Políticas públicas y distribución de la riqueza. Exigencia, desafío y apuesta

EXIGENCIA,DESAFÍOY APUESTA

Políticas públicas ydistribución de la riqueza

Elementos de análisis y criterios de acción

Políticas públicas ydistribución de la riqueza

EXIGENCIA,DESAFÍO

Y APUESTAElementos de análisis y criterios de acción

POLÍTICAS PÚBLICAS Y DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZAEXIGENCIA, DESAFÍO Y APUESTA

Elementos de análisis y criterios de acción

Cuaderno mapas # 2

Coordinación:Néstor Borri / Fernando Larrambebere

Autores:Nestor Borri / Sebastian Prevotel

Corrección:Mirta Braida

Edición y diseño:Sebastián Prevotel

w w w . c i u d a d a n i a . o r g . a r / mapas@ c i u d a d a n i a . o r g . a r

Publicación del CENTRO NUEVA TIERRAPARA LA PROMOCIÓN SOCIAL Y PASTORALPiedras 575 PB / CP1070AAKCiudad Autónoma de Buenos AiresRepública ArgentinaTel/fax: +54 - 11 - 4342 0869 / 4345 4774Email: [email protected]

La textos originales del presente material fueron desarrollados y publicados en el marco de la campaña nacionalDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA / DESAFÍO PARA LA ARGENTINA / DESAFÍO PARA LAS ORGANIZACIONES SOCIALES, llevadaadelante por Amuyen - Espacio de organizaciones soicales y el Programa Mercosur Social y Solidario, con el apoyo delCCFD (Comité Católico contra el Hambre y favor del Desarrollo) y la Unión Europea.

Impreso en Minigraf / [email protected]

Primera edición: Agosto de 2007Segunda edición: Mayo de 2008

ÍNDICE

IDEAS FUERZA ................................................................................................................................... 5

DE LA VIDA COTIDIANA A LAS POLÍTICAS PÚBLICASLA DISTRIBUCIÓN DE LAS POSIBILIDADES ................................................................................. 7

HACIA UN ABORDAJE POLÍTICO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICASPODER INTERVENIR EN LOS CONFLICTOS ................................................................................ 10

ÁREAS Y TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICASEN LA CANCHA GRANDE .......................................................................................................... 12

EL ESTADO DEMOCRÁTICOACTOR, INSTRUMENTO Y ESPACIO DE LUCHA .......................................................................... 14

ÁREAS Y DIMENSIONES DEL ESTADOEL PODER EN MOVIMIENTO ...................................................................................................... 16

LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICASPROTAGONISTAS DE LA DEMOCRACIA ..................................................................................... 19

DESAFÍOS PARA LA ARGENTINA / DESAFÍOS PARA LAS ORGANIZACIONES SOCIALESMÁS JUSTICIA, MÁS POLÍTICAS, MÁS DISTRIBUCIÓN .............................................................. 21

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................. 24

5EXIGENCIA, DESAFÍO Y APUESTA

IDEAS FUERZA1 / Las políticas públicas son el estado en funcionamiento. Son el desplie-

gue, el posicionamiento, la acción, y la puesta en relación del estado con lasociedad y los diferentes grupos sociales.

2 / Cualquier realidad cotidiana, cualquier experiencia social, la vida de todoslos días, la biografía de cualquier persona o familia, puede ser analizada desde laperspectiva de las políticas vigentes en una sociedad. Esas políticas atraviesanla realidad de cada uno. Las políticas públicas crean, reparten, habilitan, permi-ten el acceso a posibilidades diferentes a los diferentes actores de una sociedad.Lo mismo se puede decir de la situación y el destino de un barrio, de un puebloo de una región. O de un país completo. La experiencia de una sociedad, susposibilidades, sus expectativas de vida, sus maneras de imaginar y acce-der a diferentes niveles de calidad de vida o de felicidad, tienen que vercon cómo está atravesada por las políticas públicas de un país.

3 / Atravesando toda política pública hay una lectura de la realidad, unadefinición de los conflictos centrales de una sociedad, una propuesta y unproyecto más o menos definidos para abordarlos y una relación de fuerza entreactores que disputan el sentido -la dirección, el impacto, el significado- de esaspolíticas. Sobre todo, lo que en ellas se define respecto a distribución de unconjunto de bienes sociales (materiales, simbólicos, organizativos, de capaci-dad de decisión).

4 / El tipo de políticas públicas de un país está determinado por una mul-titud de factores a lo largo de todo su proceso de constitución: desde sudefinición hasta su última instancia de implementación. O hasta lo que seargumenta para continuarla o darla por concluida. Las políticas públicas sonprocesos siempre «porosos» y atravesados por el poder y las disputas por elmismo, así como por las relaciones de fuerza en una sociedad.

5 / Constituyen por lo tanto, un conjunto de mecanismos, de instanciasconcretas, de objetivos y también de lecturas de la realidad sostenidos porel ejercicio del poder simultáneo de diversos actores y grupos dentro y fuera delestado.

6 / Por eso mismo, las políticas públicas de un país pueden aparecer comouna serie de planes, programas y proyectos. Pero estos no deben ser vistos comoalgo estático a lo que hay que apoyar u oponerse, sino como campos de lucha.

6 POLÍTICAS PÚBLICAS Y DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA

Unas instancias donde se constituyen actores e intereses. Son procesosabiertos donde es posible intervenir de maneras múltiples, y donde dehecho se concretan definiciones, decisiones, replanteos y resoluciones deconflictos que impactan directamente en la forma y la experiencia de lasociedad.

7 / Por eso las políticas públicas son una instancia donde se sintetizan,se encuentran y se «mezclan» la democratización y la distribución. Lademocratización, o sea, la posibilidad de que fuerzas e intereses popularespuedan incidir y actuar dando forma y pesando en la definición de las polí-ticas. La distribución, porque la participación de diferentes sectores socia-les tendrá que ver necesariamente con los recursos de diferente tipo que laspolíticas públicas distribuyen -o concentran-, dirigiéndolos a unos u otrossectores sociales con uno u otro sentido.

