PROCESO DE INTEGRACION Y DESARROLLO - javeriana.edu.co · Los logros alcanzados durante estas tres...
223
RESUMEN LA FRONTERA COMO ESPACIO DINÁMICO DE LA INTEGRACIÓN COLOMBIA Y SUS FRONTERAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA Este trabajo de grado integra los conceptos puramente teóricos del tema de las fronteras de los estados para luego pasar a los aspectos prácticos de las zonas de frontera que comparten los países miembros de la comunidad andina. En primer lugar, el concepto de frontera ha sufrido una evolución importante que permite comprender el carácter primordial que ha adquirido el tema, de ahí que muchas decisiones andinas han incorporado planes y normas con el fin de promover el desarrollo de las mismas. Hoy en día se entiende que la frontera no es una simple división física del territorio soberano de un estado, sino que comprende un espacio en el que se deben articular procesos de integración y de libre comercio, y eliminar las barreras al flujo comercial y a los desplazamientos de ciudadanos de ambos países. A pesar de la relevancia de las zonas de frontera en términos económicos, de integración territorial y de soberanía, estas regiones, por mucho tiempo se mantuvieron alejadas de los principales mercados internos lo cual las situaba en desventaja comparativa con los principales centros de producción nacional. Las zonas de frontera generalmente se mantienen en la pobreza y, a excepción de algunas ciudades que viven del comercio binacional, el resto no ha hallado la clave para hacer de su realidad espacial una oportunidad para el desarrollo económico y social. Los países han visto la necesidad de organizar sus fronteras como zonas o campos de influencia dentro de los cuales se implementen proyectos y programas de desarrollo. De esta forma se crean las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), con una comprensión física determinada y sobre las cuales se puntualizan políticas y planes a ejecutar según las características específicas de cada una de ellas. El conjunto de actividades de integración fronteriza se encamina a la verificación de unas metas macro del proceso, tales como: el crecimiento económico y movilización de los recursos, el mejoramiento de la calidad de vida, el aumento y fortalecimiento de la acción solidaria de los miembros de uno y otro país y la disminución de los conflictos propios de un paso de frontera como también la demarcación efectiva de la misma. A su vez, pueden darse acciones conducentes al desarrollo de fines más concretos y hasta cuantitativamente determinables tales como la comercialización de determinada cantidad de producción regional o el establecimiento de un centro de servicios para el tráfico internacional. Así mismo, algunas situaciones desfavorables suelen darse por el uso inadecuado de los recursos compartidos y por prácticas que, aunque para la población son comunes o normales, comportan consecuencias perjudiciales y se contraponen al ordenamiento jurídico de los países. “Entre esas actividades encontramos el trafico de armas ilegal, el contrabando y el desplazamiento forzado. Paralelamente y con mayor gravedad que las anteriores situaciones, está la actividad de grupos guerrilleros y paramilitares, así como el narcotráfico, que son los mayores promotores de inestabilidad actual de las fronteras y constituyen un factor de perturbación que impiden consolidar la integración. 0
Transcript of PROCESO DE INTEGRACION Y DESARROLLO - javeriana.edu.co · Los logros alcanzados durante estas tres...
RESUMEN
LA FRONTERA COMO ESPACIO DINÁMICO DE LA INTEGRACIÓN COLOMBIA Y SUS FRONTERAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD
ANDINA Este trabajo de grado integra los conceptos puramente teóricos del tema de las fronteras de los estados para luego pasar a los aspectos prácticos de las zonas de frontera que comparten los países miembros de la comunidad andina. En primer lugar, el concepto de frontera ha sufrido una evolución importante que permite comprender el carácter primordial que ha adquirido el tema, de ahí que muchas decisiones andinas han incorporado planes y normas con el fin de promover el desarrollo de las mismas. Hoy en día se entiende que la frontera no es una simple división física del territorio soberano de un estado, sino que comprende un espacio en el que se deben articular procesos de integración y de libre comercio, y eliminar las barreras al flujo comercial y a los desplazamientos de ciudadanos de ambos países. A pesar de la relevancia de las zonas de frontera en términos económicos, de integración territorial y de soberanía, estas regiones, por mucho tiempo se mantuvieron alejadas de los principales mercados internos lo cual las situaba en desventaja comparativa con los principales centros de producción nacional. Las zonas de frontera generalmente se mantienen en la pobreza y, a excepción de algunas ciudades que viven del comercio binacional, el resto no ha hallado la clave para hacer de su realidad espacial una oportunidad para el desarrollo económico y social. Los países han visto la necesidad de organizar sus fronteras como zonas o campos de influencia dentro de los cuales se implementen proyectos y programas de desarrollo. De esta forma se crean las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), con una comprensión física determinada y sobre las cuales se puntualizan políticas y planes a ejecutar según las características específicas de cada una de ellas. El conjunto de actividades de integración fronteriza se encamina a la verificación de unas metas macro del proceso, tales como: el crecimiento económico y movilización de los recursos, el mejoramiento de la calidad de vida, el aumento y fortalecimiento de la acción solidaria de los miembros de uno y otro país y la disminución de los conflictos propios de un paso de frontera como también la demarcación efectiva de la misma. A su vez, pueden darse acciones conducentes al desarrollo de fines más concretos y hasta cuantitativamente determinables tales como la comercialización de determinada cantidad de producción regional o el establecimiento de un centro de servicios para el tráfico internacional. Así mismo, algunas situaciones desfavorables suelen darse por el uso inadecuado de los recursos compartidos y por prácticas que, aunque para la población son comunes o normales, comportan consecuencias perjudiciales y se contraponen al ordenamiento jurídico de los países. “Entre esas actividades encontramos el trafico de armas ilegal, el contrabando y el desplazamiento forzado. Paralelamente y con mayor gravedad que las anteriores situaciones, está la actividad de grupos guerrilleros y paramilitares, así como el narcotráfico, que son los mayores promotores de inestabilidad actual de las fronteras y constituyen un factor de perturbación que impiden consolidar la integración.
0
Los logros alcanzados durante estas tres décadas se pueden agrupar en dos grandes temas, en primer lugar, los alcanzados en materia comercial y económica y, en segundo lugar, los alcanzados en materia política.
1
LA FRONTERA COMO ESPACIO DINÁMICO DE LA INTEGRACIÓN
TRABAJO DE GRADO:
COLOMBIA Y SUS FRONTERAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA
Elia María Barragán Biviana Muñoz
Julia Inés Prado Camilo Alfonso Pinzón
Juan Carlos Rico Gina Carolina Ruiz
Julio Mario Valderrama Sandra Villota Mariño
Director: Dr. Jaime Salazar Montoya
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Bogotá, D.C., septiembre de 2003
2
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I - LA FRONTERA: ASPECTOS CONCEPTUALES
1 NUEVO CONCEPTO DE FRONTERA
1.1 ÁREAS DE FRONTERA Y LÍMITES FRONTERIZOS
1.2 CARACTERÍSTICAS DE LAS FRONTERAS
1.3 CLASIFICACIÓN DE LAS FRONTERAS
1.4 DELIMITACIÓN FRONTERIZA
2 ZONAS DE INTEGRACION FRONTERIZA
2.1 COMPRENSIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
2.2 POLÍTICAS SOBRE ÁREAS FRONTERIZAS
2.3 LA INTERRELACIÓN FRONTERIZA
2.4 ARTICULACIÓN DE LOS PAÍSES ANDINOS A TRAVÉS DE LAS
ÁREAS COMUNES
3 LAS AREAS DE FRONTERA
3.1 RELACIONES EN LAS ÁREAS DE FRONTERA
3.2 LOS ESPACIOS COLINDANTES
3.3 LA FRONTERA COMO FACTOR DE INTEGRACIÓN ENTRE
PAÍSES
3.4 EL ESPACIO DINÁMICO DE LAS ECONOMÍAS
4 BENEFICIOS Y COSTOS DE LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA
4.1 LOS BENEFICIOS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN
FRONTERIZA
4.2 COSTOS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
21
22
24
25
26
27
28
30
3
5 LA GLOBALIZACIÓN
6 FUTURO DEL DESARROLLO FRONTERIZO
7 LA PROBLEMÁTICA DE LAS AREAS FRONTERIZAS DE COLOMBIA EN LA
COMUNIDAD ANDINA
7.1 PROBLEMÁTICA GENERAL
7.2 PROBLEMÁTICA ESPECIAL DE LAS FRONTERAS COLOMBIANAS
EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA
CAPITULO II – INTEGRACION Y DESARROLLO
1. MARCO JURÍDICO GENERAL
1.1 FILOSOFÍA DEL ACUERDO DE CARTAGENA
1.2 NORMAS COMUNITARIAS
1.3 IMPLEMENTACION NORMATIVA INTERNA SOBRE INTEGRACIÓN Y
DESARROLLO FRONTERIZO
2. MAPAS FÍSICOS DE LOS PAÍSES MIEMBROS Y SUS
FRONTERAS
3. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
3.1 MARCO JURÍDICO ANDINO DE LAS ZIF
3.1.1 Decisión 459
3.1.2 Decisión 501
33
37
38
39
42
49
50
52
54
69
77
77
77
79
4
3.1.3 Decisión 502
3.1.4 Decisión 995
3.2 DESARROLLO DE LAS ZONAS DE FRONTERA Y DE LAS ZIF
EN LA NORMATIVIDAD INTERNA
3.3 CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
3.4 ESTABLECIMIENTO DE LAS ZIF
3.5 ACCIONES QUE SE PROCURARÁN EN LAS ZIF
3.6 FINANCIAMIENTO
4. COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD
4.1 OBJETIVOS DE LAS COMISIONES
4.2 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA
COLOMBO –VENEZOLANA
4.3 COMISIÓN DE VECINDAD COLOMBO – ECUATORIANA
4.4 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN COLOMBO –
PERUANA
4.5 COMISIÓN DE VECINDAD PERUANO-ECUATORIANA
4.6 COMISIÓN DE VECINDAD PERUANO – BOLIVIANA
5. CENTROS BINACIONALES DE ATENCIÓN EN FRONTERA
(CEBAF)
5.1 ANTECEDENTES
5.2 DEFINICIÓN
5.3 UBICACIÓN
5.4 NORMA COMUNITARIA QUE LOS REGULA
5.5 ESTABLECIMIENTO DE LOS CEBAF
5.6 ORGANIZACIÓN INTERNA
5.7 FINANCIAMIENTO
80
81
81
91
94
109
110
111
114
115
118
119
120
123
124
124
125
125
126
126
127
127
5
CAPITULO III- LOGROS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
1. GENERALES
2. ESPECÍFICOS
2.1. DESARROLLO ECONÓMICO FRONTERIZO
2.1.1. Colombia – Venezuela
2.1.2. Colombia – Ecuador
2.1.3. Colombia – Perú
2.2. DESARROLLO PRODUCTIVO Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
2.2.1. Colombia – Venezuela
2.2.2. Colombia – Ecuador
2.2.3. Colombia – Perú
2.3. MEDIO AMBIENTE
2.3.1. Colombia – Venezuela
2.3.2. Colombia –Ecuador
2.3.3. Colombia – Perú
2.4. MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA
2.4.1. Colombia - Venezuela
2.4.2. Colombia – Ecuador
2.4.3. Colombia – Perú
2.5. INFRAESTRUCTURA FRONTERIZA
2.5.1 Colombia – Venezuela
2.5.2 Colombia – Ecuador
2.5.3. Colombia – Perú
2.6. INSTITUCIONES DE DESARROLLO FRONTERIZO
2.6.1 Comisiones de vecindad
2.6.2 Cámaras de Comercio Binacionales
129
131
131
136
139
141
142
146
147
147
148
150
152
154
155
163
165
167
169
171
175
183
185
186
194
6
CAPITULO IV – CONCLUSIONES
1. CONCLUSIONES GENERALES
2. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS
3. CONCLUSIONES FINALES
CAPITULO V – PROPUESTAS
1. PROPUESTAS
2. PROPUESTAS FINALES
BIBLIOGRAFÍA
200
201
210
212
218
7
INTRODUCCIÓN
“Son las fronteras un mundo que se abre al conocimiento y la acción, unos hitos que nos invitan a seguir, unas barreras que las dinámicas de la naturaleza y de los habitantes de estas regiones nos enrostran como artificiales. La formulación de una política de fronteras, nos aboca a construir nuestros propios paradigmas de integración y resistencia, a pensar las realidades múltiples y complejas que anidan en los confines de nuestro país y como darles respuestas adecuadas.” 1
Este trabajo de investigación pretende analizar el estado actual de las
fronteras colombianas en el marco de la Comunidad Andina, así como su
evolución y desarrollo. Hecho esto se llegará a unas conclusiones generales
acerca de lo realizado en materia de fronteras. Posteriormente se formulará
una serie de propuestas sobre lo que se debería hacer, fortalecer o cambiar,
tomando en cuenta el trabajo de investigación.
El trabajo está dividido en cinco capítulos. En el primero se ofrece una
síntesis conceptual, filosófica y general sobre “Teoría de las Fronteras”; en el
segundo, se llega a una conceptualización sobre el tema, de acuerdo con la
normatividad y forma como se ha efectuado la integración regional. Al mismo
tiempo se estudian las instituciones de integración fronteriza resultantes de
los desarrollos normativos de la Comunidad Andina.
En el tercer capítulo, se exponen los logros derivados del proceso de
integración en las fronteras colombianas con los demás países fronterizos
pertenecientes a la Comunidad Andina, para que, de acuerdo con estas
pautas, se llegue a la parte de las conclusiones y propuestas,
correspondientes a los capítulos cuarto y quinto, respectivamente.
1 COLOMBIA. DIRECCIÓN DE DESARROLLO TERRITORIAL. Colombia Y Sus Fronteras: Políticas de Frontera, Caracterización Regional Socioeconómica Comparada por Países y Departamentos Fronterizos. En: Documentos para el Desarrollo Territorial. No. 42 (julio de 2001); P. 10.
8
Para comenzar se tendrá en cuenta la evolución del concepto de frontera
tanto en los ámbitos filosófico, conceptual y popular, entendido éste como la
percepción que el común de la gente tiene sobre el tema “frontera”.
La concepción de frontera se ha modificado debido a la nueva visión sobre
relaciones internacionales. Anteriormente la noción de frontera se reducía a
considerarla como una zona deshabitada en situación de conflicto. De hecho,
estas áreas fronterizas eran consideradas como una línea divisoria donde
solían presentarse rivalidades y pugnas por un territorio. Este era el
componente que determinaba el poder que poseían las naciones.2
Ligado a la noción de frontera figuraba el concepto de soberanía, que tuvo
gran difusión en la edad media, pues en esta época se entendía como
factible todo lo que un estado pretendía dentro de su propio ámbito territorial
sin importar las consecuencias negativas o perjudiciales resultantes de estas
actuaciones, a las naciones vecinas. Este concepto rígido de soberanía
empezó a desdibujarse en el momento en que el nacionalismo de los estados
comenzó a chocar con la sociedad internacional y con la revolución industrial.
Con el advenimiento de la revolución industrial se dió lugar a un progresivo
nivel de interrelación e integración entre los pueblos y por ende se altera el
concepto tradicional de frontera.
2 Como la existente en la península ibérica entre estados musulmanes y cristianos durante la edad media.
9
CAPITULO I - LA FRONTERA: ASPECTOS CONCEPTUALES
“Los progresivos cambios socio-espaciales y territoriales como resultado de la revolución tecnológica y de la globalización económica, aún cuando no son uniformes e iguales en todas partes, revelan también diversas modificaciones en las tradicionales fronteras. Sus funciones trascienden el marco jurídico asignado a la delimitación del territorio político y lentamente van adquiriendo otras competencias”.3
El concepto actual de soberanía no puede limitarse a ser un impulsor del
individualismo de los pueblos, sino, por el contrario, debe propender por el
progreso internacional y la cooperación armónica, principalmente en las
zonas de frontera donde se intenta aclimatar la convivencia, la solidaridad y
el desarrollo regional.
Hoy en día se entiende que la frontera no es una simple división física del
territorio soberano de un estado, sino que comprende un espacio en el que
se deben articular procesos de integración y de libre comercio, y eliminar las
barreras al flujo comercial y a los desplazamientos de ciudadanos de ambos
países.
3 VALERO M, Mario. Reflexiones geográficas sobre la globalización: Lecturas geográficas, Homenaje a José Estébanez. En: Número Extraordinario Dedicado Al II Coloquio Internacional De Geocrítica: Actas Del Coloquio: Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Vol. 2, Nº 69 (1 de agosto de 2000); P. 1571-1578.
10
1. NUEVO CONCEPTO DE FRONTERA
“Las fronteras de los países no son hechos aislados. Hoy sabemos que las fronteras son mucho más que una línea muerta trazada sobre la frialdad de un mapa. Las fronteras plantean zonas vivas que respiran y palpitan con la creatividad de sus habitantes, producto de intensa amalgama de intereses, sentimientos y tradiciones que interactúan en forma activa y dinámica. Las fronteras varían con los tiempos, responden a una implícita “ley del acomodo” y los estados las redefinen mediante tratados”.4
La noción inicial de frontera alude al límite que separa dos o más
jurisdicciones políticas, en cada una de las cuales se tiene vigencia de leyes,
normas y hasta usos e idiomas que son propios de los países que entran en
contacto en ese aspecto. Así mismo se dan divergencias en cuanto a las
políticas económicas aplicables en cada país y los recursos disponibles a
cada lado de la frontera. Cada una de estas situaciones engendra efectos
sociales y económicos en la frontera, que se han de tener en cuenta para
definir las políticas nacionales sobre territorios limítrofes.
Como resalta el profesor Alberto Urdaneta:
“las fronteras no son homogéneas, ni en lo físico, ni en lo económico, ni en lo político, ni en lo cultural, sino que presentan especificidades en partes de las mismas, especificidades que se deben tomar en cuenta a la hora de plantear políticas y acciones”.5
Esas particularidades deben servir de fundamento para desarrollar acciones,
establecer normas referidas a estas zonas, de manera que correspondan con
las características propias en cada caso y que sean distintas a aquellas
medidas que se adopten para otros centros urbanos de los países.
4 MENDOZA MORALES, Alberto. Ciudades binarias: Una estrategia de integración para América Latina. Editorial ESAP. Bogotá, Colombia. P. 8. 5 URDANETA Alberto. Colombia y Venezuela: Fronteras, convivencia y desarrollo. En: Revista Aldea Mundo, año 4, no. 7. (8,9 y 10 de octubre de 1999). Cúcuta. P. 53-58
11
1.1 ÁREAS DE FRONTERA Y LÍMITES FRONTERIZOS
Existe una dicotomía entre los conceptos de frontera y límite. A pesar de
que estos conceptos podrían equipararse equivocadamente, frontera y límite
son vocablos distintos y, por supuesto, se refieren a temas diferentes. Sin
embargo, la diferencia es muy tenue, ya que el término frontera se refiere al
asunto de límites y el trazado de los mismos, a su vez, presupone la
existencia de las fronteras. “El desaparecido historiador venezolano José Manuel Briceño explica lo siguiente: “El concepto de frontera suele usarse habitualmente como sinónimo de limite. Desde el punto de vista estrictamente técnico, existen diferencias entre ambos, pues la idea de limites responde a una noción lineal, en cambio la de frontera, a una noción espacial que involucra, por tanto, no solo el limite, sino también a la zona delimitada por este.” “6
Los estados modernos se entienden como entidades espaciales soberanas.
A partir de esta idea surge la necesidad de establecer la cobertura territorial
de dicha soberanía, lo cual conlleva necesariamente, al concepto de
linealidad; es decir, al conocimiento preciso de los límites de esa porción de
territorio dentro de la cual el estado ejerce su jurisdicción. Por esta razón, la
noción de linealidad o de línea limítrofe implica una connotación
fundamentalmente jurídica que se hace tangible con la suscripción de los
tratados internacionales de límites y su consecuente ejecución. “La frontera no es un término que posea una acepción principalmente jurídica, sino más bien social y económica, en el sentido de constituir la manifestación, en una porción de territorio situado en los confines de un estado, de fuerzas organizadas que actúan de un lado al otro del límite y cuyos vectores son la población y los acondicionamientos de todo tipo (por ejemplo, senderos, carreteras u otras vías de comunicación; líneas de transmisión de energía eléctrica; explotaciones agrícolas o pecuarias; implantaciones industriales; centros educativos o de salud; etc.), todo lo cual estimula un movimiento e intercambio de personas, bienes y servicios, procesos
6 Citado por: LAMK VALENCIA, Mario Said. Ley de fronteras, una vía hacia el desarrollo: Análisis de la ley 191/95. Enlace Editores Ltda., Bogotá, Colombia. 1995, P. 42.
12
con base a los cuales se construyen en el tiempo solidaridades e intereses comunes que van perfilando, dentro de ciertos ámbitos espaciales, - lo fronterizo -.”7
1.2 CARACTERÍSTICAS DE LAS FRONTERAS
Desde el punto de vista histórico, la evolución de las fronteras como centros
importantes de integración regional, dentro de la Comunidad Andina, ha sido
influida por un conjunto de factores, que han estructurado el sistema
fronterizo. Estos factores han determinado características generales de estas
áreas como son, el ser zonas aisladas o apartadas de los centros activos y
dinámicos de los países, con economías regionales propias, con un
desarrollo deprimido, escaso y desigual en relación con otras regiones de los
propios países, con poca posibilidad de tomar decisiones para ser más
dinámicas y sin instituciones idóneas para impulsar las actividades locales.
Además, estas áreas de frontera son zonas donde convergen economías que
generan intercambios y movimientos de bienes, servicios y personas con
recursos naturales insuficientemente explotados o poco conocidos.
A pesar de la relevancia de las zonas de frontera en términos económicos,
de integración territorial y de soberanía, estas regiones, por mucho tiempo se
mantuvieron alejadas de los principales mercados internos lo cual las situaba
en desventaja comparativa con los principales centros de producción
nacional. Las zonas de frontera generalmente se mantienen en la pobreza y,
a excepción de algunas ciudades que viven del comercio binacional, el resto
no ha hallado la clave para hacer de su realidad espacial una oportunidad
para el desarrollo económico y social.
7 OLIVEROS, Luis Alberto. EL CONCEPTO DE FRONTERA EN EL CONTEXTO Y EN LA PERSPECTIVA DE LA INTEGRACIÓN ANDINA. Febrero de 2002. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-2-02.htm>
13
Otro aspecto relevante y decisivo en las fronteras es la diversidad étnica
existente en ellas, principalmente se destacan los grupos indígenas, víctimas
del abandono y de los problemas propios de estas zonas periféricas, además
de su especial condición cultural que dificulta su adecuada incorporación al
sector laboral de la economía nacional. En el área andina, por ejemplo se da
una enorme cantidad de junglas tropicales, costas y corales, al igual que un
excesivo número de etnias indígenas y significativos recursos naturales, no
solo terrestres, sino también acuáticos, que hacen de estas áreas, zonas de
gran viabilidad para el progreso y para el desarrollo, por lo cual éstas deben
ser diligentemente atendidas y aprovechadas por los gobiernos de cada país.
1.3 CLASIFICACIÓN DE LAS FRONTERAS
Las fronteras pueden ser activas o vivas e inactivas o muertas.8 Las activas
o vivas son aquellas dotadas de comunidades laboriosas de lado a lado,
entregadas a la producción y a un intercambio múltiple, como es el caso de la
mayoría de fronteras ubicadas en Europa; es decir, son aquellas en las que
se verifica algún proceso de integración fronteriza. Por su parte, las
segundas, son aquellos lugares, casi despoblados, en los que no existe
interacción de factores o elementos de uno y otro lado de los países
colindantes.
8 Sobre este punto cabe resaltar la obra del profesor LAMK VALENCIA, Mario Said. (Ley de fronteras, una vía hacia el desarrollo: Análisis de la ley 191/95. Bogotá, Enlace Editores Ltda., Colombia, 1995. p. 48), quien en su obra profundiza en el análisis de esta clasificación. Plantea este autor lo siguiente: “Por ello, aludir a la frontera en el contexto del desarrollo socio-económico, implica, por un lado, reconocer la existencia de vínculos de una comunidad humana con otra que, siendo vecina, pertenece a otra jurisdicción nacional y, por otro, que sólo es dable percibir la frontera en la medida en que aquellos espacios situados en los confines de un Estado cuenten con una base demográfica; así definida, la frontera siempre constituye una frontera activa. A falta de población, la esencia del concepto de frontera se diluye y entonces los confines territoriales no ocupados ni acondicionados (y a veces ni siquiera transitados esporádicamente) de un Estado pasan a configurar "espacios vacíos", "espacios no incorporados" a la economía y sociedad nacionales. En esa situación, la noción lineal de la frontera cobra plena amplitud; asistimos a la frontera no activa”.
14
Las primeras, a su vez, pueden ser evolutivas, incentivadas o reguladas y
planificadas. Las fronteras evolutivas se distinguen por ser áreas con una
integración de hecho, es decir, sin acciones explícitas o concretas por parte
de las entidades administrativas de cada nación.9 Las fronteras incentivadas
o reguladas, son aquellas en las que tiene lugar la acción de los gobiernos, a
través de normas, acuerdos, decretos o reglamentos que determinan el
funcionamiento de dicho territorio, en los variados aspectos de interés donde
la integración tiene su expresión10. Finalmente, las fronteras planificadas son
aquellas en las que se ejercen acciones concertadas, encaminadas a la
realización de objetivos concretos y predeterminados, como cuando dos
gobiernos acuerdan realizar conjuntamente la explotación de algún recurso
natural común.
1.4 DELIMITACIÓN FRONTERIZA
La delimitación de las fronteras se da por la necesidad imperante de los
estados de determinar hasta qué punto ellos pueden ejercer su soberanía y
circunscribir territorialmente el ámbito de aplicación de sus leyes. Esta
delimitación fronteriza puede asumir tres modalidades, una, por demarcación
geográfica, otra, por jurisdicciones políticas y finalmente, utilizando el método
de extensión física.
En primer lugar, cabe hacer referencia a la demarcación geográfica, en tanto
corresponde a aquella que se efectúa a través de un accidente geográfico o
recurso natural. Es el caso de las cuencas fluviales o lacustres que permiten
establecer los límites en fronteras como las de Perú y Ecuador, a través de
9 Tal es el caso de la zona brasileño-paraguaya de la cordillera de Amambay, en donde se ve una integración de hecho, en la medida que no hay manifestaciones políticas conjuntas. La interrelación es natural por la captación y la aceptación que las comunidades realizan de la población vecina. 10 A manera de ejemplo se cita la zona colombo-venezolana de Cúcuta- San Antonio.
15
los ríos Puyango-Tumbes. Muchas veces estos accidentes geográficos
permiten realizar explotaciones importantes que benefician conjuntamente a
los países vecinos que los poseen.
La delimitación de las zonas fronterizas por jurisdicciones políticas es aquella
por la cual se establecen líneas demarcatorias de una o más jurisdicciones
políticas al interior de cada país. Su definición se encuentra determinada por
la división política, que depende de la normatividad de cada país y la cual
corresponde a la forma de estado adoptada por cada uno de los Países
andinos. Así, de acuerdo con la forma de estado adoptada por los países
andinos, la jurisdicción política determina la adopción, en Venezuela, de
estados; en Colombia, Perú y Bolivia, de departamentos; y en Ecuador de
provincias.
La demarcación fronteriza por extensión física, si bien comprende una
definición de la zona por una distancia desde la línea de frontera, también
incluye aspectos de jurisdicción política y se ubica en un cauce fluvial sobre
el que los estados realizan el aprovechamiento del recurso compartido.
2. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
Los países han visto la necesidad de organizar sus fronteras como zonas o
campos de influencia dentro de los cuales se implementen proyectos y
programas de desarrollo. De esta forma se crean las Zonas de Integración
Fronteriza (ZIF), con una comprensión física determinada y sobre las cuales
se puntualizan políticas y planes a ejecutar según las características
específicas de cada una de ellas.
16
2.1 COMPRENSIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son de una extensión variable y
pueden comprender, desde pequeños centros de servicios fronterizos o
localidades ubicadas a ambos lados del límite, hasta regiones de mayor
envergadura. En este último caso, pueden estar definidas por accidentes
geográficos o por líneas demarcatorias de una o más jurisdicciones políticas
de cada país. La dimensión de la región de integración, de acuerdo con su
comprensión, puede ejercer gran influencia en la determinación de la calidad
de las relaciones que se generan y en la viabilización de la integración
regional. Jorge Iturriza, consultor del programa de asistencia técnica del
Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (Intal), afirma:
"En tanto zonas donde se interrelacionan o interactúan dos sociedades, dos economías vecinas, la elasticidad necesariamente atribuible a su comprensión geográfica encuentra sus límites efectivos en el espacio donde la repercusión de esa interacción manifiesta sus efectos. En aquellos casos en que este tipo de integración lo es de hecho, sin manifestaciones políticas conjuntas, tal delimitación deviene natural, por la captación y aceptación que las comunidades, y los mercados que ellas concretan, realizan de sus contrapartes vecinas."11
Según la comprensión geográfica, una zona fronteriza es un espacio que
contiene un área de frontera relativa a una extensión del país del que se trate
y en el cual pueden conducirse acciones de desarrollo de manera armónica,
toda vez que confluyen ciudades dotadas de funciones urbanas,
diferenciadas o no, pero que pueden ser complementarias entre sí. “Así mismo, las zonas de frontera cuentan con una cierta dotación de infraestructura de transportes, energética y de comunicaciones, además de la presencia organizada de actores económicos y otros grupos de la sociedad civil, como lo son los gremios, las cámaras de comercio y producción y las asociaciones culturales”.12
11 ITURRIZA, Jorge. INTEGRACION FRONTERIZA: Un enfoque metodológico. En: Revista integración latinoamericana. No. 118. Noviembre, 1986. (En línea) julio 7, 2003 Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Iturriza.pdf.>. 12 OLIVEROS, Op. Cit. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-2-02.htm>
17
La demarcación de las zonas permite diferenciarlas de los espacios de
influencia nacional. Una región o zona de integración debe ser inferior a un
espacio de dimensión nacional, en el contexto de cada país.
“El criterio subyacente que define la extensión de un área de integración fronteriza reside en los alcances de la interacción económica o social verificada entre las regiones vecinas, especialmente cuando esa zona no se encuentra comprendida en algún instrumento que la formalice, puesto que, de ser así, se hallaría delimitada en el acuerdo que la establece.”13
La extensión del área de integración fronteriza comprende el espacio útil y
necesario para el cumplimiento de los fines establecidos en los acuerdos
bilaterales o multilaterales, en concordancia con el área de influencia de la
frontera.
2.2 POLÍTICAS SOBRE ÁREAS FRONTERIZAS
Dentro del marco jurídico de la Comunidad Andina de Naciones, como
mecanismo para integrar las economías regionales, se deja de lado el
concepto evolutivo de frontera para tomar estos espacios como fronteras
incentivadas o reguladas, otorgándole prioridad a las políticas fronterizas.
Hoy en día, el beneficio de la integración no puede identificarse sólo en el
campo del comercio internacional. La armonización de políticas económicas,
monetarias, cambiarias, ambientales, industriales y sociales, entre otras, son
los objetivos finales del nuevo proceso. Ahora más que nunca es vital utilizar
el proceso integracionista como la opción para asegurar el bienestar social
de la población en estas regiones y detener cualquier dominio ilegítimo por
parte de grupos al margen de la ley.
13 VALERO M, Op. Cit. P. 1571-1578.
18
En el proceso de integración fronteriza deben implicarse varios temas
cruciales para los países dadas las características sociales y económicas tan
similares de las economías andinas. Así, como complemento perfecto a las
acciones en materia comercial e industrial se pueden implementar labores
encaminadas a mejorar la integración física de las fronteras. Con esta
modalidad del proceso se puede llegar a mejorar la condición de ríos,
bosques, zonas selváticas y en general del medio ambiente.
2.3 LA INTERRELACIÓN FRONTERIZA
En un contexto internacional destacado por la interdependencia cada vez
más acentuada entre países y bloques económicos, a consecuencia del
impresionante progreso tecnológico contemporáneo y del auge que ha
cobrado el comercio internacional como motor del desarrollo y punto
fundamental para la globalización, las fronteras han asumido actualmente
una renovada y vital importancia para cualquier estado, por lo menos en
dimensiones tales como la superación de los desequilibrios regionales del
desarrollo, el afianzamiento de los procesos de cooperación e integración
económica y en lo que respecta a la articulación de los países de la
Comunidad Andina con el contexto internacional.
La superación de los desequilibrios regionales del desarrollo es, en primera
instancia, una necesidad innegable, ya que la misma característica del
aislamiento de las zonas fronterizas, hace de ellas espacios marginados y
carentes de integración económica con el resto del país. Por lo tanto, estas
áreas necesitan ser incorporadas, en un futuro próximo, al espacio activo
nacional. En consecuencia, el desarrollo fronterizo debe ser asumido como
un objetivo nacional, independientemente de la "situación de frontera" que
tenga vigencia en un momento dado, para lo cual las iniciativas bilaterales de
los países limítrofes, se hacen imperativas y constituyen una estrategia
19
importante para adoptar. En este orden de ideas, “mientras las fronteras sean
un campo de actuación conjunta de los estados limítrofes, indudablemente
las iniciativas que ellos ejecuten, tendientes a la cooperación e integración
fronteriza, contribuirán a afianzar las relaciones bilaterales en su conjunto,
pues encontrarían allí asidero para su desarrollo y fortalecimiento.”14
Las relaciones que natural y espontáneamente nacen por la circunstancia de
ser área de frontera, y que son las primeras en tener regulación, no son las
únicas importantes en un proceso de integración, sino también las
resultantes de un trato específico y diferencial para dichos espacios y que
confluyen con las medidas de cada país.
2.4 ARTICULACIÓN DE LOS PAÍSES ANDINOS A TRAVÉS DE LAS
ÁREAS COMUNES
Las áreas de frontera se han convertido para la Comunidad Andina de
Naciones, en puntos de convergencia que favorecen el intercambio
económico y la organización de grupos humanos de los diferentes países
que hacen parte de la comunidad, gracias a la articulación vial internacional a
través de la cual se realizan permanentemente los flujos comerciales y
turísticos. Esto hace que para la comunidad sea esencial abordar el tema del
desarrollo y la integración fronteriza dentro del marco de sus encuentros para
que los planteamientos y objetivos multilaterales en la materia se plasmen en
una decisión y sean ejecutados posteriormente.
Al suscribirse el Acta de Guayaquil, los presidentes andinos resaltaron la
importancia del desarrollo, del crecimiento fronterizo y de la unión física de
14 OLIVEROS, Op. Cit. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-2-02.htm>
20
los países andinos para el proceso de integración. Fue entonces cuando se
adoptó un plan de trabajo que reafirma las acciones de integración física para
ser emprendidas lo antes posible.
La razón que fundamenta el carácter prioritario otorgado a los proyectos de
integración fronteriza consiste en que estos impulsan eficazmente el
fortalecimiento de la integración andina, en tanto crean el espacio para el
afianzamiento de las fronteras comunes. Además, estos proyectos favorecen
el progreso de las relaciones bilaterales, al crear nuevos espacios de interés
para la gestión conjunta, y facilitan una mejor introducción de la economía
andina, como conjunto, en el plano internacional.
En estos proyectos la necesidad de preservar el medio ambiente en las
fronteras es de vital importancia y debe dirigirse a identificar acciones
conjuntas que se puedan emprender con el fin de reforzar los programas de
desarrollo fronterizo, ya que al ser tenidas como zonas y ríos comunes se
debe proceder conjuntamente. Además, estas acciones se deben realizar
con el fin de fomentar actividades productivas y comerciales para ubicarlas
en el marco del desarrollo sostenible.
Así mismo, resulta conveniente involucrar las fronteras en procesos de
integración multilateral de mayor envergadura. Con este propósito, se han
continuado y replanteado algunos proyectos de integración latinoamericana
en la última década del siglo XX, lo que ha resultado positivo. En este
sentido, se ha prestado mayor atención a las áreas fronterizas de los países
intervinientes, por medio de normativas y acuerdos, que resultan útiles a la
hora de contribuir al desarrollo local y de fomentar la integración regional.
Al interior de la Comunidad Andina se han reelaborado estrategias en los
últimos años destacando la conveniencia de adelantar programas de
21
desarrollo específico en las fronteras para beneficio mutuo. Otros países
también han hecho esfuerzos por realizar acuerdos que beneficien la
complementación económica y el comercio al por menor, como son los
tratados de cooperación amazónica y de la Cuenca de la Plata.15 Con estos
puede sostenerse una retroalimentación de los procesos de integración en
las zonas de frontera para adelantar “una metodología propia y adecuada
para la investigación de la sociedad y la economía de esas zonas.”16
No existe incompatibilidad entre el proceso de integración fronteriza y otros
modelos de integración más amplios. Los trabajos para el logro de la
compenetración binacional fronteriza son uno de los ámbitos de acción que
más se están valorizando en materia de integración. La integración de
fronteras comporta una herramienta para activar regiones aisladas total o
parcialmente y reorganizar la interacción desde un punto geográfico común.
Otro aspecto importante para el éxito de la articulación de los países andinos
a través de las fronteras es el estado de las carreteras, puertos, redes de
telecomunicación, líneas y sistemas de interconexión de energía eléctrica y la
seguridad. Es una obligación de cada uno de los gobiernos el mantenimiento
en óptimo estado de las redes viales de transporte y los puertos fronterizos.
Al mismo tiempo es necesario que se hagan las reinversiones necesarias en
las mismas para su conservación y mejoramiento. La implantación de más y
mejores sistemas de telecomunicaciones que permitan contacto permanente
y de calidad para los usuarios establecidos en dichas zonas, es otra de las
15 Brasilia, julio de 1978, artículo XII y Brasilia, abril de 1969, artículo 1, literal f). 16 POWER, Alberti A., DESARROLLO FRONTERIZO Y PROYECTOS DE INVERSIÓN, Comercio Exterior. INCOMEX, Vol. 15, No. 11, Bogotá, noviembre de 1982. En este texto igualmente se plantea que “Las políticas y los programas adoptados a dichos fines incorporan, cada vez mas explícitamente, los instrumentos de los sistemas latinoamericanos de integración y cooperación económica con el propósito de conducir e impulsar, a través de ellos, las relaciones económicas existentes entre las áreas limítrofes y promover otras nuevas que lleven a fortalecer y ampliar las acciones nacionales de desarrollo e integración.”
22
funciones propias de los gobiernos que la población fronteriza debe vigilar
por su cumplimiento.
3. LAS ÁREAS DE FRONTERA
Las áreas de frontera son vitales dentro de todo proceso de integración, dado
que cuentan con una posición estratégica que las convierte en núcleo
prioritario y en eje facilitador. La importancia de las fronteras se ve reflejada
en el hecho de que se constituyen en centro donde concurren diferentes tipos
de relaciones, que resultan esenciales en todo proceso integracionista. Las
relaciones que surgen en las fronteras se derivan de la circulación de
personas, de bienes y servicios a través de las mismas. Además, la
ubicación de las fronteras hace de las mismas un polo decisivo para la
explotación y aprovechamiento conjunto de los recursos naturales con los
que cuenta cada país colindante. Las fronteras son áreas con muchas
bondades que deben ser aprovechadas por los países limítrofes, no solo
porque en ellas hay intereses comunes, sino también por el hecho de que los
planes y programas conjuntos que puedan emprenderse y ejecutarse,
respecto de las mismas, resultan favorables para la suscripción de acuerdos
que propendan por la integración económica con el consecuente desarrollo
global de las economías de los estados que en estos procesos participen.
Como resultado de las relaciones que surgen de manera espontánea en las
áreas fronterizas, es importante que los países emprendan acciones de
manera conjunta, en tanto pueden evitar las consecuencias nocivas que se
pueden presentar en alguno de los países colindantes, como efecto del obrar
aislado uno de ellos, y se puede lograr mayor fortalecimiento, progreso y
eficiencia en las relaciones bilaterales y multilaterales, en su conjunto.
23
3.1 RELACIONES EN LAS ÁREAS DE FRONTERA
En las áreas fronterizas se suscitan relaciones sociales y económicas que
constituyen el germen de acuerdos entre los que se destacan aquellos
referidos a servicios fronterizos, reglamentos de circulación de personas de
un lado al otro, tratados comerciales y convenios de integración, entre otros.
Los acuerdos de circulación son esenciales en la medida en que se centran
en el movimiento de bienes y personas. Las alianzas comerciales, por su
parte, son aquellas cuyas regulaciones se relacionan con el intercambio
fronterizo, sea éste local o regional. Los convenios de integración son los que
incluyen aspectos tratados por los anteriormente mencionados pero que
también institucionalizan la política de integración para la zona, tanto en el
campo económico, social y político, como también, en el técnico. Además,
fundamentan la planificación interregional y la identificación y ejecución de
proyectos de beneficio común.17
Los anteriores modelos permiten analizar el estudio y desempeño de
convergencias de integración fronteriza, ya sean generales o específicas, con
mayor o menor grado de compenetración desde el punto de vista del proceso
mismo de integración. Así mismo, estos modelos permiten analizar la agilidad
económica y social regional que tenga lugar cuando se concrete la
cooperación en la explotación y la comercialización de recursos, o cuando el
intercambio se vea restringido por ciertos condicionamientos.
17 Respecto de este tema de los tipos de tratados que dos o más Estados pueden suscribir no puede considerarse que la enumeración sea estricta, muchas veces los tratados pueden contener objetivos mixtos dentro del marco de integración y cooperación que se pretenda. Para profundizar el tema ver: CAMARGO, Pedro Pablo. Tratado de derecho internacional. Tomo1. Bogotá: Temis, 1983. p. 432 – 440, y, también: JARAMILLO, Mario. Integración internacional: enfoques económico, político y jurídico. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda, 1998.
24
El conjunto de actividades de integración fronteriza se encamina a la
verificación de unas metas macro del proceso, tales como: el crecimiento
económico y movilización de los recursos, el mejoramiento de la calidad de
vida, el aumento y fortalecimiento de la acción solidaria de los miembros de
uno y otro país y la disminución de los conflictos propios de un paso de
frontera como también la demarcación efectiva de la misma. A su vez,
pueden darse acciones conducentes al desarrollo de fines más concretos y
hasta cuantitativamente determinables tales como la comercialización de
determinada cantidad de producción regional o el establecimiento de un
centro de servicios para el tráfico internacional.
Las posibilidades de integración son muchas, entre las cuales se pueden
plantear programas de facilitación del comercio y el transporte, incluyendo la
planificación física de los centros de servicios fronterizos, acuerdos en
telecomunicaciones y otros. También, con la constitución de comités de
frontera en los que participen las autoridades locales de las regiones vecinas
y que tengan la capacidad de ejecutar soluciones y proponer estudios
explícitos como elemento eficaz para el desarrollo de actividades en el área
de frontera. Hay acciones cuyos efectos inciden en mayor proporción en
zonas extensas debido a que su potencial económico y social es más
relevante que el de otras fronteras por lo que la vinculación dentro del
proceso de integración resulta más profunda y se proyectan mejores
resultados.
Las acciones se dirigen al conocimiento, la explotación y la transformación de
los recursos naturales como por ejemplo, agrícolas, pecuarios, pesqueros y
mineros conocidos y que sean susceptibles de promoverse con el
intercambio de técnicas conocidas de explotación y de producción y la
introducción de nuevas modalidades en las mismas.
