Política pública y desarrollode los recursos humanos

Luis F. Aguilar*Cristina Galíndez** y Ernesto Velasco***

La,intención de estas páginas es analizar la relación que existe entre la gestiónde recursos humanos y la hechura de políticas públicas, es decir, entre el desa-rrollo de ciertas habilidades personales y el incremento de la capacidad depolítica del gobierno.' Nuestra discusión se ciñe a un examen de los posiblesdesafíos y alternativas que emergen cuando se pretende implementar una refor-ma que fortalezca y desarrolle las competencias de los funcionarios públicos,específicamente aquellas necesarias para conducir las diferentes fases y ope-raciones mentales del ciclo de la política.' El presente estudio propone tresargumentos centrales: en primer lugar, aducimos que para desarrollar la capa-cidad de política del sector público es ineludible el uso de un enfoque orientadohacia el individuo. Un acercamiento al problema que ponga el acento en elfactor humano, en las habilidades y capacidades de los servidores públicos,será crucial para el éxito de las reformas necesarias para lograr administracio-nes públicas a la altura de los retos del siglo XXI.

En segundo lugar, se argumenta que los métodos tradicionales para elentrenamiento y preparación de los funcionarios han sido superados por lacomplejidad del ambiente. Para adaptar la capacidad de política actual a lasdemandas de una realidad social cambiante, los medios convencionales deadiestramiento resultan insuficientes. Finalmente, pensamos que el desarrollode los recursos humanos para construir capacidad de política requiere acciones

• Profesor de tiempo completo de la Universidad Autónoma Metropolitana, UnidadXochimilco.

** Consultora en buen gobierno y gestión publica.*** Gerente de proyectos en la empresa Gerencia Pública, Servicios de Consultoría.

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concretas en al menos tres ámbitos distintos, pero relacionados entre sí: 1) lasprácticas internas, en referencia a la administración del capital humano e inte-lectual de las organizaciones públicas; 2) el marco institucional, bajo el cual lasdiferentes actividades del ciclo de la política se llevan a cabo; y 3) los institutosy las escuelas de administración pública, que deben adoptar, conjuntamentecon el gobierno, la responsabilidad de facilitar una relación armoniosa entre laoferta y la demanda de competencias en el sector público.

La primera sección del artículo está consagrada tanto a la revisión del con-cepto capacidad de política como a la descripción del ciclo de la política públi-ca. En el siguiente apartado se aborda el tema de la relación entre el desarrollode los recursos humanos y las competencias de política. La tercera parte ofrecealgunas alternativas de acción que pueden facilitar el desarrollo de una capaci-dad de política superior. Finalmente, en el último apartado, se plantean de ma-nera breve algunas conclusiones.

Construcción de capacidades y capacidad de política

Durante los últimos años del siglo XX, el lugar que había ocupado el Estado fueprofundamente redefinido. Si bien es innegable que el gobierno aún desem-peña un papel preeminente en el desarrollo económico y social, es ya deconocimiento general que su capacidad para producir resultados socialmen-te positivos es limitada. Hoy nadie podría objetar que la sociedad civil y elsector privado comparten con el gobierno la responsabilidad de participar enla concepción y consecución de las metas colectivas y de los objetivos comu-nes. En consecuencia, se ha argumentado profusamente sobre la nueva rela-ción entre el Estado y las distintas organizaciones civiles. En la conducción dela sociedad contemporánea hacia las metas deseadas, la interdependencia entreel Estado, el sector privado y las organizaciones sociales se ha vuelto una con-dición substancial. El concepto nueva gobernanza pone el acento precisamenteen esta relación. En general, la idea de una asociación en la cual el Estadoadopta la función de catalizador o facilitador del desarrollo, se ha generalizado(World Bank, 1997).

En el pasado, tras la crisis fiscal de los estados de bienestar en Europa, onacional populares, en América Latina, las reformas inducidas por las políticasde ajuste concentraron su interés en el tamaño del gobierno. Los cambios selimitaban al desmantelamiento en bruto del Estado: recortes presupuestales yde personal, privatización de empresas públicas. El Estado mínimo era el me-jor Estado. No obstante, ahora se reconoce que la simple reducción del Estado

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no ha sido suficiente para mejorar sustancialmente el desempeño del gobierno.En su lugar, se ha propuesto la idea del tamaño justo (rightsizing) del Estado, paralograr un desarrollo social y humano sostenible.

De cara a los nuevos retos, en América Latina existe un creciente consensoentre los gobiernos sobre la necesidad de una compleja serie de reformas en ladirección mencionada. Estas ideas se reflejan en los documentos firmados enSantiago en abril de 1998, en los llamados Consensos del CLAD de octubre delmismo año, y más recientemente, en el Consenso de Santa Cruz de la V Confe-rencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma delEstado de junio del 2003. Éste último, entre otras cosas, enfatizó lo siguiente:

La necesidad y conveniencia de buscar consensos políticos y socialespara el diseño e implementación de políticas administrativas innovadoras:en América Latina las reformas administrativas no pueden ser el productoexclusivo de una iniciativa de la élite técnica o de un grupo modernizante,sino que deben articularse con acuerdos básicos de apoyo políticonacional.

Si los gobiernos quieren convertirse en el agente de vanguardia parael éxito de su sociedad, en el siglo XXI, la reforma administrativa debeentenderse como un componente crucial de la visión estratégica de supaís.

El resultado más relevante de la V Conferencia, producto de una iniciativade UNDESA, fue la Carta Iberoamericana de la Función Pública. Segúneste documento, la profesionalización de la función pública es unacondición esencial para el fortalecimiento de la capacidad directiva delEstado y para la gobernabilidad dentro del sistema democrático.Asimismo, se argumenta acerca de los principios que deben regir larelación entre los oficiales gubernamentales y los ciudadanos; se poneespecial énfasis sobre valores tales como el trato equitativo, la honestidad,la transparencia y, por supuesto, la eficiencia y la calidad en el servicio.

Las tesis del Consenso de Santa Cruz convergen con aquellas deSantiago y del CLAD en el hecho de que todas han puesto el acento enla inexorable necesidad de utilizar un enfoque de orientación hacia lapersona, así como la importancia de estructurar un sistema administrativocaracterizado por la competencia de los empleados públicos y suescrupulosa observancia de la legalidad.

