Por qué el control del tabaco no perjudica a los agricultores

Por qué el control deltabaco no perjudica a losagricultoresDesvinculando el consumo interno de

cigarrillos de la producción de hoja de tabaco

Autores: Maryam Mirza, Germán Rodríguez-Iglesias

y Evan Blecher

Cita sugeridaMirza M., Rodríguez-Iglesias G., Blecher E., Por qué el control del tabaco no perjudica a losagricultores: desvinculando el consumo interno de cigarrillos de la producción de hoja detabaco. Un Reporte de Tobacconomics. Chicago, IL: Tobacconomics, Health Policy Center,Institute for Health Research and Policy, University of Illinois at Chicago, 2019.www.tobacconomics.org

AutoresEste Reporte fue escrito por la Dr. Maryam Mirza, Economista del Health Policy Center,University of Illinois at Chicago; Maestro German Rodríguez-Iglesias, Economista del HealthPolicy Center, University of Illinois at Chicago y el Dr. Evan Blecher, Economista Sénior delHealth Policy Center, University of Illinois at Chicago. La revisión fue realizada por el Dr.Jeffrey Drope, Vicepresidente científico de Investigación sobre políticas económicas y de saludde la Sociedad Americana del Cáncer y el Dr. Grieve Chelwa, Profesor Senior de Economía dela Universidad de Ciudad del Cabo, Sudáfrica.

El presente Reporte ha sido financiado por Bloomberg Philanthropies.

Sobre Tobacconomics Tobacconomics es el resultado de la colaboración de destacados investigadores que desde hacecasi treinta años estudian los aspectos económicos de las políticas de lucha contra el tabaco. Elequipo se dedica a facilitar a investigadores, defensores y responsables políticos el acceso a losmejores y más recientes trabajos de investigación sobre qué funciona, o no funciona, a la horade reducir el consumo de tabaco y sus repercusiones en nuestra economía. Como programa dela University of Illinois at Chicago, Tobacconomics no está vinculado a ningún fabricante detabaco. Visite www.tobacconomics.org o síganos en Twitterwww.twitter.com/tobacconomics.

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Sección I

Introducción

Los cigarrillos fabricados comenzaron a producirse y afumarse ampliamente en el siglo XIX, lo que dio lugar aun cambio importante en el consumo mundial detabaco. Hoy en día, la inmensa mayoría del tabaco seconsume fumando cigarrillos fabricados. A nivel global,la prevalencia del tabaquismo aumentó de maneraconstante entre los hombres y más tarde entre lasmujeres, esto fue así en países de ingreso alto hasta ladécada de 1960, cuando los riesgos para la salud y lasconsecuencias del tabaquismo se dieron a conocerampliamente. Lo que dio lugar a una disminución de laprevalencia del tabaquismo en los países de ingresoalto, pero no se tradujo directamente en unadisminución de las ventas de cigarrillos a nivel mundial,ya que estas disminuciones se vieron contrarrestadaspor los aumentos de la prevalencia en los países deingreso bajo y países de ingreso mediano bajo,combinadas con los grandes aumentos en la poblaciónmundial.

En años más recientes, la disminución de la prevalenciadel tabaquismo ha continuado de manera acelerada enpaíses de ingreso alto, y en los países de ingresomediano bajo (PIMB), ha comenzado a disminuir.Como resultado, el número de fumadores adultostambién ha caído, de 1 139 millones en 2007 a 1 125millones en 2015 debido a una disminución de laprevalencia del tabaquismo en adultos del 23,5 % al20,5 %, a pesar de que la población mundial aumentódurante ese período. Además, los datos de Euromonitormuestran que las ventas mundiales de cigarrillosalcanzaron un máximo de 5,5 billones de cigarrillosanuales en 2012 y disminuyeron a 5,1 billones en 2016.Sin embargo, como se describe en este documento, ladisminución del consumo de tabaco, medida a través dela prevalencia del tabaquismo y las ventas de cigarrillos,no coincide con las tendencias de la producción de hojade tabaco que alcanzó su punto máximo hace más de 20años (en la década de 1990).

Gran parte de la disminución del consumo de tabaco sele atribuye a las políticas de control que reducen sudemanda. Estas intervenciones de políticas públicas sedieron primero en los países de ingreso alto, pero hanlogrado un mayor impulso desde la adopción y puestaen vigor del Convenio Marco para el Control del Tabaco(CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS)en 2005 (véase el anexo). El CMCT también reconoce la

necesidad de promover alternativas económicamenteviables a la producción de la hoja de tabaco.

La industria tabacalera y sus representantes,aparentemente en el interés de los agricultores detabaco, argumentan con frecuencia que las políticas decontrol del tabaco que conducen a una disminución delconsumo nacional crearán una “crisis en el sustento” delos agricultores de tabaco al reducir la demanda de lahoja de tabaco (Lencucha et ál., 2016). Estosargumentos se refieren principalmente a losagricultores de los PIMB, en los que actualmente secultiva la mayoría del tabaco a nivel mundial. Estanarrativa confronta a la salud pública contra laeconomía, donde invariablemente la salud pública esuna consideración menos importante (Labonté et ál.,2018).

Este documento examina la cadena de suministro deltabaco y las tendencias recientes que pueden informar alas políticas públicas de control del tabaco, abordandoespecíficamente los argumentos en contra de estas enrelación con su cultivo.

El cultivo del tabaco forma parte de una cadena desuministro mucho más grande y compleja. El tabaco esuna industria integrada verticalmente que se centra enun pequeño número de corporaciones multinacionalesaltamente concentradas y en el gran monopolio estatalde China, las que realizan las funciones de fabricación,comercialización, creación de marcas y coordinación dela cadena. Este documento describe tres tendenciasimportantes en la cadena de suministro durante lasúltimas dos décadas. En primer lugar, la ubicación delas fuentes de los cultivos de tabaco se ha desplazado delos países de ingreso alto a los PIMB. En segundo lugar,existe una tendencia hacia la consolidación entre loscomerciantes y productores de la hoja de tabaco: doscomerciantes y cinco productores dominan el mercadomundial. En tercer lugar, los sistemas de compra dehoja de tabaco están pasando de las licitaciones a losacuerdos agrícolas por contrato directo.

La Sección II examina el desplazamiento de lospatrones de suministro desde países de ingreso altohacia los PIMB. Más del 90 % de la hoja de tabacomundial se cultiva actualmente en los últimos,predominantemente en China. Este cambio en lacadena de suministro a lo largo de varias décadas hadesvinculado el consumo nacional de tabaco delsuministro nacional de la hoja. Muchos de losprincipales países que cultivan tabaco son exportadoresnetos de hoja. En la mayoría de los países productores,


los agricultores producen principalmente para losmercados mundiales; por lo tanto, la demanda y losprecios de sus productos no se ven afectados por laspolíticas nacionales de reducción de la demanda.

La Sección III analiza las implicaciones de la crecienteconcentración entre los mercados de la hoja de tabaco ylos productores. La tendencia a una consolidacióncreciente entre las empresas les da a los comerciantesde hoja y a los productores de tabaco un podermonopsónico como compradores y debilita la posiciónde negociación de los agricultores. La desigualdad de ladinámica entre compradores y agricultores se complicaaún más por el aumento de los acuerdos agrícolas porcontrato directo, en los que los agricultores recibeninsumos y créditos para producir cantidades y calidadesespecíficas a precios fijos. Estas prácticas perpetúan ladependencia económica de las empresas tabacaleras yreducen los ingresos de los agricultores de tabaco encomparación con los que no lo cultivan. Estedesequilibrio en el poder de mercado esparticularmente evidente en los PIMB que están muyconcentrados en la producción de hoja de tabaco.

La Sección IV presenta tres ejemplos de paísesadaptándose a los cambios en la cadena de suministro.La Sección IV.A presenta el caso práctico brasileño quemuestra la desvinculación entre las políticas locales decontrol del tabaco y su producción nacional dirigida a lademanda mundial. Este caso práctico examina unapolítica integral de control del tabaco y un alto aumentode los impuestos a estos productos. La Sección IV.Bmuestra cómo el sustento de los agricultores está siendomoldeado por programas que fomentan cultivosalternativos en Turquía. La Sección IV.C muestra laposición dominante de China en el mercado mundialdel tabaco siendo (simultáneamente), un granproductor, gran exportador y el importador de hoja detabaco más importante, así como uno de los principalesproductores de cigarrillos en el mundo.

Por último, se concluye en la sección V.

Sección II

La desvinculación entre la demandainterna de productos de tabaco y elsuministro interno de hoja de tabaco

En los principales países productores de hoja de tabaco,su cultivo (suministro interno) está orientado hacia elmercado internacional (demanda mundial de tabaco).