8 / Las políticas públicas son también un lugar de encuentro y de disputadonde el estado toma posición y se pone en relación respecto a la sociedad.En las políticas públicas se define en gran medida el tipo de relación esta-do/sociedad (y el tipo de estado y el tipo de sociedad) de un país. Por eso, entorno a las políticas públicas se definen el tipo, el impacto, el sentido, losprotagonistas y el contenido político de la participación.

9 / En esta etapa de la vida del país, las organizaciones sociales estándesafiadas a fortalecer y transformar, justamente, el tipo de participaciónque sostienen, y las maneras en que ellas mismas pueden expresar conflic-tos e intereses sociales. Así, definir un tipo de intervención en las relacionesde fuerza que determinan el proyecto de sociedad. Las políticas públicas -lasexistentes, junto con las instancias que presentan, y las faltantes, con lasinstancias desde las que hay que luchar por ellas- son entonces un escena-rio central a recorrer, conocer (re-conocer) y fortalecer para asumir eldesafío de la distribución de la riqueza en Argentina.

10 / En este sentido, la etapa que vive el país supone una reconsideraciónprofunda del rol e incluso de la identidad de las organizaciones sociales queexisten. Las mismas son producto de luchas sociales de muchos años, y ellasmismas, interna y externamente, están atravesadas por disputas respecto alo que pueden ser y hacer. Deben pasar de la reivindicación y la resistenciaa la capacidad de propuesta. Y evitar, también, ser ubicadas en el lugar deuna «sociedad civil» (idealizada y privatizada en nombre del llamado «tercersector») y funcionales a un estado al servicio de los intereses concentradosy a una democracia que reproduce la desigualdad.


De la vida cotidiana a las políticas públicas

LA DISTRIBUCIÓNDE LAS POSIBILIDADES

Cualquier realidad cotidiana, cualquier experiencia social, la vida de todos losdías, la biografía de cualquier persona o familia, puede ser analizada desde laperspectiva de las políticas vigentes en una sociedad. Es posible ver cómoatraviesan esas políticas la realidad de cada uno.

¿De qué dependen la experiencia cotidiana y las biografías personales? ¿De qué dependen loposible y lo no posible en una sociedad?

El lugar en donde el barrio hace un festi-val, o donde los chicos se encuentran ajugar (y también cuanto tiempo tienenlos chicos para jugar, para estar en la calleo en casa -o quiénes los acompañan-).Tener agua, luz, gas.Ver la tele, ir al cine o escuchar música.El precio de la carne.

***

La casa donde se vive.Los años de escolaridad.El trabajo en blanco o en negro.Qué pasa sin un nene tiene sarampión.Cuántas mamás son adolescentes.Cómo se llega a fin de mes (y qué signifi-ca para cada uno «fin de mes»…)

Poder festejar el cumpleaños de los hi-jos.Comer asado los domingos.Poder salir de vacaciones.Lo que hace una familia durante un díacualquiera.Lo que se desayuna, lo que se almueza,lo que se cena.Las diferencias que podemos ver al com-parar, por ejemplo, la calidad de vida ylas posibilidades que han tenido unabuelo y un nieto, o un varón y unamujer.

***La posibilidad de estudiar o trabajar.El tiempo que hay que esperar en la pa-rada del colectivo.


LA NEGACIÓN DE LA POLÍTICA, ELACHIQUE DEL ESTADO, ELDESMANTELAMIENTO DE LASPOLÍTICAS PÚBLICAS UNIVERSALES,FUERON DE LA MANO CON ELCRECIMIENTO, LA COMPLEJIZACION YPROFUNDIZACIÓN -Y TAMBIÉN CONLA NATURALIZACIÓN- DE LAPROFUNDA DESIGUALDAD DENUESTRA SOCIEDAD.

Las políticas públicas crean, reparten, habi-litan, permiten el acceso a posibilidades dife-rentes a los diferentes actores de una socie-dad. Lo mismo se puede decir de la situación yel destino de un barrio, de un pueblo o de unaregión. O de un país completo.

La experiencia de una sociedad, sus posibi-lidades, sus expectativas de vida, sus mane-ras de imaginar y acceder a diferentes nivelesde calidad de vida o de felicidad: todas estascuestiones, y las respuestas a estas pregun-tas parecen, a primera vista, constituir sim-plemente «la realidad».

Y lo son. Pero sin duda (y basta repasarlascon esta perspectiva) todas esas respuestasestán no sólo atravesadas, sino fuertementeconstituidas con la presencia o la ausencia,con las características de las diferentes políti-cas públicas de un país.

En las últimas décadas hubo en Argentina yen América Latina una generalizada tenden-cia a pensar que «el mercado», por un lado, y«el esfuerzo de cada uno», por el otro, debe-rían resolver y responder a estas preguntas.Se pretendía la búsqueda de soluciones indi-viduales a problemas sociales y políticos.

Organizaciones sociales y comunitarias, di-versos actores de la sociedad, y gran parte delas dirigencias y de los gobiernos dieron forma

¿Qué se produce?¿Hay caminos?¿Cómo es el barrio?¿Cuántos trabajan y dónde?¿Cuánto cuesta conseguir trabajo?¿Quién ofrece puestos¿Quién busca empleo?¿Quién no consigue?¿Qué pasa con quién lo consigue?¿Qué se exige para obtenerlo?¿Cómo se consigue tener esas con-diciones?¿Dónde se obtienen?¿Cuántos las tienen?¿Qué pasa con el que no puede tra-bajar?¿Qué pasa con los «pobres»?¿Quién protesta?¿Qué le pasa al que protesta?¿Cuántas organizaciones hay?¿Quiénes votan?¿Quiénes se candidatean?¿Quién sueña?¿Quién tiene propuestas?¿Quiénes gobiernan?¿Quiénes deciden?


a una sociedad y un estado que en gran medi-da naturalizaron la idea de que todo aquelloque fuera problemático en las vidas de cadauno -y en la experiencia cotidiana de unapoblación- debía ser resuelto por vías que noeran las políticas públicas: sino esfuerzo, des-empeño competente, libre mercado y, en casode problemas, la acción solidaria, la caridad,la fuerza voluntad y el esfuerzo personal.

