Problemas Publicos y Agenda de Gobierno,Luis Felipe Aguilar Villanueva

8/13/2019 Problemas Publicos y Agenda de Gobierno,Luis Felipe Aguilar Villanueva

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PROBLEMAS PBLICOS

Y

agenda de gobierno

Coleccin Antologas de Poltica Pblica

Tercera antologa


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PROBLEMAS PUBLICaSy

agenda de gobiernoCHARLES D. ELDER, ROGE R W. COBB

BARBARA J. NELSON, ANTHONY DOWNS

HORST W. J. RITTEL, MELVIN M. WEBBERMARK H. MODRE, EUGENE BARDACH

PETER J. MAY, HUGH HECLD

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

estudio introductorioy edicin

liili iIU IO'iiJfJa,..1

MXICO MCMxcm


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Primera edicin, enero de 1993 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Estudio introductorio yedicin

GRUPO EDITORIAL

993 Por caractersticas tipogrficasde ediciny derechos adquiridosMIGUEL NGEL PORRA

LIBRERo-EDrroR

Derechos reservados conforme a la ley

ISBN; 968-842-320-3

IMPRESO EN MXICO PRINTED INMEXICO

n o; - . _ - ~ l c j

C 01 .\. .

Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels 548-48-62 y 548-45-23


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INICIAR cada uno de los captulos, que en traduccina la lengua castellana contiene la Coleccin Antologas

de Poltica Pblica, se hace mencin de la ficha biblio-grfica de la publicacin que sirvi de fuente al texto

que presentamos.

En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducente

por parte de los propietarios de los derechos de edicin.

Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo con los

autores desde el origen de la publicacin, en el caso de

los que aqu se contienen, las que conservan los mencio-

nados derechos. A ellas, a quienes ellas representan, y a

quienes hicieron la traduccin, por hacer posible este

esfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.

Los EDITORES


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.


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8 LUIS F. AGUILAR VILLANLJEVA

programtica del estado (en vez de una jurdica, argumentativa yfuncional...).

Obviamente e! anlisis t e i c o ~ t c n i c o de las polticas no pre-tende seruna panacea niuna buena nueva social, aunque s pro

puesta, exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales:

inteligentes, eficientes ypblicas El estudio de las polticas puedetambin, tal vez, reactivar la ciencia poltica y la teora-prctica de

la administracin pblica. Nuestra cienciapolitioaha estudiado sis

temticamente casi todo menos la manera como e! gobierno cons

truye y toma sus decisiones, globalesy singulares. Los politologos

han prestado gran atencin a la historia de la formacin y funcionamiento del sistema poltico, los canales y procesos de produccinde! consenso, a las varias pcuologias del sistema, pero pocas han

sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de

la forma, patrn y estilo de! polcymakng, que mucho habran ayu

dado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis sobre el

funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfi

co) del sistema poltico. Por otraparte nuestra "teora" de la administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideraciones

jurdicas institucionales (repertorio de leyes yreglamentos, mbitos

de competencia y jurisdiccin, procedimientos reglamentarios...) y

las menores consideraciones operativas para cumplir rdenes dadas

y llevar a cabo decisiones previas.A l acercar la administracin p-

blica al proceso decisorio delas polticas se rescatara su olvidadosentido clsico de gobierno, de "buen gobierno", y se reconstruira la

visin integral de su objeto de estudio y profesin. Abandonara sutriste imagen burocrtica de empleo subordinado, simplemente ope

rativo, de ventanilla y papeleo. Entender, definir y explicar el proceso

decisorio de las polticas, as comO prescribirmejores acercamientos

a su diseo y desarrollo, es innegablemente una tarea terica (pura

y aplicada) tan bsica y crucial como complicada. Dicho con irona

ms que porpolmica, puedecontribuir a bajarle los humos a unaciencia poltica frecuentemente imaginativa y valorativa y levantarle


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PRESENTACIN 9

la autoestima auna disciplina publiadministrativa demasiado [amu-

lar y hasta servil en su programa de investigacin.

La "Coleccin de Poltica Pblica", que se pretende abierta y se

obliga a publicaciones anuales, abre con cinco antologas. Todascontienen y traducen autores estadounidenses, porque ellos son los

pioneros, promotores e investigadores de los estudios de polticasp-

blicas. Son los cimientos sobre los que hay que construir y, puesto

que se trata de ciencia y poltica, las referencias fundam entales a

reafirmar, discutir, impugnar, desarrollar, reajustar. Las policysciences pertenecen a la "sociedad abierta", no son piezas intelec-tuales de sociedades cerradas en una visin integrista del mundo y

de s mismas. Espero que ya no existan en nuestro medio los predis-puestos a calificar el anlisis de poltica pblica como propaganda

del imperialismo. Sera viejo y triste; tambin lo sera su apologa

candorosa y su presentacin como la frmula doradapara solucio-

narlos males del mundo. El tono proftico y redentor de las ciencias

sociales, tan caracterstico y dominante de los aos sesenta y setenta,

ya no impresiona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurre

pens ar que la poltica o las polticas puedan ser redentoras y reso-lutorias. Es una disciplina que se pretende cientfica y racionaliza-

dora de las decisiones pblicas de gobierno; espera sermedida co n

la vara cientfica y racional. De todos modos, en los cinco volmenes

ahorapublicados se ofrecen textos que dan una visin realista y com-

pleja de la disciplina, sus logros y fracasos, sus afinidades, diferencias

y polmicas. No se ofrece al lector un panoramauniforme, integrado

y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expecta-

tivas intelectuales y prcticas.

Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una ex-

clusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogi-

dos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar

la curiosidadporexplorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas que

acompaanlos diferentes ensayos compensarn las omisiones y abri-

rn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar


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10 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

textos que adems de seruna referencia permanente en los desarro-

llos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y

tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales, ti-

les para la investigacin y formulacin de las polticas en otros con-textos.

En el primer volumen, El estudio de las polticas pblicas, se

traducen textosfontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen

su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo

volumen, La hechura de las polticas, se traducen textos bsicos y

multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de an-

lisis y decisin de polticas, as comol s polmi s ineludibles entrerazn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la ela-boracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En

el tercer volumen, Problemas pblicos yAgenda de gobierno,desde

la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instan-

tnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja

de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las orga-

nizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abor-

dan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica: cmolos gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestin o

demanda es de inters pblico; cmo definen y explican los proble-

mas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones

de accin para encararlos. En el cuarto volumen, La implementa-

cin de las polticas,se traducen textos fundamentales sobre la pues-

ta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas pueden

desfigurarse en su proceso de realizacin y, en consecuencia, cules

estrategias seguir para evitar desvos e incumplimientos.

En cada volumen los textos seleccionados son precedidos por

una introduccin que es un ensayo temtico ms que un comentario

pormenorizado de los textos. En la introduccin se contextualizan y

planteanl s preguntas clave, se sealan las lneas de discusin yrespuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltimo, con-

viene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepcin de la


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PRESENTACiN 11

disciplina, que el significado terico y prctico de las ciencias o an

lisis de I L Ipolticas se fundamenta en la exigencia de racionalidadde la elaboracin de las polticas y no en la manera como conciba

mos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la naturaleza de las funciones del estado y elmbito de su intervencin. Para

la validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigacin de

las ciencias o anlisis de polticas no necesita comprometerse uni

lateralmente con alguna especfica preferencia conceptual y valora

tiva sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el reclamo

enteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos en

el cumplimiento de sus funciones constitucionales . La coloracin

valorativa ms especifica est toda ella a cargo del investigador, bajo

el impulso de l L Ipolmicas y posiciones polticas de gobernantes yciudadanos.

