POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL ACCESO A INTERNET EN … · decidida del acceso a internet. Periodos...
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Raisa Urribarrí y Marianne Díaz POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL ACCESO A INTERNET EN VENEZUELA INVERSIÓN, INFRAESTRUCTURA Y EL DERECHO AL ACCESO ENTRE LOS AÑOS 2000-2017
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Raisa Urribarrí y Marianne Díaz
POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA EL
ACCESO A INTERNET
EN VENEZUELA
INVERSIÓN, INFRAESTRUCTURA Y EL DERECHO
AL ACCESO ENTRE LOS AÑOS 2000-2017
Raisa Urribarrí, Universidad de Los Andes
Marianne Díaz Hernández, Derechos Digitales
POLÍTICAS
PÚBLICAS PARA EL
ACCESO A INTERNET
EN VENEZUELA
INVERSIÓN, INFRAESTRUCTURA Y EL DERECHO
AL ACCESO ENTRE LOS AÑOS 2000-2017
Esta obra está disponible bajo licencia Creative CommonsAttribution 4.0 Internacional (CC BY 4.0):https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.es
Portada y diagramación: Constanza Figueroa. Apoyo diseño: Violeta Cereceda.Edición: Vladimir Garay.Correcciones: Rocío Consales.Julio, 2018.Este informe fue realizado por Derechos Digitales, con el apoyo de Counterpart International.
Derechos Digitales es una organización independiente y sin fines de lucro, fundada en el año 2005 y cuya misión es la defensa, promoción y desarrollo de los derechos fundamentales en el entorno digital, desde el interés público. Entre sus principales ejes de interés está la defensa y promoción de la libertad de expresión, el acceso a la cultura y la privacidad.
El deterioro de las telecomunicaciones en Venezuela,
conjuntamente con las restricciones al flujo de información digital
y las acciones de violencia contra periodistas y ciudadanos a
causa de sus actividades en línea, construyen un panorama de
control efectivo de las comunicaciones en internet. Este estudio
describe los últimos dieciocho años de un complejo fenómeno,
tomando en consideración el contexto histórico, político y social
a través del análisis de un conjunto de indicadores e hitos,
resumidos en esta infografía, que nos permiten trazar la historia
de la infraestructura de las telecomunicaciones y las restricciones
del acceso a internet en Venezuela.
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Expansión rápida y decidida del acceso a internet.
Periodos accidentados en los niveles de inversión; iniciativas legales destinadas a restringir el libre acceso a internet.
Crisis económica. Deterioro agudo de la infraestructura de telecomunicaciones. Restricciones al libre acceso a internet. Violencia física y técnica contra comunicadores y ciudadanos.
PERÍODOS LA APERTURA2000-2006
SE FRAGUA EL CIERRE2007-2014
EL DECLIVE2015-2017
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En materia de estadísticas mundiales y regionales, y más aún dedatos nacionales referidos a Internet, reina en los guarismos un ciertocaos, a veces por interesadas manipulaciones, que dificulta hallar dosfuentes con datos coincidentes. Los que aportan las instituciones de larespetable familia de las Naciones Unidas, lamentablemente, tampoco
son siempre y necesariamente confiables ya que su fuente obligatoriason los Gobiernos de los Estados Miembros, que a veces embellecenrealidades necesitadas de make up para ser presentadas en público.
Antonio Pasquali, 2017.
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Contenidos
Introducción
El camino seguido: Tres etapas
Primera etapa (2000-2006): La aperturaEl marco legal de la aperturaCifras financieras en materia de telecomunicaciones
Segunda etapa (2007-2014): Se fragua el cierreEl marco legal y los reordenamientos Un regulador sin regulaciones Canales y contenidos Telecomunicaciones y medios electrónicos Cifras financieras en materia de telecomunicaciones
Tercera etapa (2015-2017): El decliveEl entorno legalLa reforma de la ley de telecomunicacionesCifras financieras en materia de telecomunicacionesOtros mecanismos tecnológicos para el control político Los sistemas biométricos La retención de datos personales Otras regulaciones El Estado de Excepción La ley contra el odio
A modo de corolario
ReferenciasLibrosRevistasPonenciasDocumentos legalesDocumentos y presentaciones en la WebTrabajos académicosNotas de prensaEntrevistas personales
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INTRODUCCIÓN
Aunque desde el año 2007 es posible documentar violaciones del derecho al libre acceso a Internet en Venezuela, a partir del año 2011 se comenzó a reportar de forma sistemática la existencia de políticas gubernamentales dirigidas al control de la infraestructura de telecomunicaciones y del flujo de información digital, así como las acciones de violencia física y técnica en contra de periodistas y ciudadanos que se valen de medios digitales y redes sociales para comunicarse (Freedom of The Net Reports, 2011-2017).
Estos hechos, es preciso subrayar, no han ocurrido en el vacío ni al azar. Por el contrario, han sido instrumentados de manera progresiva, al mismo tiempo que el Estado dejó de ser democrático -definido así en la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (CNRBV)-, avanzó a lo que en un momento fue definido como Socialismo del Siglo XXI y luego comenzó a ser caracterizado como un régimen autoritario (The Economist, 2017).
Durante ese mismo lapso, los efectos de las políticas económicas implementadas por el gobierno, aunados a la baja de los ingresos de la industria petrolera, trajeron además como consecuencia un deterioro del estándar de vida de los ciudadanos, descontento social y acciones de protesta.
La conflictividad política, que se evidenció claramente en el año 2002 con el golpe de Estado en contra del entonces presidente Hugo Chávez, no ha cesado durante el periodo que estudiamos, y tuvo picos notables en los años 2014 y 2017, bajo la presidencia de Nicolás Maduro. Durante las elecciones presidenciales del 14 de abril del año 2013, en las que este se adjudicó el triunfo por un mínimo margen de votos, el acceso a Internet a través de la estatal Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV), el principal proveedor de telecomunicaciones del país, fue bloqueado.
De acuerdo con datos provenientes de diversas fuentes, entre las que se incluyen las del Observatorio Estadístico de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la inversión en telecomunicaciones en Venezuela ha experimentado altos y bajos y, en los últimos años, una sensible reducción en términos reales.
Varios años de desinversión, estrictos controles de las tarifas, un control cambiario que impide a las compañías de telecomunicaciones llevar a cabo adquisiciones esenciales para el mantenimiento mínimo de la infraestructura -y que ha detenido los procesos de renovación tecnológica de todo el sector a partir del año 2014 -junto con un fuerte monopolio estatal en áreas clave, son las causas frecuentemente citadas para explicar el declive de las telecomunicaciones.
Entre otros indicadores, el deterioro de la infraestructura de telecomunicaciones en Venezuela se evidencia en la baja velocidad promedio de conexión a Internet, calificada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) como la más lenta de América Latina (CEPAL, 2016). Según el Índice de Desarrollo de las Tecnologías de Información y
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Comunicación (TIC) de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), en apenas un periodo, del 2016 al 2017, Venezuela bajó cuatro escaños.
De un modo más eficaz -aunque menos evidente -que el control de contenidos, en Venezuela el deterioro progresivo de la industria de las telecomunicaciones, que restringe de manera muy directa el acceso a Internet, parece resultar una estrategia muy conveniente para el logro de la hegemonía comunicacional del gobierno.
Debido a las quejas que constantemente expresan los usuarios sobre los largos periodos de desconexión que sufren, así como también por las bajas velocidades de conexión, a pesar de que los niveles de penetración de Internet parecen ser auspiciosos, al menos tomando en cuenta las cifras oficiales, existen dudas razonables sobre el acceso real ofrecido por los proveedores. Sumado a ello debe destacarse la acentuada brecha digital que existe en el país, más marcada en ciudades pequeñas y áreas rurales, como consecuencia de la falta de nuevas inversiones y de la no implementación de nuevas tecnologías.
Sostenemos que el deterioro de la industria de las telecomunicaciones es un mecanismo más efectivo -y engañoso -de controlar las comunicaciones que los controles de Internet de primera y segunda generación, y que esto no es una coincidencia, sino que se deriva de una política gubernamental dirigida a “eliminar o reducir a niveles no vitales el relacionamiento económico y tecnológico de nuestro país con los centros imperiales de dominación”, tal como se declara en el Plan de la Patria (2013).
En este estudio mostramos evidencias de estos hechos y describimos este complejo fenómeno tomando en consideración el contexto histórico, político y social de los últimos dieciocho años. Si bien los datos no permiten mostrar relaciones de causalidad -entre otras razones por la dificultad de acceder a ellos debido a la opacidad gubernamental-, el análisis de un conjunto de indicadores (las inversiones hechas en el sector de las telecomunicaciones, las cifras de penetración y de calidad del acceso a Internet, así como los cambios en el marco legal de las telecomunicaciones) nos permiten dibujar el camino seguido por el gobierno para procurar menoscabar la infraestructura de las telecomunicaciones en Venezuela y restringir el acceso a Internet.
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EL CAMINO SEGUIDO: TRES ETAPAS
Este estudio abarca los años que hasta ahora han transcurrido del siglo XXI, años en los cuales el poder en Venezuela ha sido ejercido por la misma facción política, el llamado chavismo (2000-2017). Durante este período, el acceso a Internet en el país ha atravesado tres etapas que pueden ser diferenciadas claramente a través de la documentación y el análisis de un conjunto de políticas públicas relacionadas con la comunicación, de las cifras relacionadas con el acceso a Internet y su calidad, así como también del volumen de las inversiones hechas en la industria de las telecomunicaciones.
La primera de estas etapas va desde el año 2000 al 2006. Este período se caracterizó por una expansión rápida y decidida del acceso a Internet, lo que es evidente tanto en los aspectos financieros y de política pública, así como también por la introducción de tecnologías de vanguardia para su tiempo.