La producción de tabaco se puede dividir en tresactividades de amplio alcance, cada una de ellas condiferentes requerimientos tecnológicos y con distintovalor agregado al proceso en general. La primera etapaes la agricultura, también conocida como cultivo ycurado, que es un proceso de mano de obra intensivaque requiere condiciones biofísicas específicas. Estaetapa provee el principal insumo en forma de tabaco sinprocesar. La segunda etapa es el procesamientoprimario, que consiste en el corte y desvenado de lahoja. Esta etapa proporciona el insumo intermedio enforma de tabaco procesado u hoja de tabaco. Porúltimo, la tercera etapa es el segundo procesamiento oproducción, que emplea tecnología y conocimientos deun nivel más alto y transforma a los insumos enproductos finales, es decir, productos de tabaco enforma de cigarrillos, tabaco para mascar, etc. (Goger etál., 2014).

Esta estructura de insumo-producto de la produccióndel tabaco tiene una característica distintiva: lasactividades de producción se pueden dividir entrediferentes empresas y distribuirse geográficamente,cada una de ellas a una ubicación que se ajuste a susrequerimientos. Por ejemplo, la mayoría de lasempresas que se dedican actualmente al cultivo, sonpequeños agricultores que producen tabaco sinprocesar en granjas familiares con un promedio demenos de una hectárea ubicadas en PIMB. Dado que eltabaco sin procesar es un producto semiperecedero yrequiere una producción primaria relativamente rápida,la segunda etapa se realiza generalmente eninstalaciones que se ubican en países productores dehoja de tabaco. La producción es un proceso de “graninversión de capital, susceptible a la calidad, ymecanizado” y utiliza el tabaco curado como insumo(que puede almacenarse durante períodos más largosen condiciones adecuadas y comercializarse), y estasinstalaciones se encuentran principalmente en países deingreso alto (Goger et ál., 2014).

La actual distribución geográfica de las actividades deproducción del tabaco representa un desplazamientosignificativo que se ha venido dando en las últimas dosdécadas: la ubicación de las fuentes de los cultivos detabaco se ha desplazado de los países de ingreso alto alos PIMB, mientras que las principales instalaciones deproducción han permanecido generalmente en lospaíses de ingreso alto (Goger et ál., 2014).

La Figura 1 muestra el volumen de producción de hojade tabaco entre los países de ingreso alto y los PIMB


entre 1991 y 2016. China, de forma abrumadora, es elmayor productor y se muestra por separado. Entérminos generales, la producción de la hoja de tabacocreció de manera consistente, pasando de 3 600millones de toneladas anuales en 1961 a un puntomáximo de casi 8 900 millones de toneladas en 1997.La producción disminuyó a un nivel relativamente bajode 6 000 millones de toneladas en 2003, y luego serecuperó a 7 600 millones de toneladas en 2013, ydesde entonces, ha disminuido cada año. En 1961, lospaíses de ingreso alto producían 1 500 millones detoneladas anuales, es decir, el 47 % de la producciónmundial, y para 2016 esta cifra había disminuido en dostercios hasta alcanzar los 500 millones de toneladasanuales, es decir, solo el 8 % de dicha producción. En1961, los PIMB produjeron 2 100 millones de toneladasanuales, de las cuales solo China produjo 400 millonesde toneladas, es decir, el 18 %. Para el 2016, laproducción ascendió a 6 100 millones, de los cualesChina produjo 2 800 millones, es decir, el 46 %.

La Figura 2 muestra la proporción de la producción dehoja de tabaco de los once principales productores entre1992 y 2016. La figura muestra que el cultivo del tabacoestá altamente concentrado en un pequeño grupo depaíses. China sigue siendo el principal productor alrepresentar aproximadamente el 42 % de la producción

mundial, mientras que la India y Brasil le siguen comosegundo y tercer productor en 2016, con un 11 % y un 10%, respectivamente. La Tabla 1 muestra los datos demanera ligeramente diferente, mostrando laclasificación de los diez países de mayor producción en1992 y 2016. Los tres países de ingreso alto dentro delgrupo en 1992 han descendido en la clasificación, y doshan salido por completo (Grecia e Italia). EstadosUnidos (EE. UU.) continúa siendo el único país deingreso alto que forma parte de los diez principalesproductores a nivel mundial en 2016. Grecia e Italia hansido reemplazados por PIMB que han subido en lasclasificaciones, como Indonesia y Malaui.

Sin embargo, las ubicaciones de las instalaciones deproducción no han experimentado ningún cambiosignificativo. Los países europeos, como Alemania y losPaíses Bajos, que históricamente han actuado comopaíses productores prominentes, han conservado susinstalaciones de producción de tabaco y siguen siendolos principales exportadores y reexportadores decigarrillos y otros productos de tabaco (Goger et ál.,2014). Entre los diez principales países productores decigarrillos de 2016 estaban Alemania, Polonia y Rusia,mientras que China continúa teniendo la mayorparticipación en la producción, con un 42,6 % en elmismo año (Euromonitor, 2017).

Figura 1Producción de hoja de tabaco en países de ingreso alto, PIMB y China, de 1961 a 2016

Origen: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2017 (FAO, 2017)

10,000,000

9,000,000

8,000,000

7,000,000

6,000,000

5,000,000

4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

0

Ho

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ton

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Países de ingreso alto Países de ingreso mediano bajo (no incluye a China) China

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

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2011

2013

2015


El cambio en los patrones de suministro y lacreciente participación de los PIMB en laproducción de hoja de tabaco son en parte elresultado de un proceso mundial de liberalizacióndel comercio en la década de 1980 que indujocambios drásticos en muchas industrias yregiones. Este cambio refleja los patrones dereestructuración del comercio mundial queacompañó al creciente volumen de comercio,desintegrando el proceso de producción endiferentes partes y ubicando estas partes endiferentes países (Feenstra, 1988). Estos cambiosmarcaron el inicio de una nueva fase decrecimiento de las exportaciones en los PIMB quecondujo a la expansión de las actividades deproducción orientadas a la exportación deproductos como el tabaco (Milburg, 2004).

Otros factores también contribuyeron al aumentode la producción de tabaco en los PIMB. Loscostos de producción son relativamente bajos enestos países en comparación con los de ingresoalto debido a la mano de obra barata y a losentornos regulatorios menos estrictos. Además,muchos gobiernos de estas regiones tambiénproporcionaron apoyo para propiciar laproducción de tabaco; y en muchos países, sigue

Figura 2Participación en la producción de hoja de tabaco de países prominentes, de 1991 a 2016


100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Todos los demás países

Zambia

Brasil

Argentina

Zimbabue

India

Tanzania

Indonesia

China Bangladesh

Pakistán

Estados Unidos

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1999

1998

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Tabla 1Los diez principales productores dehoja de tabaco en 1992 y 2016 y suparticipación en la producción mundial

Origen: Organización de las Naciones Unidas para laAlimentación y la Agricultura, 2017 (FAO, 2017)Nota: los PIMB se indican con un asterisco.

1992 Participación 2016 Participación

China* 42,0 % China* 42,1 %

Estados Unidos 9,4 % India* 11,4 %

India* 7,0 % Brasil* 10,1 %

Brasil* 6,9 % Estados Unidos 4,3 %

Turquía* 4,0 % Indonesia* 2,9 %

Zimbabue* 2,5 % Zimbabue* 2,6 %

Grecia 2,2 % Zambia* 1,9 %

Italia 1,8 % Pakistán* 1,7 %

Malaui* 1,5 % Tanzania* 1,5 %

Filipinas* 1,4 % Argentina* 1,4 %


Figura 3Principales exportadores de hoja de tabaco por volumen, 2014

Origen: Base de datos Comtrade (Naciones Unidas, 2017)

50

250

200

150

100

0

350

450

500

Mill

on

es d

e kg

de

tab

aco

Brasil

MalauiIndia

China

Estados U

nidos

Zimbabu

e

Bélgica

Tanza

nia

Turq

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Mozambique

Alemania

Argentin

a

Países B

ajos

Filipinas

Grecia

Indonesia

Bulgaria

Zambia

España

300

400

Figura 4Principales importadores de hoja de tabaco por volumen, 2014


50

250

200

150

100

0Mill

on

es d

e kg

de

tab

aco

Federación R

usaChina

Alemania

Bélgica

Estados Unidos

Países Bajos

Francia

Polonia

Indonesia

Turquía

Emiratos Árabes U

nidos

Japón

Malasia

Rep. de Corea

Ucrania

Paraguay

Egipto

Filipinas

Vietnam

Rumania

siendo considerado un cultivo rentable. Por ejemplo, losgobiernos de la región africana afirman que el cultivo detabaco mitiga la pobreza entre los agricultores alproporcionarles empleo y pagos en efectivo (Hu y Lee,

2015). Por otra parte, el apoyo a la producción de tabacoen los países de ingreso alto se ha debilitado en eltiempo. Por ejemplo, en los Estados Unidos y en laUnión Europea, las políticas recientes han dado lugar a


Tabla 2Exportaciones netas de hoja de tabacocomo porcentaje de la producciónmundial por país, 2014

Origen: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación yla Agricultura, 2017 (FAO, 2017) y Base de datos Comtrade(Naciones Unidas, 2017)

País 2014

Brasil 4,1 %

Malaui 2,2 %

India 2,0 %

Zimbabue 1,2 %

Tanzania 0,7 %

Mozambique 0,5 %

Argentina 0,5 %

Italia 0,5 %

Zambia 0,3 %

Uganda 0,2 %

Exportaciones netas / Producción mundial de tabaco 12,0%

Tabla 3Importaciones netas de hoja de tabacocomo porcentaje de la producciónmundial por país, 2014

Origen: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación yla Agricultura, 2017 (FAO, 2017) y Base de datos Comtrade(Naciones Unidas, 2017)

País 2014

Federación Rusa 1,9 %

Alemania 1,0 %

Francia 0,7 %

Polonia 0,7 %

Bélgica 0,6 %

Indonesia 0,6 %

Malasia 0,5 %

Emiratos Árabes Unidos 0,5 %

Países Bajos 0,4 %

Japón 0, %

Exportaciones netas / Producción mundial de tabaco 7,2 %

una disminución del número de agricultores (ComisiónEuropea, 2015; Vargas y Campos, 2005).