25
3.2 LOS ESPACIOS COLINDANTES
La integración en estas áreas está conformada por el territorio de dos
estados, por lo que en este proceso las relaciones emanadas traspasan los
límites políticos y administrativos. Para que en los procesos de integración de
estas regiones se obtengan proyectos conjuntos y mayores beneficios
comunes, se deben establecer ciertos patrones de convivencia que impliquen
respeto mutuo y reciprocidad en aspectos que faciliten la suscripción de
acuerdos de solidaridad binacional y multilateral. Por lo demás, si se tiene
como objetivo la búsqueda de una convivencia plena, para que esta pueda
llevarse a cabo, debe existir igualdad de condiciones en los acuerdos que se
suscriban y, en general, en todas las relaciones que emanen del proceso de
integración.
Dicho proceso debe incorporar los factores ambientales, sociales y
económicos que rodean la situación especial de cada punto de contacto
fronterizo, pues son estos los que soportan el éxito de cualquier política
bilateral y multilateral que desee implantarse.
Si bien el concepto de integración fronteriza alude a la situación en la que
áreas vecinas de países con frontera común se interrelacionan, se
comprueba que no sólo es indispensable la vecindad para que haya una
verdadera integración. Un proceso como estos requiere imprescindiblemente
de la complementación y cooperación en el campo económico, la asistencia
en lo social y el emprendimiento de actividades conjuntas en cualquier
ámbito de interés.
“El crecimiento debe verse desde el punto de vista del desarrollo que han tenido las fronteras, entendiendo por este el proceso inevitable e impostergable de incorporación de las fronteras al patrimonio activo de cada país, conducido mediante iniciativas nacionales que responden a objetivos y estrategias integrales de desarrollo. El desarrollo fronterizo se concreta con referencia a un marco de normas y documentos (leyes, planes, estrategias, programas, proyectos) que, en conjunto,
26
definen una política nacional de desarrollo fronterizo, en cuya ejecución se despliegan iniciativas públicas y privadas en los campos de la infraestructura social y económica, en la dotación de servicios básicos, en la promoción de actividades productivas y en el fortalecimiento de la capacidad de gestión local y regional, todo ello bajo criterios de sostenibilidad.”18
Todo proceso de integración pretende aumentar la base productiva de los
países interesados, así como incrementar la actividad económica de las
regiones que se vinculan. Con la incorporación de nuevas operaciones y
actividades que permitan expandir las ya existentes, se podrá concretar sus
efectos en la economía nacional de cada país. Particularmente se destaca el
sector industrial, relacionado básicamente con el movimiento comercial para
la circulación efectiva de los productos de uno y otro lado de la frontera.
3.3 LA FRONTERA COMO FACTOR DE INTEGRACIÓN ENTRE PAÍSES
“La Integración fronteriza es el proceso convenido por dos estados en sus territorios fronterizos colindantes a través de acuerdos o tratados específicos, que tiene por objeto propiciar su desarrollo sobre la base del aprovechamiento conjunto y complementario de sus potencialidades, recursos y afinidades, así como de costos y beneficios compartidos, proceso que generalmente constituye un componente central del progreso y fortalecimiento de la relación bilateral en su conjunto.”19
El territorio de la integración comprende el área de acción destinada a crear
posibilidades de crecimiento económico regional. Por lo tanto, los
instrumentos que se vayan a usar deben enfocarse hacia la verificación de
los efectos no tanto en el ámbito nacional sino, más bien, en el área
específica de integración, poniendo en práctica una serie de acuerdos
destinados a la libre circulación de personas y bienes, el uso conjunto de
servicios públicos tales como transporte, educación, salud, mallas de
telecomunicación, redes de interconexión eléctrica y demás servicios
18 OLIVEROS, Op. Cit. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-2-02.htm> 19 SUTZ, Judith. INNOVACIÓN E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA. Nueva Sociedad, 1993, No. 126.
27
primarios que satisfagan las necesidades primarias de la población, de
manera que las políticas y los esfuerzos económicos y sociales no dependan
del mayor o menor impacto en la economía nacional.
3.4 EL ESPACIO DINÁMICO DE LAS ECONOMÍAS
La integración de fronteras es una herramienta para activar regiones aisladas
total o parcialmente y reorganizar la interacción de un punto geográfico
común. Todo proceso de integración busca, primordialmente, el crecimiento
socioeconómico de los diferentes países.20 Para que dicha meta se concrete,
se hace necesario dotar a las zonas de frontera de instrumentos idóneos y
oportunos que permitan la realización de los diferentes objetivos del proceso.
Se pretende otorgar prioridad a la implantación y desarrollo de sus propias
políticas, encaminándolas hacia la ejecución de actividades económicas,
mediante la creación de condiciones que propicien el desarrollo económico,
especialmente a través de regímenes especiales en materia tributaria, de
inversión extranjera, transporte, seguridad social, comercial y aduanera, así
como el establecimiento de nuevas empresas e inversiones y la ampliación
de las existentes.
La integración fronteriza, como un espacio activo en las economías de los
diferentes países, implica la búsqueda de acciones e instrumentos tendientes
a potencializar la capacidad productiva y comercial de las zonas de frontera
económicamente activas. Las políticas y ordenamientos que se asuman
deben ser regímenes estables que permitan dar seguridad a los agentes
20 La Unión Europea (UE) tuvo su origen en una Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) promovida tras los estragos de la II Guerra Mundial para minimizar los riesgos de otra conflagración similar, poniendo bajo control las dos materias primas claves para las guerras de ese entonces. Un objetivo político -fomento de la paz-, al que se sumaba la necesidad de combatir el hambre dejado también como secuela por la guerra europea.
28
económicos de dichas zonas, para que las políticas internas de cada país no
afecten el desarrollo de estos espacios.
4. BENEFICIOS Y COSTOS DE LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA
“...Si las autoridades económicas de las naciones colindantes aplican adecuadas y realistas medidas que permitan que las economías crezcan ordenadamente, entonces las regiones fronterizas pueden aprovechar inmediata y simultáneamente las ventajas y la estabilidad que les ofrece cada economía. (...)Por el contrario, en el caso en que sea en uno solo de los países fronterizos en el que se presenta condiciones de estabilidad, (...)la actividad económica en la región fronteriza del país en cuestión crecerá mas que su región vecina, pero perderá la oportunidad de obtener los beneficios que le proporcionaría una favorable integración fronteriza.”21
La integración fronteriza, sobretodo entre países en vía de desarrollo, permite
ver las dificultades que se presentan en la distribución de costos y beneficios
dentro del proceso de integración. El ideal sería que la distribución de costos
y beneficios fuese equitativa, pero la realidad ha evidenciado una tendencia
hacia la concentración de beneficios en los países que cuentan con un mayor
desarrollo respecto de los demás. Este fenómeno obedece a causas de
orden social y económico de los países que intervienen en un proceso de
integración, dado que el funcionamiento, el crecimiento económico y el
potencial del mercado es de diversa índole en cada uno, de manera que
algunos pueden aprovechar en mayor proporción los privilegios dentro del
marco de los acuerdos suscritos. Por esta razón se debe procurar que en la
negociación de estos acuerdos se deje espacio para preveer y, si es posible,
anticipar la posible ocurrencia del fenómeno anotado, para evitar que se
produzca.
21 CEFIR / Centro de Formación para la Integración Regional / Training Centre for Regional Integration. 1997-8. (En línea) 8 julio, 2003. Disponible en: <http://www.google.it/search?q=cache:aCpmRj9450J:www.cefir.org.uy/docs/dt08/15vasco.htm+beneficios+de+la+interrelacion+fronteriza&hl=it&ie=UTF->
29
“Planteado un objetivo específico, con objetos primarios limitados en el espacio, donde sea de esperar una coincidencia entre los resultados planteados y los obtenidos, los beneficios y los costos pueden quedar suficientemente explicitados, su distribución, además de anticipable, puede ser negociada en detalle y resultar en cuantías que no se relacionan con la capacidad económica global de los países que convergieron en ese punto de integracion. Ejemplos de estas posibilidades lo constituyen los aprovechamientos de recursos hídricos, las explotaciones agropecuarias o mineras, las obras de infraestructura y, en un plano más restringido, los programas de prestación de servicios del tráfico internacional.”22
Como el objetivo principal de todo proceso de integración fronteriza lo
constituye el crecimiento económico de los países intervinientes, éste puede
presentarse de manera desigual en cada uno, debido a las condiciones
imperantes, tales como la posición geográfica o el ámbito espacial, la
configuración social y la capacidad económica global de cada uno. Por esta
razón los procesos de integración deben ser incentivados, de manera que las
fórmulas de acuerdo coincidan en la obtención, no sólo de beneficios
generales o globales, sino, también, específicos para cada uno de los países
concurrentes, para que así los países con menor desarrollo relativo, o con
marcado rezago económico, puedan disponer mejor de los beneficios de la
integración. Los procesos de integración deben ir acompañados de políticas
nacionales estables y regímenes normativos que contribuyan
sustancialmente a minimizar los costos para dejar espacio a mayores
beneficios.
4.1 LOS BENEFICIOS DEL PROCESO DE INTEGRACION FRONTERIZA
Con la difusión de un proceso de integración tienen lugar fenómenos sociales
de vital importancia: una provincia o municipio, que padecía el abandono por
no encontrarse cerca de la capital o por quedar al margen de la atención del
gobierno central, pasa a ser parte importante dentro de un ente más
dinámico y progresista.
22 ITURRIZA, Jorge. Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Iturriza.pdf.>
30
Otra área de utilidad está constituida por la consolidación de una estructura
comercial espontánea y de unidades de producción industrial ligadas a la
misma. El fortalecimiento de lazos comerciales entre países va acompañado
de niveles de precios relativamente provechosos para las zonas de frontera
vecinas. La favorabilidad en los precios derivada de acuerdos comerciales
representa, a nivel macro, una oportunidad para los flujos comerciales entre
los países intervinientes y favorece el auge constante hacia procesos de
integración de mayor envergadura.
Hay temas que al tratarse simultáneamente por los gobiernos de los países
suscribientes de un acuerdo comercial, permiten la multiplicación de los
beneficios e inclusive, resultan ser la única forma de alcanzar los objetivos de
la integración fronteriza. En materia de salud, por ejemplo, los planes de
prevención desarrollados de manera conjunta permiten hacer frente a
enfermedades y epidemias, que no respetan fronteras y cualquier esfuerzo
individual para combatirlas, resultaría nulo si del otro lado no se
emprendieran las mismas acciones.
En cuanto a la realización de obras de infraestructura sucede algo
semejante. La cooperación fronteriza en otros aspectos, constituye un
instrumento idóneo para la evolución económico de los países limítrofes, a
través de acuerdos integrales. La planificación conjunta es indispensable
para adelantar planes de crecimiento fronterizo, en caso contrario muchas de
las obras de infraestructura trasnacionales no tendrían continuidad si del otro
lado de la frontera no operara la misma planificación para la interconexión
vial, energética y de comunicaciones. Cuando los proyectos van de la mano,
los beneficios de las áreas de frontera se potencializan y concuerdan con los
objetivos planteados en el proceso de integración.
31
El flujo de personas y de bienes se puede agilizar como consecuencia de los
procesos de integración. Si se emprenden acciones conjuntas que tengan
como objeto la incorporación de tecnologías y el desenvolvimiento de la
economía de las zonas, se pueden favorecer los procesos de intercambio.
Además, con el accionar conjunto se pueden solucionar con eficiencia los
problemas de seguridad en fronteras, que tanto afectan el comercio en
regiones colindantes.
Para que los beneficios de la integración fronteriza puedan ser obtenidos se
deben implementar estrategias y políticas que contribuyan a enfrentar y
asumir los posibles costos. Este objetivo se logra a través de la adopción de
esquemas de complementariedad tecnológica, productiva o comercial de
acceso a los mercados con eficiente capacidad de gestión, que facilite el
progreso sostenido de los procesos de integración y el avance hacia un
mayor crecimiento económico.
4.2 COSTOS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
La integración fronteriza en espacios donde las condiciones de vida son
similares, puede ocasionar efectos negativos tales como desempleo, crisis en
salubridad, conflictos laborales y sentimientos extremos de nacionalismo, que
afecten a los habitantes. Entre la liberalización del comercio y la generación
de un espacio social con calidad, se suceden conflictos humanos por la
desigualdad en las condiciones de vida de los habitantes de uno y otro país y
por la marginalidad con que unos pueden ser tratados frente a los otros. Los
conflictos armados que se puedan configurar en algún lado de la frontera, no
sólo comprometen a los habitantes y al territorio del estado en que se
32
ocasionan, sino también a los países vecinos.23 Debido a la
internacionalización de este conflicto, el flujo de población desplazada busca
refugio en el país fronterizo que no sufre este problema, presentándose
grandes movimientos humanos de desplazados, con sus efectos evidentes.
Esto se constituye en un determinante para los gobiernos nacionales y
locales y los comprometen a realizar proyectos y destinar recursos en apoyo
a las comunidades afectadas.
Es cada vez más evidente la urgencia de continuar ejecutando y
acrecentando planes de seguimiento y control permanente en las áreas
fronterizas afectadas por el conflicto armado, cuyas poblaciones se ven
abocadas a un estado de desamparo e inseguridad frente a los actores
armados del conflicto que las han convertido en objetivo militar, debido a la
ausencia o precariedad de las políticas de gobierno destinadas a proteger a
esta parte vulnerable de la población.
Para que haya una verdadera integración fronteriza se debe propender por
un tratamiento de conjunto frente a las diferentes condiciones y
problemáticas, por parte de las distintas entidades encargadas de esta labor
en estas zonas. En ese orden de ideas, es posible llegar a acuerdos, que no
sólo beneficien al conjunto, sino también, a cada una de las partes. Es
imprescindible racionalizar los costos y propender por reducir su impacto
negativo en el proceso. La política de integración económica debe ir de la
mano con la política social de las zonas. Tanto las metas propuestas, como
los instrumentos disponibles son fundamentales para la obtención de los
23 En las fronteras de Colombia con Panamá, Ecuador y Venezuela, esta situación ha empezado a preocupar a los gobiernos de estos Estados, y frente a esto, se ha propuesto diseñar planes de protección y solidaridad respecto de las poblaciones de refugiados y las áreas afectadas. Ecuador y Panamá en la actualidad han desarrollado programas de asistencia y apoyo de la población refugiada de manera oficial.
33
beneficios propuestos, siempre y cuando cada país participe activamente en
el proceso, manteniendo y superando sus expectativas iniciales. Sólo en la
medida en que los beneficios obtenidos sean superiores a los costos que se
van a asumir, el proceso se considera factible y óptimo para producir
resultados.
Un país en forma aislada no puede pretender el desarrollo de su frontera,
puesto que su esfuerzo sería poco fructífero. Así que se deben plantear
políticas compartidas con el país vecino, tanto a nivel de salud y educación
como en materia de infraestructura, manejo social y solución a los posibles
brotes de terrorismo, tema importante de análisis coyuntural. En este mismo
sentido, de no conseguirse o no aclimatarse dicho acercamiento, el país
enfrentaría graves costos a nivel económico, social, medio ambiental y de
seguridad.
En el ámbito económico, las consecuencias son obvias: se pierde la
oportunidad de explotar las riquezas existentes en estas zonas, tales como la
diversidad de fauna y flora, reservas petroleras, entre otras. El hecho de
integrarse a través de las fronteras, debe ser analizado en forma cuidadosa
con planteamientos estratégicos puesto que es conveniente que el
crecimiento sea similar y a todo nivel. Los países que proyecten esta
integración deben invertir igual cantidad de recursos y además, sin descuidar
ningún tópico; a manera de ejemplo, el desarrollo desigual de un país frente
a otro ocasiona y provoca desplazamientos masivos de personas debido a
las mejores condiciones de vida ofrecidas en el país vecino.
La integración adecuada trae como consecuencias la creación y puesta en
funcionamiento de nuevas industrias, lo que en determinados casos podría
conllevar a la contaminación del medio ambiente. Como se ha comprobado,
34
este problema no distingue países, ni regiones y es por ello, que al momento
de planearse la integración fronteriza, se debe abordar este tema como uno
de sus pilares fundamentales.
5. LA GLOBALIZACIÓN
Al acometer el tema de la integración fronteriza dentro de la Comunidad
Andina, primero debe abordarse el asunto del contexto de desarrollo y los
factores que lo condicionan o posibilitan. Se debe empezar por señalar que la
descripción más aproximada al momento histórico actual, está dada por el
incierto pero inevitable proceso de globalización.
Cabe advertir que es difícil acertar con una definición que implique el
significado pasado, presente y futuro del vocablo globalización, porque si hay
algo claro es que el mismo no se constituye como un fenómeno reciente sino
que comprende la trayectoria de un proceso en marcha, originado hace
muchos años y que ha venido consolidándose con mayor estabilidad y
claridad, ahora, a raíz de los avances tecnológicos, del crecimiento de los
medios de comunicación y del transporte que son los hitos que han permitido
acortar las distancias y barreras que separan a los pueblos.
La globalización se caracteriza por ser multidimensional, es decir, que no
sólo opera en el aspecto comercial y económico de las sociedades, sino que
incluye aspectos políticos, sociales, tecnológicos, culturales, ambientales,
laborales. En torno a la globalización se han hecho más evidentes las
formaciones de alianzas y organismos económicos supranacionales
internacionales, bien sea, de una misma región, distinguidos por su
homogeneidad, dentro de regiones diferentes e incluso disímiles. Así mismo,
puede reconocerse la globalización como el fenómeno del entramado de
35
interrelaciones y con ellas la interdependencia creciente entre los países,
básicamente por sus intereses comerciales y económicos.
Otro aspecto por considerar, a propósito de la globalización, es que ésta no
abarca a todas las naciones, creándose con ello un sistema periférico y
excluido que circunda el sistema globalizado y que se encuentra determinado
por este. En efecto, aunque lo que se ha sostenido sobre este proceso es
que en cualquier lugar del mundo cualquier ciudadano puede adquirir el
producto que desee, no es menos cierto que existen grandes sectores
marginados y excluidos del mismo, principalmente cuando se trata de países
en desarrollo, con lo que se concluye que sólo una porción de la demanda es
la que se globaliza, ubicada generalmente en los países desarrollados.
Como se anotó anteriormente, la globalización se comprende como un
proceso que se ha incrementado por la revolución tecnológica con su
consiguiente reducción del costo del transporte y de las comunicaciones
entre países y por la apertura y liberalización de los mercados, más que todo
en el plano comercial.
Así mismo, la globalización supone la desaparición paulatina de las fronteras
tanto geográficas, como materiales y espaciales, lo que conlleva a un mayor
movimiento, interconexión y flujo de personas, mercancías y capitales. La
globalización permite que exista un alto grado de integración entre las
sociedades, jugando un papel de primer orden en los cambios económicos y
sociales que están teniendo lugar, sin que se pueda concluir categóricamente
que cualquier tipo de integración y con cualquier país, responderá a los
mismos retos.
La globalización por si misma no es perjudicial ni benéfica. Es simplemente
una realidad en marcha que no está sujeta a plazos ni condiciones, y que
36
puede ofrecer tantas oportunidades como riesgos, de manera que la
globalización no nos garantiza el progreso, solo dibuja escenarios posibles
donde los países haciendo uso de sus posibilidades, logran llevar a cabo
estrategias de articulación y convergencia para soportar los vaivenes de un
proceso, y para lograr en definitiva su inserción en condiciones aceptables de
bienestar en un mundo globalizado económica, política, ambiental, cultural y
socialmente.
A la Comunidad Andina se le brindan diferentes escenarios dentro de los
cuales podría ubicarse e insertarse en un panorama global, tales como: los
países asumen una actitud pasiva y se adaptan a las reglas de nivel
multilateral o hemisférico, al mismo tiempo, los diferentes grupos
subregionales adoptan estrategias activas propias y el tipo de inserción que
se logrará dependerá de las características del grupo. Finalmente, la región
define una estrategia común para su inserción determinada por la articulación
y convergencia de los esquemas subregionales de integración y acuerdos de
libre comercio.
Por todo lo anterior, la Comunidad Andina debe encauzar sus esfuerzos
hacia la profundización del proceso integracionista con prácticas, normas y
acuerdos internacionales que le permitan aprovechar las potencialidades de
la globalización y canalizarla hacia el logro de objetivos comunes de
beneficio mutuo, como el estímulo al desarrollo y la equidad y precaverse,
así, contra la exclusión de sus sectores más vulnerables. Así mismo, dicha
integración, debe ser conciente de que su importancia radica en la
explotación de un mercado ampliado, en la capacidad de negociación
coordinada, en la cooperación con diferentes sectores y en aceptar la
existencia de problemas que no pueden ser fácilmente resueltos dentro de
las fronteras nacionales.
37
Es así como los países de la Comunidad Andina están obligados a
intensificar sus relaciones e interdependencias al interior de la misma con lo
que sus fronteras adquirirán una relevancia sin precedentes en la
consecución de tal propósito colectivo, en tanto que se obtendrá un
aprovechamiento común de recursos naturales compartidos y un
fortalecimiento de los intercambios comerciales, culturales, sociales,
migratorios, etc.
Inevitablemente se descubre la frontera como ese paradigma trasformado,
incluso por el mismo fenómeno globalizador, en el sentido de considerar
modificable sus conceptos de línea divisoria, defensa y seguridad nacional y
colindancia preventiva de la frontera, por unos nuevos conceptos más vitales
y reales de cooperación, interdependencia y vínculos fraternos y sanguíneos
de lado y lado.
Se reconoce a las fronteras como los grandes laboratorios de integración
pues vinculan en tiempo real personas, ecosistemas y territorios, que
traspasan los linderos de lo meramente comercial y económico para situarse
mediante una integración natural, en una historia común, en ecosistemas
compartidos, con similares problemas productivos y medioambientales, con
marginación relativa y en cuestiones agrarias similares, que los comprometen
vitalmente a unirse para solucionar conjuntamente esa problemática común
ya que la solución depende necesariamente de acciones conjuntas.
Esta caracterización de la frontera y de su importancia y necesariedad dentro
del proceso de integración Andino y Latinoamericano no es acorde con las
acciones gubernamentales que históricamente han olvidado y marginado
dichas áreas, por lo que se requieren compromisos definidos y estables, para
llevar desarrollo y crecimiento económico a las fronteras. Las zonas de
frontera son los articuladores por esencia de los procesos de integración, y
38
por ende, de la estrategia regional de inserción dentro de la comunidad
global.
6. FUTURO DEL DESARROLLO FRONTERIZO
La creación de zonas de integración fronteriza tiene como objetivo que los
beneficios se utilicen más armoniosamente tanto en el campo económico,
como social. Si los beneficios y mejoramientos son percibidos y llegan a toda
la comunidad, los objetivos del proceso, habrán tenido éxito.
Los desarrollos de las fronteras muchas veces son asimétricos o desiguales,
lo que puede enmendarse a través de políticas para el crecimiento regional
fronterizo que garanticen la presencia activa de entes o representantes del
estado en las áreas.
Objetivos como el fortalecimiento de las relaciones entre países que
comparten límites fronterizos, han sido los que, por ejemplo, Colombia y
Venezuela han adelantado en los últimos años. Esto contribuye a la
coordinación, reorientación y rectificación de sus políticas fronterizas,
teniendo en cuenta aspectos sociales, políticos, ambientales, espaciales y no
los meramente económicos.
Cada nación se autodetermina a través de sus políticas de gobierno. Entre
algunas de las actividades que los gobiernos programan, está la constitución
de áreas geográficas estratégicas, objeto de políticas interestatales por su
potencial importancia económica, socio-política y de recursos naturales. El
manejo integral de la política de integración podría ayudar a mejorar el
aprovechamiento de estos territorios, así como a superar las limitaciones
productivas con la estimulación de ciertos campos de producción que
39
permitan desempeñar actividades económicas especializadas. Estas
circunstancias han hecho que los gobiernos a través de un ente
supraregional, como es la Comunidad Andina, unan esfuerzos para la
superación de los conflictos limítrofes que históricamente se han vivido, para
trabajar en función de un proceso de integración, teniendo como epicentro
las áreas fronterizas.
Con el impulso al intercambio comercial entre los países con fronteras
activas económicamente, los estados pretenden disminuir el contrabando
mediante la suspensión de restricciones comerciales que sobrecargan el
precio de los bienes.
Por otro lado deben encararse problemas como el de las migraciones y la
seguridad fronteriza, frente a los cuales se imponen estrategias militares y de
policía, conjuntas, para combatir las acciones de grupos insurgentes, del
narcotráfico y de la delincuencia.
7. LA PROBLEMÁTICA DE LAS AREAS FRONTERIZAS DE COLOMBIA EN
LA COMUNIDAD ANDINA
Los problemas que afectan el desarrollo de estas regiones detienen el
avance y dinamismo de las fronteras, cuyas áreas geográficas exhiben
características propias respecto del medio ambiente y los grupos humanos
que allí habitan. La economía, la población y la normatividad son factores
íntimamente ligados a dichas zonas. Aunque los esfuerzos de integración en
las fronteras han sido arduos por parte de los países andinos, en las últimas
décadas y teniendo en cuenta que muchas de las iniciativas planteadas
mediante la normatividad, reglamentos y ejecución de diferentes proyectos
40
son palpables, esta integración se ha venido incrementando de manera muy
lenta.
7.1 PROBLEMÁTICA GENERAL
Comparando los indicadores sociales de las áreas de frontera con los de las
demás zonas de los países, se puede verificar que estas áreas comportan un
enorme atraso en relación con las demás. En Colombia, de acuerdo con las
cifras obtenidas a partir del censo de 1993, realizado por el DANE, ocurre
que:
“El 27% de los hogares con miseria de todo el país, se encuentran en la zona fronteriza, al igual que el 24% de los hogares con NBI. De otro lado, el 49% de los hogares de la zona fronteriza, presentan por lo menos una de las siguientes características: hacinamiento, dependencia económica, inasistencia educacional, vivienda sin servicios entre otras. En términos de Necesidades Básicas Insatisfechas, el Censo de 1993 muestra para los Departamentos fronterizos un promedio simple de NBI de 66.57%, mientras que el promedio nacional estaba en 30.53% para hogares y 37.21% para personas. Una muestra palpable de los desequilibrios regionales entre los Departamentos de frontera, son las destinaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías, en donde aparecen Departamentos, que en el acumulado de los últimos seis años, no alcanzan los $8.000 millones, frente a un Departamento como Boyacá, que percibió cerca de $50.000 millones.”24
“El nivel local presenta igual o peor situación. La extrema pobreza campea en los Municipios de frontera, en muchos de los cuales, el índice de NBI llega al 100%. Del total de los Municipios fronterizos, sólo 45 reportaron datos sobre las ejecuciones presupuéstales, encontrando que 26 de ellos presentan déficit y que ninguno ha presentado superávit”.25
El incremento en el flujo de refugiados colombianos hacia territorios de
países vecinos origina una situación compleja que, por lo demás, comprende
otras situaciones que la hacen más conflictiva aún. Dentro de estas variables
24 COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Censo de 1993. Dane, SISD Misión Social, Bogotá, 2001 25 COLOMBIA. DIRECCIÓN DE DESARROLLO TERRITORIAL. Colombia y sus Fronteras: Políticas de Frontera, Caracterización Regional Socioeconómica Comparada por Países y Departamentos Fronterizos. En: Documentos para el desarrollo Territorial. No. 42 (julio de 2001); P. 7-8.
41
se puede incluir el hecho de que los gobiernos de Colombia, Brasil, Ecuador,
Panamá, Perú y Venezuela, no han contado con la suficiente voluntad ni
compromiso, a nivel particular, y mucho menos en conjunto, para hacer
frente a esta problemática de manera efectiva. Además, los países en los
que tiene lugar esta compleja situación, no cuentan con medidas constantes
de seguimiento a los flujos migratorios ni a las condiciones concretas de la
población que solicita el refugio. Las respuestas por parte de los gobiernos
frente a las necesidades de la población refugiada suelen ser tardías,
insuficientes o, incluso, no existen.
Por otro lado, muchos de los emigrantes se han visto en la obligación de
retornar a sus lugares de origen, a pesar de los riesgos para su
supervivencia y ubicarse, bien en los centros urbanos, o en las selvas o
pueblos fronterizos, confundiéndose con las poblaciones rurales de estas
áreas vecinas. Esta situación implica que la carencia de protección y
asistencia por parte de los gobiernos, a pesar del derecho que tienen estas
poblaciones a ser amparadas por los estados, conforme al Derecho
Internacional humanitario.
“En un número importante de las fronteras latinoamericanas concurren el subdesarrollo económico, antiguos litigios territoriales y una cierta marginación respecto de las economías nacionales lo que genera en ocasiones objetivos y expectativas encontradas entre la población fronteriza y los intereses expresados por los gobiernos nacionales.”26
Hoy se puede ver que las áreas de frontera “presentan condiciones de
atraso, de miseria y de marginalidad, que difieren de los niveles superiores
26 VALENCIANO, E. O. Profesor Titular, Universidad de Belgrano, Buenos Aires; Profesor Visitante, Universidad de San Diego; Ex-Funcionario, Banco Interamericano de Desarrollo/Instituto para la Integración de América Latina (BID-INTAL), Buenos Aires, Argentina.”LA FRONTERA: Un Nuevo Rol Frente a la Integración. La Experiencia en el MERCOSUR”. Disponible en: http://www.cefir.org.uy/docs/dt13/03valenc.htm
42
de desarrollo existentes en otras regiones.”27 Así mismo, algunas situaciones
desfavorables suelen darse por el uso inadecuado de los recursos
compartidos y por prácticas que, aunque para la población son comunes o
normales, comportan consecuencias perjudiciales y se contraponen al
ordenamiento jurídico de los países. “Entre estas prácticas están el
contrabando, la migración ilegal y los asentamientos humanos de
colonización clandestinos.”28 Paralelamente y con mayor gravedad que las
anteriores situaciones, está la actividad de grupos guerrilleros y paramilitares,
así como el narcotráfico, que son los mayores promotores de inestabilidad
actual de las fronteras y constituyen un factor de perturbación que impiden
consolidar la integración. Las acciones violentas pueden generar problemas
aún mas difíciles de solucionar entre los países miembros de la Comunidad
Andina en cuanto respecta a los objetivos de integración de sus fronteras.
Algunas de las razones para que la generalidad de las áreas de frontera se
encuentre en precaria situación económica y en condición de abandono,
radican en el hecho de que las políticas de descentralización y las leyes
imperantes no atañen a fenómenos tan particulares como el fronterizo. Por lo
demás, la falta de operancia de las normas y la carencia de voluntad política
para implementar estas disposiciones, junto con la condición de periferia e
incomunicación de estas zonas, también contribuyen a su marginación. Así
mismo, esta situación de abandono se incrementa por el escaso compromiso
político de los representantes de estas regiones, además de la corrupción y
falta de apoyo a las autoridades locales regionales y territoriales, entre otros.
27 SIMANCAS, Francisco. Integración, Desarrollo fronterizo y Factores en Conflicto en las Áreas Limítrofes y Fronterizas Colombo-Venezolana. En: Revista Aldea Mundo. Táchira, Venezuela, (Mayo – octubre de 1998); P.65. 28 Ibídem., p. 66.
43
7.2 PROBLEMÁTICA ESPECIAL DE LAS FRONTERAS COLOMBIANAS
EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA
En la zona de frontera colombo-venezolana se patentiza una notoria
desarticulación en las políticas y estrategias para el desarrollo fronterizo. Las
causas de esta problemática están dadas por diferentes fenómenos como la
inexistencia de una planificación económica regional, que en este aspecto
conlleva, a su vez, a la improvisación y ausencia de liderazgo en los
gobernantes. Así mismo, esta deficiencia en el desarrollo regional se debe a
la carencia o poca participación institucional por parte de los organismos
responsables del desarrollo fronterizo, lo que provoca efectos negativos
como la pobreza y las deficiencias en el desarrollo microempresarial, el
desestímulo a la producción agrícola e industrial, por la infraestructura
deficiente y el despliegue de actividades ilícitas, lo que afecta la integración
en general.
En cuanto al problema social, las comunidades en frontera se han visto
involucradas en el conflicto armado colombiano, a nivel regional e
internacional, con la aparición del desplazamiento poblacional. Así mismo,
los brotes terroristas de los grupos al margen de la ley y la ausencia de
alternativas de producción engendran el consecuente incremento de los
índices de desempleo.
Las zonas de frontera denotan alarmantes deficiencias en el sector
educativo, debido a la descontextualización de la misma respecto al entorno
geográfico, social y cultural. La carencia de tecnología y redes de información
dada la deficiente infraestructura, y la escasa inversión, hacen que los
instrumentos dedicados a la educación sean obsoletos con respecto a los
existentes en otras áreas del país. Por último, cabe insistir en la ausencia de
políticas binacionales y de programas académicos conjuntos.
44
En el sector salud, fundamental para elevar la calidad de vida de la
población, en la medida en que hay ausencia de políticas binacionales de
asistencia hospitalaria, se detectan falencias fundamentales, ya que no se
puede suplir la demanda de servicios de salud por parte de ciudadanos
venezolanos con poca capacidad de pago en Arauca. Y que los colombianos,
a su vez, no tengan la posibilidad de tener asistencia sanitaria de parte de
Venezuela en el área de la frontera. Así mismo se descubre una dispersión
de esfuerzos y recursos de los dos países y la carencia de una red binacional
de apoyo.
En la zona de frontera colombo - venezolana, principalmente en el área de
Arauca, se ha venido descubriendo un proceso de explotación petrolera sin
controles ambientales, además de establecerse un sistema de colonización
con un deterioro progresivo de los recursos naturales. Los derrames de crudo
sin planes de contingencia, sobretodo, debido a los problemas de orden
público, han contribuido a la merma de los recursos naturales.
Los efectos del deterioro de los recursos naturales han sido múltiples. Estos
efectos se perciben en la erosión de terrenos y en la reducción de áreas y
ecosistemas, en la contaminación de suelos y fuentes hídricas, en los
conflictos socioambientales y, finalmente, en el desarrollo de una economía
de tipo extractiva.
En cuanto a los grupos étnicos en esta zona de frontera, se da un
desconocimiento de la pluralidad de culturas y de étnias en la región. Este
fenómeno tiene como causas el desconocimiento del entorno indígena y la
imposición, por parte de las instituciones, de modelos que atienden poco o
nada a los estilos de vida de los grupos étnicos.
45
Así mismo, el desconocimiento de los espacios propios y autónomos de la
vida indígena en la frontera, contribuye a crear problemas de reconocimiento
y tolerancia por la pluralidad étnica y cultural de la región, debido a la
carencia territorial para el desarrollo de la identidad cultural y el menosprecio
por las tradiciones y modos de convivencia de los pueblos indígenas en los
planes de desarrollo.
La frontera tripartita (Colombia – Ecuador – Perú), denota unos índices
alarmantes de deficiencias en el sector productivo, por no ser éste lo
suficientemente competitivo. Esto se comprueba por la falta de incentivos a
la producción regional, la insuficiente capacitación empresarial, los excesivos
controles al comercio en la frontera y la ausencia de estudios y estadísticas
del comercio interfronterizo, lo que genera desempleo, proliferación de la
economía informal y ausencia de actividades productivas.
La escasez de transporte, el mal estado de la vía Tarapacá - Leticia, así
como la ausencia de infraestructura portuaria y la innavegabilidad del río
Putumayo, contribuyen a la depresión económica que reina en la región así
como las insuficiencias en la infraestructura de servicios públicos. El
abandono de las comunicaciones y la difícil circulación de bienes y personas
de esta zona hacia los centros urbanos de cada país, hacen que estas
regiones vivan aisladas, debido a los altos costos, lo que obliga a hacer uso
del transporte aéreo.
Además de la problemática económica, en transporte e infraestructura, se
puede observar una gama de conflictos socio - políticos de la población que
tiene su raíz en la falta de sentido de pertenencia y poca participación
ciudadana en las decisiones importantes de la región, así como la corrupción,
el desempleo y la burocracia. En materia educativa, se dan las mismas
falencias que se evidenciaron en la frontera colombo- venezolana.
46
Respecto del sector salud, la frontera amazónica que comparten los tres
países andinos, Ecuador, Perú y Colombia, se detecta una deficiente
infraestructura en la red de servicios de salud e inexistencia de convenios
internacionales para garantizar una cobertura amplia a favor de la población
de toda el área de influencia fronteriza, lo que origina baja calidad en la
prestación de servicios de salud y en la cobertura para las distintas
comunidades.
El deterioro progresivo de los recursos naturales se constituye como un
problema central que agobia a la región amazónica fronteriza. La ausencia
de conciencia ambiental y de sentido de pertenencia contribuye a que se
desarrollen actividades económicas de tipo extractivo de los recursos
naturales. Al mismo tiempo, debido a una deficiente planificación y
armonización de políticas por parte de los tres países de frontera común, es
observable una desarticulación en los procesos de investigación, y fallas en
la visión integral de la región amazónica. Esto se refleja en un miope
conocimiento del potencial regional que reduce la oferta de productos
ambientalmente sostenibles, además del auge de la contaminación de suelos
y fuentes hídricas, con la paulatina desaparición de las especies de flora y
fauna, de las áreas y ecosistemas.
Hay que tener en cuenta la pérdida de identidad y valores culturales
indígenas como un factor social y cultural que afecta profundamente el
progreso de esta frontera. La discriminación laboral en los países vecinos
con respecto a los indígenas, la educación inadecuada en la etnia, la falta de
formación y los obstáculos al libre tránsito de bienes y embarcaciones
indígenas son factores que disminuyen las potencialidades de la frontera.
En cuanto al sector productivo y de comercio, en la frontera colombo –
ecuatoriana, se evidencia una débil competitividad del sector debido a los
47
bajos niveles de inversión, la falta de incentivos a la producción, la carencia
de planificación y las trabas al comercio fronterizo. De igual forma, la
ausencia de alianzas comerciales entre sectores de la economía, la frágil
organización empresarial junto a los bajos niveles de productividad, de
tecnología y capacitación, hacen que la actividad comercial y de servicios se
desarrolle de manera informal, con tendencia hacia el contrabando y a las
actividades ilícitas. Esto, en conclusión, desincentiva la producción nacional y
agota las posibilidades de mejoramiento del comercio regional fronterizo.
Cabe hacer un análisis más amplio de un sector de la economía como es el
agropecuario, dadas las condiciones especiales de esta región. Se observa
una débil competitividad del sector agropecuario a partir de los niveles de
abandono del campo por la inseguridad, el incipiente estado tecnológico,
tanto en investigación como en asistencia técnica. A esto se pueden agregar
los bajos índices de productividad.
Este sector de esencial importancia en el desarrollo de la zona, no ha
obtenido una financiación adecuada, y adicionalmente carece de políticas
agrarias que impulsen y mejoren la actividad del campesino. Como
consecuencia de esto se generan altos costos y bajos niveles de ingreso
para las personas dedicadas a esta actividad. Además, se perciben
desequilibrios entre oferta y demanda con la consecuente dificultad en los
procesos de comercialización, conllevando esta situación, a realizar cultivos
ilícitos, por ser más rentables para la comunidad, de acuerdo con las
condiciones mencionadas.
Al igual que las fronteras analizadas, esta región sufre desfases en el
sistema educacional frente al entorno cultural y a la diversidad étnica. El
desconocimiento de la realidad étnica y la calamitosa infraestructura y la
escasa preparación de algunos docentes ocasionan un bajo nivel de calidad
48
en educación media y además una pobre cobertura en niveles de secundaria
y universidad.
Estas condiciones generan desempleo y escasa oferta laboral para
profesionales con las consecuencias sociales que esto acarrea. Se da una
reducida cobertura en seguridad social y en el plan obligatorio de salud, lo
cual corrobora la ineficiencia del servicio. Se observa, además, una
asignación de cobertura inequitativa debido a que el sistema general de
seguridad social no se acopla a la realidad social de la zona.
Por otra parte, existe un deterioro progresivo de los recursos naturales a
causa del uso inadecuado del suelo, la deforestación, la utilización
indiscriminada de agroquímicos, el tráfico ilegal de fauna y flora y la
inadecuada explotación de recursos mineros. Adicionalmente, según el
resultado de los foros propiciados por el Conpes, en esta región se tiene un
manejo inadecuado de los desechos sólidos, se conocen serias fallas con
respecto a la educación y a la cultura ambiental de la población y en lo que
respecta a la prevención de desastres.
En resumen, se mencionan fallas protuberantes relativas a la explotación de
los recursos, igual que en la gestión de proyectos ambientales y la
insuficiente planificación. Esto genera problemas de desaparición paulatina
de especies de flora y fauna, la reducción de áreas y ecosistemas, la
contaminación de suelos y fuentes hídricas, el surgimiento de conflictos
socioambientales y el desarrollo de una economía de tipo extractiva.
Aquí, se repite el mismo problema planteado al respecto en la región de
Amazonas. Hay una serie de causas, tales como, la falta de inversión, de
apoyo por parte del estado y la ausencia de políticas frente al medio
ambiente en el entorno indígena. Las etnias no cuentan con
49
representatividad política y es perceptible, además, un desconocimiento de la
legislación indígena por parte de los países vecinos.
Esta gama de conflictos origina limitaciones en las actividades culturales y de
subsistencia, y como ocurre en las demás regiones, genera desarticulación
de los planes integrales de salubridad con detrimento de las gentes en la
frontera.
50
CAPITULO II – INTEGRACIÓN Y DESARROLLO
"...En el proceso de mundialización de la economía la única respuesta para el desarrollo es la unidad regional. De ahora en más el comercio internacional estará regido por la reciprocidad regional y cuanto quede fuera de ella será paupérrimo. Un dato comparativo, poco difundido, puede dar una idea de los costos económicos que América Latina viene pagando por no estar integrada: Bélgica tiene 30,000 km2. de superficie territorial y 10 millones de habitantes, pero exporta más que toda América Latina junta, desde el Río Bravo al Cabo de Hornos, con 21 millones de km2. y 460 millones de habitantes. ¡Es increíble pero esta es la realidad que no ha sido suficientemente asumida!"29
La integración es un motor para el desarrollo regional, en tanto el accionar
conjunto de las naciones favorece la diversificación, refuerza las relaciones
de vecindad y contribuye al crecimiento económico. Los esfuerzos
integracionistas favorecen los vínculos económicos, comerciales, sociales,
políticos e institucionales de los países que emprenden acciones comunes.
Por lo demás, la calidad de vida y el bienestar de los habitantes se
benefician, pues la seguridad que genera la integración permite a los países,
hacer frente mancomunado a desafíos que, individualmente, serían
insuperables. Es así como, dentro del marco de la Comunidad Andina, se
han emprendido acciones comunes por parte de los diferentes países
miembros del Acuerdo de Cartagena.
1. MARCO JURÍDICO GENERAL
Al finalizar el siglo XX, el orden mundial se ve enfrentado a una globalización
casi forzosa cuyas principales consecuencias se trasladaron al campo
29 CORDOBA ZULOAGA, Jaime. América latina y los desafíos de su integración regional. CEFIR / Centro de Formación para la Integración Regional. Uruguay, 1998. (En línea) 8 junio, 2003. Disponible en: <http://www.cefir.org.uy/D_index.htm>
51
comercial y por ende económico, instando así a que las economías
pequeñas y abiertas, cuyos mercados no les permite lograr niveles de escala
indispensables para insertarse en la economía mundial, concreten acuerdos
comerciales y de integración bajo formas diversas. De esta preocupación
nace lo que hoy conocemos como la Comunidad Andina, un acuerdo cuyo fin
es lograr el fortalecimiento de la región para evitar ser marginada en el orden
económico y político mundial.