La segunda etapa, que abarca de 2007 a 2014, se ve marcada por períodos accidentados en los niveles de inversión, y por un conjunto de iniciativas legales claramente dirigidas a restringir el acceso libre a Internet como plataforma de comunicación. Esto es, medidas no solamente dirigidas a controlar la industria y las plataformas de telecomunicaciones, sino también los contenidos que circulan a través de ellas.
La tercera etapa, aún en desarrollo, se encuentra claramente afectada por la disminución de las reservas internacionales del país y por la caída de los precios del petróleo. Desde 2014, el volumen de inversión ha declinado significativamente y, por tanto, la infraestructura de telecomunicaciones acusa un deterioro agudo que la hace incapaz de cubrir las necesidades de los usuarios.
De manera paralela, durante esta etapa, en la cual el descontento popular se ha desbordado, se han desarrollado y reforzado un conjunto de leyes y regulaciones dirigidas a restringir el libre acceso a Internet, así como acciones de violencia física y técnica en contra de comunicadores y ciudadanos que se valen de medios digitales y redes sociales para comunicarse.
PRIMERA ETAPA (2000-2006): LA APERTURA
La Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (CNRBV), aprobada por referendo popular en diciembre de 1999, definió el nuevo régimen político que gobernaría el país desde el año 2000 -un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia -y marcó cambios significativos no solo en los aspectos políticos, sino también en lo que sería uno de los elementos clave del desarrollo nacional: la incorporación de Venezuela a la sociedad del conocimiento.
En esa dirección, el artículo 108 de la nueva Constitución establece que:
Los medios de comunicación social, públicos y privados, deben contribuir a la
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formación ciudadana. El Estado garantizará servicios públicos de radio, televisión y redes de bibliotecas y de informática, con el fin de permitir el acceso universal a la información. Los centros educativos deben incorporar el conocimiento y aplicación de las nuevas tecnologías, de sus innovaciones, según los requisitos que establezca la ley. (CNRBV, 1999)
Para la implementación de esos propósitos, el gobierno creó un Ministerio dedicado a la promoción de la ciencia y la tecnología, en correspondencia con la directriz contemplada en el artículo 110 que reconoció el carácter de interés público de la ciencia, la tecnología, el conocimiento y los servicios informativos como instrumentos fundamentales para el desarrollo económico, social y político de la nación.
Aunado a esto, el gobierno puso a las TIC en el centro del interés nacional con la creación de un Centro Nacional de Tecnologías de la Información (CNTI) que “definirá estrategias para asegurar una mayor y más equitativa participación de la sociedad en el uso de Internet” (Martínez, 1999). La reforma del régimen legal, en consecuencia, fue llevada a cabo de manera expedita.
EL MARCO LEGAL DE LA APERTURA
Constitucionalmente, las telecomunicaciones son responsabilidad del Poder Público Nacional, como dispone el numeral 28 del artículo 156 de la CNRBV, que establece en este la competencia del “régimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, así como el régimen y la administración del espectro electromagnético”.
Hasta el año 2000, la regulación de las telecomunicaciones estaba contenida en una ley del año 1940 que otorgaba al Estado el monopolio del sector al definirlo como un servicio público. En el año 2000, con la promulgación de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (LOTEL) se revierte este esquema, pues la nueva ley prevé la apertura y promoción de la libre competencia y, de acuerdo con este propósito, establece (en su artículo 5º) que las actividades en materia de telecomunicaciones serán de interés general.
La entrada en vigor de la nueva ley fue resultado de un intenso periodo de negociaciones entre el sector empresarial y el nuevo gobierno. La aprobación del instrumento legal, que sentaría las bases para el desarrollo del sector económico de más rápido crecimiento en el país luego del petrolero, coincidió con la culminación del régimen de competencia limitada que concedió a la CANTV, privatizada en 1992, un período de gracia para modernizar su infraestructura con la garantía de que operaría sin competencia en el campo de la telefonía hasta el año 2000.
El consenso para la aprobación de esta ley, entre el sector empresarial y el gobierno que llegaba al poder, ocurrió durante el Régimen de Transición del Poder Público, una situación política y legal de carácter inusual durante el cual la Asamblea Nacional Constituyente (electa
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en diciembre de 1999) disolvió el Congreso Nacional y adjudicó sus funciones legislativas a la Comisión Legislativa Nacional– el llamado Congresillo- conformado por apenas 21 miembros. La LOTEL- una norma de carácter orgánico- fue la única ley sancionada en ese periodo.
Desde el punto de vista legal, el cambio más importante que tuvo es la nueva concepción de la prestación del servicio, al perder su naturaleza de servicio público y convertirse en uno de interés general. “Con la nueva ley, el derecho a la libre competencia y a la libertad económica adquieren fuerza y vigor, con el derecho de los individuos a acceder a la prestación del servicio” (Rico, 2005).
El artículo 35 de la LOTEL provee de autonomía operacional y administrativa a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), institución creada por decreto presidencial en 1991 (Decreto Nº 1826, 1991) como un servicio autónomo, sin personalidad jurídica, y con el rango de Dirección General del Ministerio de Transporte y Comunicaciones. A partir del año 2000, de acuerdo con el artículo 35:
La Comisión Nacional de Telecomunicaciones es un instituto autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa de conformidad con esta Ley y demás disposiciones aplicables. La Comisión Nacional de Telecomunicaciones estará adscrita al Ministerio de Infraestructura a los efectos del control de tutela administrativa. (LOTEL, 2000)
Una vez que el nuevo instrumento legal fue aprobado, el gobierno anunció el Plan Nacional de Telecomunicaciones cuyas directrices generales guiarían el crecimiento y el fortalecimiento del sector de las telecomunicaciones, en el marco de la estrategia nacional de desarrollo y con la participación del sector privado.
“Visualizamos un sector de Telecomunicaciones en competencia efectiva, fortalecido, innovador, competitivo, reconocido internacionalmente y con alta responsabilidad social, que contribuya a la transformación hacia una sociedad donde los ciudadanos generen, dispongan e intercambien información que utilicen para su desarrollo integral y para el mejoramiento de la calidad de vida individual y colectiva”. (CONATEL, citado por Giraud, 2004)
La nueva LOTEL también dispuso la creación del Fondo de Servicio Universal (FSU) para desarrollar la infraestructura de telecomunicaciones en poblaciones comercialmente no atractivas, así como para impulsar un modelo de telecentros comunitarios que llevara la tasa de penetración de Internet a un 15 % en un periodo de seis años (CONATEL, 2000).
El 10 de mayo del año 2000, de acuerdo con lo previsto en el artículo 110 de la CNRBV y el artículo 5º de la LOTEL, se promulgó el Decreto Presidencial Nº 825, que en su primer artículo “declara el acceso y uso de Internet como política prioritaria para el desarrollo cultural,
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económico, social y político de la República Bolivariana de Venezuela”. Un año después se aprobó el Decreto Nº 1.204 con rango y fuerza de Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas (2001), la Ley Especial contra los Delitos Informáticos (2001) y el Decreto 3.390 con rango y fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación (LOCTI, 2001), conformando así un conjunto de políticas públicas que buscaban proporcionar respuestas adecuadas a las exigencias de la sociedad del conocimiento.
Uno de los impulsos más notables para el incremento del acceso a Internet se produjo en el año 2000 cuando, con la finalidad de implementar el Decreto 825, se crearon 234 infocentros, distribuidos a través del territorio nacional, destinados a otorgar conectividad gratuita a siete millones de venezolanos (Bermúdez y otros, 2002).
Paralelo a este esfuerzo oficial, entre los años 2000 y 2002, la CANTV desarrolla, a través de un sistema de franquicia, un modelo de Centro de Comunicación Comunitario que incluía servicios de banda ancha mediante tecnología de Frame Relay. Según De Viana (2018), “por su profundidad y extensión, como un programa asociado a la pequeña y mediana empresa, esta iniciativa privada tuvo una enorme influencia en la introducción de la tecnología en el mercado; sin embargo, el programa fenece cuando el gobierno congela las tarifas de telefonía pública en el año 2002”. Como señaló Rico (citada por González, 2010), a partir de la promulgación de la CNRBV se consagró “el acceso a la tecnología como un derecho fundamental”. No obstante, como aclara la misma autora, “es diferente que el Estado garantice servicios públicos de redes informáticas a que el acceso a estas sea un derecho fundamental”.
Los eventos políticos que se desataron en el año 2002 llevaron al país a una seria crisis de gobernabilidad, con la prevalencia de dos bloques políticos claramente opuestos y en confrontación, lo que llevó al gobierno a desarrollar progresivamente un conjunto de políticas dirigidas a concentrar el poder. Las telecomunicaciones no escaparon de esta tendencia.
CIFRAS FINANCIERAS EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES Las cifras oficiales de CONATEL señalan que las inversiones en el sector de las telecomunicaciones aumentaron progresivamente durante este periodo. Los montos -en Bolívares -pasaron de Bs.692.463.000,00 en el año 2000, a Bs. 2.517.636.369 en el año 2006. Del año 2000 al mes de enero del año 2003 la tasa de cambio aumentó ligeramente de 701 a 765 Bs/$.
El 5 de febrero de 2003 Venezuela implementó un sistema de control gubernamental sobre las transacciones hechas con moneda extranjera. Este régimen ha sido regulado a través de numerosos instrumentos legales que, a lo largo de los años, han modificado los términos y condiciones bajo los cuales los ciudadanos y las empresas pueden acceder al mercado de cambio de divisas.
A partir de la implantación de la restricción cambiaria -aunque la tasa de cambio era fija
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y pública-, los cálculos acerca del monto de las inversiones comenzaron a revestirse de opacidad, pues los permisos para operar con moneda extranjera eran otorgados a través de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), un órgano del ejecutivo que careció de transparencia en cuanto a los beneficiarios de las divisas y a los montos asignados a estos. Sin embargo, hasta el año 2006, tres años después de establecido este mecanismo de control, las empresas no hicieron denuncias públicas en cuanto a la provisión de las divisas necesarias para sus inversiones.