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En este contexto, uno de los temas que recientemente ha ganado relievetiene que ver con la idea del aumento o desarrollo de la capacidad estatal.' Unade las carencias más notables para un gran número de países está en las bre-chas de conocimiento y problemas de información, que, en gran medida, expli-can las debilidades de los gobiernos para poner en marcha distintas políticaspúblicas (World Bank, 1998). En los países en desarrollo o en transición, dondeaún se vive la resaca de la crisis económica, social y política de los años 70, ydonde perduran los sistemas de gobernabilidad patrimonialistas, que ponen elacento en la lealtad a la figura del líder más que en la racionalidad y el mérito, lagravedad de los problemas se exacerba.

De lo anterior se desprende que un elemento clave para adaptar las capaci-dades actuales del Estado a las nuevas exigencias que enfrentan los gobiernos,es la necesidad de rediseñar y reforzar la capacidad de política. La capacidadde política del Estado se refiere a la habilidad de los ejecutivos del sectorpúblico para elaborar e implementar políticas; es un concepto que se relacio-na íntimamente con la experiencia, el conocimiento y la coherencia interna delgobierno que, en última instancia, serán los factores que determinen su éxito.Quienes diseñan y echan a andar las políticas públicas enfrentan ambientessustancialmente nuevos que no pueden manejar adecuadamente con el tipo decapacidades con las que tradicionalmente cuentan.' Necesitan hacerse de habi-lidades, comportamientos y aptitudes que se ajusten a las nuevas demandas delas sociedades contemporáneas.'

El concepto política pública ha sido definido de diversas maneras. En estetrabajo lo entenderemos como un proceso que apunta a resolver problemaspúblicos. El ciclo de la política incluye varias etapas interdependientes quepueden presentarse cronológicamente, pero que realmente suponen distintasoperaciones analíticas y prácticas, indispensables para la realización de unapolítica pública. Cada autor suele nombrar y dividir el proceso de forma dife-rente, sin embargo, existe cierto acuerdo sobre lo que éste debe incluir:

Elaboración de la agenda: el proceso por medio del cual ciertos eventoso situaciones sociales se consideran problemas públicos, es decir,asuntos que merecen la atención y la acción del gobierno.

Definición del problema: es la identificación de los componentes, losefectos (cantidad de actores afectados, potencial para la propagación,severidad de los daños, entre otros) y las causas de un problema. Ladefinición del problema implica una construcción manejable del mismo.

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Formulación de opciones: se refiere al proceso mediante el cual elgobierno elabora diferentes alternativas de política pública, las cualessiempre estarán influidas tanto por la definición que se le ha dado alproblema, como por la cultura política y administrativa de la sociedad yel gobierno.

Adopción de la política: se refiere a los medios para valorar y escogerentre las opciones disponibles. Se relaciona con los valores y los criteriostécnicos que permiten priorizar y tomar la decisión final.

Implementación de la política: Se entiende como el proceso por mediodel cual la política se lleva a cabo, es decir, tiene que ver con las accionesencaminadas a transformar la realidad social para alcanzar una soluciónrazonable del problema o, por lo menos, reducir sus efectos nocivos.

Evaluación: tomando en cuenta que los criterios, las unidades de mediday los propósitos de la evaluación pueden ser múltiples, es necesario quesean acordados y aclarados previamente. Esta etapa debe entendersede dos maneras: 1) como el diagnóstico de eficiencia, efectividad ycalidad de implementación de la política con el fin de identificar suslogros, retrasos, desviaciones, modelos de operación, y realizar losajustes necesarios; o 2) como la valoración final de la políticaimplementada, poniendo el acento en la medición o identificación de susefectos; por ejemplo, el desempeño del personal, atributos de calidad,impacto social. Los resultados, procesos y diseño de la política debenser revisados para tomar una decisión acerca de su continuación, reformao terminación.

Las políticas encaminadas a incrementar el potencial del capital humano soncruciales para el sector público y deben, en primera instancia, reconocer ellugar central que ocupan los funcionarios en cada una de las fases mencionadas.La calidad del desempeño gubernamental durante el ciclo de la política, enbuena medida depende de las cualidades personales de los servidores públicosinvolucrados en el proceso, es decir, del tipo de conocimiento y habilidades queéstos posean. En el pasado, los esfuerzos de reforma de la Nueva GestiónPública, excesivamente preocupados por las estructuras, los procedimientos ylos sistemas, así como por el valor administrativo de la eficiencia, tuvieron unéxito, por decir lo menos, controvertido. Actualmente, en cambio, el centro deatención está en el polo opuesto: el individuo, el funcionario. Existe un amplioconsenso en torno a la idea de que el desarrollo de la capacidad de políticadel sector público requiere un enfoque de orientación individual, en la que semire al funcionario como un cliente interno de la organización y se hagahincapié en el mejoramiento de su capital intelectual, moral y cívico.

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Desarrollo de los Recursos Humanos para la construcciónde capacidad de política

Concierne al Desarrollo de los Recursos Humanos (DRH) la provisión de diver-sas oportunidades de aprendizaje, desarrollo y entrenamiento que mejoren tan-to el desempeño individual de los funcionarios, como su labor en equipo.' Por lotanto, el DRH es crucial para el sector público, pues cumple con la función vitalde desarrollar una capacidad de política sostenible.

Existe una estrecha relación entre el DRH y la idea de competencia, la cualse ha vuelto muy popular en países como el Reino Unido, Canadá y más recien-temente, en algunos países en desarrollo como Sudáfrica y México. Actualmen-te, las exigencias al proceso de la política no se limitan a una apreciación de sulegalidad y racionalidad, o de su respeto de los derechos ciudadanos, sino quetambién, y sobre todo, se le reclama la generación de resultados valiosos. Poresto, la implementación de una política pública no debe entenderse solamentecomo la decisión que se toma entre diferentes opciones, sino que, además, sedebe tomar en consideración la consecución de los impactos sociales deseados.De esta manera cobra importancia el concepto de competencia, volviéndose su-mamente atractivo para el sector público, ya que vincula el conocimiento, lashabilidades y los atributos personales de los funcionarios con el desempeñoorganizativo.'