En 1961 los países de América Latina se reúnen para discutir lo que sería su
primer intento de regionalización, llegando así a un primer acuerdo,
denominado “La Carta de Punta del Este”, acuerdo de gran ambición si se
tiene en cuenta que la meta no era inmediata, ni el lograr soluciones a corto
plazo, sino imponer un compromiso a asumir por los países para fortalecer
los acuerdos de integración económica que permita considerar la creación de
un mercado común latinoamericano.
1.1. FILOSOFÍA DEL ACUERDO DE CARTAGENA
En 1969 “La Carta de Punta del Este”, da sus primeros frutos cuando se
crea el Pacto Andino, al ser suscrito el Acuerdo de Cartagena, cuyo objetivo
primordial fue la consolidación de un mercado común que inserte a los
países miembros a la economía mundial, principalmente en el sector
manufacturero, cuyo comercio incorporaba mayor valor agregado y generaba
la posibilidad de superar la producción y exportación de productos básicos
primarios que genera mayor agotamiento de recursos naturales. Sin
embargo, este Pacto Andino superó dicho objetivo, ya que abarcó otros
ámbitos, quizá de igual o mayor importancia que el económico, como lo son,
el social, el político e ideológico; con la búsqueda, al mismo tiempo, del
desarrollo equilibrado y armónico de sus países miembros en condiciones de
equidad, para acelerar el crecimiento económico y la cooperación social,
52
para impulsar la participación en el proceso de integración regional y procurar
un mejoramiento persistente en el nivel de vida de sus habitantes.
El Acuerdo de Cartagena postula el fortalecimiento de las zonas fronterizas,
el mejor aprovechamiento del espacio físico y el fomento de obras de
infraestructura y los servicios necesarios para el adelantamiento del proceso
de integración económica de la sub-región, acción que se ejercerá
principalmente en los campos de la energía, los transportes y las
comunicaciones, y comprenderá todos aquellos procesos que faciliten el
tráfico fronterizo entre los países miembros.
Esta posición se ha consolidado a partir de la incorporación del tema sobre
desarrollo territorial de la sub-región, de las zonas de interconexión física
(fronteras terrestres contiguas entre los países miembros). En 1989 se
estableció:
“Entre los mecanismos de cooperación económica y social para la Integración definidos por el Acuerdo de Cartagena, la integración fronteriza y el turismo ejercen una especial influencia en la configuración del espacio económico y social subregional y en el desarrollo de la identidad común entre los pueblos andinos. El diseño estratégico contiene, entonces, acciones específicas destinadas a apoyar el desarrollo de las zonas de integración fronterizas (...)”.
Surgió entonces la necesidad de crear programas de planificación de las
áreas binacionales de desarrollo urbano- regional, así como de identificar las
zonas fronterizas de tratamiento especial y armonizar sus legislaciones,
diseñando un marco comunitario para la integración fronteriza.
En 1990, en la reunión del Consejo Presidencial Andino celebrada en La Paz,
Bolivia, se acordaron directrices para adoptar una política comunitaria de
integración fronteriza e institucionalizarla; además de incrementar el
desarrollo de las zonas fronterizas y promover su comercio. Todo esto ha
53
tenido un despliegue importante y lo que se pretende actualmente es trabajar
bajo la coordinación de las autoridades competentes de los países miembros
para la formulación de una propuesta de política comunitaria de integración y
crecimiento fronterizo que reconozca la importancia histórica y estructural de
la bi-nacionalidad, que esté en concordancia con los objetivos de la
integración subregional y continental.
1.2 NORMAS COMUNITARIAS
En abril 4 y 5 de 1998 se visualiza la urgencia de generar lazos de
integración física para lo cual se convoca una reunión presidencial en
Guayaquil (Ecuador), cuyo resultado es el “ Acta de Guayaquil” en la que se
plantea propuestas concretas frente al crecimiento de las zonas fronterizas
comunes, como mecanismo de conformación de un Mercado Común Andino,
acorde con los procesos de globalización y regionalismo, generándose así
políticas macroeconómicas, de liberalización del comercio de servicios, de
libre movilidad de los factores de producción, de reforzamiento institucional
de la región, de participación comunitaria y de implantación de proyectos de
desarrollo fronterizo.
En este sentido, se encomendó a las autoridades nacionales de planeación y
a los ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas, junto con
la Secretaría General y la Corporación Andina de Fomento, la elaboración de
un plan de trabajo que asegure impulsar proyectos de integración física,
desarrollo fronterizo y aquellos relacionados con la interconexión vial y
ferroviaria.
Como logros significativos de este plan de trabajo, se destacan la definición
de estrategias para la realización de proyectos viales de infraestructura
54
sostenible, energéticos, de telecomunicaciones e informáticas, integración
fluvial suramericana, entre otros.
El 27 de mayo del año de 1.999 se reúne El Consejo Presidencial Andino con
la idea de formular una política comunitaria. Como institución encargada del
desarrollo fronterizo se creó el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la
Integración y Desarrollo Fronterizo. Esta política, en la medida en que se
presentara una real integración, no debería ser solamente económica sino
también social, generando así un mejoramiento en la calidad de vida, en la
cobertura de servicios públicos, educación, salud, etc., por medio de
acciones específicas, tales como la adjudicación al Grupo de Trabajo de Alto
Nivel para la Integración y el Desarrollo Fronterizo de responsabilidades para
la proposición de planes de acción, como son la organización y promoción de
un banco de proyectos de integración física y desarrollo fronterizo, y la
actualización de estudios sobre los cinco principales pasos de frontera entre
los países miembros.
Con la formulación de las directrices generales para el desarrollo fronterizo
se evidenció casi al mismo tiempo la necesidad de crear un marco político
que estableciera los lineamientos operativos para poner en funcionamiento el
proyecto mencionado, lo cual se estableció en la Decisión Comunitaria No.
459: Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo de
1999, que fue de gran trascendencia, ya que proporcionó los principios
orientadores del proceso como la confianza, la paz, la estabilidad y la
seguridad subregional, la búsqueda de la solidaridad en las relaciones y la
cooperación sobre bases de mutuo beneficio, lo cual permitirá el
aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas y contribuirá al
desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).
55
El cumplimiento esencial de los objetivos específicos de la política
comunitaria de integración y desarrollo fronterizo se fundamentó en la
facilitación de la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios, a
través de los pasos de frontera, mediante un trabajo comunitario en materias
de infraestructura física, aduanera, de migración, y de armonización
normativa y legislativa de los países miembros. El desarrollo económico de
las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), debía enmarcarse en políticas de
generación de empleo, mejoramiento de los ingresos y elevación del nivel de
vida, mediante la promoción de actividades productivas viables y el estímulo
a las micro, pequeñas y medianas empresas de tal manera que se asegurase
la realización de acciones encaminadas a satisfacer las necesidades de
infraestructura sanitaria, educación, capacitación laboral, y de preservación y
conservación del medio ambiente, lo cual solo sería factible con el
fortalecimiento del diálogo, la consulta y la cooperación entre las autoridades
de las ZIF.
La regulación y definición de las ZIF se hizo el 21 de junio de 2001 mediante
la Decisión 501, con la que se establecieron cada una de las políticas y
prioridades que habían sido expuestas en la Decisión 459. Así mismo, la
Decisión 502 del mismo año, regula lo concerniente a los Centros
Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), los cuales se encargarían de
prestar ayuda a los Centros Nacionales de Atención en Frontera (CENAF).
1.3. IMPLEMENTACIÓN NORMATIVA INTERNA DEL DESARROLLO
FRONTERIZO
Las acciones de integración fronteriza están encaminadas a conseguir
determinados objetivos económicos, sociales y políticos, entre los que
sobresalen la movilización de recursos, el mejoramiento de las condiciones
56
de vida de los habitantes en frontera (a través de medidas que combatan el
desempleo, la pobreza, la desnutrición, la mortalidad infantil, entre otros), el
aumento de la solidaridad, del dinamismo económico, la disminución de los
conflictos fronterizos y la preservación y explotación sostenible del medio
ambiente.30
Como es bien sabido la integración comporta una de las formas que facilitan
el crecimiento económico y social de las naciones en vía de desarrollo. En
consecuencia, una nación debe establecer marcos mínimos de acción para
hacer factibles los procesos de integración, en primer lugar con los países
fronterizos y, posteriormente, con los demás que integran la comunidad
internacional. Es necesario establecer claramente el mecanismo a través del
cual se incorporan los acuerdos internacionales al ordenamiento jurídico, así
como determinar las entidades estatales competentes en cuanto a su
aprobación y ejecución.
El estado colombiano ha promovido y realizado gestiones en busca de dichos
objetivos en sus zonas de frontera. En materia normativa, Colombia es un
país con propuestas dirigidas a incrementar el desarrollo en las zonas
fronterizas, entre las cuales se encuentra la expedición de la Ley 10 de 1983
que facultó al ejecutivo para definir el ámbito geográfico que debería
entenderse por zona fronteriza; la creación de corporaciones autónomas
necesarias al efecto; la creación de una secretaría de fronteras adscrita a la
Presidencia de la República; y la formulación de un régimen especial de
estímulos e incentivos fiscales, tributarios, de fomento, crédito,
comercialización y producción, complementados con una amnistía
patrimonial para inversiones en zonas de frontera (ZF). Es decir, esta Ley
otorgó al gobierno instrumentos para desarrollar políticas y planes en las
Zonas de Frontera.
30 ITURRIZA, JORGE. Op. Cit. P. 167
57
El Decreto 3448 de 1983, conocido como “Estatuto de Fronteras”, incluyó
tres grupos de propuestas básicas: el establecimiento de un marco
institucional y normativo; la expedición de incentivos y exenciones que motive
nuevas inversiones en las zonas fronterizas; y la puesta en marcha de
proyectos en las regiones fronterizas, con asignaciones para inversión
provenientes del presupuesto nacional.31
En 1987, Colombia firmó el Protocolo de Quito, que reforma el Acuerdo de
Cartagena en varios aspectos, entre ellos, un capítulo de cooperación
económica y social, Decisión 406 que codifica el Acuerdo de Cartagena y
que en su artículo 144 expresa que “los países miembros emprenderán
acciones para impulsar el desarrollo integral de las regiones de frontera e
incorporarlas efectivamente a las economías nacionales y subregional
andina.” 32
El 28 de marzo de 1989 mediante la Declaración de Ureña los presidentes
de Colombia y Venezuela resolvieron entre otros asuntos, crear las
Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, encargadas de la
preparación y estudio de convenios y tratados relativos al desarrollo
económico y social de las áreas fronterizas. De la misma forma el 20 de julio
de 1989 mediante la declaración presidencial Barco-Borja se establece la
Comisión de Vecindad Colombo-Ecuatoriana.33
Luego, en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, el tema
se fortalece, con la incorporación de tres artículos, uno el artículo 150
numeral 16, que le asigna al Congreso la función de “aprobar o improbar los
31 COLOMBIA. CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL. Documento CONPES 3155 Antecedentes, Enero 28 de 2002. 32 Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina. Documento BPIF, Noviembre 5 de 2002. 33 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD. Editorial Tercer Mundo Tomo 1, Julio de 1994. P. 62
58
tratados, que el gobierno celebre con otros estados o con entidades de
derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el estado sobre
las bases de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, transferir
parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que
tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros
estados“.
“Desafortunadamente éste artículo constitucional limita ésta posibilidad a los temas económicos, dejando por fuera el amplio espectro en el que se circunscriben las ZIF, con temas tan importantes como el desarrollo regional, la prestación de servicios públicos, educación, salud entre otros”34.
El segundo artículo de la Constitución referente al tema de fronteras es el
289 que consagra: “por mandato de la ley, los departamentos y municipios
ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad
territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e
integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de
servicios públicos y la preservación del ambiente”; y en tercer lugar esta el
artículo 337 que dice que “la Ley que podrá establecer para las zonas de
frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y
sociales tendientes a promover su desarrollo”.
“Los anteriores artículos hacen referencia de manera puntual al tema fronterizo, al enfatizar la necesidad de generar acuerdos entre las autoridades de las entidades regionales fronterizas con sus homólogos en el país vecino y de promulgar normas especiales para promover el desarrollo fronterizo”.35
Por la misma época, se expide la Ley 10 de 1991, Ley marco de Comercio
Exterior, la cual en sus artículos 11 y 20, concede facultades al gobierno para
expedir normas que regulen la actividad económica y social en las áreas de
34 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO. El Proceso de Integración Fronteriza en la Comunidad Andina y las ZIF, 2002. 35 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO. Op. Cit. p. 2.
59
frontera. Posteriormente, por medio del decreto 1361 de julio de 1993 se crea
la Comisión de Vecindad Colombo-Peruana.
En 1995 se expide la Ley 191, dirigida a establecer un régimen especial para
las ZF, con el fin de facilitar su desarrollo integral, mediante el logro de los
siguientes objetivos: proteger los derechos humanos, mejorar la calidad de
vida, satisfacer las necesidades básicas de las comunidades fronterizas,
fortalecer los procesos de cooperación e integración con países vecinos,
crear condiciones necesarias para el desarrollo económico de la fronteras
mediante la adopción de regímenes especiales en materia de transporte,
legislar en materia tributaria, inversión extranjera, laboral y de seguridad
social, comercial y aduanera, construir y mejorar la infraestructura requerida,
prestar los servicios necesarios para la integración, preservar y aprovechar el
uso sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, mejorar la
calidad de educación, fortalecer institucionalmente a las regiones fronterizas
y cooperar con los países vecinos.
“Si bien la intención que permitió la expedición de ésta Ley fue muy amplia, la misma presenta una marcada deficiencia en su aplicación ya que generó criterios homogenizadores, no atendió a la realidad, ni a las condiciones particulares de cada frontera, reiteró normas existentes, y aquellos artículos que pudieron ser viables no se han materializado todavía, además las entidades territoriales tampoco promovieron la aplicación de los mecanismos dados por la Ley ni generaron propuestas para su reforma.”36
A continuación, la Comunidad Andina definió un marco de acción
supranacional con relación a los asuntos fronterizos, al firmarse la decisión
459 de 1999 que establece las directrices de la política comunitaria para la
integración y el desarrollo fronterizo.
36 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO. Op. Cit. p. 2.
60
En el año 2001 se expide por parte del Gobierno Nacional el Decreto 569 de
2001 como desarrollo del artículo 45 de la Ley 489 de 199837, se establece
entonces la creación de la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo
Fronterizo (CIIDEF) como instancia de coordinación y orientación del manejo
y ejecución de la política de fronteras en los aspectos económico, social,
normativo, cultural, ambiental, científico y de infraestructura. Este es un
mecanismo importante desarrollado en Colombia para poder unificar e
inspeccionar de forma centralizada, las políticas sobre integración fronteriza
de cada una de las entidades encargadas de este tema en el país, teniendo
por tanto congruencia de las diferentes acciones.
En cumplimiento de la Ley 191 y de algunas de las Decisiones anteriormente
mencionadas el gobierno ha adoptado cinco medidas concretas, entre otras,
en materia política, especialmente en el ámbito institucional, y estas son:
1. La reestructuración del Ministerio de Relaciones Exteriores con la
creación de la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo, por medio
del Decreto 2105 de 2001, dependencia que atiende las funciones
transferidas al Ministerio de Relaciones Exteriores mediante el artículo 1º
del decreto1182 de 1999, las cuales anteriormente eran competencia de
la Consejería de Fronteras de la Presidencia de la República cuyas
funciones fueron estipuladas en el artículo 40 de la Ley 191,
atribuyéndole la coordinación interinstitucional de las iniciativas y
acciones relacionadas con las zonas de frontera; en aspectos
económicos, sociales, normativos, culturales, ambientales, científicos y
de infraestructura.
37 Permite la creación de “Comisiones Intersectoriales para la Coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y Servicios Públicos, cuando por mandato legal o por razón de sus características estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias específicas de cada uno de ellos”.
61
2. La aprobación de la Ley 677 de 2001 que establece cuatro Zonas
Económicas Especiales de Exportación (ZEEE) en regiones fronterizas;
3. La expedición de la Ley 681, régimen especial de distribución de
combustibles en zonas de frontera;
4. La creación del Fondo de Apoyo Financiero para la energización de las
zonas no interconectadas;
5. El reconocimiento del fenómeno fronterizo en el proyecto de Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial presentado al Congreso de la República.
En virtud de lo anterior se genera para la Comisión Intersectorial de
Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF) la obligación de iniciar acciones
tendientes a establecer una política de integración y desarrollo fronterizo,
estableciendo como principios generales orientadores de ésta política, el
fortalecimiento y la articulación de la acción institucional, el reconocimiento a
la diversidad étnica y ambiental, la participación y concertación regional, la
generación de regímenes especiales y el reconocimiento de las
particularidades de las regiones de frontera.
Con base en estos principios orientadores, se definió como tarea de corto
plazo, la elaboración de un documento CONPES que consignara los
lineamientos generales de la política a seguir y que asegurara el compromiso
interinstitucional y regional con el desarrollo sostenible de las regiones de
frontera.
En ejercicio de su función la CIIDEF, desarrolló los principios generales
orientadores de la política de integración y desarrollo fronterizo anteriormente
mencionados, se realizó entonces una primera acción interinstitucional la
62
cual consistió en la realización de foros regionales en los departamentos de
frontera con una convocatoria abierta y una metodología participativa, donde
se recogieron insumos para la construcción articulada y pluralista de los
lineamientos de política integral fronteriza, con el fin de generar mejores
condiciones de vida a partir de las necesidades expresadas por la comunidad
de las regiones.38 Como producto de los foros se dio a conocer el documento
llamado Foros Regionales de Fronteras 2001, que sirvió de ayuda para la
elaboración del documento CONPES 3155 de enero 28 de 2002, además se
dejó en claro la falta de un posicionamiento del país en el tema fronterizo, de
una agenda única fronteriza, de un plan de acción para cada región fronteriza
y de la concreción de una estrategia andina de integración fronteriza.
El documento fue sometido al análisis del Consejo Nacional de Política
Económica y Social -CONPES-,39 el cual lo aprueba expidiendo el
documento CONPES 3155 del 28 de enero de 2002 llamado “Lineamientos
para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo”. De tal
forma obtuvo su incorporación en el Plan de Desarrollo así como en los
Planes Departamentales y Municipales. Este escrito, expone los lineamientos
generales para que sean desarrollados por las distintas entidades vinculadas
con el tema fronterizo. Si bien el documento tendrá aplicación especial en las
zonas de frontera, las unidades especiales de desarrollo fronterizo y la ZIF, el
diagnóstico que en él se realiza cubre la totalidad de las regiones de frontera
del país y en este sentido, los lineamientos de la política han de tener plena
38 Estos foros regionales fronterizos se iniciaron entre agosto y noviembre de 2001 en ciudades tales como Maicao, Arauca, Cúcuta, Puerto Carreño, Puerto Inírida, Valledupar, Puerto Asís, Ipiales entre otras. Los foros fueron organizados, desarrollados y convocados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el departamento Nacional de Planeación, la Escuela Superior de Administración Pública y el Sistema Nacional de Capacitación Municipal de la Unión Europea, con el apoyo de los Ministerios del Interior, Desarrollo, Comercio Exterior y las respectivas entidades territoriales. 39 En cumplimiento de la obligación consagrada en el artículo 3 literal c del Decreto 569 de 2001, que dice “son funciones de la CIIDEF analizar y presentar a consideración del CONPES un documento en el que se plasme la política de Estado relativa a la integración y desarrollo fronterizo.”
63
aplicación en los 13 departamentos que forman la frontera terrestre y
marítima del país, ya que son sólo los lineamientos o derroteros generales.
Están definidas ocho áreas de desarrollo estratégico las cuales son:
desarrollo económico fronterizo, desarrollo productivo, seguridad alimentaría,
medio ambiente, mejoramiento de condiciones de vida, infraestructura
fronteriza, fortalecimiento de la gestión territorial e integración territorial.
En cuanto al estado venezolano, su historia demuestra que a través del
tiempo, ha realizado actos encaminados a promover las zonas de frontera y
la integración andina. Se pueden destacar de esta manera ciertos aspectos
en el proceso de integración venezolano y en la promoción de las zonas de
frontera. En 1961, Venezuela firma la Carta de Punta del Este, en la que los
países de América se comprometen a fortalecer los acuerdos de integración.
El 13 de febrero de 1973, Venezuela entra a ser parte en el Pacto Andino, lo
que constituyó un punto trascendental en el proceso de integración con los
demás países suscribientes del Acuerdo. Se comienzan a realizar acciones
de cooperación entre los países y se emprenden acciones conjuntas.40
A finales de la década de los 80, en 1987, con la voluntad de participación de
Venezuela en la firma del Protocolo de Quito, se puede deducir que el país
reconocía el papel que cumplían las fronteras en los procesos de integración
binacional, así como la importancia de la integración fronteriza en la
40 En el año de 1976 se suscribe el "Comunicado Colombo-Venezolano" donde se acuerda acometer los trabajos conjuntos para la restauración, demarcación y preservación del Río Arauca en todo su cauce internacional, proponiéndose la creación de una Comisión Mixta para el desarrollo armónico de las cuencas hidrográficas comunes entre Venezuela y Colombia como los ríos Zulia, Catatumbo, Meta, Arauca y la Alta Cuenca del Orinoco. Posteriormente, en 1978 se firma el Tratado de Cooperación Amazónica y se firma, en 1982, el Acuerdo para la Formulación del Plan de Conservación y Aprovechamiento Integral de los Recursos Hidráulicos del Río Catatumbo, suscrito por Venezuela, Colombia y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA).
64
integración multilateral andina.41 En 1988, se empezaron a rediseñar los
acuerdos multilaterales de la década de los 70, como el Pacto Andino y se
ensayaron, entonces, las primeras Asambleas Regionales Fronterizas
Colombo-Venezolanas como las de Norte de Santander-Táchira y Zulia-
Cesar-Guajira.42
En 1998, Venezuela firma el Acta de Guayaquil en compañía de los
presidentes de los países miembros de la CAN, reafirmándose, con la
suscripción de este documento, la necesidad de fomentar la integración
regional a través de zonas fronterizas comunes. En 1999, Venezuela firma la
decisión 459 de la CAN y se hace presente en el décimo primero Consejo
Presidencial Andino, realizado en Cartagena en el mes de mayo, en el que
se firma el Acta de Cartagena, documento que da impulso a la integración
fronteriza.43
Posteriormente, en el año 2000, bajo el mandato del Presidente de la
República Bolivariana de Venezuela, Hugo Rafael Chávez Frías y del
Presidente de la República de Colombia Andrés Pastrana Arango, se acordó
reactivar las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos con el nuevo
elemento de la integración a nivel binacional en todos sus aspectos, lo que
las diferenciaría de sus antecesoras. Bajo este esquema ambos Presidentes
se reunieron en Santa Marta, Colombia, el 4 de mayo, y firmaron el
41 EGDAR VIEIRA, En, Revista Universitas, Facultad de Ciencias Jurídicas: NEGOCIACIONES CONJUNTAS CON LA COMUNIDAD ANDINA. Bogotá, 1999. 42 De tal forma, un primer paso fue la suscripción del Acuerdo de Caracas en febrero de 1989, por parte de los presidentes Carlos Andrés Pérez de Venezuela y Virgilio Barco de Colombia, donde se consigna la disposición de ambos gobiernos de establecer una permanente y activa coordinación, por medio de foros regionales de integración. Así mismo, acordaron integrar comisiones de conciliación, designar dos altos comisionados encargados de hacer un inventario de las principales cuestiones por examinar entre ambos países y designar comisiones para que se encargaran de la preparación y estudio de Convenios y Tratados de índole política, jurídica, económica, de seguridad y de desarrollo económico y social en las zonas de frontera. Un mes más tarde, se crean las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, por medio de la Declaración de Ureña firmada el 28 de marzo de 1989. 43 En este mismo año, también es firmada la Declaración del Táchira entre Colombia y Venezuela, cuyo objetivo es mantener la negociación directa en busca de mejorar la interacción bilateral.
65
Compromiso de Santa Marta, acompañado de un plan de acción, con
carácter de Mandato Presidencial, que regiría la reactivación de las
Comisiones, con el objeto de promover y coordinar la ejecución de proyectos
que contribuyeran al proceso de integración binacional. En junio del mismo
año, Venezuela asumió la Presidencia de la Comunidad Andina, hasta junio
del 2001. Durante este período se llevaron a cabo acciones de coordinación
y seguimiento de las directrices presidenciales de Cartagena y Lima, tanto en
el ámbito nacional, mediante la creación del Comité Interministerial de
Trabajo para la Integración, como en el ámbito externo, con los países
miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú y los órganos del Sistema
Andino de Integración, en especial con la Secretaría General de la
Comunidad Andina.
Abordando el tema del vecino país de Ecuador, la legislación ha sido amplia
y detallada en el tema de fronteras. De allí que su Constitución Nacional
haga referencia, en varios artículos, a las zonas de frontera. Se resaltan las
regulaciones ecuatorianas en el tema de naturalización, en donde se
establece que:
“los habitantes de territorio extranjero en las zonas de frontera, que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano, con sujeción a los convenios y tratados internacionales, y que manifiesten su voluntad expresa de ser ecuatorianos, serán ciudadanos ecuatorianos”. Igualmente se le da especial preferencia a la educación en las zonas de fronteras y por tanto consagra que “el Estado deberá formular planes y programas de educación permanente para erradicar el analfabetismo y fortalecerá prioritariamente la educación en las zonas rural y de frontera.”
Al tratar el tema de la colonización, establece que esta será dirigida y
espontánea,44 con el propósito de mejorar la condición de vida del
campesino y fortalecer las fronteras vivas del país, precautelando los
recursos naturales y el medio ambiente. El estado está obligado por
44 Con esta palabra quiere excluir a los desplazamientos forzados.
66
constitución a impulsar, con los países limítrofes, convenios tendientes a
promover el desarrollo de las zonas de frontera y a resolver problemas de
identificación, cedulación y tránsito de sus habitantes. Aspecto en el que, en
la práctica, Ecuador ha sido el más diligente.
En la República del Perú la legislación aplicable al tema fronterizo comienza
desde la misma Constitución Política. Cuando se propuso la reforma de la
constitución peruana, la comisión de estudio de las bases de la reforma
constitucional del Perú, tuvo entre sus pilares básicos el señalamiento de
políticas de integración y de fronteras, se propuso establecer que era deber
del estado fijar y ejecutar la política de fronteras y promover la integración,
particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las
zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior y que el Perú
promoviera la integración económica, política, social y cultural de los pueblos
de América Latina. Asimismo, se contempló la posibilidad de que se
permitiera la aplicación directa en el país de las Decisiones aprobadas por
los Órganos Comunitarios. De esta manera, se consagró como un deber del
estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración,
particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las
zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior.
Dentro de los acuerdos bilaterales y multilaterales, son cinco los que
merecen mención especial por la importancia en su contenido y la
trascendencia para las relaciones bilaterales entre el Perú y los demás
países. El primero comprende el informe del Grupo Mixto de Trabajo
Peruano-Ecuatoriano sobre la integración fronteriza, firmado en Loja-
Ecuador, el 25 de julio de 1970 y en el que se pactaron directrices claras
sobre la importancia de la integración entre estos dos países. A raíz de lo
anterior, el 28 de noviembre de 1974 se firmó en Lima el Convenio entre el
Gobierno de la República del Perú y el Gobierno del Ecuador sobre
67
facilidades especiales de tránsito para las comisiones peruano-ecuatorianas
en la zona de integración fronteriza, acuerdo que fue modificado en sus
artículos I, II, V y VI por otro acuerdo, que fue suscrito en Quito–Ecuador, el
2 de octubre de 1990.
Años más tarde, se vio la necesidad de mejorar las relaciones fronterizas con
Bolivia y el 18 de octubre de 1989 se firma en Desaguadero, Bolivia, el
régimen sobre el tránsito de funcionarios, vehículos, equipos, maquinarias y
materiales de las subcomisiones mixtas, de los programas y proyectos en
ejecución y de los que en el futuro se acuerden ejecutar en la zona de
integración fronteriza peruano-boliviana. Finalmente se encuentra el Acuerdo
Amplio Peruano-Ecuatoriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y
Vecindad, firmado en Brasilia, Brasil, el 26 de octubre de 1998, incorporado
en la Resolución Legislativa nº 26995 y por medio del cual se obtuvo un
acercamiento aún mayor con el gobierno ecuatoriano buscando mecanismos
de desarrollo mutuo y sostenibilidad.
En Bolivia, el tema de la implementación normativa sobre temas de
integración y desarrollo fronterizo, comparte con sus cinco países vecinos
ciertos rasgos comunes en aspectos, tanto políticos como económicos,
dentro de los cuales el de mayor relevancia lo constituye el proceso de
apertura y liberalizacóon y la participación de éstos en los procesos de
integración. Bolivia es un país asociado al MERCOSUR, es miembro pleno
de la CAN y es el único país andino que cuenta con una zona de libre
comercio con el MERCOSUR.45
45 BOLIVIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Notas sobre política exterior Boliviana: Hacia una nueva forma de inserción activa en el sistema económico regional y mundial. s.l.: s.n. s.f. s.p.i. (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm
68
A partir de la situación geográfica y las condiciones espaciales, por
pertenecer a tres cuencas, la Cuenca del Plata, del Amazonas y la Central o
Lacustre, se pueden explicar los lineamientos de la política fronteriza de
Bolivia. Dentro de los principales emprendimientos de Bolivia con sus países
colindantes, se encuentran el aprovechamiento conjunto de las aguas del
Lago Titicaca y el sistema TDSP, la regulación de las aguas de la Alta
Cuenca del río Pilcomayo, la regulación de las aguas y la construcción de
tres presas en la Alta Cuenca del río Bermejo y Grande de Tarija o el
mejoramiento de la navegación de la hidrovía Paraguay-Paraná. El país
vecino con el que Bolivia ha obtenido mayores logros en el tema fronterizo ha
sido Argentina, después se encuentra Perú y, posteriormente, Brasil y Chile,
siendo este último el país con el que menos logros ha obtenido Bolivia en
materia fronteriza.46
La cooperación en torno al sistema hídrico del Lago Titicaca ha dado como
resultado que, “en enero de 2002, se suscriba la Declaración del Lago
Titicaca, en la que se señaló "la alianza estratégica" de ambos países, que
posteriormente fue ratificada con la realización de la reunión binacional de
ministros de estado de las áreas económica, productiva, social y de defensa,
llegando a importantes acuerdos en materia de infraestructura física,
integración minera y energética, agricultura, comercio, turismo, salud,
defensa y seguridad.”47 La relación bilateral entre Perú y Bolivia ha avanzado
hacia el desarrollo de proyectos operacionales y de integración. Claras
exposiciones de este progreso han sido la adopción del plan global Titicaca -
Desaguadero - Poopó y Salar de Coipasa y los proyectos de integración vial
y económica de Ilo.48
46 BOLIVIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. cit. Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm. 47 Ibíd. Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm. 48 PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Relaciones bilaterales: República de Bolivia s.l.:s.n. s.f. s.p.i. (en línea), Mayo 23, 2003. Disponible en: <http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/lineamientos.htm>
69
En noviembre de 2001, ambos países decidieron avanzar en el proceso de
integración bilateral, dentro del marco de una asociación preferencial que
profundice la coordinación, cooperación política, integración y la
complementación económica entre ambas naciones. A partir de la realización
de esta asociación preferencial entre ambos países, se planeó el
establecimiento de una Zona de Integración Fronteriza (ZIF), con la finalidad
de reforzar la vinculación histórica, profundizar las relaciones económicas y
dinamizar las oportunidades de negocios y cooperación existentes entre el
sur peruano y el occidente boliviano.49 Desde este momento, los presidentes
de la República de Bolivia y de Perú destacaron la voluntad de unidad y
trabajo conjunto para la integración entre los dos países. Las visitas
realizadas a propósito de esta voluntad de integración, propiciaron la
inauguración del puente internacional de Desaguadero y las esclusas de
regulación de aguas sobre el río Desaguadero.
Dentro del marco jurídico de la Política de fronteras Boliviana, se encuentran,
además, “el tratamiento del Acuerdo de Regulación Migratoria, el de
Restitución de Vehículos Automotores Robados o Hurtados, el Convenio de
Cooperación en Materia de Desarrollo Alternativo, Prevención del Consumo,
Rehabilitación, Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrópicas y Delitos Conexos. También, son asuntos relevantes de la
agenda bilateral boliviana, los convenios de cooperación y complementación
minera, y el convenio de cooperación en materia de defensa civil.50
En la experiencia Integracionista boliviano-peruana, dentro del marco de la
Comunidad Andina de Naciones, las conquistas obtenidas en materia
49PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. Cit. Disponible en: <http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/lineamientos.htm> 50 PERÚ OFRECE la integración total, además de un puerto para el gas. En: Diario Nacional La Razón Digital.(28, agosto, 2002). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: <http://ea.gmcsa.net/2002/08Agosto/20020828/Economia/Agosto/eco020828d.html>
70
fronteriza, no han evidenciado la creación de una comisión de vecindad, lo
cual no significa que no se hayan observado otro tipo de consecuciones
exitosas en las relaciones bilaterales entre estos dos países. Si bien los
avances no han reportado la creación de una comisión de vecindad, si se
han presentado otros .Además, la agenda bilateral peruano-boliviana incluye
temas como el de los Centros Binacionales de Atención en Frontera, la
Ciudad Binacional Desaguadero, la Autoridad Binacional del Lago Titicaca, y
la Zona de Integración Fronteriza. “Por otra parte, ambos Países Miembros
están trabajando en la efectiva implantación de las Decisiones adoptadas en
el marco del Acuerdo de Cartagena, con relación a los diferentes modos de
transporte y a la integración vial y ferroviaria”.51
Las relaciones fronterizas entre Bolivia y Perú se caracterizan por la similitud
en sus condiciones históricas y regionales, y no ha habido necesidad de
establecer una comisión de vecindad entre estos dos países que facilite y
acompañe su proceso de integración. Las acciones, planes, programas y
proyectos que, generalmente se emprenden y desarrollan con apoyo de una
comisión de vecindad, en el caso de Bolivia y Perú, se han realizado gracias
a la integración física que han conseguido y al nivel de articulación que
ofrecen sus economías.
2. MAPAS FÍSICOS DE LOS PAÍSES MIEMBROS Y SUS FRONTERAS
Aunque este estudio se refiera fundamentalmente a Colombia y a sus
fronteras, se incluye el mapa de Bolivia par tener una ubicación general,
igualmente porque se realizarán menciones a estas fronteras (peruano-
ecuatoriana y peruano–boliviana) en los capítulos específicos a modo de
51 BOLIVIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. Cit. Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm
71
ejemplo; por tanto es imprescindible hacerse a un conocimiento sobre su
ubicación y fronteras.
COLOMBIA Colombia es bastante compleja en lo que a fronteras se refiere52, ya que
comparte fronteras terrestres con cinco países: Venezuela, Brasil, Perú,
Ecuador y Panamá Así mismo, comparte fronteras marítimas, en dos
océanos, con siete países: Panamá, Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras,
Jamaica, Nicaragua, República Dominicana, Venezuela e Inglaterra (Islas
Caimán).53
Las fronteras terrestres de Colombia, que suman 6.371 kilómetros, se
encuentran distribuidas de la siguiente forma: con Venezuela, 2.219 kms.;
con Brasil, 1645 kms.; con Perú, 1.626 kms; con Ecuador 586 kms.; y con
Panamá, 295.5 kms. Los límites marítimos, a raíz de los tratados suscritos
por Colombia, corresponden a 540.876 kms. cuadrados en el Océano
Atlántico y 339.500 kms. cuadrados, en el Pacífico.54
52 “Si consideramos las diadas, o las zonas de contacto entre dos países, se observa que Colombia tiene 17: cinco en tierra con sus vecinos continentales, una en el mar con Venezuela, Ecuador, Haití, Honduras, Nicaragua, Jamaica, República Dominicana e Inglaterra, y dos en mar con Panamá y Costa Rica. Diecisiete diadas hacen de Colombia uno de los países de mayor complejidad limítrofe en el mundo, y ciertamente el más intrincado del continente americano”. “Las fronteras de Colombia y Centroamérica”. Carlos Granados, en ESAP, P. 85. 53 Sobre los Tratados que definen nuestras fronteras terrestres y marítimas ver “Los Límites de Colombia”. Coronel Darío Ruiz Tinoco, en ESAP, P. 98 a 108. 54 ”En Colombia existe una larga tradición de delimitación marítima. Tanto es así que el país tiene firmados tratados de delimitación con Panamá, Nicaragua y Honduras, y en avanzado estado de ratificación con Costa Rica. Pero lo actuado hasta el momento es en materia de delimitación, sin haberse llegado a considerar las posibilidades, las obligaciones y las consecuencias de esta nueva vecindad”. En ESAP, P. 89. -Con Costa Rica ya esta ratificado el Tratado-.
72
73
VENEZUELA
Localizada al norte de América del Sur, Venezuela, con una extensión
territorial de 916.445 kilómetros cuadrados, ostenta una múltiple
caracterización fronteriza que, aunque no exenta de controversia, genera un
amplio y productivo territorio. Al norte, su territorialidad se define por una
línea de costa de 2.213 kms. Las divisorias terrestres internacionales se
definen, al norte, con el Mar Caribe, al interior de Venezuela, el espacio
fronterizo se reparte en seis entidades federales, si se consideran como tal
las localizadas a partir de los límites internacionales. En su totalidad, estas
entidades abarcan 609.045 kilómetros cuadrados, equivalentes al 66,60 por
ciento de toda la superficie terrestre del país.55
55 Desde el punto de vista de las definiciones limítrofes, existen dos importantes controversias, una localizada al noroeste motivado por los reclamos introducidos por Colombia a finales de la década de los sesenta por la delimitación de las aguas marinas y submarinas sobre el Golfo de Venezuela; el otro se presenta al este del país con el reclamo que Venezuela hace a la República de Guyana por una extensión de 159.000 kilómetros cuadrados desde mediados del siglo XIX.
74
ECUADOR
Estado de América del Sur con una superficie total de 283,560 kms.
cuadrados, limita al Norte con Colombia, en una extensión de 590 Km., al
Este y al Oeste con el Perú, en una extensión de 1,420 Km. y, al Oeste, con
el océano Pacífico.
75
PERÚ
El área total de Perú corresponde a una extensión de 1.285.215,60
kilómetros cuadrados, y 5.220.000 kms cuadrados aproximados de agua.
76
Perú está localizado al oeste de Sur América y comparte fronteras con los
países de Bolivia,56 Colombia,57 Ecuador58, como parte de la Comunidad
Andina de Naciones y Brasil,59Chile,60 y el océano Pacífico.
Las fronteras de Perú se encuentran distribuidas de la siguiente forma: con
Bolivia, 900 kms., con Brasil, 1.560 kms., con Chile, 160 kms., con Colombia,
2.900 kms., y con Ecuador, 1.420 kms.
56 Esta frontera quedó determinada por el Tratado Polo-Bustamante de 1909 y por el Protocolo de 1925 habiéndose además establecido un condominio sobre el lago Titicaca. Cuando se suscribió el Tratado de 1929 entre Perú y Chile, Tacna fue devuelta al Perú con los límites consignados a Tacna en el Tratado que Bolivia suscribió con Chile en 1904. Bolivia cuestionó en algún momento que estos límites de Tacna fuesen legítimos y aceptó este delineamiento como una frontera de facto, la cual ha permanecido desde entonces sin alteración alguna. Ambos países denominan esta zona, comprendida entre Mauripalca y Jalaropampa, como "IV Sección de la Frontera Sur". 57 Esta se estableció como consecuencia del Tratado secreto suscrito por el Perú y Colombia en 1922 conocido como el Tratado Salomón-Lozano que puso término definitivo a la cuestión limítrofe entre los dos países. Este Tratado estableció los límites siguientes: "Desde el punto en que el meridiano de la boca del río Cuimbé en el Putumayo corta el río San Miguel o Sucumbíos, la línea de frontera sube por ese mismo meridiano hasta dicha boca del Cuimbé; de allí por el thalweg del río Putumayo, hasta la confluencia del río Yaguas; sigue por una línea recta que de esta confluencia vaya a la del río Atacuarí en el Amazonas y de allí por el thalweg del río Amazonas hasta el límite entre el Perú y el Brasil establecido en el Tratado peruano-brasileño del 23 de octubre de 1851".Como resultado de este Tratado Colombia obtuvo la salida al Amazonas por el llamado "Trapecio de Leticia". 58 En 1992 Perú y Ecuador suscribieron la Declaración de Itamaratí en la cual se comprometieron a superar, dentro del marco del Protocolo de Río de Janeiro, todos los impases con que contaban en la parte de la frontera que quedaba por demarcar, por lo que esta Declaración fue también firmada por los cuatro países garantes de ese Tratado. (Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos). Sometida la cuestión demarcatoria a dos grupos técnico-jurídicos, integrados por expertos de los Países Garantes y de las Partes, éstos ratificaron en su totalidad la frontera fijada en el Protocolo de Río de Janeiro, suscribiéndose en Brasilia, el 26 de Octubre de 1998, el "Acuerdo Global y Definitivo" entre los dos países. 59 Dos son los Tratados que norman los límites entre Perú y Brasil: a) la Convención de 1851 que fijó la siguiente línea de frontera: "La población de Tabatinga y de ésta para el norte, la línea recta que va a encontrar de frente al río Yapurá en su confluencia con el Apaporis y de Tabatinga para el sur, el río Yavari desde su confluencia con el Amazonas". b) El Tratado de 1909 llamado Velarde-Río Branco, que fijó el límite desde las nacientes del Yavari, al sur hasta la boca del río Yaverija. 60 Fue establecida por dos tratados, el de Ancón, suscrito en 1883 por el cual el Perú, después de la Guerra del Pacífico cedió Tarapacá a Chile y entregó las provincias de Tacna y Arica por un período de 10 años, al término de los cuales debía celebrarse un plebiscito en estas provincias que decidiera su nacionalidad. Como el plebiscito nunca se llevó a cabo, se acordó por el Tratado de Lima de 1929, la restitución de Tacna al Perú y la cesión de Arica a Chile. Para compensar parcialmente la pérdida de Arica, se acordó en este Tratado otorgar una serie de derechos a favor del Perú en Arica, algunos de los cuales están pendientes de cumplimiento por parte de Chile.
77
BOLIVIA
Bolivia se encuentra situada en el centro de América del Sur, entre los 57º
26´ y 69º 38´ de longitud occidental del meridiano de Greenwich y los
paralelos 9º 38´ y 22º 53´ de latitud sur, abarcando más de 13º geográficos.
La extensión territorial de Bolivia es de 1.098,581 kilómetros cuadrados.
Bolivia Limita, al norte y este, con Brasil, al sur, con la Argentina, al oeste con
el Perú, al sudeste, con el Paraguay y, al sudoeste, con Chile.
78
3. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son regiones delimitadas que
incluyen entes territoriales ubicados en zonas limítrofes de dos ó más países
miembros de la CAN, en donde se deben establecer acciones comunitarias
para mejorar las condiciones de desarrollo, elevar la calidad de vida y
fortalecer infraestructura. Son zonas en donde se pretende hacer más
eficiente la presencia estatal e incentivar la actuación de los agentes
privados.
