos en la proporción de escuelas de jornadacompleta). Entre los aspectos salientes del cumpli-miento de la Ley se destaca el incremento del sa-lario real de los docentes, los avances en laescolarización en el nivel inicial, la construcción deescuelas, los progresos en equipamiento informá-tico y en educación técnica (que se explica tambiénpor sus propias fuentes de recursos y mecanismosde asignación). Los objetivos que muestran mayordéficit se vinculan con la jornada completa o ex-tendida en educación básica, la garantía de diezaños de educación básica (la tasa de asistencia de lapoblación de 13 y 14 años apenas se ha movido,aun cuando la obligatoriedad escolar se prolongótodavía más en el período), la extensión de la en-señanza de una segunda lengua y las mejoras en lacalidad de la educación (en el restringido signifi-cado de “resultados en pruebas estandarizadas”).

El informe de referencia ofrece una lectura quequeremos retomar: señala que muchos objetivosde la Ley de Financiamiento eran tendenciales, yque en esos casos se requiere una planificación másprecisa que determine metas parciales y grados deavance. Vuelve el tema del planeamiento, que yahabíamos señalado como déficit de la primera

44 La fuente que consigna Rivas es una elaboración delCIPPEC sobre la base de datos Educational Attainmentfor Population Aged 25 and Over, disponible en www.ba-

Fuente: Rivas, 2015, página 205, cuadro 26 44

País 1960 1980 1990 2000 2010Ratio

2010/1960Ratio

2010/2000

Argentina 5,3 6,7 7,9 8,6 9,5 1,8 1,1Brasil 2,5 2,9 4,0 5,8 7,7 3,1 1,3Chile 5,0 6,4 8,0 8,8 9,7 1,9 1,1Colombia 2,8 4,3 5,5 6,5 8,5 3,0 1,3México 2,3 3,9 5,6 7,1 8,3 3,6 1,2Perú 2,9 5,3 6,5 8,3 8,7 3,0 1,0Uruguay 4,6 6,3 7,1 7,9 8,1 1,8 1,0

rrolee.com, consultado por última vez por el autor el día29/03/2015.

Cuadro 4Años promedio de escolaridad primaria, secundaria y/o terciaria completados

por la población adulta (25+), países seleccionados de América Latina. 1960-2010.

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adulta argentina alcanzaba un promedio de 9,5años de escolaridad, sólo superado por Chile(9,7 años) y lejos de Uruguay (8,1) y Brasil (7,7).Además, según señala Rivas (2015), en 2000 seobservaba una desaceleración del ritmo de cre-cimiento de la escolaridad respecto de las com-paraciones entre décadas anteriores (incluyendoel período de aplicación de la LFE), en tantoque en 2010 parece recuperarse ese ritmo(ver cuadro 4).

En cuanto al analfabetismo de la población adulta,la Argentina se encontraba ya en 1980 en una si-tuación comparativamente favorable (6,1%), de-bido a su conformación histórica de un alto nivelde cobertura educativa. De todos modos, los ín-dices de alfabetización evolucionaron desde en-tonces, razonablemente a un ritmo menor: seregistró una disminución del 2,8 en 2000 al 2,1 en2012 (Rivas, 2015, gráfico 22)45.

Señalemos que –durante el período analizado–el discurso estatal contribuyó al conocimientociudadano de las desigualdades en el ejercicio deciertos derechos (identidad, elección de género,protección social, etc.). En educación, potencióel reconocimiento de grupos tradicionalmenteexcluidos de derechos que las leyes nos recono-cen a todos. En esos años tomó forma y se sos-tuvo un discurso sobre la educación de carácterinclusivo y en términos de derecho que, a la luzde algunas discusiones sociales aún no saldadas,corresponde valorar. Aunque las políticas nohan sido enteramente correspondientes con esediscurso (en educación secundaria faltaron,como se dijo, políticas que apuntaran a la matrizorganizacional, y las cifras muestran lo poco queevolucionó la dinámica histórica de incorpora-ción y exclusión propia del nivel), sí queda comosaldo favorable y herramienta para el futuro laconvalidación normativa de una importante am-pliación en las concepciones sobre el derecho ala educación y la responsabilidad del Estado ensu aseguramiento.

