Problemas y desafíos cruciales - Facultad de Economía

núm. 340 ▪ mayo-junio ▪ 2006

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Problemas y desafíos cruciales

del sector energético en México

Nora Lina Montes*

Introducción

Hoy como nunca, el sector energético mexicano se encuentra ante problemas y desafíos cruciales. La razón se ubica esencialmente por el momento electoral que abre la posibilidad de reforzamiento o de eventuales cambios en la política de dicho sector.

La lucha electoral se dará básicamente entre 3 partidos: PRD, PRI y PAN. Cada uno tiene doctrinas específicas que sus respectivos candidatos promueven las cuales, con base en declaraciones de campaña, se traducen en el terreno energético en los si-guientes planteamientos: a) PRD: no privatización y análisis de alternativas al modelo seguido durante los tres últimos sexenios; b) PRI: continuación de la política actual, con tintes de moderación, en la que eventualmente habría definiciones para mejorar el desbalance subsectorial de su desarrollo; c) PAN: proseguimiento, con reforzamien-to, de la estrategia de liberalización total del sector en todos sus ámbitos.

Con base en la premisa anterior, es nuestro interés revisar aquí la situación de algunos aspectos que consideramos centrales para el sector energético: la seguridad energética del país, el sistema de rendición de cuentas, y la reestructuración del sec-tor de la energía.

Cabe señalar que, la política energética de los tres últimos sexenios se ha orien-tado a promover la reforma de este sector, como parte de los cambios estructurales dictados desde los órganos financieros internacionales. Tal reforma ha tenido como uno de sus ejes el canje de la propiedad de las empresas del sector, de públicas a pri-vadas, elemento que es parte de la estrategia global de reducción del papel del Esta-do. Este último punto tiene repercusiones directas en las características que tomarán los elementos de nuestro análisis, pues es claro que su contenido será diferente si se define desde las instituciones del Estado, que si se hace desde sociedades privadas. Consecuentemente, las repercusiones para el país serán distintas: pueden traducirse en beneficios para la sociedad en su conjunto o seguir como hasta ahora, sólo favo-rece a unos cuantos: inversionistas, políticos o en general grupos de poder.

En consideración de lo anterior, diversas voces se han levantado para plantear alternativas a esta estrategia, a pesar de recibir descalificaciones, como las de tener una postura politizada, ideologizada y hasta nacionalista romántica y trasnocha-da; incluso caer en la categoría de aquellos que “no han propiciado una reflexión ordenada sobre el significado contemporáneo preciso de sus atributos estratégicos (de la industria petrolera)”.1 Me sumo a estas voces, a pesar del riesgo, y a aquellas

* División de Estudios de Posgrado, Facultad de Economía de la UNAM.1 Adrián Lajous considera que es necesario revisar el carácter estratégico del sector

energético, su papel estelar, tanto en términos económicos como constitucionales, a la luz de los cambios en el entorno nacional e internacional, y en la industria misma. En soporte de tal idea, compara la importancia relativa de los ingresos provenientes de esta industria respecto de la automotriz y de las remesas. Adrián Lajous. “Los compromisos petroleros de López Obrador”, revista Nexos, núm. 335, noviembre de 2005, pp. 19-27.


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tan prestigiadas como la del primer ministro francés, Dominique de Villepin, quien se ha manifestado por un patriotismo económico, sustento para fusionar dos de sus empresas estatales: Suez y Gas de Francia, como una medida para fortalecer su se-guridad energética.2

Seguridad energética

Estrategia de debilitamiento del sector energético

Hemos expresado en otros artículos3 que la política energética del país de los últi-mos tres sexenios se ha orientado a la exportación de energía primaria para garan-tizar la seguridad energética (SE) de nuestro vecino del norte en detrimento de la nuestra, debilitándose con ello, cada vez más, el abasto seguro para la nación en el largo plazo. Esto puede constatarse con el importante crecimiento de las exporta-ciones de crudo (entre 2000 y 2005: +42.3%), con el elevado y creciente el porcentaje de Estados Unidos como destinatario de las mismas (de 86.0% en 2000 a 87.5% en 2005),4 con el abatimiento de nuestras reservas (de 26.9 miles de millones de barriles –mmb- en 200 a 14.8 mmb en 2005) y con la reducción, en consecuencia, del tiempo de disponibilidad de tal recurso (la relación reservas/producción bajó entre 2000 y 2004 de 23.3 a 11.3 años).5

En cuanto al valor agregado de nuestras materias primas energéticas, baste revi-sar la distribución de la inversión en cada segmento del subsector petrolero. Como puede apreciarse en la gráfica 1 , los recursos financieros están asignados mayori-tariamente a Pemex Exploración y Producción (PEP) y se aplica más a la explotación (88%), en general de yacimientos maduros, que a la exploración de nuevos recursos (12%).6 Los montos destinados a Pemex Refinación (PR) son simbólicos y el procesa-