3.1 MARCO JURÍDICO ANDINO DE LAS ZIF
Actualmente la normativa que regula las Zonas de Integración Fronteriza
(ZIF) en el marco de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se compone
de cuatro decisiones emitidas por esta organización internacional. Tales
decisiones son:
3.1.1. Decisión 459:
Expedida el 25 de Mayo de 1999 en la ciudad de Cartagena (Colombia), se
compone de 5 artículos y en general incluye como uno de sus objetivos
determinar los fines para alcanzar la política comunitaria, dentro de estos se
encuentran:
1. Consolidar la confianza, la paz, la estabilidad y la seguridad
subregional;
2. Profundizar las relaciones de solidaridad y cooperación entre los
países miembros sobre bases de mutuo beneficio;
79
3. Desarrollar la complementariedad de las economías andinas en sus
zonas de integración fronteriza a partir del aprovechamiento de las
respectivas ventajas comparativas;
4. Contribuir al progreso social y económico de las Zonas de Integración
Fronteriza (ZIF); y
5. Cimentar la integración subregional y coadyuvar a su proyección
regional.
Esta decisión ofrece los lineamientos generales que orientarán la
ejecución de tal política comunitaria, los cuales son:
i. Fundamentar las acciones bilaterales y las políticas nacionales
existentes, complementadas y ampliadas con la incorporación de la
dimensión del desarrollo subregional;
ii. Propender por la incorporación de las zonas fronterizas como ámbitos
territoriales, dinámicos del proceso de integración, contribuyendo al
desarrollo equilibrado y armónico de la Subregión;
iii. Respetar la identidad cultural de las poblaciones fronterizas y
promover su integración, contribuyendo al fortalecimiento de los
vínculos de entendimiento y cooperación entre ellas;
iv. Delimitar, diseñar e instrumentar las Zonas de Integración Fronteriza
(ZIF), como los escenarios fundamentales donde se ejecutan los
programas y proyectos acordados para responder a las necesidades
específicas de cada ámbito territorial.
Esta Decisión consagra que la política comunitaria de integración y desarrollo
fronterizo estará dirigida por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores y, según corresponda, contará para ello con los aportes de la
Comisión, del Consejo Asesor de ministros de economía y finanzas y de los
órganos comunitarios que corresponda.
80
Consagra además que por medio de esta se crea el Grupo de Trabajo de
Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (que contará con el
apoyo de los mecanismos binacionales existentes en los países miembros,
así como del Grupo Consultivo Regional Andino, coordinado por el Banco
Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento), que
estará coordinado por los ministerios de relaciones exteriores de los países
miembros. Al mismo tiempo la Secretaría General de la Comunidad Andina
actuará como Secretaría Técnica; que los países miembros asegurarán la
participación activa de los sectores nacionales competentes; que el Grupo de
Trabajo de Alto Nivel será responsable de coordinar y proponer al Consejo
Andino de ministros de relaciones exteriores los programas y planes de
acción que exija la ejecución de la política comunitaria de integración y
desarrollo fronterizo.
3.1.2. Decisión 501:
Esta Decisión fue expedida el 22 de Junio de 2001 en la ciudad de Valencia
(Venezuela), se compone de 15 artículos y 2 disposiciones transitorias, en
general sus objetivos son:
1. Definir las Zonas de Integración Fronteriza.
2. Instar a los países miembros de la CAN a crear por medio de
acuerdos bilaterales las ZIF.
3. Determina que las finalidades de las ZIF se deben alcanzar a través
de determinados criterios. Así la finalidad esencial de las ZIF es
generar condiciones óptimas para el desarrollo fronterizo teniendo
presente criterios tales como, el desarrollo económico, social,
ambiental, sostenible e institucional.
4. Se determinan los objetivos de las ZIF dentro de los que se
encuentran, entre otros, contribuir a diversificar los vínculos
económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos entre los
81
países miembros de la CAN; flexibilizar y dinamizar el intercambio
económico y comercial; establecer mecanismos eficaces para crear y
manejar conjuntamente los mercados fronterizos de trabajo; favorecer
a las colectividades locales; incrementar y fortalecer la oferta y el
abastecimiento de servicios básicos y sociales de utilidad común.
5. Determina los criterios que se deben tener en cuenta por parte de los
países miembros de la CAN para la identificación y delimitación de las
ZIF, dentro de estos se encuentran, entre otros, que sean áreas de
frontera que comprendan a ambos países y sobre las cuales las
condiciones jurídicas, administrativas y funcionales que se promuevan
sirvan para flexibilizar, liberalizar y dinamizar la capacidad productiva,
comercial, cultural y ambiental.
6. Determina las acciones que se deben llevar a cabo sobre las ZIF que
se establezcan, entre otras, estimular la inversión privada local;
desarrollar programas turísticos; estimular alianzas empresariales
estratégicas; impulsar el manejo coordinado de ecosistemas; acordar
y desarrollar proyectos compartidos de infraestructura básica.
7. Establece la creación del Banco de Proyectos de Integración y
Desarrollo Fronterizo.
8. Determina la forma de financiación de los países miembros de la CAN
para la ejecución de planes, programas y proyectos en las ZIF.
9. Insta a los países miembros para que en su normativa interna creen
condiciones jurídicas aptas para el establecimiento y desarrollo de las
ZIF.
3.1.3. Decisión 502:
Expedida el 22 de Junio de 2001 en la ciudad de Valencia (Venezuela), se
compone de 17 artículos y 1 disposición transitoria, en general esta
normativa regula los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF),
82
define qué se entiende por CEBAF, la forma de su establecimiento y
ubicación, su estructura u organización administrativa interna, su forma de
financiamiento, entre otros aspectos. 3.1.4. Decisión 995:
Esta decisión se expide el 8 de Noviembre de 2002 en la ciudad de Bogotá
(Colombia), se compone de un solo artículo, el cual exhorta a los ministros de
relaciones exteriores de los países miembros de la Comunidad Andina de
Naciones a dar celeridad a la creación de las Zonas de Integración Fronteriza
(ZIF), establecida en la Decisión 501 del Consejo Presidencial Andino.
3.2 DESARROLLO DE LAS ZONAS DE FRONTERA Y DE LAS ZIF EN LA
NORMATIVIDAD INTERNA
Colombia
El desarrollo normativo de las Zonas de Integración Fronteriza en Colombia
se ha realizado a través del tiempo con múltiples esfuerzos para promover
estas zonas. El estado colombiano ha hecho mención en su normatividad
interna del término ZIF mucho antes de la expedición de las Decisiones de la
CAN referentes a este tema.
En el año de 1991 es expedida la Ley 10 de 1991, Ley marco de Comercio
Exterior, donde en ejercicio de facultades otorgadas por esta ley, el Ministerio
de Comercio Exterior de Colombia, por medio del decreto 612 de 1992,
introduce en la normatividad colombiana el tema de la ZIF.61
61 Artículo 8: “Serán zonas de integración fronteriza aquellas áreas formadas por una o más zonas de frontera de Colombia con las de los países colindantes, que se establezcan mediante acuerdos con
83
Los artículos relevantes para el tema de fronteras fueron derogados por la
Ley 191 de 1995 o Ley de Fronteras. La Ley de fronteras62 definió las ZIF
así: “Son áreas de los departamentos fronterizos cuyas características geográficas, ambientales, culturales y/o socioeconómicas aconsejen la planeación y la acción conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de común acuerdo con el país vecino, se adelantarán las acciones que convengan para promover su desarrollo y fortalecer el intercambio bilateral e internacional”.
Venezuela
En la Constitución Venezolana vigente, en el título II, capítulo I, artículo 15,
se establece un mandato para desarrollar las zonas de frontera y dedicarles
especial atención.63
Gracias a este mandato constitucional, Venezuela ha expedido una serie de
leyes que pregonan un tratamiento preferencial a las zonas de frontera. Sin
embargo, a pesar de que la carta constitucional consagraba la obligación de
expedir una ley de fronteras que regulara todo este tema, dando como plazo
máximo para su expedición el de dos años, ésta no ha sido expedida,
desconociéndose de esta forma, no solo el artículo en mención, sino también
el artículo sexto transitorio de la misma carta, de acuerdo con el cual la
dichos países, los acuerdos buscarán en lo pertinente el otorgamiento de recíprocas facilidades en procura de legitimar procesos de acercamiento y relaciones de intercambio, propendiendo por la integración económica de la zona y el bienestar de sus habitantes. Para el desarrollo de los acuerdos previstos en éste artículo se promoverá el funcionamiento de comisiones nacionales de integración fronteriza con los países colindantes. Respecto de aquellas fronteras donde ya existen tales comisiones los procesos de integración seguirán adelantándose por las mismas, según los acuerdos suscritos por las partes”. 62 La cual es desarrollo de los artículos 289 y 337 de la Constitución Política de Colombia. 63 “El Estado venezolano tiene la responsabilidad de establecer una política integral en los espacios fronterizos terrestres, insulares y marítimos, preservando la integridad territorial, soberanía, seguridad, defensa, identidad nacional, diversidad y ambiente; promoviendo el desarrollo cultural, económico, social y la integración. Atendiendo la naturaleza propia de cada región fronteriza a través de asignaciones económicas especiales, una Ley Orgánica de Fronteras determinará las obligaciones y objetivos de esta responsabilidad.”
84
Asamblea Nacional en un lapso de dos años legislaría dándole prioridad a las
leyes orgánicas de pueblos indígenas, de educación y de fronteras.
La ley orgánica de pueblos indígenas, así como aquella de educación han
sido ya expedidas, dando cumplimiento a la Constitución. Dichas leyes, en su
articulado, pregonan un tratamiento preferencial a las áreas fronterizas y por
un fortalecimiento de la integración. De esta forma, la Ley Orgánica de
Educación en su artículo quinto, numeral tercero, consagra que dentro de las
finalidades de la educación, se encuentra la de impulsar la integración
latinoamericana, la democratización de la sociedad internacional, el desarme
y el equilibrio ecológico en el mundo. Así mismo, en lo que a las zonas de
frontera se refiere, esta misma ley, en su artículo 64, estipula que los
pobladores de las zonas de frontera serán educados para propender por un
fortalecimiento de la soberanía nacional y para la comprensión de la
importancia de las relaciones bilaterales, de la cultura de la paz y de la
amistad recíproca entre los pueblos colindantes.
La Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades indígenas, por su parte, desde
el artículo 12, y hasta el artículo 15, establece regulaciones en materia
fronteriza, en la medida en que consagra que el estado debe garantizar a los
pueblos y comunidades indígenas la protección y seguridad adecuadas en
caso de problemas de seguridad y conflictos bélicos fronterizos, igualmente
reconoce a los habitantes de estos pueblos, ubicados en zonas de frontera,
el derecho a gozar plenamente de los derechos establecidos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los convenios
internacionales. Así mismo, reconoce esta ley el derecho que tienen estas
comunidades a vivir en un ambiente sano, seguro y ecológicamente
equilibrado. Para garantizar estos derechos, se establece que el estado debe
desarrollar políticas de coordinación con estos pueblos indígenas fronterizos,
en materia de protección ambiental, preservación ecológica, desarrollo
85
sostenible y preservación de la diversidad biológica. El estado debe, así
mismo, evitar las políticas de militarización en los territorios indígenas en las
fronteras.
El estado venezolano estimula la autodeterminación de los pueblos y
comunidades indígenas que viven en las fronteras, al reconocerles el
derecho a mantener y realizar los contactos, las relaciones y la cooperación
que consideren necesarias, con otros pueblos indígenas en los países
limítrofes, para el impulso y la ejecución de actividades de carácter social,
económico, cultural y espiritual. Las autoridades legítimas de las
comunidades indígenas cuentan con el reconocimiento por parte del estado y
se les reconoce la facultad de adelantar, con los pueblos indígenas ubicados
en las zonas limítrofes, programas de cooperación e integración, que tengan
como finalidad el fomento del desarrollo comunitario, la prestación de
servicios públicos y la preservación del medio ambiente.
Para que las actividades mencionadas puedan llevarse a cabo, se ha
dispuesto en la Ley Orgánica de comunidades indígenas la obligación del
estado de tomar las medidas idóneas y de realizar los convenios
internacionales que sean necesarios, no solo para permitir el contacto, la
cooperación y el libre tránsito entre los pueblos y comunidades indígenas que
habitan las zonas de frontera, sino también para facilitar la formación de
grupos de trabajo con los pueblos indígenas de los países limítrofes.
Después de la enunciación de la política de fronteras consagrada en las
leyes orgánicas de educación y de comunidades indígenas, el estado
venezolano ha tenido voluntad legislativa en lo que al tratamiento,
culturización, y desarrollo de la población de las zonas de frontera se refiere.
86
Se ha consagrado también, en la Carta Política del estado venezolano en el
artículo 156, la competencia del poder público en cuanto al manejo de la
política de fronteras con una visión integral del país y, es en desarrollo de
este mandato, que se ha expedido un conjunto de leyes que tocan el tema
fronterizo, dentro de las cuales se encuentran la Ley Orgánica de Refugiados
o Refugiadas y Asilados o Asiladas y la Ley de Aguas. Esta ley muestra el
interés del estado venezolano en la protección de la población extranjera. De
esta forma, se ve la voluntad de este estado de prestar ayuda a la población
de otros estados, lo cual, en últimas, constituye un avance en cuanto a la
integración de naciones.
La ley de aguas,64 en la que hace referencia a las zonas de frontera, en su
artículo 2, consagra que las cuencas hidrográficas son espacios naturales
protegidos que se destacan por el hecho de extender la continuidad
biogeográfica hacia el país vecino y, por ser áreas estratégicas que, a más
de conservar la biodiversidad, aseguran el acercamiento entre países. Para
la gestión integral de las aguas, específicamente de las cuencas
hidrográficas transfronterizas, establece esta ley, en su artículo 13, que es un
objetivo del ejecutivo nacional, suscribir convenios e intercambios de
información con los países limítrofes. La gestión de las cuencas hidrográficas
transfronterizas, por lo demás, de acuerdo con el artículo 145, tendrá en
cuenta los principios de equidad y racionalidad para la obtención de los
beneficios y en la asunción de las responsabilidades para su manejo entre
los países colindantes.
El articulado hace ver claramente el interés que tiene el estado venezolano
en la integración de estados, dado que la preservación y buen manejo de las
aguas y, por lo tanto, del medio ambiente por medio de convenios, tiene
como único fin el beneficio de la población que habita en esas zonas
87
fronterizas. También, la buena gestión de las aguas, de manera conjunta por
los países que comparten esta frontera, tiene una filosofía de preservación
de los espacios físicos naturales y una gran relevancia socioeconómica.
Los aspectos de seguridad fronteriza tienen también vital importancia para
las relaciones entre países y para la integración. Por esto la Constitución
venezolana en el título referido a la seguridad de la nación, en su artículo
325, enfatiza en la relevancia y prioridad de la atención en fronteras por
medio de la implantación de una franja de seguridad de carácter amplio,
cuyas regulaciones especiales en los aspectos económico, social, y de
utilización, faciliten la protección, tanto de los parques nacionales naturales,
así como de los territorios indígenas allí asentados. En desarrollo de este
mandato constitucional se han expedido varias leyes que tocan el tema
fronterizo.
La Ley Orgánica contra el tráfico ilícito y el consumo de sustancias
estupefacientes y psicotrópicas insiste en una regulación general acerca del
tráfico de estupefacientes y la entrada y salida de dinero del país a través de
las zonas fronterizas. Así mismo, dispone, en su artículo 115 que para
prevenir y reprimir el tráfico de drogas, el ejecutivo nacional creará, en los
estados fronterizos de Zulia, Táchira, Apure, Amazonas, Barinas, Bolívar y
Delta Amacuro, sistemas especiales de seguridad. Además, dispone que en
la Sierra de Perijá se desarrollará un programa de desarrollo integral
alternativo y un subprograma agroindustrial que tengan por objeto la
preservación de la ecología de la zona y establece, también, que se
implantará una Red de Telecomunicaciones Contra operaciones de desvío
en las zonas fronterizas. Esta ley pone de manifiesto el interés del estado
venezolano en preservar el bienestar y salud de sus habitantes, por lo que
64 Expedida el 16 de Agosto de 2001.
88
intenta reprimir, por medio de sistemas de control fronterizo y de sanciones
penales, el tráfico de estupefacientes.
La Ley Orgánica de Seguridad de la Nación fue expedida el 26 de septiembre
de 2001, y su regulación, en materia fronteriza, hace referencia a las zonas
de seguridad fronteriza como áreas adyacentes al límite político-territorial de
la república, sujetas a una regulación especial que estimule el desarrollo
integral de las áreas de frontera y con la finalidad de resguardar las fronteras
y controlar la presencia y las actividades de personas nacionales y
extranjeras que, desde esos espacios geográficos, puedan representar
potenciales amenazas contra la integridad territorial y, por consiguiente,
contra la seguridad de la nación. Esta ley declara cómo el estado venezolano
busca preservar el bienestar de los habitantes de las áreas de frontera y, de
la misma forma, la seguridad interna del territorio nacional.
La Ley Aprobatoria del Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por
tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas
Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, fue expedida el 7 de
octubre 2001 y su regulación en materia fronteriza, según el artículo
segundo, hace referencia a la prevención y represión del tráfico ilícito de
migrantes, así como a la promoción de la cooperación entre los estados. Uno
de los objetos de esta ley es proteger los derechos de los migrantes victimas
de dicho tráfico. De acuerdo con la misma, la entrada al país será ilícita
cuando se traspasen las fronteras sin el previo cumplimiento de los
requerimientos necesarios establecidos por el estado receptor. En sus
artículos décimo y once, esta ley consagra que, sin perjuicio de los
compromisos internacionales relativos a la libre circulación de personas,
debe existir información entre los estados parte, en especial entre aquellos
que compartan fronteras, sobre asuntos como, los mecanismos utilizados
para el transporte oculto o clandestino de personas, la alteración y la
89
reproducción o adquisición, de manera ilícita, de documentos de viaje y de
identidad, con el fin de reforzar los controles fronterizos que prevengan y
detecten la migración ilícita.
El estado venezolano, aun cuando pregona la integración de estados, busca
proteger su estabilidad interna, dado que si no se tiene control de
inmigrantes, la población de un estado puede aumentar considerablemente,
generándose así una disminución en la calidad de vida de los propios
habitantes de un estado. De presentarse esta situación, el gobierno tendría
que destinar la misma inversión social para un número mayor de habitantes,
disminuyéndose así la calidad de los beneficios dados a sus propios
habitantes. Además de lo anterior, al ser Venezuela un estado en vía de
desarrollo, el empleo no es muy abundante, por lo que, al haber un aumento
no controlado de la población, el empleo disminuiría significativamente, con
perjuicio de la población venezolana.
La Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional,65 en lo que tiene que ver
con política fronteriza, establece que de forma consecuente con el fin
supremo que tienen las fuerzas armadas de preservar la república, tienen,
dentro de sus funciones, la obligación de resguardar las fronteras y la de
mantener la integridad de las fronteras terrestres y contribuir a su desarrollo.
De esta forma, se pone de manifiesto la importancia que tiene para un estado
mantener la seguridad de las fronteras, para mantener la seguridad de la
población fronteriza y la seguridad nacional.
La Ley Contra el Secuestro y Extorsión,66 cuyo objeto es tipificar y sancionar
el secuestro y la extorsión, como delitos violatorios a la libertad y seguridad
personal, en los artículos cuarto y catorce, en lo que tiene que ver con el
65 Expedida el 19 de septiembre de 2002. 66 Ibíd.
90
tema fronterizo, muestran cómo al tipo jurídico de la extorsión se le suma la
pena si la conducta delictiva es realizada en una zona de seguridad
fronteriza, lo que pone de manifiesto la importancia que tienen para el estado
venezolano las áreas de frontera, en lo que a seguridad se refiere.
La Ley Orgánica para la Ordenación Territorial y Urbanística. Esta ley fue
expedida el 12 de Noviembre de 2001, y respecto a las áreas de frontera
dispone en su Artículo 22, que se consideran Bajo Régimen de
Administración Especial, las Áreas de frontera, ordenadas conforme a la
estrategia global contenida en el Plan Nacional de Seguridad y Defensa y
conforme a las características propias de cada sector fronterizo. Se dispone
en esta ley que el control de la ejecución de los planes en estas áreas, estará
a cargo de organismos dispuestos para el caso. La normativa anterior
muestra el interés de este estado, por lo menos en lo que a la parte
legislativa y normativa se refiere, en la promoción y en la seguridad de las
zonas de frontera.
Perú
La comisión redactora de la Constitución peruana contempló la posibilidad de
que se permitiera la aplicación directa en el país de las Decisiones
aprobadas por los Órganos Comunitarios, también tuvo presente dentro de
su labor, el señalamiento de políticas de integración y de fronteras. Propuso
establecer dentro del texto constitucional el deber del estado para fijar y
ejecutar la política de fronteras y promover la integración latinoamericana y
mundial en aspectos económicos, sociales y culturales, igualmente planteó la
obligación de desarrollar las zonas fronterizas de acuerdo con la política
exterior.
91
La Constitución Política del Perú consagra como deber del estado establecer
y ejecutar la política de fronteras, promoviendo la integración, el desarrollo y
la cohesión fronteriza y mundial. Del mismo modo, se trazan las
competencias del gobierno nacional, en las que se incluye el tema de las
relaciones internacionales; señalando que son competencias exclusivas del
gobierno nacional, entre otras, el orden interno, policía nacional, de fronteras
y de prevención de delitos y el régimen de comercio y aranceles.
En lo que respecta a los acuerdos bilaterales y multilaterales, son varios los
que merecen mención especial por la importancia en su contenido y la
trascendencia para las relaciones bilaterales entre el Perú y los demás
países. Se encuentra el informe del grupo mixto de trabajo peruano-
ecuatoriano sobre la integración fronteriza en el que se pactaron directrices
claras sobre la importancia de la integración entre estos dos países. A raíz de
esto en 1974 se firmó en Lima el Convenio entre el gobierno de la república
del Perú y el gobierno del Ecuador sobre facilidades especiales de tránsito
para las comisiones peruano-ecuatorianas en la zona de integración
fronteriza, acuerdo modificado en sus artículos I, II, V y VI por otro suscrito
en Quito, Ecuador en octubre de 1990.
El acuerdo firmado en Desaguadero-Bolivia en octubre de 1989, establece el
régimen aplicable al tránsito de funcionarios, vehículos, equipos, maquinarias
y materiales de las subcomisiones mixtas, de los programas y proyectos en
ejecución y de los que en el futuro se acuerden ejecutar en la zona de
integración fronteriza peruano-boliviana.
También se encuentra el acuerdo peruano-ecuatoriano de integración
fronteriza, desarrollo y vecindad, firmado en Brasilia-Brasil, el 26 de octubre
de 1998, incorporado en la resolución legislativa nº 26995 y por medio del
92
cual se logró un acercamiento aún mayor con el gobierno ecuatoriano para
así buscar mecanismos de desarrollo mutuo y sostenibilidad.
Ecuador
La legislación ecuatoriana ha sido amplia y detallada en la regulación
concerniente al tema de fronteras. De allí que su constitución haga
referencia, en varios artículos, a las zonas de frontera.
Dentro de sus normas se encuentra la de “ecuatorianos por naturalización”,
son los habitantes de territorio extranjero en las zonas de frontera, que
acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano, con
sujeción a los convenios y tratados internacionales, y que manifiesten su
voluntad expresa de ser ecuatorianos. Además, el estado impulsará, con
los países limítrofes, convenios tendientes a promover el desarrollo de las
zonas de frontera y a resolver problemas de identificación, cedulación y
tránsito de sus habitantes.
Esta normatividad expone el trato preferencial que ha dado Ecuador a las
zonas de frontera y a sus habitantes. En estos artículos se ve reflejado el
interés de apoyar estas zonas de frontera, incentivando el desarrollo
económico y sociocultural de las personas que allí habitan y de su territorio
propiamente. Igualmente protege los recursos naturales y culturales que allí
se encuentran.
3.3 CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
El dinamismo de los países y la imposibilidad de hacernos ajenos a la
realidad que muestran ciertas áreas de los mismos exponen circunstancias
93
específicas como son la integración y el desarrollo fronterizo, creando la
necesidad de regular temas y armonizar políticas sociales, económicas y
culturales, de zonas donde se intersectan diversas culturas, sociedades y
formas de vida. Así, para enfrentar dicha situación los gobiernos buscan,
dando un reconocimiento especial a estos lugares, una implantación de
políticas macroeconómicas, turísticas, de telecomunicaciones, transporte,
arancel externo común, régimen comunitario de propiedad industrial,
inventario de restricciones a los servicios, fomento a la libre competencia,
aduanas, socio-laborales y educativas, que coadyuven al mejoramiento de
estas zonas deprimidas donde la ausencia de estado e identidad nacional se
hacen presentes.67
Las ZIF se caracterizan por ser:
- Areas de frontera donde las condiciones jurídicas, administrativas y
funcionales promuevan y sirvan para dinamizar la capacidad
productiva y comercial y la riqueza cultural de la población.
- Territorios que comprenden, en ambos países, ciudades actual o
potencialmente dinamizadoras del desarrollo, así como ejes de
articulación vial existentes o cuya construcción esté prevista en el
corto plazo.
- En ambos países, áreas económica y socialmente deprimidas.
- Zonas fronterizas con alto potencial de recursos, que en la actualidad
no forman parte de la frontera activa.
- Cuencas hidrográficas binacionales en las que se localicen proyectos
y actividades de interés compartido.
67 Disponible en: http://www.visitapresidencial.gov.ve/Cumbre%20Andina/bole16-23junio.htm.
94
FINALIDAD Y OBJETIVOS DE LAS ZIF
Tanto las definiciones planteadas en el nivel interno, en los países donde las
hay como Colombia, así como la expresada en la Decisión 501 de 2001 son
compatibles y conforman un mismo cometido frente a la planeación conjunta
que genere desarrollo regional en las fronteras comunes. La propuesta de la
CAN va más allá por cuanto adopta el concepto de sostenibilidad como
componente fundamental del desarrollo. El fin de estas zonas es generar
condiciones óptimas para el desarrollo fronterizo sostenible y para la
integración fronteriza entre los Países Miembros de la Comunidad Andina.
Con las ZIF se ha buscado contribuir a la creación y puesta en vigencia de
mecanismos económicos e institucionales que doten a estos territorios de
mayor fluidez comercial y los interconecten con el resto de las economías
andinas y con el mercado mundial. Al mismo tiempo se quiere flexibilizar y
dinamizar el intercambio económico y comercial, así como la circulación de
personas, mercancías, servicios y vehículos; para que de esta manera se
logren establecer mecanismos eficaces para crear y manejar conjuntamente
los mercados fronterizos de trabajo y para administrar los flujos migratorios,
bilaterales e internacionales, que se desarrollen en las ZIF.
Teniendo en cuenta que una de las características principales de las
fronteras, como objetivo está el ser facilitadora del diseño de políticas que
contribuyan a profundizar los procesos nacionales de descentralización tanto
administrativa como económica, para que de esta manera se favorezca a las
colectividades locales, eliminando los obstáculos que dificultan una
potenciación de sus capacidades productivas, comerciales, culturales y de
coexistencia pacífica. Se buscan mecanismos para formalizar y estimular
procesos y relaciones sociales, económicas, culturales y étnicas
históricamente existentes en dichas zonas, incrementar y fortalecer la oferta
95
y el abastecimiento de servicios básicos de utilidad común, tales como
acueductos, electrificación, comunicaciones, infraestructura vial, salud,
educación, recreación deportiva y turística. Investigar y usar sosteniblemente
los recursos naturales renovables contiguos y promover mecanismos para su
adecuada conservación, así como contribuir a la conservación y utilización
sostenible de los recursos naturales, prestando particular interés a la
diversidad biológica, es otro de los mecanismos utilizados para llevar a cabo
la integración.
Desarrollar programas de cooperación horizontal que promuevan la
transferencia de conocimientos técnicos entre países miembros o regiones
fronterizas, encaminados a la adopción de paquetes tecnológicos conjuntos y
al desarrollo de actividades productivas que conjuguen o complementen
esfuerzos y otros que se acuerden bilateralmente.
3.4 ESTABLECIMIENTO DE LAS ZIF
Los países andinos podrán establecer, mediante mecanismos bilaterales, las
ZIF que convengan entre sí y, de considerarlo conveniente, con terceros
países. Aquellas Zonas de Integración Fronteriza, Regiones Fronterizas de
Integración y las Zonas Especiales ya existentes, anteriores a la Decisión
501 podrán adecuar sus disposiciones a lo establecido en la Decisión.
Como objetivos específicos de este programa, se encuentra el fortalecer los
procesos de planificación, concertación y cooperación entre las autoridades y
la sociedad civil de las zonas de integración fronteriza, para impulsar la
creación, fomentar el desarrollo económico y social, consolidar la paz y la
soberanía nacional, elevar la calidad de vida mediante la promoción de
actividades productivas viables, el apoyo a la creación de micro, pequeñas y
medianas empresas y a la creación de fuentes de empleo, impulsar acciones
96
orientadas a recuperar, proteger o aprovechar en forma sostenible los
recursos naturales, mejorar el nivel del desarrollo humano, social y cultural
de los pueblos allí asentados, satisfacer las necesidades de infraestructura
vial, sanitaria, de educación, de salud, turística y recreativa son otros de los
objetivos específicos de este programa.
Colombia-Venezuela
Con Venezuela el proceso para delimitar y elaborar el documento de
caracterización de esta zona ha sido bastante lento en razón a las
circunstancias de tipo político cambiantes de este país, y mucho más en los
últimos meses que no han permitido tener resultados puntuales. Por tanto,
actualmente no existe una delimitación de la ZIF entre este país y
Colombia.68
Colombia-Ecuador
Conformada desde 1991 por el Convenio de Esmeraldas que incluye
regiones no fronterizas de los dos países. Considera efectos turísticos,
migratorios, portuarios, aéreos, etc.
En desarrollo de ésta iniciativa se realizaron durante el año 2002 dos
reuniones con Ecuador, en los que se definió el ámbito geográfico que
comprendería la ZIF a partir del área contemplada como zona de integración
fronteriza en el acuerdo de Esmeraldas, se concertaron entonces, tres Áreas
de Desarrollo Estratégico, una en la zona del Pacífico, otra en la zona Andina
68 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Aplicación del Documento Conpes 3155 Lineamientos para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo, Oferta Institucional, Primera Evaluación. Septiembre 2002. p 27-30, 33, 36-37.
97
y la tercera la llanura amazónica en el Putumayo, acordando enfatizar en la
zona comprendida en el departamento de Nariño y en la parte proporcional
del Putumayo que limita con Ecuador. La primera gran acción que se ha
logrado concertar con Ecuador, en ese sentido, es la sentida necesidad de
proyectar un plan de desarrollo integral para la ZIF, que se promoverá
durante el gobierno del Presidente Álvaro Uribe, para que se pueda
materializar.
El objetivo general se fundamenta en la contribución al mejoramiento de la
calidad de vida de la población asentada en la Zona de Integración Fronteriza
ecuatoriano-colombiana, con énfasis en el proceso de cooperación
binacional.
Fuente: COLOMBIA, Ministerio de Relaciones Exteriores. Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo.
98
La Decisión 501 de 2001, de la CAN, puso de presente la necesidad de
planificación conjunta para impulsar el desarrollo sostenible y la integración
fronteriza. Para poder realizar este objetivo y teniendo en cuenta las
características propias de cada una de estas regiones, se dividió la frontera
con Ecuador en tres Áreas Estratégicas de Desarrollo: Zona Pacífica,
Amazónica, y Andina, sobre las cuales se acordó iniciar el proceso de
planificación conjunta.
Área Especial de Desarrollo del Pacífico:
En Colombia:
1. Tumaco, 2. Barbacoas, 3. Ricaurte.
En Ecuador:
1. Cantón Esmeraldas, 2. Cantón Atacames, 3. Cantón San Lorenzo, 4.
Cantón Eloy Alfaro, 5. Cantón Río Verde, 6. Cantón Quinindé, 7. Cantón
Muisne.
99
Esta AED está ubicada en el departamento de Nariño; limita por el norte con
municipios pertenecientes al mismo departamento, por el sur con la república
de Ecuador pero por fuera de la ZIF; por el oriente con municipios del
departamento de Nariño, tres pertenecientes a la AED andina (Cumbal,
Mallama y Santacruz) y dos fuera de la ZIF (Andes y Samaniego) y al
occidente con el Océano Pacífico.
Área Especial de Desarrollo Andina:
En Ecuador:
1. Cantón Tulcán, 2. Cantón Espejo, 3. Cantón Montúfar, 4. Cantón Mira, 5.
Cantón Bolívar, 6. C. San Pedro de Huaca.
En Colombia:
1. Cumbal, 2. Mallama, 3. Santa Cruz, 4. Cuaspud, 5. Guachucal, 6.
Sapuyes, 7. Túquerres, 8. Providencia, 9. Aldana, 10. Ipiales, 11. Pupiales,
12. Guaitarilla, 13. Imues, 14. Ospina, 15. Iles, 16.- Contadero, 17.
Gualmatán, 18. Tangua, 19. Pasto, 20. Funes, 21. Córdova, 22. Potosí.
100
Área Especial de Desarrollo Andina:
En Ecuador:
1. Cantón Lago Agrio, 2. Cantón Gonzalo Pizarro, 3. Cantón Putumayo,
4.Cantón Cuyabeno, 5. Cantón Shushufindi, 6. Cantón Sucumbios, 7.Cantón
Cascales.
En Colombia:
1. Orito, 2. Valle del Guamuez, 3. San Miguel, 4. Villagarzón, 5. Santiago, 6.
Colón, 7. Sibundoy Cantón Cháscales, 8. San Francisco, 9. Cantón
Cuyabeno, 10. Puerto Caicedo, 11. Puerto Asís, 12. Puerto Guzmán, 13.
Puerto Leguízamo.
Colombia-Perú
A partir de las negociaciones preliminares llevadas a cabo en la ciudad de
Iquitos durante los días 21 y 22 de febrero de 2002, sobre la conformación de
la Zona de Integración Fronteriza entre Colombia y Perú, se avanzó en la
definición por parte de los dos países del área geográfica donde es viable
desarrollar la propuesta correspondiente. En tal sentido se identificó un área
geográfica global, que en el caso colombiano está conformada por el
101
departamento del Amazonas y la porción fronteriza del departamento del
Putumayo, y en el caso Peruano por el área correspondiente al Plan para el
Desarrollo Integral de la Cuenca del río Putumayo (PCP), incluyendo la
ciudad de Iquitos y planteando la posibilidad de incorporar la totalidad de la
región de Maynas y Mariscal Ramón Castilla.
El 26 de noviembre, el ministro de Relaciones Exteriores peruano, por medio
de una nota, le contestó al gobierno colombiano, definiendo la zona de
integración fronteriza en lo que respecta al sector peruano, la cual estará
conformada por las provincias de Maynas y Ramón Castilla del departamento
de Loreto, en una extensión aproximada de 160.000 Km2. También expresó
su conformidad con las áreas puntuales y estratégicas establecidas al interior
de esta zona de integración fronteriza.
El 25 y 26 de noviembre de 2002, como resultado de una reunión celebrada
en la ciudad de Bogotá, se dio una declaración conjunta de los ministros de
Relaciones Exteriores de la República de Colombia y de la República del
Perú, en la que concedieron una significativa importancia a la realización de
un estudio de caracterización fronteriza que permitirá la formulación de un
plan de desarrollo integral para esta zona, que tendrá como temas
fundamentales la prestación de servicios básicos y sociales, el desarrollo
productivo y la infraestructura.
Este plan deberá ser concertado entre los entes de planificación y
organismos de cooperación de ambos gobiernos, bajo la coordinación de los
Ministerios de Relaciones Exteriores de Colombia y Perú.
En cumplimiento de lo anterior, el plan de trabajo de los ministerios de
Relaciones es el siguiente:
1. Fijar el ámbito geográfico.
102
2. Establecer el contenido de la caracterización; para obtención de
información, facilitando así, la realización de los proyectos
binacionales.
3. Elaboración del Plan de Desarrollo.
Al efecto Colombia formalizó un esquema tentativo con el contenido de la
caracterización que pretenden recoger las sugerencias de ambos países
mediante conceptos unificados. En cuanto a la metodología de trabajo,
Colombia propuso que se realizara un estudio a nivel regional tomando a los
departamentos de Amazonas y Putumayo para Colombia y las provincias de
Maynas y Ramón Castilla para Perú, y a nivel local tomando cada
componente de las áreas puntuales y estratégicas independientemente de su
estatus en cada país (municipio, corregimiento departamental o distrito).
Luego de intercambiar los estudios de caracterización de cada país, se
deberá realizar un documento homologado, que permitirá dimensionar desde
una perspectiva binacional las potencialidades de la región. Este documento
servirá a su vez como base para el desarrollo e identificación de áreas
especificas de interés dentro del plan de desarrollo, y la conveniencia de
realizar ciertos planes, programas o proyectos binacionales en las ZIF. Así
mismo, se deberá plantear los parámetros inmersos en el plan de desarrollo,
lo que a su vez permitirá generar estrategias de acción para los dos países.
Colombia resaltó la importancia del desarrollo en un futuro de una ZIF
tripartita entre Colombia, Ecuador y Perú, en la cuenca del río Putumayo, así,
como la posibilidad de propiciar una ZIF, con la vinculación de Brasil,
aprovechando la frontera con este país en el trapecio amazónico.
103
El 26 noviembre de 2002 Perú y Colombia concertaron la Zona de
Integración Fronteriza, ZIF que tuvo como propósito impulsar el desarrollo
comercial y la integración bilateral.
Los cancilleres Allan Wagner y Carolina Barco suscribieron el acuerdo en
una ceremonia de canje de notas que se llevó a cabo en el Palacio de San
Carlos, sede de la Cancillería colombiana;69 allí se propusieron como áreas
puntuales y estratégicas:
Área de Puerto Leguízamo – Soplin Vargas
Área del Encanto – Puerto Alegría – El Estrecho.
Área de Tarapacá – Arica – el Álamo.
Área correspondiente a la zona del Trapecio Amazónico entre Leticia –
Atacuari y Caballococha.
Ambas Naciones acordaron realizar un estudio para la elaboración de un
Plan de Desarrollo Integral para impulsar aspectos como la prestación de
servicios básicos y sociales, desarrollo productivo e infraestructura. Esta
zona estará comprendida en Colombia por el departamento del Amazonas y
el municipio de Puerto Leguízamo, en el departamento del Putumayo, y en
Perú, por las provincias de Maynas y Ramón Castilla, en el departamento de
Loreto.
69 COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Descentralización y desarrollo territorial: Integración y desarrollo regional fronterizo. En: Centro Nacional de Noticias del Estado. Bogotá. Junio 23 de 2002. 6 p. (En línea). Mayo 15 de 2003. Disponible en: http://www.presidencia.gov.co/planacio/cap4/cap2.htm
104
MAPA TENTATIVO ZIF COLOMBO PERUANO
Fuente: COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo.
En el mapa se encuentran delimitadas las 4 áreas puntuales y estratégicas
sobre las que se hará énfasis en la priorización de proyectos de la ZIF. Cada
Área puntual y estratégica – APE - está identificada por un color. En el caso
colombiano las zonas identificadas (corregimientos departamentales o
municipios) son en su totalidad parte integral de la ZIF. Por otro lado, en Perú
se incluyen las dos Provincias de Maynas y Ramón Castilla (y la ciudad de
Iquitos), pero no se dispone de un mapa que muestre el área incluida en
cada APE, simplemente las poblaciones puntuales acompañadas por un
círculo. Por lo anterior, el área incluida para Perú está identificada por el área
abarcada por este círculo, y está sujeta a revisión.
105
Adicionalmente, los gobiernos de Colombia y Perú suscribieron otros cuatro
acuerdos en materia de prevención de desastres, cooperación turística,
exoneración de derechos de autenticación para las legalizaciones y firmas de
estudiantes y para la cooperación cultural. Pero estas áreas estratégicas de
desarrollo no han tenido muchos avances, ni definición de planes conjuntos,
por ser de reciente creación.
Ecuador - Perú
Entre los gobiernos del Ecuador y del Perú no se ha creado una ZIF, sin
embargo utilizaron diversos mecanismos de acuerdos bilaterales cuyo
objetivo es, básicamente, el mismo que tiene las ZIFS; dentro de los cuales
encontramos el “Acuerdo Amplio ecuatoriano-peruano de Integración
fronteriza”, suscrito el 26 de octubre de 1998 con base en el mismo se creó
el Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo, entre cuyas principales
características se establece la posibilidad de ser elevado a la categoría de
Estatuto y que se constituya en persona jurídica de derecho internacional
público que capte y otorgue recursos y financiamiento, actuará como una
opción de banca de segundo piso, cuyo objetivo es la captación de recursos
no reembolsables para proporcionar financiamiento a determinados
proyectos y actividades incluidos en el Plan Binacional de Desarrollo de la
Región Fronteriza.
La captación de los recursos deberá destinarse principalmente a la
preparación y financiación de proyectos y estudios en áreas sociales, de
salud, educación, saneamiento y vivienda, así como al sector productivo de
energía, riego, comercialización, y caminos rurales y vecinales, para el
desarrollo de pequeñas obras de infraestructura productiva, social y de
servicios, para suplir las demandas de grupos organizados, incluyendo Las
Organizaciones No Gubernamentales, de Participación Ciudadana y
106
Desarrollo Comunitario de la región, con base en los recursos concursables y
el acceso al crédito por parte de la micro, pequeña y mediana empresa
productiva.
El "Acuerdo amplio ecuatoriano-peruano de integración fronteriza, desarrollo
y vecindad” otorga mayor prioridad a la integración fronteriza, la cooperación
mutua y el desarrollo conjunto a través de la ejecución de programas,
proyectos y actividades bilaterales, en el marco de las relaciones de buena
vecindad entre los dos estados. A través de la celebración de este acuerdo,
los estados buscan promover las relaciones entre la población de la zona.
Este Acuerdo se estructura sobre la figura de “Comisiones de Vecindad”.
Perú – Bolivia
En los inicios del siglo XXI las relaciones entre Perú y Bolivia han producido
un buen balance en cuanto a avances en la conformación de su Zona de
Integración Fronteriza. En ese sentido, con ocasión de visitas oficiales a
Perú y a Bolivia, se suscribe el 5 noviembre 2001, una declaración conjunta,
por medio de la cual destaca la importancia de fortalecer el proceso de
integración bilateral, subregional, regional y hemisférica. Con este objeto,
acuerdan llevar a cabo una asociación preferencial que permita fortalecer la
complementación y colaboración entre ambos países, y así conformar una
Zona de Integración Fronteriza (ZIF) dentro del marco de la Decisión 501 de
la Comunidad Andina. “La ZIF establece un ambicioso plan de desarrollo y de
interconexión comercial con la participación de los gobiernos locales,
cámaras de comercio y la sociedad civil (...)”.70 Esta decisión de carácter
70 PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Suscripción del acta final de la tercera reunión de la comisión binacional de coordinación política, cooperación e integración peruano-boliviana. Lima: s.n. (nov. 29, 2002). s.p.i. Nota de Prensa Nº 153-02. (En línea) Mayo 23, 2003. Disponible en: <http://216.239.41.100/search?q=cache:FvLjKktk9lkJ:www.rree.gob.pe/domino/nsf/ntsprensa.nsf/0/56
107
binacional, es de vital importancia pues el acuerdo entre los dos países
consagra la necesidad de diseñar un plan de desarrollo para la ZIF, basado
en el potencial del sur peruano, del noroccidente boliviano y de los estados
brasileños vecinos, para incentivar y fomentar, no solamente la interconexión
física, sino también, el comercio y la inversión. Para la elaboración y
preparación del plan de desarrollo respectivo, los ministros de relaciones
solicitaron el apoyo técnico de la CAN y de la Corporación Andina de
Fomento, CAF.71
En vista de que las Zonas de Integración Fronteriza son áreas delimitadas
que incluyen territorios ubicados en zonas limítrofes de dos ó más países,
tienen por finalidad el establecimiento de acciones comunes para contribuir al
mejoramiento de las condiciones de desarrollo y de la calidad de vida, el
fortalecimiento de la infraestructura, el acercamiento y el fomento de las
relaciones de intercambio, el favorecimiento de la integración económica de
la zona y el bienestar de sus habitantes, Bolivia y Perú, en el marco de sus
negociaciones para el establecimiento de su ZIF, han pretendido estimular la
puesta en vigencia de proyectos económicos e institucionales que
proporcionen a sus ámbitos territoriales mayor fluidez comercial y los
interconecten con el resto de las economías andinas. Por esto Perú y Bolivia
han intentado flexibilizar y dinamizar su intercambio económico y comercial,
así como controlar conjuntamente los flujos migratorios y administrar los
mercados fronterizos, por medio del emprendimiento de ciertas acciones
conjuntas.