Consideraciones sobre asuntos pendientes

Sin dejar de reconocer los importantes logros dela etapa, identificamos también asuntos pendien-tes. Algunos, por las elecciones que realizó el FPVacerca de qué priorizar; otros, porque la educaciónes un derecho progresivo en el que ciertos logrosempujan los objetivos y los hacen más exigentes.Subrayaremos apenas cuatro asuntos pendientes(que no son todos, sino sólo los que podemosplantear en virtud del análisis realizado):

�El gobierno de la educación.�Las políticas hacia el sector docente.�La educación secundaria.�Los aprendizajes que son posibles en las

escuelas.

El gobierno de la educación

El gobierno de la educación argentina se encuentraen constante reelaboración. En el período estu-diado se produjeron definiciones normativas yprácticas de gobierno que le dieron mayor estruc-turación a un esquema federal de gobierno de laeducación, pero el asunto sigue abierto. Frente aun nuevo ciclo presidencial con otro signo político,es claro que ese esquema puede reconfigurarse.

El problema del gobierno de la educación en nues-tro federalismo educativo es de antigua data. Apartir de las leyes de transferencia y de la sanciónde la Ley Federal de Educación, se reconfiguró eseesquema hacia lo que en distintos momentos deeste trabajo caracterizamos como federalismo frá-gil. Tiramonti (2007) ha señalado los déficits quegeneró para la regulación del sistema una descen-

45 Gráfico 22. Tasa de analfabetismo en la población de15 años o más. Países seleccionados, 1980, 1990, 2000 y2012. Rivas, 2015, gráfico 22, página 206, elaboraciónCIPPEC sobre la base de UIS-UNESCO.

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tralización que no fue acompañada por institucio-nes (normativas y organizacionales) que hicieranposible la coordinación, regulación y unidad delsistema. La LFE asignó funciones específicas alConsejo Federal de Cultura y Educación, como unórgano consultivo que actuaba como espacio deconstrucción de consenso, y el Estado nacionalquedó con escasa capacidad de direccionar el sis-tema –podía actuar mediante proyectos cuya apli-cación dependía de los gobiernos de lasjurisdicciones-. Por cierto, el modelo que describeTiramonti no impidió que el Estado nacional lo-grara impulsar políticas tan potentes como la RedFederal de Formación Docente Continua o el PlanSocial Educativo, pero ese esquema de poderes noconstituyó una institucionalidad fluida para la im-plementación de políticas que aseguraran la unidaddel sistema –podía suceder (y sucedió) que los con-sensos alcanzados en el Consejo Federal no se tra-dujeran en políticas jurisdiccionales–.

El caso de la aplicación de la estructura del sistemaescolar establecida en 1993 en la Ley Federal deEducación es ilustrativo de este punto. Hirschberg(2005) mostró cinco modelos prevalecientes de es-tructura: a) la ubicación de los tres ciclos de laEGB en un mismo establecimiento; b) la localiza-ción del Tercer Ciclo junto con el Nivel Polimodal;c) el Tercer Ciclo separado del resto de la EGB ydel Nivel Polimodal; d) todos los niveles en unmismo establecimiento y e) el modelo articulado,que consiste en ubicar al séptimo grado junto conla EGB 1 y 2 y a los grados octavo y noveno juntocon el Nivel Polimodal. Además, algunas jurisdic-ciones conservaron la tradicional escuela primaria.La implementación de la nueva estructura se rea-lizó con modalidades y ritmos diferentes en cadajurisdicción. Si bien hubo acuerdos y negociacio-nes en el marco del Consejo Federal de Cultura yEducación, los márgenes de autonomía fueronmuy altos y las modalidades de implementaciónmuy diversas. El proceso de modificación de la or-ganización institucional del sistema educativo sedesarrolló sobre los problemas que cada sistema

provincial presentaba antes de la Ley Federal. Ental sentido, reiteramos, es inadecuado reducir losproblemas que hoy presentan los sistemas a la im-plementación de la Ley o al proceso mismo de re-forma, considerando las problemáticas previas queenfrentaba cada sistema educativo jurisdiccional.Estos problemas eran diversos, y explican enbuena medida las diferencias en los márgenes deacción que tenía cada provincia a la hora de resol-ver la reorganización institucional. Pero las deci-siones jurisdiccionales, tomadas en un esquema degobierno como el descripto, produjeron un impor-tante desacoplamiento del sistema, que se diversi-ficó sin las regulaciones que un sistema federalrequiere para que la diversidad no devenga dife-renciación o atomización.