La negación de la política, el achique delestado, el desmantelamiento de las políticaspúblicas universales, fueron de la mano conel crecimiento, la complejizacion yprofundización -y también con la naturaliza-ción- de la profunda desigualdad de nuestrasociedad.

Primero el estado autoritario de la dictaduray luego las políticas e ideologías neoliberales,avalaron esta negación de la política y estedesmantelamiento de lo público. Por eso, noes casual que, especialmente desde el año2001 (en rigor desde antes), este consensohaya cambiado. Y que, junto con la moviliza-ción y repolitización, con la reconstruccióndel estado y la revisión del pasado, reaparez-can debates, propuestas, disputas y desafíosen torno a la necesidad de políticas públicas

ORGANIZACIONES SOCIALES YCOMUNITARIAS, DIVERSOS ACTORESDE LA SOCIEDAD, Y GRAN PARTE DELAS DIRIGENCIAS Y DE LOSGOBIERNOS DIERON FORMA A UNASOCIEDAD Y UN ESTADO QUE EN GRANMEDIDA NATURALIZARON LA IDEA DEQUE TODO AQUELLO QUE FUERAPROBLEMÁTICO EN LAS VIDAS DECADA UNO -Y EN LA EXPERIENCIACOTIDIANA DE UNA POBLACIÓN-DEBÍA SER RESUELTO POR VÍAS QUENO ERAN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:SINO ESFUERZO, DESEMPEÑOCOMPETENTE, LIBRE MERCADO Y, ENCASO DE PROBLEMAS, LA ACCIÓNSOLIDARIA, LA CARIDAD, LA FUERZAVOLUNTAD Y EL ESFUERZO PERSONAL.

que garanticen posibilidades de vida más am-plias para todos.

Desde esta perspectiva, podemos ver que,en gran medida, la cuestión de la distribu-ción de la riqueza está necesariamente vin-culada a la de las políticas públicas.


Hacia un abordaje político de las políticas públicas

PODER INTERVENIREN LOS CONFLICTOS

Las políticas públicas atraviesan lo que pasa -y lo que puede pasar- en unasociedad en todas sus escalas: a nivel local, departamental y/o provincial,regional, nacional. Aparecen ante nosotros y para nuestra experiencia comoplanes, programas y proyectos; como leyes que les dan marco y lossostienen; como medidas que se toman desde algún área específica de laadministración pública; como instituciones y entidades que dan -o no dan-respuestas a necesidades y demandas.

Lo que aparece ante nosotros -la escuela, elsalario, los precios, el transporte, la atenciónmédica, el registro civil, los subsidios, los ca-minos- debe ser visto como momentos de di-námicas y procesos más amplios.

Instancias que se constituyen de diversosactores, intereses y tensiones; interviniendoen determinados procesos sociales. Son nu-dos de procesos sociales.

Las políticas públicas -y las instancias enque se materializan- no son algo «rígido» o«terminado», frente a lo cual la única opciónque queda es usar o no, apoyar u oponerse,resignarse o aprovechar. Son campos de lu-cha: procesos abiertos en donde es posi-ble intervenir de maneras múltiples, y endonde se concretan de hecho definicio-nes, decisiones, replanteos y resolucionesde conflictos que influyen en el ordenamien-to y en la experiencia de la sociedad.

Las políticas públicas pueden ser entendi-das como un conjunto de dinámicas y accio-nes que resultan de relaciones de fuerza y detomas de posición del estado y otros acto-res frente a una «cuestión» socialmenteproblematizada.

Son un conjunto de tomas de posición, de-cisiones, acciones y relaciones que involucranal estado y a otros actores. Y además, buenaparte de su carácter político reside en que sederivan de ellas, o provocan, nuevas dinámi-cas (nuevas tomas de posición, nuevas deci-siones, nuevas acciones, nuevas relaciones).

Son «políticas» porque:Intervienen en el orden social para trans-formarlo o dejarlo como está (con todos losmatices entre estos dos extremos).Porque involucran a actores e intereses con-tradictorios que abren posibilidades de in-tervención.


Porque son un campo de lucha donde sejuegan los destinos de una sociedad (de unbarrio, de una localidad, de un país, de unaregión).

Son «públicas» porque:Tienen lo común y lo colectivo como su ho-rizonte, son tomas de posición sobre «cues-tiones» relevantes para el desarrollo y lacalidad de vida de la sociedad.Su existencia o no, su éxito o su fracaso,incumbe a diversos sectores y actores sig-nificativos de la sociedad.En cierta forma, incumben a la sociedad ensu conjunto.Se resuelven y se desarrollan en el ámbitopúblico, espacio en donde tiene lugar losprocesos de construcción de ciudadanía yde ejercicio de la soberanía.

También, son políticas porque «politizan» lo público:Lo hacen motivo de debate y de interven-ción.Leen lo público y lo abordan como conflic-tos que aportan a la democracia.Definen qué pasa con los problemas de to-dos, de cada uno, de los diferentes sectoresy actores de una sociedad.

Y son públicas porque hacen público(«publicizan») lo político:

Ponen al estado y al gobierno en movimientoy relación con la sociedad.Condicionan las posibilidades del conjuntode la sociedad para decidir sobre lo de cadauno y lo colectivo.

En los últimos 30 años, sobre todo en ladécada de los ’90, las políticas públicas su-frieron un fuerte y profundo proceso dedespolitización y «despublicización».

Se «despolitizaron»…Primaron -consenso social de por medio-

los intereses de sectores que negaron el con-flicto democrático en nombre de la «eficaciade la gestión», primó la tecnocracia económi-ca. Hubo un sistemático ataque y desglose delestado y de lo público como ámbito de lucha,como espacio de intervención para los intere-ses populares. Y se persiguió -desde la muer-te a la marginación- a los actores popularesque pretendían incidir y tener peso en esasdecisiones.