Durante los años 2000, 2001 y 2002 los montos colocados fueron de más de mil millones de dólares anuales. Como subraya un informe de Fundación Telefónica (2007), se registró una caída sensible hasta solo 233 millones de dólares en 2003, “como consecuencia de variables coyunturales, pero a partir de ese año, se originó una recuperación originada por el crecimiento de la banda ancha y la telefonía celular”, hasta llegar de nuevo a un promedio de mil millones de dólares en el año 2006. En esos seis años se invirtieron, en promedio, cerca de seis mil millones de dólares. Durante ese lapso la penetración a Internet pasó del 3,38 % al 12,94 %.
El mismo informe de Fundación Telefónica (2007) destaca que en el año 2005 “la economía venezolana cerró un bienio con los mayores índices de crecimiento de la región gracias, sobre todo, al alto precio del petróleo”. Igualmente subraya el alza de los ingresos de la CANTV, los altos niveles de penetración de la telefonía móvil y el rápido aumento de la penetración de Internet gracias a esfuerzos gubernamentales como los infocentros. En opinión de De Viana (2018), sin embargo, más que a los infocentros, el aumento del uso de Internet en ese lapso obedeció a la incorporación en los hogares del servicio de banda ancha de la CANTV, así como también a la introducción de tecnologías de segunda generación en teléfonos móviles, como el lanzamiento, en 2004, de 3G sobre EVDO de Movilnet.
A pesar de las apreciaciones positivas, el informe anteriormente citado también observa que “en Venezuela no se encuentra un documento guía de la estrategia de desarrollo de la sociedad de la información” y que “las competencias en esta materia están muy repartidas entre varios ministerios e instituciones” sin “un liderazgo claro o una jerarquía formal que permita coordinar con facilidad proyectos multidisciplinares”. De igual forma resalta que “el control directo sobre los precios podría conseguir controlar la inflación cerca de los niveles actuales que, con un 14,4 % (19,2 % en 2004), son los más altos de toda la región. Esta medida intervencionista, con posibles resultados a corto plazo, se podría traducir en el futuro en una caída de la inversión y la producción”.
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SEGUNDA ETAPA (2007-2014): SE FRAGUA EL CIERRE
Como dijimos en párrafos anteriores, de acuerdo con la LOTEL (artículo 49), el Estado debe garantizar la prestación del servicio universal de telecomunicaciones a través del Fondo del Servicio Universal (FSU) cuya administración depende de CONATEL, órgano que, en coordinación con la entidad a la que se encuentre afiliado, debe establecer las prioridades para el cumplimiento de esta obligación.
CONATEL comenzó a recaudar fondos en el año 2001 (el 1 % de los ingresos brutos de las empresas de telecomunicaciones) para el desarrollo de proyectos dirigidos a promover el acceso universal. Durante el lapso 2001 al 2004, a pesar de lo recaudado, CONATEL no ejecutó ningún proyecto. En el año 2005 se aprobaron ocho proyectos, de los cuales al menos dos no tuvieron como finalidad el cumplimiento de las obligaciones de servicio universal, sino que estuvieron dirigidos a proveer recursos a programas sociales, tales como la Misión Alimentación y la Misión Identidad.
Una evaluación del FSU (APC, 2009) destaca que en los ocho primeros años del FSU solo se asignó el 30 % de los fondos disponibles y que, de este monto, más del 80 % se destinó a programas sociales, y no a satisfacer las obligaciones del FSU. El reporte de APC también señala que la sostenibilidad de los proyectos del FSU, como los infocentros, “están en riesgo debido a la ausencia de políticas de mantenimiento de la infraestructura, falta de estrategias para captar clientes y deficiencias en la contratación de recursos humanos que garanticen el cumplimiento de los objetivos de dichos proyectos”. En un estudio cualitativo sobre el funcionamiento de los infocentros, Durán (2007) también observó que era necesario “resolver la improvisación en la que se encuentra inmersa la gestión de los infocentros a través del establecimiento de mecanismos de control, seguimiento y evaluación”.
Según el reporte de APC (2009), sin mecanismos adecuados para garantizar la administración y el monitoreo de los proyectos, “después de ocho años y de más de Bs. 500 mil millones recaudados” (aproximadamente US$ 400 millones a la tasa de cambio de la época), solo se conoce el estatus de tres de los ocho proyectos asignados, mientras que, del resto, “se desconoce su estado y ejecución”. La situación, lamentablemente, no ha variado y puede decirse que el FSU no ha cumplido con el objetivo para el cual fue creado.
EL MARCO LEGAL Y LOS REORDENAMIENTOS
Tras la reelección de Hugo Chávez en las elecciones presidenciales de 2006, con el 62,48 % de los votos, en su discurso de toma de posesión declara que su gobierno avanzará hacia la implantación de un régimen socialista (el llamado Socialismo del Siglo XXI). Este cambio de dirección política generó un impacto importante en las políticas públicas del sector.
El año 2007 marcó un hito. En enero se crea el Ministerio del Poder Popular para las Telecomunicaciones y las Tecnologías de la Información (MPPTI), al cual se adscribe
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CONATEL (Decreto Nº 5.103 de 2007). El programa de infocentros se fortalece y se crea una fundación ad hoc (Decreto Nº 5263, 2007), no ya con el propósito de masificar el uso de Internet, sino con el objetivo de “consolidar espacios comunitarios cimentados en las tecnologías de información y comunicación, para afianzar la organización y la articulación de las organizaciones sociales, en el proceso de fortalecimiento del poder para el pueblo y de la construcción del socialismo” (Fundación Infocentro, 2007).
La nacionalización de la CANTV tiene lugar cuatro meses después, en mayo, lo que significa que el Estado, además de regulador (a través de CONATEL, de acuerdo con la LOTEL aprobada en el año 2000) se convierte en el principal operador de los servicios. Según representantes de la industria, la nacionalización de la principal compañía de telecomunicaciones del país-y su subsidiaria Movilnet- fue sin duda una medida dirigida a lograr el control hegemónico del sector (Vivas et al, 2012).
Los operadores privados, que habían estado haciendo inversiones importantes amparados en la LOTEL, deben entonces repensar su esquema de negocios, pues en la práctica estarán compitiendo con el Estado, que es el propietario de la mayor parte de la infraestructura de telecomunicaciones a través de la CANTV (Vivas et al, 2012).
El avance hacia el Socialismo del Siglo XXI tuvo su impulso en agosto de 2007, con la propuesta de un proyecto de reforma constitucional -presentado inicialmente por el presidente y luego expandido por la Asamblea Nacional (Proyecto de Reforma Constitucional, 2007)- el cual fue rechazado en el referendo popular realizado en diciembre de ese año. Sin embargo, a pesar de no ser aprobado y actuando en contra de lo dispuesto en la CNRBV, el gobierno comenzó a implementar el Proyecto Nacional Simón Bolívar, definido como el primer plan socialista de la nación (2007-2013).
En este Plan de la Nación, la noción de democracia participativa y protagónica desaparece y es reemplazada por la llamada democracia protagónica revolucionaria. Una de las metas más importantes de este plan es “consolidar al sistema de comunicación nacional como instrumento para el fortalecimiento de la democracia protagónica revolucionaria” y “promover el control social de la población hacia los medios de comunicación masivos” (Proyecto Nacional Simón Bolívar, Primer Plan Socialista: 2007).
Consecuentemente, el Plan Nacional de Telecomunicaciones 2007-2013 establece que, para fortalecer la participación popular, es necesario:
Orientar la acción del Estado en materia de Tecnologías de Información y Comunicación (…) hacia el aprovechamiento de esas herramientas para permitir más y mejor nivel de participación popular en la definición, ejecución y control de políticas públicas. Esta palanca se definió para responder al lineamiento: “Democracia Protagónica Revolucionaria” definido en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007 – 2013, y para apalancar al Quinto Motor del Proyecto Nacional Simón Bolívar: “La Explosión del Poder Comunal:
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¡Democracia Revolucionaria y Socialista!” (MPPTI, 2007).
Se hace evidente que para moverse en esa dirección son necesarias reformas legales. Las elecciones legislativas del año 2005, en las cuales la oposición política decidió no participar, le otorgaron una gran mayoría al partido de gobierno, que pudo emprender reformas legales sin obstáculos y conceder al presidente de la República la facultad de legislar por vía de decreto.
Asamblea Nacional, 2005-2010. Imagen de Dove en Wikipedia, bajo licencia CC Atribución 3.0 Unported.
Con base en la autorización legislativa concedida por la Asamblea Nacional al presidente de la República, en julio de 2008 se publicaron 26 leyes en la Gaceta Oficial. En agosto, el borrador de una Ley Orgánica de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información se filtró a la opinión pública, identificada como el Decreto 6244, el cual habría sido aprobado por el Consejo de Ministros y recibido por la Secretaría de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) con la finalidad de obtener su pronunciamiento sobre la constitucionalidad del carácter orgánico de la ley.
De acuerdo con observadores, esta ley había sido la número 27, pero no había alcanzado el consenso necesario para ser aprobada. El gobierno negó su existencia de manera insistente, pero frente a las presiones la entonces ministra del Poder Popular para las Telecomunicaciones y las Tecnologías de la Información, Socorro Hernández, declaró que las versiones ventiladas eran un borrador. En sus previsiones finales, el decreto 6244 establecía que:
El Ejecutivo Nacional creará un punto de interconexión o punto de acceso a la red de los proveedores de servicios de Internet, con la finalidad de manejar el tráfico con origen y destino en el espacio geográfico de la República, al objeto de utilizar de manera más eficiente las redes del país dado el carácter estratégico del sector (Borrador del Proyecto de Ley Orgánica de Telecomunicaciones, Informática y Servicios Postales, 2008).