En consecuencia, en la mayoría de los países, la hoja detabaco ahora se produce para los mercados mundiales.La Figura 3 muestra las exportaciones totales de hoja detabaco por volumen de los 20 países de mayorexportación en 2014, y la Figura 4 muestra lo mismo,pero para las importaciones totales. Brasil, Malaui,India, China y Estados Unidos son los mayoresexportadores de hoja de tabaco, siendo Estados Unidosel único país de ingreso alto. Por el contrario, cuatro delos cinco mayores importadores pertenecen a esaclasificación, siendo China el único PIMB entre losprincipales cinco.

En particular, pocos de los principales paísesexportadores son también de los principalesimportadores. Las exportaciones de tabaco de un paísse pueden distinguir como exportaciones de tabaconacional y exportaciones de tabaco extranjero. Lasegunda clase se conoce generalmente como

reexportaciones (exportaciones de tabaco extranjerodesde el mismo Estado al que se importóanteriormente). Los datos de exportación de Comtradecontienen tanto las exportaciones de bienes nacionalescomo las de bienes extranjeros. Bélgica es el único delos principales exportadores que no es un granproductor; pero sí es uno de los principalesimportadores y, por lo tanto, es probable que reexportela hoja de tabaco.

Al considerar las exportaciones netas, China, losEstados Unidos y la mayoría de los países europeos noson exportadores netos o exportadores netossignificativos. La mayoría de los exportadores netos dehoja de tabaco son PIMB, y la mayoría se encuentran enÁfrica. En 2014, los diez principales exportadores netosde hoja de tabaco representaban aproximadamente el12 % de la producción mundial (Tabla 2). El único paísde ingreso alto de este grupo es Italia. Por otra parte, enel mismo período, los diez principales importadoresnetos de hoja de tabaco representaronaproximadamente el 7 % de la producción mundial.


Casi todos los importadores netos son países de ingresoalto, siendo Indonesia una excepción notable (Tabla 3).

Nótese que en algunos países, las exportaciones netassuperan el 100 % de la producción total. Esto se puedeexplicar en parte por el almacenamiento y elcontrabando de tabaco crudo. Por ejemplo, loscomerciantes de tabaco en Malaui plantean queUniversal Leaf Tobacco (ULT) y Alliance OneInternational compraron tabaco crudo de contrabandode sus países vecinos, Zambia y Mozambique (Otanez,Mamudu y Glanz, 2007). Entre 2004 y 2014, enpromedio, más del 100 % de la producción de tabacocrudo de Malaui, el 94 % de Zimbabue y el 87 % deItalia fueron exportaciones (netas). En el caso deGrecia, Brasil, Argentina y Zambia, las exportacionesnetas representaron más del 50 % de la producciónlocal total.

La principal consecuencia de la tendencia descrita aquíarriba es que la producción de la hoja de tabaco ya no sedetermina únicamente por la demanda interna. Enpocas palabras: se trata principalmente de un cultivo deexportación. La producción se concentra en unoscuantos PIMB y se exporta a los países de ingreso alto,donde se ubican la mayoría de las unidades deproducción de tabaco. Sin embargo, China, el productormás grande, es una de las excepciones a esta tendencia,

ya que allí la hoja de tabaco se produce para produccióny consumo internos.

La demanda de hoja se deriva principalmente de lademanda mundial de productos de tabaco, de los cualeslos más importantes son los cigarrillos.Aproximadamente el 80 % de la hoja de tabaco seutiliza en la fabricación de dicho producto. La Figura 5muestra las ventas mundiales de cigarrillos, queaumentaron de forma constante durante los años 90 yprincipios de la década del 2000, alcanzando unmáximo de casi 6 billones de cigarrillos en 2012, y sehan mantenido relativamente estables desde 2008. Sinembargo, desde 2012, las ventas mundiales decigarrillos han caído a 5,5 billones de unidades en 2016.Nótese que es la primera disminución consistente ysignificativa en las ventas de este producto en muchosaños.

La demanda de cigarrillos y de otros productos detabaco procesado se determina por factores de precio yotros ajenos a este. El precio ha demostrado ser eldeterminante clave del consumo y el abandono delhábito de fumar (Chaloupka, Straif y Leon, 2011;Chaloupka y Warner, 2000; Jha, 2014 #451 Jha y Peto,2014; Instituto Nacional del Cáncer de Estados Unidosy la Organización Mundial de la Salud, 2016;Organización Mundial de la Salud, 2010). Los factores

Figura 5Ventas mundiales de cigarrillos, 1990-2014

Origen: Producción de cigarrillos 1961-2004 según datos del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA, porsus siglas en inglés). Producción de cigarrillos 2005-2016, según datos de Euromonitor.

2

2.5

3

3.5

4

4.5

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6

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Producción de cigarrillos (unidades)

201620112006200119961991198619811976197119661961


determinantes ajenos al precio pueden incluir causantesindividuales, sociales, ambientales y/o culturales. Porejemplo, un determinante clave es el ingreso personaldel consumidor. Además, una variedad de otros factorespuede afectar la demanda de cigarrillos y otrosproductos de tabaco, incluyendo el estatussocioeconómico, los gustos y la publicidad y otrasactividades promocionales.

La demanda de la hoja de tabaco es una demandaderivada del consumo de tabaco procesado. En otraspalabras, la demanda de cigarrillos y otros productos detabaco procesado, junto con otros factores como lautilización de tecnología en el procesamiento de la hoja,la popularidad de los cigarrillos con filtro y la reducciónde la cantidad de hojas que se utiliza para fabricarcigarrillos, determinan la demanda de la hoja de tabaco.Los avances en la tecnología de producción han hechoque se necesiten menos materias primas para producirla misma cantidad de cigarrillos. En la actualidad seutiliza entre un 15 % y un 20 % menos de hojas detabaco en la producción de estos (FAO, 2003). Elaumento de la popularidad de los cigarrillos con filtrotiene una repercusión similar: la longitud es la mismaque la de los cigarrillos sin filtro, entonces se consumeuna menor cantidad de tabaco en los cigarrillos confiltro, lo que afecta a la demanda de la hoja de tabaco(Chaloupka, 2015).

Los precios que reciben los agricultores por susproductos, conocidos como precios a pie de explotacióno precios del productor, son otro elemento importanteque determina la producción de la hoja de tabaco. Estosprecios varían de un país a otro dependiendo de dosfactores principales: en primer lugar, las condicionesdel mercado internacional como se discutióanteriormente, es decir, la oferta y la demanda mundialde la hoja de tabaco; y en segundo lugar, los sistemas demercado regionales y locales, tales como la estructurade mercado de las empresas compradoras de esta hoja,la posición negociadora resultante de los agricultores ylos subsidios de apoyos gubernamentales. Lasestadísticas muestran que los precios del productor enlos cinco principales países productores cayeron en ladécada de 1990; sin embargo, ha habido un aumentoconstante desde 2002 (FAOSTAT, 2017). Además, losprecios del productor en los PIMB sonsignificativamente inferiores en comparación con los delos países de ingreso alto, y las estadísticas muestranque, en promedio, los pequeños agricultores de tabacotienden a recibir precios más bajos (a veces, el tabaco delos pequeños agricultores se clasifica en categorías

inferiores). Como se ha señalado anteriormente, losbajos precios del productor son una de las principalesrazones que propician el desplazamiento de lospatrones de suministro desde países de ingreso altohacia los PIMB.

En resumen, la demanda interna de productos detabaco se determina por factores ajenos a la producciónlocal de la hoja de tabaco, que, a su vez, se determinapor las condiciones del mercado mundial, la capacidadtecnológica de cada país y otros factores, como laestructura del mercado regional y local y el apoyogubernamental.