Boyatzis define competencia como la capacidad que conduce a una per-sona hacia modos de comportamiento adecuados que se ajustan, dentro delos parámetros de la organización, a los requerimientos de su trabajo y que,además, produce los resultados deseados (Boyatzis, 1982). 8 Por esto, el proce-so de la política requiere de funcionarios públicos capacitados para el ejerci-cio de diversas competencias especializadas, indispensables para alcanzarlas metas de una política.

Competencias de política

Es difícil determinar en qué consiste la buena hechura de las políticas públi-cas; en otras palabras, qué es, o qué significa el buen desempeño de unapolítica, desde la elaboración de la agenda, pasando por su diseño eimplementación, hasta su evaluación final. Esta dificultad deriva del hechode que en muchos casos el éxito para resolver problemas sociales no de-pende únicamente de los esfuerzos de una sola organización, sino de un grannúmero de éstas. Además, los resultados están determinados por factores quequedan fuera del control de los tomadores de decisiones. Aún más difícil resulta

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establecer una serie precisa de competencias destinadas a producir buenaspolíticas. Sin embargo, podemos decir que existe cierto acuerdo en torno a algu-nos criterios generales para valorar las bondades de una política: a) que searacional, es decir, que los medios seleccionados gocen de una probabilidad altapara generar las metas y los objetivos deseados; b) que sea lícita, tanto en elsentido de no contravenir ninguna disposición legal vigente, como de no vulne-rar los derechos básicos de los ciudadanos; c) que sea factible, es decir, que losinstrumentos seleccionados no sean prohibitivamente costosos, en términos derecursos económicos, temporales y humanos; y d) que sea políticamente via-ble, esto es, que la política pública tenga la posibilidad de superar los ataques eintentos de bloqueo por parte de los ciudadanos o grupos de interés involucrados.A estos criterios se ligan ciertas competencias que deben poseer los funcionariospúblicos:9

Visión de largo plazo: El establecimiento de objetivos claros y bien definidos,tomando en cuenta las tendencias de los ámbitos social, económico y político.

Visión hacia el exterior: Gozar de un amplio conocimiento del ambiente políticoque envuelve a la organización; es decir, de los distintos actores, institucio-nes, redes y sus dinámicas. La comprensión del exterior debe ser lo suficien-temente vasta como para estar en la posición de desarrollar una perspectivalocal, regional e internacional de la arena de política en que se actúa.

Reflexión de experto: El uso informado de los principios, herramientas y marcoslegales de la hechura de las políticas públicas. También se debe tener unbuen manejo de la aritmética básica, una comprensión histórica de la políticay algunas habilidades analíticas especializadas.

Conciencia de la escasez de recursos: El cálculo realista de los medios disponi-bles; es necesario tomar en cuenta toda clase de recursos, desde los máselementales (financieros y humanos), hasta los más elaborados, como la legi-timidad. Asimismo se requieren análisis de factibilidad con el fin de ejercer elpresupuesto responsablemente.

Visión estratégica: Los tomadores de decisiones elaboran una visión del futuro de-seado, que asegura la consecución de la excelencia creando valor público paralos ciudadanos. También se refiere a la habilidad de concentrar la atención enasuntos críticos, es decir, en aquellos fenómenos que tienen una alta probabili-dad de impactar profundamente los futuros colectivos (Dror, 1997: 12).

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Innovación: La capacidad de los tomadores de decisiones para cuestionar lasformas establecidas de hacer las cosas, alentando o estimulando la genera-ción de ideas novedosas que, cuando resulte apropiado, sustituirán losmodos tradicionales de resolver problemas.

Coherencia transversal: Los tomadores de decisiones hacen uso de una vi-sión holista que mira más allá de los límites de su organización, de las fron-teras institucionales del gobierno y de sus objetivos estratégicos.

Inclusivo: Es un requerimiento tener en mente las consecuencias de la políticadesde una perspectiva social amplia. Se deben analizar los impactos de lapolítica en grupos directa e indirectamente afectados por ésta; así como invo-lucrar en el proceso a los grupos de interés estratégicos.

Monitoreo: Las políticas vigentes deben estar sujetas a una revisión constante,con el fin de garantizar que están efectivamente atendiendo los problemassociales que se propusieron resolver. El monitoreo debe tomar en cuenta losefectos de la política dentro y fuera de su ámbito o sector formal de acción.

Basada en el conocimiento: Las decisiones y los consejos de los funcionariospúblicos deben estar cimentados sobre la más rica evidencia disponible, pro-veniente de una multitud de fuentes informativas gubernamentales, académi-cas, privadas.

Derivar lecciones: Los tomadores de decisiones deben aprovechar las expe-riencias pasadas, nacionales e internacionales, que tomarán la forma de me-jores prácticas (best practice), punto de referencia (benchmarking), leccionesnegativas (negative lessons).

Robustez ética: De una valoración comparativa entre las diferentes alternativasde política, el funcionario debe inclinarse por aquella que mayor beneficioreditúa al interés público.

Transparencia: Los criterios para ponderar las alternativas de política y paraevaluar sus resultados deben ser claros, explícitos y de acceso público.

Rendición de cuentas: El desempeño de los funcionarios debe estar abierto alescrutinio público, y aquellos servidores que incumplan, infrinjan o vulnerenel proceso de la política deben estar preparados para enfrentar las conse-cuencias de sus actos.

Estas competencias se definen como el conocimiento y las habilidadesindispensables para el buen desempeño de los funcionarios a lo largo detodo el proceso de la política. Sin embargo, como se muestra en la Tabla 1,

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es posible decir que algunas competencias suelen ser más importantesque otras para ciertas fases del ciclo de la política. Debido a las dificulta-des normales para sustituir al personal, y debido a la insuficiencia de re-cursos financieros para incrementar el número de empleados públicos, elDRH se vuelve una herramienta muy efectiva para modificar el comporta-miento de los funcionarios, promoviendo la adquisición de nuevas habili-dades y renovando las relaciones de reciprocidad entre la organización ylas personas que trabajan dentro de ella.