Este anuncio generó suspicacias y preocupación entre la sociedad civil y el sector privado, ya que -más que la creación de un Internet Exchange Point, o IXP -parecía presagiar el interés del Ejecutivo en tomar acciones para controlar el tráfico de Internet.
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En marzo de 2009 se promulgó la Instrucción Presidencial -o Decreto 6649 -que califica como suntuario al uso de Internet por parte del sector público nacional, lo cual marcó un claro viraje. Fue el principio del fin de casi una década entera de avances, desde que se promulgara en el año 2000 el Decreto 825 que declaró el acceso a Internet una prioridad nacional (Urribarrí, 2009).
Entre otras disposiciones, este decreto obligaba a las universidades a requerir la autorización expresa de los entes gubernamentales para la adquisición de equipos de telecomunicaciones, lo cual generó un movimiento académico y ciudadano de defensa del acceso a Internet, a través de la campaña Internet Prioritaria promovida por la Universidad de Los Andes (Universidad de Los Andes, 2009).
El año 2009 también se vio marcado por el reordenamiento de las oficinas ministeriales con competencias en telecomunicaciones. En mayo, el Ministerio de Telecomunicaciones e Informática fue eliminado (Decreto Nº 6707, 2009) y sus funciones se distribuyeron entre dos ministerios: Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, a cargo de Jesse Chacón; y Obras Públicas y Vivienda, a cargo de Diosdado Cabello. Los mismos funcionarios a quienes, en el año 2000, les correspondió la responsabilidad de llevar a cabo las negociaciones que condujeron a la promulgación de la LOTEL.
A la primera de estas carteras se le atribuyó la formulación de planes, estrategias y lineamientos del Estado en el ámbito de la promoción de las telecomunicaciones, y se le asignó la administración de la CANTV. A la segunda se le otorgó el diseño y la instrumentación de políticas públicas en materia de administración, regulación y control del espectro radioeléctrico y otros recursos limitados en materia de telecomunicaciones, y se le adscribió el órgano regulador CONATEL, el ente que en junio de ese mismo año revocaría las concesiones de 32 estaciones de radio y dos televisoras comerciales.
UN REGULADOR SIN REGULACIONES
El caso de CONATEL es sin duda paradigmático. Entre 1999 y 2009 el Jefe de Estado, a quien corresponde, según la LOTEL, la designación de su director nombró “a un mismo funcionario para ocupar simultáneamente el cargo de titular del Ministerio de Infraestructura, del Ministerio de Telecomunicaciones e Informática o, en fecha más reciente, del Ministerio para la Vivienda y Hábitat, y el de director general de CONATEL” (Urbina, 2010: 41).
En junio del año 2010, se decretó la eliminación del Ministerio del Poder Popular para Obras Públicas y Vivienda (Decreto Nº 7513, 2010) que había sido creado en marzo del año anterior. Sus funciones se asignaron a dos nuevos ministerios: Transporte y Comunicaciones, y Vivienda y Hábitat.
Al primero se otorgan las atribuciones típicas en materia de telecomunicaciones, tal como
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establecía la LOTEL como competencias del desaparecido Ministerio de Infraestructura. El ministro designado en ese puesto -Francisco Garcés -fue también nombrado director de CONATEL, pero al siguiente mes el órgano regulador finalmente se adscribió a la Vicepresidencia de la República (Decreto Nº 7588, 2010) porque –como anunció el Jefe de Estado- “las telecomunicaciones son un área estratégica para la democracia venezolana y para la estabilidad política del país, [y por lo tanto CONATEL] debe tener una adscripción del más alto nivel” (Agencia Venezolana de Noticias, 2010). Electo Nicolás Maduro, en diciembre de 2013, según el Decreto Presidencial Nº 641 (Gaceta Oficial Nº 40.311), CONATEL se adscribe al ministerio de Comunicación e Información (MINCI), a cargo de Delcy Rodríguez. Más allá de lo que significan todos estos movimientos, que evidencian el carácter no neutral del órgano regulador, destaca lo que señala Urbina (2010: 46): la “violación sistemática de la ley y de los procedimientos formales para su modificación”.
CANALES Y CONTENIDOS
Durante un siglo se opinó que los países tienen de facto dos Cartas Magnas: su Constitución y su Ley del Trabajo. Hoy
estimamos con mayor fundamento que ellas son su Constitución y su Ley de Telecomunicaciones, pues ésta incide sobre las sinapsis
de la relacionalidad humana induciendo el advenimiento de sociedades abiertas o cerradas, democráticas o autoritarias, no
manipuladas o intoxicadas.
Antonio Pasquali.
El 26 de septiembre de 2010 se llevaron a cabo elecciones parlamentarias en las que el partido de gobierno perdió la mayoría calificada para crear o modificar leyes orgánicas. En la primera quincena de diciembre de 2010, durante un período de emergencia legislativa establecido por el gobierno -previo a la instalación de la nueva Asamblea Nacional al año siguiente-, se aprobó la reforma de la LOTEL.
De esta reforma destaca el artículo 5º, que restablece la naturaleza de interés público de las actividades de telecomunicaciones y, por lo tanto, vuelven a estar sujetas al control del Estado. La reforma, además, le añade a la LOTEL disposiciones relacionadas con los contenidos que circulan por los medios y canales electrónicos:
Artículo 5. Se declaran como de servicio de interés público el establecimiento o explotación de redes de telecomunicaciones y la prestación de servicios de telecomunicaciones, entre ellos radio, televisión y producción nacional audiovisual, para cuyo ejercicio se requerirá la obtención previa de la
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correspondiente habilitación administrativa, concesión o permiso, de ser necesario, en los casos y condiciones que establece esta Ley, sus reglamentos y las condiciones generales que al efecto establezca la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. En su condición de servicio e interés público, las actividades y servicios de telecomunicaciones, entre ellos radio, televisión y producción nacional audiovisual, podrán someterse a parámetros de calidad y metas especiales de cobertura mínima uniforme, así como a la prestación de servicios bajo condiciones preferenciales de acceso y precios a escuelas, universidades, bibliotecas y centros asistenciales de carácter público. Así mismo, por su condición de servicio e interés público el contenido de las transmisiones o comunicaciones cursadas a través de los distintos medios de telecomunicaciones entre ellos radio, televisión y producción nacional audiovisual podrán someterse a las limitaciones y restricciones que por razones de interés público establezca la ley y la Constitución de la República. (Las negritas son nuestras)
El artículo 34 define a CONATEL como el órgano rector de las telecomunicaciones:
Artículo 34. El órgano de adscripción de la Comisión General de Telecomunicaciones es el órgano rector de las telecomunicaciones del Estado, y como tal le corresponde establecer las políticas planes y normas generales que han de aplicarse en el sector de las telecomunicaciones, de conformidad con esta Ley y en concordancia con los planes nacionales de desarrollo que establezca el Ejecutivo Nacional.
El artículo 35, también reformado, es un galimatías:
Artículo 35. La Comisión Nacional de Telecomunicaciones es un instituto autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa de conformidad con esta Ley y demás disposiciones aplicables. La Comisión Nacional de Telecomunicaciones estará adscrita al Ministerio de Infraestructura a los efectos del control de tutela administrativa.
Si, según el artículo 34, “el órgano de adscripción de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones es el órgano rector de las Telecomunicaciones”, y “La Comisión Nacional de Telecomunicaciones estará adscrita al órgano rector”, CONATEL —entonces— ¿pasa a estar adscrita a sí misma? A pesar del galimatías, es posible concluir que la reforma solo legaliza lo que se había impuesto de facto en ese momento, esto es, la adscripción de CONATEL a la Vicepresidencia de la República.
Por otra parte, el artículo 40 permanece sin cambios:
Artículo 40. El Consejo Directivo estará integrado por el Director General
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de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones quien lo presidirá y cuatro directores, quienes serán de libre nombramiento y remoción del presidente de la República, cada uno de los cuales tendrá un suplente, designado en la misma forma, quien llenará las faltas temporales. Las ausencias temporales del presidente serán suplidas por el Director Principal que este designe. El Director General o quien haga sus veces y dos directores formarán quórum. La decisión se tomará por mayoría de los directores presentes. En caso de empate, el Director General tendrá voto de calidad. El Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, así como los miembros del Consejo Directivo y sus suplentes, serán de libre remoción por el presidente de la República. Los miembros del Consejo Directivo, distintos del Director General, no tendrán el carácter de funcionarios de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. (Las negritas son nuestras).
A partir de esta reforma, las telecomunicaciones -al ser un servicio público -quedan bajo la tutela del Estado. El organismo a cargo de dirimir y de decidir acerca de todos los asuntos pertinentes al sector será CONATEL que, bajo la tutela del Ejecutivo, no solo tendrá el poder de supervisar y controlar los servicios proporcionados por las compañías públicas y privadas, sino también el de regular sus tarifas.
Como dijera Rojas, (2010) se crea así una duda razonable sobre la capacidad del Estado de expandir el acceso a los servicios de telecomunicaciones. Revertir el proceso de liberalización podría implicar precisamente no lograr esa meta, “más aún si el financiamiento de tan ambicioso proyecto depende de vaivenes políticos, inevitables siempre que sea el gobierno -cualquier gobierno -quien lo emprenda. El precio será pagado fundamentalmente por los ciudadanos”.
TELECOMUNICACIONES Y MEDIOS ELECTRÓNICOS
Tal como señalamos en los párrafos introductorios, en esta segunda etapa otro elemento comienza a ser controlado: el contenido que circula a través de los medios digitales. En el mismo periodo de emergencia legislativa, junto con la LOTEL también se reforma la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión (RESORTE), para incluir en ella a los medios electrónicos (RESORTE-ME).
Con todas estas medidas el gobierno busca mermar la potencialidad comunicativa de los medios digitales, como alternativa a los tradicionales que habían venido siendo cerrados o cooptados a través de mecanismos diversos, como la presión sobre la pauta informativa, la imposición de multas y la compra de medios por parte de empresarios anónimos (Urribarrí, 2011, 2012).