Se «despublicizaron»…Porque en gran medida se decidían en la

mesa chica de unos pocos tecnócratas y cau-dillos; se decidían de mano del Banco Mundialo de grandes empresarios. Se puso límite a laingerencia de los intereses populares en suformulación e implementación. Se privatizó yse «farandulizó» la política.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS -Y LASINSTANCIAS EN QUE SEMATERIALIZAN- NO SON ALGO«RÍGIDO» O «TERMINADO», FRENTE ALO CUAL LA ÚNICA OPCIÓN QUE QUEDAES USAR O NO, APOYAR U OPONERSE,RESIGNARSE O APROVECHAR.


Áreas y tipos de políticas públicas

EN LA CANCHA GRANDE

Desde las lógicas y los esquemas que seinstalaron en la década de los ’90 con el neo-liberalismo, las organizaciones sociales sufrie-ron un repliegue importante sobre aquellaspolíticas que tienen que ver -sobre todo- conla lucha contra o el alivio de la pobreza.

Un planteo que relacione políticas públi-cas, organizaciones sociales y distribución dela riqueza, puede tener esto como punto departida, pero necesariamente debe ampliar sucampo de comprensión, involucramiento yacción a otras cuestiones que están en el co-razón de los problemas sociales: la política desalarios, de infraestructura, las relaciones in-ternacionales, la política impositiva, la refor-ma política. Áreas de la política pública queresultan lejanas o prácticamente ajenas y des-conocidas para las organizaciones sociales.

Se trata de un camino a hacer, que implicareconocer un campo más amplio de políticasy la relación de las mayorías de la sociedadcon la realidad, con el futuro y el proyecto depaís:

Política económica generalEs una política pública fundamental. La po-

lítica impositiva, la política laboral, la políticaproductiva. Se expresa en el perfil productivo,los actores económicos, la inserción mundialy regional del país, los salarios, la relación contrabajadores y empresarios.

Políticas de servicios públicos, vivienda,educación, salud e infraestructura

Están dirigidas de manera explícita a aten-der necesidades básicas y garantizar los dere-chos sociales. Se expresan en servicios, enobras públicas, en oportunidades y en la cali-dad de vida de la población.

Políticas de cultura,comunicación, información

Junto con la política educativa, intervie-nen en los procesos culturales de la pobla-ción, en el campo de lo simbólico y los bienesculturales. Contemplan las dinámicas de co-municación e información en distintas esca-las y niveles.

Políticas compensatoriasSon las que suelen definirse en el marco de

la compensación de desigualdades y la exclu-sión, o de la lucha contra la pobreza.

¿Cómo influye cada una de estas políticasen la realidad cotidiana de diversos secto-res?¿Cómo se manifiesta en los diversos nive-les: local, provincial, regional, nacional?¿Qué distribuyen y entre quiénes?

Para responder a estas preguntas hay quecomprender las políticas públicas en re-lación a algunos ejes que las constituyen:


Definen problemáticas de sectores y acto-res sociales y toman posición sobre ellas,sobre sus causas, consecuencias y posibili-dades de transformación.Relacionan -definiendo y conectando- ne-cesidades y derechos, demandas y respues-tas.Definen, caracterizan, reconocen y habili-tan actores, marcan sus posibilidades, de-rechos y responsabilidades, a quiénes pue-den recurrir, aliarse o confrontar, marca suslugares actuales y futuros y estructuran susoportunidades.Definen, asignan y redistribuyen recursos -materiales y simbólicos-, de organización yde poder de decisión, de un sector a otro dela sociedad, de la sociedad al estado y delestado a sectores de la sociedad.Diseñan recortan y reglamentan escena-rios presentes y futuros, y capacidades deintervención en los mismos para diferentesactores.Crean, articulan o re-direccionan institu-ciones para realizar acciones e implemen-tar medidas, para recibirlas y para contro-larlas.Crean reglas de juego, establecen ytrastocan relaciones de fuerza y determi-nan escenarios de participación, alianza yconfrontación, consulta y decisión.

DEFINEN, RELACIONAN, HABILITAN. Laspolíticas públicas son «poder en movimien-to». El poder del estado, con más o menos di-námica democrática «dentro», se plasma y sereconoce, se concreta y reproduce en políti-cas públicas.

Asumir esto implica, desde las mayoríaspopulares -y en particular desde las organiza-ciones sociales-, reconocer cómo han defini-

do, relacionado y habilitado actores; cómo handistribuido recursos y poder las políticas pú-blicas pasadas y presentes. Y, viendo esto,supone embarcarse en procesos que:

No sólo tengan que ver con la «superviven-cia», sino que se planteen en términos deciudadanía y de calidad de vida.No vean sólo los resultados sino las causasy los procesos.No desresponsabilicen ni «discapaciten» alestado replegándolo en acciones e inter-venciones «mínimas».Vean el estado y la política como algo norígido sino abierto, con dinámicas, contra-dicciones y grietas transformables.Vean, detrás y delante de los hechos, lasmedidas y las «realidades» , las decisiones ylas relaciones de fuerza.No plasmen posiciones sólo de beneficia-rios, de demandantes o de víctimas; sino dederechos, de posibilidades de decisión y deintervención colectiva y democrática.Marquen la necesidad y la posibilidad deroles activos en la definición de las políti-cas, y desafíen a pensar las mediaciones ycondiciones para tener este rol activo, em-pezando por la superación de la fragmenta-ción.

Al igual que toda la sociedad, lasorganizaciones están «formateadas»por las políticas públicas que lasatraviesan. Reconocer ese«formateo» y asumir las transfor-maciones que demanda es el pri-mer paso para aportar a la recrea-ción de políticas públicas distribu-tivas y democráticas.


El estado democrático

ACTOR, INSTRUMENTOY ESPACIO DE LUCHA

Hoy persisten en nuestra sociedad ideas sobre el estado -sobre el posiblevínculo con él, sobre su rol y su función- que fueron instaladas con éxito por elneoliberalismo. Fue una de las victorias más fuertes, perniciosas y eficacesde la dictadura militar y de los sectores «neoliberales» en tiempos dedemocracia: instalar la idea de que el estado es por definición, una estructuracorrupta, deficitaria, innecesaria y ajena a los intereses populares. Junto conello, en el mismo movimiento, se difundió una mirada del poder y de lapolítica, lo político y los políticos como algo sucio y enfermo, como la fuentede todos los males.