2 Editorial “Nationalisme”, Le Monde, 27 de febrero de 2006. www.lemonde.fr. 3 Álvarez Béjar, Alejandro y Nora Lina Montes, “El petróleo: ¿para el desarrollo de

México o para la exportación depredadora? Revista Macro-economía, noviembre 1 de 2005, año 13. núm.. 147, pp. 10-20

4 Petróleos Mexicanos, “Indicadores Petroleros”, www.pemex.com. Resulta interesante destacar que los valores de producción, exportación y venta a Estados Unidos de crudo descendieron en 2005, respectivamente: 1.5, 2.9 y 2.8%. Esto contrasta con las declaraciones periodísticas a lo largo del año anterior, de haberse alcanzado valores sin precedente de producción, que concordaban con el programa de Pemex para 2006, de lograr la cifra de 4.0 millones de barriles diarios (Mbd). Estos planes se han modificado y en este año sólo se espera producir 3.42 Mbd, contra 3.33 Mbd de 2005. Con el descenso sufrido en la producción en este último año, la tasa promedio anual bajó de 2.9% entre 2000-2004 a 2.0% para el período 2000-2005.

5 British Petroleum, www.bp.com. 6 Estos porcentajes son los programados para la inversión física de 2006. Cinco Ley,

Hebert. Subdirector de la Coordinación Técnica de Explotación. Pemex Exploración y Producción. Exposición presentada en la Reunión Anual de la Amedes (Asociación Mexicana para la Energía y el Desarrollo Sustentable, A.C.), del 22-febrero-2006, México, D.F.


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miento de gas y la petroquímica, tanto básica (PGPQB) y sobre todo secundaria (PQ), están prácticamente extintas en el país. Esto justamente en los eslabones de mayor valor agregado y por tanto de mayor margen de ganancia.

7 Pemex. Indicadores petroleros. www.Pemex.com. Cabe señalar que la balanza comercial de petroquímicos de Pemex es positiva, pero fuertemente deficitaria a nivel del país, dado que el sector industrial importa volúmenes importantes de estos productos.

8 Pidiregas es el acrónimo de: Proyectos de infraestructura productiva con impacto diferido en el registro del gasto público; se aplica en Pemex y CFE y existen 2 tipos: F-I o inversión directa, y F-II o inversión condicionada. En el primer caso, la paraestatal adquiere la infraestructura, en tanto que en el otro, compra los productos: electricidad en el caso de CFE, nitrógeno en el de Pemex.

Gráfica 1Pemex: Flujo de inversión anual aprobada por subsidiaria (mM$)

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PEPPRPGPQBPQ

Fuente: SHCP. Presupuesto de Egresos de la Federación.

Este desequilibrio creciente en la asignación de recursos entre PEP y el resto de las subsidiarias de Pemex ha pasado de 4/1 a casi 12/1 veces, entre 2000 y 2005. Lo anterior explica nuestra situación de importantes exportadores de crudo (materia prima) y todavía medianos importadores de productos petrolíferos (gasolinas prin-cipalmente), petroquímicos (productos con valor agregado) y gas natural. Entre 2000 y 2005 las importaciones de estos productos totalizaron cerca de 20 mil-millo-nes de dólares.7

Otro elemento asociado a la seguridad energética es el origen de las inversiones. Durante la administración de Zedillo, como una medida previa a la promoción de la reforma del sector de la energía, se institucionalizó un sistema de financiamiento que ya venía aplicándose (el CAT: construcción-arrendamiento-transferencia o “BLT”, por sus siglas en inglés). Tal fue los conocidos como Pidiregas,8 que progresivamen-


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te fueron sustituyendo las inversiones de origen estatal o presupuestario. La gráfica núm. 2 muestra esta transformación; entre 1995 y 2004, los Pidiregas pasaron de 0 a 90 por ciento.

Gráfica 2Pemex: Inversión por origen (M$corr)

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PresupuestariaPidiregas

Fuente: Pemex. Informe de Labores 2005. www.pemex.com

Estos recursos se aplican al desarrollo de la infraestructura importante, en tanto que los presupuestarios en general a obras menores, vinculadas con el mantenimiento, el medio ambiente y los bienes e inmuebles (muebles, equipo, oficinas, talleres, etcé-tera). Esto último, cabe decir, explica la creciente situación de accidentes y pasivos ambientales de Pemex. Baste señalar que el presupuesto en mantenimiento y medio ambiente ha sido decreciente desde 2000; en el primer caso pasó de 9.5% del gasto programable en ese año, a menos de 0.5% en 2005; en el segundo caso y para estos mismos años descendió de 4 a 1.7%. Con la mayor incidencia de accidentes desde finales de 2004, en marzo de 2005 se anunció suntuosamente que se aumentarían estos presupuestos, a destinarse al pago de pasivos ambientales y a la inversión en mantenimiento. En enero de 2006 los gobernadores de los principales estados afec-tados (Tabasco, Veracruz y Campeche) denunciaban que tales recursos todavía no habían sido aplicados.