Sección III

La creciente concentración de mercado enla industria tabacalera y las posiciones denegociación asimétricas entre los pequeñosagricultores y las empresas de hoja detabaco y manufactura

La descripción de la producción de tabaco en la SecciónII identificó a los principales actores involucrados encada etapa de la cadena de suministro del tabaco: i)agricultores, que cultivan y curan el tabaco; ii) losprocesadores primarios, comúnmente conocidos comocomerciantes de la hoja de tabaco o intermediarios, quela cortan, desvenan y almacenan; y iii) los productores,que transforman la hoja en productos de tabaco y llevana cabo las funciones de comercialización, creación demarca y coordinación de la cadena. En muchos países,una entidad puede realizar más de una actividad. Porejemplo, en Indonesia, la mayoría de los agricultorestambién son procesadores primarios (Drope et ál., 2017).

En general, la industria tabacalera está altamenteconcentrada. Un número pequeño de compradores dehoja y de empresas productoras de tabaco poseen unalto grado del poder de mercado. En la actualidad, elmercado mundial de la hoja de tabaco (que seencuentra en la segunda etapa) está representadoprincipalmente por un número pequeño de empresasmultinacionales. Las dos más grandes, ULT y AllianceOne International, controlan una parte sustancial delmercado mundial (Goger et ál., 2014). Por ejemplo,estas dos compañías representan el 62 % del total de lascompras de tabaco de Imperial Tobacco. ULT tambiénafirma que maneja entre el 20 % y el 30 % de la hoja detabaco brasileña y entre el 35 % y el 45 % de la de África(Silveira y Dornelles, 2010).


A principios de los años 90, ocho empresas dominabanel mercado mundial de la hoja. A través deadquisiciones y fusiones, ese número ha disminuido atres multinacionales. La Figura 6 muestra estaconsolidación a lo largo del tiempo. En 1993, ULTadquirió Casalee. En 1995, Dibrell Brothers yMonk/Austin se fusionaron y crearon DIMON. En 1997,DIMON adquirió Intabex mientras que StandardCommercial adquirió el 75 % de las operaciones de hojade Meridional en Brasil. En 1997, tres grandescorporaciones multinacionales estadounidenses (ULT,Standard Commercial Corporation y DIMON)controlaban las actividades de compra, procesamiento ycomercialización de la mayoría de las variedades dehojas de tipo Virginia y Burley, mientras que lacompañía turco-americana, Socotab, se especializó soloen la comercialización de tabaco (Hammond, 1998). En1998, ULT y Socotab completaron la creación de unaasociación que fusionaba sus negocios de hoja de tabacooriental. En 2005, el segundo y tercer mayorcomerciante internacional de hoja, DIMON y StandardCommercial, se fusionaron creando Alliance OneInternational.

En el segmento de producción, que se encuentra en latercera etapa, más de cuatro quintas partes delmercado, está en manos de cinco empresasmultinacionales, alcanzando aproximadamente un 85%

de participación de mercado (en volumen). ChinaNational Tobacco Corporation domina con unaparticipación del 42,4 %, seguida de Phillip MorrisInternational (14,1 %), Japan Tobacco International(11,7 %), British American Tobacco (11,6 %) e ImperialTobacco Group PLC (5,7 %) (IBIS World IndustryReport, 2016).

Al igual que el mercado mundial de la hoja, el mercadode la producción también ha experimentado nivelescrecientes de concentración en las últimas dosdécadas. Por ejemplo, Philip Morris Internationaladquirió empresas en Australia, Canadá, Colombia,Jordania, Nueva Zelanda y Sudáfrica, tambiénadquirió participaciones mayoritarias en México yPakistán y estableció empresas conjuntas en Vietnamy Filipinas; British American Tobacco adquirióempresas en Colombia, Indonesia y Turquía; mientrasque Japan Tobacco Inc. adquirió la empresamultinacional Gallaher, así como empresas en Sudán ySudán del Sur.

La tendencia a la alza de la integración vertical dentrode las empresas multinacionales de producción detabaco complica aún más la dinámica de las fusiones yla concentración del mercado. En muchos países,además de ULT y Alliance One International, lascompañías multinacionales de producción de tabaco

Figura 6Cronología de la consolidación de comerciantes

Origen: Universal Leaf Tobacco (2005)

2003 2004 200520022001200019991998199719961995199419931992

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Alliance One

Meridional

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DIMON

ULT ULT


también han establecido operaciones en la segundaetapa, ya sea a través de subsidiarias de su propiedad ode empresas conjuntas, que les permiten obtener lahoja de tabaco directamente de los agricultores. Porejemplo, tanto Philip Morris International como ChinaNational Tobacco Company establecieron empresasconjuntas con Alliance One International paraadministrar a compradores por contrato, así como elprocesamiento primario en Brasil. Japan Tobacco Inc.adquirió comerciantes de hoja en África, Asia y AméricaLatina, y estableció empresas conjuntas con los mismosen Estados Unidos (Silveira y Dornelles, 2010).Además, las empresas multinacionales de producciónde tabaco están estableciendo cada vez más acuerdos desuministro directo con los agricultores (detalles acontinuación). Por ejemplo, en Malaui, alrededor deuno de cada cuatro agricultores que operan bajoacuerdos de suministro informaron haber trabajado conJapan Tobacco International (Makoka et ál., 2016) y enKenia, más de la mitad informó haber trabajado conBritish American Tobacco (Magati et ál., 2016). Laintegración vertical de las compañías productoras detabaco está exprimiendo a los comerciantes de hoja máspequeños, reduciendo la competencia en la segundaetapa y conduciendo a una concentración y a un poderde mercado aún mayores en el mercado de la hoja(Goger et ál., 2014).

La teoría económica sugiere que la crecienteconsolidación entre las empresas les da a loscomerciantes de hoja y a los productores de tabaco unpoder monopsónico como compradores de hoja detabaco, lo que debilita la posición de negociación de losagricultores. La mayoría de las operaciones de cultivo,que se encuentra en la primera etapa, se puedenclasificar en tres categorías principales: los pequeñosagricultores, que cultivan tabaco individualmente o engrupo; agricultores con fincas propias o rentadas, que lohacen en grandes fincas; y agricultores contratados, quecultivan en tierras rentadas. La mayoría de estasoperaciones la realizan pequeños agricultores, quecultivan tabaco en granjas familiares con un promediode menos de una hectárea. En consecuencia, el aumentodel poder monopsónico disminuye la posibilidad de quelos agricultores puedan recibir mejores precios.

Históricamente, las licitaciones eran el principalmecanismo para la adquisición de tabaco en la industria.Los agricultores llevaban su cultivo al mercado devalores después de la cosecha, y el cultivo se clasificaba yse vendía al mejor postor. En los últimos años, lasempresas multinacionales productoras de tabaco han

ido estableciendo poco a poco filiales que operan comocompradoras de hoja de tabaco y estableciendo acuerdosde suministro directo con los agricultores a través decontratos. Los sistemas basados en contratos también seutilizan cada vez más por los comerciantesindependientes de hojas (Goger et ál., 2014).

Aunque los términos exactos del contrato varían según elcontexto, los sistemas agrícolas basados en este métodosuelen ser un medio de coordinación vertical entre losagricultores y las empresas contratantes (productoras detabaco o comerciantes de hojas), en donde las últimas lesproveen a los primeros los insumos, como semillas,fertilizantes, etc., sin necesidad de un pago inicial; lesprestan asistencia técnica a través de equipos desupervisión y capacitación de parte de la empresa; lesconceden créditos y fungen como intermediarios entrelos agricultores y los bancos para la obtención depréstamos; y les proveen transportación a los almacenesy plantas procesadoras de tabaco. Las empresas tambiénse reservan el derecho de rechazar las cosechas que nocumplan con los estándares. Los agricultores, a cambio,se comprometen a seguir el asesoramiento técnico y elesquema de clasificación de precios establecido por laempresa contratante y a venderles la totalidad del cultivoal momento de la cosecha.

Con respecto a la cadena de suministro de tabaco,Goger et ál., (2014) señalan que, desde la perspectiva delas multinacionales tabacaleras, los acuerdos decontratos agrícolas son motivados en gran medida porquerer tener un mayor control sobre sus redes desuministro y de garantizar el control de calidad en esaparte de la cadena. La integración vertical y losacuerdos agrícolas por contrato ponen básicamente elsuministro de materias primas bajo el control de lasempresas productoras de tabaco, sin la necesidad deasumir los costos o los riesgos que conlleva laproducción. Los acuerdos agrícolas por contratopermiten a las empresas tabacaleras controlar tanto lasvariedades de tabaco que se producen a nivel local,como la calidad y los costos de la producción. Lasempresas contratantes evitan involucrarse directamenteen la producción y asumen el riesgo de procesar ycomercializar el producto final, mientras que losagricultores reciben créditos, asesoría técnica y acceso alos mercados asumiendo los riesgos asociados con laproducción (Glover, 1984). Desde la perspectiva de losagricultores, la volatilidad de los precios de la hoja detabaco y la necesidad de liquidez los llevanfrecuentemente a preferir estos acuerdos. Los acuerdospor contrato les permite a los agricultores acceder a


servicios financieros en un contexto de mercados decrédito ineficientes o ineficaces (Moyo, 2014).