TABLA 1: COMPETENCIAS Y SU RELEVANCIA EN EL CICLO DE LA POLÍTICA

Ciclo de la política

Elaboración

de la agenda

Definición

del

problema

Formulación

de opciones

Adopción

de la

politica

Implementación Evaluación

21.;1

(<3

Visión de largoplazo 3 3 3 3

Visión hacia el

exterior 3 3 3 3 3 3

Reflexión deexperto V V V 3 3 3

Escasez derecursos 3 3

Visión estratégica V V I I 3 3

Innovación 3 3 3

Coherenciatransversal 3 3

Inclusivo 3 V V 3 3 3

Monitoreo 3 3

Basado en elconocimiento 3 3 3

Derivar lecciones 3 I 3 3

Robustez ética 3 3 V 3

Transparencia V V I 3 3 3

Rendición decuentas 3 3 3 3 3 V

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Los principales retos que enfrenta el DRH en la construcción de capacidadde política son de tres tipos: en primer lugar, está el problema de cómo asegu-rar que un individuo, una vez que ha desarrollado algunas competencias pormedio del entrenamiento y la experiencia, alcance la posición de mayor pro-vecho, es decir, el puesto dentro de la organización que mejor le permita ex-plotar de manera óptima sus habilidades y conocimientos recién adquiridos.En segundo lugar, se presenta el desafío de garantizar que, a lo largo delciclo de la política, se asignen las responsabilidades, funciones y actividadesde un modo coherente y armonioso con las competencias de cada miembrodel equipo de servidores públicos. Finalmente, en tercer rugar, se encara elreto de vincular el aprendizaje y el desarrollo de las competencias de los fun-cionarios con los fines de la organización. Se debe evitar que el crecimientoindividual de los servidores públicos genere sólo un beneficio personal, puesel desarrollo de las competencias sólo cobra sentido si contribuye a la conse-cución de las metas organizativas.

Existen dos modelos de gestión del DRH que pueden resultar muy dañinospara el sector público: tenemos, por un lado, un modelo de autoridad centraliza-da, piramidal, con jerarquías claras, donde las líneas de mando fluyen de arribahacia abajo. Bajo este sistema es posible definir los objetivos de la organiza-ción con mucha claridad, sin embargo, resulta sumamente insensible para in-corporar necesidades particulares de los funcionarios ubicados hacia abajo enla cadena de mando. Por otra parte, en el otro extremo, tenemos un modelo quemira exclusivamente al individuo; se concentra en la persona y sus necesida-des. No obstante que esta forma aumenta la probabilidad de generar altos nive-les de satisfacción personal, la falla consiste en su inevitable negligencia conrespecto a las metas colectivas de la organización y en su tendencia a disper-sar los esfuerzos del DRH, imposibilitando la conducción de una política co-herente. En el peor de los casos, es posible que se produzca una competencianociva entre funcionarios, que deteriore sustantivamente los valores y el ethosdel sector público.

Como colofón de este apartado, repararemos brevemente en la cuestiónde la capacitación. Con frecuencia es posible observar que la función delentrenamiento es una función aislada, y es siempre la primera en sufrir lasconsecuencias de un recorte presupuestal cuando la escasez amenaza alas organizaciones públicas. Asimismo, el nexo entre el entrenamiento y eldesempeño organizativo puede ser bastante elusivo, y es una queja comúnentre los servidores públicos que los programas y los cursos de preparaciónde funcionarios se vinculan muy pobremente con las actividades cotidianasde su labor. Además, estos programas suelen tener muy poca relevanciacon la efectividad de la organización en el largo plazo. Por consiguiente, una

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estrategia explícita para construir capacidad de política por medio del DRHtiene que adoptar un enfoque estratégico, holista y pluralista, en cuanto a lasherramientas y métodos a los que recurrirá.

Enfrentando los retos

El fortalecimiento y desarrollo de la capacidad de política necesita mejorar lashabilidades ejecutivas del sector público para administrar su capital intelectualde manera coherente y sostenida. Para ello, es imperativo actuar en tres ámbi-tos distintos: el gerencial, el institucional y el referente a las organizaciones deentrenamiento y desarrollo, es decir, las escuelas e institutos de administraciónpública, que deberán jugar un papel central. En este apartado nos detenemosen la discusión de estos tres asuntos.

Prácticas de gestión

Partimos de un supuesto básico para desarrollar la capacidad de política, es unrequerimiento fundamental que las personas que gozan de ciertas competen-cias de política estén disponibles en el momento y en el lugar donde más se lesnecesita; es decir, que los funcionarios ocupen las posiciones más adecuadas asus características personales. Es una idea simple, pero que precisa,ineluctablemente, de cambios profundos en todos los aspectos de la administra-ción de los recursos humanos (atracción, reclutamiento, promoción, retención,desarrollo). Por otra parte, esta idea no sólo supone la necesidad de administrarlos factores internos, como la resistencia al cambio o la autocomplacencia delos servidores públicos, sino también factores externos, como las diferenciasentre los tabuladores salariales de los sectores público y privado, las posibilida-des de que ocurra una fuga de cerebros del sector público, las inequidadeseducativas de género, el déficit del sistema educativo nacional, que fungen comoincentivos y motivaciones que afectan las actitudes de los funcionarios frente acualquier intento de desarrollar sus competencias. Es forzoso, pues, encararsea estos asuntos complejos desde una perspectiva estratégica del DRH. 1 ° ElDesarrollo Estratégico de los Recursos Humanos pone su atención en la ar-monización o avenimiento, entre las políticas que afectan al personal de unaorganización pública y las principales estrategias de la organización.

Quienes implementan políticas de DRH frecuentemente incurren en el errorde concentrarse sólo en las necesidades presentes de la organización, y fraca-san al momento de establecer prácticas de gestión destinadas a afrontar los

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requerimientos futuros en materia de habilidades. El elemento clave de un en-foque estratégico consiste en elaborar una Visión del futuro del servicio públi-co desempeñando sus tareas en un ambiente social en cambio permanente.Un acercamiento estratégico al DRH supone que la inversión destinada al me-joramiento de las competencias de los funcionarios es una parte integral de laestrategia global de la organización, y no solamente un asunto operacional ouna divisa de la retórica oficial. Las políticas de DRH requieren de mucho apo-yo, especialmente político, para lograr algún éxito; necesitan un firme com-promiso por parte de los funcionarios electos, que deberá asignar cuantiososrecursos a este tipo de programas, a pesar de que los gastos no reportenbeneficios electorales de corto plazo.