Esta conversión en las fuentes de financiamiento es paradógica. Por una lado es una de las “retiradas” del Estado del desarrollo de la infraestructura energética, res-ponsabilidad que transfiere a la iniciativa privada (IP), pero por el otro, es una fuente de recursos que, además de ser muy cara, el gobierno la avala y la liquida a través de deuda pública. Ésta, la del sector energético, hasta los propios creadores de sistema


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Pidiregas están señalando que diferir su impacto en el registro del gasto público no libera al país de una creciente carga financiera que ya, desde 2002, superó la del IPAB, en su peso respecto del PIB, como se puede ver en el cuadro 1. Esto sin contar otros efectos adversos como el desplazamiento de los bienes y servicios nacionales –y la mano de obra vinculada– en este tipo de proyectos.

El argumento para tal estrategia es que el Estado no cuenta con los considerables recursos que exige el sector energético. Al respecto, el Ing. Felipe Ocampo hace la siguiente pregunta: ¿a cuánto tiene que llegar el precio de exportación del petróleo para que cese el discurso oficial de “no hay recursos propios”?9 Dos aspectos sobre el particular. En 2005, dicho precio tuvo un diferencial, respecto de la Ley de Ingre-sos, mínimo de 2 y máximo de 25 dólares/barril, como puede apreciarse en la gráfica núm. 3, donde el área bajo la curva representa los denominados “recursos exceden-tes”, que en 2005 se estiman del orden de los 10 500 millones de dólares,10 y sobre los cuales muy poco sabemos sobre su destino.

9 Felipe Ocampo, Integrante del grupo “Ingenieros, Pemex Constitución del 17”. Comentario en la presentación del libro de David Shields, Pemex: la reforma petrolera, Club de Industriales, México, 31 de enero de 2006.

10 Petróleos Mexicanos, Indicadores Petroleros. www.pemex.com. Este monto calculado a partir de las estadísticas de la paraestatal, pero es probable que la realidad arroje cantidades superiores. Estos excedentes son 11% superiores al gasto programable de Pemex de 2006 y prácticamente podrían liquidar las amortizaciones e intereses de 2 años de Pidiregas.

Gráfica 3Pemex: Flujo de inversión anual aprobada por subsidiaria (mM$)

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U$/b

Precio acordado en el PEF-2005

Fuente: Pemex. www.pemex.com


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Cuadro 1Impacto del IPAB y Pidiregas en el PIB11

Rubro 2000 2004IPAB / PIB 0.94 0.66PIDIREGAS / PIB 0.28 2.08

Para completar este desequilibrado panorama en cuanto al desarrollo del subsector petrolero hay que revisar la situación que guardan los ingresos versus los egresos. Los primeros se clasifican en tributarios e ingresos netos, en tanto que los segundos en gasto programable (GP) y no-programable (GNP). En el Cuadro 2 puede verse que el total del gasto devengable (GP + GNP) ha sido superior a los ingresos netos; sin embargo, este diferencial ha descendido considerablemente: de 88.2% en 2000 a 13.2% en el 2004, además de que el GNP (pago de deuda y otros aspectos financieros como depreciación) representa, en grueso, del orden de 50% del gasto total,12 a lo que hay que agregar que alrededor de 59% del gasto corriente se destina a servicios personales.13

Sobre este último punto es importante destacar la distribución y la tasa media anual de crecimiento de dichos gastos entre las diferentes subsidiarias de Pemex. Como puede apreciarse en el cuadro 3, la plantilla laboral aumentó a una tasa menor a 1% entre 2000-2004, e incluso en algunas áreas fue negativa; esto contrasta con la importante evolución del corporativo, que creció a una tasa de 6.3%, ocupando en 2004 casi 5% del personal de la institución. Esto contradice el planteamiento hecho al inicio de la actual administración, de incrementar la eficiencia administrativa de Pemex, además de que se ha cambiado el peso de las actividades: mayor a la parte administrativa (gestión de contratos) y cada vez menor a la técnica y operativa (pro-ducción de energía).

11 Evaluación propia con base en información presentada en el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año. El rubro Pidiregas se refiere sólo al costo financiero, que incluye: amortización, intereses y pago de productos (energía y capacidad).

12 El GNP (gasto no programable) varía entre 47 y 55 por ciento.13 El gasto programable, a su vez, se compone de gasto corriente y gasto de capital; el

primero incluye servicios personales, materiales y suministros, servicios generales y otros; el segundo se compone de: bienes, muebles e inmuebles, obra pública y gastos financieros. Los servicios personales en 2006 alcanzaron el porcentaje de 69%, que contrasta con los modestos valores asignados a la obra pública, de tan sólo 27% en promedio durante el foxismo.