Losproductos de la vida acadmica, como los de la vida poltica,

resultan siempre deuna accin colectiva, aunque la responsabilidad

de los,autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Por

ello, los reconocimientos y agradecimientos a colegasy colaborado

res son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto Tecnolgico

Autnomo de Mxico) y particularmente su rector, Lic. Javier Be

ristin, han brindado su simpatayapoyo a esta empresa intelectual.

A esta institucin acadmica se debe la creacin en 1987de la pri

mera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico. Ha sido para m

una distincin participar en su diseo, revisin y docencia. Varios

de los textos que aqu se presentan fueron expuestos y discutidos con

las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin es

pecial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Fernndez,Leopoldo Gomez, Ricardo Samaniego, a quienes debo buenas pa-

labras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar al

crculo de profesores de la UAM(UniversidadAutnoma Metropo

litanai-Xochimilco, F. Baza, M. Canto, P. Moreno, F. Surez, G.

Valenti, R. Vergara con quienes a lo largo de dos aos, los martes

por la tarde, comentydiscut ms terica que tecnolgicamente los


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12 LUIS F. AGLJILAR VILLANUEVA

supuestos, teoremas, conjeturas y recomendaciones del anlisis de

polticas pblicas. A este grupo perlenece el profesor Jonathn Mo-

linet, a quien quiero agradecer su extraordinaria colaboracin al ha

cerse cargo de la ltima revisin de los textos que aqu se presentan

y porsus numerosas observaciones para mejorar esta primera edi

cin en espaol de textos bsicos de polticas pblicas.

Estas primeras antologas son productos de una inolvidable es

tada intelectual en 1987en el Institute ofGovernmental Studies de

la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao me de

diqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de ciencias

yanlisisde polticas pblicas, gracias al Advanced Research Awarddel programa Fulbright de intercambio acadmico. Fue miprimera

experiencia en la activa comunidad cientfica norleamericana. Quie

ro recordary agradecera los profesores Victor Iones, Martin Landau,

Gene Lee y, muy en especial a Todd Lal'orte, todos del Instituto,

sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigacin. A ellos

promet y todava debo, si bien prximo, un ensayo sobre el naci

miento, evolucin y balance de los estudios norteamericanos de po-

lticas pblicas.

Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy

Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal

of Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,

Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre

otras,porhabemos permitido la traduccin de los articulos seleccio

nados.

Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres ySoledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios

Internacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respal

daron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros

productos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica,

generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron con simpata

y circunspeccin muchos de los textos que ahora se publican, discu

tiendo su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo agradecido


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PRESENTACIN 13

a la seora Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la

tarea de transcribiry corregir mis introducciones. Ojal este esfuerzo

redunde en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una em-

presa pblica conjunta de ciudadana ygobierno.

[El Colegio de Mxico mayo, 1991]


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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Estudio introductorio

l. El proceso de la poltica

E

s DOMINANTE EN los estudios de poltica pblica considerar

que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas,cadauna de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones,

desarrollos y resultados propios, influye en las dems yes afectada

por lo que sucede en las otras. La nocin de policy process es

propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido,

para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescrip

cin de una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms que

al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin des

criptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamentesuceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan slo los

componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda

poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera

eventos sucesivos y realmente separahles. En la prctica las "eta

pas" pueden sohreponerse y suponerse unas a las otras, conden

sarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse.

Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo

artificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresin o reco

mienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a la

suhsiguiente a menos que se haya completado la precedente. En

suma, la separacin analtica no debe ser confundida con una se

paracin real, una secuencia temporal.

Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habl de un

"modelo del proceso de decisin" y lo entendi como una "se-

[ 15]


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16 LUIS F. AGLJILAR VILLAN UEVA

cuencia de siete fases" o "siete resultados" (: 27, 28): inteligencia,

promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin, eva

luacin. Sus epgonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983),

reelaboraron ligeramente su propuesta en: iniciacin, estimacin,

seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin (vase tabla 1).

Mayy Wildavsky (1977), para insistir en el hecho del permanente

aprendizaje, correccin y continuidad de las polticas, prefieren

hablar del "ciclo de la poltica" cuyosm pentosson: fijacin dela agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y

terminacin.

Hogwood y Gunn (1986) hablan de un "marco de anlisis",til para la descripcin y la prescripcin de las polticas, que

tendra nueve etapas: decidir sobre qu decidir (bsqueda de la

cuestin o establecimiento de la agenda), decidir cmo decidir

(o filtracin de la cuestin), definicin de la cuestin, pronstico,

determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones,

implementacin monitoreo y control de la poltica, evaluacin y

revisin, mantenimiento-sustitucin o terminacin de la poltica.

Anderson (1984) divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de la agenda, formulacin, adopcin, implemen

tacin y evaluacin. No obstante los diversos cortes analticos y

las diferencias terminolgicas, todos los estudiosos del desarrollo

de la poltica coinciden en sostener que los integrantes necesa

rios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una

determinada situacin problemtica para cuya modificacin en

el sentido deseado se elige y efecta un determinado curso de

accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes

de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de

accin elegido.'

] Existen crticas y propuestas alternativas al estudio de la poltica como proceso. Unaes la de Dunn (1981) que entiende la poltica como sistema, cuya configuracin resultadel tipo y dinmica de interrelacin entre tres co mponentes bsicos: las polticas pblicas(la serie de elecciones hechas por las autoridades en un determinado campo de asuntos),los interesados en las polticas porlasconsecuencias y oportunidades que comport a (organizaciones sociales y polticas, lderes de opinin ...) y el entorno o contexto de las


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ESTUDIO INTRODUCTORIO 17

Como bien observa DeLeon (1988: 30), esta visin de la pol

tica como proceso ha ocasionado que las "etapas hayan recibido

en ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto pa

labras mgicas", si bien "han sido elementos clave para el desarrollo del campo". En efecto, en los aos sesenta, cuando los gobiernos

reformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la

Pobreza", lapolicy initiation, la fase de definicin de los problemas

sociales y la de formulacin de los programas, fue el principal\objeto de estudio y recomendacin. La necesidad de actuar y re-

vertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminacin obli

gaba a localizar los aspectos ms graves de la cuestin social y a

descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpida

mente a disear programas de accin que trataran de removerlos

o atenuarlos. En ese momento, el clculo de las consecuencias

directas e indirectas de las acciones gubernamentales, aunque no

ausente, fue optimista. La complejidad de los problemas sociales

y la improcedencia de los programas fue empero un descubrimien

to doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones

dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento lapolicy evaluation, ms que el diseo

y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que

polticas.Los sistemas de polticas" (policy systemsson por un lado, realicades dadas,objetivas, concaractersticas lmites y dinmica propia; por otro lado,son productos eledecisiones delos sujetos, reelaborables ensus componentes. Las diferentes "etapas" sonslo manifestaciones diversas dela interaccin entrelos diversos elementos activos delsistema (Dunn, 9 : cap. 3). Porsu pane Lindblom (1980) advierte crticamente quelas diversas etapas del llamado proceso dela poltica manifiestan y plantean reiteradamentelas mismas cuestiones y questas (conflicto, cooperacin o ajuste, anlisis racionalo transaccin poltica, burocracia o pluralismo) son el objeto propio y principalde estudio.Ms an, la idea de policyprocess suele incorporar el supuesto o sugerirla imagen deque la hechura de la poltica sea un "proceso ordenado,racional a la manera de unescrito, consu prlogo desarrollo yfinal, lgicamentearticulados"; la poltica es, en carnbio, un proceso desaliado, desordenado (untidy processy; en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisin yla imposicin, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano enlas palabraspero muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process,en el sentidopolitizado de describir yexplicar el proceso mediante el cuallas fuerzas polticasse arreglan y,al hacerlo, confeccionan de hechola poltica (Lindblom, 1980: cap. 1).


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slo los resultados de la evaluacin podan orientar a la poltica

social y corregir los abstractos anlisis e ideales cursos de accin

que diseaban los economistas, administradores, ingenieros de sis

temas, basndose en las informaciones y explicaciones debatibles

. de los socilogos, psiclogos y trabajadores sociales.