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Como advirtió Puyosa (2015), la política de abrir las telecomunicaciones y expandir el acceso a Internet entró en conflicto con los intereses de la élite en el poder debido al incremento de los debates críticos al gobierno en el entorno digital.
De acuerdo con las nuevas previsiones legales de la ley RESORTE-ME, los proveedores de servicio de Internet están obligados a crear mecanismos para censurar la diseminación de ciertos tipos de mensajes, descritos en el artículo 27:
En los servicios de radio, televisión y medios electrónicos, no está permitida la difusión de los mensajes que:
1. Inciten o promuevan el odio y la intolerancia por razones religiosas, políticas, por diferencia de género, por racismo o xenofobia.2. Inciten o promuevan y/o hagan apología al delito.3. Constituyan propaganda de guerra.4. Fomenten zozobra en la ciudadanía o alteren el orden público.5. Desconozcan a las autoridades legítimamente constituidas.6. Induzcan al homicidio.7. Inciten o promuevan el incumplimiento del ordenamiento jurídico vigente.
Este mismo artículo establece la responsabilidad de los intermediarios por estos contenidos, cuando no tomen las medidas requeridas para restringirlos, de acuerdo con una orden administrativa de CONATEL (no de un procedimiento judicial), y establece sanciones que van desde multas (en unidades tributarias y porcentajes de los ingresos anuales brutos del proveedor) hasta la revocación de la concesión para la prestación del servicio.
La supervisión del cumplimiento de las prohibiciones antes mencionadas, la iniciación y ejecución de los procedimientos de sanción, y la imposición de medidas precautelares son también potestad de CONATEL a través del Directorio de Responsabilidad Social, compuesto de ocho miembros que son designados (por vía directa o indirecta) por el presidente de la República, y cuatro miembros de la sociedad civil.
Pero quizás el punto más grave, tal como fue señalado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2010), es que el catálogo de prohibiciones contenido en el artículo 27 es de gran amplitud y ambigüedad, ya que los comportamientos y contenidos son descritos con un lenguaje impreciso, que los hace difíciles de definir y que deja a los emisores de los mensajes en un estado de incertidumbre con respecto al alcance de su derecho a la libertad de expresión.
Como consecuencia, el temor a las sanciones se impone y los proveedores de servicios comienzan a acatar órdenes directas, algunas de las cuales ni siquiera provienen de órdenes administrativas concretas:
Desde la promulgación de la Ley de Responsabilidad Social en Radio, Televisión
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y Medios Electrónicos la Comisión Nacional de Telecomunicaciones ha venido, formal e informalmente, ordenando a los ISP el bloqueo de páginas web cuyo contenido sea considerado por el Instituto contrario a las políticas gubernamentales o a su interpretación de la Ley. Dichas órdenes no han sido tramitadas mediante procedimientos legales, sino que son realizadas utilizando comunicaciones informales, mediante llamadas telefónicas o envío de correos electrónicos con las órdenes de bloqueo. Los bloqueos han sido acatados por los ISP sin objetarlos formalmente. (ISOC, 2014). (Las negritas son nuestras)
Como podemos ver a través de la narración de estos hechos, las políticas públicas en el ámbito de las telecomunicaciones estuvieron marcadas por la transformación del régimen político que -siguiendo a López Maya (2011, 2012)-progresivamente fue abandonando las nociones de democracia participativa para promover otro muy distinto, no previsto en la Constitución, sumamente sensible a la crítica, y que comenzó a dar muestras de su talante represivo con la detención de usuarios de redes sociales (Urribarrí, 2010).
A finales de 2012, Hugo Chávez fue reelecto presidente de la República tras unas elecciones sumamente controvertidas durante las cuales, entre otras cosas, se denunció el bloqueo de la página web del candidato unitario de oposición, Henrique Capriles, por parte de la CANTV (Espacio Público, 2012). Su muerte, declarada en marzo del 2013, fue un punto crucial que desató movilizaciones en procura de cambios políticos: En las dos semanas siguientes, dos usuarios de redes sociales fueron arrestados bajo acusaciones de publicar información e imágenes “desestabilizadoras” (Díaz y Díaz, 2013).
El 14 de abril se celebraron nuevas elecciones presidenciales en las cuales Nicolás Maduro fue electo por un margen menor a dos puntos porcentuales. Ese día, y en pleno proceso de consolidación de los votos, mediante una decisión ejecutiva reconocida por el vicepresidente de la república, Jorge Arreaza, el acceso a Internet a través de la CANTV fue suprimido, hecho que afectó la capacidad de dos millones de usuarios de conectarse a la Red en un momento clave. Al mismo tiempo, se bloqueó el acceso desde fuera del territorio nacional a la página web del Consejo Nacional Electoral, bajo el argumento de que el portal estaba siendo atacado desde el exterior (IPYS, 2013).
La facilidad con la que el Ejecutivo pudo ahogar las comunicaciones en línea con una simple decisión directa sirvió para dejar en evidencia el poder del gobierno para controlar las telecomunicaciones y afectar a la mayor parte de la población conectada, sin pasar por ningún tipo de proceso administrativo o judicial.
El inicio del período presidencial de Nicolás Maduro se vio marcado por protestas, online y offline, por la difusión de rumores e información falsa en Internet, y por el uso de perfiles de redes sociales para identificar la filiación política de los ciudadanos, información que sería usada para “depurar” la administración pública y las empresas privadas (El Mundo, 2013). De igual modo, las amenazas, intimidaciones, acoso, ciberataques y hackeos de cuentas de bloggers,
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periodistas y personajes políticos se incrementó marcadamente (Freedom House, 2013).
2013 también marcó un punto de inflexión en lo relativo al uso de redes sociales y plataformas en línea para la comunicación y la organización política en Venezuela. Al tiempo que el periodismo ciudadano e independiente comenzó un proceso de crecimiento que aún continúa, como fuerza de balance ante la información transmitida a través de los canales tradicionales -controlados directa o indirectamente por el gobierno-, los líderes políticos, los periodistas y los ciudadanos han creado espacios alternativos para la opinión pública. Una serie de cuentas en redes sociales, canales de streaming en vivo y medios de comunicación digital se han vuelto fuentes indispensables para quien desea mantenerse informado con respecto al acontecer nacional.
Mientras las cifras de penetración de Internet en Venezuela se mantuvieron relativamente estables entre 2012 y 2013, en el año 2014 CONATEL registró un aumento de la penetración a Internet de casi un 20 %, gracias a un cambio en la metodología de cálculo, que fue cuestionado por investigadores (Freedom House, 2015). De acuerdo con observadores, la práctica pareció obedecer a “una necesidad urgente de demostrar logros y crecimientos que puedan ser objeto de propaganda” (Díaz en Espinoza, 2014), pues en esta época, junto a obstáculos que ya emergían, como la falta de disponibilidad del servicio, altos costos de adquisición de dispositivos y velocidades de conexión lentas, explotó una grave crisis eléctrica que originó racionamientos en todo el país excepto en la capital, Caracas. También el sistema de registro de nombres de dominio comenzó a presentar fallas que imposibilitaron e impidieron temporalmente el acceso a los dominios .ve, (El Impulso, 2012; AVN, 2016; Panorama, 2017), situación que fue rutinariamente imputada por las autoridades a la crisis del servicio eléctrico.
Dada la lentitud de las conexiones fijas a Internet, la dificultad de suscribir nuevos contratos de servicios y la inconsistente disponibilidad de estos servicios en muchas zonas del país, el acceso a Internet móvil, que en 2012 ya comprendía el 50 % del mercado de banda ancha, comienza a crecer. De este segmento, Movilnet, la compañía del Estado, contaba con más de la mitad del mercado; seguido por Movistar, la filial venezolana de la española Telefónica, y Digitel (Freedom House, 2013). La operadora dominante, Movilnet, sin embargo, ofrece conexiones lentas “ya que mantiene operando una parte importante de su cartera en tecnología CDMA 1X, introducida al país en el 2003, sin invertir en tecnologías 3G y 4G” (De Viana, 2018).
En el año 2012 la escasez de teléfonos móviles también comenzó a ser un asunto notorio. Si bien el gobierno intentó atenuarla a través de una iniciativa de la CANTV que buscaba dar preferencia a teléfonos fabricados por las compañías venezolanas Vtelca y Orinoquia, a través de convenios con las empresas extranjeras ZTE y Huawei, esto no fue suficiente para contrarrestar los crecientes obstáculos enfrentados por las empresas de telecomunicaciones debido a la falta de asignación de divisas para la importación de equipos terminales (Rojas, 2012).
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Así como escasean los móviles, el incremento del tráfico ocasiona una congestión progresiva de las redes. Sin divisas suficientes para dar un adecuado mantenimiento e invertir en nuevos desarrollos, las empresas comienzan a racionar sus servicios. Algunas dejan de aceptar nuevos clientes para preferir los que ya están bajo contrato, y otras eliminan servicios como el roaming internacional (Freedom House, 2013). Las universidades públicas también experimentan el deterioro de sus plataformas debido a la falta de asignación de recursos. En 2013, el Ministerio de Educación Superior anunció que reduciría el servicio de banda ancha proporcionado a las universidades nacionales, argumentando que este estaba siendo “subutilizado” (Urribarrí, 2013).
Las interrupciones del acceso a Internet se hicieron cada vez más frecuentes en el año 2013. En septiembre de ese año, supuestos daños a una sección de cable de fibra óptica dejaron a tres regiones sin servicio y en noviembre, poco antes de las elecciones municipales, el servicio de banda ancha de CANTV estuvo caído por alrededor de dos horas, reportándose inaccesible en Caracas, Maracaibo, Mérida y otras ciudades.