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Cuadro 2Ingresos y egresos petroleros (millones de pesos corrientes)14

Año

Ingresos petroleros Egresos petroleros

GTD / IN (%)Tributarios

Ingresos Netos

TotalGasto

Programable Devengable

Gasto No-Programable Devengable

Gasto Total Devengable

2000 319.37 100.59 419.96 84.96 104.35 189.31 88.2

2001 318.67 103.52 422.19 94.36 91.17 185.53 79.2

2002 293.01 150.03 443.04 112.20 97.96 210.15 40.1

2003 397.57 175.78 573.35 111.68 108.41 220.09 25.2

2004 482.09 193.37 675.47 114.10 104.89 218.99 13.2

Esto ha creado una brecha generacional en el sector energético, derivada de los despidos masivos de personal con alta experiencia y en muchos casos opuestos a la tendencia privatizadora, y en su lugar se ha contratado a profesionales indiscutible-mente bilingües pero con nula experiencia, tanto técnica como de gestión, aunque incondicionales a los programas de desregulación y concesión de contratos a tras-nacionales.15

Lo anterior muestra con claridad la estrategia seguida en el sector petrolero mexicano: su debilitamiento progresivo en todos los ámbitos posibles. Esto se ex-plica esencialmente por la subordinación de los tomadores de decisión de las tres últimas administraciones gubernamentales a los designios de Estados Unidos, en términos de su seguridad energética ya citada, manifestada por nuestro suministro de crudo y nuestro endeudamiento con sus empresas; ambos aspectos con carácter constante y creciente en el tiempo.16

Las estrategias nacionales en seguridad energética

Uno de los elementos a señalar en términos de nuestra seguridad energética, es que el país no cuenta con una política ex profeso en este campo. Alarco Tosoni nos hace

14 Los ingresos petroleros provienen el Informe de Gobierno (Presidencia), en tanto que el gasto del Presupuesto de Egresos de la Federación (SHCP). Las áreas son: PEP: Pemex Exploración y Producción, PR: Pemex Refinación, PGPQB: Pemex Gas y Petroquímica Básica, PC: Pemex Corporativo, Servicio Médico y Telecomunicaciones.

15 Alfredo Hernández, miembro de la Unión Nacional de Trabajadores de Confianza de la Industria Petrolera, A.C. Exposición en sesión de trabajo de la Asociación de Técnicos y Profesionistas por la Nación, México, 28 de enero de 2006.

16 Saxe-Fernández John y Gian Carlo Delgado, “Impeialismo económico en México. Las operaciones del Banco Mundial en nuestro país”, Editorial Debate-Arena Abierta, México. 2005.


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esta observación y nos indica que tal concepto no está contemplado en las funciones de la Secretaría de Energía, dado que, en este sentido, sólo se explicita lo relativo a la seguridad de abasto, en “condiciones competitivas, tanto en términos de calidad como de precio”, de donde se desprende la definición de líneas de acción que lleven al cumplimiento de esta premisa (como es el incremento de la capacidad de oferta, la mejora de la eficiencia, etcétera).17

Cuadro 3Evolución del personal de Pemex18

Subsidiaria 2000 2001 2002 2003 2004 TMAC (00-04) % en 2004

PEP 42 642 43 208 44 658 46 322 47 975 3.0 34.8

PR 46 151 47 710 47 341 46 692 44 899 - 0.7 32.6

PGPQB 11 579 11 716 11 977 12 104 11 923 0.7 8.7

PPQ 14 837 14 578 14 360 14 203 13 895 - 1.6 10.1

PC 5 043 5 121 6 207 6 272 6 441 6.3 4.7

Servicio Médico

10 712 10 745 10 863 10 870 10 855 0.3 7.9

Telecomunicac 1 764 1 774 1 728 1 752 1 734 - 0.4 1.3

Total 132 728 134 852 137 134 138 215 137 722 0.9 100.0

sin corporativo 127 685 129 731 130 927 131 943 131 281 0.7 95.3

De lo anterior se deriva que el análisis de la seguridad energética nacional esté siendo objeto de examen de los estudiosos del tema, sin que a la fecha haya impac-tado dentro de las esferas públicas, no obstante que en “su país modelo” (Estados Unidos) es parte del discurso cotidiano de su gobernante y base para toda clase de acciones, desde la invasión a Irak hasta el espionaje a los ciudadanos.

17 Germán Alarco Tosoni, Director de Formulación de Balances y Anuarios de la Secretaría de Energía. “Reservas de hidrocarburos, seguridad energética y macroeconomía: un balance complejo”, Mimeo, Borrador para discusión, febrero de 2006. Textualmente señala: “La sección relativa a las funciones de la Secretaría de Energía en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no establece la misión, propósito, objetivos o fines de esa dependencia. No se dice para qué fue creada. En cambio se circunscribe al señalamiento de los asuntos o temas que debe atender. Obviamente no hay referencia alguna a la seguridad energética y el primer asunto a tratar es la política energética del país, sin definir su orientación o dirección”.