45ad8b31573c1605256c810008b51a%3FOpenDocument+zona+frontera+peruano+boliviana&hl=es&lr=lang_es&ie=UTF-8> 71 PERÚ Y BOLIVIA acuerdan crear Zona de Integración Fronteriza: Ministros de rr.ee. de ambos países firmaron declaración conjunta. En: Diario El peruano. Lima. (6, nov, 2001). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: <http://www.editoraperu.com.pe/edc/01/11/06/pol5.htm>
108
Dentro de las acciones conjuntas emprendidas por Bolivia y Perú, necesarias
para la eficaz conformación de su Zona de Integración Fronteriza, se pueden
mencionar la conclusión del eje de interconexión vial Ilo-Desaguadero-La
Paz, así como la culminación de las obras del puente internacional de
Desaguadero,72 con su correspondiente carretera binacional de acceso y las
obras finales de la esclusas para la regulación de las aguas del Lago
Titicaca.73 Advirtieron los dos países, en su declaración conjunta, la
necesidad de que los documentos de identidad nacionales de ambos países
se reconocieran, en un corto plazo, como los papeles de viaje válidos para
ingresar y transitar con fines turísticos por el Perú y Bolivia y dispusieron la
conformación de grupos de trabajo, de carácter binacional, que tuviera dentro
de sus funciones la preparación de un convenio para la regularización
migratoria de ciudadanos peruanos y bolivianos.74 En enero de 2002, año de
grandes logros para los dos países, se suscribió dicho Acuerdo de
Regulación Migratoria, constituyéndose éste como un avance significativo
para la Zona de Integración Fronteriza Peruano Boliviana.
72 “Esta vía de interconexión es la llamada a constituirse en el eje vertebrado de la Zona de Integración Fronteriza peruano-boliviana. Tendrá una longitud de 230 metros y una capacidad de 60 toneladas por camión. Se estima que esta obra incrementará el flujo turístico en estas zonas, lo cual tendrá un efecto multiplicador en fuentes de trabajo y captación de divisas. Con la inauguración del nuevo Puente Internacional sobre el río Desaguadero, se establece una infraestructura física ágil y moderna que dinamizará el intercambio comercial bilateral y permitirá consolidar los puertos del sur peruano con la Cuenca del Pacífico.” TOLEDO Y QUIROGA inauguran puente internacional en desaguadero. En: Diario El peruano. Lima. (26, enero, 2002). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: <http://www.editoraperu.com.pe/and_on/edc/02/01/26/pol/pol2.html>. 73 “En enero de 2002, fue suscrita la Declaración del Lago Titicaca, en la que se señala "la alianza estratégica" de ambos países, que posteriormente fue ratificada con la realización de la Reunión Binacional de Ministros de Estado de las áreas económica, productiva, social y de defensa, habiéndose llegado a importantes acuerdos en materia de infraestructura física, integración minera y energética, agricultura, comercio, turismo, salud, defensa y seguridad.” BOLIVIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Notas sobre política exterior Boliviana: Hacia una nueva forma de inserción activa en el sistema económico regional y mundial. s.l.: s.n. s.f. s.p.i. (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm74 PERÚ Y BOLIVIA acuerdan crear Zona de Integración Fronteriza: Ministros de rr.ee. de ambos países firmaron declaración conjunta. En: Diario El peruano. Lima. (6, nov, 2001). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: http://www.editoraperu.com.pe/edc/01/11/06/pol5.htm
109
Para diciembre de 2002 y cumpliendo los objetivos inherentes al
establecimiento de una Zona de Integración Fronteriza, quedó aprobado por
el órgano legislativo de ambos países el Convenio para la construcción del
poliducto boliviano que transportaría, para su exportación, minerales e
hidrocarburos líquidos desde Bolivia hacia el Océano Pacífico por puertos
peruanos, avanzándose de esta forma, en la meta de interconexión de las
economías andinas.
En la experiencia Integracionista Boliviano Peruana, dentro del marco de la
Comunidad Andina de Naciones, los logros que se han proyectado en
materia fronteriza, no incluyen la creación de una comisión de vecindad, lo
cual no significa que no se hayan previsto otro tipo de avances en las
relaciones bilaterales entre estos dos países, como son los diferentes
acuerdos suscritos entre los países y, aún más decisivo, los temas
pendientes de aprobación.
Un promisorio ejemplo de la voluntad integracionista de estos dos países lo
constituye “(...) la suscripción, en enero de 1992, en la ciudad peruana de Ilo,
del Convenio binacional "Gran Mariscal Andrés de Santa Cruz", mediante el
cual Perú otorga a Bolivia una Zona Franca Industrial y una Zona Franca
Turística en la costa del Océano Pacífico (...) y cuyo alcance no se limita al
ámbito de las relaciones boliviano-peruanas, sino que se trata de un amplio
proyecto de integración regional, que encuadra en la perspectiva de generar
un instrumento que permita la vinculación eficaz de ambos Países al
mercado internacional. Por otra parte, ambos Países Miembros están
trabajando en la efectiva implantación de las Decisiones adoptadas en el
marco del Acuerdo de Cartagena, con relación a los diferentes modos de
transporte y a la integración vial y ferroviaria”.75
75 LUCHA CONTRA EL NARCOTRAFICO. En: Diario El peruano. Lima. (4, enero, 2002). (En línea) Mayo 23, 2003. Disponible en: <http://www.editoraperu.com.pe/edc/02/01/04/pol2.htm>
110
3.5 ACCIONES QUE SE PROCURARÁN EN LAS ZIF
Dentro del marco de la Decisión 501 se vienen desarrollando objetivos y
acciones sobre metas que permitan evaluar los efectos de los programas en
el desarrollo social de la región, medir su eficiencia y organizar la inversión
social.
No obstante, aun cuando se han tenido impulsos valiosos en materia
económica y comercial, se han descuidado aspectos sociales fundamentales
en la consolidación del proceso de integración. Por tal razón se pretende
reforzar este aspecto del desarrollo social, en temas como la lucha contra la
pobreza y las desigualdades sociales. De otro lado se quiere promover la
integración política elaborando una plataforma de intereses y propósitos
comunes para alcanzar mayores metas de integración, tal política se
encamina a:
• Comprometer la participación de los actores sociales, empresariales,
de trabajadores, fundaciones privadas y asociaciones civiles;
• Estimular la inversión privada local, nacional, binacional y extranjera;
• Promover iniciativas dirigidas a la generación de alianzas estratégicas
empresariales y a la creación de Empresas Multinacionales Andinas
(EMAs);
• Establecer o perfeccionar, según sea el caso, regímenes de tránsito
de personas, vehículos y mercancías a fin de dinamizar los procesos
de integración fronteriza y contribuir a generar mercados fronterizos;
• Acelerar el desarrollo de procesos participativos de zonificación
ecológica, económica, social y cultural;
111
• Impulsar el manejo integral coordinado de ecosistemas compartidos;
• Adelantar programas turísticos conjuntos y estimular las actividades
económicas vinculadas a los circuitos turísticos que se propicien;
• Activar programas conjuntos de valoración y fortalecimiento de la
identidad cultural común;
• Fortalecer las instancias nacionales y bilaterales sobre temas
fronterizos;
• Suscitar el encuentro e intercambio de iniciativas entre autoridades
locales, organismos de desarrollo regional y representantes
legislativos de los países miembros.;
• Ejecutar proyectos compartidos o complementarios de infraestructura
básica, vial, de telecomunicaciones, y de energía, así como de
desarrollo productivo;
• Originar la configuración de una estructura urbano - regional
3.6 FINANCIAMIENTO
Para la financiación de planes, programas y proyectos en las ZIF, los países
andinos gestionan, en forma binacional, ante organismos financieros sub-
regionales, regionales y multilaterales, el establecimiento de los fondos
respectivos.
Los países andinos adoptarán las previsiones necesarias para incorporar
presupuestos de inversión en sus respectivos planes nacionales de
desarrollo y los proyectos que acuerden desarrollar en las ZIF en sus
políticas nacionales de fronteras.
112
4. COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD
Estas comisiones, llamadas Comisiones Presidenciales de Integración y
Asuntos Fronterizos o simplemente Comisiones de Asuntos Fronterizos,
constituyen una herramienta de política exterior de reconocida efectividad en
cuanto al manejo bilateral de las relaciones de países fronterizos.
En la década de los ochenta, en Colombia, se propuso una política de
desarrollo fronterizo, con una nueva visión, concibiendo la frontera como el
espacio de aprovechamiento de potencialidades económicas y ventajas
comparativas y no como un espacio de interés geopolítico y de delimitación
de la soberanía, simplemente. Se crearon, entonces, diferentes instrumentos
legales e institucionales como la ley 10 de 1983, la creación de la Secretaría
de Asuntos Fronterizos, la expedición del Estatuto de Fronteras, la
expedición del Plan Fronteras, entre otros. Adicionalmente en el Plan de
Desarrollo de 1986 a 1990, se consagra un “Plan de Fronteras” orientado a
estimular la integración y coordinación de políticas y acciones a nivel
binacional.
Surgen en esta misma década las comisiones como una estructura novedosa
para el apoyo y consolidación de las políticas vecinales dentro del Grupo
Andino.
Las comisiones de vecindad inicialmente fueron constituidas como
organizaciones burocráticas de carácter gubernamental, integradas por
funcionarios del gobierno con un escaso conocimiento del tema específico
que debían desarrollar, lo cual engendraba limitaciones para acercarse a la
realidad de las fronteras.
113
La primera comisión de vecindad en el Grupo Andino se crea en 1989 por
obra del entonces Presidente de Venezuela, CARLOS ANDRES PÉREZ y el
Presidente de Colombia, VIRGILIO BARCO VARGAS, con el nombre de
“Comisión Nacional de Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos”, la cual
tuvo como objetivos identificar, analizar y proponer las posibles soluciones
para la superación de todos los problemas físicos, económicos, políticos y
sociales que afectaran las relaciones entre ambos países.
Está comisión se destacó por ser la primera en su género y porque su
formulación obedeció a patrones diferentes a los que tradicionalmente
constituían dichas comisiones. Esta nueva comisión ya no estaría integrada
por funcionarios del estado sino que sería conformada por habitantes de los
estados fronterizos, que además de ser nativos, tuvieran un especial
conocimiento de la problemática fronteriza. Es decir, las nuevas comisiones,
tendrían una composición socio-política heterogénea en las cuales estarían
representadas los partidos políticos, el sector empresarial y las autoridades
locales, asegurando un equilibrio de intereses políticos y una participación
real de los representantes de los gobiernos y los empresarios de la Zona o
región.
Así, a partir de esta iniciativa bilateral entre Colombia y Venezuela empiezan
a darse manifestaciones de diferentes autoridades, organismos e instancias
superiores pertenecientes a los acuerdos de integración, como el
pronunciamiento de la JUNAC (Junta del Acuerdo de Cartagena) que en
1990, establece que dentro de las acciones por emprender en el corto plazo,
por el Pacto Andino estaría el “Promover la constitución de nuevas
Comisiones de Vecindad y fortalecer las existentes”. Igualmente, se dio lugar
a manifestaciones de apoyo a la integración regional, como el consagrado
por los presidentes de los países miembros del Grupo Andino en el “Acta de
Machu Picchu”, suscrita el 23 de Mayo de 1990, en la cual se destaca, que:
114
“Teniendo en cuenta los auspiciosos resultados de las Comisiones de Vecindad Colombo-Ecuatoriana y Colombo-Venezolana, otorgan su decidido respaldo a las labores de las Comisiones de Vecindad que constituyen medios idóneos para fortalecer la amistad entre países fronterizos, ampliar su integración y vinculaciones e intensificar su cooperación, especialmente enlaza zonas de frontera. En este contexto expresan su satisfacción por la creación de comisiones de Vecindad entre Bolivia y Perú y entre Ecuador y Perú”.
Cabe agregar que dentro de la política fronteriza de Colombia se hacía una
puntual referencia al tema de las Comisiones Binacionales de Vecindad, en
las que, se debía propiciar la participación de las comunidades y
organizaciones sociales fronterizas, con el fin de procurar conocer la real
problemática de dicha zona.
Se han reactivado, dinamizado y reestructurado los mecanismos de las
comisiones de vecindad como herramienta útil de la política exterior, con lo
que se buscará un mayor compromiso interinstitucional interno para facilitar y
optimizar su funcionamiento.
El actual gobierno del presidente Uribe, en Colombia, intenta la definición de
una estrategia encaminada a dinamizar las Comisiones de Vecindad e
Integración, como espacios binacionales de consultoría y recomendación de
los asuntos binacional y particularmente de desarrollo fronterizo, y con ello
guiar la política exterior de integración y desarrollo fronterizo, con insistencia
en el fortalecimiento de las comisiones de vecindad e integración, como
escenario político de concertación de intereses y propuestas de desarrollo
integrado, dentro de una estructura de planificación conjunta y decisión
política con los demás países miembros del acuerdo.
115
4.1 OBJETIVOS DE LAS COMISIONES
Las comisiones de vecindad desarrollan de forma bilateral temas como,
proyectos de cooperación en educación, salud y conservación de recursos
naturales, proyectos de infraestructura vial y seguridad fronteriza.
Las comisiones tienen como objetivo, servir como mecanismo para la
promoción del desarrollo económico y social de las regiones de frontera.
Atienden, además, los problemas más importantes derivados de la realidad
fronteriza, dinamizan las relaciones bilaterales y fomentan la integración.
Conforman un mecanismo de coordinación, apoyo y seguimiento, que
coordina armónicamente la acción de los diferentes ministerios y agencias
dentro de la estructura político administrativa de los países involucrados.
Idean iniciativas útiles para los pobladores de las ZIF. Operan como
organismos de consejería y consultoría de los gobiernos; estudian aspectos
centrales de la problemática de la población; propician encuentros frecuentes
entre organismos gubernamentales, realizan gestiones para conseguir
recursos que permitan llevar a cabo las iniciativas y proyectos planeados
entre otros objetivos.76
Los países miembros de la CAN han reconocido que la implantación de las
Comisiones de vecindad fomenta la transformación en las relaciones
fronterizas al interior del Grupo Andino.77
76 SANÍN, Noemí. Prólogo “LAS COMISIONES DE VECINDAD: El mejor escenario para la integración fronteriza”. Comisiones Binacionales de Vecindad. Ministerio de Relaciones Exteriores, República de Colombia, 1994. P. XX 77 UNESCO- CEFIR. CEFIR intergubernamental: Panamá, Perú, Uruguay y Bolivia aprueban el acta consultiva: consideraciones finales. Montevideo: s.n. 1997. s.p.i. (en línea) Mayo 23, 2003 Disponible: <http: //www.cefir.org.uy/act/08act/085concl.htm.>.
116
1.2. COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA
COLOMBO-VENEZOLANA
En 1988 se empezaron a rediseñar los acuerdos multilaterales de la década
de los 70, como el Pacto Andino. Se ensayaron entonces las primeras
Asambleas Regionales Fronterizas colombo-venezolanas (Norte de
Santander/Táchira y Zulia/Cesar-Guajira), que en cierta forma abrieron las
puertas para la subsiguiente estrategia de integración. Un primer paso lo
constituye la suscripción del Acuerdo de Caracas en febrero de 1989 por
parte de los presidentes Carlos Andrés Pérez de Venezuela y Virgilio Barco
de Colombia, en el que se consigna la disposición de ambos gobiernos para
establecer una permanente y activa coordinación, por medio de foros
regionales de integración, mediante la conformación de comisiones de
conciliación, la designación de dos altos comisionados encargados de hacer
un inventario de las principales cuestiones para examinar entre ambos
países, el establecimiento de comisiones encargadas de la preparación y
estudio de convenios y tratados de índole política, jurídica, económica, de
seguridad y de desarrollo económico y social en las zonas de frontera. De
esta manera se transformaron las relaciones entre ambos países que
tradicionalmente se concentraban casi exclusivamente en el tema limítrofe,
abriéndose la posibilidad de asumir nuevos temas de interés común.78
Un mes más tarde se crean las Comisiones Presidenciales de Asuntos
Fronterizos, por medio de la Declaración de Ureña, firmada el 28 de marzo
de 1989 por los entonces presidentes Virgilio Barco y Carlos Andrés Pérez; el
3 de abril, Venezuela crea la Comisión Presidencial para Asuntos fronterizos
colombo - venezolanos por medio del decreto presidencial número 108.
Posteriormente el 5 de octubre del mismo año, en el puente internacional
117
General Francisco de Paula Santander, sobre el río Táchira, los presidentes
se volvieron a reunir para examinar los informes del trabajo adelantado por
las comisiones nacionales de Asuntos Fronterizos, las cuales habían, para
esa época, identificado los principales temas de interés e importancia para
las distintas regiones y comunidades fronterizas colombo –venezolanas.79
El 6 de marzo de 1990 es firmada el Acta de San Pedro Alejandrino, que dio
por terminada la tarea realizada por las comisiones. Propuso crear una nueva
Comisión Negociadora la cual, junto con las Comisiones de Asuntos
Fronterizos, quedaría encargada de desarrollar las metodologías de trabajo
presentadas en el Acta.
El 29 de junio de 1993 por medio del decreto presidencial 3054 Venezuela
cambió el nombre de Comisión Presidencial para Asuntos Fronterizos
Colombo Venezolanos por el de Comisión Presidencial para Asuntos
Fronterizos (COPAF). “Luego de un importante proceso inicial, durante los
primeros cinco años, las Comisiones comenzaron a acusar a mediados de la
década de los 90 una fuerte "fatiga de materiales", que condujo a que sus
presidentes (en ese entonces, Enrique Vargas por Colombia y Valmoré
Acevedo por Venezuela) se propusieran un replanteamiento del mecanismo
con miras a hacerlo más operativo y eficiente. En este sentido se restringió el
número de sus miembros a diez por país y se redujo el número de temas por
tratar a siete grandes tópicos (para el momento la agenda contemplaba cerca
de 40 temas), dentro de los cuales se priorizarían los aspectos más
relevantes.
78 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Bogotá: Armada Electrónica, 1994. P. 1 y 2. 79 SANÍN, Noemí. Op. Cit. P. XXI
118
En agosto de 1997 se llevó a cabo en Caracas una reunión de las
Comisiones (presididas por Valmoré Acevedo y Germán Jaramillo). Con un
objetivo más preciso, y priorizando lo realmente importante, se observó como
resultado tangible la importancia de que los dos gobiernos, y los
representantes del sector privado, le habían conferido al mecanismo de las
comisiones.80
En el año 2000 se expide por parte del gobierno venezolano el Decreto 976,
que crea la actual Comisión Presidencial de Integración y Asuntos
Fronterizos (COPIAF).
En este mismo año, bajo el mandato constitucional del Presidente de la
República Bolivariana de Venezuela Hugo Rafael Chávez Frías y del
Presidente de la República de Colombia Andrés Pastrana Arango, se acordó
reactivar las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos con el nuevo
elemento de la Integración a nivel binacional en todos sus aspectos, lo que
las diferenciaría de las anteriores comisiones. Bajo este esquema ambos
presidentes se reunieron en Santa Marta, Colombia, el 4 de mayo y firmaron
el COMPROMISO DE SANTA MARTA acompañado de un PLAN DE
ACCIÓN, con carácter de Mandato Presidencial, que regiría la reactivación
de las Comisiones, y atendería la manera de promover y coordinar la
ejecución de proyectos que contribuyan al proceso de integración binacional.
Ya para el año 2001 la Comisión Presidencial de Integración y Asuntos
Fronterizos Colombo Venezolana (COPIAF) renueva su facultad como
instancia de consejería y consultoría binacional dando especial cumplimiento
al Compromiso Presidencial de Santa Marta de mayo de 2000. Cuando los
80 RAMIREZ LEON, José Luis. LAS COMISIONES DE VECINDAD Y ASUNTOS FRONTERIZOS. Promoviendo la infraestructura de la integración Colombo-Venezolana: las Comisiones de Vecindad y Asuntos Fronterizos en la actualidad. (jul. 1997); p 2-3.
119
presidentes Andrés Pastrana y Hugo Chávez declaran su intención de
continuar impulsando los trabajos de las Comisiones y definen el Plan de
Acción que ha orientado las distintas reuniones de las mismas. De manera
general la COPIAF ha dado un nuevo impulso a las relaciones binacionales,
al armonizar en varios aspectos los intereses de los dos países en pro del
desarrollo y de la integración fronteriza. Es así como en el año 2001 las
Comisiones no sólo se consolidan como el mecanismo binacional para la
definición de acciones conjuntas para la zona fronteriza y la profundización
de la integración binacional, sino que se constituyen y reconocen como un
escenario propicio para la coordinación de esfuerzos y el trabajo concertado
entre las entidades del orden nacional de los dos países.
Las comisiones, poseen una agenda de negociación compuesta por cinco
sectores: Infraestructura y Transporte, Economía, Comercio y Turismo-
Educación, Salud y Trabajo - Recursos Transfronterizos -Desarrollo Integral
Fronterizo. Un sector, el de Seguridad, sigue en la preocupación de las
Comisiones, pero ha sido transferido directamente a los Ministerios de
Defensa, quienes han creado un mecanismo de cooperación propio
denominado "Comisión Militar Binacional Fronteriza" (COMBIFRON) para
encargarse de este importante tema de la seguridad fronteriza.
4.3 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA COLOMBO-
ECUATORIANA
La Comisión de Vecindad con el Ecuador tuvo su origen en la declaración de
los Presidentes Rodrigo Borja por la República de Ecuador y Virgilio Barco,
por la República de Colombia, suscrita en la ciudad de Bogotá el día 20 de
junio de 1989. Esta fue conocida en Colombia con el nombre de Comisión
de Vecindad e Integración Colombo – Ecuatoriana y en Ecuador como
120
Comisión de Vecindad Ecuatoriano- Colombiana. Su objetivo primordial
consiste en fortalecer el proceso de integración entre Ecuador y Colombia
con la generación de propuestas de desarrollo social y económico para la
frontera común. Se quiere emprender la reestructuración de la comisión para
volverla más operativa y con capacidad de seguimiento a partir de la
incorporación activa de los sectores público y privado.
4.4 . COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA
COLOMBO-PERUANA
Por el resultado positivo de las comisiones de vecindad que operaban en
otras fronteras colombianas, Colombia, por medio de la Ministra de
Relaciones Exteriores, Noemí Sanín de Rubio, propuso al canciller peruano
Oscar de la Puente, crear una Comisión de Vecindad Colombo-Peruana que
sirviera como mecanismo para fortalecer la relación bilateral, manteniendo la
metodología de las otras comisiones, pero conservando su propia identidad,
dadas las características propias de la frontera común.
La Comisión de Vecindad e Integración colombo – peruana, se constituye
como un mecanismo bilateral de alto nivel público y privado. La primera
expresión la constituye el decreto 1361 de Julio de 1993, el cual destaca
que, a través del mecanismo de la comisión, se facilita la definición y
ejecución de programas conjuntos de corto y mediano plazo, que permitan
potenciar la complementariedad de las economías y la vecindad geográfica,
para lograr una mayor presencia internacional y un mayor crecimiento
económico-social.
Posteriormente en enero de 1994, se emitieron los decretos 231 y 585,
donde se nombran los integrantes colombianos de la Comisión de Vecindad.
121
El 3 de febrero de 1994 se instaló la comisión colombiana y el 26 de abril del
mismo año ésta viajó a Lima y bajo la presidencia de los ministros de
relaciones exteriores de los dos países, se instaló la primera reunión de la
comisión binacional.
La Comisión de Vecindad colombo- peruana ostenta una particular
importancia dado que sirve como mecanismo de comunicación que pone de
presente las necesidades de estos dos países, pues ambos comparten un
inmenso espacio territorial, fronterizo en la Amazonía. Esta circunstancia
tiene especial significación para éstos, en la medida en que comporta un
entorno que involucra directamente al Brasil. Es decir, se trata de un contexto
trinacional, en el que las partes muestran una significativa cuota de
incidencia y responsabilidad sobre el río Amazonas y sobre la reserva biótica
que caracteriza a la selva tropical húmeda.
La comisión, como mecanismo bilateral de alto nivel público y privado, tiene
como objetivo principal impulsar, apoyar y coordinar en forma dinámica la
integración y la cooperación entre Colombia y Perú, con la dinamización del
trabajo de la comisión y el impulso de los compromisos establecidos.
4.5 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA PERUANO-
ECUATORIANA
Perú y Ecuador han sido países con un pronunciado nivel de conflicto, debido
principalmente a los problemas de delimitación de sus fronteras, que,
recientemente se ha propiciado un marco de relativa paz, aunque la
delimitación no es de entera satisfacción para los habitantes de los dos
países.
122
Las dos naciones permanecieron en estado de guerra durante años. Sin
embargo, esta situación conflictiva empezó a ceder con la Declaración de
Paz de Itamaraty, reafirmada por el Acuerdo de Quito el 23 de febrero de
1996, en donde se decide conformar un Grupo de Trabajo integrado por
funcionarios del sector Defensa de ambos países y por un funcionario
diplomático en calidad de enlace. El Grupo de trabajo se encargó de diseñar
un mecanismo bilateral para el fomento de la confianza entre Perú y
Ecuador, que contribuyó a la transparencia en las adquisiciones militares y
fortaleció el clima de seguridad y estabilidad entre los dos países.81
Durante algún tiempo se intentó dar cumplimiento y consolidar lo expuesto en
estos acuerdos, pero en la práctica se presentaron innumerables dificultades
ya que los límites entre los países no eran claros y existían zonas en las que
las disputas no cesaban, esto llevó a que los dos gobiernos expidieran
diferentes normatividades y realizaran acuerdos para consolidar sus
posiciones. Una vez se logran establecer los límites entre Perú y Ecuador se
llega a un instrumento jurídico internacional, que rige las relaciones
bilaterales entre los dos países: “Acuerdo Amplio Ecuatoriano-Peruano de
Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad”, que determina que Perú y
Ecuador otorgan prioridad a la integración fronteriza, cooperación mutua y al
desarrollo conjunto, a través de la ejecución de programas, proyectos y
actividades conjuntas en el marco de las relaciones de buena vecindad que
han decidido construir los dos estados82.
81 SANDOVAL AGUIRRES, Oswaldo. PERÚ – ECUADOR: EN EL CAMINO DE LA PAZ Y EL DESARROLLO. Libro Virtual. 2 ed. s. I: El autor. Disponible en:< http://www.congreso.gob.pe/libro1/indice.htm> 82 El ACUERDO AMPLIO ECUATORIANO-PERUANO DE INTEGRACION FRONTERIZA, DESARROLLO Y VECINDAD, consta de 34 artículos, suscrito el día 26 de octubre de 1998, en el Palacio de Itamaraty, en la ciudad de Brasilia, Brasil, ante los señores Presidentes de los países garantes o sus representantes, representantes de diversas organizaciones internacionales, los Reyes de España, el representante del Papa y otras distinguidas personalidades.
123
El Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad se
estructura con base en los siguientes instrumentos: La Comisión de
Vecindad, El Fortalecimiento de la Cooperación Bilateral, El Régimen
Fronterizo y El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza.
Los objetivos primordiales de estas comisiones son: cumplir las perspectivas
de progreso para los pueblos peruano y ecuatoriano, a través de la
integración y cooperación que asegure la paz y el progreso de ambas
naciones; facilitar el desarrollo económico y social, así como la integración
de ambos pueblos, contribuyendo a mejorar su calidad de vida y las
posibilidades de progreso de las generaciones futuras; actualizar y
perfeccionar los mecanismos existentes entre ambos países para promover
la cooperación e integración bilateral, facilitar el tránsito y la circulación de
personas, bienes y medios de transporte entre los dos países; armonizar
políticas de desarrollo para el aprovechamiento sostenible de los
ecosistemas en la frontera común, que hagan posible la preservación y
protección de la biodiversidad y el aprovechamiento racional de los recursos
compartidos, entre otros.
Por tanto, la Comisión De Vecindad nace después de consolidar el acuerdo
de cese al fuego, y a fin de evitar nuevas confrontaciones que alteren las
relaciones de paz, amistad y buena vecindad entre Perú y Ecuador, se
establece como instancia y mecanismo de nivel político y representativo para
impulsar, apoyar y coordinar programas, proyectos y actividades que
generen acercamiento y comunidad de intereses entre Perú y Ecuador,
prestando especial atención al desarrollo de las regiones fronterizas y a la
complementación empresarial y productiva. La Comisión de Vecindad está
constituida por una Comisión Nacional peruana y por una Comisión Nacional
Ecuatoriana, es decir, dos Comisiones Nacionales con representantes de
alto nivel de los sectores público y privado, bajo la presidencia de los
124
Ministerios de Relaciones Exteriores de ambos países quienes se reunirán
en sesión ordinaria, en forma alternada en el Perú y en el Ecuador, por lo
menos una vez al año.83
La Comisión de Vecindad ecuatoriano-peruana es la encargada de identificar
y promover los proyectos e iniciativas que generen intereses económicos y
sociales significativos para ambos países, con particular énfasis en el
mejoramiento de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de
los recursos compartidos. De esta manera se pretende alentar los vínculos
de todos los sectores de la sociedad civil entre los dos países, incluyendo los
intercambios comerciales y la inversión privada.
4.6 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA PERUANO-
BOLIVIANA
En la experiencia Integracionista boliviano -peruana, dentro del marco de la
Comunidad Andina de Naciones, los avances percibidos en materia fronteriza
no han llevado a la creación una Comisión de vecindad. Si bien los avances
no han reportado la creación de una comisión de vecindad, sí se han
obtenido otros logros y esfuerzos en materia fronteriza. La agenda bilateral
peruano -boliviana incluye temas como el de los Centros Binacionales de
Atención en Frontera, la Ciudad Binacional Desaguadero, la Autoridad
Binacional del Lago Titicaca, y la Zona de Integración Fronteriza. “Por otra parte, ambos Países Miembros están trabajando en la efectiva implantación de las Decisiones adoptadas en el marco del Acuerdo de Cartagena, con relación a los diferentes modos de transporte y a la integración vial y ferroviaria”.84
83 SANDOVAL. Op. Cit. Disponible en: <http://www.congreso.gob.pe/libro1/indice.htm> 84 PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. Cit. Disponible en: <http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/lineamientos.htm>
125
5. CENTROS BINACIONALES DE ATENCIÓN EN FRONTERA (CEBAF)
5.1 ANTECEDENTES
Estando la República de Venezuela encargada de la Presidencia de la
Comunidad Andina, su Presidente Hugo Chávez Frías propuso la
convocatoria del Grupo de Alto Nivel de Integración y Desarrollo Fronterizo,
con el fin de examinar el proyecto de Decisión de los Centros Binacionales
de Atención en Fronteras (CEBAF). De tal forma la reunión se llevó a cabo
los días 17 y 18 de abril de 2001, las comisiones aprobaron, entre otras, la
mencionada Decisión, que fue elevada al VIII Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores para su aprobación definitiva85. Esta decisión fue
expedida en la ciudad de Valencia, Venezuela el 22 de junio de 2001,
titulada “Decisión 502, Centros Binacionales de Atención en Frontera
(CEBAF), en la Comunidad Andina”.
Al año siguiente el 11 de Noviembre de 2002 se reunieron en Santa Marta,
Colombia, los presidentes Álvaro Uribe Vélez y Hugo Chávez Frías, en esta
reunión los principales temas tratados fueron los de seguridad fronteriza,
económica y de integración, en ese sentido los mandatarios reafirmaron su
compromiso en la lucha contra el narcotráfico y anunciaron su voluntad de
consolidar las relaciones entre los dos países, tras una declaración suscrita
al término de su encuentro.
En la declaración, los mandatarios se mostraron interesados en impulsar el
diálogo y la concertación política para profundizar el entendimiento y la
cooperación entre las dos naciones. Como una de las posibilidades tangibles
85 Información tomada de la SECRETARÍA PROTEMPORE DE LA COMUNIDAD ANDINA. Informe de Integración y Desarrollo Fronterizo. Junio 2000 -Junio 2001.
126
para establecer medidas de seguridad en la frontera, se habló del Centro
Binacional de Atención Fronteriza (Cebaf) en Paraguachón.
El 13 de Noviembre es expedida la “Declaración Conjunta De Los Señores
Presidentes De La Republica De Colombia Y De La Republica Bolivariana De
Venezuela”, en ésta los presidentes acogieron con beneplácito los avances
alcanzados para el establecimiento, en el corto plazo, del Centro Binacional
de Atención en Frontera (CEBAF) en Paraguachón – Villa Rosario, como
muestra de la voluntad de los dos países de avanzar en la integración86.
5.2 DEFINICIÓN
Los CEBAF comprenden "el conjunto de instalaciones que se localizan en
una porción del territorio de uno o dos países miembros de la Comunidad
Andina colindantes, aledaño a un paso de frontera".87
Se incluyen las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios
para la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas,
equipajes, mercancías y vehículos, para brindar servicios complementarios
de facilitación y de atención al usuario.
5.3 UBICACIÓN
Los CEBAF podrán estar ubicados íntegramente en el territorio de un país,
aledaño a un paso de frontera; o a un lado y otro aledaños al paso de
86 Declaración Conjunta de los Señores Presidentes de la República de Colombia y de la República Bolivariana de Venezuela. Noviembre 13 de 2002. 87 Decisión 502 de 2001. Comunidad Andina de Naciones.
127
frontera, es decir, comprenden unas instalaciones sobre el territorio de un
país, y otras sobre el de otro.
5.4 NORMA COMUNITARIA QUE LOS REGULA
Los CEBAF están regulados por la Decisión 502: "Centros Binacionales de
Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina", aprobada por el
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Están regulados por disposiciones complementarias y reglamentarias,
acuerdos específicos y las disposiciones emitidas por la Junta de
Administradores. El objetivo de esta norma comunitaria es promover el
establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros de la CAN, así como
aprobar un marco de normas generales sobre su desarrollo y funcionamiento,
para la aplicación del control integrado en los mismos.
Se entiende por "control integrado" la verificación y supervisión de las
condiciones legales de entrada y salida de personas, equipajes, mercancías
y vehículos que realizan, en forma conjunta en los CEBAF, los funcionarios
nacionales competentes designados por el país de salida y el de entrada.
5.5 ESTABLECIMIENTO DE LOS CEBAF
El establecimiento de los CEBAF en los países andinos, así como el traslado,
modificación o supresión de los mismos, se realizará mediante acuerdos
específicos entre los países miembros de la CAN.
Esos acuerdos, que forman parte del ordenamiento jurídico de la CAN,
deberán ser notificados a la Secretaría General de la CAN, en un plazo no
128
mayor de 10 días siguientes a la fecha de su entrada en vigencia, para su
registro y publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Cabe anotar, que a segundo semestre del año 2003, no se cuenta con
ninguna instalación que se pueda considerar como Centro Binacional De
Atención en Frontera, solamente existen los centros nacionales. Se está
trabajando en la creación de una red de información entre los CENAF que
permita homologar las exportaciones e importaciones de cada lado de la
frontera.
5.6 ORGANIZACIÓN INTERNA
Los CEBAF estarán a cargo de una Junta de Administradores compuesta por
funcionarios nacionales competentes, debidamente designados por sus
respectivos países.
Corresponde a la Junta precisar las acciones necesarias para dar
cumplimiento a los objetivos de la decisión; adoptar el programa de trabajo;
homologar los horarios de atención; armonizar procedimientos de trabajo de
los servicios básicos; resolver las cuestiones sobre las propuestas e
iniciativas del sector privado; y adoptar medidas que contribuyan a eliminar
obstáculos al tránsito fluido de personas, equipajes, mercancías y vehículos.
5.7 FINANCIAMIENTO
Los países andinos establecerán de mutuo acuerdo la forma y las
alternativas para financiar los estudios, construcción de las instalaciones,
adquisición de equipos y mobiliario del CEBAF.
129
La Corporación Andina de Fomento (CAF) podrá establecer condiciones
preferenciales para dar viabilidad al financiamiento de los estudios y obras de
cada CEBAF.
130
CAPITULO III - LOGROS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
1 .GENERALES
Dentro del marco del proceso de integración de los países miembros de la
Comunidad Andina, algunas metas se han alcanzado, y otras están en
proceso. Por ello este proceso debe ser seguido a mediano y largo plazo,
omitiendo la visión inmediatista que en muchos casos ha sido la causante del
fracaso.
Los logros alcanzados durante estas tres décadas se pueden agrupar en dos
grandes temas, en primer lugar, los alcanzados en materia comercial y
económica y, en segundo lugar, los alcanzados en materia política.
Los logros más significativos alcanzados durante este proceso se han
conseguido en su mayoría durante la última década, en la que, se ha
avanzado sustancialmente en la teoría sobre integración andina pero, sobre
todo, se ha avanzado en la puesta en marcha de los convenios, pactos y la
normatividad andina suscrita por los países miembros.
La Secretaría de la Comunidad Andina, considera como logros importantes
en cuanto a la integración fronteriza88:
88 Disponible en: http://www.comunidadandina.org/quienes/logros.htm
131
• La liberación de los servicios de transporte en sus diferentes
modalidades.
• La firma de un acuerdo marco, el 16 de abril de 1998, entre la
Comunidad Andina y el Mercosur para la creación de una Zona de
Libre Comercio que entrará en vigencia el 1 de enero del 2000.
• La aprobación y puesta en vigencia de Acuerdos de alcance parcial de
Complementación Económica entre la Comunidad Andina y Brasil y
entre la CAN y Argentina, en 1999 y en el 2000, respectivamente, que
permitieron dar un paso más hacia la constitución de una zona de libre
comercio entre ambos bloques
El mercado andino de electricidad se encuentra en un primer nivel de
integración, dado que existen actualmente líneas de interconexión entre
Colombia y Venezuela y se está construyendo un enlace entre Colombia y
Ecuador, además se han concluido los estudios técnicos y económicos para
interconectar Perú y Ecuador.89
Existen otros temas de estudio en este momento, y desde ya pueden ser
catalogados como logros, dentro de los cuales vale la pena destacar la
creación del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo
(BPIF), que comprende una unidad de gestión de la Secretaría General de la
Comunidad Andina, y cuyo objetivo consiste impulsar la realización de
proyectos de integración y desarrollo fronterizo.
89 Documento presentado a los Presidentes de los Países Andinos en julio de 2002 por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Corporación Andina de Fomento (CAF), Comunidad Andina de Naciones (CAN), Centro Económico para el estudio de América Latina (CEPAL) y UNCTAD.
132
A partir de un trabajo conjunto con el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional (BPIN), del Departamento Nacional de Planeación Colombiano, se
ha definido un marco de propuestas tendientes a establecer la actividad del
BPIF, orientada su acción hacia el desarrollo de proyectos binacionales,
dirigidos de manera prioritaria hacia la canalización de esfuerzos que
apunten al desarrollo de proyectos en las Zonas de Integración Fronteriza
(ZIF), en aplicación de la decisión 501 de la Comunidad Andina.
En cumplimiento de la Presidencia del Grupo de Alto Nivel para la Integración
y Desarrollo Fronterizo, asumido por Colombia, se aspira a concretar y
coordinar con los países andinos durante el primer trimestre del año 2003, la
propuesta que incluye los objetivos, funciones y marco metodológico de
operación del BPIF.
2. ESPECÍFICOS
En primer lugar se hará referencia a las realizaciones y avances alcanzados
por el estado colombiano, para luego referirnos a los logros alcanzados
conjuntamente, entre Colombia y sus vecinos, miembros de la Comunidad
Andina.
2.1 DESARROLLO ECONÓMICO FRONTERIZO
El Ministerio de Hacienda adelantó una gestión ante la Banca de Segundo
Piso, obteniendo con Bancoldex90 una reducción en 0.5% Efectivo Anual
90 BANCOLDEX es una sociedad anónima de economía mixta, creada por medio del decreto 2505 de 1991, opera en el País como un banco de redescuento. <http://www.bancoldex.com.co/acercadenosotros/quienesomos.php>.La misión de Bancoldex es convertirse en instrumento eficaz para desarrollo de la política económica y social del país, apoyando
133
(EA) de la tasa de redescuento de los créditos en moneda legal, que se
aplicará de manera independiente al plazo, siempre y cuando se destine a
financiar inversiones diferentes a capital de trabajo, línea que cubre las
necesidades de financiación requeridas para atender los costos y gastos
operativos propios del proceso de producción y/o comercialización de un bien
o servicio.
El Ministerio de Hacienda obtuvo que FINDETER91 pusiera a disposición de
las regiones de frontera un programa de divulgación amplio, que permitirá
identificar las diferentes alternativas de crédito y sus condiciones de
aplicación, vigentes en la actualidad, lo que facilitará el direccionamiento de
los créditos hacia las regiones de frontera. A fin de ampliar la cobertura tanto
de los beneficiarios como de los sectores, dando acceso a los sistemas
financieros, a las entidades públicas del orden nacional, así como al sector
privado en el desarrollo de proyectos de impacto social, con la aplicación de
mecanismos como el sistema de concesiones y el esquema de leasing.
FINDETER ha venido promoviendo la ampliación de su objeto social
(proyecto de ley 106 de 2001), lo que le permitirá crear nuevas líneas y/o
servicios dirigidos a los agentes económicos que operan en las zonas de
frontera.
El ministerio en mención obtuvo que FINAGRO92 dispusiera para las líneas
de crédito establecidas en la actualidad una reducción de medio punto
financieramente al sector empresarial vinculado con el comercio exterior, y principalmente a las micros, pequeñas y medianas empresas del país. http://www.bancoldex.com.co/acercadenosotros/mision.php91 La Financiera de Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, creada por la Ley 57 del 14 de noviembre de 1989, es una sociedad por acciones, El objeto social de Findeter, consiste en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la administración de recursos, la financiación y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión, en el marco de la política pública. (Información disponible en: http://www.findeter.gov.co/) 92 FINAGRO: La ley 16/90 creó el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA), cuya entidad clave es FINAGRO. Es el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, el cual tiene como objetivo el financiamiento de las actividades agropecuarias a través de la canalización y administración
134
porcentual anual en las tasas de interés y en las correspondientes de
redescuento, como margen preferencial aplicable a los créditos conferidos en
zonas de frontera. Además hay que decir que FINAGRO ofrece programas
tales como el incentivo a la Capitalización Rural, el Fondo Agropecuario de
Garantías y el Certificado de Incentivo Forestal (como instrumentos de
desarrollo), a los que tendrán acceso las zonas de frontera en la medida en
que generen propuestas y proyectos específicos, acordes con sus
capacidades, características y potenciales productivos.
El Ministerio de Hacienda obtuvo información por parte del IFI93, que esta
entidad, en aplicación de la Ley 191 de 1.995, ha dispuesto una línea de
crédito en condiciones especiales para las micro, pequeñas y medianas
empresas ubicadas en zonas de frontera, a las que tienen acceso las
personas naturales o jurídicas de los sectores de manufactura, agroindustria,
comercio, minería, transporte, turismo, salud y servicios.