Entre finales de 2013 y comienzos de 2014, las prácticas de bloqueo de sitios web se hicieron significativamente más abiertas. Según declaraciones del entonces director de CONATEL, se bloquearon alrededor de 400 sitios web que informaban sobre asuntos económicos relacionados con el control de divisas. En febrero de 2014 se bloqueó el sitio web del canal de noticias colombiano NTN24, luego de que emitiera un video que mostraba el asesinato de un ciudadano que protestaba durante uno de los múltiples escenarios de represión política que se vivieron durante ese año. Igualmente, se bloquearon en Twitter imágenes de las protestas, y aplicaciones que eran usadas para organizarse y sortear la censura, como Zello y Tunnel Bear.
En el más largo de estos escenarios de conflicto, en febrero de 2014, el servicio de banda ancha proporcionado por CANTV dejó de estar disponible por 36 horas en el estado Táchira, uno de los principales focos de las protestas (El Comercio, 2014). El gobierno negó tener responsabilidad en el evento, culpando a acciones de vandalismo, sin embargo, esto sucedió durante la transmisión de un anuncio por parte del Ministro de Defensa sobre medidas que se tomarían para controlar las protestas políticas en ese estado, que en ese punto llevaban alrededor de dos semanas (Díaz, 2014). Aunado a esto, fueron comunes los rumores continuos de la ralentización intencional de servicio por parte del gobierno.
Para el cierre del 2014, la economía venezolana se encuentra en recesión, con una inflación anualizada al mes de noviembre que ascendía al 63,6 % (Banco Central de Venezuela, 2014), y era -ya para ese entonces -la más alta del planeta. Así, el país entero es escenario de protestas no solo por razones políticas, sino a causa de la inseguridad, la escasez de alimentos y medicinas y el alto costo de la vida, protestas a las cuales el gobierno responde con represión y restricciones tanto en las calles como en Internet. La entonces Ministra de Comunicación e Información, Delcy Rodríguez, declaró que las redes sociales eran “usadas para divulgar estrategias de guerra” (MINCI, 2014).
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CIFRAS FINANCIERAS EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES La falta de inversión en la infraestructura es uno de los principales obstáculos para el desarrollo de las telecomunicaciones. Durante este periodo en Venezuela se hizo obvio el decrecimiento gradual en términos reales de la inversión, pues el gobierno comenzó a restringir el otorgamiento de divisas. En consecuencia, el deterioro del sector se aceleró.
De acuerdo con diversos autores citados por Minardi (2017) en el año 2008 la balanza de pagos de Venezuela parecía estar en una buena posición para enfrentar la crisis financiera mundial y la consiguiente caída en los precios del petróleo, dado que el país tenía reservas internacionales de 82 mil millones de dólares para fines de ese año. Sin embargo, ya en 2009 el gobierno comenzó a racionar efectivamente el uso de las reservas internacionales y la asignación de divisas para importaciones y pagos se redujo en un 22 %, en comparación con 2008.
En el primer bienio de este lapso, del 2007 al 2009, la tasa de cambio se mantuvo en 2,15 Bs/$ y las inversiones en telecomunicaciones mostraron un crecimiento sostenido, con montos cercanos a mil millones de dólares al año, según cifras oficiales de CONATEL. En enero de 2010 se decretó una tasa variable de 2,60 Bs/$ para las importaciones preferenciales, como alimentos y medicamentos; una tasa de 4,30 Bs/$ para otros sectores, incluido el de las telecomunicaciones; y otra tasa de aproximadamente 5,30 Bs/$ (a través del Sistema de Transacciones con Títulos en Moneda Extranjera, SITME, que funcionó hasta el 2013), que se podía obtener a través de subastas relativamente estrictas, y que se aplicó a los automóviles y otros bienes.
La CANTV, financieramente, resultó privilegiada por su condición de empresa del Estado con respecto a los controles de divisas pues, a diferencia de las empresas privadas, se le permitió seguir importando a la tasa de 2,60 Bs/$ mientras que a las otras empresas del sector se les impuso la tasa de 4,30 bolívares por dólar (Freedom House, 2011). En este año, con el alza de la tasa a 4,30 Bs/$, se evidencia una caída del monto de las inversiones en telecomunicaciones, para una inversión anual de US$ 865 millones.
Durante este lapso las asignaciones de divisas no sólo disminuyeron, sino que las liquidaciones aprobadas dejaron de honrarse. En el año 2012 se liquidaron cerca de 240 millones de dólares, casi el 50 % menos que en año 2011. Se calcula que a finales del 2013 solo se liquidaron 120 millones (Producto, 2014).
Los déficits de divisas, sin embargo, podían ser resueltos por las empresas a través de la bolsa de valores, pero también en el año 2010, una enmienda a la Ley contra Ilícitos Cambiarios eliminó esa posibilidad, al entregar al Banco Central de Venezuela el monopolio absoluto en la compra y venta de divisas extranjeras en el país.
Entonces, y de manera progresiva, la tasa cambiaria, los controles en el otorgamiento de divisas extranjeras y, en consecuencia, su liquidación, se limitaron. Todos estos eventos
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resultaron en el enlentecimiento en el crecimiento tecnológico, en la penetración y en las mejoras de la calidad de Internet en el país (ISOC, 2014).
Los nombres de los órganos gubernamentales encargados de la administración de las divisas (Cadivi y luego Cencoex) así como los mecanismos y montos disponibles para otorgarlas (Sitme, Sicad I, Sicad II, Simadi, Dicom I y el último, aún vigente, el Dicom II), fueron variando con el tiempo (CAVENAL, 2016), aunque lo que sí permaneció inalterable fue su política de opacidad en relación con quiénes (y qué montos) recibían las autorizaciones para convertir los bolívares en divisas. Este déficit fue parcialmente subsanado a partir de la implantación del SICAD I en el año 2014, cuando los montos asignados comenzaron a ser mucho menores.
Durante este periodo, la escasez de dólares se convirtió en una característica permanente y prominente de la economía venezolana. El gobierno prefirió mantener un tipo de cambio fijo, sobrevalorado, en lugar de permitir una gran devaluación, pues la medida se percibía impopular. Paralelo a ello, una combinación de políticas poco ortodoxas provocó un aumento sin precedentes de la inflación, lo que aceleró la devaluación implícita, aunque no oficial, del Bolívar. La disminución en los precios del petróleo, desde junio de 2014, solo puso en evidencia las consecuencias de una política económica errada que ocasionó una baja importante en las reservas internacionales y la imposibilidad de satisfacer la demanda de divisas (Minardi, 2017).
A pesar de la indisponibilidad de divisas extranjeras a la tasa regulada y de los altos índices de inflación, el órgano regulador, CONATEL, congeló consuetudinariamente las tarifas de los servicios de telecomunicaciones, impidiendo aumentos progresivos, al menos entre 2013 y 2015, lo cual afectó aún más a las empresas.
El operador más grande, la estatal CANTV, da muestras de agotamiento. De acuerdo con actores importantes de la industria, como el expresidente de Movilnet, José de Viana, hasta 2007 la empresa mantuvo su crecimiento, con finanzas saludables e inversiones fuertes, pues “sus acciones se cotizaban en la Bolsa de Valores de Nueva York, su gestión se realizaba de acuerdo con estándares internacionales, con un alto grado de control técnico y financiero, y con la garantía de una actualización y mejora constante de los servicios. A partir de su nacionalización, no obstante, esta comienza a tomar otra forma debido a los cambios gerenciales que la convierten en una suerte de vaca lechera” (De Viana, 2018).
Sin ningún tipo de control -sostiene De Viana -el Ejecutivo comienza a absorber sus recursos, retirando incluso dividendos por adelantado para financiar otras áreas, como los programas sociales. Al principio, la desinversión no se nota, pero con el tiempo la mala gestión administrativa se refleja en el deterioro de la infraestructura y de los servicios.
En palabras del expresidente de Movilnet, el colapso de la infraestructura de telecomunicaciones públicas se debe primordialmente a esta política, dado que las compañías privadas -al menos hasta mediados de 2013-estaban recibiendo asignaciones
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en dólares, con retrasos, pero en montos significativos: “La mala gestión de la CANTV es un factor de primer orden ya que estamos hablando de la empresa que monopoliza el mercado de banda ancha fija y que ocupa el 50 % del mercado de telefonía móvil celular” (De Viana, 2018).
Al final de este período, los síntomas negativos comienzan a hacerse visibles. De acuerdo con la CAF (2017), el sector de telecomunicaciones muestra un escenario poco inspirador: alta concentración del mercado de banda ancha fija, los precios más altos de banda ancha móvil en la región, la peor velocidad de conexión a Internet del continente y una cobertura limitada de redes de banda ancha de alta velocidad.
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TERCERA ETAPA (2015-2017): EL DECLIVE
EL ENTORNO LEGAL
Durante este último bienio se abrieron amplias expectativas en relación con posibles cambios políticos y económicos, a raíz del rotundo triunfo de la coalición de partidos democráticos en las elecciones parlamentarias del 6 de diciembre del 2015. Sin embargo, el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) -controlado por el partido de gobierno -dictaminó la suspensión de tres diputados del estado Amazonas, como medida cautelar de carácter indefinido durante la investigación de presuntas irregularidades en el proceso electoral, con lo cual el bloque opositor perdió la mayoría calificada para emprender reformas legislativas de fondo.
En enero del año siguiente, no obstante, la Asamblea Nacional juramentó a estos tres diputados, al considerar que la argucia legal llevada a cabo por el TSJ para despojarla de la mayoría calificada violentaba el derecho a elegir de los venezolanos. Acto seguido, el TSJ la declaró en desacato y dictaminó que todos sus actos serían preventivamente nulos. De facto, el TSJ despojó a la Asamblea Nacional de toda facultad para legislar (BBC, 2016).