La introducción de la gestión estratégica del personal no es una tarea senci-lla, principalmente por dos cuestiones: en primer lugar, porque requiere de unanálisis cuidadoso de las condiciones internas y externas que afectan la conse-cución de los objetivos de la organización; y segundo, porque las políticas deDRH demandan una gran flexibilidad por parte de la organización, además de lacreación de sistemas de apoyo adicionales que contrastan con la rigidez y elaislamiento de su entorno que presenta la burocracia tradicional.

Por un lado, el DRH requiere de dotar de libertad a la gestión de los recursoshumanos; por ejemplo, debe poder optarse por descripciones más amplias delos puestos de trabajo, ya que usualmente los sistemas de servicio civil y losmodelos sindicalizados de contrato colectivo se limitan a una definición estre-cha de las responsabilidades de los distintos servidores públicos." En algunasorganizaciones públicas se ha ensayado con broad grades y broad careers comomedios para proveer a los funcionarios públicos de tareas laborales que repre-senten un reto y tengan mayor sentido para sus miembros.

Por otro lado, el DRH demanda un cambio en las actitudes del grueso de losintegrantes de una organización. Tanto altos funcionarios como el resto delpersonal deben comprometerse con las estrategias de desarrollo humano. Mu-chos servicios civiles de carrera consideran que el mejoramiento de las com-petencias de los servidores públicos es una responsabilidad exclusiva de laorganización, y esperan que el superior y las unidades de gestión de recursoshumanos de cada dependencia, se encarguen de proveer todas las oportuni-dades de aprendizaje y especialización. Sin embargo, un enfoque estratégicodel DRH obliga a que cada servidor público se involucre activamente en ladefinición de sus necesidades y participe en múltiples experiencias de aprendi-zaje. Es importante que las organizaciones públicas se comprometan a elaborarun contrato nuevo con sus empleados, en el cual la incertidumbre en el trabajo,posiblemente exacerbada tras la introducción de políticas flexibles de recursos

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humanos, se contrarreste con un compromiso claro de los altos funcionarioscon el desarrollo de las capacidades del personal, por medio de la creaciónde mecanismos de apoyo como los centros para la promoción y el ascensolaboral, la orientación y la instrucción.

Finalmente, cualquier estrategia para el DRH requiere de un sistema com-plejo de información que permita identificar las competencias vigentes del per-sonal público, además de facilitar una proyección futura de éstas, tomando comobase las tendencias y presiones del ambiente. La información, junto al compro-miso político, serán los ingredientes vitales del éxito a la hora de tomar decisio-nes estratégicas.

Para asegurar que la educación que reciben los servidores públicos sea laadecuada, los gobiernos deben establecer acuerdos con firmas y asociacionesprofesionales, así como con institutos de educación superior. Históricamente,los intentos por acercar la oferta a la demanda de capital humano han fracasa-do, principalmente debido a la desconfianza mutua entre las organizacionespúblicas y los institutos de enseñanza superior. Como se señala más adelante,las principales instituciones y escuelas de administración pública tienen queadoptar un papel medular en la articulación de la política gubernamental derecursos humanos con las actividades educativas y profesionales.

Por otra parte, la forma de concebir, gestionar y realizar los programas deentrenamiento y desarrollo del capital humano en el sector público ha sufridocambios radicales. 12 Muchas de las competencias de política que requiere ac-tualmente un Estado regulador son elementos nuevos, que no fueron tomadosen cuenta durante la formación de los funcionarios públicos de mediana edad;por ello, es ineludible efectuar programas de reentrenamiento y actualizaciónde aptitudes profesionales para incrementar la capacidad de política.

Las formas tradicionales de entrenamiento —unilaterales y basadas en cáte-dras— parecen inadecuadas para el desarrollo de competencias tan sofisticadascomo las mencionadas arriba. Existe un acuerdo creciente en torno al uso denuevos métodos, técnicas y ambientes de aprendizaje. En el último decenio, porejemplo, las teorías han prestado mayor atención al procesamiento de las ex-pectativas de los servidores públicos, y han establecido la importancia de quelas organizaciones definan certera y cuidadosamente las características de susproductos y resultados.

Resulta primordial para el desarrollo de las competencias de política el usode un proceso de aprendizaje orientado a la acción, es decir, de "un procesocontinuo de aprendizaje y reflexión, apoyado por los colegas, con la intenciónde lograr que ciertos resultados se obtengan. Por medio del aprendizaje orien-tado a la acción, los individuos aprenden unos de otros atendiendo problemas

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reales y meditando sobre sus propias experiencias" (McGill y Beaty, 1992). Loslímites entre la experiencia laboral cotidiana y el entrenamiento desaparecen: elaprendizaje no es ya el resultado de clases acotadas y dispersas, sino el pro-ducto de toda la experiencia y el conocimiento acumulados en los individuos ydel diálogo social entre expertos y colegas; ello implica la existencia de un nexocercano entre aprender y hacer, pero también entre necesidades individuales yorganizativas. En un futuro, el desarrollo de competencias de política se aseme-jará cada vez más a proyectos consultivos y cada vez menos a un curso univer-sitario tradicional.

Con relación a lo anterior, debemos reconocer la utilidad de las tecnologíasde comunicación e información (TCI), fundamentales para aumentar las oportu-nidades de aprendizaje de los servidores públicos. Entre otras cosas, las TCIfacilitan el acceso a un amplísimo número de fuentes, descentralizan los flujosde información, hacen de la distancia un factor irrelevante en la adquisición dedatos y conocimiento, reducen los costos de compartir la información y proveenalgunos medios efectivos para reforzar la memoria institucional de las organiza-ciones públicas.

Todo lo anteriormente expuesto apuntala la idea de que el entrenamiento yel desarrollo de las competencias de política constituyen una función que debeconvertirse en parte integral de la vida organizativa, y por lo tanto, no puede serdesempeñada por unidades aisladas dentro de la organización misma o delservicio civil. En el pasado se ha experimentado con este tipo de unidades es-pecializadas con resultados poco alentadores. Pareciera que los departamen-tos de calidad, planeación, organización y método están destinados al fracaso;el natural aislamiento de la operación cotidiana que los caracteriza, margina yrelega sus actividades a un segundo plano.

Igualmente se hace notar la necesidad de un cambio cultural profundo, yaque las estrategias del aprendizaje orientado a la acción son muy difíciles dellevar a cabo en organizaciones públicas altamente centralizadas y jerarquizadas,donde las barreras de estatus y la inflexibilidad de las reglas tienden a alejar aquienes se encargan de resolver problemas sociales, dificultando el intercam-bio de puntos de vista, conocimiento y experiencia.