La averiguacin de por qu fracasaron las polticas concluy

con argumentos y pruebas irrefutables que el fracaso se deba en

mucho a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sus

tentado el diseo de las polticas sociales, aunque tambin su

puesta en prctica, la manera como se haba ideado que la poltica

se llevara a cabo, o la manera como de hecho se haba llevado acabo, era responsable directo. Surgi entonces explosiva en la

segunda mitad de los aos setenta la literatura de lapolicy im-

plementaiion que rescat las cuestiones organizacionales y admi

nistrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al

anlisis, diseo y eleccin de las opciones. Sin embargo, los pobres

xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los

problemas sociales, que tan abrumadoramente los estudios de eva

luacin y de implementacin mostraban, llevaron a preguntarse

sobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la

policy termination, y proceder a clausurar los varios organismos

gubernamentales que haban crecido alrededor de ellos. Ms ra

dicalmente se plante la interrogante si poda realmente ser efi

ciente y cmo el gobierno en la atencin de los muchos problemas

que haba asumido como asuntos pblicos suyos. El redimensio

namiento del estado y la reivindicacindelpolicy managementfueron en los aos ochenta las dos caras de una misma respuesta. La

atencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el estado

podra lograr que las polticas para el cumplimiento de sus fun

ciones bsicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resul

tado de bajarle el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas

de intervencin estatal, acaso innecesaria. Despus de aos de go

biernos voluntariosos, dispuestos a resolver todo tipo de proble-


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mas, dedicados al anlisis y al diseo de grandes polticas, se fue

asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin

y gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, des

vos, incumplimientos, particularmente en las polticas que se en

cargan de las funciones bsicas del gobierno frente a los

ciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin p

blica, el inters por elpolicydesigno

La consideracin de la poltica como proceso de varias y com

p l e j e t ~ p s ha propiciado tambin que las diferentes cienciasparticipantes hayan terminado por concentrar su investigacin en

especficos tramos del recorrido de la poltica y por menospreciarla importancia terica o prctica de los dems momentos. El dis

positivo analtico el proceso segment el proceso y ocasion tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares

sueltas, contra su intencin original de entender la poltica como

un curso de accin integrado por decisiones i nterdependientes y

complementarias.I;.s__ sque los politlogos han preferido estudiarla formacin de agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementacin y los economistas se han dedicado enteramente a la construccin y seleccin de las opciones depgltik< :Asimismo han pretendido que los otros momentos del curso de

la poltica se subordinen al que privilegia su perspectiva terica y

entrenamiento disciplinario. Esta predileccinporun fase o momento particular se explica en mucho por el objeto e instrumental

terico de cada una de las disciplinas: difcilmente un politlogo

se interesa por y es capaz de construir un buen anlisis costo-be

neficio de las opciones polticas a escoger; igualmente un econo

mista suele ser indiferente a las consideraciones organizacionales

y polticas de una poltica y es incapaz de un anlisis fino de es

tructuras de poder o de diseo organizacional. Esta especializacin

no ha sido necesariamente negativa; muchos y valiosos estudios uni

disciplinarios nos han ayudado a alcanzar un mejor conocimiento

de las restricciones que pesan en la andadura de una poltica y de


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TABLA 1.FASES Y CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE LA pOL TICA

Fase

Iniciacin

Estimacin

Seleccin

Caractersticas/Uso

Planteamiento creativo del problema.

Definicin de los objetivos.

Diseo innovador de opciones. Explicacin preliminary aproximativa de los con-

ceptos, aspiraciones yposibilidades.

Investigacin cabal de conceptos.

Examen cientfico de los impactos correspon-dientes a cada opcin de intervencin o al no

hacer nada.

Examen normativo de las consecuencias probables.

Bosquejo del programa. Establecimiento de los criterios e indicadores de

rendimiento.

Debate de las opciones posibles.

Compromisos, negociaciones yajustes.. Reduccin de la incertidumbre de las opciones.

Integracin de los elementos ideolgicos yno ra-cionales en la decisin.

Decisin entre las opciones.

Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.

las razones de su orientacin y dinmica. Pero, como es obvio,perder de vista los otros componentes integradores del proceso

de una poltica no ayuda a su buena traza, decisiny operacin.

En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramos

de la poltica, la formacin de la agenda gubernamental yla de-

finicin de los problemas pblicos, conoceremos sus principales

aspectosycuestiones, as como las principales ideas ypropuestas

que algunos notables estudiosos han formulado.


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ESTUDIO INTRODUCTORIO

TABLA 1 (Continuacin)

21

Fase

Implementacin

Evaluacin

Terminacin

Caractoisticostllso Desarrollo de normas, procedimientos y linea

mientos para la puesta en prctica de las deci

siones.

Modificacin de la decisin conforme a las restricciones operativas, incluyendo incentivos y recursos.

Traduccin de la decisin en trminos operativos.

Establecimiento de los objetivos y estndares

del programa, ineluyendo el calendario de operaciones.

Comparacin entre los niveles esperados de ren

dimiento y los ocurridos, conforme a los criteriosestablecidos.

Fijacin de responsabilidades para los incumplimientos notorios.

Determinacin de los costos, consecuencia y beneficios por elausura o reduccin de actividades.

Mejoramiento, si an necesario y requerido.

Especificacin de los nuevos problemas en ocasin de terminacin.

Fuente: Brewery Del.eon, The Foundations o[ Polic A n a ~ s i s The Dorsey Press, 1983, p. 20.

2. La formacin de la agenda

Innumerables problemas, provenientes de muchos puntos del estado, con situaciones ycausas heterogneas, que afectan a un ma

yor o menor nmero de personas, fluyen cotidianamente hacia el

gobierno en busca de atencin y solucin. Algunos problemas son

de inters general, como los relativos a la seguridad de personas

y patrimonios; otros problemas son de inters particular, comoIos

relativos a las necesidades materiales de algunos grupos social-


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TABLA 2.

UNA MIRADA AL PROCESO DE LAS POLTICAS

Formacin de Iproduce I Agenda

la agenda de Gobierno

Iconduce aI

Formulacin iodu e1 Las proposiciones de la

ylegitimacinde la poltica poltica (fines, metas y

(programas) medios de efectuacin)

Iconduce aI

Implementacin Iproduce I Acciones dede la poltica la poltica

Iconduce a J

1.Efectos de la poltica2.Evaluacin de los efectos3. Decisiones sobre

el futuro de la poltica(programas)

Fuente: Patterson, Davidsony Ripley,A or Pcrfect Union: lruroduction American Govemment, a ed.,Dorsey Press, Chicago. 1985. p. 465.


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mente desprotegidos. Algunos problemas son respaldados por or

ganizaciones poderosas y argumentos culturalmente significativos;

otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alter

nativos a los comnmente usados. Frente a algunos problemas hayrpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros cas-Os

las opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del pe

rmetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen

slo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales;

otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero no cejan

de reclamar la intervencin estatal. Algunos son problemas rela

tivamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles; otros

son problemas complejos, de escala, interdependientes, que no sontratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programa

bles; otros son inditos, a encarar con medidas innovadoras. En

suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la

forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictos

y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El estado es concebido en

su origen y funcin como el encargado de resolver los problemas

que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapa

ces de resolver. Por ello mismo, el mbito del inters y responsa

hilidad de los privados y el mbito del inters y responsabilidad

del estado -lo que es del propia libertad y utilidad y lo que esdel Csar- estn en exploracin y ajuste permanente, extendin

dose o angostndose.