LA REFORMA DE LA LEY DE TELECOMUNICACIONES
A pesar de los obstáculos para legislar, una de las primeras leyes en ser considerada por el nuevo cuerpo de diputados electos fue la LOTEL, cuya reforma parcial fue aprobada en segunda discusión y sancionada por la Asamblea Nacional el 29 de septiembre de 2016, luego de haber sido trabajada y discutida en el seno de la Comisión Permanente de Comunicaciones (Transparencia Venezuela, 2016). Sobresale de la reforma legislativa la modificación del artículo 5° que restituye el carácter de interés general de las telecomunicaciones, como disponía la LOTEL sancionada en el año 2000. Igualmente, la necesaria ratificación del Consejo Directivo de CONATEL, por parte de cuerpo legislativo. Sin embargo, esta reforma fue inmediatamente rechazada por el TSJ, tras acusaciones de intentar “privatizar el espectro radioeléctrico” para “someterlo a las leyes del mercado capitalista” (Palacios y Guevara, MINCI, 2016).
CIFRAS FINANCIERAS EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES
Con una economía dependiente de los ingresos por la venta de hidrocarburos, el colapso de los precios internacionales del petróleo implicó un menor flujo de ingresos a las arcas del Estado. Este último período se ve fuertemente impactado por la baja de las reservas internacionales y, como consecuencia, por la reducción en la asignación de divisas para las empresas de telecomunicaciones.
Según el gremio que agrupa a las empresas de telecomunicaciones, a finales del año 2015 las
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empresas acumulaban deudas (liquidaciones por honrar) por más de mil millones de dólares, por lo cual no estaban dispuestos a asumir más compromisos sin saber cuándo y a qué tasa de cambio serían consideradas (Deniz, 2015).
Con este panorama de fondo -y causa -el deterioro de los servicios se aceleró, apuntalado además por el aumento en el consumo de datos, que fue creciendo de manera sostenida. A mediados del año 2015, Casetel advirtió en un comunicado que “se prevé la saturación de las redes de los operadores y, por ende, una afectación de la prestación de servicios” (Espinoza, 2015).
Un año después, sin respuesta ante sus planteamientos, los empresarios denuncian que “los venezolanos corren un riesgo creciente de quedar aislados del resto del mundo, ya que la imposibilidad de obtener divisas extranjeras amenaza el acceso a llamadas telefónicas e incluso a sitios web en el extranjero” (Laya y Zerpa, 2016).
Paralelo a ello, los empresarios también acusaron el alza de sus costos de producción, sin la posibilidad de aumentar las tarifas de sus servicios (Ulmer y Chinea, 2015). Sin acceso a las divisas para pagar sus compromisos, y con la prohibición del alza de las tarifas, las telecomunicaciones comienzan a sentir “los síntomas de lo que pudiera ser, si no se atiende esta situación, un infarto en telecomunicaciones” (Lucas, 2016).
Una de las opciones para acceder a las divisas que tuvo la industria privada de las telecomunicaciones fue el llamado sistema de subastas que, durante este bienio, se produjo de manera bastante irregular. Durante el año 2017, el flujo prácticamente se cerró. De mayo a agosto de 2017 el mecanismo que se mantuvo operando fue el DICOM I, que autorizaba montos máximos de US$ 400 mil por empresa y por subasta.
En septiembre de 2017 se realizó la décimo quinta subasta de dólares bajo este esquema, pero la adjudicación no fue honrada. A partir de allí, las empresas -y todos los sectores económicos, así como los ciudadanos -dejaron de tener una tasa de cambio de referencia, lo cual dejó al país con un solo marcador, el llamado dólar negro o paralelo.
El último marcador del DICOM I (agosto) fue de Bs. 3.445,00 Bs/$ (Finanzas Digitales, 2017), mientras que el dólar paralelo, en esa misma fecha, se cotizó en 232.902,80 Bs/$ (Dólar Today, 2017), para una diferencia de casi 230 mil Bs/$. En octubre se disparó un proceso hiperinflacionario que hizo cerrar el año 2017 con una inflación acumulada estimada en más de 2.700 % (El Impulso, 2017).
Según Mario Seijas, vicepresidente de la Cámara de Empresas de Servicios de Telecomunicaciones (CASETEL), de las catorce subastas hechas a través del sistema DICOM I en el año 2017, las empresas solo recibieron 3,5 millones de dólares (Rondón, 2017). Un gran contraste con los mil millones de dólares que recibía el sector, como promedio, entre los años 2000 y 2006. Para comprender la dimensión de la grave afectación causada a la industria de las telecomunicaciones hacen falta indicadores de desempeño, pero durante este período, en todas las áreas, las cifras en materia de telecomunicaciones son pocas, contradictorias
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y escasas. Ya en 2013, la CAF advertía sobre “la escasez de información armonizada y actualizada” y sugería la creación de un observatorio nacional en TIC.
Sin embargo, es posible recabar algunas cifras a partir de varios reportes. Uno de los más importantes es el que concierne a la telefonía móvil, que en una escala internacional tiende a crecer y mejorar. En Venezuela, por el contrario, las conexiones han decrecido en más de un 2 % y se prevé una penetración del 51 % para el año 2020, lo que significa que habrá alrededor de un 50 % de exclusión. A fines de 2016, las redes 4G solo alcanzaban el 42 % del territorio nacional; las 3G al 28 % y las 2G al 30 % (GSMA, 2017). La escasez y el alto costo de los equipos terminales, sin embargo, limitan el uso de las redes de 3G y 4G, que quedan restringidas a una minoría de usuarios.
La velocidad promedio de conexión, que no sobrepasa los 2 Mbps, acusa a la obsolescencia tecnológica. El operador estatal, que tiene el mayor porcentaje del mercado, no ha actualizado su tecnología y continúa prestando, en el caso de la telefonía móvil, servicios CDMA que ofrecen velocidades de banda estrecha. Por otra parte, entre 70 y 80 % de los datos móviles viajan sobre banda ancha fija, que es monopolizada por CANTV, una empresa que mantiene conexiones ASDL desde el año 2000, las cuales no permiten velocidades superiores a los 10 Mbps. Además, son conexiones asimétricas, lo cual dificulta la carga de contenidos o comunicaciones bidireccionales como las videoconferencias (De Viana, 2018).
La brecha digital urbano-rural sigue ampliándose. Los últimos datos estadísticos de CONATEL (2017) señalan una reducción del tres por ciento de la penetración en estados como Nueva Esparta. Por otro lado, el alza de las tarifas de los servicios de telecomunicaciones, finalmente autorizadas por CONATEL en noviembre del año 2016, si bien resultan altas en comparación con el poder adquisitivo de la población, son insuficientes para que las empresas repongan y mantengan sus redes y equipos. Prácticamente, como declaró Seijas (Rondón, 2017) el aumento busca mantener activos los recursos humanos de la industria que están migrando del país en busca de mejores condiciones de vida, como buena parte de los venezolanos.
OTROS MECANISMOS TECNOLÓGICOS PARA EL CONTROL POLÍTICO
Durante el último periodo que examinamos, además del declive de la infraestructura de telecomunicaciones se hizo evidente el uso de sistemas tecnológicos para el control político y social de los ciudadanos, utilizando como justificación la creciente crisis económica.
LOS SISTEMAS BIOMÉTRICOS
En 2014, el Estado comenzó a implementar el llamado Sistema Biométrico para la Seguridad Alimentaria, que ofrecía resolver el problema de desabastecimiento y distribución desigual de alimentos y medicinas a través del uso de dispositivos captahuellas mediante los cuales los ciudadanos serían identificados para determinar si tenían derecho a acceder a la compra de
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determinados bienes. Este sistema biométrico obligó a los comercios a recabar y a retener una cantidad significativa de información con respecto a cada transacción, por exigencias tanto del sistema alimentario como del órgano recaudador de impuestos.
La acumulación de estas bases de datos, si fueran a intersectarse, permitiría a cualquier experto identificar a cada ciudadano venezolano a través de un detallado perfil que mostraría no solo su dirección, su nombre y su huella dactilar, sino los productos que adquiere, cuánto dinero gasta en ellos y dónde lleva a cabo estas transacciones. No obstante, el gobierno no ha rendido cuentas con respecto a dónde y bajo qué parámetros se retienen, almacenan y acceden a estos datos, -o si los diferentes conjuntos de datos se intersectan en modo alguno-, lo cual vulnera el derecho de los ciudadanos de ejercer el control sobre los datos que sobre ellos recaban tanto el Estado como las empresas privadas.
Con la supuesta intención de regular aún más el acceso a ciertos bienes y servicios, en 2017 se implementó el denominado “Carné de la Patria”. Según analistas, este documento, más allá de permitir una mejor distribución de la escasez, constituye un mecanismo de control político y social, pues requiere de forma abierta información sobre la afiliación política de los ciudadanos. Para Díaz (en Klie, 2017), con el Carné de la Patria se está consolidando un manejo de datos más intrusivo, uno en donde se vulnera la privacidad del usuario, debido a que mediante el cruce de base de datos se puede acceder a datos del registro civil, seguro social, entre otros.
Aunado a la inexistencia de parámetros de transparencia o estándares de derechos humanos relativos al manejo de datos personales, debido al uso de las captahuellas -similares a las empleadas en el sistema electoral electrónico -elementos como el Carné de la Patria también siembran dudas sobre el secreto del voto y minan la confianza de los ciudadanos en el sistema electoral. Como advierte Reyes (2018): “Aunque realmente (...) el código QR del Carné de la Patria no arroja muchos datos, las personas creen que está conectado al sistema de votación electrónico y por tanto suponen que es posible saber por quién se vota”.
LA RETENCIÓN DE DATOS PERSONALES Desde 2005, según lo establecido en la Providencia Administrativa 572 sobre Normas Relativas al Requerimiento de Información en el Servicio de Telefonía Móvil, CONATEL ha exigido a los proveedores de telefonía móvil recabar copias de los documentos de identidad, direcciones, firmas y huellas digitales de sus suscriptores. En octubre de 2017 CONATEL promulgó una nueva Providencia Administrativa, la Nº 171, que sustituye la anterior y crea nuevas normas en materia de retención de datos de telefonía móvil, obligando a las operadoras a almacenar un cúmulo de datos personales en formato digital. Esto incluye la implementación de captahuellas y la toma de fotografías de los usuarios, elementos que se suman a la inmensa base de datos biométrica que amasa el Estado venezolano sin que sea clara su finalidad.