La Dirección General de Industria, en su calidad de Secretaría Técnica del
Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las micro,
pequeñas y medianas empresas –FOMIPYME-, recomendó al Consejo
Administrador del FOMIPYME la incorporación dentro de las áreas temáticas
de trabajo, el apoyo a proyectos que sean presentados y desarrollados por
las Mipymes, ubicadas en las Zonas de Frontera y en las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo; al efecto organizó seminarios y talleres
para las Zonas de Frontera y las Unidades Especiales de Desarrollo
Fronterizo dirigidas al sector Mipyme, con el propósito de divulgar los
de recursos suficientes y oportunos. consultar: http://www.finagro.gov.co/,http://www.finagro.com.co/documentos/marco_legal/marcolegal_1.doc93 El IFI es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como Establecimiento de Crédito. Es un banco de desarrollo, de segundo piso, estatal, autosostenible, que contribuye al desarrollo de la política económica y social, mediante la facilitación del acceso al crédito a los sectores de alta rentabilidad social o esenciales para el desarrollo de la economía, en especial a las micros, pequeñas y medianas empresas. Tomado de: Disponible en: www.ifi.gov.co
135
beneficios a que puede acceder este segmento empresarial, dentro del
marco de la Ley 590 de 2000, con énfasis en lo dispuesto por el FOMIPYME,
de acuerdo con los recursos de inversión que se asignen. Así mismo, se
divulgará esta información por invitación de gremios, gobernaciones,
alcaldías, ONG's y demás instituciones interesadas en esta temática.
Por su parte, el Ministerio de Comercio Exterior, dentro del proceso que
adelanta en la promoción y desarrollo de las Zonas Especiales Económicas
de Exportación (ZEEE94), comenzó a trabajar en el marco de la Red
Colombia Compite, con la consolidación de una red de promoción de
inversión extranjera.
Paralelamente, se han iniciado actividades tendientes a capacitar a los
representantes de las zonas, alcaldes y gobernadores en las estrategias de
promoción de las Zonas Económicas Especiales de Exportación.
Dentro del programa de capacitación que promueve la Dirección de
Integración y Desarrollo Fronterizo del Ministerio de Relaciones Exteriores en
los departamentos de frontera, se incluyó lo correspondiente al régimen de
las ZEEE, con lo que se pretende afianzar el interés de los habitantes de
frontera por la aplicación de este mecanismo, a partir de la identificación de
sus beneficios y potencialidades encaminadas a promover el desarrollo
regional.
94 Las Zonas Especiales Económicas de Exportación, ZEEE´s. Fueron establecidas por el decreto no. 049 19 de enero del 2000 y reglamentadas a través de la expedición del Decreto 1227 de 2002, por parte del Gobierno Nacional. Estas zonas contarán con un régimen excepcional, o régimen especial aduanero. Tienen como fin de atraer nueva inversión, nacional y extranjera, con vocación exportadora, y diferentes clases de beneficios como el desarrollo de los encadenamientos productivos, el aumento de los niveles de empleo, la transferencia de tecnología y el mejoramiento de la competitividad regional. Las Zonas que cuentan con estos beneficios en Colombia, actualmente, son Buenaventura, Ipiales, Tumaco, Valledupar y Cúcuta. Disponible en: http://www.ccc.org.co/zeee.html
136
Este Ministerio, en conjunto con la DIAN y otras entidades, ha desarrollado
una labor de revisión y seguimiento permanente a la agilización y facilitación
del comercio en frontera, incorporando medidas interinstitucionales
encaminadas a minimizar los trámites en frontera. Para lo cual se ha previsto,
el fortalecimiento en la homologación de horarios, en el caso de Venezuela;
la creación de un documento único aduanero con países vecinos y el
desarrollo o conexión de un sistema informático aduanero idéntico para las
aduanas de frontera.
En materia laboral, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para el
cumplimiento de los compromisos señalados en el documento Conpes95
número 3155, propone el siguiente Plan de Trabajo, al que la Secretaría
Ejecutiva de la CIIDEF deberá realizar el seguimiento correspondiente, en el
que se establece como objetivo, brindar asistencia técnica y capacitación a
las autoridades territoriales, empresarios, trabajadores y organizaciones
sociales en las zonas de frontera y unidades especiales de desarrollo
fronterizo, para originar estrategias de concertación que permitan generar
programas y proyectos de generación de empleo e ingresos.
Para alcanzar el objetivo propuesto, se realizarán actividades, tales como,
informar y sensibilizar a los actores públicos, privados y comunitarios sobre
95 El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– fue creado por la Ley 19 de 1958. Es la máxima autoridad colombiana de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión. El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la Republica y lo componen los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros, así como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer. El Departamento Nacional de Planeación desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva del CONPES y por lo tanto es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos que serán discutidos.
137
los Consejos Territoriales de Empleo -CTE-; Identificar los potenciales
integrantes de los CTE; crear los CTE en las Zonas de Frontera y Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo; seguir y evaluar a los CTE, de carácter
permanente; informar y sensibilizar a los CTE sobre la necesidad de realizar
estudios de Mercado de trabajo fronterizo; identificar y concertar los recursos
para la realización de Estudios de Mercado de Trabajo Fronterizo; realizar
seminarios de transferencia metodológica para la elaboración de estudios de
mercados de trabajo dirigido a los equipos investigadores, y realizar foros de
presentación de resultados, de los Estudios de Mercados de Trabajo
Fronterizo.96
A continuación se sintetizan los logros alcanzados binacionalmente, por
Colombia y sus vecinos andinos, en cuanto al tema de desarrollo económico
fronterizo.
2.1.1 Colombia – Venezuela
“El comercio fronterizo de bienes y servicios, comprende el sector en el que
se ha registrado un mayor progreso. Los niveles de progreso en las cifras del
comercio de bienes al igual que el crecimiento registrado a partir de 1987 son
más que significativos. Este aumento sustancial de intercambio se ha debido,
entre otras, a ciertas iniciativas, tales como, el establecimiento de la Zona de
Libre Comercio entre los dos países en 1992; la creación del Consejo
Empresarial Binacional, suscrito en agosto de 1992; el Acuerdo de
Normalización y Certificación de Calidad, también suscrito a finales de 1992;
96 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Aplicación del Documento Conpes 3155 Lineamientos para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo, Oferta Institucional, Primera Evaluación. Septiembre 2002. p 4-9.
138
el Memorando de Entendimiento en materia de propiedad Industrial, firmado
en la misma fecha que el anterior.
Con ocasión de la XVII Reunión de las Comisiones, se trabajó sobre la
integración económica. Se tocaron temas como la agilización del comercio
binacional, definiéndose los principales problemas en materia aduanera y
consular, y de control fitosanitario”.97
“Como ejemplo de la integración de varias regiones a lado y lado de la
frontera, como gran proyecto binacional, se menciona el caso del llamado Eje
Empresarial o Corredor Económico Maracaibo - San Cristóbal – Cúcuta –
Bucaramanga – Medellín, que comprende unos 11.5 millones de habitantes y
cerca de 20 mil industrias y 200 mil establecimientos comerciales. En este
contexto, y para darle forma a dicho proyecto, se reunieron en San Cristóbal,
los gobernadores de los estados y departamentos mencionados para
avanzar en la definición del mismo. En lo que a infraestructura se refiere, se
continúa con el proyecto del eje vial San Cristóbal – Cúcuta – Bucaramanga -
Medellín, que permitirá aumentar el intercambio comercial y de paso ofrece a
Venezuela la posibilidad de acceder a la costa pacífica colombiana”98.
En el tema aduanero, durante los días 7 y 8 de junio de 1990 se llevó a cabo
en San Cristóbal, un Seminario sobre Temas Aduaneros, Laborales y
Migratorios. Las conclusiones del mismo se presentaron con ocasión de la
VIII Reunión de la Comisión de Vecindad.
97 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. cit. P. 11. 98 RAMÍREZ LEÓN, José Luis. LAS COMISIONES DE VECINDAD Y ASUNTOS FRONTERIZOS PROMOVIENDO LA INFRAESTRUCTURA DE LA INTEGRACIÓN COLOMBO-VENEZOLANA: las Comisiones de Vecindad y Asuntos Fronterizos en la actualidad. (jul. 1997); p 1.
139
A finales de 1991 se suscribió un Memorando de Entendimiento por parte de
los viceministros de Hacienda y las Direcciones de Aduana de Venezuela y
Colombia. Así mismo, se dictaron normas sobre internación temporal de
bienes en algunos municipios de las regiones fronterizas”.99
Para unificar los horarios, trámites y procedimientos aplicables al comercio
binacional, se presentó el compromiso presidencial de mayo de 2001. En
cuanto al “sector Energético y Minero, en términos generales, se han
realizado numerosas reuniones técnicas binacionales para el estudio y
definición de programas de interés común en las áreas de interconexión
eléctrica, cooperación científica y tecnológica en materia de exploración,
explotación, distribución y suministro de hidrocarburos. Así mismo, se ha
estudiado la posibilidad de coordinar las políticas energéticas de ambos
países, se proyectó la interconexión eléctrica entre el estado Apure y la
Intendencia, hoy Departamento de Arauca. Esta interconexión se empezó a
ejecutar el 10 de mayo de 2003, y debe terminar el 20 de diciembre del
mismo año.
Con ocasión de la XVI Reunión que se llevó a cabo en San Cristóbal, los días
6 a 8 de agosto de 1992, se suscribió un Acuerdo de Cooperación Eléctrica
para el suministro de energía eléctrica por parte de Venezuela a Colombia.
Acuerdo que ha venido funcionando mediante dos líneas de interconexión,
una directa de San Antonio a Cúcuta, y otra de Arauca al Amparo y a
Guasdualito, que fue la primera en entrar en funcionamiento. En el marco de
esta misma reunión se estableció un programa de Cooperación y Asistencia
Mutua en caso de derrames de hidrocarburos entre el Ministerio de Minas y
Energía de Colombia y el Ministerio de Minas y Energía de Venezuela.
99 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op Cit. P. 11
140
Con motivo de la XVIII Reunión de la Comisión que se llevó a cabo en
Maracaibo en agosto de 1993, se suscribió un Acuerdo de Integración
Energética CENS-Cadafe.100 Dicho acuerdo se encuentra en funcionamiento,
y gracias a él, Colombia exporta energía a Venezuela, desde la
termoeléctrica de San Mateo en Cúcuta, a El Corozo en el estado del
Táchira, Venezuela. En esta reunión también se suscribió el Convenio
Ecopetrol-PDVSA para el Control de Derrames Petroleros en Alta Mar.
2.1.2 Colombia – Ecuador
En el mes de junio 1991 se celebró el Primer Encuentro Interempresarial
ecuatoriano-colombiano en Guayaquil, que tuvo como fin facilitar y
fomentar la compra y venta de productos de ambos países.
Según el Informe de los Secretarios Ejecutivos a la XII Reunión plenaria de
la Comisión de Vecindad e Integración colombo – ecuatoriana, el intercambio
de bienes, productos y servicios entre los países registró lamentablemente
durante el año de 1998 una caída en relación con los registros del año
inmediatamente anterior, concluyendo que las dificultades económicas
internas de cada país ha influido en el intercambio comercial.
En algunos casos los problemas de tipo comercial, se han solucionado con
acuerdos entre las entidades del nivel nacional, pero arbitrariamente las
autoridades locales entraban las negociaciones bilaterales, como lo relatado
en el Acta de la Reunión Ministerial colombo-ecuatoriana para la revisión de
100 En 1958 se creó la Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico (CADAFE), como parte de un esfuerzo para racionalizar la administración y la operación de las 15 empresas de energía dependientes del Estado que estaban repartidas en todo el país. CADEFE es una empresa pública propiedad del Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), cuyo fin es generar, transmitir, distribuir y comercializar energía eléctrica en todo el país, en las mejores condiciones de confiabilidad, eficiencia y rentabilidad.
141
asuntos puntuales relacionados con el comercio bilateral (2000), en donde el
alcalde de Ipiales exigía certificaciones e imponía regulaciones en materia de
inspección de muestras de productos, que ocasionaron retrasos y
sobrecostos en los trámites para el ingreso de las mercancías al país, siendo
que el INVIMA101 había aclarado que ninguna entidad territorial está
habilitada para exigir normas y procedimientos diferentes de los que se
aplican a nivel central.
La interconexión eléctrica 138/115KW, entre Ipiales y Tulcán constituye una
realidad que aporta beneficios a las dos poblaciones permitiéndoles
solucionar sus respectivas necesidades cuando sea necesario, con
dependencia de la demanda de cada lado de la frontera, es decir, cuando el
suministro local es deficiente y la industria o el consumo doméstico requiere
la energía.
En el año 2003 se culminaron las negociaciones correspondientes, para
interconectar eléctricamente en una red de 230 KW, a las ciudades de Pasto
y Quito, conformando así un "eje eléctrico" de desarrollo, con beneficios para
la creación de industria a lo largo de su corredor de influencia, así como para
fomentar el comercio de energía en la Comunidad Andina.
Durante el transcurso de las comisiones de vecindad se ha tratado el tema
de la generación eléctrica, mediante la utilización de geotermia, pero se han
presentado problemas en cuanto a la consecución de inversiones de capital
de riesgo.
101 INVIMA: Es un establecimiento público del orden nacional, de carácter científico y tecnológico, perteneciente al Sistema de Salud, adscrito al Ministerio de Protección Social. Fue creado mediante el la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993, entre sus principales funciones se encuentran las de controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos, proteger la salud de la comunidad colombiana. Tomado de: www.invima.gov.co
142
2.1.3 Colombia - Perú
En el tema económico, se resalta la conformación de la cámara de comercio
e integración peruano-colombiana, en territorio peruano y la misma en
Colombia, un foro de inversiones y rueda de negocios itinerantes, que puso
de presente las oportunidades comerciales de la zona fronteriza, de donde
surgió la necesidad de constituir un banco de datos que permita la promoción
de inversiones binacionales en las ciudades de Lima y Bogotá, con el apoyo
de Promperú102 y Coinvertir.
Se creó la Cámara de Comercio Fronterizo entre las Cámaras de Comercio
de Iquitos y Leticia, que hará parte de las Cámaras Binacionales de
Comercio e Integración de ambos países.
Parte fundamental del desarrollo fronterizo colombo – peruano, fue la
creación y avance del Plan colombo-peruano para el Desarrollo Integral de la
Cuenca del Río Putumayo (PPCP)103, éste, en la medida en que es un
instrumento aprovechable en el proceso de integración, es importante,
puesto que para su implantación se han realizado estudios sobre la región en
la que se aplica el proyecto. Esta región se constituyó como modelo para las
autoridades al momento de establecer la ZIF colombo- peruana, cuyos
estudios evidencian la realidad de la zona en cuanto a recursos naturales,
infraestructura física, aspectos sociales, actividades económicas y
comunidades indígenas. Para mediados del año 2003, se habían
102 PromPerú es el ente oficial de Promoción turística del Perú. Allí Se encuentra información general del Perú. Disponible en: http://www.promperu.gob.pe/103 A partir del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano de 1979, el 24 de abril de 1988 los presidentes de Colombia y del Perú se reunieron en San Antonio, Perú, sobre el río Amazonas, donde suscribieron una Declaración Conjunta y acordaron un Plan de Acción Bilateral, mediante el cual se decidió adoptar el "Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo", a ser ejecutado en el marco de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano.
143
implementado los estudios de factibilidad en los proyectos de bosque y de
pesca, únicos puestos en marcha hasta ese momento.
Entre los problemas relevantes detectados con respecto al PPCP, está la
falta de recursos, y los pocos que hay, son invertidos en diagnósticos y
estudios realizados por expertos internacionales, que a la hora de ponerse en
práctica, son demasiado costosos, y los conocimientos que ofrecen sobre la
región amazónica son mínimos. Además, los diagnósticos son soportados
por políticas gubernamentales, más no estatales, por lo tanto, no hay
continuidad en cuanto a lo alcanzado por un gobierno. Se deben implementar
proyectos pilotos, para empezar de esa manera la puesta en práctica de los
estudios y análisis realizados. Aparte, es evidente la influencia que tienen los
grupos insurgentes sobre la población civil, y por ello, las comunidades no
han podido alejarse de ciertas actividades ilícitas, a pesar de su interés por
aprovechar las alternativas propuestas por el estado para mejorar su calidad
de vida.104
2.2. DESARROLLO PRODUCTIVO Y SEGURIDAD ALIMENTARIA
Los avances logrados en este campo, por las entidades del estado
colombiano, han sido los siguientes.
El Instituto Colombiano Agropecuario - ICA ha venido afianzando acciones de
control preventivo para el manejo y erradicación del ingreso de plagas y
enfermedades exóticas, encaminando esfuerzos tendientes a reducir el
impacto de problemas sanitarios en la producción agrícola y pecuaria en las
104 Entrevista realizada el día 12 de Junio de 2003, a la Dr. LUZ HELENA ABELLO, Coordinadora de Desarrollo Fronterizo de la Dirección de Integración de la Cancillería Colombiana y Secretaría Ejecutiva de la Comisión Colombo Panameña del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Bogotá, Colombia.
144
regiones fronterizas, con el propósito de contribuir de manera eficiente al
mejoramiento de las condiciones del comercio y desarrollo de estas zonas,
para lo cual se ha previsto la regulación de los siguientes proyectos.
En los Departamentos del Cesar y de la Guajira; la erradicación de la fiebre
aftosa; en la frontera colombo-venezolana, por medio de alianzas
estratégicas con Fedegan, Secretaría de Agricultura UMATAS105, el proyecto
intenta mantener la zona libre de fiebre aftosa, mediante programas de
vacunación, vigilancia en fincas, frigoríficos y plantas procesadoras, control
de movilización de animales y productos, supervisión y registro de
vacunación y transferencia de tecnología; prevención y control de la rabia
silvestre.
El ICA tiene en la Guajira el puesto fronterizo de Paraguachón, desde donde
se adelantan acciones tendientes a prevenir el ingreso de plagas y
enfermedades exóticas en especies animales y vegetales a la región y al
país.
En el Departamento de Arauca se han integrado la DIAN, INCOMEX e ICA
para coordinar e informar sobre los requisitos y trámites por seguir en las
importaciones o exportaciones de productos agropecuarios; se han
armonizado el ICA con el SASA de Venezuela en Guasdualito (puesto
fronterizo de Venezuela), programando actividades que faciliten y agilicen el
intercambio comercial, y la prevención de riesgos fitosanitarios y
zoosanitarios; en el manejo de problemas sanitarios se ha realizado una
105 UMATAS: Las Unidades municipales de asistencia Técnica son ejes fundamentales del desarrollo rural integrado, cuyo objetivo es facilitar y promover el desarrollo sostenible y competitivo del sector agropecuario del Departamento, fortaleciendo el fondo de reactivación de tal manera que su reactivación y modernización permita elevar el nivel de ingresos y el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural.
145
capacitación dirigida a productores de leche y ganaderos asociados en
comités, productores de plátano, y productores artesanales de queso de la
región.
En el departamento de Amazonas; primero, se ha coordinado con las
autoridades fronterizas de sanidad agropecuaria, con acciones de prevención
y control de enfermedades en bovinos como la fiebre aftosa, rabia silvestre,
brucelosis y tuberculosis, la vacunación masiva de todos los rebaños
ganaderos, localizados en las riberas del Río Amazonas y Putumayo,
principalmente; segundo, mediante captura de murciélagos, de hematófagos
se ha controlado y prevenido la rabia silvestre. Con las acciones
mencionadas se beneficiará la población de los municipios de Leticia, Puerto
Nariño, Tarapacá, Pedrera y Chorrera. En esta zona de frontera se trabaja en
alianzas estratégicas con el Instituto de Desenvolvimiento Agropecuario del
Amazonas, la Secretaría de Producción Agropecuaria del Municipio de
Tabatinga, el Consulado de Colombia en el Perú, el Instituto de Medio
Ambiente de los Recursos Naturales Renovables y las alcaldías ubicadas en
los trayectos de los Ríos Amazonas y Putumayo.
En el Departamento de Nariño, en los municipios de frontera, se llevarán a
cabo acciones de prevención y control de enfermedades en animales, como
se han venido realizando en las fronteras anteriormente mencionadas.
Además, de la prevención de plagas y enfermedades en vegetales, en los
municipios de Ricaurte y Tumaco, se han multiplicado materiales de plátano
y banano resistentes a la sigatoca negra, los que se distribuirán a las
UMATAS. En Tumaco se realizan brigadas sanitarias con la Umata,
Fedepalma y Fedecacao, sobre identificación y manejo de problemas
sanitarios en palma y cacao. En los municipios de Pasto, Ipiales, Túquerres,
Cumbal, Guachucal, Aldana y Carlosama, se realizan transferencias y
146
capacitación a las UMATAS sobre manejo de problemas sanitarios en papa,
especialmente sobre la polilla guatemalteca.
En desarrollo de estas acciones que benefician directamente a los
productores de la región de frontera, se trabaja en alianzas estratégicas con
municipios como Guachucal y Túquerres, así como en el marco del Convenio
colombo -ecuatoriano, realizando esfuerzos encaminados a resolver de
manera conjunta la problemática de las enfermedades de control oficial y el
intercambio de información epidemiológica de la zona fronteriza.
En el Departamento de Norte de Santander: se ha trabajado en la
prevención de riesgos fito y zoosanitarios para impedir o retardar la
introducción de plagas nocivas al país y certificar el estado sanitario de las
exportaciones. Se ha construido un puesto de control en el puente General
Santander, fronterizo a Ureña (estado Táchira) y un puesto de control en el
CENAF, Puente Simón Bolívar, fronterizo con San Antonio (estado Táchira),
en coordinación con la DIAN, MINCOMEX, MINTRANSPORTE, DAS, Policía
Nacional.
Además se establecieron Convenios de Cooperación Técnica con seis de los
municipios que hacen parte de la zona de frontera, para fortalecer la
protección agropecuaria.
En el Departamento de Putumayo, en el municipio de San Miguel, el ICA
hace presencia en la frontera, para prevención y disminución de riesgos fito y
zoosanitarios en la región y en el país.
En los departamentos de Vichada y Guainía: según la aplicación del
Documento Conpes 3155, “Lineamientos para el Desarrollo de la Política de
Integración y Desarrollo Fronterizo” de septiembre 2002 en los municipios de
147
Puerto Carreño y Cumaribo del departamento del Vichada, el lCA ejecutará
un proyecto de erradicación de fiebre aftosa, rabia bovina, botulismo bovino y
encefalitis equina. También trabajará en el manejo fitosanitario del algodón,
manejo integrado de sigatoca negra en plátano y manejo integrado de
moscas de las frutas. Teniendo en cuenta que a diferencia de otras fronteras
estos trabajos se han constituido como proyectos.
Estas acciones se adelantarán en alianzas con el Comité Departamental de
Zoonosis y Sanidad Animal, el Fondo Nacional del Ganado, UMATAS y
Secretaría de Agricultura, beneficiando directamente a los productores
agropecuarios de esta zona. 106
2.2.1 Colombia – Venezuela
En materia de acuerdos binacionales, el ICA ha suscrito con las entidades
homólogas de Venezuela y Ecuador acuerdos binacionales de cooperación
en materia fitosanitaria, que se tratarán a continuación.
El logro conseguido en cuanto al desarrollo productivo y de seguridad
alimentaria comprende el acuerdo suscrito entre el ICA y el SASA, sobre
prevención de fiebre aftosa, encefalitis y rabia silvestre.107
En busca del desarrollo del sector agroindustrial, “se han realizado
numerosas reuniones para evaluar la posibilidad de llevar a cabo acciones
conjuntas de cooperación, identificación de áreas nuevas de cooperación y
de acciones comunes para el desarrollo de proyectos en procesamiento,
comercialización y desarrollo de productos básicos.
106 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 9-16. 107 Ibíd. P. 14
148
En noviembre de 1990, en la ciudad de Santa Bárbara del Zulia, se llevaron a
cabo las jornadas binacionales sobre problemática agropecuaria en la
frontera. En junio de 1991 en San Fernando de Apure, se llevaron a cabo
seminarios sobre, pesca fluvial, cultivo, procesamiento y comercialización del
algodón y aprovechamiento de la fibra piasaba.
Ese mismo año se suscribió un Acuerdo Fitosanitario, que se extendió a
finales de 1991 sobre el aspecto zoosanitario, con ocasión de la XIII Reunión
de la Comisión de Vecindad.
En esa oportunidad se suscribió también un Acuerdo de Cooperación y
Coordinación en Materia de Pesca Continental y Agricultura, y se
conformaron grupos de trabajo sobre pesca, transferencia de tecnología,
comercialización y agroindustria.
En el marco de la XVII Reunión de la Comisión de Vecindad, se suscribió un
Acuerdo sobre la Comercialización de la Papa. En esa misma oportunidad,
se firmó un Acuerdo para la Producción y Comercialización del Arroz.
2.2.2 Colombia –Ecuador
Se está trabajando en el proceso de aplicación del acuerdo sobre fiebre
aftosa y en asocio con el Servicio Ecuatoriano de Sanidad Vegetal, SESA, se
está dando cumplimiento al mandato consignado en el Acuerdo de
Esmeraldas sobre comercio agropecuario bilateral, el cual responde a la
normatividad de la Comunidad Andina.
149
2.2.3 Colombia – Perú Entre Colombia y Perú, desde 1988, se ejecuta un Tratado de Cooperación
Amazónica colombo-peruano, del que se destaca la promoción del desarrollo
armónico y sostenido de la zona, el uso potencial de los recursos naturales,
determinando modelos de producción adecuados a la realidad ecológica de
la Amazonía logrando así la participación activa de sus pobladores.
Dentro del desarrollo productivo se ha intensificado en el sector de la
agricultura el trabajo para satisfacer sus necesidades básicas, generando
excedentes comerciables que permitan un cierto grado de comercialización.
La mayor parte de la población de Leticia se dedica a actividades
comerciales de toda índole: venta de víveres, de electrodomésticos y de
mercancías en general. Entre los países limítrofes existe un comercio fluido,
dependiente de la variación de las tasas de cambio que se ve beneficiado por
el convenio de Cooperación Aduanera, con el que se exonera de
gravámenes a las importaciones.
Es de vital importancia que los países miembros de la Comunidad Andina,
conozcan las políticas de los estados vecinos en cuanto a seguridad
alimentaria y desarrollo productivo, para de esa manera, controlar algunas
enfermedades y problemas que se susciten a raíz del intercambio comercial
agropecuario. Además las medidas de prevención y control deben ser
tomadas conjunta y coordinadamente por las entidades afines, para lograr
una mayor eficiencia productiva.
150
2.3 MEDIO AMBIENTE
Los avances logrados por las entidades del estado colombiano, han sido los
siguientes:
Como un primer paso en la consecución de logros tangibles, el Ministerio del
Medio Ambiente ha aportado las siguientes propuestas concretas para las
zonas fronterizas:
“ofrecer asesoría y apoyo permanente a los entes territoriales fronterizos para la aplicación de la política de integración y desarrollo fronterizo; crear incentivos especiales a la producción pesquera, acuícola, agrícola, pecuaria y forestal; y fortalecer la cooperación e integración con los países vecinos y de la misma forma un diálogo interdisciplinario entre países. En cuanto a Educación Ambiental, el Ministerio del Medio Ambiente propone fortalecer el proceso de comunicación educativa por medio de ecoregiones compartidas de importancia binacional y global. De la misma forma fortalecer la gestión que realizan los Consejos Comunitarios de los Territorios de Comunidades Negras en la zona fronteriza con el Ecuador; en el Foro permanente de la Amazonía, integrar los temas de conservación y manejo sostenible de ecoregiones compartidas y en la Serranía de Perijá apoyar las iniciativas binacionales con Venezuela para el manejo sostenible de la ecoregión y las cuencas compartidas con la participación activa de los pobladores, en particular con las comunidades indígenas y campesinas, en articulación con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales Nacionales. EI Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), ha elaborado los siguientes proyectos para ser implementados: Elaboración de 30 espacio-mapas Radarsat de la frontera con Venezuela; ejecución y publicación del estudio de suelos y capacidad de uso del Departamento de Norte de Santander; digitalización de la Cartografía de suelos, zonificación de tierras y capacidad de uso del departamento de Nariño; estudio de suelos, zonificación y aptitud de uso del departamento de Amazonas, escala 1:500.000; mapa geológico y geomorfológico del departamento de la Guajira, escala 1:100.000 La Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF y la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo del Ministerio de Relaciones Exteriores, han propuesto al IGAC, analizar la posibilidad de conformar un completo Sistema de Información Geográfica de los departamentos fronterizos, que sirva de banco documental en todos los órdenes para dichos departamentos”.108
108 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. cit. P. 16-19.
151
Dicho sistema, sólo se ha puesto en marcha en las fronteras colombianas con Ecuador y Panamá.
La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR)
adelanta un proyecto denominado: “Aplicación del Plan de Ordenamiento y
Manejo de la Cuenca del río Táchira”, basado en el Plan de Manejo Integral
Cuenca Táchira elaborado por CORPONOR en 1995. El proyecto no se
considera un proyecto típico del sector ambiental sino del sector agua
potable, sin embargo, es necesario establecer su relación con acciones de
recuperación y manejo de cuencas y microcuencas que abastecen sistemas
de acueductos y de conservación y recuperación de zonas de producción de
agua, del programa Mejor Agua de la política nacional.
CORPONOR tiene dentro de sus funciones el apoyo a la consolidación de la
información ambiental, y en ese sentido, viene adelantando el proyecto:
“Implantación del sistema de información ambiental en el Norte de
Santander”.
Otros proyectos complementarios que viene adelantando esta corporación
son: Aplicación del Plan de Ordenamiento y Manejo Cuenca Río Pamplonita;
Aplicación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Táchira;
Control, seguimiento y monitoreo ambiental urbano, dentro del cual se han
adquiridos equipos para el control de las emisiones de gases, partículas y
ruido; Divulgación, Educación y Concientización Ambiental en el
departamento de Norte de Santander, cuyo objetivo consiste en fortalecer los
valores sociales, acordes con el desarrollo humano sostenible y tiene dentro
de sus metas la incorporación de la educación ambiental en la educación
152
formal, campaña masiva de educación ambiental y poblacional, el apoyo a
proyectos ambientales educativos del sector no gubernamental entre otras.109
2.3.1 Colombia – Venezuela
Se han conseguido los siguientes logros:
La suscripción del "Proyecto Ecológico Fronterizo sobre Manejo de la
Cuenca del Catatumbo y del Orinoco, Conservación y Manejo de Ríos
Comunes". Además, se detectó la necesidad de llevar a cabo proyectos
como el aprovechamiento y conservación de la Cuenca del Carraipía -
Paraguachón, la continuación y ampliación de los estudios ictiológicos en la
Cuenca del Catatumbo, la creación de un Grupo de Trabajo Binacional para
el cumplimiento del Plan de Acción de Conservación de Recursos Forestales
de la Región Fronteriza.
Se suscribió el "Convenio Ecopetrol-PDVSA para el Control de Derrames
Petroleros en Alta Mar".
En marzo de 1993, se suscribió un Memorando de Entendimiento para la
Elaboración del Plan Binacional de Ordenamiento y Manejo y el Reglamento
de Uso para el Parque Nacional Tamá en Venezuela y el Parque Natural
Tamá en Colombia.110
En esta oportunidad, también se buscó la “activación del Comité Técnico
Binacional para el parque Tamá en Colombia y en Venezuela, que comenzó
a funcionar en el segundo semestre de 1997.
109 Tomado de: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento de apoyo para la reunión de integración fronteriza colombo – venezolana. Santa fe de Bogotá, julio 2 de 1998. 110 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op Cit. P 9-10.
153
Fue creado el sistema de información ambiental fronteriza, mediante la unión
de esfuerzos de la Dirección de Ambiente de la Gobernación del estado de
Zulia y el Departamento del Cesar y la Guajira”.111
El grupo técnico binacional desarrolló un Plan de Manejo Conjunto para la
Serranía del Perijá y el Parque El Tamá.
También hay que destacar un proyecto elaborado para la construcción de
Centros Binacionales de Atención en Educación y Salud, al igual que la
implantación de un Convenio de Cooperación realizado entre el
Viceministerio de Educación Superior de Venezuela y el ICFES de Colombia,
al igual que el anuncio de la reactivación del Convenio Interinstitucional
SENA – INCE.112
Para la solidificación de estos logros, es necesario continuar en toda el área
fronteriza, y especialmente “en la Serranía de Perijá, con el desarrollo de las
iniciativas binacionales colombo-venezolanas, para el manejo sostenible de
la ecorregión y las cuencas compartidas con la participación activa de los
pobladores, en particular con las comunidades indígenas y campesinas, en
articulación con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Naturales Nacionales”.113
111 RAMÍREZ LEÓN, José Luis. Op. Cit. P. 2-3. 112 El Instituto Nacional de Cooperación Educativa es un organismo autónomo, adscrito al Ministerio de Educación, creado por ley el 22 de Agosto de 1959. El INCE es el ente rector del Sistema Nacional de Formación Profesional en Venezuela, razón por la que su acción ha estado dirigida a la Formación y Capacitación de la Fuerza Laboral, en consonancia con las necesidades de los sectores productivos y con las políticas de desarrollo económico y social del estado venezolano. 113 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 18
154
2.3.2 Colombia – Ecuador
Se registran problemas y retos planteados hace algunos años, en materia
ambiental. Los relativos a la contaminación y recuperación de la cuenca
Carchi - Guaitara han embargado la preocupación de la Comisión de
Vecindad, por lo que esta ha realizado estudios de diagnóstico y algunos
planes de recuperación, que no han tenido la implantación requerida, ni la
adecuada coordinación y compromisos de las autoridades regionales y
municipales, entre estos, la falta de un relleno sanitario en la ciudad de
Ipiales.
En esta materia, casi todo está por hacerse y en algunos casos como el de la
degradación del Carchi-Guaitara constituyen una situación de urgencia. Para
el segundo semestre de 2003 se está trabajando en un diagnóstico
integrado, en el que se fusionan los estudios realizados por Ecuador y
Colombia, al respecto Colombia ya concluyó su trabajo y Ecuador está
trabajando en ello.
Las cuencas comunes de Carchi-Guaitara y Mira-Mataje soportan diferentes
grados de deterioro; la primera mucho más contaminada debido al
vertimiento de toda clase de desechos originados por las poblaciones
ribereñas de lado y lado; la segunda, empieza a mostrar signos de
deforestación y disminución de especies de fauna y flora, situación que es
preciso corregir.
No obstante, a pesar de diagnósticos y de la configuración de algunos
proyectos de recuperación es poco lo que se ha logrado realizar, debido a la
gran cantidad de tiempo que se pierde en estudios de caracterización y
factibilidad.
155
A medidos de 1998 en el oleoducto transecuatoriano ocurrió un derrame que
ocasionó la contaminación de las playas y manglares de la costa sur pacífica
colombiana, esto llevó a que ECOPETROL de Colombia y
PETROECUADOR de Ecuador, llegaran a un acuerdo para prevenir futuros
derrames y en caso de que ocurran, mitigar su efecto, por medio de
autorización al interior de las empresas para la movilización de equipos y
personal.
Algunos de estos acuerdos y ofrecimientos no se han llevado a la práctica
por carencia de recursos, como es el caso del plan de contingencia para el
acueducto transecuatoriano, al respecto Colombia manifestó la disponibilidad
de Ecopetrol de brindar asistencia en este campo, pero que “de acuerdo con
la legislación colombiana, los expertos de ECOPETROL deberán recibir US
$180, diarios si se trata de especialistas y US $200, diarios si se trata de
profesionales superiores, por concepto de viáticos.”114 Por su parte, Ecuador
respondió que el pago de viáticos debe incluir gastos de alojamiento y
alimentación, ya que de lo contrario rebasaría sus posibilidades de
financiamiento, finalmente no se llegó a ninguna conclusión.
Tratamiento de Desechos Sólidos Contaminantes: en la decimosegunda
plenaria de la comisión las autoridades que representaban a los municipios
de Tulcán e Ipiales adelantaron un plan de manejo de estos desechos. En el
segundo semestre de 2003 se estaba culminando el “Estudio de Factibilidad
para la gestión Integral de Residuos Sólidos”, que estará terminado en
cuatro meses aproximadamente. Para el año 2004 se estarán realizando las
obras. 115
114 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo–Ecuatoriana, tomo III 1998- 2001, Bogotá, D.C., Fondo Editorial Cancillería de San Carlos, 2002, P.211. 115 Entrevista realizada el día 12 de Junio de 2003, a la Dr. LUZ HELENA ABELLO, Coordinadora de Desarrollo Fronterizo de la Dirección de Integración de la Cancillería Colombiana y Secretaría
156
2.3.3 Colombia – Perú
Se creó el comité técnico/subcomisión de asuntos ecológicos, incluido en la
Comisión de Vecindad en el año de 1995, integrado por funcionarios
nacionales y por representantes del sector privado de ambos países, cuyo
objetivo consiste en el análisis integral del tema en mención.
La creación de esta subcomisión revela el grado de irresponsabilidad de los
países colindantes sobre el potencial de desarrollo representado en la
Amazonía y cómo dicha zona exige la realización de continuados esfuerzos
en materia de conservación y aprovechamiento sostenible de la
biodiversidad, las aplicaciones de la biotecnología, el manejo forestal y el
medio ambiente.
2.4 MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA
Los logros conseguidos por las entidades del estado colombiano, han sido
los siguientes:
El Ministerio del Interior, para fortalecer la gestión territorial propone el
establecimiento de un sistema de información y divulgación sobre ofertas
institucionales, a través de la Oficina de Atención a los Entes Territoriales
"Casa Republicana", de la Dirección General de Asuntos Territoriales, a partir
de la cual se aspira a consolidar la información relativa a los trece
departamentos de frontera, en los temas y líneas de acción referidos en el
Documento Conpes 3155 y otros de interés para estas regiones.
Ejecutiva de la Comisión Colombo Panameña del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Bogotá, Colombia.
157
Por otra parte, este Ministerio a partir de enero de 2002 ha brindado atención
especial y preferente a los departamentos de Amazonas, Norte de
Santander, Arauca, Nariño y Guajira, mediante la asesoría y el apoyo con
base en una agenda temática conjunta a partir de las líneas de atención
propuestas. “En el marco de la Unidad Técnica de Apoyo para Arauca se conformó la Mesa de Fortalecimiento Institucional, en donde participaron representantes de diferentes sectores políticos y sociales del Departamento, los cuales hicieron un diagnóstico y solicitaron el concurso del Gobierno Nacional a fin de dar solución a las necesidades más sentidas frente al tema, los cuales han tenido respuesta por parte de algunas entidades del orden nacional. En los Departamentos de Nariño y Guajira, este ministerio, está evaluando el apoyo que puede brindar a dichas entidades, conforme a los comentarios enviados por las gobernaciones. No obstante se ha concretado en el caso de Nariño el apoyo técnico de la Agencia de Cooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ) de manera conjunta con la Dirección de Asuntos Territoriales. También, dicho ministerio, por medio del programa Mejor Gestión de los departamentos, ha venido acompañando a los fronterizos de Norte de Santander y Amazonas, en las líneas de fortalecimiento institucional, gobernabilidad y transparencia”116
El ministerio de desarrollo, frente a los proyectos relacionados con agua
potable y saneamiento básico, debe ratificar ante los alcaldes de los
municipios integrados como Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo y Zona
de Frontera, la necesidad de que cuando se inscriba un proyecto de este tipo
ante el ministerio de desarrollo, que aspire a obtener recursos, se incluya en
la presentación del mismo su condición de municipio fronterizo, debido a las
ventajas que puedan reportarle esta condición.
Este ministerio, en la actualidad, desarrolla actividades de apoyo a entes
territoriales fronterizos, mediante la siguiente inversión:
116 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 37 y 38.
158
“En el Municipio de Riohacha se ha realizado una inversión superior a los quince mil millones de pesos en el marco de la Segunda Etapa del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, en un esfuerzo conjunto del Ministerio, el Departamento y el Municipio. Con esta obra se incrementó la cobertura de alcantarillado de 42% a 90%”.117
El Departamento de Planeación Nacional, a través de uno de sus más
recientes informes,118 ha dado a conocer información y actualización
respecto del saneamiento básico y agua potable en la región de Riohacha.
Las condiciones de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado
son deficientes, con indicadores de cobertura y calidad inferiores a la media
nacional. Las zonas más afectadas están localizadas en la Media y Alta
Guajira, de población en su mayoría indígena, que se abastece
principalmente de manantiales, nacimientos, aljibes o jagüeyes, que son
empleados indiscriminadamente para el consumo humano y animal.
En la parte institucional, los servicios se caracterizan por una deficiente
gestión y operación, afectando gravemente la inversión en la expansión de
los sistemas, lo que ha incidido en los bajos niveles de cobertura y calidad.
Con el fin de mejorar la prestación de estos servicios, el ministerio de
desarrollo ha apoyado al departamento y a los diferentes municipios en la
estructuración de procesos de vinculación de operadores privados. En este
aspecto se han adelantado las siguientes acciones:
117 Ibíd. p 19. 118 La información suministrada se encuentra en el documento: “Información Básica Departamental de la Guajira”, del Departamento Nacional de Planeación en: http://www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_Desarrollo_Territorial/Indicadores_departamentales/Guajira.pdf. En este documento sobresalen las cifras estadísticas sobre cubrimiento de acueducto y alcantarillado en las viviendas, arrojando los siguientes datos: Viviendas con acueducto (2000) 81,60% y, Viviendas con alcantarillado (2000) 54,20%
159
En Riohacha, en el mes de noviembre de 2000, la operación de los servicios
en el municipio fue entregada a un empresa privado (Aguas de La Guajira)
mediante contrato de gestión y operación por 20 años y durante ese tiempo
se llevarán a cabo inversiones por más de US$30 millones.
Modernización Empresarial Regional del Sur
La Asociación de Municipios del Sur de La Guajira – ASOAGUA, con la
colaboración de la Agencia de Cooperación Alemana - GTZ, y la gobernación
del departamento de La Guajira contrató los estudios conducentes a
determinar y estructurar una positiva solución institucional para la prestación
de los servicios de acueducto y alcantarillado en los diferentes municipios.
El estudio de alternativas recomendó un contrato de operación y gestión para
la prestación de los servicios. Posteriormente, se estructuró el esquema a
nivel técnico, financiero y legal, así como la licitación para la selección y
contratación del operador gestor.
Con el esquema implementado y las inversiones por realizar, para el año
2010 se espera que la continuidad del servicio llegue a más de 20 horas al
día (hoy es menor de 14 horas), con un número mínimo de conexiones de
acueducto de 22.229 y de 21.059 en alcantarillado (para el segundo
semestre de 2003 tendrán conexión 7.838 usuarios de acueducto y 6. 498
en alcantarillado).
En cuanto a las comunidades Wayuú, la empresa Wayuú ESP presentó al
DNP el proyecto “Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico para el
Resguardo de la Alta y Media Guajira, zona rural de los municipios de Uribia,
Manaure, Maicao y Riohacha”. Dicho proyecto contempla la realización de
obras de infraestructura para estos cuatro municipios.
160
Para agosto de 2003 se estará recibiendo la respuesta por parte de los
cuatro municipios para que el ministerio de desarrollo suscriba un convenio
interadministrativo para financiar un estudio de inventario que permita
dimensionar adecuadamente el costo del proyecto y las fuentes de
financiación para el mismo.