No todos los problem s sin embargo, logran llamar la aten-cin gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran

con

misma facilidad ycerteza formar parte del temario de losasuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del

gobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resultan de

inters vital y que para muchos observadores pueden ser califi

cadas de inters pblico, son descartadas desde sus primeros pa

sos en busca de la atencin de la sociedad y del gobierno, o bien

son desfiguradas y desactivadas durante su trayecto en busca de


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atencin. Cuando logran acaso colarse en la agenda de gobierno,

no alcanzan los primeros lugares en la jerarqua de temas y re-

ciben apenas un trato de rutina o emergencia. Ante algunas cues-

tiones los gobiernos son inmediatamente sensibles yse muestran

preocupados, otras los dejan indiferentes. Algunas cuestiones ni

siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y son

remitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos,

sin inters para el estado y a resolver cada uno por su propia

cuenta. Otras cuestiones que pueden tal vez probar su naturaleza

pblica y ser de inters para el conjunto no se vuelven sin ms

prioridades de la accin gubernamental. No todas las cuestionesse vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven

cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental,

"agenda" de gobierno.

Qu ocurre entonces en el proceso de formacin de la agen-

da de gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esa

manera? A qu se debe que algunos asuntos pblicos y otros

por nada pblicos asciendan sin obstculos a asuntos de gobierno

y que, en contraste, otros con caractersticas de publicidad ms

claraycontundente sean descalificados, inhibidos, rechazados, o

bien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? Qu

es 10 que realmente hace que una cuestin social circunscrita se

vuelva cuestin pblica y asuntos de la agenda de gobierno?

Ou es lo que determina la calidad de pblico de los muchos

problemas y asuntos que a diario se presentan en una colectivi-

dad? Cullgi y dinmica explica la atencin y el desinters,la seleccin y eliminacin de los asuntos? Cules factores faci-

litan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos

temas y,por ende, controlan el trnsito de las demandas socia-

les? Son normas, organizaciones, personajes, imgenes, ideas,

sucesos, los que abren ycierran el acceso al mundo de 10 pblico

y de 10 gubernamental? Cmo filtran los asuntos y con cules

procedimientos? Es slo asunto de cultura poltica o es de la


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ESTIJDIO INTRODUCTORIO 25

poltica misma con sus juegos, conflictos y transacciones? Desde

una perspectiva normativa, no son lesionadas gravemente las li

bertades polticas si hay discriminacin entre ciudadanos en el

trato de sus asuntos y demandas, si no hay igualdad de acceso ala vida pblica, si ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudada

nos ni siquiera son escuchadas? Ms an, cul es el impacto

que en la legalidad y eficiencia de la gestin pblica tiene el

dejar sistemticamente sin audiencia, atencin y accin deman

dadas y reclamos de grupos? No existen otros procedimientos

y canales ms fluidos y paritarios, menos costosos, de comunica

cin e interlocucin entre sociedad y gobierno, que pueden pre

sentar con mayor oportunidad y confiabilidad asuntos realmentemerecedores de la intervencin gubernamental? Son los proce

sos plurales y competitivos de la democracia ms eficientes que

los corporativos y autoritarios en transportar las demandas, o sus

canales terminan por ser capturados por los asuntos privativos

de sus clientelas polticas y electorales? Se vuelve la democracia

"ingobernable" por llevar alegremente al gobierno toda suerte

de asuntos, sin ordenarlos y depurarlos, saturando las capacida

des de accin del gobierno? Son los nicos y son suficientes los

duetos de los partidos polticos para canalizar los asuntos de in

ters de las comunidades polticas, o se requiere la actividad de

otras formas de organizacin? Cul es el papel e impacto de

los medios electrnicos en la onfigur in de los asuntos pblicos y en la formacin de la agenda? Facilitan o dificultan, aclaran

o distorsionan, ordenan o confunden, radicalizan o instituciona

lizan? Cul el papel de la prensa escrita en la promocin de

los asuntos pblicos: se circunscribe a la lite lectora, acostum

brada al razonamiento y resuelta a estar informada polticamen

te? Es o debe ser inactivo el gobierno mismo, dejando que el

juego de los poderes y las opiniones de la sociedad civil decanten

y hagan avanzar sus asuntos, o el gobierno interviene y debe

intervenir activamente en la depuracin, clasificacin, anticipa-


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cin de los asuntos? Si interviene, son sus razones sustentables,

sus procedimientos son legales e imparciales?

La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da

forma y contenido, reviste fundamental importancia poltica y ad-

ministrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Pol-

ticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pblica en

un sistema poltico dado. Entr e las libertades individuales y los

poderes del estado existe o no, es ancho o angosto, de acceso libre

o controlado, estructurado o espontneo, un mbito que es pro-

ducto de la mayor o menor energa de las libertades polticas.

Suele llamarse mbito pblico, esfera pblica, vida pblica, y cum-ple la funcin de'" mediar entre estado y sociedad, entre poltica y

economa, entre la constitucin poltica y la constitucin real de

una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades

p r t i c u l r e ~ n efecto, a travs de la palabra, el dilogo, la argu-mentacin racional, la oferta de 'informacin, la invocacin de las

leyes, la retrica, el diseo de programas, en medio de la polmica

y los malos entendidos, con aclaraciones y ajustes recprocos, me-

diante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizacio-

nes buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en

asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del

estado. Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin de

conflictos, civilizado y civilizatorio, poltico, es la razn de ser y

la funcin social propia del mbito pblico, que por definicin y

dinmica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudada-

nos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discrimi-nacin, privilegios, fueros y monopoliosj En el mbito pblico

ocurre que situaciones, sucesos, problemas, percepciones, necesi-

dades, que tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal,

se transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseer

la naturaleza de cuestin pblica y ser de significacin para el

orden, la soberana y la prosperidad del estado. En l los intereses

particulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la


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prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones

de recursos pblicos. La vitalidad del mbito pblico dificulta

transfiguraciones insustentables de lo particular en general. Y des

califica todo atajo que en la oscuridad, a espaldas de los ciudadanos, con arreglos sin representatividad y sin buenas razones,

conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en re

publicanos. La flojedad y desfallecimiento de la libre vida pblica,

su ocupacin y control por parte de los poderes (gobiernos, par

tidos nicos o hegemnicos, clases, lites, etnias, grupos de inte

rs, corporaciones...), sin espacio para las libertades pblicas de

voz, razonamiento, expresin y eleccin, permite obviamente que

cualquier inters privilegiado se vuelva ley, cualquier demanda delos influyentes usufructe la hacienda pblica ycualquier progra

ma de grupos aliados se transfigure en proyecto nacional.

Lha formacin de la agenda de gobiernoJ as como de hecho'sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida phlica. Deja

ver quienesjson los que efectivamente definen y justifican los pro

blemas pblicos, cules grupos y organizaciones tienen efectiva

mente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en pblicas

y en prioridades de gobierno, cules organismos y decisores gu

bernamentales estn siempre prontos a actuar frente a las deman

das de determinados grupos, cul es el firmamento ideolgico que

otorga valor y prioridad de asunto pblico a cules u s t i o n ~Revela, en suma, cul es la estructura de poder que domina efec

tivamente la hechura de una poltica.

Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin, es

determinante. La ms importante de las decisiones de un gobierno\

es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades de

accin: a su a g e n ~ l J a s dan el tono y direccin a un gobierno,prefiguran su xito o descalabro. En efecto lid proceso de elaboracin de la agenda es el momento en que el gobierno decide si

decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y

decide intervenir () bien decide no intervenir, aplazar su interven-


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mentas gubernamentales directos: propiedad, gasto, empresa y ad-ministracin pblica. Las actuales liberalizaciones, privatizacio-nes, des(re)regulaciones, desconcentraci ones, descentralizaciones,

administraciones delegadas, contratadas o compartidas... son ex-presiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda porparte de gobiernos menos dispuestos a regular todo, entrometerseen todo, controlar todo, resolver todo. La filtracin de las cues-tiones se vuelve entonces una actividad estratgica, en la medidaen que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gu-bernamental significa comprometerse y poner en juego los recur-

sos del estado.Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el\ d'conjunto de problemas, deman as, cuestiones, asuntos, que los

gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de suaccin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han de-cidido que deben actuar o han considerado que tienen que ac-tuar. ste es el punto esencial de la definicin. Sin embargo, haydefiniciones de la agenda que se interesan ms en el proceso de

su elaboracin y conformacin e incluyen tambin el conjuntode problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atencin(tomar en consideracin, estudiar), el conjunto de definiciones deesos problemas y hasta el conjunto de opciones de accin que elgobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el queuna demanda, problema, cuestin o asunto llegue a ser conside-rado como punto o tema de la agenda de gobierno supone ana-lticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarleatencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elabo-racin y seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisionespueden ser cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analtica-mente son condiciones interdependientes y necesarias para lle-gar a la decisin de que hay que actuar y hacer algo. El gobiernodecide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado ///su atencin. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de


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la composicin y causas del problema son determinantes para de

cidir prestarles atencin y para decidir la accin o la inaccin: para

decidir, primero, si el asunto en atencin debe ser agenda de go

bierno y para decidir despus si puede ser tratado con alguna de

las opciones de accin a la mano del gobierno; en efecto, definir

un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo

y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con la de

finicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles

cursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo

(y con cules costos): si tiene sentido su accin. En suma, la aten

cin, definicin y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestin,

demanda) alcanza su carcter de agendum: algo sobre laque se

debe actuar. Estructuracin de la agenda, definicin del problema,

anlisis de las opciones de accin son as actividades interdepen

dientes.

La agenda poltico-administrativa est integrada por las de

mandas que los formuladores de las polticas han escogido o

respecto de las cuales se sienten obligados a actuar (Anderson,

1984: 47).

Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al pro

ceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la

poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcan

zar la atencin seria de las autoridades pblicas (Cobb, Ross,

1976: 126).Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del

cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria

yactiva del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica.

La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos.

Primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada:

son siempre ms los asuntos en liza por la atencin del gobier

no que los que el gobierno considera efectivamente. Segundo,


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los problemas de una poltica no son datos a priori, sino ms

bien asuntos por definir. Si una situacin particular o un con-

junto de circunstancias constituye un problema y es propia-

mente un asuntos de "inters pblico", esto depende decreencias y valoraciones, no de los hechos mismos. Los pro-

blemas son elaboraciones humanas... Los problemas de la pol-

tica son entonces construcciones sociales que plasman ciertas

concepciones particulares de la realidad. Ahora bien, dado que

los problemas se pueden definir de muchas maneras, 10que est

en discusin a lo largo del proceso de formacin de la agenda

no es tanto cules problemas sern tomados en consideracin,

sino cmo sern definidos. Las definiciones no slo estructu-

ran y encuadran las elecciones posteriores de la poltica. Tam-

bin sirven para afirmar una concepcin particular de la

realidad (Cobb y Elder, 1984: 115).

Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la com-

ponen se originan y configuran en el sistema poltico. Son cues-

tiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a losciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en co-

municacin con l consideran asuntos generales de estado y, en

consecuencia, asuntos de gobierno. Hay entonces una agenda de

los ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que puede pre-

ceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las

preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empa-

tar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado.

Los nexos () las inconexiones entre las dos agendas son propios

de la dinmica de las relaciones entre sociedad estado.Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos de

agenda. Y ha sido mrito de dos especialistas Roger Cobb y Char-

les Elder (1972, 1976, 1984). La primera agenda es llamada "sis-

tmica", "pblica", "constitucional"; la segunda, "institucional",

"formal" o "gubernamental". La primera "est integradaportodas'

I

/


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las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica per

ciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica y

como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la

autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, lo

cal, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica". El se

gundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental o formal,

la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explci

tamente aceptados para consideracin seria y activa po r parte de

los encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquier

conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo guberna- ')

mental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda Iinstitucional" (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976)

126). >

Esta distincin es necesaria y aporta una visin ms compleja

de la construccin de la agenda de gobierno. Muchos asuntos pueden

haber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidad

poltica, haber sido considerados por la mayora de los ciudadanos

como asuntos pblicos que merecen el involucrarniento del gobier

no porcaer dentro del mbito de las obligaciones constitucionales

del estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sin

embargo, no logran llegar a ser objeto de consideracin seria y

activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocra

cias. Tambin muchos asuntos significativos, sustentables como

pblicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusin, acepta

bilidad en la comunidad poltica o si se les descalifica como ajenos

y contradictorios a la letra yal espritu constitucional. Todo sistema poltico, por su constitucin, cultura, ideologa, visin de la

historia nacional, por sus corrientes de opinin, lugares comunes,

prejuicios, tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y los

problemas, los califican y descalifican, los valoran o rechazan. Esta

selectividad del sistema poltico es determinante para que las de

mandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normal

mente los gobiernos reflejan en sus actos los lmites, las tendencias


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y hasta las proclividades del sistema poltico que conducen. En

oposicin, puede haber gobiernos, normalmente renovadores y re

formistas, que introducen a su agenda institucional asuntos poten

cialmente estigmatizables y fciles objeto de crtica desde laagenda pblica establecida, convencional. La naturaleza y dinmi

ca de las dosagerrdas esdivers ay mede llegar a ser riesgosamentediscrepante. La agenda sistmica-tender a integrarse con cues

tiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de po

blacin comparten precisamente por su formulacin genrica (la

"contaminacin", la "pobreza extrema", la "seguridad nacional")

y que suelen ser indicaciones ms que definiciones de reas de

problemas a atender. En cambio, la agenda institucionalde lasorganizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser ms

especfica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas

precisos (el "sida", el "analfabetismo", el "narcotrfico").

La agenda sistmica ser siempre ms abstracta, general y ms

amplia en extensin y dominio que cualquier agenda institu

cional dada. Ms an, las prioridades de la agenda sistmica

no necesariamente corresponden a las prioridades de las agen

das institucionales. De hecho, pueden existir discrepancias

considerables entre ellas. En este sentido, se podra plantear

la hiptesis general de que cuanto mayor sea la disparidad en

tre los dos tipos de agendas, mayor ser la intensidad y fre

cuencia de conflictos dentro del sistema poltico (Cobb y

Elder, 1986: 26).

La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos

rdenes de cuestiones tericas. El primero, relativo a la agenda

sistmica, busca saber cmo determinados asuntos y problemas

logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alcanzar

la calidad de "problema pblico". El segundo orden, relativo a la

agenda especfica del gobierno, busca saber cmo determinados


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asuntos y problemas, independientemente de si han despertado o

no el reconocimiento e inters de toda la comunidad poltica, lo-

gran obtener la atencin de polticos y funcionariosy ser aceptados

como objetos de su intervencin. Obviamente habra un tercer

orden cuestiones, relativo a la averiguacin de las relacionesque corren, pueden o deben correr entre la dinmica de las dos

agendas. Dejando de lado esta tercera cuestin, en la primera es

fundamentalmente la pregunta de cmo conflictos, necesidades y

demandas de grupos particulares se convierten en asuntos pbli-

cos en el doble sentido de que suscitan la atencin general y ter-

minan por ser considerados de inters general; es el clsicoproblema poltico de "la generalizacin de intereses". La segunda

cuestin, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregun-

ta cul es el proceso decisional por el cual el gobierno determina

la estructuracin de su agenda, cmo decide que talo cual asunto

(pblico o no) deba ser incorporado a su agenda; en mucho, como

veremos, tiene que ver con "la definicin de los problemas" y "las

oportunidades de eleccin". La literatura ha tratado de ofrecer

modelos que ordenen la dinmica de las dos agendas respectivas,

antes de lanzar teoremas que expliquen por qu sucede la din-

mica de esa manera.