18 Pemex. Anuario Estadístico de cada año.


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Y esto nos lleva a revisar otra parte de la estrategia del sector energético: nuestra integración regional. Es claro que a partir de la firma del Tratado de Libre Comer-cio de América del Norte (TLCAN) nuestra vinculación a esta región ha sido clara y creciente, en tanto que se ha abandonado la relación energética hacia el sur. Pero en consideración del alto y cercano riesgo que presenta el país de pasar de un país exportador a uno importador, se hace necesario revisar tal estrategia. Ello, en con-sideración de la situación que guardan las reservas y el déficit o superávit (produc-ción–consumo), tanto en crudo como en gas natural.

Las gráficas 4 a la 7 muestran lo anterior. En lo que concierne a las reservas de crudo, las de América Central (AC) y del Sur (AS) en conjunto son superiores y mo-destamente crecientes respecto de las de América del Norte (AN), que van en franco declive. En el caso del gas natural, aun cuando las reservas probadas de AN son su-periores, igualmente están descendiendo, mientras las de AC-AS van en aumento y se estima que se cuenta con un importante potencial. Esto se traduce en que los años de disponibilidad de crudo (relación reservas/producción: R/P) se mantenga constante en AC-AS, en alrededor de 40 años, en tanto que en AN va decreciendo a una tasa pro-medio anual de 4.6%, pasando de 17.7 en 1995 a 11.8 años en el 2004. En el caso del gas natural, en AN esta última relación se mantiene constante en torno a los 10 años, en tanto que en AC+AS se ha reducido, de 81 a 59 años, sin embargo, los planes de expansión de este subsector tendrán a revertir este descenso.

Gráfica 4Crudo: Reservas por región (mMb)

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Fuente: British Petroleum.


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Gráfica 5Gas natural: Reservas por región (MM-m3)

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Gráfica 6Crudo: Supérávit - Déficit por región (Mbd)


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Por lo que respecta al déficit o superávit de crudo, el peso de Estados Unidos hace que el continente presente una importante y creciente escasez, que ha aumentado en los últimos 10 años en casi 48%, alcanzando 8.44 Mbd en 2004, cifra que representa 41% del consumo de Estados Unidos. El caso del gas natural es menos grave; existe un déficit continental, por la misma razón anterior (el peso de Estados Unidos), aun-que en este caso prácticamente se compensa con el importante superávit de Canadá, además de que la deficiencia se ha mantenido constante en el período.19

Este panorama continental explica claramente el interés de Estados Unidos por concretar el ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas), dentro del cual ob-viamente se contempla la energía. La disponibilidad regional actual no satisface las necesidades crecientes de energéticos de ese país, pero el importante potencial de hidrocarburos con el que cuenta la hacen muy atractiva, con una triple ventaja para Estados Unidos: tienen un acceso más cómodo a los recursos, a los contratos para su explotación, además de que se colocan como un acreedor preferente.

Gráfica 7Gas natural: déficit - superávit

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19 El déficit de crudo de Estados Unidos ha aumentado de 53 a 65% de su consumo. En el caso del gas natural se ha mantenido constante en el período, en alrededor de 16%. La razón de este comportamiento se encuentra en que la demanda del sector transporte (de gasolina y en menor medida diesel) es muy superior a la de otros sectores consumidores (residencial y servicios), que utilizan más electricidad que gas, y la industria eléctrica es diversificada (carbón, nuclear, energía renovable).


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Con base en ello consideramos que, de continuarse con la estrategia de privati-zación del sector energético el resultado sería un reforzamiento de la integración del país hacia la región norte del continente, con todo lo que ello conlleva en términos de la ausencia de un desarrollo endógeno del país, de mayor endeudamiento, de ausencia de una política de seguridad energética, de exportador temporal de energía primaria y de futuro importador de energéticos secundarios (petrolíferos, petroquí-micos, electricidad).

Rendición de cuentas

El sistema de rendición de cuentas del país es uno de sus déficit. Existe un marco le-gal para garantizar su aplicación, pero se enfrenta a la realidad de que la ley se aplica discrecionalmente, además de que se tiene la maquinaria para restringir información que pueda sustentar alguna demanda contra los infractores públicos, aunque fluye con gran facilidad cuando se trata de usarla para combatir enemigos políticos.

En este sentido, la administración actual presume de haber sacado la Ley de Transparencia y de Acceso a la Información, lo cual ciertamente es un logro, aunque hay que señalar que no obedeció a la satisfacción de las demandas ciudadanas, sino a la imposición, una vez más, desde los organismos financieros internacionales (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional) y económicos (OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), de introducir, dentro del marco de las reformas estructurales, los principios del “buen gobierno” (good governance).20

La globalización estaba exigiendo niveles de estandarización de la gestión pú-blica, traducida en estabilidad y credibilidad institucional y política, que garantizara las inversiones foráneas, facilitara las negociaciones y eliminara –en lo posible– los costos no comprobables de las transacciones (los sobornos).