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Frente a la ausencia de un marco regulatorio de acceso a datos personales o de protección de datos, en 2016 organizaciones de la sociedad civil impulsaron la promulgación de un Proyecto de Ley Orgánica de Transparencia, Divulgación y Acceso a la Información Pública que, aunque insuficiente en términos de protección de datos, intentaba regular al menos el acceso de los ciudadanos a la información relativa a sus propios datos almacenados en bases mantenidas por el Estado. Dada la casi total anulación del Poder Legislativo electo en Venezuela, este proyecto no prosperó y, hasta la fecha, el país carece de legislación en materia de transparencia.
OTRAS REGULACIONES
Además de los mecanismos tecnológicos, en el campo regulatorio se implementan otras medidas que buscan controlar el discurso público en la esfera digital.
EL ESTADO DE EXCEPCIÓN Desde su renovación en mayo de 2017, el Estado de Excepción y Emergencia Económica, vigente desde mayo de 2016, incluye “reglas estrictas” para evitar “campañas de desestabilización” en Internet. El decreto incluye referencias específicas a las ciberamenazas. El párrafo 7 del artículo 2 autoriza al gobierno a “dictar regulaciones contundentes, transitorias y excepcionales que impidan las campañas de desestabilización y distorsión a la economía, impulsadas por factores nacionales y foráneos a través del sistema de tecnología de la informática y el ciberespacio.”
LA LEY CONTRA EL ODIO
En mayo de 2017, contraviniendo los procedimientos dispuestos en la CNRBV, el gobierno convocó a votaciones para la designación de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC). De forma ilegal e ilegítima, en un contexto de protestas y con graves denuncias acerca del número de votos consignados, la ANC se instaló dos meses después con 545 integrantes, todos ellos afectos al partido de gobierno. A partir de ese momento ese cuerpo se sitúa por encima de todos los poderes públicos, con la facultad de legislar en todas las materias.
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En noviembre de 2017, la ANC aprueba la “Ley Constitucional contra el Odio, por la Convivencia Pacífica y la Tolerancia”, la cual establece penas de hasta 20 años de cárcel para quien “incite al odio, la discriminación o la violencia”. De acuerdo con la CIDH (2017), el texto legal “en nombre de la paz, la tranquilidad pública y la nación, establece sanciones penales exorbitantes y facultades para censurar a medios tradicionales e Internet, en contradicción con los estándares internacionales en materia de libertad de expresión”.
Entre otros aspectos, la ley establece responsabilidades a los intermediarios -lo cual les hace objeto de multas y penas de cárcel si no remueven los contenidos considerados infractores en un lapso de seis horas- y allana el camino para la revocatoria de concesiones a prestadores de servicios de radio, televisión, o Internet (Balbi, 2017). Además de imponer penas excesivas y desproporcionadas, la ley incurre en la falla fundamental que representa la vaguedad de sus términos, al evitar definir qué entiende por “odio”, y carecer de una gradación que permita al operador de justicia una respuesta diferenciada (Espacio Público, 2017).
A MODO DE COROLARIO
La narración que hemos presentado cubre un amplio arco de casi 20 años. Un lapso en el cual el país ha quedado marcado de forma indeleble por cambios políticos que impactaron de manera negativa su economía y el nivel de vida de la población. A finales del año 2017, Venezuela exhibe un 87 % de pobreza, según la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida de la Población Venezolana (Encovi, 2017).
En el ámbito político, Venezuela pasó de ser una democracia participativa (CNRBV, 1999) a experimentar un régimen que en algún momento fue definido como Socialismo del Siglo XXI, y que mutó hasta convertirse en uno abiertamente autoritario (The Economist, 2017).
En lo económico, de la bonanza de los primeros años considerados en este estudio -marcados por los altos precios del petróleo -el país fue progresivamente acusando un grave deterioro en todos los ámbitos y cierra la segunda década de este siglo con el primer episodio de
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hiperinflación del hemisferio occidental desde el colapso de la antigua Yugoslavia (Zambrano en Salmerón, 2017).
Como consecuencia de esta debacle, muchos derechos ciudadanos han quedado seriamente afectados, entre ellos los amparados por el Artículo 19 de la Declaración de los Derechos Humanos concernientes a la comunicación:
Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.
Porque no de otra cosa se trata la restricción del acceso a Internet, sino de la imposibilidad de los ciudadanos de obtener información y de expresarse libremente; en otras palabras, de comunicarse.
En Venezuela, el derecho a la comunicación libre y plural, consagrado en el artículo 58 de la CNRBV, ha sido minado de forma progresiva durante las dos primeras décadas de este siglo. Las estrategias para lograrlo fueron mutando conforme el uso de Internet -como plataforma de comunicación sobre la cual se alzan los medios digitales y las redes sociales -se fue popularizando e instalando en la cotidianidad de los ciudadanos.
En una primera etapa, un régimen con visos de democracia alentó la masificación del acceso a Internet, pero cuando este cambió -y la libertad de expresión se hizo incómoda -esta política se revirtió con base en dos estrategias básicas que actuaron de consuno: reformas legales y medidas económicas.
De las primeras, las legales, sobresale la reforma de la LOTEL; de las segundas, destaca la restricción de la compra de moneda extranjera, a través del control cambiario, y la nacionalización de la mayor empresa de telecomunicaciones del país.
Con las manos en esos dos timones, el régimen -para su consolidación y continuidad- se aseguró el control de las telecomunicaciones, lo que significa, en este siglo, el control de las comunicaciones.
Ese aseguramiento provocó el gradual desmantelamiento de la industria de las telecomunicaciones, tanto del sector público, como del privado. La principal empresa del país pasó de ser una empresa eficiente y rentable a una incapaz de prestar con solvencia sus servicios. Las empresas privadas, obligadas a invertir para mantener y mejorar sus plataformas -pero imposibilitadas para ello -terminaron siendo incapaces de satisfacer una demanda que, paradójicamente, no hace sino crecer.
Debido justamente a esa necesidad intrínseca del ser humano, de comunicarse con libertad, durante el último lapso considerado las iniciativas legales, como la Ley contra el odio, por la convivencia pacífica y la tolerancia, estuvieron claramente dirigidas a promover el miedo y el silencio. La libertad de comunicación que las medidas económicas no terminaron de reducir se amenaza entonces con leyes restrictivas.
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El sistema de controles del gobierno venezolano sobre el acceso a Internet, construido a lo largo de casi dos décadas, es una telaraña que abarca todo. Los controles administrativos de CONATEL sobre el contenido se ven reforzados por el férreo control económico del gobierno, que funciona como mecanismo de presión sobre las empresas de telecomunicaciones (la amenaza perenne de expropiación pendiendo sobre los proveedores como una espada de Damocles; las exorbitantes multas y el control arbitrario sobre el acceso a divisas).
Es fácil desprender, de esta narrativa, que la desinversión -no solo en materia de telecomunicaciones propiamente, sino también en la infraestructura general de servicios que ocasiona apagones eléctricos constantes y fallas de toda índole -ha sido, al mismo tiempo, una consecuencia inevitable de las políticas económicas, pero también una conveniente herramienta al servicio de la censura.
La tercera columna que sostiene este sistema es el control social y policial post hoc a través de mecanismos tecnológicos y de leyes que generan el temor, materializado de manera cada vez más recurrente, de ser arrestado y procesado por crímenes como “traición a la patria” o “discurso de odio”, que son utilizados de manera laxa y flexible por los órganos del poder, y que sirven como elemento de disuasión para desalentar la libre comunicación de los ciudadanos.
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RECOMENDACIONES
• La Constitución venezolana reconoce el derecho a gozar de comunicaciones libres y plurales, así como el derecho de disfrutar servicios que permitan el acceso universal a la información. Es urgente promover políticas públicas que amplifiquen y mejoren el derecho al acceso a internet. Esto debe traducirse en la promoción de un marco legal que favorezca la inversión privada e incentive la competencia en el sector de las telecomunicaciones. Es también urgente proporcionar al órgano regulador en materia de telecomunicaciones de independencia y capacidad técnica que garanticen la administración adecuada del Fondo de Servicio Universal y que refuerce los estándares de neutralidad de la red. Existe una necesidad urgente de implementar un modelo multisectorial de gobernanza de internet en Venezuela, donde el sector privado, la comunidad técnica y la sociedad civil puedan participar del debate en lugar de dejar todas las decisiones en manos del poder Ejecutivo.
• Es urgente reformar el marco legal que regula los contenidos en internet en Venezuela, con la finalidad de proteger las libertades de expresión y comunicación y la privacidad de los datos personales que fluyen en el espacio digital. La combinación actual de regulaciones que permiten a las autoridades restringir el contenido de internet y el libre flujo de información, junto a la ausencia de cualquier marco legal para la protección de datos personales, ha creado un entorno de vigilancia donde es fácil “enfriar” la libertad de expresión, dañando gravemente el entorno necesario para una sociedad democrática.
• Consideramos urgente que la sociedad civil en Venezuela y en América Latina comience a considerar el derecho de acceso a internet no solo un derecho económico, sino una precondición fundamental para la libertad de expresión, el acceso a la información y la participación política en una sociedad democrática. Por ende, consideramos urgente que la sociedad civil, los gobiernos, las compañías de telecomunicaciones y los organismos internacionales de derechos humanos trabajen juntos en el desarrollo de un conjunto de estándares que califiquen el derecho de acceso a internet y permitan a los defensores de derechos humanos visibilizar las violaciones contra este derecho en referencia a un marco estandarizado de cumplimiento.
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