La evidencia sugiere que las condiciones que se lesofrece a los agricultores por parte de las empresastabacaleras se han convertido en un fuerte mecanismopara aumentar la dependencia de los agricultores altabaco. Aunque los agricultores reciben materiasprimas y asesoría técnica y se les asegura la venta de sucultivo, por medio del contrato se les restringe laposibilidad de sembrar cultivos alternativos o devenderle su cosecha a otros compradores para obtenermejores precios. Por ejemplo, los estudios realizados enlos PIMB muestran que los comerciantes de hoja detabaco les conceden más crédito a los pequeñosagricultores al inicio de la temporada que lo que paganpor su cosecha (Clay, 2004), lo que aumentaindirectamente la dependencia de los agricultores altabaco. Estudios realizados en Brasil muestran que encasos de eventos inesperados los agricultores estánatados en ciclos de sometimiento por deudas: lasempresas tabacaleras promovieron de forma agresivalos acuerdos por contrato y proporcionaron insumos yfacilidades de crédito. Cuando las empresas rechazabanuna cosecha por estar por debajo de los estándares alfinal de la temporada, a los agricultores se les ofrecíanmás adelantos de efectivo para cubrir los costos. Por lotanto, estos deben regresar a la producción de tabacopara pagar la deuda del año anterior (Geist, Chang,Etges y Abdallah, 2009; Vargas y Bonato, 2007). EnVietnam, los agricultores que no pueden vender toda suproducción quedan endeudados debido al alto costo ycantidad de insumos utilizados para producir la cosecha(Nguyen y Hoang Van M., 2009). En Bangladesh, lospequeños agricultores bajo contrato, a pesar de serdueños de sus tierras, no pueden cambiar a cultivosalternativos a causa de su endeudamiento (Akhter,Buckles y Tito, 2014). Estudios realizados en otrospaíses, como Kenia (Kibwaje et ál., 2009) y Uganda(Leppan et ál., 2014), relatan experiencias similares.

Los costos de producción para los agricultores tambiénsuperan los beneficios de usar mano de obra, incluso lamano de obra doméstica. La industria tabacalerapromueve la agricultura por contrato, afirmando queresulta en ingresos más altos y predecibles para losagricultores. Goma, et ál. (2015) presentan lasestimaciones de ingresos de los agricultores de tabacoque han firmado contratos con empresas que compranhoja en Zambia. Su investigación muestra que lamayoría de estos agricultores están operando conpérdidas netas después de restar de la venta de la hoja

de tabaco el costo de los insumos no laboralesconcedidos en préstamo a través de contratos. Además,un cálculo integral de los costos que toma enconsideración la mano de obra familiar muestra que lasganancias netas de los agricultores se reducensignificativamente. La evidencia en Indonesia (Drope etál., 2017), en Filipinas (Chávez et ál., 2014), en Kenia(Magati et ál., 2016) y en Malaui (Makoka et ál., 2016)muestra resultados similares para los agricultores quecultivan bajo contrato.

Así, la tendencia a una consolidación creciente entre lasempresas les da a los comerciantes de hoja y a losproductores de tabaco un poder monopsónico comocompradores y, por lo tanto, debilita la posición denegociación de los agricultores de tabaco. Ladesigualdad de la dinámica entre compradores yagricultores se complica aún más por el aumento de losacuerdos agrícolas por contrato, en los que losagricultores reciben insumos y créditos para producircantidades y calidades específicas. Como los precios ylos grados de calidad también se determinan por partede la agencia de compras, es decir, la compañíatabacalera, los agricultores no pueden negociar paraobtener mejores precios y reducir las deudas. Ladependencia de los agricultores a la producción detabaco como su principal fuente de ingresos y el altonivel de control debido a las especificacionespredeterminadas en los contratos, cuando se combinancon la creciente concentración del mercado a nivel delos intermediarios interesados, crean un poder denegociación asimétrico entre los pequeños agricultoresy las empresas tabacaleras. Más importante aún, laasimetría hace que los agricultores sean mássusceptibles a las prácticas de fijación de precios y dedegradación (de la calidad de la hoja) lo que aumentasus riesgos de endeudamiento. Estas prácticasperpetúan la dependencia económica de las empresastabacaleras y reducen los ingresos de los agricultores detabaco creándoles una “crisis en el sustento”. Estaasimetría es particularmente evidente en los PIMB queestán altamente concentrados en la producción de hojade tabaco.

Sección IV: Ejemplos de países

Los tres casos prácticos de países presentados en estasección: Brasil, Turquía y China destacan ladesvinculación de las políticas locales de control deltabaco y su producción local en el contexto actual deuna cadena de suministro altamente concentrada e


Figura A1Precios y producción interna de cigarrillos en Brasil, 1991-2017

Origen: Elaboración propia basada en Iglesias (2006), FAO (2003), (Organización, 2017) y el Instituto Brasileño de Geografía yEstadística (IBGE, por sus siglas en portugués)Nota: El Precio nominal de los cigarrillos representa el valor promedio por paquete para el conjunto de cinco tipos de cigarrillosque el IBGE utiliza en el cálculo del índice de precios al consumidor. Las tasas de variación mensuales se aplicaron al valorpromedio de septiembre de 1999 para obtener los precios anuales y mensuales. El Precio real del cigarrillo se calculó como elprecio nominal promedio por paquete (IBGE)/Índice de Precios al Consumidor (IBGE-IPCA) considerando el precio deseptiembre de 1999 (R$1,37)

2.1

1.9

1.5

1.7

1.3

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0.9

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7000

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Cigarrillo (millones)Precio real del cigarrillo (Septiembre del 99 = 100)

1991

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1999

2001

2003

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2011

2013

2015

2017

integrada a escala mundial. Además, los casos prácticosmuestran que se pueden aplicar políticas eficientes decontrol del tabaco para reducir su consumo y apoyar latransición de los agricultores de tabaco a medios desustento alternativos. El caso de China, en particular,demuestra cómo la demanda mundial de tabaco estámuy determinada por la demanda definida por otrospaíses, y cómo esto puede ser un reto en el contexto dela disminución del consumo de cigarrillos.

A. Brasil

Durante las últimas tres décadas, Brasil haimplementado políticas dirigidas a reducir el consumode tabaco. Incluso antes de ratificar el CMCT en 2005,Brasil había aumentado los impuestos sobre loscigarrillos, implementado advertencias en los paquetes,prohibido muchas prácticas de comercialización y, engeneral, ampliado los programas de control del tabaco(Iglesias, D., 2006; Iglesias, R., Jha, Pinto, Silva V. L., yGodinho, 2007; Levy, de Almeida y Szklo, 2012). Sinembargo, en términos de precios de cigarrillos en Brasil,

los precios reales disminuyeron de 1993 a 2003.Posteriormente, combinado con las reformasestructurales y los aumentos de impuestos, los preciosreales se recuperaron, lo que se tradujo en un aumentoreal del 68,2 % entre 2003 y 2017. (Figura A1). Lasencuestas de hogares mostraron que la prevalencia deltabaquismo entre los adultos se redujo a la mitad, del34,8 % en 1989 al 18,5 % en 2008 (Levy et ál., 2012).Las encuestas anuales de seguimiento (VIGITEL)muestran que la prevalencia entre los adultos siguió lamisma tendencia a la baja. Entre 2006 y 2016, laprevalencia según VIGITEL disminuyó de 15,7 % a 10,4% (Ministério da Saúde, 2017). Los aumentos de preciosexplican la mayor parte de la disminución del consumode cigarrillos durante el período (Levy et ál., 2012).

La Figura A2 muestra el área de tierra utilizada para elcultivo de tabaco (medida en hectáreas) y la producciónde hoja de tabaco (medida en toneladas) en Brasil desde1979. Desde finales de la década de 1970, el aumento dela productividad de las granjas de tabaco y lasexportaciones propiciaron la producción de hoja enBrasil. Entre 1979 y 2001, la superficie de tierra que se


Figura A2Superficie dedicada al cultivo de tabaco y a la producción de hoja de tabaco en Brasil, 1979-2016

Origen: Elaboración propia basada en el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) y en Sinditabaco

1000

900

800

700

600

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Superficie de cultivo de tabaco Producción de hoja de tabaco

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

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2007

2009

2011

2013

2015

Figura A3Exportaciones totales y exportaciones como porcentaje de la producción total en Brasil, 1979-2016

Origen: Elaboración propia basada en el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) y en Sinditabaco

300

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0

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Exportaciones / ProducciónExportaciones

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

400

500

600

700

800


utilizó para el cultivo de tabaco se mantuvorelativamente estable alrededor de 300 000 hectáreas;sin embargo, durante ese mismo período, la producciónde hoja aumentó de 421 708 a 568 505 toneladas, lo querepresenta un aumento del 35 %. Entre 2001 y 2006,hubo un aumento dramático del 64 % de la superficie detierra utilizada para el cultivo de tabaco, lo que setradujo en un aumento del 58 % de la producción. Desde2006, se ha producido una disminución pequeña peroconstante tanto de la superficie de tierra utilizada para elcultivo de tabaco como de su producción, pero ambas semantienen muy por encima de los niveles de 2001.