La rendición de cuentas y acceso a la información se vuelven entonces un requi-sito para obtener una buena evaluación internacional, que si bien no está formaliza-da (como fue la calificación y certificación por el desempeño contra el narcotráfico), sirve de base para hacer observaciones a los gobiernos cuando no se cumplen con los estándares establecidos.

¿Cómo han impactado estos requerimientos en el sector energético? La respues-ta está en que, con la citada ley se ha tenido una relativa mayor libertad de expresión y con ella, la ciudadanía se ha enterado más sobre lo que sucede en el sector. Pero este conocimiento poco ha servido para frenar y revertir las malas decisiones que

20 United Nations Development Programme. “Corruption and Good Governance”. Discussion paper 3. New York July 1997. Daniel Kaufmann. “Repensando gobernabilidad: hacia reformas estructurales integradas. Reto a la ortodoxia desde una perspectiva empírica internacional y estrategias nuevas”. Instituto del Banco Mundial, www.worldbank.org/wbi/governance, Presentación en la Conferencia Internacional. “Crecimiento económico y la globalización”, Ciudad de México, 8 de octubre, 2003. International Monetary Fund. “The IMF and Good Governance”, A Factsheet-April 2003 www.imf.org.


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nos están llevando a perder uno de los sectores estratégicos del país. La razón se encuentra en que el sistema fiscalizador de cada poder del Estado no cumple su función o está impedido de hacerlo.

Dentro del Poder Ejecutivo se cuenta con una secretaría ex profeso, la de la Fun-ción Pública, que a la fecha no ha podido “atrapar a ningún pez gordo”, y por el contrario, ha perdido, dentro de su gran burocracia, muchas de las iniciativas en contra de infractores del sector.

En el caso del Poder Legislativo hay que señalar al menos un aspecto relativo a una de las funciones de ambas cámaras: la revisión y aprobación anual tanto de la Ley de Ingresos como del Presupuesto de Egresos de la Federación. En estos docu-mentos se especifican todas las metas físicas y administrativas, así como sus ingresos y gastos asociados, cuyo cumplimiento debe ser verificado periódicamente (a través al menos del Informe Trimestral sobre la Situación Económica, y las Finanzas y Deuda Pú-blica de la SHCP). De hecho se trata de una función que escasamente se realiza, o sólo en determinadas coyunturas, y al parecer sin mayores consecuencias. Incluso sucede que congresistas priístas de alcurnia, otrora nacionalistas,21 reconozcan fallas en el sector y declaren en contra de ellas, planteando, por ejemplo, la necesidad de frenar el uso de las paraestatales energéticas, en particular de Pemex, como caja chica del gobierno o como patrimonio de sus funcionarios. Con ello pretenden olvidar que fue el PRI el que implantó esa práctica, por lo que ahora se suman a la voz oficial que recomienda la privatización de dichas empresas, como una medida para frenar tal praxis.

En cuanto al órgano de apoyo del Congreso, la Auditoría Superior de la Federa-ción, enfrenta al menos dos obstáculos para el cabal cumplimiento de sus funciones: el primero es la presión de los grupos fuertes en el Congreso, que determinan el vigor de las investigaciones y, sobre todo, de las denuncias de irregularidades. El segundo es la falta de información por parte de las instancias del poder Ejecutivo, en particular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que cuenta, además, con un mecanismo fuerte de coerción hacia el ejecutivo mismo y hacia los otros poderes: la hacienda pública.

En el caso del Judicial, éste ha sido pasivo, al menos, ante la existencia de leyes secundarias metaconstitucionales, que abiertamente transgreden los principios de nuestra Carta Magna y además no dan respuestas satisfactorias ante denuncias de estos hechos y demandas contra sus responsables, como es el caso de los contra-tos de servicios múltiples.

Si basados en la Constitución no se progresa en el freno de acuerdos antinacio-nales, menos se podrá sancionar a los tomadores de decisiones tan costosas para el país como los Pidiregas o el desarrollo del subsector eléctrico, basado predominan-temente en gas natural, tan sólo por mencionar algunos ejemplos.

21 Enrique Jackson, senador priísta durante la presentación del libro de David Shields (op.cit.), México, 31 de enero de 2006.


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En lo que respecta a este último caso, el crecimiento del sector eléctrico se ha sus-tentado prácticamente en una sola fuente energética; al pasar de la preponderancia petrolera a la gasera, contraviniendo la tendencia internacional, ya añeja, de buscar la mayor diversificación posible, a fin de tener un mayor margen de maniobra ante contingencias de suministro de combustible. En su momento, la preeminencia pe-trolera se justificaba por nuestra alta disponibilidad nacional de crudo y suficiente dominio de la tecnología asociada a esta ruta de generación eléctrica (como sucede con los franceses respecto de la energía nuclear), pero no se explica la razón del cam-bio hacia el gas, aunque los tomadores de tal decisión la justifiquen con el hecho de que en el pasado reciente el precio del combustible era competitivo, que su impacto ambiental es menor y que es mayor la eficiencia de la tecnología asociada (ciclo combinado). Sin embargo, estudios contemporáneos ya alertaban sobre nuestra baja disponibilidad en gas, y por tanto, la necesidad de abasto externo en un futuro cercano.