En el período de gobierno del FPV, y con la san-ción de la Ley de Educación Nacional, este es-quema tuvo algunas redefiniciones de importancia,según ya sintetizamos. La LEN estableció el cum-plimiento obligatorio de las resoluciones adopta-das por el Consejo Federal de Educación cuandoéste así lo disponga; en la visión ministerial, “elConsejo Federal adquirió facultades para la tomade decisiones y para la gestión del sistema” (ME,2015b: 343). Este nuevo esquema obligó a generarmecanismos de producción de consensos político-técnicos para llevar al Consejo Federal proyectosde resolución que los ministros pudieran aprobary luego sostener. En distintos momentos se pusie-ron en funcionamiento mecanismos de produc-ción de definiciones políticas. El Consejo Federalde Educación se reunió con mucha asiduidad, loque permite reconocer una agenda sostenida dedecisiones de política educativa. Los Planes Na-cionales de Educación Obligatoria promovieronlos Convenios Bilaterales establecidos en la Ley deFinanciamiento Educativo, y añadieron mecanis-mos adicionales, como las Mesas Federales por ni-veles educativos.

Debe señalarse que la LEN estableció tres Conse-jos Consultivos (de Políticas Educativas, Econó-

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mico Social y de Actualización Curricular) cuyo fun-cionamiento durante el período fue –en el mejorde los casos– esporádico. Una perspectiva que seabre para el ciclo que se inicia es explorar las poten-cialidades de estos Consejos para generar nuevassituaciones de debate de las políticas educativas,que puedan sumarse a las que ya han adquirido unfuncionamiento regular.

Finalmente, señalemos que en el período no huboiniciativas que generaran condiciones para una ma-yor participación social en educación. En sentidoestricto no se trata de un pendiente, pues no ha for-mado parte del proyecto del FPV para la educación.El gobierno generó y recuperó mecanismos institu-cionales para asegurar un mayor juego político en latoma de decisiones en educación, siempre dentrode los canales instituidos por los sistemas de repre-sentación, lo que no es poco dada la crisis institu-cional inicial. En determinados niveles del sistema,ha generado formas de participación de los actoresinstitucionales (en el nivel secundario con los cen-tros de estudiantes, en el superior con los consejosconsultivos). En distintos momentos deliberativos,en especial alrededor de la sanción de leyes paraeducación, los sectores concernidos con niveles im-portantes de organización (sindicatos, asociacionesprofesionales, partidos políticos, sectores empresa-riales) han activado sus capacidades de interpela-ción al Estado para hacer conocer sus intereses.Pero, al menos desde nuestra perspectiva, y aunmediando la búsqueda de construcción del federa-lismo, la concepción sobre lo educativo ha conser-vado la tradición centralista propia de la educaciónargentina, sin interacciones instituidas entre los ni-veles centrales y los locales (escolares en este caso)para la toma de decisiones.

En nuestro país es difícil discutir formas de parti-cipación social sin que esa discusión se asimile a re-tiro del Estado o delegación de responsabilidades–como la delegación en las asociaciones coopera-doras del financiamiento de los gastos corrientesde las escuelas o las reparaciones edilicias meno-

res–. Sucede igual con la participación social: se asi-mila a formas de veeduría o auditoría sobre la edu-cación, a mecanismos de vigilancia de la gestiónescolar independientes de los mecanismos de su-pervisión que el Estado y sus instituciones imple-mentan. Consideramos de interés explorar otrasformas de participación en el funcionamiento coti-diano del sistema escolar: instancias de interlocu-ción sistemática con familias o grupos de crianzade niños/as y adolescentes, así como formas departicipación escolar en la gestión local con otrasáreas del Estado y con organizaciones sociales.