Comparar las Figuras A1 y A2 nos permite haceralgunas observaciones interesantes. En primer lugar, ladisminución de la producción interna de cigarrillos nocoincidió con la disminución de la producción de hojade tabaco. De hecho, la disminución de la produccióninterna de cigarrillos coincidió con un aumento de laproducción de hoja de tabaco. Esta disminuciónsignificativa de la producción interna de cigarrillos seprodujo entre 1991 y 1998 y continuó a partir de 2007.Entre 1991 y 1998, la producción de hoja de tabacoaumentó como resultado del aumento de laproductividad. Durante el período 1991 a 2017,mientras que la producción de cigarrillos disminuyóconstantemente, la producción de la hoja de tabacoaumentó constantemente, con la excepción de losúltimos años.

La Figura A3 muestra las exportaciones totales de hojade tabaco entre 1979 y 2016, que siguen una tendenciaal alza, alcanzando un máximo de 700 000 toneladas en2007 antes de disminuir a 480 549 toneladas en 2016.La Figura A3 también muestra las exportaciones comoporcentaje de la producción total, mostrando unatendencia al alza desde 1979. Se puede ver claramenteen estas cifras que el aumento de la producción de hojay la disminución del consumo local de tabaco dieronlugar a un aumento de las exportaciones de hoja detabaco. Además, esto demuestra que las medidasnacionales de control del tabaco no afectaron alsustento de los agricultores. De hecho, el cultivo detabaco aumentó ante la disminución de su consumodentro de Brasil.

B. Turquía

El tabaco se ha producido en Turquía durante más decuatrocientos años y se ha considerado un importantegenerador de ingresos durante más de un siglo (Bilir etál., 2009). Este es uno de los principales países que

cultivan tabaco en el mundo y el mayor productororiental.

El cultivo del tabaco es esencialmente una empresafamiliar, se siembra en campos de una superficiepromedio de siete hectáreas, con una producción de 80a 100 kg por hectárea. Como el cultivo es intensivo enmano de obra, se estima que entre tres y cuatromiembros de la familia que siembra tabaco estáninvolucrados en la producción (Bilir et ál., 2009). Lamayoría de la hoja se cultiva en la región del Egeo,seguida por la región del este y el sureste, y las regionesdel Mar Negro y el Mármara.

Históricamente, los productores de tabaco en Turquíahan hecho importantes contribuciones a la economíadel país en cuanto empleos, exportaciones e ingresosfiscales se refiere. Bilir et ál. (2009) señalan que “elcontrol del cultivo y del mercado del tabaco siempre hasignificado el control del país”. La importancia delcultivo de tabaco para la economía de Turquía hasignificado que el sector del tabaco siempre ha estadoorganizado y regulado de forma particular. Entre 1940 y2000, el gobierno turco apoyó a los agricultores detabaco fijando un precio mínimo de compra para cadagrado de hoja de tabaco y comprando toda la hojadisponible a precios específicos a través de TEKEL, elmonopolio de producción de tabaco y de cigarrillospropiedad del gobierno. Entre 2000 y 2002, el mercadodel tabaco se vio alterado de forma radical. El 9 deenero de 2002 se promulgó una nueva ley sobre eltabaco que eliminó el apoyo gubernamental a suproducción, estableció un modelo de producción porcontrato, reorganizó TEKEL preparándolo para laprivatización y transfirió las responsabilidadesregulatorias de TEKEL a una recién creada “AutoridadReguladora de los Mercados de Tabaco y Alcohol”(TAPDK) (Gumus, 2008). Para 2002, solo el 38 % delas compras de tabaco se realizaban a través de TEKEL;esta cifra disminuyó del 74 % alcanzado en 1999 y 60 %en 1995 (Kocturk y Cebeci, 2005). El resto de lascompras de tabaco se realizaron a través del sectorprivado (Kocturk y Cebeci, 2005). En términos deacuerdos de compra, en 2002, el 71,2 % de losagricultores de tabaco cultivaron bajo contrato conTEKEL, el 25,8 % bajo contrato con el sector privado, yel 3 % restante eran productores independientes(Kocturk y Cebeci, 2005).

Estos cambios provocaron una importante disminuciónen la producción de hoja de tabaco, que pasó de 406000 productores en 2002 a 51 000 en 2011 (véase la


Tabla B1). Bilir et ál. (2009) afirman que muchosagricultores de tabaco, que no pudieron adaptarse aestos cambios, pasaron a la producción de cultivosalternativos, a otros sectores no agrícolas o migraron aotras regiones. Según Yürekli et ál. (2010), laeliminación de los programas de apoyosgubernamentales al cultivo de tabaco provocó unadisminución en su rentabilidad (y un aumentosimultáneo en la rentabilidad de otros cultivos), queresultó en un factor importante que llevó a unadisminución del número de productores de tabaco, elcual alcanzó su punto máximo en 1998 con 622 000antes de la reorganización (Kocturk y Cebeci, 2005), y enun lapso de cuatro años disminuyó un 54 % (Figura B1).

Durante este tiempo, el gobierno turco también hizoesfuerzos para que los productores de hoja de tabacosembraran cultivos alternativos, enfocándose en lasregiones de ingreso bajo. El Ministerio de Agricultura yAsuntos Rurales y otras entidades iniciaron múltiplesproyectos (Bilir et ál., 2009).

Un proyecto importante, el Programa de CultivosAlternativos para el Tabaco, se llevó a cabo por elProyecto de Implementación de la Reforma Agraria delMinisterio en Anatolia del este y del sureste, con el fin

de fomentar el cultivo de productos que no eran losuficientemente cultivados. Bilir et ál. (2009) indicanque el proyecto costó más de $2,4 millones de dólares ybenefició a 6 841 productores de tabaco. Aunque eltabaco se sigue cultivando en Turquía, en las zonas queantes se utilizaban para este ahora se cultiva trigo,girasoles, canola, frijoles secos, garbanzos, lentejasrojas, maíz, soja, algodón, tréboles, higos, vides, frutas einvernaderos, y plantas aromáticas y medicinales. Paracompensar a los agricultores que perdieron ingresosdurante la transición, el gobierno también puso enmarcha un programa de “Apoyo Directo al Ingreso”para los agricultores que cultivaban tabaco en al menos6 800 metros cuadrados de tierra. Este programa seamplió después para incluir a todos los agricultores detabaco, independiente de su tamaño.

C. China

China es el mayor productor y consumidor mundial dehoja de tabaco. Según datos de la Oficina Nacional deEstadística de China, en 2017, el tabaco se cultivaba enaproximadamente 1,13 millones de hectáreas y producía2,4 millones de toneladas de tabaco, de las cuales el95,6 % se curaba al aire caliente (flue-cured). El punto

Tabla B1Producción de tabaco en Turquía, 2002-2011

Origen: Gultekin Karakas, D. (2014) [Original: Seydiogulları M., Evaluación de la producción de tabaco y políticas alternativas al tabaco en Turquía.2012]

Año de producción Cantidad de productores (000) Producción de tabaco (000 Ton)

2002 406 160

2003 319 112

2004 282 134

2005 252 135

2006 215 98

2007 180 75

2008 182 93

2009 77 81

2010 64 53

2011 51 45


máximo de la producción de hoja en China se dio en2012-2013 cuando el tabaco se cultivaba en el 1 % de lasuperficie agrícola total del país, produciendo 3,2millones de toneladas de tabaco (Figuras C1 y C2).

China es también el importador de hoja de tabaco másgrande del mundo. En 2017, China importó 150 000toneladas de hoja de tabaco, y el 94 % de esa cantidad seimportó solo de cinco países: Zimbabue, Brasil, EstadosUnidos, Argentina y Zambia. Según datos de Comtrade(2019), entre 2012 y 2017, China fue un exportador netode hoja de tabaco. Comparando la producción y lasexportaciones netas, las importaciones solo representanalrededor del 5 % de la hoja de tabaco disponible enChina (producción + importaciones - exportaciones).Este porcentaje es relativamente pequeño en términosde la producción local, pero es muy relevante entérminos de los principales exportadores de hoja detabaco. En países como Zimbabue, donde el 34 % deltabaco total producido en 2017 se exportó a China, existeuna dependencia extremadamente alta al mercado detabaco chino (Figura C3). Las decisiones tomadas en elextranjero, por ejemplo, las modificaciones regulatoriasde la Administración Estatal del Monopolio del Tabaco(STMA, por sus siglas en inglés) o las decisionesestratégicas de comercialización de la Corporación

Nacional del Tabaco de China (CNTC) determinan loque ocurre en el mercado de la hoja de tabaco enZimbabue. Lo mismo se aplica a otros países, comoBrasil, Argentina y Zambia, que son los principalesproductores y exportadores netos de tabaco y dependenen gran medida de la economía tabacalera local de Chinay de sus decisiones de control del tabaco (Figura C4).