¿Entonces por que se tomó tal decisión y cuales han sido las consecuencias? La respuesta está en la presencia y en la presión que ejercieron los productores externos de energía (PEE), que vinculados con los proveedores de la tecnología de ciclo com-binado, pugnaron mundialmente por su implantación. Ciertamente, como opción tecnológica tiene fuertes atractivos, pero bajo un enfoque estratégico nacional ha sido un error que ahora estamos pagano con incrementos en las tarifas eléctricas –que son ajustadas por los altos precios del gas natural– y con planes de importa-ción de gas natural licuado (6 plantas programadas en el país: Manzanillo, Lázaro Cárdenas, Puerto Libertad, Topolobampo, Ensenada y Altamira, éstas dos últimas ya en progreso), que no sólo suministrará a los PEE, sino que, y más importante aún, abastecerá a Estados Unidos, en donde ha habido fuerte resistencia de sus ciudada-nos a la instalación de este tipo de plantas. De esta manera, riesgos, contaminación y costos se trasladan a México.

La lista de este tipo de decisiones adversas a los intereses nacionales es larga, que se sintetiza por el estado de crisis del sector energético que las propias voces oficiales señalan. De ahí que el siguiente gobernante deberá analizar la pertinencia de la revisión y preferentemente la reversión de la estrategia aplicada hasta la fecha, a fin de suprimir la sangría que está significando para el país en diversos ámbitos: tecnológico, financiero, industrial y laboral. La participación social en este sentido se hace indispensable, para apoyar decisiones contrarias al actual status quo, nacional e internacional.

Aspectos institucionales

Una de las modalidades que ha venido adoptando la estrategia de desregulación del sector energético es pugnar por la autonomía, financiera o gerencial o ambas, de las instituciones del sector, elemento que también es parte del paradigma del “buen


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gobierno”. Esto se ha visto sobre todo en la Comisión Reguladora de Energía, en Pemex y en CFE. La razón básica es seguir disminuyendo la participación del Estado en las decisiones estratégicas, mercantilizar las instituciones públicas, incrementar los cotos de poder en éstas y dificultar aún más la rendición de cuentas.

La justificación de tal iniciativa, avalada por promotores y contrarios a la pri-vatización, es la necesidad de sacar a las paraestatales de la esfera política y de la económica-administrativa gubernamental (sobre todo del poder de la SHCP). Pero un sector estratégico no puede estar excluido de tales ámbitos, pues no se trata exclusi-vamente de un negocio, sino de uno de los soportes del desarrollo nacional. Y en el punto administrativo, la eficiencia gerencial es parte de los requisitos del paradigma del “buen gobierno”, por lo que una adecuada implantación de estos criterios resul-tará en un desempeño satisfactorio de las paraestatales energéticas, sin necesidad de una desintegración institucional, la cual requiere considerar la opinión de los diversos sectores de la sociedad.

En este contexto, la “modernidad” de las instituciones del sector estaría garan-tizada y tal vez se trascendería la discusión aún vigente de la eliminación del mo-nopolio público, en aras de la ansiada competencia, no obstante que la experiencia ha comprobado suficientemente que las empresas desmonopolizadas se reestruc-turan en consorcios privados muy bien integrados, horizontal y verticalmente; es decir, en muy sólidos monopolios de sociedades anónimas, perfectamente cohesio-nados y aplicando los conceptos de “unidades de negocio”, cada uno con su propia contabilidad y con responsabilidades perfectamente definidas, sobre las cuales hay la obligación ineludible de rendir cuentas.22

En el punto de la autonomía, una vez más Estados Unidos nos pone un ejemplo de la importancia de centralizar las áreas estratégicas. Negroponte, a su llegada a la administración actual, reestructuró el sistema de seguridad pública y entre sus ac-ciones principales fue la eliminación de la independencia de todas las instituciones relacionadas con este sector.23 Esta medida debilitó los múltiples cotos de poder y recuperó la planeación con una visión integral, que aprovechara las sinergias inter-intra-institucionales. Pero ciertamente, es necesario evitar los perjuicios de la centralización, ya vividos en el país y ratificados actualmente en aquel país (v.g. el espionaje a los ciudadanos). Para ello hay que apoyarse en los logros alcanzados, como la citada ley de transparencia, exigiendo su pleno acatamiento. Cabe señalar que en este sexenio, en el país hemos experimentado una autonomía de facto, conse-cuencia de la desarticulada administración foxista, lo que muestra que una regla mal aplicada repercute necesariamente en malos resultados.