Conclusión impuesta en esos años: «Asícomo lo político es malo y lo públicoineficiente; no sólo no hay políticas públicas,sino que no debe haberlas. Además, no sepuede esperar nada bueno de ellas».

Paradójicamente y de manera contradicto-ria, muchas organizaciones sociales de diver-so tipo y las llamadas organizaciones «no gu-bernamentales», por su lógica y sus orígenes,por sus prácticas y sus discursos, tuvieron unaespecial participación en la reproducción deesta visión.

Son muchas las organizaciones sociales quehan tenido una experiencia de un vínculo«traumático» con el estado. Tienen una bastay diversa experiencia con actores estatales,pero generalmente sólo pueden reconocer al

estado y a la relación con él como un obstá-culo -muchas veces con razón, en un país enque el estado estuvo a merced de interesesopuestos a los de las mayorías-.

Reencontrase con la dimensión política ypública de la realidad, va más allá de recono-cer que todo es político (porque en todos ladosse juegan relaciones de «poder») y pregonarque es necesario un mayor compromiso delas organizaciones de base, de los pobres y laciudadanía en general, con el bien común.

Supone volver políticamente -y con la polí-tica- allí donde se juega el reconocimientodel estado como garante de los derechos, agen-te de su concreción y herramienta en la de-mocracia para construir la sociedad. Y, desdela perspectiva de los sectores populares, cam-


po de lucha, instrumento, recurso y canal paraplasmar posibilidades de vida y proyectos defelicidad colectivos.

Si bien es cierto que las políticas públicasno son posibles (o son menos políticas y me-nos públicas) sin la intervención y relacióncon otros actores sociales, es fundamentalrescatar, fortalecer y favorecer el rol y la ac-ción del estado democrático en esta materia.No se trata de pensar unas políticas en dondehaya «más estado y menos sociedad». Perotampoco «más sociedad y menos estado»,como han argumentado los gurúesneoliberales y han hecho eco muchos acto-res con mirada comunitarista, muchas vecesen nombre de la solidaridad o hasta de la par-ticipación democrática.

De lo que se trata es de que políticamentese plasmen oportunidades y se garanticen losderechos de las mayorías. Y esto sólo se pue-de hacer con políticas públicas activas ytransformadoras. Y éstas sólo puedenefectivizarse con un estado consistente, fuertey democrático.

Así, el estado con sus instituciones, es elactor, el espacio y el instrumento social queposibilita la escala y los mecanismos, paraconvertir las necesidades, los derechos ydemandas sociales en políticas públicas yen proyectos compartidos.

Reconocer las contradicciones y las posibi-lidades de intervención que se abren en elrelacionamiento con el estado y las políticaspúblicas, supone agudizar la mirada y ver enellos algo más que un bloque homogéneo einabarcable.

Plasmar políticas públicasdistributivas y democráticas quegaranticen derechos supone entonces:

Repolitizar la mirada y la acción.Reubicar y reconstruir la capacidaddel estado y del estado democráticomismo.Replantear los tipos de relación conlas diferentes instancias del estadoy con las diferentes políticas.Efectivizar capacidades, tipos y pro-cesos de participación y decisiónefectivos y políticamente consisten-tes.

Para esto es necesario:

1. Tener una mirada dinámica y políti-ca del estado.

2. Tener una mirada estratégica y com-pleja de las políticas.

3. Repensar la participación.

4. Construir poder social y fuerza co-lectiva, actores y propuestas paraconcretar políticas.

Sobre las cuatro cuestiones es posi-ble y necesario «ver» de una maneraque habilite y posibilite actuar, que noparalice y que optimice las posibilida-des de actuar y transformar.


Áreas y dimensiones del estado

EL PODER EN MOVIMIENTO

Es necesario ver al estado en su acción, sus relaciones y sus actores.Desarmar una mirada que no ve el movimiento y las relaciones de poder queatraviesan al estado. Verlo como un complejo de relaciones entre actores. Eneste sentido, vale recordar y reconstruir la complejidad del estado para versus límites y posibilidades, así como los desafíos que implica.

A / Los poderes del estadoEs importante distinguir los distintos pode-

res del estado. Viendo las posibilidades, las res-ponsabilidades, la injerencia y las capacida-des que tienen cada uno de ellos, entre sí, enrelación a la sociedad y a las políticas mismas:

Ejecutivo: Implementa y define acciones,programas y proyectos; decisiones y medi-das que afectan a los diversos sectores de lapoblación.Legislativo: Crealeyes que, justamente,enmarcan y legitiman políticas y acciones,derechos y responsabilidades. Sobre todomarcan reglas de juego.Judicial: Controla y obliga al cumplimientode las leyes por parte de los otros poderes yde los diversos actores sociales.

B / Las escalas y niveles del estadoLas escalas y niveles del estado, y las dife-

rentes competencias, capacidades, relacionesy posibilidades que tienen con diferentes si-tuaciones sociales y de necesidades de políti-cas públicas:

NacionalProvincialLocal / municipalComo en los demás puntos, se trata de ver

qué relación tienen -y también qué relación,función o peso pueden- tener si se intervienerespecto a ellos desde una perspectiva de ac-ción política, de incidencia y de relaciones defuerza.

C / Los actores y los agentes estatalesIndividual y colectivamente, los actores

(funcionarios, unidades administrativas, gru-pos políticos) del estado definen en sus rela-ciones y vínculos, en sus decisiones y accio-nes, en lo que el estado hace. El estado no esuna máquina sino que está compuesto de ac-tores que, en última instancia, siempre sonsujetos concretos.

Representantes - funcionarios electos ydesignados: Poder democrático y/u opera-tivo (presidentes y gobernadores, diputados,senadores y concejales, ministros, secreta-rios, directores).