Las políticas hacia el sector docente

Conviene recordar que nuestro país experimentódesde fines de la década de los ‘70, en plena dic-tadura militar46, y hasta mediados de los ‘90, du-rante el gobierno de Carlos Menem47, un procesode reestructuración de su sistema escolar medianteleyes que transfirieron a las provincias y a la en-tonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai-res las instituciones y servicios educativos queestaban a cargo del Ministerio Nacional. Previa-mente, las jurisdicciones tenían ya bajo su com-petencia escuelas de distintos niveles educativosy, al recibir por transferencia a los docentes na-cionales, debieron hacerse cargo de sostener elservicio y, por ende, a su personal docente. Comoseñala Perazza (2015), la responsabilidad por laspolíticas, las decisiones presupuestarias y la admi-nistración de sus recursos humanos y materialesfueron tres acciones compartidas por todas lasgestiones provinciales tras reconfigurarse sus sis-temas educativos. Este proceso contribuyó a frag-mentar el debate salarial y sobre las condiciones yregulaciones del trabajo entre los sindicatos do-

46 Leyes de la dictadura 21809 y 21810 de 1978; leyes22367 y 22368 de 1980 (Perazza, 2015).47 Ley 24049 de 1991, promulgada en 1992. Esa Ley ex-cluía a las Escuelas Normales e Institutos Superiores perofacultaba al Ejecutivo a disponer ulteriores transferencias,lo que sucedió poco tiempo después.

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centes y el gobierno, y condujo a conflictos desta-cados en la historia educativa reciente tanto a nivelprovincial como a escala nacional.

Durante los años del FPV se produjo un reposicio-namiento del Estado nacional en las políticas haciael sector docente: desde la creación del INFD y lageneración de nuevas regulaciones para la forma-ción docente –ya mencionados–, hasta el restable-cimiento del régimen especial de jubilación paradocentes48 y la regularización de las paritariascomo ámbito de negociación salarial y de condi-ciones laborales –que es esencial consignar tam-bién– configuran un escenario distinto de actividaddel gobierno nacional hacia este sector. Este repo-sicionamiento constituyó un movimiento de rever-sión respecto de lo acontecido como consecuenciade la transferencia, y fue de la mano de una parti-cipación importante de los sindicatos docentes (enespecial de la CTERA) en el debate sobre las po-líticas educativas y sobre las leyes para el sector.

Sin embargo, un aspecto sin grandes iniciativasen este tema es la carrera docente. Como señalaPerazza (2015), la norma laboral docente con laque se cuenta en la actualidad en la mayoría delas provincias sigue la lógica y los contenidos dela norma nacional aprobada en 1958, el Estatutodel Docente (Ley 14473). Así, la carrera docentesigue siendo exclusivamente escalafonaria, y aúnno se debatieron nuevos caminos que permitana maestros y profesores otras perspectivas de de-sarrollo profesional.

La carrera docente requiere modificaciones queacompañen las transformaciones que el propiotrabajo docente ha experimentado desde la san-ción de la norma estatutaria. No se trata, sin em-bargo, de proponer cambios que abonen a lalógica de la amenaza o de la confrontación entreel gobierno y el sindicalismo, sino de estructuraruna carrera laboral atractiva, formativa y que in-corpore aspectos de definición institucional deltrabajo docente ausentes en la forma original.

La educación secundaria

Los datos muestran que, en contraste con otrosniveles educativos, el secundario no logra modifi-car sustantivamente sus indicadores para alcanzarel objetivo de universalización. La mayor retenciónes a costa de mayor repitencia, las tasas de egresomejoran pero muy lentamente, y son muchos losjóvenes que, a casi diez años de la LEN, no logransu certificado. Se tratar entonces de entender porqué, pese a los cambios en las políticas educativas,la situación de la escolarización secundaria no me-jora, o no lo hace a la velocidad que se espera.