22 No existe contradicción entre estos conceptos y la integración empresarial, como lo plantea Adrián Lajous, en oposición a la propuesta de reunificar a Pemex. Lajous, Adrián, “Mercado internacional del petróleo”. Exposición hecha el 5-diciembre-2005, en el curso del Prof. Angel de la Vega Navarro, op.cit.

23 Medina, Mayolo, Director. Proyectos Estratégicos Consultores, S.C. Entrevista telefónica del 15 de febrero de 2006.


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La reforma fiscal de Pemex cae también dentro de este aspecto institucional. Al respecto, baste mencionar lo expresado en el primer inciso, en cuanto a que la justi-ficación para su implantación, la escasez de recursos financieros, no tiene sustento y sí abre la opción de un mayor uso discrecional de los mismos, dado el endeble sistema de rendición de cuentas actual. En todo caso, tal reforma debería dirigirse a establecer criterios de desarrollo del sector energético, con un fuerte componente endógeno.

Conclusiones

Los elementos analizados nos llevan a ratificar que la estrategia seguida en los úl-timos 20 años en el sector energético nacional ha estado dirigida a la pérdida de la seguridad del país en este campo. Se ha venido impulsando la reforma estructural del mismo, con diversos grados de “éxito” para sus promotores, y aun cuando no se ha logrado la privatización buscada, si se ha avanzado dentro del sector en: re-ducir la presencia del Estado, endeudar a las empresas, sobreexplotar los recursos, desequilibrar su desarrollo y orientarlo a la exportación de materia prima, reducir la transparencia, depredar el ambiente y debilitar a las instituciones.

Por lo anterior, estimamos necesario que los profesionales del sector energético participen activamente en la definición de la próxima estrategia gubernamental. Afortunadamente, en la actualidad el concepto de seguridad energética se ha ve-nido incorporando a sus preocupaciones, lo mismo que la rendición de cuentas. Seguir insistiendo en estos aspectos puede hacer que sean adoptados por el próximo gobernante.

En el punto de la seguridad energética, consideramos pertinente atender la tendencia actual en América Latina de recuperación, por parte del Estado, de la dirección de los sectores estratégicos, dentro de los cuales se encuentra la ener-gía (así como el agua). En este sentido, una alternativa a contemplar es el Acuerdo Bolivariano para Las Américas (ALBA), “que explícitamente plantea un modelo distin-to de integración, una unificación defensiva que tiene como meta recuperar espacios de soberanía en la definición de políticas públicas para la región, que apunta más a corregir asimetrías entre países e inequidades internas, y que busca la recuperación y explotación ordenada y sostenible de los recursos naturales, especialmente de los hidrocarburos”.24 La estrategia planteada en ese acuerdo debe ser concretada me-diante la creación de empresas subregionales (Petroandina, Petrosur, Petrocaribe) y una regional (Petroamérica).25

24 Edgardo Lander, “¿Modelos alternativos de integración? Proyectos neoliberales y resistencias populares”, 8 de Junio de 2005, Agencia Latinoamericana de Información: ALAI. [email protected].

25 Matilde Sosa. “Petróleo e integración latinoamericana: Petrocaribe, una carta contra el poder hegemónico”, julio 1 de 2005, ALAI. [email protected].


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Tal alternativa tiene sentido si se revisa la tendencia actual de pasar en el me-diano plazo de exportadores a importadores de energía. Esta trayectoria puede frenarse con un cambio de la arraigada política neoliberal de consolidarnos como un abastecedor firme de Estados Unidos, en detrimento de nuestra propia segu-ridad energética. Tal reversión conllevaría a contemplar seriamente la promoción del desarrollo nacional de la industria energética, tanto directa (paraestatales) como indirecta (proveedores de bienes y servicios). En esta táctica deberá contemplarse las alianzas estratégicas, con la visión que contempla el ALBA, y la “siembra” de nuestros excedentes petroleros: invertirlos en áreas clave para el país: energía, salud, educa-ción e infraestructura.

Esto no excluye la posibilidad y necesidad de una reforma institucional y fiscal, sólo que consideramos que aquí sí “el orden de los factores altera el producto”. Re-formar sin fortalecer primero el sistema de rendición de cuentas resultará sólo en la reestructuración de los cotos de poder, con los mismos vicios, pero dentro de un moderno esquema de gestión.

En síntesis, una reforma energética deberá traducirse en transparencia y en de-sarrollo del sector, con efectos multiplicadores; es decir, promoción de infraestructu-ra física y tecnológica, fortalecimiento institucional, y respeto a nuestra legislación. Esto cancela los términos promovidos desde Carlos Salinas hasta Vicente Fox, de privatización irrestricta, que sólo ha beneficiado a unos cuantos (vinculados con los inversionistas) y perjudicado al país mediante la pérdida de nuestros recursos estratégicos ▪

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