El desafío de reconstruir el estado democrático, y de democratizar la reconstrucción del estado

Las burocracias estatales: Personal ad-ministrativo, mandos intermedios, emplea-dos (tener en cuenta que «burocracia» noesta aquí dicho en términos valorativos sinodescriptivos)Técnicos: Trabajadores y empleados, con-sultores, asesores.

En una democracia, el estado siempre tieneun componente que podemos llamar demo-crático, un componente burocrático y otrotecnocrático. Las fronteras entre ellos son aveces difusas y porosas. Están atravesados porhistorias y trayectorias, por jerarquías y porrelaciones de fuerza. Cada tipo de actor tieneun tipo de poder, unas posibilidades, un tipode «permeabilidad» y, finalmente, unas fun-ciones, unas posibilidades, unas responsabili-dades y unos márgenes de decisión en la de-finición y la implementación de políticas.

AQUÍ ES NECESARIO VER LOS PROCESOS,ENTRAR EN Y COMPRENDER LA DINÁMICA. IN-TERVENIR ESTRATÉGICAMENTE.

Asimismo, en la medida que las políticaspúblicas son acción y proceso, son el «estadoen movimiento, acción y relación», es posiblereconocer las políticas desde diferentes as-pectos y procesos. Estos suponen distintasoportunidades de acción y transformaciónposibles.

Para las organizaciones sociales es impor-

tante «mapear» los vínculos con el estado ydemás relaciones para re-conocerse en elmarco de las relaciones y de cara a un posi-cionamiento estratégico ante las políticaspúblicas existentes o necesarias.

Las organizaciones sociales tienen el desa-fío de proponer políticas públicas y de incidiren ellas. Pero para que eso sea posible y tengasentido, se plantea el desafío de aportar a lareconstrucción del estado democrático quees el único que puede efectivizarlas de mane-ra consistente.

Al mismo tiempo se hace necesario traba-jar para «desmantelar» los rasgos neoliberalesque fueron instalados en el estado -y espe-cialmente en la sociedad civil argentina- des-de la última dictadura militar hasta los ’90.

Se trata de reconstruir objetivos, acciones yvínculos que constituyen a los actores, sa-liendo de la manera «neoliberal» de relaciónestado-sociedad, y entrando en otro modo derelación tal que, en la relación misma plas-mada en acciones, se reconfiguren los acto-res que intervienen en ella.

PARA QUE LA INCIDENCIA ENPOLÍTICAS PÚBLICAS SEA POSIBLE, SEPLANTEA EL DESAFÍO DE APORTAR ALA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADODEMOCRÁTICO QUE ES EL ÚNICO QUEPUEDE EFECTIVIZARLAS DE MANERACONSISTENTE.


VER LAS POLÍTICAS EN LOSPROCESOS QUE SUPONEN...

BUSCANDOABORDARLAS... Y APROVECHANDO...

Las diferentes reparticiones,instituciones y organismosque las definen,implementan y evalúan.

Las personas individuales ycolectivas que toman lasdecisiones, realizan lasacciones, las evalúan o sonafectadas por ellas

Las decisiones, acciones ymedidas en que se plasman.

Los procesos, eventos ymomentos.

Los circuitos, «ventanillas» ytrámites que implican.

Leyes y reglamentos que lasenmarcan.

Las instancias de consulta,participación, definición,evaluación, control.

Los espacios y oportunida-des que se crean a partir delas relaciones entre y condiferentes actores.

No como un bloque estáticoy único, como un sólo actorhomogéneo.

No como una máquinaabstracta o lejana, como unaparato inercial o como unagran conspiración deresponsables ocultos oinaccesibles.

No como un todo continuoy de movimiento ciego oautomático.

No como un procesohomogéneo o cerrado.

No como algo que sucedede una sola vez y en un sololugar.

No como acciones, omisio-nes, decisiones o voluntadespersonales, repentinas oarbitrarias.

No como el momento de suimplementación inmediatao final.

No como una acción de unsolo actor o protagonista.

Las relaciones de fuerza. Losintereses distintos. Losvínculos diferentes concada instancia.

La capacidad diferencial decada agente que tomadecisiones, con sus límites yposibilidades de influir enotras partes del proceso.

Los momentos y escenariosde decisión, los procesos,condiciones y contextos enque se inscriben estosmomentos.

Oportunidades en el tiempo,los escenarios, los encuen-tros, las coyunturas.

Las grietas y espacios deinterlocución.

Las reglas que enmarcan,sus posibilidades y límites ylas posibilidades de usar otransformar estas reglas.

Las oportunidades diferentesque existen en cadamomento del proceso dedesarrollo de una política(desde el diseño hasta laevaluación).

Los vínculos con todo elconjunto de actores queestán o pueden estar


La participación popular en las políticas públicas

PROTAGONISTAS DE LA DEMOCRACIA

¿Cómo pensar y generar una participación desde las organizaciones sociales,sectores populares y la ciudadanía en general, que posibilite que estossujetos sociales sean sujetos políticos?

Son necesarios actores con el poder y lamirada para intervenciones amplias ytensionadas por/hacia un proyecto de país quese plasma y la a vez comienza con políticaspúblicas consistentes.

Esto supone y requiere la imaginación, laastucia, el ánimo político para dar lugar a untipo de participación que intervenga en lasrelaciones de fuerza que definen el proyectode sociedad.

En este sentido, las políticas públicas sonun escenario y un elemento central a re-correr, conocer (y reconocer) y fortalecerpara asumir los conflictos que están en elcorazón de la cuestión social en Argenti-na.

Es posible entonces pensar, proyectar yarticular la participación en función delas políticas que existen y de las instan-cias que presentan. También considerarlas que faltan para dar ls luchas necesa-rias y lograrlas.

Al vincular la cuestión de la participación -sus sentidos, su orientación, sudireccionalidad y, sobre todo, sus consecuen-cias- a las tomas de posición y acciones quedan carnadura a las políticas públicas, se di-buja otro significado para la palabra «partici-

pación»: «tomar parte, tomar partido». Vale sinembargo una advertencia: tener en cuentaque aunque el carácter participativo de laspolíticas públicas es necesario e indispensa-ble, también es insuficiente. No basta valorarespacios, prácticas y proyectos poniéndoleslas etiquetas de «participativos». No hay queolvidar que el neoliberalismo fue y es muyparticipativo. De hecho, la participación fuela «marca de origen» de las políticasfocalizadas.