La mayoría de la hoja de tabaco producida en China seutiliza para fabricar cigarrillos para su consumonacional. China tiene la mayor prevalencia detabaquismo del mundo. Liu et ál., (2017) estimaron queen 2010, 318 millones de adultos en China (304millones de hombres y 14 millones de mujeres) eranfumadores activos, consumiendo un total de 1,74billones de cigarrillos fabricados. En la última década, laprevalencia en China ha comenzado a disminuir (Yang,2018). Esta disminución en la prevalencia y ladisminución que se observa en las ventas desde 2013(Figura C5), junto con un aumento en la eficiencia de laproducción y una disminución en gramos de tabaco porcigarrillo, se espera que resulte en una disminución dela demanda de hoja de tabaco. Sin embargo, es difícildecir si China mantendrá estable la producción local detabaco y reducirá las importaciones o reducirá laproducción local y mantendrá estables las

Figura B1Producción de tabaco en Turquía, 1961-2016


350,000

300,000

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200,000

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1961

1963

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1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015


Figura C1Superficie sembrada con tabaco curado al aire caliente (flue-cured) y otrostabacos en China, 1978-2017

Origen: Oficina Nacional de Estadística de China (NBSC, por sus siglas en inglés, 2018)

1.8

1.6

1.4

1.2

1

0.8

0.6

0.4

0.2

0

Mill

ón

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Tabaco curado al aire caliente Otro tipo de tabaco

1978

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Figura C2Producción de tabaco curado al aire caliente (flue-cured) y otros tabacosen China, 2012-2017

Origen: Oficina Nacional de Estadística de China (NBSC, 2018)

0.0

0.5

1.0

2.0

3.0

3.5

Mill

on

es d

e to

nel

adas

Producción

2012 2013 2014 2015 2016 2017

1.5

2.5

Tabaco curado al aire caliente Otro tipo de tabaco


Figura C3Hoja de tabaco importada por China, 2006-2017


0

20

60

100

120

140

160

180

200

Mile

s d

e to

nel

adas

Zimbabue Brasil EE. UU. Argentina Zambia El resto del mundo

20172016201520142012 2013201120102009200820072006

40

80

Figura C4Exportaciones a China como porcentaje de la producción total del exportador;cinco principales exportadores de tabaco a China, 2006-2017

Origen: Base de datos Comtrade (Naciones Unidas, 2019); Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y laAgricultura, 2019 (FAO, 2019)

0%

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importaciones. Lo que sí es claro es que los mercados dela hoja de tabaco en los principales países exportadoresdependen en gran medida de las decisiones que setoman en China (y de las decisiones comercialesdefinidas por los comerciantes internacionales) y queestán desvinculadas de las políticas de control deltabaco locales.

Sección VConclusión

Principales hallazgos:

1. El cultivo del tabaco y el mercado de la hoja sonen gran medida y a menudo completamenteindependientes de las políticas nacionales decontrol del tabaco. La mayoría de los principalespaíses productores de hoja de tabaco sonexportadores netos de esta, por lo que es pocoprobable que los cambios en la demanda internade sus productos derivados afecten a laproducción nacional de hoja.

2. A raíz de la globalización y la liberalización delcomercio, la producción de la hoja de tabaco se

ha desplazado de los países de ingreso alto a losPIMB. Entre ellos, algunos de los principalesproductores han aumentado sus exportacionesnetas de hoja.

3. La estructura del mercado de la producción dehoja y de la producción de tabaco ha cambiadosustancialmente en los últimos años: una mayorconcentración del sector manufacturero,combinada con una mayor concentración en lacompra de hoja de tabaco y, por lo tanto, unmayor poder monopsónico de los compradores,ha desplazado la cadena de valor de losagricultores hacia un número reducido degrandes empresas multinacionales.

4. Existe una desvinculación entre la producciónmundial de hoja y la demanda global decigarrillos, con una producción de hoja quealcanzó su punto máximo a finales de la décadade 1990, más de dos décadas antes del punto dedemanda global máxima de cigarrillos.

5. Los países individuales (excepto China) tienenuna capacidad limitada para afectar el mercadoglobal. La disminución mundial de las ventas de

Figura C5Ventas de cigarrillos en China, 2003-2017

Origen: Euromonitor (2019)

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cigarrillos ejercerá presión sobre el cultivointerno de tabaco, independiente de las políticasnacionales de control del tabaco.

El mercado mundial de la hoja de tabaco haevolucionado considerablemente en las últimas décadasen un contexto cambiante, tanto por el mercado deproductos derivados como las políticas y el entornoregulatorio. Este documento describe algunas de estasimportantes características y cambios.

La principal conclusión de este documento es que elcultivo y el mercado de la hoja de tabaco son en granmedida y, a menudo, completamente independientes delas políticas nacionales de control del tabaco. Lamayoría de los principales países productores de hojade tabaco son exportadores netos de esta. Es pocoprobable que los cambios en la demanda interna deproductos de tabaco afecten a la producción nacional,porque una reducción de la demanda internaaumentaría el excedente disponible para la exportación.Además, los niveles de producción de los paísesproductores de hoja de tabaco más importantes no sonlo suficientemente significativos como para influir enlos volúmenes mundiales. Por lo tanto, es poco probableque un aumento de las exportaciones netas decualquiera de estos países afecte a los precios mundialesde la hoja. El caso práctico de Brasil muestra queincluso una disminución significativa de la demandainterna de tabaco como resultado de las políticasnacionales de control del tabaco no tuvo ningún efectoen la producción de hoja.

Además, esta desvinculación entre las políticasnacionales de control del tabaco y la producción internade hoja se ha acelerado a causa de la globalización. Laspolíticas de comercio liberalizadas y el consecuenteaumento del comercio de la hoja de tabaco han dadolugar a un desplazamiento considerable en suproducción desde los países de ingreso alto hacia losPIMB y, en particular, a algunos de los principalespaíses productores. Los aumentos de las exportacionesnetas se han producido tanto en los grandes paísesconsumidores (por ejemplo, Brasil e India) como enpaíses que no son grandes consumidores (Tanzania,Zambia y Zimbabue).

Existe también una clara desvinculación entre laproducción mundial de hoja de tabaco y la demandaglobal de cigarrillos, con una producción de hoja quealcanzó su punto máximo a finales de la década de1990, que fue más de dos décadas antes del punto de

demanda global máxima de cigarrillos. Esto esindicativo de un cambio tecnológico, tanto en términosde diseño de productos como de técnicas de producción,lo que ha significado que se necesita menos tabaco parasatisfacer la creciente demanda del mercado. Estadesvinculación lleva a una conclusión importante: laproducción mundial de hoja de tabaco ha estadodisminuyendo y seguirá disminuyendo. Dado que cadapaís tiene una capacidad limitada para afectar elmercado global, las disminuciones mundiales van aejercer presión sobre el cultivo interno de tabaco, demanera independiente de las políticas nacionales decontrol del tabaco.

A medida que las ventas mundiales de cigarrillos hancomenzado a disminuir, una fase diferente para eltabaco ha iniciado. La disminución de la demandamundial de cigarrillos, combinada con la reducción delcontenido de tabaco por producto, significa unadisminución continua y potencialmente más rápida dela demanda de hoja de tabaco. El consumo de tabacoclaramente se ha desplazado de los países de ingresoalto a los PIMB. Gran parte de este cambio ha sidogracias a la eficacia de las políticas de control del tabaco,que han reducido la prevalencia del tabaquismo, elnúmero de fumadores y, por ende, las ventas decigarrillos. Sin embargo, incluso muchos PIMB estánempezando a experimentar disminuciones en laprevalencia del tabaquismo, el número de fumadores yla venta de cigarrillos, aunque todavía hay muchospaíses en los que este no es el caso.

Además, la estructura del mercado de la producción dehoja y de la producción de tabaco ha cambiadosustancialmente en los últimos años. Estos cambios handado como resultado una mayor concentración delsector manufacturero (es decir, los productores detabaco y cigarrillos), combinada con una mayorconcentración en la compra de hoja y, por lo tanto,mayor poder monopsónico de los compradores que hadesplazado la cadena de valor de los agricultores dehoja hacia un reducido número de grandes empresasmultinacionales.