Cobb y Elder (1972, 1983) han ofrecido un modelo integrado

del proceso de formacin de la agenda sistmica o pblica desde

la premisa de los conflictos de grupo, preguntndose cmo los

conflictos logran dilatar su "alcance, intensidad y visibilidad", con-

vertirse en asuntos pblicos y demandar la intervencin guberna-mental. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita

cumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o al

menos de amplio conocimiento del pblico, que una buena parte

del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que

a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea compe-

tencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115; 1976:127).

Aunque muchos aceptaran que la materia de la agenda puede ser


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una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el mo

delo parte con la idea de quela conflictividad actual o potencialde un asunto en la comunidad poltica es el factor que favorece

su expansin y difusin. Asuntos inofensivos, que no desatan enfrentamientos, quedarn circunscritos en su localidad y pasarn

inobservados. Slo demandas, asuntos, reivindicaciones, proble

mas, actual o potencialmente conflictivos, son los candidatos. De-

ben entonces convertirse en un issue, en una cuestin de carcter

controvertido y polmico: "un conflicto entre dos o ms grupos

identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos, que tienen

que ver con la distribucin de posiciones o recursos" (1983: 111).

Acontecimientos sociales que sirven de "mecanismos de dis

paro" (catstrofes, cambios tecnolgicos, sucesos econmicos, cr

menes, elecciones...) y actores sociales que se encargan de

convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin, los "ini-

ciadores", son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de\.

la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la di-

fusin del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. El

grado de especificidad de una definicin, su mbito de significa

cin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y la

existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consi

guiente, las cuestiones definidas genrica y sencillamente, sin tec

nicismos, que presentan aspectos nuevos y de significacin

duradera para grandes nmeros ele poblacin, son las que tienen

mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrar

10.3 Esta probabilidad aumenta si la exposicin, difusin y argumen

tacin de la definicin emplea lenguajes ysmbolos culturalmente

Los autores distinguen Cl lW O tipos de pblico: grupos de identificacin" (Iosdirectamente afectados por el problema e involucrados enla cuestin , "grupos de aten-cin (los grupos que, pormuchas razones, se interesan especficamente en el problema],"pblico atento" (sectores de poblacin que les mteresa estar informados de los sucesos

polticos ysuelen estar atentosa los asuntos de su comunidad), pblico en general" (lapoblacin menos interesada e informada, pero que prestaatencin al problema cuandoes notorio y se formula emocionalmente),


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arraigados, dotados de una carga emocional profunda, que susci-

tan actitudes de aprobacin o reprobacin intensa entre los ciu-

dadanos. Obviamente si la cuestin entra en el circuito de los

medios masivos, escritos y electrnicos, se facilitar en principio

su difusin al conjunto de una comunidad poltica (Cobb y Elder,

1983: caps.)

El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, des-

pus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su pol-

mico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad

poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica

yse coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendoun lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas.

L manera de conclusin, se propone la hiptesis comprobable deque cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido una

cuestin, mayor ser la probabilidad de que presione efectiva-

mente al gobierno y se coloque en la agenda formal. En efecto,

si la cuestin ha logrado difundirse entre los ciudadanos de la

comunidad poltica local o nacional, cuenta entonces con toda

la fuerza para levantar una presin masiva sobre el gobierno y

exigir se le preste seria atencin y se analice la manera de aten-

derla. No necesariamente desemboca el trayecto en una defini-

cin unnimemente compartida por la ciudadana entera. El

trayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidad

una confrontacin de decisiones y el resultado en que remata el

recorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un pro-

blema insoportable y de que sociedad y/o gobierno tienen quehacer algo. Se comparte una definicin genrica y una lnea grue-

sa de accin pero suele persistir el desacuerdo sobre la compo-

sicin y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan

y la manera de abordarlo. En realidad se difunde la cuestin ms

que la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilando

en medio del pblico tambin prefigura el esquema de respues-

ta: "se est frente a un issue cuando el pblico con un problema


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busca o solicita la accin gubernamental, pero hay desacuerdo p-

blico sobre cul es la mejor solucin del problema" (Eyestone,

1978: 3).

De hecho que una determinada cuestin haya despertado laatencin de los ciudadanos y se le haya considerado objeto de

inters pblico, digno y necesario de tratamiento gubernamental,

no se sigue sin ms que el gobierno lo integre a su agenda y me-

nos an que le asigne carcter prioritario. Averiguar y modelar

cmo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo

orden de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un ini-

ciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente par-

ticipa en la expansin o freno de determinados asuntos a travs

de sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderes

e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva

y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y defi-

nan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estrat-

gicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones

a la luz de sus posibilidades reales de intervencin. De todos mo-

dos, al final de la agenda pblica las cuestiones de la comunidad

poltica estn frente a los gobiernos. Procede entonces preguntar-

se y conjeturar cul es el comportamiento que el gobierno sigue

para decidir que debe prestar atencin a las cuestiones, analizarlas

y hacer algo por ellas. Tanto Cobb y Elder, como Kingdon (1984,

cap. 4), otro especialista en este tema, coinciden en sealar uel establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso

decisional que las ms de las veces es contingente, tornadizo. Rara

vez el proceso est bien estructurado. En la mayor parte de las"issues areas"el proceso decisorio d.el gobierno es inestable, mala

o laxamente estructurado, sin un patrn de comportamiento, que

en mucho se asemeja a las "anarquas organizadas" que deciden

segn "el modelo de bote de basura" o de "papelera" (Garbage

Can Model), expuesto por Cohen, March y Olsen (1972, 1974,

1976).


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Las "anarquas organizadas" tienen tres propiedades bsicas:

"preferencias problemticas" (imprecisas, desordenadas, cam

biantes), "tecnologas no claras" (los procedimientos no son bien

entendidos por los miembros de la organizacin, hay mucho de

ensayo y error, de pragmatismo, analoga, saber convencional,

intuicin) y "participacin fluida" (diversos grados de motiva

cin y compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es

cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece aun "bote de

basura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan varios

tipos de problemas y soluciones a medida que los generan"

(1972: 2). Apenas se presenta la oportunidad de elegir en unaorganizacin, los miembros interesados en la eleccin ven en ella

la ocasin para introducir sus problemas y preocupaciones ypara

lanzar sus propuestas de solucin. Se introducen as en el pro

ceso de decisin organizacional toda suerte de problemas y tipos

de solucin, a granel, con diversos niveles de anlisis y prueba,

con diversos propsitos, prioridades, procedimientos y tiempos.

Ms an, en esos momentos, aparece de golpe un gran nmero

de gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser to

madae n cuenta. Los encargados de la decisin en parte expresan

las ideas y preocupaciones de los dems, y en parte introducen

sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologas. Sin

ser una lotera, decidir significa en mucho meter la mano en una

"papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus ele

mentos fragmentados, dispersos y heterogneos alguna res puesta

integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienena la mano. El proceso decisional de una anarqua organizada se

caracteriza entonces po r ser "una coleccin de decisiones que

estn en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que

estn en busca de ocasiones de decisin para poder ventilarse;

de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder

y de decisores en busca de trabajo" (1972: 2). Por tanto, "una

decisin es el resultado o la interseccin de varias corrientes re-


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lativamente independientes entre s que se mueven dentro de una

organizacin" ( : 3). La decisin es bsicamente el resultado de

la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y

controlable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tienediversa lgica y dinmica: los problemas, las soluciones, los actores

participantes y las oportunidades de eleccin.