Otro tema esencial para la capacidad de política es la idea de la Gestión delConocimiento (GC). El DRH vinculado a las competencias de política exige quelos encargados de realizar las actividades a lo largo del ciclo de la políticadispongan oportunamente de la información necesaria, además de contar con laevidencia sobre los logros y efectos secundarios de políticas pasadas y pre-sentes para respaldar sus decisiones. El concepto gestión del conocimientofue desarrollado originalmente en el sector privado como respuesta a los efec-

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tos nocivos de la fuga de cerebros y la erosión de la memoria institucional,entre otros fenómenos. También es resultado de reconocer el papel prepon-derante del capital intelectual como componente central de las ventajas com-petitivas de las personas, las empresas y las naciones dentro de una economíaglobal; de tal suerte que hoy en día, el conocimiento es'el factor crucial paracrear valor. La GC versa precisamente sobre esto, la creación de valororganizativo, es decir, la construcción de procedimientos más eficientes y efica-ces, aprovechando el capital intelectual, para obtener productos hechos a lamedida de las expectativas del cliente.

La hechura de las políticas públicas es un negocio intensivo en conocimien-to. Por esta razón, incluso el personal más competente no puede desarrollarpolíticas bien informadas si no tiene acceso a métodos, herramientas analíticasy datos suficientes y relevantes. Visto de este modo, el conocimiento es un re-curso que se debe conservar y desarrollar para tener, dentro del sector público,organizaciones capaces de aprender. Obviamente, esta propuesta rebasa laspolíticas de DRH, puesto que reclama la asociación del gobierno con institutosde investigación, o la creación de unidades dedicadas a conducir estudios depolítica pública y de mejores prácticas (como el Policy Research Secretariat deCanadá o el Economic and Social Research Council's Center for Evidence-BasedPolicy en varias universidades de la Gran Bretaña). En cuanto a la gestión inter-na, el desarrollo de las competencias de política debe estar respaldado porsistemas sólidos que permitan compartir el conocimiento y el acceso a diversasexperiencias organizacionales. En primer lugar, el DRH debe asegurase que losfuncionarios sean consumidores inteligentes de información, es decir, que ten-gan la capacidad de entender, criticar y utilizar tanto evidencia científicacomo estudios de mejores prácticas (benchmarking). Por lo tanto, la GC''debe preocuparse por atender el desarrollo de seis capacidades centrales:de análisis, de clasificación, de explicación, de cálculo, de pronóstico (cuandosea posible) y de diseño. Por otra parte, estas competencias tienen que ir dela mano de sistemas que optimizan el acceso a datos e investigaciones rele-vantes. Aún más:

El acopio e intercambio sistemático de información durante la hechura de lapolítica pública debe ayudar a crear un foco de atención común de la política,alentando la participación y el mutuo entendimiento, reportando beneficiostanto en la construcción de la identidad corporativa del servicio civil como enla generación de mayor apertura durante la hechura de la política. (CabinetOffice 1999: 42)

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En resumen, el DRH para fomentar la capacidad de política en el sectorpúblico exige cambios fundamentales en las prácticas de gestión: enfatizar lanecesidad de un enfoque estratégico en la planeación del desarrollo decompetencias, redefinir el papel del entrenamiento y sus métodos, y contar conuna gestión del conocimiento efectiva basada en la tecnología.

Arreglos institucionales

Para que el desarrollo de los recursos humanos tenga éxito, es necesario que ala par de las estrategias interorganizativas que lo impulsan, se lleven a caboarreglos institucionales que fomenten y refuercen las competencias de política ysus resultados. A través del arreglo institucional se busca atender las nuevasnecesidades y condiciones de trabajo de los servidores públicos; para lograrlo,se requiere transformar las estructuras, procesos y cultura administrativos. Elmarco institucional debe afianzar la rendición de cuentas de los tomadores dedecisiones, sin que se convierta en un mecanismo disuasivo de la innovación yla experimentación. Por consiguiente, es indispensable transformar el sistemaactual en el cual se castigan los errores y la innovación, y se premian la aver-sión al riesgo y el escudarse detrás del reglamento.

La renovación institucional enfrenta siempre resistencias al cambio, una se-rie de limitaciones que plantean las tradiciones y la cultura administrativa."Dentro del conjunto de estos obstáculos, uno de los más relevantes en el de-sarrollo de capacidad de política es el llamado miedo de competencia, ésteconsiste en la preocupación que sienten los funcionarios al enfrentarse condemandas nuevas, la adquisición de nuevas aptitudes y la operación de nue-vas tecnologías de gestión (por ejemplo, el technofear dado el aumento en eluso de procesos de e-gobierno). El establecimiento de un esquema de incenti-vos y motivaciones, que ofrezca beneficios claros en términos de efectividad,auto-desarrollo, contratabilidad, estatus, reconocimiento y remuneración, sirvecomo un aliciente que disminuye los efectos perversos del miedo de competencia.Debido a que muchas competencias de política sólo pueden ser adquiridas en lapráctica (aprendiendo sobre la marcha), los arreglos institucionales necesitan seradaptados en relación con todas las fases del ciclo de la política pública, parafortalecer y propiciar el aprendizaje continuo de los tomadores de decisiones.Esto supone transitar de enfoques centrados en el mando y el control, de tipopoliciaco y basados en la desconfianza, hacia esquemas de apoderamiento, esdecir, de delegación gerenctal y responsabilización por resultados.

Adicionalmente, los mecanismos de rendición de cuentas y transparenciadeben ser rediseñados con el fin de asegurar e incitar la participación de losciudadanos, como una forma de ejercer el control sobre el poder público. Las

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leyes que garantizan la libertad de información y los ombudsmen administrati-vos, entre otras herramientas, pueden incrementar la responsabilidad política yde gestión.15

El papel de los institutos centrales de administración pública

Un último tema que debe ser abordado al hablar de las estrategias de DRH, esel papel de los institutos o escuelas centrales de administración pública, talescomo la Ecole Nationale D'Administration en Francia, el Civil Service Collegeen el Reino Unido. Estos centros han sido criticados recientemente por su rigi-dez y obsolescencia en la atención satisfactoria de las nuevas demandas queenfrentan actualmente los servidores públicos. No obstante, estos institutoshan perdurado y siguen teniendo un papel clave en los sistemas de desarrollode recursos humanos. Es iluso pensar que solamente con el compromiso delas unidades de recursos humanos, por lo general políticamente débiles, selogre elaborar una política de DRH coordinada y coherente.