Cuando analizamos las políticas orientadas alcumplimiento de la obligatoriedad, señalamos quelas políticas generales no abordaron el problemade la matriz organizacional y el régimen acadé-mico de la educación secundaria. No es que nohaya habido políticas para este nivel, sino que –por razones que falta discutir– parecen haber par-tido de la hipótesis de que en las iniciativasnecesarias para dar pleno cumplimiento a la obli-gatoriedad no tenía prioridad el problema del mo-delo organizacional. Las escuelas secundarias hansido beneficiarias de los Planes de Mejora Institucio-nal, han recibido las netbooks del PCI, han creadocentros de estudiantes, han participado de muchasde las iniciativas nacionales y jurisdiccionales bajola forma de programas como los CAJ, el Parla-mento Juvenil, etc.; pero no se ha reestructurado elpuesto de trabajo de los profesores49, se mantienemarcadamente la clasificación50 de los planes de

48 El Decreto 137/05 reestableció el régimen especial dejubilación para docentes, derogado en 1994.49 Según Perazza (2015), la figura de los profesores porcargo completo o parcial ha sido incorporada al régi-men laboral docente en la normativa de Chaco, Co-rrientes y CABA, con distintos grados de avance en suimplementación.50 La mayor parte de los contenidos se transmiten en uni-dades curriculares cerradas (las asignaturas), y las fronte-ras con las demás están claramente delimitadas.

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estudio, y la formación de los profesores no hapodido modificarse para el conjunto, a diferenciade lo sucedido para los niveles inicial y primario.

Junto con ello, las jurisdicciones y el Ministerio na-cional han generado distintas iniciativas de menorescala, motorizadas por la búsqueda de solucionespara concretar los derechos educativos de los/asadolescentes, en particular de los sectores vulnera-bilizados. Ya citamos algunas: el PIT 14-17 de Cór-doba, las Escuelas de Reingreso de CABA, los CESAJde la Provincia de Buenos Aires. Son frecuentes enesas experiencias la reorganización interna de lasinstituciones, la flexibilización de tiempos y espa-cios, la creación de nuevas funciones en el ámbitoinstitucional. Estas novedades parecen sostenerseen la expectativa de que al modificar las estructurasorganizativas de las instituciones será posible logrartransformaciones en el nivel de las prácticas.

¿Por qué esta clase de innovaciones no toma otraescala? ¿Por qué no se han convertido en bancosde prueba para encontrar mejores condicionespara un cambio general en la escolarización? Haymuchas respuestas posibles. Podemos mencionarla prevalencia cultural del modelo clásico de la es-cuela secundaria, y el debate no resuelto acerca dela fragmentación en que se colocaría al sistema es-colar si se generasen iniciativas diversificadas. Cier-tos cambios profundos en la lógica organizacionaldel nivel secundario son resistidos como si fueranversiones de baja calidad frente a las propuestasclásicas. En un período de fuerte crítica a las insti-tuciones escolares –en especial a la escuela secun-daria–, parte de la población con mayor niveleducativo suele ser un núcleo de resistencia frentea posibles cambios en el modelo escolar.

Creemos que si las innovaciones impulsadas porlas políticas funcionan siempre en baja escala y de-jan intacto el modelo organizacional, éste seguirámostrando signos de agotamiento y producirácandidatos a programas de reingreso, de retencióno de terminalidad.

No es que innovar en aspectos organizacionalesproduzca por sí solo cambios en las prácticas. Mu-chas propuestas en este sentido encierran unagran complejidad didáctica que, si no es debida-mente considerada, reduce las iniciativas a arreglosformales o les hace perder potencia en la resolu-ción de los problemas del nivel secundario.Los/as docentes secundarios cuentan con unaformación pedagógico-didáctica que los preparópara un modelo organizacional preciso: el aulamonogrado51. Eso significa que sus saberes peda-gógicos y didácticos los facultan para desarrollarun programa unificado de aprendizajes de conte-nidos de sus materias con un mismo grupo deadolescentes durante un ciclo lectivo. En otrosmodelos organizacionales (v.g. tutorías, clases deapoyo, cátedras compartidas), requieren forma-ción y apoyo específico para desarrollar prácticasadecuadas. Vuelve así el problema de la formaciónde los profesores de secundaria, un pendiente enlas políticas de formación docente.