La simple participación no alcanza. Es ne-cesario preguntarse bajo qué condiciones laparticipación puede ser el camino para laampliación de la ciudadanía y la efectivizaciónde los derechos. Bajo qué condiciones la par-ticipación implica decisión y transformación.Pensar la participación desde la perspec-tiva del poder que implica y desde sus con-secuencias.....

Las organizaciones sociales se ven ante eldesafío de sostener procesos de participacióna la altura de las circunstancias. Dinámicasen donde el «ser parte» de la movilización so-cial y de identidades colectivas puedaarticularse con las instancias y las estrategiaspara volver a «formar parte» de un proyectode país más justo y democrático.


Las prácticas que ponemos bajo el tér-mino «participación» pueden tener distin-tas formas, calidades y formas de desa-rrollarse. Según los modos, los objetivos,los canales, los interlocutores; nos encon-tramos frente a distintos tipos de parti-cipación.

Por un lado, están los espacios vinculados alas distintas clases de movilización social(movimientos sociales en general: movi-mientos sociales urbanos, campesinos, in-dígenas, de mujeres, de defensa de dere-chos de los consumidores, etc.).

Por otro lado, están los canalesinstitucionalizados de participación y ejer-cicio de la ciudadanía: los espacios institui-dos en la legislación vigente y los espaciosconcretos de participación en la definición,ejecución y control de las políticas públi-cas.

En los espacios de participación instituidos en legislacióny las prácticas, se diferencian:

A / Aquellos contemplados por la constitución nacional:

Referendos, plesbiscitos, audiencias públi-cas, cabildos abiertos, revocatoria de manda-tos.

B / Aquellos que son garantizados por leyes«especiales»:

Leyes que amplían el reconocimiento de losderechos y habilitan a nuevos sujetos socia-les.

C / La participación en la definición de planes degobiernos locales:

Se dan comúnmente a nivel local, procesosde construcción de poder en el marco de ges-

tiones municipales. Experiencias de «desarro-llo local» y de planificación estratégica en mu-nicipios (casi siempre de tamaño pequeño eintermedio) que involucran a diversos secto-res de la sociedad local. Las experiencias depresupuesto participativo comprenden tiposde participación directamente vinculada a lagestión pública municipal.

D / Definición de políticas y programas sectoriales:

Se han abierto y existen espacios de parti-cipación que antes no estaban y que se con-virtieron en campos de intervención para laconstrucción de ciudadanía y poder popular:

Consejos asesores o consultivos y mesas deconcertación /Consejos locales y sectorialesProgramas con diversas formas de partici-pación de los usuarios en diversas etapasde su desarrollo.

Estos espacios forman parte de la experien-cia de estos años de las organizaciones socia-les. Están llamados a ser transformados,mejorados y, quizás, sustituidos o superadospor otros nuevos. Podemos decir que «es loque hay», pero también que «hay con qué».

Que las instancias mencionadas puedan sercaminos para el cambio social y una mejordistribución del poder y la riqueza en la socie-dad, depende en buena medida de los actoresque en ellos intervienen y de la relación defuerzas entre ellos, de la capacidad propositivay, finalmente, del poder que puedan cons-truir, desplegar y sostener.

Es un desafío para la sociedad argentina ensu conjunto, y para las organizaciones socia-les por el lugar que ocupan en ella, hacerse dela imaginación política y del realismo necesa-rio para dar pasos de transformación en esesentido.


Desafíos para la Argentina /Desafíos para las organizaciones sociales

MÁS JUSTICIA, MÁS POLÍTICAS,MÁS DISTRIBUCIÓN

En los últimos años, se ha cultivado en Argentina una de relación en donde lasorganizaciones sociales sostuvieron un tipo de participación concaracterísticas que deben ser transformadas:

Las organizaciones sociales se han mante-nido trabajando en (y en muchos casos hansido «modeladas» por) políticas socialesfocalizadas, programas y proyectos aisladosy fragmentarios.Las organizaciones sociales desarrollaronsus acciones un énfasis en la emergencia yla contención, debido a que crecieron en elmarco de crisis profunda que se naturalizócomo parte del día a día.Las organizaciones desarrollaron un víncu-lo traumático con el Estado y la política: dedependencia (en términos financieros, porejemplo) pero siempre sin poder reconocerotras cosas que no sean los obstáculos dedicha relación.Cada organización, en muchos casos, hatendido a actuar aisladamente, establecien-do vínculos uno-a-uno con sectores y ac-tores estatales, privilegiando lo particular ylo local.El ámbito de participación de las organiza-ciones sociales en políticas públicas se en-cerró en la ejecución de las mismas (dejan-do de lado su definición, planificación y eva-

luación) y el énfasis se puso en la capaci-dad de gestión y en la eficiencia paraoptimizar recursos (para «abaratar las polí-ticas»)

La superación de estos rasgos es muy difícilporque, en buena medida, forman parte de lamisma identidad de las organizaciones socia-les y están en las maneras de pensar y deactuar que les dieron origen.

Esta historia compartida, este vínculo quese dibuja, puede ser transformada para hacernuevos pasajes y transiciones:

De lo reivindicativo...a la construcc iónconstrucc iónconstrucc iónconstrucc iónconstrucc ión ,

la inc idenc iainc idenc iainc idenc iainc idenc iainc idenc ia yla acc ión po l í t i caacc ión po l í t i caacc ión po l í t i caacc ión po l í t i caacc ión po l í t i ca

En estos años, las organizaciones han de-sarrollado una creatividad y unas accionesque, en la mayoría de los casos, han sido tác-ticas de resistencia. La salida de la crisis y lasecuencia histórica de los años 2001 y 2002dieron cuenta de que el modo de participa-


ción «resistencial» se agotó. Estas tácticas deresistencia lograron en muchos casos ser en-marcadas en reivindicaciones sectoriales(mujeres, jóvenes, campesinos, indígenas,desocupados). Pero esto no fue suficiente parair hacia estrategias propositivas que se tra-duzcan en procesos de incidencia en las polí-ticas públicas y de construcción de una so-ciedad más justa.