No es suficiente con transformar las prácticas internas para mejorar la ca-pacidad de política del gobierno, sino que se requiere de la participación denumerosas instituciones educativas y académicas, organizaciones no guber-namentales y del sector privado. Es precisamente en este punto donde las ins-tituciones nacionales de entrenamiento y educación de funcionarios públicosconstituyen el cimiento básico sobre el cual apoyarse.

El desarrollo del personal del sector público debe estar guiado por valorestales como la igualdad de oportunidades, el profesionalismo, el imperio de laley, el mérito y la defensa del interés público; de igual forma, la definición, elentrenamiento y la certificación de las competencias de política exigen transpa-rencia y evaluaciones independientes. Esto constituye el ethos que cohesionaal servicio civil como un cuerpo profesional orientado por el interés general. Laconservación de dicho ethos demanda políticas de recursos humanos central-mente elaboradas. Sin embargo, recientemente, se ha acrecentado la necesi-dad de involucrar a una diversidad de actores en la provisión de educación ycapacitación, lo que puede tener como consecuencia la falta de comunicación,la dispersión en las acciones y la instauración de un sistema basado en inter-venciones aisladas de entrenamiento. El gran desafío consiste en que lasdistintas acciones para el desarrollo del personal (entrenamiento, educación,promoción.), los requisitos del servicio civil y las aptitudes necesarias en elgobierno —en distintos departamentos y ministerios— compartan estándares ysean compatibles.

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Uno de los errores más frecuentes en las estrategias de DRH en el sectorpúblico, es que dejan de lado otros aspectos de la gestión de los recursos hu-manos como la remuneración y el ascenso. Como consecuencia, hay una faltade incentivos para que los funcionarios se involucren de manera activa en dife-rentes procesos de capacitación y aprendizaje. Por otro lado, la defensa de , unspirit de corps entre los funcionarios, junto con el reforzamiento del ethos públi-co de los funcionarios, precisa de una visión coherente sobre el desarrollo decapacidades que esté considerada como una necesidad prioritaria por parte delas autoridades políticas de más alto rango. Para subsanar estas deficiencias,los institutos de administración pública podrían establecer un sistema de certifi-cación de competencias para el sector público. Este sistema puede ser rígido encuanto a la definición de las competencias a desarrollar y en los métodos yestándares de certificación; mientras que puede flexibilizarse a la hora de pro-porcionar asesoría y adiestramiento a cada unos de los ministerios o unidades.

Los sistemas de certificación de competencias deben tender fundamental-mente a la consecución de dos objetivos: primero, promover el aprendizajecontinuo del personal para garantizar la transferencia de competencias entrediversas organizaciones; y segundo, establecer un método estandarizado yprofesional para evaluar el desarrollo de competencias. Esto supone unareinterpretación del papel de los institutos o escuelas nacionales de admi-nistración pública, que adoptarían un papel crucial en la definición de lascompetencias que se desea desarrollar en el servicio público, al tiempo quese transformarían en agentes relativamente autónomos defensores de los prin-cipios y valores del servicio público: se convertirían en instancias de rendiciónprofesional de cuentas, que asegurarían el adecuado nivel de profesionalismoen el aparato público.

Conclusiones

El desarrollo de los recursos humanos con miras al fortalecimiento de la capa-cidad de política exige estrategias complejas y la colaboración de un numero-so grupo de actores de dentro y fuera del gobierno. La puesta en práctica deestas estrategias no puede limitarse a la educación y preparación de los eco-nomistas del Ministerio de Hacienda o del Banco Central, ni a la creación deislas de eficiencia.

El DRH dirigido a la capacidad de política presupone un enfoque holista, elcual engloba marcos institucionales que regulan la relación entre el Estado y lasociedad, la reforma interna de las prácticas de gestión y la redefinición delpapel de las escuelas e institutos de administración pública.

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Generalmente, la falta de capacidad de política del gobierno ha sido atri-buida a deficiencias de los burócratas. En muchos casos, son los políticos concargos de elección popular quienes han hecho esta acusación, puesto que noestán interesados en invertir en el desarrollo del personal del sector público.Por lo tanto, un factor crucial en el éxito de las estrategias de DRH reside en quelos funcionarios electos y los miembros del servicio civil se apropien de estasestrategias con un fuerte sentido de compromiso; de lo contrario, todo los es-fuerzos emprendidos serán rebasados por las emergencias y los problemas co-tidianos de operación.

Notas bibliográficas

Nota de la traducción: el término capacidad de politica —tomado del inglés policy capacity— debe entenderse

como el potencial del factor humano de una organización para diseñar, implementar y evaluar las políticas

públicas.

En este trabajo, el concepto competencia tendrá siempre un sentido que refiera a las capacidades, conocimientos

y habilidades personales del recurso humano; hemos desechado, por consiguiente, cualquier carga

jurídica del término.

Entendemos capacidad como la habilidad para desempeñar tareas de manera efectiva, eficiente y sostenible"

(Hilderbrand & Grindle 1997: 34). Diferentes voces han argumentado que la capacidad debe ser analizada

desde varias dimensiones; depende tanto de elementos internos (modelos organizacionales, procesos,

recursos, estilos de gestión, capital humano.), como de factores externos (contexto institucional, redes de

politica, tendencias generales de lo económico, lo social y lo político. presiones internacionales.).

Este articulo no adopta el enfoque propuesto por Barzelay (2000), quien se basa en una identificación expost, en

distintos paises, de los determinantes de las políticas de reforma de la gestión pública. Aquí adoptamos una

perspectiva gerencial, concentrada en el aumento de la capacidad de los gobiernos para desarrollar una

politica, y no pretendemos explicar las opciones de política adoptadas en el pasado. Este trabajo también

trasciende la discusión clásica sobre la creación de sistemas de servicio civil: ya sea un servicio civil de

carrera o un servicio civil de empleo, la necesidad de fortalecer las competencias de politica de los servidores

públicos es una responsabilidad primordial.