Los aprendizajes que son posibles en las escuelas

Dijimos poco sobre los aprendizajes que puedenrealizar los/as alumnos/as en las escuelas argen-tinas. Hablamos de incremento en los años de es-colarización, adelantamiento de la asistenciaescolar a edades más tempranas, incremento en laduración de la jornada: medidas que expresan eltiempo de asistencia a las escuelas, pero que nodicen nada demasiado específico sobre los apren-dizajes que tienen lugar cuando están allí.

Se puede abordar el problema de los aprendizajesdesde muchos lugares. Una entrada usual en la li-teratura asimila aprendizajes y calidad de la educa-ción. Hay en la Argentina una manifiesta

51 Se desarrolla un programa unificado de aprendizajescon un grupo de niños/as o de adolescentes que cursanun mismo grado de su escolaridad y que va a ser el mismode principio a fin del ciclo lectivo.

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preocupación por la calidad de la educación: sepuede apreciar rápidamente en los artículos perio-dísticos, las agendas de los eventos públicos quediscuten la problemática educativa, el discurso ofi-cial de las políticas, los discursos de campaña elec-toral. Ahora bien, a poco que se profundiza en elcontenido de estas expresiones, la aparente con-vergencia de opiniones desaparece. Decíamoshace diez años: “Pruebe el lector una estrategiasencilla: formule a distintas personas la pregunta¿qué quiere decir que una escuela primaria es de calidad?,o busque cómo se contesta esta pregunta en losdiarios de la mañana. Constatará respuestas muydiferentes: entre ellas, las que ponderan los nivelesde logro en los aprendizajes de los alumnos, me-didos de diversas maneras; las que señalan el pres-tigio de las instituciones a las que se orientan losegresados de cada escuela para continuar sus estu-dios (‘los chicos de esta escuela van todos a’…);las que ponderan la originalidad de la propuestapedagógica de la institución o el desarrollo de pro-yectos distintivos en alguna área; las que destacanlos mayores niveles de retención de unas escuelascon respecto a otras que trabajan en condicionessimilares en cuanto a la vulnerabilidad educativade su población; las que subrayan las instalacionesy la dotación de recursos con que cuenta el esta-blecimiento (el aula en red, el centro de recursosmultimediales, el laboratorio de idiomas, el gimna-sio...), etc.” (Terigi, 2006: 191-2. Cursivas en el textotranscripto). Lo dicho para la escuela primariapuede plantearse nivel por nivel y reencontrare-mos una variedad de posiciones acerca de lo quesignifica que una institución educativa es “de ca-lidad”, concepto que dista de ser unívoco. Aquíno entraremos de ese modo a la cuestión de losaprendizajes, tanto por los problemas que encierrael concepto “calidad” como por la reducción queimplica asimilar calidad (sólo) con aprendizajes.

Otra entrada posible a esta cuestión es considerarlo que el sistema educativo establece que los alum-nos deben aprender, que aquí denominaremos regu-lación curricular. Nuestro país ha dedicado muchos

esfuerzos políticos y técnicos a producir definicio-nes consensuadas acerca de lo que los alumnos de-berían aprender, un asunto que es necesario atendervista la estructura federal del gobierno de la educa-ción argentina. ¿Cómo hacer que en provincias tandiferentes se asegure a todos un conjunto de apren-dizajes comunes? Una vía priorizada desde la apro-bación en 1993 de la Ley Federal de Educación hasido la prescripción curricular: los Contenidos Bá-sicos Comunes (CBC) en los ‘90, los Núcleos deAprendizajes Prioritarios (NAP) a partir del primergobierno del FPV. En el caso de los CBC, se espe-raba regular a través de ellos los procesos de elabo-ración curricular de cada provincia, incidir en laproducción de nuevos libros de texto, fijar paráme-tros para la homologación de títulos y certificados,así como para la evaluación nacional, e impactarpor todas estas vías en el mejoramiento de la ense-ñanza. Tanto por razones políticas como por sufactura técnica (Terigi, 2005), los CBC no lograrontodos estos propósitos, y al comienzo del gobiernodel FPV se impulsó una nueva regulación curriculara través de los NAP. Más sintéticos que los CBC,los NAP se convirtieron en el modelo de prescrip-ción federal para distintos niveles del sistema, enespecial para la educación obligatoria. Podría de-cirse que, desde el punto de vista de la regulación,se cuenta desde hace tiempo con una definición ra-zonable, que podría revisarse en ciertos aspectos,que podría eventualmente actualizarse, pero quepuede funcionar como regulación. Sin embargo, noes posible asimilar la regulación curricular a losaprendizajes reales, y en verdad el problema que si-gue es cómo hacer posible que los acuerdos sobreaprendizajes se trasladen a la enseñanza en las aulasy a los aprendizajes reales de los alumnos.