En el departamento del Putumayo se ha adelantado la constitución y el
fortalecimiento de empresas comunitarias en las veredas de Puerto Vega,
Villa Victoria, La Libertad y Santa Ana, en el municipio de Puerto Asís, y se
construirán los acueductos de las veredas de Puerto Vega, La Libertad y Villa
Victoria y los alcantarillados de las veredas de Santana, Puerto Vega y Villa
Victoria.
En Puerto Asís se está trabajando en la ampliación y reparación del
alcantarillado de su cabecera municipal y se está ejecutando la construcción
y puesta en marcha de la planta de manejo integral de residuos sólidos.
Adicionalmente, se ha llevado a cabo la construcción de redes de
alcantarillado para la cabecera del municipio de La Dorada -San Miguel, y el
diseño del acueducto regional del Valle del Guamúez.
El ministerio de salud, viene desarrollando, en coordinación con las
secretarías de salud de varios municipios fronterizos y con el Organismo
Andino de Salud, antes Convenio Hipólito Unanue (en el marco de los
proyectos de Fronteras Saludables y los planes coordinados entre los Países
Andinos, en prevención epidemiológica), acciones para mejorar la salud de
los habitantes de frontera.
Este ministerio elabora un programa con fechas y asigna responsabilidades
relativas al desarrollo de los compromisos fijados en el documento Conpes
3155. Esta acción del ministerio señala la nueva percepción que se está
161
generando al interior de las entidades de nivel central frente al fenómeno
fronterizo, al que ya se le está asignando un manejo especial y una
programación de acciones al respecto. Esta entidad inicia labores a través de
una concertación y recopilación de información mediante las fuentes
primarias existentes en las zonas fronterizas y sobre todos los componentes
del tema salud, no sólo a nivel temático, sino además de acuerdo con la
diversidad de grupos poblacionales que habitan las fronteras con la adopción
de sus particularidades de su idiosincrasia.
El ministerio de educación ha diseñado un plan de reorganización en los
departamentos de la zona fronteriza con lo que se pretende ampliar la
cobertura en estos departamentos e incidir en el mejoramiento de la calidad
de la educación. Este ministerio se propone asegurar la escolaridad y
permanencia de niños y jóvenes en la básica secundaria y media de los
departamentos de la Guajira y Norte de Santander, en donde está previsto
desarrollar un programa de educación básica para adultos y jóvenes
desplazados, concretamente en los municipios de Riohacha, Maicao, Cúcuta
y Gamarra, respectivamente.
El ministerio, por otra parte, ha diseñado herramientas de seguimiento,
evaluación y control para el mejoramiento de la calidad educativa. Prevé
además una reglamentación particular para la evaluación educativa de los
grupos étnicos con la creación del Programa Nacional de Etno-educación, que prestará asesoría y asistencia técnica a las secretarías de educación y a
las organizaciones de los grupos étnicos asentadas en los departamentos
fronterizos.
162
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)119 cuenta con el
programa "Apoyo al desarrollo de las familias de grupos étnicos para el
fortalecimiento social y cultural", que tiene por objeto incrementar acciones
en favor del desarrollo de las familias étnicas (indígenas, negras y raizales)
para reafirmar su identidad cultural, usos y costumbres, la dinamización de
sus estructuras sociales y culturales, las prácticas de socialización, los
factores protectores a fin de mejorar sus condiciones de vida y posibilitar su
crecimiento como personas y grupos capaces de ejercer los derechos que le
son inherentes. El ICBF ha elaborado un informe sobre las inversiones que,
en los municipios determinados como Zona de Frontera ó Unidad Especial de
Desarrollo Fronterizo, se están implementando, el cual está a disposición de
los interesados.120
La Escuela Superior de Administración Pública, - ESAP -, ha venido
colaborando de manera activa con la Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF en la
realización de los “Foros Regionales Fronterizos", ejecutados durante el
segundo semestre de 2001 y de los "Encuentros Regionales Fronterizos",
efectuados en once departamentos de frontera, durante el primer semestre
de 2002, en los que se conformaron los "Comités Territoriales Fronterizos.
Por otra parte, a través de un convenio con la gobernación de Arauca, se
desarrolló un Diplomado en Integración y Fronteras, entre el 15 de marzo y el
12 de mayo de 2002, al que asistieron funcionarios públicos y líderes de
Arauca y funcionarios de los municipios venezolanos fronterizos de
Guasdualito y El Amparo.
119 ICBF: El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público, adscrito al Ministerio de Salud, tiene como misión propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. Para mayor información, la página Web de la institución es: http://www.icbf.gov.co/espanol/general.asp120 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. p 19-26.
163
La ESAP, conjuntamente con el Sistema Nacional de Capacitación Municipal
de la Unión Europea tienen previsto la realización de ocho (8) Diplomados en
poblaciones de los departamentos fronterizos (Leticia, Ungía, Puerto Inírida,
Ipiales, Puerto Leguízamo, Mitú, Puerto Carreño y San Andrés) y dos
binacionales sobre Integración y Desarrollo Fronterizo (Riohacha -Valledupar
-Maracaibo y Cúcuta -San Cristóbal -Mérida)121.
La Red de Solidaridad Social (RSS), ha venido implementando acciones de
monitoreo y atención al desplazamiento fronterizo a través de una adecuada
coordinación entre el Área de Gestión para la atención a la población
desplazada y el Área de Cooperación Internacional, bajo el marco de la
atención integral que se presta a la población vulnerable, víctima del conflicto
armado a nivel nacional. Así mismo, la Red ha diseñado y viene ejecutando
proyectos y programas para la atención de la población desplazada a través
de sus unidades territoriales ubicadas en las zonas fronterizas.
Por otro lado, a partir de una gestión conjunta con el ministerio de relaciones
exteriores y la Red de Solidaridad se ha propuesto elaborar un memorando
de entendimiento con la República de Perú y acuerdos con la República de
Ecuador para la atención de personas desplazadas que cruzan la frontera, se
trata de acuerdos tripartitos entre los países y la ACNUR.122
Los cancilleres de Colombia y Venezuela suscribieron el "Memorando de
entendimiento para tratar el tema del fenómeno del desplazamiento en zona
de frontera", el 23 de Abril de 2003, en Puerto Ordaz, Venezuela, donde se
acordó analizar la situación de las familias desplazadas, para darles
121 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). P. 38-39. 122 El ACNUR es el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1950, para brindar protección y asistencia a los refugiados. Para mayor información. http://www.acnur.org/index.php?id_pag=24
164
asistencia humanitaria, hacer intercambio de información de la situación,
reunificarlas y evaluar las acciones y proyectos, con la adopción de un
sistema de alerta temprana, para informar a la red de solidaridad Social,
cualquier anomalía.
Para el segundo semestre de 2003, se espera un comunicado de Venezuela,
en el que se informe cuál va a ser la autoridad operativa venezolana,
homóloga a la Red de Solidaridad.
Finalmente, la Red de Solidaridad Social está adelantando acciones
tendientes a prestar atención adecuada a las personas desplazadas que son
repatriadas, tales acciones se encomiendan a La Unidad Territorial de la
RSS, ubicada en la zona fronteriza correspondiente, lo que facilita el
transporte y apoyo logístico dentro de Colombia hacia el destino final
escogido por las personas repatriadas, también recibe al grupo de
repatriados a su llegada, le brinda apoyo y seguridad, agiliza su declaración
ante el Ministerio Público, valora la declaración y procede a la inscripción en
el Registro único de Población Desplazada, además provee la asistencia
humanitaria de emergencia por tres meses (Ley 387/71) y la posibilidad de
participar en proyectos productivos que estén desarrollándose en la zona123.
Por último, otra empresa que beneficia a las comunidades fronterizas, es el
Servicio Nacional de los Territorios Nacionales -Satena-, “que reporta un
porcentaje máximo de cumplimiento, equivalente al 100%, respecto de lo
establecido en el Documento Conpes 3155, dado que establece fletes
preferentes para zonas fronterizas, con beneficios específicos a los
municipios que se relacionan más adelante, de tal manera que esta entidad
tomó la decisión de otorgar, a partir del 1 de junio de 2002, una reducción del
123 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 26-27.
165
9% sobre las tarifas actuales cobradas por kilo/carga a Leticia, Arauca,
Saravena, Puerto Inírida, Pasto, Ipiales, Tumaco, Puerto Asís, Puerto
Leguízamo, Mitú y Puerto Carreño, definida como Zona de Frontera - ZF - y/o
Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo – UEDF –”.124
2.4.1 Colombia – Venezuela
“Frente a la situación de las etnias indígenas, se recuperó el hospital de Paraguiapoa y se tomó la decisión de darle un uso binacional. Se han realizado múltiples reuniones con el objetivo de identificar acciones de cooperación en las áreas de prevención, tratamiento y capacitación en esta zona. Además, se realizó un censo poblacional en 1992 para la población indígena Wayúu, que mostró el grado de pobreza y atraso en el que se encuentran, por lo que se concertaron dos corporaciones fronterizas, Corpoguajira y Corpozulia, con el fin de combinar proyectos locales de desarrollo”125.
Cabe anotar que Corpozulia es un organismo de la Administración Pública
Descentralizada, creado por ley del estado venezolano en el año 1.969,
adscrito al ministerio de planificación y desarrollo.126 La Corporación de
Desarrollo de la región zuliana tiene por objeto la promoción del desarrollo
económico, armónico e integral de toda la región zuliana, conforme a las
normas y dentro del Plan de la Nación127. A su vez, Corpoguajira es una
corporación colombiana creada por medio del decreto 3453 de 1983 y
modernizada por la Ley 99 de 1993. Su jurisdicción comprende 14 municipios
y un departamento.
124 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op cit. p. 34-35. 125 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales. Op. Cit. p 12. 126 Esta información se encuentra disponible en Internet en la página: http://www.cefir.org.uy/docs/dt08/14fals.htm+corpoguajira+corpozulia&hl=es&ie=UTF-8, CEFIR / Centro de Formación para la Integración Regional / Training Center for Regional Integration, Repercusiones Sociales y Regionales de la Integración Regional En Zonas De Frontera: La Experiencia Colombo-Venezolana, por Orlando FALS BORDA, Presidente, Comisión de Ordenamiento Territorial. Bogotá, Colombia.
166
En cuanto a educación y cultura fronteriza, se evidencia que:
“El intercambio cultural se ha manifestado de manera intensa y variada, particularmente mediante la realización de dos comisiones mixtas en desarrollo del Convenio Básico de Cooperación Cultural. Por otra parte, las Comisiones de Asuntos Fronterizos han impulsado la actividad cultural a nivel de la frontera, en desarrollo de lo anterior, se han realizado múltiples eventos dentro de los cuales se destacan encuentros musicales, jornadas culturales, exposiciones de artistas de ambos países, conciertos, entre otros. Se han realizado diferentes encuentros binacionales entre los que se destacan; El I Encuentro Cultural Colombo- Venezolano, llevado a cabo en noviembre de 1991 en Bogotá, en febrero de 1992 se celebró un encuentro de los ministros de educación de los dos países durante el cual se suscribió una declaración conjunta en busca del mejoramiento de las condiciones educativas en la zona fronteriza”.128
Se configuró también el Grupo Académico Binacional compuesto por la
Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Central de Venezuela.
En el caso de esta frontera, se trabaja de manera permanente en el marco de
la Comisión Presidencial de Vecindad y Asuntos Fronterizos a fin de dar
solución a temas sensibles para la convivencia en la zona de frontera común.
2.4.2 Colombia – Ecuador
El mejoramiento del nivel de vida de las comunidades asentadas en las
zonas de frontera se ha presentado de diferentes formas.
En lo que respecta a salud, en diciembre de 1996 se firmó en Bogotá el
convenio sobre salud entre los gobiernos de Colombia y Ecuador; la
Organización Panamericana de la Salud - OPS -, la
Organización Mundial de la Salud – OMS -, el Fondo de Naciones Unidas
127 Esto se encuentra en: http://www.corpozulia.gov.ve/, ver: PROGRAMAS Y PROYECTOS 2001 128 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p. 13.
167
para la infancia UNICEF y el convenio Hipólito-Unanue firmaron un acuerdo
con el objeto de establecer los términos de operación entre las partes para la
búsqueda conjunta de soluciones a los problemas comunes de salud en la
zona de integración, cuyo resultado constituye el convenio “Fronteras
Saludables” que presta una meritoria atención a las poblaciones ubicadas
en regiones de frontera, dado que se están llevando a cabo labores de
prevención conjuntas, pues sería infructuoso realizar una jornada de
vacunación a un lado de la frontera sin que del otro se hiciera lo mismo,
puesto que la frontera no impide el paso de enfermedades.
En el campo de la educación, se creó un Programa de Capacitación, con el
concurso del Sistema Nacional de Capacitación Municipal de la Unión
Europea y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), este
programa se inició en los departamentos de frontera, con el propósito de
sensibilizar a los actores regionales sobre la normatividad, los acuerdos
binacionales, la oferta institucional, los estímulos de diferente orden y las
oportunidades accesibles a las regiones de frontera. Lo anterior con el fin de
definir con los países vecinos planes de desarrollo conjuntos que incidan de
manera benéfica en la calidad de vida de sus habitantes.
Según los anteriores lineamientos se acordó con el Sistema de capacitación
de la Unión Europea la realización de diplomados dirigidos a los integrantes
de los Comités Territoriales de los departamentos de frontera y a
representantes de las correspondientes zonas de frontera de los países
vecinos, los cuales se iniciaron a comienzos del año 2003.
De la misma forma, se creó el Proyecto "Desarrollo Integral Local San Miguel
Mira Hacia Colombia y el Mundo". La Fundación Social, en asocio con el
Centro de Investigación y Educación Popular -CINEP, con el apoyo de la
Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol, el Ministerio de Relaciones
168
Exteriores de Colombia, y la Alcaldía de San Miguel, han avanzado en la
concepción de la propuesta, a través de la cual se pretende generar
desarrollo integral, trascendiendo la frontera colombiana para promover un
diálogo local binacional entre San Miguel (Putumayo -Colombia) y Nueva
Loja (Sucumbíos -Ecuador). En la actualidad se cuenta con un documento
marco que integra los intereses y compromisos de las instituciones
participantes, a partir del cual se elaborará la propuesta final, incluyendo
resultados, actividades y presupuesto. Así en el segundo semestre de 2003,
se estará finalizando dicho documento para buscar posteriormente
cooperación internacional, con el fin de dar inicio a la ejecución del proyecto.
En cuanto al sector laboral de la economía es necesario tener presente que
por el mismo hecho de ser zonas de frontera y dependiendo del devenir de
cada una de las naciones vecinas se presentan migraciones laborales, que
en muchos casos son ilegales, pues por lo general la búsqueda de trabajo y
de mejores condiciones de vida ocurre a través de las fronteras entre los dos
países. Teniendo en cuenta las anteriores circunstancias se firmó el Estatuto
Migratorio que establece normas y mecanismos para la solución de dichas
situaciones.
Igualmente se debe destacar, la normatividad que establece la posibilidad a
los nacionales de uno y otro país a ingresar y permanecer en territorio vecino
por noventa días, con la presentación de la cédula de ciudadanía, para los
colombianos y para los ecuatorianos la cédula de identidad, es decir sin
necesidad de pasaporte vigente.
2.4.3 Colombia – Perú
En la zona la atención en salud es muy baja, a ello se le suma que los
169
habitantes prefieren recurrir a brujos y curanderos. Existe una falta de
aplicación de políticas de salud y de educación sanitaria. Se puede advertir
que las principales causas de mortalidad y enfermedad se deben a
enfermedades gastrointestinales y del aparato respiratorio, a la anemia
aguda, el paludismo, las enfermedades parinatales, la tuberculosis, la
desnutrición, enfermedades de la cavidad bucal y de la piel, picaduras de
serpientes y enfermedades de transmisión sexual.
Pensando en la salud de la comunidad asentada en esta frontera, se logró un
acuerdo entre la Secretaría de salud del departamento del Amazonas y la
Dirección regional de Salud de Loreto para realizar un intercambio fluido y
permanente sobre experiencias de atención en salud en las zonas de
frontera.
También se creó el comité técnico, subcomisión de salud, dentro de la
Comisión de Vecindad, gracias a una solicitud que realizó la delegación
peruana. Para el desarrollo de esta comisión se adquirieron compromisos,
divididos en nacionales y fronterizos.
Frente a los compromisos nacionales, se evidencia la necesidad de integrar
al ministerio de salud de Brasil en esta subcomisión, ya que, por las
características de cercanía, es posible compartir perfiles epidemiológicos
similares, para que las medidas sanitarias implementadas por los países que
comparten la zona de frontera sean efectivas. Es urgente la participación
activa de los tres ministerios de salud y de las autoridades locales de salud.
De esta forma este mecanismo bilateral traspasa las fronteras de la
comunidad, para mayor efectividad se convirtió en un instrumento
dinamizador de las zonas limítrofes.
170
Pensando en el bienestar de las comunidades fronterizas, se convino por
parte de los ministros de relaciones exteriores suscribir una declaración
política que permita avanzar en el financiamiento de programas y proyectos
para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo - PPCP. 129
A través de las comisiones de vecindad celebradas se incluyó en el tema de
educación, a los embajadores de Colombia en el Perú y de Perú en
Colombia, cuya función es realizar gestiones conducentes al establecimiento
de la cátedra Colombia y la cátedra Perú, en centros de estudios superiores
en los países que se encuentran acreditados, como resultado de esta labor,
las cátedras ya han sido implantadas.
También, se celebró un acuerdo entre el ministerio de educación de
Colombia y el Instituto Nacional de Desarrollo de Perú, para realizar un
intercambio de información sobre sus respectivos programas de educación
ambiental.
2.5 INFRAESTRUCTURA FRONTERIZA
Los avances logrados por las entidades del estado colombiano, han sido los
siguientes:
El Instituto Nacional de Vías – INVIAS – adelanta la suscripción de los
convenios de transferencia de las vías de los entes territoriales a la Nación-
INVIAS. Con base en la Ley 1991 del 95, a través del documento Conpes
3008 de julio 14 de 2000, se incluyeron las siguientes vías a la Red Nacional
de Carreteras; Troncal del Carbón (San Roque-Codazzi-La Paz-San Juan del
129 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN COLOMBO- PERUANA. Acta Final. Bogotá 8 de mayo de 2000.
171
Cesar); Ocaña – Convención; Cúcuta – La China; Tame – Corocoro –
Arauca; Leticia – Tarapacá; Ipiales – Las Lajas; Vía alterna al puerto de
Tumaco (Ipiales – Guachucal – El Espino)
El Ministerio de Transporte ha señalado que en materia de transporte fluvial
se llevarán a cabo, durante el año 2002, los siguientes proyectos de
infraestructura fronteriza con recursos de la Corporación Andina de Fomento;
construcción del muelle Puerto Inírida – Guainía; construcción del muelle en
Coayaré, municipio de Puerto Inírida; construcción del muelle en el Venado,
municipio de Puerto Inírida; construcción del muelle en Coconuevo, municipio
de Puerto Inírida; construcción de muelle en Cocoviejo, municipio de Puerto
Inírida; estudio y diseño de atracaderos en la Esmeralda y Villa franca para
habilitar la operación de un ferry en Puerto Asís, Putumayo; reparación y
mejoramiento de la infraestructura del área administrativa y del área de
servicios del muelle flotante "Victoria Regia" de Leticia, Amazonas;
reparación de la estructura metálica del muelle de Leticia; estudio y diseño de
obras de encauzamiento, mejoramiento de la infraestructura y/o
relocalización del muelle flotante de Leticia.
La Empresa colombiana de Vías Férreas - FERROVIAS -, adscrita al
Ministerio de Transporte, y en el marco de la Comisión de Integración y
Asuntos Fronterizos colombo-venezolana, viene desarrollando el proyecto de
infraestructura férrea binacional en el tramo San Pedro - San Faustino - La
China, proyecto que comprende la construcción de un ferrocarril entre San
Pedro - San Faustino - La China, en territorio nacional, y La Fría - La Ceiba,
en territorio venezolano.
Así mismo, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales ha informado que tiene
programadas algunas inversiones en departamentos fronterizos, y que es
necesario que se programen anualmente de manera continuada y a partir de
172
un completo diagnóstico de necesidades de estos departamentos, según
solicitud hecha por la Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF.
Otra entidad que interviene en el desarrollo de la infraestructura es la
Agencia colombiana de Cooperación Internacional - ACCI -, que tiene dentro
de sus funciones, la de informar, divulgar y brindar apoyo, a las entidades del
orden nacional, departamental y municipal, en lo relacionado con la
formulación y elaboración de proyectos, así como dar a conocer las distintas
fuentes cooperantes que apoyen la ejecución de proyectos de ayuda
internacional.130
El Ministerio de Comunicaciones ofrece atender a veredas y corregimientos
de los municipios determinados como Zona de Frontera o Unidad Especial de
Desarrollo Fronterizo de un importante número de lugares que serán dotados
con puntos COMPARTEL131, determinados en la Licitación Pública No.002 de
2002.
En cuanto a trabajos realizados en zonas de frontera, “el Ministerio de Minas
y Energía, a través de INGEOMINAS132 cuenta con un proyecto encaminado
a integrar información geológica, geomorfológico y de amenazas de la zona
pacífica colombiana, desde los límites con Panamá hasta Ecuador y desde la
Costa Pacífica, hasta la Cordillera Occidental”.133
130 En este sentido, ha comunicado que toda la información sobre este tema se puede encontrar en su página Web localizada en la dirección www.acci.gov.co y que estará dispuesta a prestar todo su apoyo a los distintos proyectos que presenten las entidades públicas del país, sobre todo cuando se trate de proyectos fronterizos, con énfasis en aquellos que sean de carácter binacional. 131 Es un sistema implantado por el Ministerio de Comunicaciones de Colombia, que facilita y mejora la calidad de las comunicaciones que se realizan en estas zonas. 132 El INGEOMINAS "INSTITUTO DE INVESTIGACIONES EN GEOCIENCIAS, MINERÍA Y QUÍMICA", es reconocida como la entidad responsable de "generar la información básica para el conocimiento geocientífico y aprovechamiento del subsuelo del territorio colombiano". Disponible en: http://www.ingeominas.gov.co/tmsingeominas/ModuloPublicacionPortal/PublicacionPortal.asp
173
2.5.1 Colombia – Venezuela
1. Transporte, carreteras y pasos de frontera
En el año de 1991 se firmó un " Acuerdo de Cielos Abiertos", que permite
organizar el transporte aéreo sobre la base del libre acceso a los mercados y
la habilitación y adecuación de rutas compartidas por ambas naciones.
Con ocasión de la XIV Reunión de la Comisión de Vecindad que tuvo lugar
en Santafé de Bogotá durante los días 18 y 19 de noviembre 1991, se
suscribió un Acuerdo sobre Transporte Internacional por carretera, en
desarrollo de la Decisión 257 del Grupo Andino.
En marzo de 1993 se suscribió el Acuerdo para la Detección Recuperación y
Devolución de Vehículos de Transporte Terrestre, Aéreo y Acuático.134
En 1999 se suscribió un acuerdo entre los ministros de transporte de
Colombia y Venezuela, mediante el cual se prevé la contratación por
concesión de los estudios, construcción, interventoría y administración del
Puente Tienditas localizado al oriente de Cúcuta sobre el río Táchira. En el
año 2000 se acordó por medio de la Declaración de Guasdualito la
incorporación del proyecto iniciado en 1999 referente al Puente Tienditas en
los respectivos presupuestos de cada país.
133 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. p 27-30, 33, 36-37. 134 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p 7-8.
174
Por esta misma época es firmada la Declaración del Táchira entre Colombia
y Venezuela y cuyo objetivo es mantener la negociación directa en busca de
mejorar la interacción bilateral.
En el año 2000 se acordó por medio de la Declaración de Guasdualito la
incorporación del proyecto iniciado en 1999 referente al Puente Tienditas en
los respectivos presupuestos de cada país. En este mismo año se expide por
parte del gobierno venezolano el Decreto 976 que crea la actual Comisión
Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF).
También se avanzó en lo referente a proyectos regionales, concretamente en
el caso del eje San Cristóbal - Rubio - San Antonio - Ureña y la carretera la
China y la Fría. A nivel de proyectos de mayor envergadura hubo avances en
la llamada Ruta de los Libertadores que unirá a Bogotá y Caracas a través de
1.400 Km., cruzando los llanos de Colombia y Venezuela.
En el año 2001, durante el encuentro presidencial del 4 de mayo, los
Ministros de Transporte de Colombia y de Infraestructura de Venezuela
firmaron un acuerdo en el que “se comprometieron a asumir por parte de
cada país la ejecución completa de las obras de rehabilitación del puente
Simón Bolívar por parte de Venezuela, y la rehabilitación del puente
Francisco de Paula Santander por parte de Colombia; hay que decir que
Venezuela interrumpió la obra alegando impedimentos de tipo ambiental”.135
En este mismo año, en la XXXI Reunión de las Comisiones Presidenciales,
en materia de infraestructura se anunció la firma de un Memorando de
Entendimiento entre Ecopetrol, PDVSA y Texaco para iniciar los estudios de
135 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Proyectos de Infraestructura Física con la República de Venezuela, en el Norte de Santander: Rehabilitación de los Puentes Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander. Bogotá D.C. Disponible en http://www.minrelext.gov.co
175
viabilidad del proyecto de interconexión gasífera entre La Guajira y el Lago
de Maracaibo; los importantes avances en materia de interconexión eléctrica
entre Puerto Carreño, Puerto Páez y Puerto Nuevo y la definición de un plan
de trabajo entre el Ministerio de Comunicaciones de Colombia y CONATEL
de Venezuela.136
“Se puso en funcionamiento en Villa del Rosario-San Antonio el "Centro
Nacional de Frontera", CENAF, para la atención integral de la población. Se
proyectó, por otra parte, la construcción de otros dos. Se acordó buscar los
mecanismos necesarios para lograr un adecuado funcionamiento del CENAF
existente”.137
Estando la República de Venezuela encargada de la Presidencia de la
Comunidad Andina, su Presidente, Hugo Chávez Frías, propuso la
convocatoria del Grupo de Alto Nivel de Integración y Desarrollo Fronterizo,
con el fin de examinar el proyecto de Decisión de los Centros Binacionales
de Atención en Fronteras (CEBAF). En junio de 2001, en Venezuela, se
aprobó la “Decisión 502, Centros Binacionales de Atención en Frontera
(CEBAF) en la Comunidad Andina”.
En Noviembre de 2002 se reunieron en Santa Marta, Colombia, los
presidentes Álvaro Uribe Vélez y Hugo Chávez Frías, tras una declaración
suscrita al término de su encuentro, los mandatarios se mostraron
interesados en impulsar el diálogo y la concertación política para profundizar
el entendimiento y la cooperación entre las dos naciones. Como una de las
136 Información obtenida de la XXXI Reunión de la Copiaf, realizada en Puerto Ayacucho el 14 de septiembre de 2001. 137 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p 5.
176
posibilidades tangibles para establecer medidas de seguridad en la frontera,
se habló del Centro Binacional de Atención Fronteriza (Cebaf) en
Paraguachón.
El 13 de Noviembre de ese mismo año es expedida la “Declaración Conjunta
De Los Señores Presidentes De La República De Colombia Y De La
República Bolivariana De Venezuela”, en ésta los Presidentes acogieron con
beneplácito los avances alcanzados para el establecimiento, del Centro
Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) en Paraguachón – Villa
Rosario, como muestra de la voluntad de los dos países de avanzar en la
integración.138
2. Telecomunicaciones
“Se han proyectado programas conjuntos de interconexión telefónica directa para lograr tarifas especiales y ampliar los canales de comunicación existentes. Se manejan tarifas telefónicas homologadas nacional e internacionalmente, con importantes descuentos, entre los departamentos de la Guajira, Cesar y Norte de Santander, en Colombia, y los estados del Táchira y de Zulia, en Venezuela. En el marco de la IX Reunión de la Comisión, llevada a cabo en Caracas en el mes de julio de 1990, se firmó el Convenio Colombo-Venezolano sobre Intercambio de Información mediante Masificación Ramificada de Textos. También, como desarrollo de los estudios adelantados para configurar un programa binacional postal, se firmó el Convenio Adpostal-Ipostel”139.
2.5.2 Colombia - Ecuador
1. Transporte, carreteras y pasos de frontera
138 Declaración Conjunta de los Señores Presidentes de la República de Colombia y de la República Bolivariana de Venezuela. Noviembre 13 de 2002. 139 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p 11-12.
177
En la frontera de Colombia con Ecuador hay diferentes pasos de frontera y
vías de acceso a éstos, a continuación trataremos su estado y evolución,
como espacios para fomentar la integración.
Las obras del puente internacional San Miguel, terminaron en 1995, sin
cumplirse con los estándares de una vía de tráfico internacional, por esto, se
reiniciaron obras complementarias, así en 1999 faltaban solo algunas obras
de ampliación y pavimentación a ambos lados de la frontera, para hacer de
ella una vía acorde a los estándares del tráfico internacional pesado, sin
embargo, a pesar de que la obra del puente, como las carreteras de conexión
eran utilizables, la apertura al público no fue permitida sino hasta finales del
año 2000, pues durante los años 1999 a 2000 fue implantada por los dos
gobiernos, los cuales hicieron sus mejores esfuerzos para su entrada en
funcionamiento, ya que existieron y existen variadas circunstancias que
impidieron ponerlo en funcionamiento no obstante haberse terminado en
1995.
Finalmente a partir del 30 de septiembre de 2000 se incluyó este puente
como nuevo paso fronterizo habilitado para el tránsito de personas y
vehículos de ambas naciones.140 A pesar de lo anterior este paso fronterizo
no es utilizado por problemas de orden público del lado colombiano y por
oposición de las comunidades indígenas.
En cuanto a la carretera Esmeraldas – Tumaco, en 1994 fueron terminados
los estudios preliminares, el Ministerio de Obras Públicas del Ecuador había
contratado la construcción del primer tramo de la carretera desde las Peñas
hasta Borbón, para 1994, con una extensión de 24 kilómetros. En el año
1999 ya estaba terminada la parte que le correspondía a Ecuador; Colombia
140 Se llevó a cabo por el Canje de notas Número DM 23368 del Gobierno de Colombia; en respuesta a la nota Número 14141-64. GM/DGDFA. Del 24 de agosto del año 2000.
178
por su parte estaba haciendo lo correspondiente a fin de terminar un corto
trayecto que hacía falta en su territorio.
El 20 de Diciembre de 2000 se inauguró la parte correspondiente al
compromiso ecuatoriano, es decir una vía que contempla siete puentes, dos
de ellos de los más grandes de su país, siendo éste, un gran esfuerzo para
su gobierno. El gobierno ecuatoriano tenía urgencia y apremiaba al gobierno
colombiano a su culminación, debido a la imposibilidad práctica de la
utilización del puente sobre el río San Miguel, por los problemas de orden
público que sufre la región oriental, y la crisis de transporte terrestre que
sufre el paso por el puente Rumichaca.141
El gobierno colombiano durante el año 2000 concluyó la construcción de la
carretera Pasto - Tumaco, pero sólo hasta septiembre de 2003, estará en
servicio cuando se construya el tramo La Espriella–Mataje. Pero en este
caso está previsto un inconveniente de tipo legal, ya que la ley 191 de 1995
en su artículo 9 impide que se pueda hacer recortes parciales a las zonas
forestales ubicadas en las fronteras, por tanto, entonces es factible que no se
pueda construir dicho tramo. El gobierno de Colombia presentó un proyecto
de ley para darle una salida jurídica a este inconveniente. Así mismo, por
medio del Plan de Vías para la paz, se creó un instrumento para determinar
la planificación de las obras de infraestructura en la región fronteriza.
Otro paso importante, es el del Puente Internacional Rumichaca, que en
1999 fue reparado, reforzado por la acción conjunta de los dos países, y
desde ese momento se ha trabajado en un proyecto de embellecimiento de la
141 Tomado del Acta de la X reunión del comité técnico binacional para la construcción de la carretera Esmeraldas - Tumaco y el puente internacional sobre el río Mataje, Esmeraldas 7 y 8 de Diciembre de 2000. En: Comisión de Vecindad Colombo–Ecuatoriana, Tomo III. 1998 – 2001, Bogotá, Fondo Editorial Cancillería de San Carlos. 2002, P. 211.
179
zona aledaña en la que habrá espacio para almacenes, exposición de
artesanías y funciones culturales, con la creación de un museo regional.
Para 1994 estaban terminados los estudios preliminares del puente
internacional sobre el Río Mataje. En este mismo año se acordó que la
carretera Tumaco – Mataje, la construiría Colombia con recursos propios y la
concluiría para la inauguración del puente internacional. En 1999 estaban
aprobados los planos del puente, cuyo diseño le correspondió al Ecuador y la
construcción a Colombia. Este puente, tiene el mismo problema legal
mencionado para el tramo La Espriella – Mataje.
Las carreteras, pasos de frontera y en general, el transporte de personas y
mercancías en las zonas limítrofes constituye uno de los grandes medidores
de la integración, ya que conforma el ámbito por donde circula el flujo
comercial, social, cultural y muchas otras formas de integración por estos
puntos de unión. Por esto es importante cuanto permita agilizar y facilitar el
transporte aéreo y terrestre.
En cuanto al transporte aéreo, se creó un sistema de rutas entre las
principales ciudades de la zona fronteriza, cuya utilidad y beneficio práctico
se ha demostrado. Las tarifas y facilidades en los trámites se equiparan a las
domésticas y se cobran en pesos colombianos o en dólares, dependiendo de
la frontera en que se compra el tiquete. Se abrieron nuevas rutas de gran
utilidad para los habitantes de las ZIF, quienes han encontrado con esto un
medio de transporte directo y económico. Normas y regulaciones similares se
adoptaron para el transporte marítimo y fluvial transfronterizo en el año de
1999; de esta manera se redujeron los costos del transporte de mercancía e
incentivaron el flujo turístico en la zona. Se establecieron además
excepciones a las tasas de impuestos de migración a colombianos y
ecuatorianos.
180
En este mismo tema, Colombia y Ecuador, han adoptado un reglamento de
transporte aéreo transfronterizo, que está vigente y en aplicación,
permitiendo la operación de las rutas Cali -Tulcán -Cali, con tarifa doméstica.
Se está trabajando en la identificación de empresas interesadas en servir las
rutas Esmeraldas - Pasto, Esmeraldas -Tumaco y Lago Agrio - Puerto Asís,
en desarrollo de la propuesta presentada en la reunión preparatoria de la
Comisión de Vecindad, realizada en Tulcán, los días 29 y 30 de mayo de
2002.
La aeronáutica Civil y el Ministerio de Relaciones Exteriores han emprendido
un proceso de negociación en el marco de las Comisiones de Vecindad que
permita ampliar el número de rutas y frecuencias entre ciudades importantes
de las regiones fronterizas. En el caso de vuelos transfronterizos con
Ecuador, se viene aplicando desde hace ya varios años la ruta Cali -Tulcán -
Cali por la empresa TAME, con tres frecuencias semanales y a la cual se le
otorgan las mismas condiciones que a un vuelo doméstico.
A partir de gestión realizada en el marco de la Comisión de Vecindad
Colombo-Ecuatoriana, en reunión llevada a cabo el mes de mayo de 2002,
las autoridades aeronáuticas de los dos países manifestaron su acuerdo para
la reactivación de la ruta Esmeraldas -Cali y la creación de las nuevas rutas:
Pasto-Esmeraldas y Lago Agrio-Puerto Asís.
El transporte terrestre entre los países de Ecuador y Colombia, mueve
"aproximadamente el 80% del comercio bilateral e históricamente se ha
realizado a través del puente internacional de Rumichaca, hoy se registra en
181
este paso problemas socioeconómicos que preocupan a los dos gobiernos, y
a la comisión de vecindad y a otras instituciones en particular".142
Los problemas socioeconómicos presentados, impiden un transporte fluido,
ya que es a través del transbordo como se lleva a cabo esta labor, pues muy
poco sirvió el haber instalado modernos centros de atención fronteriza, el
ampliarse los horarios de atención, y haberse suscrito acuerdos
institucionales que permiten el paso de los transportadores de los países
recíprocamente. El problema de fondo, lo constituye un asunto sensible para
la población aledaña a este puente, pues estos viven del transbordo de la
carga. Así mismo las posiciones extremas de los "transportistas quienes de
diversas maneras se oponen a permitir el paso directo y la internación de
camiones en cada uno de los territorios de los dos países, perjudicando así el
intercambio comercial y el tránsito de personas, elevando los costos de los
productos intercambiados así como el tiempo empleado para su entrega,
aumentando además los riesgos de pérdidas por manipuleo y deterioro de
productos perecederos, la necesaria construcción de puertos terrestres"143
son otros factores que impiden el transporte fluido. De la misma manera se
presentan inconvenientes para el transporte de pasajeros puesto que estos
deben realizar el trasbordo, ya que si un taxi colombiano se interna prestando
un servicio al otro país, sus llantas son pinchadas.
En 1993 se suscribió el Reglamento de Tránsito Terrestre Transfronterizo
ecuatoriano-colombiano, en el marco de las Comisiones de Vecindad.
Para atender la situación específica del Ecuador, en el marco de la Comisión
de Vecindad colombo-ecuatoriana, se avanza en el desarrollo de una
142 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo – Ecuatoriana, tomo III 1998- 2001, Bogotá, Fondo Editorial Cancillería de San Carlos, 2002, P.137. 143 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo – Ecuatoriana, tomo III. Op cit. P. 138.
182
propuesta de "Reglamento de transporte transfronterizo", que fue presentado
por el Ecuador y sobre el cual la Secretaría Ejecutiva de Colombia, en asocio
con las entidades nacionales y regionales competentes y con la participación
de los gremios involucrados, ha realizado un profundo análisis, con el
propósito de efectuar los ajustes y modificaciones que resulten pertinentes y
que permitan dar soluciones claras y definitivas para los dos países,
particularmente para la zona de frontera.
Según lo anterior, se patentiza el dinamismo en la frontera con Ecuador,
ejemplo de ello, son las reuniones preparatorias a la XIII Reunión Plenaria de
la Comisión de Vecindad colombo-ecuatoriana, mediante las cuales se
generó una importante dinámica conducente a fortalecer la infraestructura
conjunta, tal como la construcción de la carretera La Espriella-Río Mataje y la
construcción del Puente Internacional, obras que están pendientes de
obtener la licencia ambiental, por parte del Ministerio del Medio Ambiente, en
un proceso que requiere la modificación de la Ley de Fronteras a ser posible.
En 1991, se expidió el Decreto 2112 del 14 de enero, por medio del cual el
gobierno del Ecuador asignó 500 millones de sucres para la construcción del
Centro Nacional de Atención en Frontera de Rumichaca. Para 1999 el
gobierno ecuatoriano inauguró las instalaciones destinadas al Centro de
Atención Fronteriza en el puente de Rumichaca, quedando terminadas de
lado y lado las edificaciones relativas al control y atención de ese paso
fronterizo por parte de los dos países.
Dentro del marco de la Décima Reunión Plenaria de la Comisión de
Vecindad llevada a cabo del 17 al 18 de diciembre de 1996, se acordó
ampliar el horario de atención en frontera a partir del 18 de noviembre de
1996, de la siguiente manera, control aduanero de las 5 h a las 22 h, y el
trámite aduanero de 8 h a las 18 h.
183
A segundo semestre de 2003 se está trabajando en la creación de los
CEBAF, no como una estructura aparte, sino por una yuxtaposición de
información, es decir, por medio de este método se lleva a cabo una
integración informática, para que las transacciones que se registren de un
lado de la frontera inmediatamente se registren del otro lado. Mientras para
Colombia una transacción es exportación, para Ecuador es una importación,
para evitar la doble muestra y revisión de papeles, que dificultan y demoran
el transporte y tráfico en estos pasos fronterizos.
San Miguel
En 1993, se iniciaron los estudios de construcción y financiación del CENAF
en San Miguel, sin que se pueda utilizar, por no existir del lado colombiano
la infraestructura programada, en cambio en la parte ecuatoriana sí existe la
infraestructura correspondiente.
Mataje
Durante 1993, se iniciaron los estudios de construcción y financiación del
CENAF en este paso fronterizo, Colombia construyó una unidad de atención
inmediata, pero como no se ha podido utilizar, no funciona y se encuentra
abandonada. Del lado ecuatoriano, existen unas grandes estructuras, pero
sin utilización debido a los problemas legales del lado colombiano.
Paralelo a este proyecto, está la construcción de los Centros Binacionales de
Atención en Frontera (CEBAF) de San Miguel, que construye en su totalidad
Ecuador, lo correspondiente a Colombia no se han construido, a la espera de
que las trabas para la construcción de la carretera La Espriella-Mataje se
solucionen, y se propicie la puesta en marcha del CEBAF de Mataje, que le
184
correspondería construir a Colombia, en reciprocidad con la inversión total
hecha en San Miguel por Ecuador.
Para lograr el desarrollo social, se ha previsto la elaboración de un Plan
Integral de Desarrollo para la Zona de Integración Fronteriza común entre
Colombia y Ecuador, y Colombia y Perú, que se aplicará en la zona
geográfica delimitada con cada país, en aplicación de la Decisión 501 de la
Comunidad Andina. El desarrollo de estas propuestas se ha iniciado con la
caracterización regional de cada una de las ZIF, lo que permitirá identificar
las propuestas por realizar de acuerdo con el potencial y las limitantes de la
región, las condiciones socioculturales de sus habitantes y las prioridades de
desarrollo.
2. Telecomunicaciones
La interconexión telefónica entre algunas poblaciones de la Zona de
Integración Fronteriza constituye una realidad, de hecho, los usuarios de lado
y lado de la frontera se benefician con tarifas rebajadas. Esto se ha logrado
por medio de acuerdos entre las empresas de telecomunicaciones de los dos
países (Telecom. por Colombia y ENTEL en Ecuador), donde las tarifas de la
zona de frontera colombiana a la zona de frontera ecuatoriana, a pesar de
ser países diferentes son consideradas como domésticas, así mismo se han
reducido las tarifas postales en estas zonas por acuerdos entre las empresas
de correo.144
Hasta 1999, en cuanto a telecomunicaciones entre Ecuador y Colombia se
trabajó para contar con enlaces satelitales, digitales, a través del proyecto de
144 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo – Ecuatoriana, tomo III. Op. Cit. P. 115 – 120.
185
la Red Andina Satelital, RDAS, y con el cable submarino panamericano, que
comenzó a funcionar a partir de febrero del año 2003.
2.5.3 Colombia –Perú
1. Transporte, carreteras y pasos de frontera
Dentro del marco de la Comisión de Vecindad de estos dos países, el comité
técnico de transporte y comunicaciones, se manifestó en el sentido de
solicitar a las autoridades competentes de Perú y de Colombia para que
implementen procedimientos por medio de las normas nacionales, para
facilitar el paso de vehículos, personas y carga en los pasos fronterizos. La
delegación peruana hizo referencia a diversos problemas que se presentan
en la práctica, en el transporte cotidiano de pasajeros entre los dos países,
manifestando su inquietud respecto a los siguientes temas: las facilidades
para la apertura de puestos de venta de empresas peruanas en los
terminales colombianos, solicitó la ampliación de funcionamiento de las
aduanas y puestos de funcionamiento colombianos, de ser posible durante
24 horas, además de seguridad en las carreteras y revisión de los sistemas
de control de pasajeros.
Así, la comisión binacional constató las dificultades permanentes que se
obvias en el transporte por carretera entre Perú y Colombia, y recomendó
también a los organismos nacionales y multilaterales correspondientes, la
realización de gestiones conducentes a una pronta solución de esos
problemas.