La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestio

nes que se presentan en la agenda pblica, todas compitiendo

por llamar la atencin y desatar la iniciativa del gobierno, gene

ra n un a "oportunidad de eleccin". Pero el gobierno en trance

de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, dis

crepante y conflictivo de asuntos, una miscelnea de definiciones

y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de accin pro

bados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes

dispuesto a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se da

ranpo r satisfechos si reciben algn gesto de inters por sus pro

blemas; algunos polticos y funcionarios prontos a entrar

vigorosamente en accin y otros ms reticentes, escpticos, pron-

tos a boicotear las iniciativas. Segn las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse

tiempo y estudiar analticamente cul es la accin idnea; pero

en general sus oportunidades de eleccin son muy apretadas, con

demandas heterogneas y antagnicas, programas atrasados, el

tiempo encima, carencia de datos yrecursos, diagnsticos incom

pletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la de

cisin del gobierno que selecciona una cuestin como objeto

merecedor de su atencin y a fin de cuentas como objeto de suaccin termina por ser el resultado de las correlaciones y com

binaciones que, analtica o intuitivamente, fra o atolondrada

mente, logra armar entre los elementos tericos, tcnicos,

humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con este

esquema de solucin con estos hombres con estos recursos con

este tiempo. En efecto, de acuerdo al nmero, la fuerza e nten-


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40 LUIS F. AGUILAR VILLANlJEVA

sidad de los demandantes y los participantes en la toma de deci-

siones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cues-

tin, de acuerdo con la informacin, conocimiento, tecnologa y

tiempo que disponen, los gobiernos construyen su definicin del

problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del

problema, disean los instrumentos y programas de abordaje,

identifican sus operadores, comunicadores y aliados.

En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agen-

da asuntos pblicos especficos va a dependerde si el gobierno se

encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocos

asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos, ausen-cia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandas

son o no tratables (hay experiencia, analogas, informacin, teo-

ras, tecnologas, recursos, personal competente), si los participantes

en la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir en

la cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas,

de mbito de jurisdiccin). Esto obliga a un diagnstico fino de

las "corrientes" que corren dentro de las organizaciones polticas

y gubernamentales con intencionalidades y dinmicas relativa-

mente autnomas. Por ejemplo, si los funcionarios participantes

en la decisin estn resueltos a hacerse cargo de un problema

candente, respaldado po rlos iudadanos, aunque sus esquemas de

respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, se configuraru na

oportunidad de eleccin favorable a la aceptacin del problemay

a ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha lo-

grado an encender la opinin pblica, si los que se encargan deelaborar la poltica estn absorbidos porotros asuntos, aunque tal

vez posean tcnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuen-

ten con operadores competentes, la probabilidad de queuna cues-

tin sea elegida como tema prioritario ser mucho menor. Dicho

clsicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, la

capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos

en el marco de las limitaciones inescapables de la realidad.


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Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se ca

ractericenpor la contingencia, los sistemas polticos y los gobier

nos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas,

conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tantoel flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gu

bernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos

intra e intergrupales, definen los problemas, disean y construyen

las alternativas polticas. Esta regulacin formal e informal de la

agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones

y parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre y

plurimorfo.

El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente un

asunto accidental, sino que es producto de un proceso complejo

y laxamente estructurado. El que una cuestin logre colocarse

exitosamente en la agenda depende de una convergencia apro

piada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de

eleccin, pero el comportamiento de cada uno de estos ele

mentos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el

mbito de incertidumbre a travs de varios factores de contexto que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir el

rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1984: 118).

Los "factores de contexto" que establecen los lmites de varia

bilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las

corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que flu

yen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Cotidiana es

la interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes delestado. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad poltica

depende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante ir

y venir de cuestiones y respuestas, demanda y oferta pblica. Por

ello, los sistemas polticos tratan de estabilizar las organizaciones

de inters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntos

a debatir, delimitando el mbito de lo poltica y fiscalmente posi-


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ESTIJDIO INTRODUCTORIO 43

nicos aceptados porel sistema en su conjunto yporlos centros de

gobierno. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden

volverse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales,

tecnoproductivas, polticas. Sobre todo, tristemente, hay restric

ciones de la cabeza, mentales. Muchas respuestas pensables, ar

gumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, sofocadas,

caricaturizadas, o simplemente nunca pasarnporla cabeza de los

polticos y funcionarios. Hay pues un patrn de plausibilidad po

ltico-administrativa, determinado por restricciones de recursos e

ideas. A su vez, las oportunidades de eleccin tambin contribu

yen a poner orden en la interaccin entre sociedad y estado. Nor

malmente los gobiernos se encuentran ocupados en asuntos

previos o de rutina. En los momentos de saturacin de la agenda

o de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y dis

posicin para atender a nuevos asuntos: las oportunidades estn

cerradas. Sin embargo, debido a prcticas institucionales estable

cidas o a rutinas administrativas, se abren peridicamente buenas

oportunidades para llamar la atenciny colocar asuntos nuevos o

pendientes.' Cada sistema poltico y oficina de gobierno tiene sucalendario de atencinydescanso, su horario de abierto y cerrado.

Son oportunidades para aprovechar las elecciones polticas, los

4 Kingdon (1984: cap.8 ) introdujo el trmino "ventana delas polticas pO/iLYw -dow, paradescribir el funcionamiento de estas oportunidades de eleccin. Se trata deoportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendarciertas propuestas de solucin. Sociedad y gobierno tienenque estar preparados con diagnsticos y proyectos para cuando la dinmica poltica, de mane ra predecible o impredecible, configura una situacin favorable para algn asunto en particular o para una familia

de asuntos, anteriormente menospreciados. Esto ocurre particularmente cuando en ocasin de un evento peridico predecible (cambio de gobierno) o de uno impredecible (unsismo, una hambruna) hay mayor receptividad. Pero la oportunidad favorable supone oexige quelas organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definicin del problema guber namental ment e tratable en trminos de legalidad, eficiencia, consensualidad.Las ventanas no permanecen abiertas por mucho tiempo. Se cierran apenas los participantes perciben que el gobierno seha hecho cargo de la cuestin, porque los participantesfallan al entrar en accin,tal vez por no contar con alternativas disponibles, o porque losacontecimientos que "abrieron la ventana" salen de la escena por ser temporalmentelimitados; por ejemplo,se acab el periodode gobierno de un partido poltico que dioprioridad 1 ciertas cuestiones.


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44 LUIS F. AGUILAR VILLANLJEVA

presupuestos anuales, las consultas pblicas, las crisis de gobierno,

la bonanza de la economa pblica... Tambin hay, de golpe, en

razn de ciertos eventos crticos que sacuden o entusiasman a la

ciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvi-

dados o rechazados (una agenda ecolgica en ocasin de epide-

mias o calamidades, una agenda exportadora a raz de innovacio-

nes tecnolgicas). Todo esto configura un patrn de receptividad

gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carcter

miscelneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. No

todo es azar en la elaboracin de la agenda.

Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configura-cin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores

polticos que intervienen en el proceso y, las relaciones polticas

y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Este

punto de estudio es el ms afn e interesante para la ciencia (so-

ciologa) poltica, por cuanto tiene quev con la localizacin,descripcin y explicacin de las fuerzas de los diferentes grupos

sociales y de sus correlaciones de fuerzas. Ms all de la filosofa

poltica y de la norma constitucional, con su visin de ciudadanos

imparcialmente tratados e igualitariamente participantes, aqu se

trata de saber si y por qu un grupo tenga en cautiverio al gobierno

y lo use como instrumento de sus intereses exclusivos. O de ave-

riguar si, en cambio, hay un conjunto plural de intereses sociales

organizados, que tienen oportunidades semejantes de acceso a la

agenda y cuentan, con la capacidad de lograr que sus intereses

estn bien representados, razn por la cual el gobierno no es uninstrumento servil y unilateral, sino un agente y rbitro en los arre-

glos de los grupos de inters. A la manera de Lasswell (1936) se

trata de saber: Who gets what, when and how: Quin consigue qu

cosa, cundo y cmo. Aqu, tal vez ms que en otras fases del

desarrollo de la poltica, las teoras politolgicas sobre el conflicto

y el consenso, la parcialidad de los intereses y la legitimidad co-

lectiva del gobierno, lo sectorial (lo corporativo, lo oligrquico) y


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lo pblico, son clave; aqu enfrentan adems la prueba crucial de

su consistencia y objetividad.