Una tercera entrada al problema de los aprendiza-jes tiende a describirlos en términos de resultadosobtenidos por alumnos en pruebas estandarizadas.Al no disponerse de relevamientos a gran escalasobre los aprendizajes en contextos reales de aula,y al haberse desarrollado extensamente las técnicasde la evaluación estandarizada (que, por definición,

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no puede ser contextualizada), los resultados deesas evaluaciones son presentados como una apro-ximación a los aprendizajes escolares. En nuestropaís se desarrollan tres instancias de evaluación es-tandarizada: una nacional (el Operativo Nacionalde Evaluación, ONE, que lleva adelante la DI-NIECE) y dos internacionales (el Programa para laEvaluación Internacional de Alumnos, PISA, de laOCDE, y los Estudios Regionales Comparativos yExplicativos, LLECE, de UNESCO)52. El go-bierno saliente ha reportado pequeñas mejoras enlos resultados de estas pruebas: el comparativo delas pruebas ONE 2010 y 2013 entre los alumnosde tercer año/grado de primaria arroja mejoras enlos resultados de desempeño en las cuatro áreasevaluadas (Matemática, Lengua, Ciencias Sociales,Ciencias Naturales); la comparación de las pruebasSERCE (2006) y TERCE (2013) de UNESCOarroja mejoras en los aprendizajes de los alumnosde sexto de primaria en las tres áreas evaluadas(Matemática, Lectura, Ciencias Naturales); altiempo que acepta que, en términos de las pruebasPISA, Argentina se encuentra por debajo de la me-dia de los países de la OCDE y también de los deAmérica Latina que participan en la evaluación(ME, 2015b).

Tenemos a la vista el esfuerzo de las autoridadessalientes para contextualizar la interpretación po-sible de estos resultados en las condiciones de lasescuelas argentinas y para poner en valor estas pe-queñas mejoras; tenemos también los cuestiona-mientos a las evaluaciones internacionales tantodel sindicalismo docente (véase, por ejemplo, Mal-donado, 2011) como de sectores del mundo aca-démico53. También tenemos los análisis dequienes consideran que estos datos se relacionancon los aprendizajes reales y que los interpretancon preocupación (por ejemplo Duro, 2015) por-que sostienen que expresan los déficits en los lo-gros del sistema educativo. Nos gustaría añadir,por nuestra parte, una crítica a la hipótesis de quela evaluación es en sí misma una estrategia de me-jora de la calidad de la educación.

En lo que todos coincidiremos seguramente esen que los aprendizajes escolares dependen deciertas condiciones, y en que si bien no se tratasólo de condiciones escolares, éstas necesitan sermejor estudiadas y atendidas si buscamos mejorasen los aprendizajes de los estudiantes, como-quiera que se las determine. En tal sentido, cabereconocer el esfuerzo por producir algunos me-dios de enseñanza y ponerlos al alcance de las es-cuelas54, pero también la insuficiencia de estasiniciativas, y lo mucho que resta por hacer paraque se produzca el encuentro entre estudiantes ydocentes (el ausentismo de unos y otros aparececomo un problema que tiene que ser urgente-mente atendido) y para que en ese encuentro su-cedan eventos de enseñanza en los que losestudiantes tengan oportunidad de aprender yaprendan. La experiencia formativa que los estu-diantes pueden tener en las escuelas es suma-mente variable, a pesar de la orientaciónhomogeneizadora del sistema escolar, y se trataentonces de encontrar los modos de incidir en lascondiciones institucionales que hacen posible oimposible esa experiencia, y que generan des-igualdades profundas entre escuelas55.