Las políticas de control del tabaco se han adoptado yaceptado ampliamente en todo el mundo. La entrada envigor del CMCT de la OMS ha creado normas yestándares mediante los cuales los gobiernos hanimplementado medidas del lado de la demanda parareducir el consumo de tabaco, reduciendo así lamortalidad y la morbilidad asociadas con eltabaquismo. La industria tabacalera ha criticado estas


innovaciones políticas bajo el pretexto de lapreocupación por el sustento de los agricultores quecultivan hojas de tabaco. Este documento hademostrado que la cadena de suministro de tabaco escompleja, con una clara distinción entre el cultivo de lahoja y la producción de tabaco. Es importante destacarque muestra que los gobiernos pueden confiar en quepodrán desarrollar e implementar políticas nacionalessólidas de control del tabaco sin un impactosignificativo en los agricultores, dado que, a corto plazo,es poco probable que las políticas nacionales parareducir el consumo de tabaco influyan en el mercadoglobalizado de la hoja de tabaco y, por lo tanto, tendríanpoco efecto en la demanda interna de la misma. En ellargo plazo, a medida que la demanda mundial de lahoja de tabaco siga disminuyendo, junto con una mayorconcentración en la cadena de suministro y un progresotecnológico continuo, es probable que los paísesproductores se enfrenten a retos ajenos a su entorno depolíticas públicas nacionales. Estos países puedenbuscar alternativas para el cultivo de tabaco y puedenhacerlo junto con medidas de políticas públicasnacionales sólidas para reducir su consumo y, así,mejorar simultáneamente los resultados sanitarios y desustento de los agricultores, como se ha visto en el casopráctico de Turquía.

Anexo: Convenio Marco de la OMSpara el Control del Tabaco (CMCT)

El CMCT de la OMS es un tratado multilateral bajo losauspicios de las Naciones Unidas que entró en vigor en2005 y actualmente cuenta con 181 miembros. El CMCTse desarrolló en respuesta a la globalización de laepidemia de tabaquismo y es un tratado basado en laevidencia que ha desarrollado un conjunto de políticas,normas y estándares sólidos dirigidos a reducir elconsumo de tabaco. El tratado es un acuerdo marco quees de carácter vinculante y establece amplioscompromisos para sus miembros, permitiendo a la vezque se especifiquen más los detalles de los acuerdos,incluyendo protocolos, directrices o legislaciónnacional. El CMCT tiene un protocolo, el Protocolo parala Eliminación del Comercio Ilícito de Productos deTabaco, que entró en vigor en 2018 y cuenta con 48miembros. El CMCT también reconoce la necesidad depromover alternativas económicamente viables a laproducción de tabaco para prevenir impactos sociales yeconómicos adversos en las poblaciones queactualmente dependen o están vinculadas a la cadenade suministro de la producción de tabaco. El Artículo 17requiere que las Partes promuevan, según corresponda,alternativas económicamente viables para lostrabajadores, los agricultores y eventualmente, lospequeños vendedores de tabaco. Además, el Artículo 18reconoce la protección del medio ambiente y de la saludcon respecto al cultivo y la fabricación de productos detabaco:

Artículo 17 del CMCT: Apoyo a actividadesalternativas económicamente viables

“Las Partes, en cooperación entre sí y con lasorganizaciones intergubernamentalesinternacionales y regionales competentes,promoverán según proceda alternativaseconómicamente viables para los trabajadores, loscultivadores y eventualmente, los pequeñosvendedores de tabaco.”

Artículo 18: Protección del medio ambiente yde la salud de las personas

“En cumplimiento de sus obligaciones establecidas en elpresente Convenio, las Partes acuerdan prestar debidaatención a la protección ambiental y a la salud de laspersonas en relación con el medio ambiente por lo querespecta al cultivo de tabaco y la fabricación deproductos de tabaco, en sus respectivos territorios.”


Existen varias directrices para la implementación envarias áreas, incluyendo impuestos, regulación deproductos, interferencia de la industria, empaque yetiquetado, y publicidad, promoción y patrocinio. Sibien el tratado aborda las cuestiones relacionadas con elcultivo de tabaco en los Artículos 17 y 18, todavía no sehan acordado directrices para estos, principalmentedebido a la falta de consenso sobre el compromiso deapoyar actividades alternativas económicamente viablesa la producción de tabaco. En cambio, en 2014 seadoptó un conjunto de “Opciones de políticas yrecomendaciones sobre alternativas económicamenteviables al cultivo de tabaco (en relación con los Artículos17 y 18)”. A continuación se presentan los principiosrectores y las recomendaciones:

Principios rectores:

1. La diversificación de los medios de sustento debeser el concepto que rija la aplicación dealternativas económicamente viables al cultivode tabaco.

2. Los agricultores y trabajadores del sector deltabaco deben estar involucrados en laelaboración de políticas relativas a los Artículos17 y 18 de conformidad con el Artículo 5.3 delCMCT de la OMS y sus directrices.

3. Las políticas y los programas para promovermedios de sustento alternativoseconómicamente viables deben basarse en lasmejores prácticas y estar vinculados aprogramas de desarrollo sostenible.

4. La promoción de medios de sustentoalternativos económicamente viables deberealizarse en un marco holístico que abarquetodos los aspectos de los medios de sustento delos agricultores y trabajadores del sector deltabaco (entre ellos los aspectos sanitarios,económicos, sociales, ambientales y deseguridad alimentaria).

5. Las políticas para promover los medios desustento alternativos económicamente viablesdeben ser protegidas frente a los interesescomerciales y otros intereses de las empresastabacaleras y las dedicadas a la producción dehoja de tabaco, en concordancia con el Artículo5.3 del CMCT de la OMS y sus directrices.

6. Se debe procurar forjar alianzas y colaboraciónpara poner en práctica estas opciones yrecomendaciones de política, en especial por loque hace a la prestación de ayuda técnica y/oeconómica.

Recomendaciones:

1. Las estrategias de diversificación deberían incluirtanto oportunidades agrícolas como no agrícolas,incluido el cambio de un producto de ese tipo aotro. Sin embargo, la sustitución de unaactividad económica por otra no abordaplenamente el problema de la pobreza y lavulnerabilidad de los agricultores y trabajadoresdel sector del tabaco, típico de los agenteseconómicos del sector primario.

2. Las estrategias de diversificación deberíanincluir una perspectiva de desarrollo sostenibledel sector agrario. Las estrategias deberíanincluir sistemas productivos diversificados, porejemplo, producción para lograr la seguridadalimentaria, cadenas de suministro cortasvinculadas a los mercados locales y unacombinación de actividades agrícolas y noagrícolas.

3. Las estrategias de diversificación deberíanaumentar la cartera de actividades y losproductos ofrecidos, ampliando el acceso a losmercados como alternativa a las limitacionesestacionales y al estancamiento de los ingresosagrícolas. Las estrategias también deberíanpromover la innovación y las mejoras técnicas enlas granjas para ahorrar recursos a través denuevas formas de manejo y uso de plantas,ganado y tierras. Esto resultará en un aumentoen el número de actividades que se lleven a caboy de los recursos a nivel de las granjas.

4. Las estrategias de diversificación deberíanpromover nuevas formas de cooperación einteracción local que se reflejen en el aumentode beneficios y en la reducción de los costostransaccionales. Estos cambios deberíanproducir nuevos niveles de satisfacción entre losagricultores, promover una mayor interaccióncon los consumidores/clientes y garantizar unamayor flexibilidad para la adaptación.


5. Las estrategias de diversificación deberían estarorientadas a la demanda del mercado y laspolíticas aplicadas deberían basarse en sudinámica.

6. Las regiones con estrategias económicas localesdiversificadas deberían crear entornosfavorables a la integración sectorial entre laagricultura, el comercio, la industria y losservicios. La diversidad regional deberíaproducir una mayor estabilidad y reducir lasvulnerabilidades derivadas de las fluctuacionesdel mercado laboral y de las fuentes de ingresos.Las economías de escala deberían reducir loscostos transaccionales y producir externalidadesterritoriales positivas.

7. Este período de transición del cultivo de tabaco aun medio de sustento alternativo también exigela implementación de iniciativas intersectorialesque proporcionen a los agricultores una gamamás amplia de recursos y oportunidades. Estasiniciativas deberían tener una orientación demercado y no basarse en supuestosproteccionistas. Esta transición deberíapromover estrategias de desarrollo que

fortalezcan la autonomía de los agricultores,diversifiquen los ingresos agrícolas y noagrícolas, transformen las bases técnicas parapermitir una transición a la agroecología,recuperen la fertilidad de los suelos y preservenla biodiversidad, produzcan externalidadesterritoriales positivas y presten atención a losobjetivos de salud pública.

Más recientemente, en 2018, la Conferencia de lasPartes adoptó una decisión con respecto a la aplicaciónde los Artículos 17 y 18. Esta decisión alentó a las Partes“a apoyar y fortalecer la aplicación de los Artículos 17y 18 del CMCT de la OMS como medio parasalvaguardar los medios de sustento de losagricultores de tabaco y para abordar los esfuerzosnacionales e internacionales de la industria tabacalerapara bloquear las políticas de control del tabaco” y, enparticular, “para alentar a los agricultores, incluso através de la asistencia técnica, a cambiar aalternativas viables a la agricultura del tabaco.”Además, se le pidió a la Secretaría del Convenio queproporcionara asistencia en la preparación de planes deacción nacional y apoyara proyectos pilotos y deinvestigación en los países productores de tabaco.


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Por qué el control del tabaco no perjudica a los agricultores

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