La incertidumbre que rodea al sector público y las bien conocidas patologías del modelo burocrático de organización

y gestión (Merton, 1957) tuvieron el efecto combinado de reducir el bienestar y la seguridad en el trabajo, así

como de incrementar la desmoralización de los funcionarios públicos (ILO, 1995). Estos son algunos retos

que la construcción de capacidad de politica debe enfrentar.

Los elementos clave del DRH, de acuerdo con varios autores, son: a) aprendizaje: definido como un cambiosostenido en el comportamiento provocado por la práctica o la experiencia; b) educación: más que elconocimiento y las habilidades necesarias para realizar una actividad en particular, la educación se refiere aldesarrollo del conocimiento, los valores y la comprensión de todos los aspectos de la vida; c) desarrollo: el

mejoramiento del potencial y las habilidades de una persona por medio de la provisión de experienciaseducativas y de aprendizaje; y d) entrenamiento: la modificación planeada y sistemática del comportamientopor medio de cursos y programas que permitan a los individuos alcanzar los niveles de conocimiento y

habilidad necesarios para llevar a cabo su trabajo efectivamente.

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Servicio Profesional de Carrera

"La diferencia principal entre la competencia y los enfoques tradicionales de gestión de personas está en quela primera enfatiza los insumos, incluyendo las características del comportamiento del personal, y lasegunda se concentra en los productos y el desempeño en el trabajo. [...)La Gestión Basada enCompetencias (GBC) también representa un cambio cultural encaminado a generar mayor responsabilidady auto-determinación entre los empleados, y a la búsqueda de la excelencia más que del desempeñoestándar. La ventaja del enfoque de competencias está en que hay una consistencia en la identificación ymedición de la calidad de las personas en todas las etapas del ciclo de manejo del personal. Este enfoquetambién identifica habilidades, motivos, características de la personalidad y otros atributos de los quedependerá un desempeño pobre, promedio o superior" (Horton, 2000:3-4).

Algunas fuentes hacen la distinción entre los conceptos competency y competence: El primero se refiere a lapersona, a su comportamiento para un desempeño competente; el segundo, remite al trabajo, a las áreasen que una persona es competente (Armstrong, 2001: 302). En este ensayo, y dadas las limitaciones delcastellano para diferenciar entre ambos conceptos, usaremos la palabra competencia cargada con ambossignificados.

Algunas de estas competencias fueron tomadas del Cabinet Office (1999).

Podemos encontrar una revisión de las opciones disponibles para el diseño de una estrategia nacional dedesarrollo de los recursos humanos en Rao, 1996, concretamente en el capítulo 3, Strategic interventions:an overview.

Los sistemas de Servicio Civil comúnmente están construidos sobre detalladas descripciones formales de losdeberes, responsabilidades y canales de autoridad de cada posición, tabuladores salariales rigidos yhomogéneos, y procedimientos estrictos para administrar el reclutamiento, nombramiento, retención ydespido de los servidores públicos.

Es conveniente que subrayemos las diferencias entre educación y entrenamiento. Reilly (1979) define educacióncomo "el desarrollo básico de la personalidad y la mente de una persona sin estar dirigido necesariamentehacia un trabajo en particular'. En términos institucionales, el sistema educativo nacional es quiengeneralmente se encarga de brindar educación; pueden haber algunos grados de especialización relevantespara la administración pública en la educación secundaria o terciaria, pero están diseñados de formaindependiente de las políticas de recursos humanos del sector público. En la mayoría de los casos, laeducación se recibe en la universidad o institución de enseñanza superior, previamente a la incorporaciónde los funcionarios en la administración pública. En cambio, el entrenamiento tiene un propósito vocacionalclaro, es decir, se da con referencia a un trabajo o tarea especifica que el individuo está llevando a caboo que realizará en el futuro. Por consiguiente, el entrenamiento es una función que afecta al sujetodespués de ser reclutado en el servicio civil (Reichard, 1998). El entrenamiento cumple con dos objetivos:da especialización técnica para mejorar el desempeño de una tarea en marcha (lo que comúnmente seentiende por entrenamiento) y prepara al sujeto para poder desempeñar, al ser ascendido, tareas degestión más calificadas (lo que frecuentemente ha dado en llamarse desarrollo de la gestión).

13. La GC lleva implícito el uso de un espectro muy variado de herramientas, entre las que destacan lossistemas de respaldo en la toma de decisiones, las bases de datos y la colaboración en línea. Un buenejemplo de un proyecto de GC, dirigido a perfeccionar la capacidad de política, es el desarrollo debancos de conocimiento (knowledge pools) por el gobierno británico. Los bancos de conocimiento sonbases de datos creadas con el propósito de facilitar la disponibilidad de cifras, hechos e información las24 horas del dia, a los cuales se tiene un acceso libre, desde dentro o fuera del gobierno. De hecho, losbancos de conocimiento incorporan mecanismos que aseguran la conexión electrónica entre encargadosde distintas dependencias gubernamentales, para garantizar el acceso seguro a las bases de datos y

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poder compartirlas. También crean foros de discusión entre funcionarios y sitios en la red comunitarios.Esto ha permitido que numerosas comunidades inter-departamentales trabajen de manera conjunta(http://www.cabinet-office.gov.uk/2001/news/011212 eenvoystrat.htm).

La literatura sobre la resistencia al cambio es vastísima. En lo que respecta al sector público, esta resistenciapuede deberse a que en ocasiones previas las reformas fueron cosméticas.

El modelo tradicional de rendición de cuentas ponía el acento en la dimensión política. Es decir, elmecanismo que permite que aquellos con autoridad delegada respondan a la ciudadanía (Day &Klein 1987). Estos mecanismos de rendición de cuentas estaban basados en la suposición de laexistencia de un vínculo entre los funcionarios públicos y los representantes elegidos. El supuestobásico de este modelo es que la ciudadanía exigiría la rendición de cuentas a la autoridaddelegada a través del voto en elecciones regulares (DeLeon 1998: 541). Sin embargo, losciudadanos están cada vez más conscientes de que en este sistema, la rendición de cuentas seencuentra muy distante de las interacciones cotidianas con el Estado, principalmente en laprestación de servicios públicos (Véase OCDE 1995: 47).

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