52 En Duro (2015) se ofrece una descripción técnica delas tres evaluaciones.53 Véanse, por ejemplo, la declaración del Grupo de Tra-bajo “Políticas Educativas y Derecho a la Educación enAmérica Latina y el Caribe” del Consejo Latinoamericanode Ciencias Sociales (CLACSO) en 2014, que consideraque el programa PISA de evaluaciones “constituye unareferencia paradigmática, como símbolo y como disposi-tivo, de un proyecto político educativo de efectos enaje-nantes, mercantilistas y estigmatizantes”. Enhttp://www.clacso.org.ar/difusion/Declaracion_GT_politicas_educativas/declaracion_gt_politicas_educati-vas.htm [Último acceso: 10/1/16.]54 Por ejemplo, las iniciativas para fortalecer la lectura, laenseñanza de las ciencias o la de matemáticas.55 La preocupación por las condiciones de enseñanza enlas escuelas primarias en un contexto de desigualdad agra-vada por la crisis económica que estalló en 2001 llevó en2004 a la creación del Programa Integral para la IgualdadEducativa (PIIE).

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Por último, una reflexión sobre el problema del re-diseño del entorno pedagógico de la escolariza-ción. En su desarrollo histórico, la escolarizaciónha generado un entorno pedagógico específico: al-guien habla y otros escuchan, toman nota, pregun-tan, estudian, leen textos. Ahora bien, en la medidaen que nuevas tecnologías comienzan a entrar enla escuela, pueden producirse cambios significati-vos en los contenidos de las propuestas formati-vas. Desde luego, puede ocurrir que esa tecnologíasimplemente reemplace a un medio técnico tradi-cional, en cuyo caso no cambia el entorno de la es-colarización. Pero también puede suceder que latecnología permita relaciones novedosas con el sa-ber –como cuando el profesor se conecta a un sitioweb para que los estudiantes conozcan algo, ocuando los estudiantes trabajan en sus netbooks bus-cando libremente información–. En ese caso ya nose trata de un nuevo medio técnico que cumplefunciones equivalentes, sino que la tecnología lograque sucedan otras cosas. En muchas escuelas haynetbooks, pero en el aula pero se reproduce el en-torno pedagógico clásico. Para que pase algo deotro orden en términos de las relaciones pedagó-gicas –en términos de circulación del saber, de laconexión con el afuera de la escuela– se requierenesfuerzos sostenidos en distintas dimensiones.

4. Como cierre

La evidente complejidad del tema analizado debemantenerse a la hora de pensar el futuro de la edu-cación argentina. Necesitamos evitar solucionesque aparezcan como simples, que descubran pre-tendidos resortes ocultos para el cambio que sepresentan con el peso de lo evidente. El gobiernoentrante no ha presentado en su discurso de cam-paña un detalle de plan de trabajo para educaciónen el que podamos apoyarnos para estimar conti-nuidades y cambios de las iniciativas aquí resumi-das. Tampoco sabemos cuáles de los pendientesconsiderará prioritarios. Por lo pronto, las carac-terísticas del federalismo de la educación argentinaabren un espacio de negociación del Ministerionacional con las autoridades provinciales, en elque podrá retomar, desconocer o modificar lasvías en que se produjo una cierta institucionaliza-ción del proceso de toma de decisiones. Los sin-dicatos docentes serán otros actores destacadosen un proceso en el que la forma usual –“afianzarlos logros y trabajar sobre los pendientes”– no losencontrará necesariamente con acuerdos inmedia-tos sobre unos y otros.

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Autora

Flavia Terigi es Licenciada en Ciencias de la Edu-cación de la Universidad de Buenos Aires (UBA).Doctora en Psicología (Universidad Autónoma deMadrid). Magister en Ciencias Sociales(FLACSO). Investiga sobre aprendizaje, curricu-lum y formación docente, en educación urbanay rural, en políticas de reingreso al sistema escolary de retención y de mejoramiento de los aprendi-zajes. Investigadora-Docente en la UniversidadNacional de General Sarmiento y Profesora Titularde la Facultad de Filosofía y Letras de la Universi-dad de Buenos Aires.

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