La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeter

minada por alguna fuerza social dominante (llmese clase, lite,etnia) o representa, ms bien, el acomodo de fuerzas del llamado

"tringulo de hierro" (gobierno, organizaciones del capital y or

ganizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de inters,

comits legislativos y agencias gubernamentales), o es acaso la

muestra de un amplio y significativo margen de maniobra del -bierno por causa de la debilidad o la fragmentacin de los grupos

de inters? Enla formacin de la agenda se puede descubrir que

el gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemona

de unalite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores

ni vencidos para siempre, la tpica transaccin entre las camarillas

burocrticas y polticas, el tringulo de hierro corporativo en ac

cin, la representacin imparcial de ciudadanos devotos al inters

pblico'?

La teora politolgica inspira en este punto toda una litera

tura interminable. A su vez, su hermano menor, los estudios depolticas, complementan a la ciencia poltica con estudios de caso,

extrapolaciones, conjeturas, muy sugerentes para determinar el

tipo y peso de las relaciones que ocurren entre las organizaciones

sociales yentre ellas y los poderes del estado. En mi opinin, los

estudios de polticas ofrecen dos importantes aportes categoriales

y explicativos concernientes a la relacin sociedad-gobierno: la

"red de cuestiones" y el "subsistema de polticas" que refinan y

matizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y elclasismo-elitismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del

gobierno. En efecto, el enfoque descriptivo y explicativo de issue

networks (Hedo, 1978) y el de policy subsystems (Milward y

Wamsley, 1984) son polmicos con los conceptos y las hiptesis

estndares de la ciencia poltica norteamericana que, de acuerdo

con su tradicin intelectual pluralista, es reiterativa en explicar o


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criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobierno

en referencia con "tringulos de hierro" y "subgobiernos". En su

perspectiva, grupos de inters, especficos y poderosos segn el

tipo de polticas en juego, determinan de manera permanente e

integral la agenda, el proceso decisorio de las polticas, su proceso

de implementacin y sus criterios de evaluacin. El gobierno for-

mal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados

que son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadas

reas de asuntos, llamados tal vez pblicos pero de hecho parti-

cularistas. Esta perspectiva, empero, "con la idea de buscar a los

pocos poderosos, pasa por alto a los muchos cuyas redes de in-fluencia desencadenan y guan el ejercicio del poder" (Hedo,

1978: 1(2).

A raz del crecimiento de la intervencin estatal, los gobiernos

estuvieron ms expuestos a la presin de los grupos de inters y

tuvieron que ser ms solventes tcnicamente en la solucin de los

problemas de asistencia pblica y bienestar social. Al hacerse el

gobierno cargo constitucional o polticamente de muchos proble-

mas econmicos y sociales de individuos y grupos, la referencia a

teoras de explicacin y a tecnologas de solucin de problemas

fue necesaria y predominante. La poltica se desplaz hacia las

polticas, se consolid la interdependencia entre poltica y admi-

nistracin y apareci la figura del "poltico de polticas" (policy

politician). Por consiguiente, tanto las organizaciones sociales de-

mandantes como los gobiernos entendieron progresivamente que

para representar realmente los intereses y resolver efectivamentelos problemas se requera introducir conocimiento orientado y

aplicado, cada vez ms complejo, especializado. Haba una nece-

saria y crucial mediacin tcnica (y no slo valorativa) entre so-

ciedad y gobierno: la famosa racionalidad tcnica que a tantos

preocupa y hasta irrita. Por consiguiente, la academia, los intelec-

tuales, los despachos de consultora, los laboratorios, las creden-

ciales escolares, los currcula, las organizaciones profesionales


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(sociedades, barras, colegios...) se volvieron indispensables e in

fluyentes en los dos extremos de la interlocucin poltico-admi

nistrativa: en las organizaciones sociales para elaborar las deman

das ye nlas agencias gubernamentales para elaborar las respuestas.Pensarq ue grupos de inters, aun si poderossimos,puedenpres

cindir de la mediacin cientfico-tcnica para validar sus problemas,

colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuer

da fases muy envejecidas y simplonas de estado y administracin

pblica. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prio

ridad de gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muy

elaborados y evidencia relevante.

Ahora bien, las "redes de cuestiones" estn integradaspor todos

estos expertos y profesionales en especficos asuntos (fiscales, agr

colas, comerciales, ecolgicos, educativos, de energa y de salud

pblica...) que actan tanto en la sociedad como en el gobierno,

que comparten conocimientos, tecnologas y habilidades, se co

munican sistemticamente yse entienden rpidamente. Estos es

pecialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a

disear las opciones de poltica con marcos y referencias similares,abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, confor

man organizaciones bastante cohesionadas y relativamente aut

nomas respecto de los juegos depoderde los gobernantes en turno

y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos,

respeto intelectual recproco, trato profesional y distincin social

con base en la reputacin intelectual. Aunque esta red se entrelaza

con la lgica de los intereses de los grupos y con la lgica de

gobierno de las autoridades, su especificidad ysuperioridad es elconocimiento de la cuestin pblica en discusin. Por consiguiente,

es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, por

cuanto son los que definen el problema, ofrecen informacin,

construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los

criterios e ndices de rendimientos. A la existencia de estas redes

de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno


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enfrentan se debe principalmente que el acceso a la agenda y el

proceso decisorio de la poltica se estructure establemente, no

caticamente. El patrn o el estilo depolicymakingde un gobierno

tiene una de sus causas en las redes de expertos, particularmente

en las sociedades informadas, educadas, exigentes, tan conocedo

ras de sus asuntos como el gobierno mismo.

Los tringulos de hierro y los subgobiernos sugieren la idea

de un conjunto estable de participantes unidos por su afn de

controlar cerradamente los programas pblicos que son de su

inters econmico. Las redes de cuestiones son casi enteramente su opuesto. Los participantes entran y salen constante

mente de la red. No son grupos cohesionados porsu deseo de

dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que con

trole enteramente las polticas y sus cuestiones. Cualquier in

ters material directo suele ser secundario con respecto a su

involucramiento intelectual o emocional en la cuestin. rlos miembros de la red su inters est en el significado de la

cuestin, a diferencia de los modelos polticos y econmicos

estndares que afirman que los intereses definen la posicin

acerca de las cuestiones ... En la red pueden estar presentes

grupos de inters poderossimos, pero tambin individuos dentro

y fuera del gobierno que tienen la reputacin de conocedores

del tema. Algunas profesiones pueden ser dominantes, pero

los verdaderos expertos son los especialistas experimentados

en cuestiones especficas (es decir, muy bien informados acerca de lo que verdaderamente cuenta en un particular debate

de poltica), independientemente de cul sea su formacin

profesional. Los integrantes de la red, no son slo tcnicos

especializados yexpertos, sino son los activistas de una poltica

que se conocen entre s precisamente por su conocimiento de

la cuestin. Los que ascienden a posiciones de liderazgo son

"polticos de polticas", expertos en usar expertos, los provee-


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so LUIS F. AGLJILAR VILLANUEVA

mayor, pero poseen en mayor o menor grado su autonoma

con respecto del sistema. Atraviesan las divisiones convencio

nales del poder (legislativo, ejecutivo y judicial) y los diversos

niveles de gobierno... La configuracin del poder en los sub

sistemas es muy variada. Algunos subsistemas estn bajo el do

minio de uno o pocos actores muy poderosos; enotros el poder

es bastante difuso. Manifiestan poseer unordennormativo con

smbolos, mitos, rituales y hasta lenguajes singulares, que no

hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros

y su acuerdo sobre lo que en su opinin es importante, deseable

o correcto. Se

Problemas Publicos y Agenda de Gobierno,Luis Felipe Aguilar Villanueva

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