La participación no siempre se traduce enincidencia. Tampoco las «propuestas» en símismas alcanzan; hacen falta propuestas decalidad y la generación de las condiciones parasu efectivo desarrollo.

Otro tipo de participación es necesario:como ya señalamos, no se trata sólo de parti-cipar o no, o de cuánto se participa, sino delsentido y los efectos concretos de esa partici-pación, «leídos», interpretados en términos po-líticos y desde una estrategia.

D e l o s e c t o r i a l . . . a l o genera lgenera lgenera lgenera lgenera l

Aunque las políticas sectoriales en muchoscasos son necesarias, la mirada neoliberal enque se forjaron las políticas focalizadas de los’90 también tiende a hacer de las políticascompartimentos estancos que no tienen re-lación entre sí. Cuando hablamos de «secto-res» podemos referirnos tanto a grupos socia-les como a diversas temáticas y problemáti-cas.

Poder incidir y actuar en términos políticossupone levantar la mirada por sobre lo secto-rial. Es necesario revisar esto en cinco senti-dos:

Ver los demás sectores.Ver lo intersectorial.Ver lo «común» que atraviesa a todos lossectores.

Ver la clasificación de sectores disponibles.Ver lo que no queda contemplado en nin-gún sector.

D e l o m i c r o . . . a l a esca laesca laesca laesca laesca la

Otra de las grandes victorias del neolibera-lismo sobre la mirada, el pensamiento y lasprácticas de las organizaciones sociales fue lainstalación de la idea de que lo pequeño es el«ámbito natural» de la acción. Idea a vecesimplícita, que no logra ser reflexionada o pues-ta en evidencia, pero juega de manera deter-minante en la valoración de las propias accio-nes y en los juicios sobre lo que es posible oimposible hacer. Cierto es que la mayoría delas veces «lo local» («lo pequeño») es lo queestá al alcance de las manos. Pero debemospreguntarnos si esto es naturalmente así,cuáles son los obstáculos para ir de lo micro alo macro.

Pensar y actuar con escala, no significa dejarde lado lo local, si no ponerlo en marco y con-cebirlo estratégicamente, evaluar y valorar lasexperiencias también en función de la escalade su impacto.

De la fragmentación.. . a la articulaciónarticulaciónarticulaciónarticulaciónarticulación

Las experiencias de redes que han prolife-rado en los últimos 15 años han sido valiosas,pero también han demostrado fuertes límites.Muchas veces han sido espacios paraformatear a las organizaciones y subordinar-las como conjunto a un tipo de política frag-mentaria y que no hace efectivos los dere-chos.

De lo que se trata es de preguntarse en qué


tipo de «redes» podemos construir articula-ciones concretas y acciones coordinadas.Unas que permitan sumar fuerzas para trans-formar las políticas públicas y las realidadesen donde intervienen.

Las organizaciones sociales han hecho enestos últimos años una experiencia en lo po-lítico que se niega a sí misma. Hay una histo-ria compartida, un conjunto de experiencias,que pueden y deben ser traducidas en apren-dizajes que puedan ser capitalizados. Con loque haya que recuperar, y con lo que hayaque desaprender y romper.

***Son una necesidad, una exigencia, unhorizonte, un desafío:

Políticas más universales que superen loslímites de la focalización y que desplieguenestrategias efectivas para la concreción dederechos para todos.Políticas con enfoque de derechos, que nose planteen sólo compensar las pesadillassino efectivizar la posibilidad de cumplir lossueños de las mayorías.Políticas distributivas, que no hagan asis-tencia (o caridad) eventual, sino que seencuentren en torno al objetivo de cons-truir un proyecto de país más igualitario ycon más posibilidades para todos, ubicandola indispensable asistencia en ese proyec-to.Políticas que plasmen articulaciones másamplias entre sectores del estado, entre lasorganizaciones, y entre sectores del estadoy de la sociedad, reconstruyendo la tramasocial, la institucionalidad y la capacidadpolítica societal.

Políticas más amplias y consistentes queaborden los problemas a la altura de las cir-cunstancias, con los recursos necesarios(financieros, institucionales, técnicos,organizativos, políticos, humanos).Políticas con capacidad prospectiva, estra-tégica y enmarcadas en una idea de socie-dad, un modelo de desarrollo y un proyectode país, encarnada en el presente pero conmirada de mediano y largo plazo, abarcativay flexible, programática y eficaz.Políticas que no sólo corrijan o contenganlos problemas, sino que, en cada instancia,amplíen la democracia y construyan la ca-pacidad transformadora de la sociedad.

Asumir la cuestión de las políticaspúblicas desde la perspectiva de ladistribución de la riqueza, suponeentonces pensar la intervención de lasorganizaciones sociales como unaapuesta a la ampliación de lademocracia.

Supone repolitizar a lasorganizaciones sociales y volcarse alo público no sólo en nombre de lasolidaridad y la contención, o de laresistencia y la reivindicación parcial.Sino articulando intervenciones yproyectos que se plasmen entrayectos e ideas concretas, quegaranticen la dignidad y la justiciapara toda la sociedad. Ampliando laciudadanía, garantizando la calidad devida y distribuyendo equitativamentela riqueza que el país produce.

BIBLIOGRAFÍADocumentos iniciales elaborados por organizaciones vinculadas a Amuyen en el marco de la campaña nacional argen-tina del Programa Mercosur Social y Solidario / Septiembre de 2006.

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CENTRO NUEVA TIERRA / Límites y umbrales de la participación popular / Buenos Aires, noviembre de 2006.

FLEURY, SONIA / Políticas sociales y ciudadanía / Junio de 1999.

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Políticas públicas y distribución de la riqueza. Exigencia, desafío y apuesta

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