Conciente de esta problemática el vecino país aceptó los términos de
referencia propuestos por Colombia para un convenio sobre tránsito de
personas, vehículos, embarcaciones y aeronaves.
186
En el transporte aéreo es perentoria la necesidad de que las tarifas en
rutas como Iquitos - Leticia se consideren para todos los efectos como vuelos
domésticos, para bajar así la tarifa, y que deje de ser cobrada como
internacional, permitiendo una mayor interrelación entre las comunidades
fronterizas. El Ministerio de Relaciones Exteriores, conciente de esta
problemática, promovió un memorando de entendimiento según el cual
Colombia y Perú se comprometen a estudiar la viabilidad de suscripción de
un Acuerdo sobre transporte aéreo transfronterizo, que facilite la utilización
de rutas fronterizas con tarifas domésticas. El proyecto de Acuerdo fue
aprobado por los Directores Aeronáuticos, en el marco de la Reunión de
Consultas de Autoridades Aeronáuticas de Colombia y Perú.
Frente a la posibilidad de generar vuelos transfronterizos con Perú, en la
pasada reunión de Autoridades Aeronáuticas de los dos países, realizada el
25 de febrero de 2002, las delegaciones examinaron el texto actual del
proyecto de Acuerdo sobre Transporte Aéreo Transfronterizo, que en
coordinación con los Ministerios de Relaciones Exteriores de los dos países,
se ha venido trabajando desde hace un tiempo, concluyendo que en su
versión actual el texto se encuentra prácticamente listo para ser suscrito.
Dicho proyecto se encuentra en el Ministerio de Relaciones Exteriores de
Colombia pendiente de la convocatoria a Plenaria de la Comisión de
Vecindad, para la respectiva firma de los dos Gobiernos.
Vale la pena señalar que este proyecto busca estimular el desarrollo de
nuevos servicios de transporte aéreo por parte de las aerolíneas de los dos
países en la frontera común, con especial énfasis en la ruta Leticia -Iquitos,
donde la comunicación aérea es de vital importancia para sus habitantes.
Este régimen, al igual que en los establecidos con otros países vecinos,
incluiría tasas aeroportuarias preferenciales, tarifas de aterrizaje reducidas y
buscaría comprometer a otras entidades para dar las facilidades
187
complementarias en materia de migración, aduanas, precio de los
combustibles, etc.
2.6 INSTITUCIONES DE DESARROLLO FRONTERIZO Dentro del marco de la integración fronteriza andina, se han conformado
organismos decisivos en la creación de políticas conjuntas tanto en aspectos
políticos como económicos, entre otros. Dichas instituciones han conducido
poco a poco la integración al estadio en que se encuentra hoy día; una
integración en desarrollo, y con perspectivas a largo plazo.
Las más relevantes instituciones a las que hacemos referencia son, las
Comisiones de Vecindad, la Zonas de Integración Fronteriza – ZIF’s – y las
Cámaras de Comercio Binacionales, todas ellas, dinamizadoras del proceso
de integración fronterizo andino.
2.6.1. Comisiones de Vecindad
Este organismo debe ser resaltado no sólo como el mecanismo binacional
para la definición de acciones conjuntas para la zona fronteriza y la
profundización de la integración binacional, sino que se constituye y
reconoce como un escenario propicio para la coordinación de esfuerzos y el
trabajo concertado entre las entidades del orden nacional de los dos países.
Los procesos de integración son importantes debido a que en los países de
la Comunidad, ha tenido una enorme trascendencia el concepto de
soberanía, ya que la frontera ha dejado de ser el límite donde se ejercía y
ha pasado a ser un espacio de interrelación para lograr beneficios comunes.
188
En cuanto a las comisiones en sí, constituyen un modelo de política de
integración que ha venido funcionando de la mejor forma, sin ingredientes
centralistas sino que está integrada por elementos del sector público y del
sector privado, así como gentes que viven en las fronteras, y personas
vinculadas de una u otra manera a estas zonas, por lo tanto conocen mejor
que nadie sus propias necesidades, plantean problemas y soluciones
concretas que conducen a un mejor resultado que una política centralizada.
“Las Comisiones de Vecindad no buscan sustituir ninguna agencia gubernamental ni fomentar la burocracia binacional; solamente dinamizar las relaciones bilaterales y fomentar la integración, uniendo la dinámica tradicional del sector privado a la capacidad de decisión gubernamental... ...El éxito logrado por las comisiones de vecindad podría explicarse por las siguientes razones:
1. No ser un ente burocrático más, sino “un mecanismo de coordinación, apoyo y
seguimiento”. 2. No sustituir a ninguna entidad existente en los dos países y haber podido coordinar
armónicamente la acción de ministerios y otras agencias (centrales y provinciales) dentro de la estructura político-administrativa de los dos países involucrados, dirigiendo su acción en procura de los objetivos buscados por las comisiones de vecindad.
3. Estar integrada por personas del sector público y del sector privado de ambas naciones.
4. Complementarse armónicamente las dos contrapartes que constituyen las comisiones y sin embargo emularse amistosamente tales partes en la ideación de iniciativas útiles para los pobladores de la zona de integración fronteriza.
5. Contar las comisiones y sus secretarías ejecutivas con la compresión y el apoyo permanente de sus respectivas cancillerías.”145
Esta herramienta ha generado una mutua confianza entre los países
miembros además de que su viabilidad se sostiene con el éxito obtenido, en
cuanto que se ha convertido en el principal mecanismo de negociación
política bilateral, obteniendo resultados tanto para el mejoramiento de las
relaciones binacionales y fronterizas, como para el impulso del proceso de
integración multilateral, con lo que se consolida el bilateralismo como un
factor esencial de estímulo a la dinámica socioeconómica y política entre los
145 SANÍN, Noemí. Op. Cit. P. XX
189
estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones, procurando con
ello darle estabilidad y continuidad al proceso integrador andino.
Recapitulando, se puede afirmar que las Comisiones de Vecindad se
constituyen en la estrategia que más y mejores resultados ha brindado en pro
de la integración andina. Se constituye como una herramienta esencial de
diplomacia para solucionar diversos conflictos y desarrollar y avanzar en
numerosas temáticas referentes a la problemática fronteriza.
Comisión de Vecindad e Integración Fronteriza Colombo -Venezolana
Los logros más importantes de esta comisión, entre otros, son: la promoción
del proceso de liberalización del comercio binacional, el acuerdo de cielos
abiertos, la interconexión eléctrica, proyectos de facilitación del transporte,
acercamiento binacional para la solución de los problemas fronterizos y
crecimiento de las relaciones de cuerpos deliberantes tanto a escala central
y regional, como entre el sector privado de ambos países. En materia
aduanera debe resaltarse el avance en cuanto a unificación de horarios,
tramites y procedimientos aplicables al comercio binacional; sobresale la
iniciativa presentada para la construcción de centros binacionales de
atención en educación y salud. Por último, el fomento al turismo binacional
ha sido uno de los grandes desarrollos de carácter social que posibilitó las
comisiones de vecindad.
Se constituyeron equipos técnicos binacionales para analizar temas tales
como los ríos comunes, recursos pesqueros fluviales, utilización de
frecuencias de radio y televisión, y transporte de carga; se reabrió el puente
"García de Hevia" entre Boca del Grita y Puerto Santander; se pusieron en
marcha los sistemas de Interconexión Eléctrica de Norte de Santander-
190
Táchira y Guajira-Zulia; se firmó un " Acuerdo Postal para atender las Zonas
Fronterizas"; se reactivó el intercambio de estudiantes y cooperación entre el
INCE, de Venezuela, y el SENA, de Colombia; se abrió una estación de
servicio en Ureña, para venta de gasolina a vehículos colombianos, con
precios preferenciales; se instaló un Centro de Atención Fronteriza, Cenaf, en
la Villa del Rosario de Cúcuta.
Por otra parte se suscribieron acuerdos y actas de entendimiento cuya
finalidad era la creación de una Comisión Técnica Binacional para el estudio
de factibilidad de la hidroeléctrica y la navegación del río Orinoco; la
asistencia mutua y control de contingencias por derrames petroleros en los
cursos de aguas fronterizas; la conservación y aprovechamiento del río
Carraipía – Paraguachón; el abastecimiento de caña de azúcar, entre la
Central Azucarera Ureña C.A. y los productores independientes de Norte de
Santander; la creación de Centros Binacionales de Prevención contra la
Drogadicción; la asignación y uso de frecuencias de TV y radio; el manejo de
aguas del río Arauca; la integración sanitaria fronteriza; con la adopción de
un plan de desarrollo social y cultural para la etnia Wayúu; reglamentación de
la pesca fluvial.
Además se obtuvieron logros concretos en campos tales como el sector
Energético y Minero, Transporte y Tránsito Fronterizo, Urbano, Agroindustrial
y de Medio Ambiente, Aduanero, Laboral y Migratorio, Cambiario, Comercio
Fronterizo, Comunicaciones, Etnias Indígenas, Cooperación Judicial,
Educación y Cultura, Salud, Demarcación y Densificación de Hitos de la
Frontera Terrestre.146
146 COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD, Comisión colombo venezolana, Tomo I, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, Colombia, Junio 1994.
191
Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Ecuatoriana
Gracias a esta Comisión se obtuvo la suscripción del estatuto Migratorio
Permanente, el proyecto de interconexión eléctrica, libre tránsito de personas
y mercancías por las ZIF´s, creación del comité técnico binacional de
Derechos Humanos. Se avanzó en la homologación y sistematización de
operaciones aduaneras para importaciones y exportaciones a fin de hacerlas
en un solo paso. Las negociaciones en el marco de las comisiones de
vecindad han propiciado una creciente interconexión física, social y
comercial, que se refleja en el incremento del intercambio comercial a través
de su principal punto de contacto terrestre: Tulcán-Ipiales y en la disminución
de las dificultades para la movilización bidireccional de personas.
Debe mencionarse, igualmente, la disminución de tarifas telefónicas,
telegráficas, de télex y de arrendamiento de canales telefónicos permanentes
entre Colombia y Ecuador; el suministro de energía eléctrica ecuatoriana a
tres poblaciones colombianas en el departamento de Nariño, así mismo
recientemente el suministro de energía a 230 KW, lo cual permite que no
solamente sea un suministro doméstico, si no por el contrario que se pueda
proveer el centro de la nación y hacer un corredor energético entre las
naciones de la comunidad; la titulación de tierras a los resguardos indígenas
Awá y la iniciación de la operación aérea transfonteriza en las rutas de
Puerto Asís – Nueva Aloja y regreso, Ibarra-Cali-Ibarra y Cali-Esmeraldas-
Cali, con ventajas para los usuarios (eliminación de impuesto de salida y de
tasas aeroportuarias internacionales y cobro de tarifas y de derechos de
aterrizaje similares a los nacionales), también, se ha atendido la inclusión de
aeropuertos de ciudades que están fuera de la zona de integración fronteriza
a ésta, para efectos turísticos de rebaja de tarifas y otros beneficios atrás
comentados.
192
Así mismo se ha logrado el mejoramiento de la infraestructura en estas
zonas, con la construcción del Puente Internacional sobre el río San Miguel,
a pesar de que en un principio no se pudo abrir al público por problemas de
orden público en la frontera colombiana, fue abierto en Octubre de 2000,
aunque no es muy utilizado por estos mismos problemas de orden público; el
mejoramiento de la infraestructura del puente en Rumichaca; la construcción
de un relleno sanitario en la ciudad de Ipiales (Plan de recuperación de la
cuenca Carchí-Guáitara). Para terminar se lograron ampliaciones en los
horarios de atención en los Centros Nacionales de Atención en Frontera.
Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Peruana
Se han integrado al interior de la Comisión cinco comités técnicos
binacionales. Con la aplicación de la tarjeta andina de migración,
adicionalmente, los gobiernos firmaron un convenio de reconocimiento de
títulos académicos para facilitar el ingreso, establecimiento y oferta de
servicios de los profesionales y técnicos calificados de cada país miembro en
el territorio del otro. Este se convierte en un importante avance económico y
político, en tanto que amplía el marco territorial de las oportunidades
laborales.
En la VI reunión se efectúo una revisión de los compromisos establecidos en
anteriores reuniones y que por diversas razones no pudieron cumplirse.
Posteriormente, estos compromisos, lo mismo que las iniciativas surgidas en
los distintos comités técnicos, se priorizaron y finalmente se establecieron,
los que a juicio de la comisión binacional, se determinaron como más
importantes y de realización posible.
Es la primera vez que se realiza un seguimiento de manera que cada comité
revisó, por tema y entidad responsable el cumplimiento de los compromisos,
193
lo que es importante al permitir conocer su estado y observar las falencias o
los problemas presentados, que impiden su efectiva realización.
A continuación se ofrece una relación de dichos compromisos, organizados
por temas según el comité encargado y la entidad responsable de su
cumplimiento.
Comité técnico de producción, comercio e inversiones: en el tema de
consorcios, la cámara de comercio colombo -peruana se comprometió a
diseñar proyectos específicos para desarrollar consorcios de exportación
binacionales a terceros países y el desarrollo de canales de distribución
cruzados entre Colombia y Perú, el objetivo de este compromiso es hacerse,
conjuntamente, a mercados promisorios especialmente en telas,
confecciones y calzado.
En cuanto a la facilitación de comercio y servicios Mincomex y Proexport, se
comprometieron a realizar un diagnóstico sobre el comercio de bienes y
servicios en la región fronteriza, que identifique eventuales obstáculos y
soluciones, a enero de 2002 Mincomex, en cumplimiento del compromiso,
solicita a la cámara de comercio del Amazonas identificar los problemas de
esta región.
Comité técnico de infraestructura: en el tema de transporte terrestre, el
Ministerio de Transporte y ACCI, se comprometieron a realizar un proyecto
sobre ingeniería financiera y diseño de concesiones viales, puertos y
aeropuertos; en el transporte aéreo, se comprometieron a perfeccionar el
régimen de transporte aéreo binacional, así como, promover un acuerdo
sobre transporte aéreo transfronterizo bajo régimen domestico, para
noviembre 28 de 2001, según la Aereocivil se realizó una reunión para
estudiar conjuntamente la adecuación del texto del proyecto, se esperaban
194
las gestiones de otras entidades para tratar las formalidades de migración,
aspectos aduaneros, impuestos de salida del país, con el fin de consolidar un
proyecto de texto final para ser presentado a Perú.
Comité Técnico de Salud: se comprometieron a realizar prestaciones de
salud cruzadas en la zona de frontera, para ello se suscribió un convenio de
prestación de servicios de salud entre la dirección Regional de Loreto y la
Secretaría de Salud del Amazonas.
Comité técnico de Cultura, educación y deportes: la dirección de asuntos
culturales se ha encargado de realizar un convenio para el intercambio de
docentes entre las facultades de educación en el trapecio amazónico, en
diciembre de 2000 la Dirección Regional de Educación de Loreto, el DAEED
de Leticia y la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana presentaron un
borrador del proyecto, a septiembre de 2001, sin tener todavía una
respuesta por la parte responsable de Perú para continuar con el proyecto.
Frente a la cooperación técnica; ACCI y la Dirección de Asuntos Culturales,
se desarrolló el programa de cooperación binacional del convenio SENATI –
SENA sobre certificación ISO 9000.
Comité técnico de integración, desarrollo fronterizo y asuntos ambientales:
Mincomex, Proexport y la Cámara de Comercio, en el tema de promoción
económica, recomendaron la adopción de medidas orientadas a desarrollar
mecanismos que permitan el derecho de establecimiento y libre comercio de
servicios, especialmente en salud, turismo transporte, finanzas, educación,
ingeniería y consultoría.
El Ministerio de Trabajo se comprometió a realizar estudios conjuntos sobre
el mercado laboral en la región amazónica binacional, mientras que los
195
Ministerios de Medio Ambiente se comprometieron a desarrollar
conjuntamente indicadores que permitan conocer el avance en la protección
y gestión ambiental y manejo sostenido, como también a crear nuevas áreas
naturales protegidas en la región fronteriza, que puedan ser consideradas
áreas con fines turísticos, pero no ha habido ningún adelanto porque su
ejecución depende del Instituto Sinchi,147 el cual dice no tener competencia
para ejecutar, es necesario tener en cuenta que avanzar en este tema es
muy difícil dada la situación de orden público en la zona.
En telecomunicaciones: Telecom y los ministerios de Comunicaciones, se
comprometieron a mejorar la interconexión telefónica entre las ciudades
fronterizas, A mediados de 2003 estaban conectadas por radio enlace Leticia
y Caballococha, Bellavista y Caballococha, con tarifas reducidas.
También, se comprometieron a crear un grupo de trabajo para mejorar la
utilización del espectro electromagnético en las zonas de frontera y aprobar
la ejecución de un programa de trabajo a fin de prever interferencias
perjudiciales en los servicios de radio difusión de televisión que incluyese un
estudio sobre administración de frecuencias elaborar una agenda a largo
plazo. 148
De lo anterior se evidencia que esta relación bilateral se ha quedado en
recomendaciones, compromisos y buenas intenciones, y que realmente no
han sido materializadas.
147 SINCHI: Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (antiguamente la Corporación Colombiana para la Amazonía “COA”) el cual se organiza como una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público pero sometida a las reglas de derecho privado, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio. El Instituto tiene por objeto la realización y divulgación de estudios e investigaciones científicas de alto nivel relacionados con la realidad biológica, social y ecológica de la región amazónica. 148 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN COLOMBO- PERUANA, Acta Final, Bogotá, Colombia, 8 de mayo de 2000.
196
2.6.2. Cámaras de Comercio Binacionales
Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana
La Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana, es una entidad
de naturaleza privada sin ánimo de lucro, creada en 1877 por un grupo de
empresarios colombianos, con visión de largo plazo y creyendo en la
integración binacional que, en ese momento, se encontraba en una etapa
incipiente. Esta entidad fue creada con el fin de facilitar, estimular y fortalecer
las relaciones económicas, comerciales, turísticas y culturales entre
Colombia y Venezuela. Dentro de sus objetivos se encuentra el de fomentar
el desarrollo del intercambio y la inversión binacional, apoyar la integración
latinoamericana, especialmente la integración de los países andinos,
contribuir a la creación de empresas binacionales, finalmente, impulsar
iniciativas encaminadas al desarrollo económico y comercial entre los
Colombia y Venezuela.
En su estructura, está conformada por una Asamblea, una Junta Directiva, un
Consejo Asesor y una Presidencia Ejecutiva, la cual, a su vez, está
conformada por un área de estudios económicos, un área de servicios y una
secretaría administrativa. En cumplimiento con los objetivos de la entidad, la
Cámara de Comercio Colombo-Venezolana ha desarrollo actividades durante
más de veinte años ininterrumpidos, lo cual la convierte en una entidad de
máxima importancia para el desarrollo de la relaciones colombo-
venezolanas.149
La Cámara de Comercio Colombo-Venezolana presta una gran variedad de
servicios a sus afiliados dentro de los que se destacan: su participación en
149 CAMARA DE COMERCIO E INTEGRACIÓN COLOMBO-VENEZOLANA. La cámara. (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.comvenezuela.com/lacamara.htm>.
197
negociaciones internacionales importantes para la integración con el objeto
de conservar y afianzar los logros obtenidos en la integración, tanto a nivel
binacional, como a nivel andino. Así mismo, organiza misiones comerciales,
de inversión y seminarios especializados orientados a ampliar el
conocimiento de asuntos de interés binacional y subregional, genera
oportunidades de negocios, contribuye a fortalecer los nexos de los afiliados
con los empresarios y las autoridades de los dos países, ofrece información
comercial y soporte en temas de integración, por medio de bases de datos
actualizadas, organiza agendas de trabajo en Colombia y Venezuela, distribuye
periódicamente publicaciones actualizadas para la toma de decisiones
empresariales y realiza trámites de apoyo a la gestión empresarial.150
Con esto, la entidad contribuye a promover el libre cambio entre los países y
sirve de puente de comunicación entre los sectores privado y público.
También, a través de la difusión de comunicados, de publicaciones, y por
medio de la realización de seminarios y eventos, la entidad se convierte en
una fuente primordial para atraer inversionistas. El hecho de que esta cámara
sea de carácter binacional, así sea de naturaleza privada, favorece la
posibilidad de realizar operaciones donde ambos lados de la frontera se
beneficien. Por esta razón, afirmó el embajador venezolano en Colombia,
Fernando Gerbasi, en una declaración hecha en noviembre de 1997, que “La
Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana se ha convertido en
baluarte fundamental de la integración entre los dos países, organizando
empresarios, uniéndolos, analizando permanentemente la economía y el
comercio y facilitando la relación empresarial entre los dos países”.151
150 CAMARA DE COMERCIO E INTEGRACIÓN COLOMBO-VENEZOLANA. Servicios. (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.comvenezuela.com/servicios.htm>. 151 COMERCIO COLOMBO-VENEZOLANO llegará a $2,5 millardos. En: El Universal. Caracas. (06, noviembre, 1997). (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.eud.com/1997/11/06/06204DD.shtml>
198
Debido a que la Cámara de Comercio Binacional Colombo-Venezolana ha
fomentado la actividad privada entre Colombia y Venezuela, “el número de
afiliados, por parte de Colombia, supera las 250 empresas y, por parte de
Venezuela, las 100, con lo que se puede ver que por medio de la
cooperación entre las comunidades empresariales, la cámara de comercio
busca facilitar, en gran medida, la integración económica”.152
Cámara de Comercio Colombo-Ecuatoriana La Cámara fue creada hace 16 años por empresarios colombianos
interesados en generar negocios binacionales; reúne a industriales y
comerciantes con intereses en la integración y el intercambio mercantil entre
Colombia y Ecuador.
Su función primordial consiste en promover y apoyar las iniciativas para el
fortalecimiento del comercio binacional y la de servir a los empresarios
vinculados en los procesos de comercialización e inversión colombo-
ecuatoriana.
Los servicios que presta a empresarios, tanto de Colombia como del
Ecuador, van enfocados a la búsqueda de oportunidades de negocios entre
ambos, contactos comerciales, asesoría jurídica y comercial, soporte
logístico e información general de interés (política, economía, trámites
aduaneros, etc.).
152 ITURBE de Blanco, Eglé. Impreso en Argentina. Octubre1997 LAS RELACIONES DE COMERCIO E INVERSION ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA. Buenos Aires, 1997. 68 paginas. (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Blanco.pdf>
199
Dentro de los servicios que presta la Cámara en ambos países, los más
utilizados son, la identificación de contactos comerciales, la elaboración de
agendas de negocios personalizadas con perfil de interés, investigaciones de
mercado, la utilización de bases de datos de importadores y exportadores,
prestadores de servicios de carga, hoteleros, seguros; además de suministrar
Información estadística de comercio internacional, por producto, país
proveedor, volúmenes, y sector económico, también, ofrece asesoría en
trámites de inversión, comercio o consulares: esta asesoría comprende
desde la información de los aspectos legales, como citas personalizadas con
empresas que presten servicios como oficinas de abogados, contratación de
personal, agencias inmobiliarias, personal especializado de gremios,
asociaciones o cámaras de comercio. Por último, organiza ruedas de
negocios.
Cámara de Comercio e Integración Colombo-Peruana
El 26 de Marzo de 1.998, un grupo de importantes empresas Colombianas y
Peruanas, apoyadas por la Confederación de Cámaras de Comercio,
CONFECÁMARAS y por la Cámara de Comercio de Bogotá, resolvieron
crear la Cámara de Comercio e Integración Colombo-Peruana.
Esta entidad tiene como misión, la promoción del comercio y de las
inversiones productivas, la facilitación de las operaciones de comercio
internacional, la promoción del turismo, la gestión para que los empresarios
afiliados realicen sus negocios y la intervención en los programas, proyectos
y actividades que fortalezcan la integración de los dos países.
Los servicios generales que presta esta cámara de comercio son la
canalización de oportunidades de inversión conjunta, ofrece seminarios y
foros de capacitación empresarial y universitaria, vinculación con las
200
principales empresas peruanas y colombianas, realiza misiones comerciales
en las dos vías, ruedas de negocios y visitas comerciales, suministra
información económica, financiera y comercial, asesoría en aspectos legales
de comercio exterior y normatividad legal, información comercial y estadística
sobre el intercambio de productos en el Perú.
Además como servicios especializados, esta entidad ofrece: coordinación de
agendas empresariales para concretar y fortalecer los negocios de sus
afiliados y su posterior seguimiento, elaboración de estudios y perfiles de
mercado ya sea en forma directa o en coordinación con su homólogo
(CAPECOL) en el Perú, tanto en productos colombianos como peruanos,
consultoría en aspectos legales, económicos, tributarios, de mercadeo y
comercialización. Aranceles e impuestos para facilitar el acceso de productos
y servicios a los mercados de Colombia y Perú.
201
CAPÍTULO IV - CONCLUSIONES
1. CONCLUSIONES GENERALES
Con esta investigación, se comprobó la escasez de fuentes de información
sobre el proceso de integración fronteriza, sobre la existencia y trámite de los
programas y proyectos, y las dificultades que impiden su ejecución o
aplicación. A pesar de los obstáculos evidentes, es observable que este organismo,
Comunidad Andina de Naciones, constituye una corporación internacional
con una excelente concepción de futuro y una estructura adecuada, pero
lastimosamente su evolución ha sido lenta, lo cual no se debe a una precaria
regulación o carencia de instrumentos de planeación en la materia, sino a la
escasa voluntad política de los gobiernos para cumplir la normatividad y los
compromisos obvios. El reducido propósito de acción integracionista de los
países se debe a que éstos no están dispuestos a renunciar a sus intereses
particulares, carecen de una cosmovisión a largo plazo y no están
convencidos de los beneficios de la integración, en un bloque positivo de
acción, negociación y ejecución de las diferentes políticas económicas y
sociales.
Ejemplo de lo anterior es el caso de Colombia en lo que tiene que ver con el
sector agrícola, nuestro país prefiere negociar independiente y directamente
202
con el ALCA, sin esperar una propuesta conjunta de la Comunidad Andina.
Por su parte Venezuela ha demostrado escaso interés de negociación con
los Estados Unidos, lo que acarrea un retroceso para los demás miembros
de la Comunidad Andina, quienes se beneficiarían, en grande, con una
negociación conjunta.
Igualmente el proceso integracionista no ha podido desplegarse con la
dinámica adecuada, debido a los males que aquejan la política interna de
cada uno de los países miembros de la comunidad, es decir, por la
corrupción, la politiquería y la falta de voluntad política de acción de los
gobernantes de turno.
A lo anterior se suma la falta de intuición de algunos gobernantes, quienes
han ido alejando cada vez más la posibilidad de una integración múltiple
entre nuestros países, con la dilatación paulatina e inexplicable de un
proceso irreversible, cuyos beneficios culturales, socio-económicos y
políticos serán de alcance insospechado.
De la misma manera el proceso de integración regional se dificulta cuando
sus organismos directivos se dedican a ejercicios de burocracia y a divagar
sobre temas y soluciones, difícilmente viables.
2. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS
1.) Las fronteras:
Existe aún la creencia errónea de que las fronteras están constituidas por
aquellas zonas demarcatorias entre dos o más estados o elementales
porciones de territorio, con lo que se limita la visión de las mismas, se
203
desconocen las realidades sociales, políticas, territoriales y culturales que allí
se desarrollan, con lo que se afecta el crecimiento del intercambio comercial,
laboral y social que debe privilegiarse en estas áreas, dada su excelente
posición estratégica. Por lo tanto sería un error histórico mantener vigente el
concepto tradicional de frontera, según el cual, ésta se constituye como un
espacio límite de protección de la soberanía, donde no es permisible ningún
tipo de intervención extranjera ni mucho menos de integración, por la
equivocada suposición de que se pondría en riesgo la soberanía y
estabilidad interna de un país.
Al mismo tiempo las zonas de frontera han sido consideradas como el punto
de choque, intocable, entre dos o más estados; como un espacio intangible
donde diferentes culturas, formas de vida, idiomas, creencias y políticas se
encuentran. Sin embargo, con una nueva mentalidad acerca de los procesos
integracionistas se ha intentado cambiar esta percepción, a través de la
cooperación y el desarrollo compartido entre las Naciones vecinas, quizá
disímiles. Es así que el actual concepto de frontera, que se ha venido
engendrando, dificultosamente, en el marco de la Comunidad Andina ha
previsto que estas zonas sean consideradas como un polo de integración
económica, social y militar por excelencia, antes que un punto de choque de
intereses opuestos. De la misma manera se debe advertir que las fronteras nacionales
comprenden aquellas áreas limítrofes a través de las cuales ingresan los
bienes necesarios para la subsistencia de la población, y es utópico pensar
que un estado hoy día sea autosuficiente. De ahí la importancia que tiene
para cada nación sus zonas de frontera, que deben ser atendidas con sumo
cuidado y con una previsión futurista, para que el proceso de integración
fronteriza, se convierta en un objetivo vital para un país.
204
La ubicación de las fronteras hace de éstas un foco importante para la
explotación y aprovechamiento conjunto de los recursos naturales con los
que cuentan los países colindantes que los comparten, por tal razón la
promisoria abundancia natural que se encuentra en estas áreas debe ser
protegida y explotada conjuntamente de forma sostenible, porque de lo
contrario los únicos afectados con una explotación abusiva e indiscriminada
de estos recursos serían sus propios habitantes, y la nación en general.. De
esto deriva el propósito, presente en cualquier proceso de integración
fronteriza, de crear conciencia en la población que habita en estas zonas
sobre la forma de preservar e incrementar los recursos naturales y el medio
ambiente.
Las fronteras constituyen una prerrogativa vital de los países, más aún,
cuando éstos interactúan y se regulan a partir de un proceso de integración
como es la Comunidad Andina de Naciones. Proceso con perspectivas de
crecimiento y evolución continua y progresiva.
2.) La Integración Fronteriza: medio para eliminar el aislamiento
territorial:
La experiencia actual, observable en el panorama mundial, indica la
necesidad que tienen los países de estar en permanente contacto e
interrelación, proceso que se inicia, en buena parte, a través de la integración
fronteriza, con lo que se evita que, con el transcurrir del tiempo, se llegue a
un aislamiento perjudicial al desarrollo tecnológico, social y educativo de un
estado. Así que la integración de fronteras es una herramienta para activar
regiones aisladas, total o parcialmente y reorganizar la interacción desde un
punto geográfico común.
205
Con el desarrollo del proceso integracionista tienen lugar fenómenos sociales
de vital importancia, por lo que si una provincia o municipio sufría del
abandono estatal, por encontrarse alejada de la capital ó por quedar al
margen de la atención del gobierno central, pasa a ser parte importante de
un ente más dinámico y progresista. De tal forma que un aspecto importante
para el éxito de los proyectos integracionistas se logra con el acercamiento
efectivo de las regiones, por lo que se hace inevitable seguir impulsando los
proyectos y programas de infraestructura (carreteras, redes de
telecomunicación etc.) entre los países miembros.
3.) Zonas de Frontera y Zonas de Integración fronteriza:
Las áreas de frontera se han convertido para la Comunidad Andina de
Naciones, en puntos de convergencia que favorecen el intercambio
económico y la convivencia de grupos humanos de los diferentes países que
integran la Comunidad, todo ello gracias a la articulación vial internacional
mediante la cual se realizan permanentemente flujos comerciales y turísticos.
Igualmente la extensión de la zona de integración fronteriza comprende el
espacio útil y necesario para el cumplimiento y aplicación de los fines
establecidos en los convenios bilaterales y multilaterales. Y se constituye
como un espacio donde son palpables los resultados de un proceso de
integración fronteriza.
4.) Normatividad nueva, propia y aplicable:
Cuando se estudia el tema fronterizo es fundamental considerar el aspecto
jurídico, y para ello se debe enfatizar en los aspectos sociales y culturales
implicados en cada frontera en particular, porque afectan las condiciones de
206
la población de estas zonas, ya que de ésta surge la normatividad aplicable a
estos lugares. Por tanto se hace indispensable crear una legislación propia,
que refleje las realidades de cada frontera para que le permita acceder a
soluciones prácticas y realistas.
Cada frontera difiere, sin embargo, estas áreas son en su mayoría territorios
habitados por comunidades indígenas, con lo que se exige proporcionar a
esta población un tratamiento especial, en el que se tengan en cuenta sus
propias necesidades, su idiosincrasia y se proteja su riqueza cultural.
5.) Acuerdos Bilaterales y Multilaterales:
La cooperación permanente entre naciones genera notables prerrogativas,
con la obtención de mutuos beneficios en aspectos comerciales, culturales,
sociales, informativos de seguridad, de infraestructura, de salud, etc.
Hay temas que tratados conjuntamente por los gobiernos de los países
vecinos permiten el incremento de los beneficios e incluso este
procedimiento resulta ser la única forma viable para alcanzar los objetivos
propuestos. Un claro ejemplo de esto se da en el tema de salud, que requiere
que los planes de prevención deban ser desarrollados conjuntamente porque
de lo contrario, cualquiera esfuerzo individual por combatir enfermedades,
pestes o virus resultaría nulo si del otro lado de la frontera no se realizan las
mismas tareas, pues las enfermedades no respetan fronteras.
En virtud de lo anterior es de máxima importancia que los países miembros
de la Comunidad Andina, conozcan las políticas de los estados vecinos en
cuanto a seguridad alimentaria y desarrollo productivo se refiere, para que de
esa manera, se puedan prevenir y controlar las enfermedades y problemas
que se susciten a raíz del intercambio comercial y agropecuario. Además, las
207
medidas de prevención y control deben ser adoptadas conjunta y
coordinadamente por las entidades afines, para lograr una mayor eficiencia
en los procesos de salubridad.
Para un país resulta insostenible una acción particular para alcanzar el
desarrollo de sus fronteras, si actúa en forma aislada, por lo que es inevitable
plantear políticas compartidas con el país vecino, tanto a nivel educativo y de
salud como en materia de infraestructura, manejo social y de seguridad. El
trabajo en equipo hace efectivos los resultados, ahorra esfuerzos y garantiza
la consecución de los objetivos planeados.
Todo acuerdo de integración legalmente establecido entre países se
encamina a la disminución de los conflictos propios de un paso de frontera.
6.) Seguridad y actividades ilícitas:
Los conflictos armados que se viven en algún lado de la frontera, no sólo
comprometen a los habitantes y al territorio del estado en que se presenten,
sino que afectan indiscriminada e inevitablemente a los países vecinos. Por
esto, se puede afirmar que el problema de la inseguridad se traspasa al
ámbito internacional, debido al creciente flujo de población desplazada que
busca refugio en el país vecino a través de las fronteras. Se vuelve así
determinante para los gobiernos nacionales y locales realizar proyectos y
destinar recursos en apoyo de las comunidades afectadas, para evitar que
esta problemática se convierta en un fenómeno insoluble de orden público.
Por otro lado una de las situaciones conflictivas que está afectando a los
países miembros, es el terrorismo y la inseguridad, por la facilidad que han
encontrado los grupos al margen de la ley para trasladarse de una frontera a
otra, con la pretensión del negocio de armas sin ninguna clase de control, y
208
del comercio con sustancias psicotrópicas libremente, para burlar toda clase
de regulación en la comercialización de bienes. Un ejemplo de esto es la
frontera colombo-ecuatoriana, que se ha visto afectada por el tráfico
incontrolado de armas, por drogas u otras mercancías.
El análisis de las situaciones de frontera deja abierta una tesis en el sentido
de que el manejo del conflicto supone necesariamente un replanteamiento de
los conceptos de seguridad, defensa y desarrollo.
Los países vecinos se ven abocados a implantar operaciones sin
precedentes en las fronteras, con la movilización de tropas a las zonas
limítrofes con Colombia. Esta situación complica las relaciones diplomáticas y
dificulta la preservación de la paz en estos territorios.
Por lo anterior es que el actual gobierno de Colombia, encabezado por el
presidente Álvaro Uribe Vélez, ha tratado de institucionalizar el concepto de
seguridad y defensa con una gran vocación integracionista, para que todos
los países andinos hablen el idioma de la seguridad democrática bilateral y
multinacional como fundamento del crecimiento comunitario. La intención es
lograr una estrategia dirigida a minimizar la vulnerabilidad del proceso de
integración a propósito del conflicto y superar las amenazas contra el
proceso de integración.
Igualmente las fronteras se constituyen como regiones propicias a prácticas
nocivas como el contrabando y otras actividades ilícitas como el comercio de
armas y narcóticos.
Los habitantes de las fronteras generalmente no tienen el mismo sentido
patriótico de los habitantes del Interior de los países, por sentirse
desprotegidos por su gobierno, y aislados del resto del país y además,
209
suelen ser los objetivos principales de toda clase de violencia, viéndose por
ello involucrados tanto por grupos al margen de la ley como por las diferentes
prácticas comerciales ilícitas que se llevan a cabo en estos lugares.
Una dificultad que infortunadamente se presenta en las zonas de frontera la
constituye la precaria situación de orden público. Aun cuando los gobiernos
tienen buenas intenciones para incrementar el desarrollo y progreso de
dichas zonas, la falta de seguridad que abunda en las mismas y que afecta a
su población, acaba por opacar los esfuerzos realizados para obtener tales
objetivos. Muchos campesinos están interesados en dejar las actividades
ilícitas, pero la falta de oportunidades y la presión que ejercen sobre ellos las
fuerzas insurgentes les impiden dejar sus actividades ilegales.
7.) El Proceso de Integración Fronteriza:
La integración de los países miembros de la Comunidad Andina tiene como
fin conformar un bloque competitivo frente al actual mundo globalizado.
La armonización de la política económica, monetaria, cambiaria, ambiental,
industrial, social, entre otras, son los objetivos finales del actual proceso de
integración fronteriza y por lo tanto regional.
Todo proceso de integración pretende aumentar la base productiva de los
países interesados, así como incrementar la actividad económica de las
regiones vinculadas y el bienestar de sus pobladores
Las carreteras, pasos de frontera y en general, el transporte de personas y
mercancías en las zonas limítrofes, constituye uno de los grandes medidores
de la eficacia de la integración, ya que comprende el ámbito por donde
discurre el flujo comercial, social, cultural y muchas otras formas
210
manifestativas de la integración, por esto son decisivos los avances que
permitan agilizar y adecuar el transporte aéreo y terrestre.
El Proceso de Integración Fronteriza ha arrojado grandes beneficios, tal es el
caso observable en la frontera colombo-venezolana, específicamente en la
de Norte de Santander. El desarrollo comercial, económico y la mejor
calidad de vida, son muestra del avance existente en esta región, más aún,
cuando se le compara con las demás zonas fronterizas de Colombia, como
las de Ecuador con el departamento de Putumayo, y Brasil con el
departamento de Guainía, las cuales se encuentran notoriamente
abandonados por el estado colombiano.
Respecto a las relaciones entre Colombia y Venezuela, la Comisión de
Vecindad existente, además de propiciar el estudio y consenso en los
diversos tópicos de las relaciones fronterizas y de integración, ha constituido
un medio para fortalecer los lazos de amistad y reafirmar el compromiso de
integración bilateral y con ello lograr así la profundización de la integración
andina.
No se puede pasar por alto que un problema latente en el proceso
integracionista lo constituye la falta de creatividad y de un buen sentido de
regionalismo, pues siempre se ha incurrido en el error de no crear ideas, ni
utilizar materias primas propias, es decir, copiamos procesos
integracionistas externos, como la Unión Europea o MERCOSUR, sin tener
presente que cada organización de estas ha sido creada de acuerdo con sus
propias necesidades y circunstancias geográficas, políticas, sociales,
económicas y culturales.
211
3. CONCLUSIONES FINALES
Por último se hace importante destacar las siguientes falencias observables
en las zonas de frontera:
- Proceso de apertura indiscriminada de los mercados, que favorece la
producción e inversión internacional y da lugar a la especulación
financiera.
- Debilitamiento de la función social de los estados en cuanto a
proyecciones a favor de actividades como salud, educación, vivienda,
sector financiero, infraestructura, servicios públicos, comunicaciones.
- Escasa destinación de recursos para inversión económica y social en
zonas de frontera
- Desplazamiento masivo del campesinado hacia la actividad cocalera,
como única fuente de sustento.
- Problema de violencia y guerrilla en Colombia que afecta socialmente a
los vecinos.
- Pocas medidas de apoyo y de contención al contrabando de armas y a
los flujos humanos insurgentes por parte de los países fronterizos con
Colombia.
- El conflicto interno colombiano desestimula la inversión y entorpece el
proceso económico, lo que anula la implantación y estabilización del
proceso de integración fronteriza.
212
- Los grupos insurgentes encuentran en la crisis social de la región,
condiciones favorables para extender sus nexos e influencias políticas
hacia los países vecinos.
- Las comisiones han generado una cultura integracionista que ha facilitado
la solución de conflictos, de temas pendientes y el aumento del comercio
binacional.
- Las condiciones de salubridad en la mayoría de las fronteras es
deficiente, de la misma manera, la población que habita en estas zonas
no recibe los beneficios de la seguridad social, que en teoría, debe ser
prestada por el estado a todo ciudadano.
213
CAPITULO V - PROPUESTAS
1. PROPUESTAS
La Comunidad Andina de Naciones ha insistido en la conveniencia de
trabajar por el desarrollo integral y armónico de las fronteras. Por ello surge
la necesidad de aumentar y acelerar el crecimiento de los países miembros a
través de la cooperación política, económica y social, por medio de procesos
de integración, generándose así el compromiso de mejorar las condiciones
sociales, culturales y económicas de las zonas fronterizas. De allí dimanan
una serie de propuestas que hemos diseñado con el fin de ofrecer posibles
soluciones a las falencias presentadas dentro del proceso integracionista.
Estas son:
1.) Las Fronteras:
Por ser las zonas de frontera aquellos escenarios donde se reflejan
sensiblemente las tendencias de la globalización y de la integración, al igual
que los conflictos y la dinámica de la coyuntura actual, se deben determinar
proyectos de planificación que reorienten el desarrollo regional.
Para lo anterior hay que tener presente que aun cuando hay tratados
limítrofes entre los estados, todavía existen algunas diferencias respecto a
determinados territorios, por lo que se hace necesario primero, dejar en claro
214
tales disputas limítrofes para posteriormente llevar a cabo de una manera
más simple el proceso de integración fronteriza. En casos como este es
donde es necesaria una amplia voluntad gubernamental por parte de los
representantes de las naciones.
Igualmente es conveniente que, en el proceso integracionista andino, sean
los profesionales de los diferentes campos de especialización, de cada uno
de los países miembros de la Comunidad Andina, quienes asuman el
proceso y lo asesoren. Dado que traer profesionales o técnicos
(economistas, ambientalistas, juristas, entre otros) de países ajenos a la
Comunidad para que nos dirijan y solucionen nuestros problemas es un error
muy costoso. Un ejemplo claro de ello es el caso del PPCP, para el que ha
sido traído un gran número de expertos ambientalistas internacionales para
poner en marcha este proyecto, pero como es de suponerse, no se ha
llegado a resultados evidentes, puesto que los bosques en Europa o
Norteamérica son totalmente distintos a nuestras selvas. Igualmente se ha
caído en la equivocación de no escuchar a los nativos y profesionales de la
región, por la creencia y suposición de que ellos son poco preparados en
esta materia.
Por otro lado una herramienta importante de la cual se ha hecho poco uso
por parte de la Comunidad es el Banco de Proyectos, ya que este ente
podría ser más útil para la inversión y desarrollo. Dicho banco debe enfocar
su función, convirtiéndose en un organismo de vital importancia para los
gobiernos e igualmente para los pobladores de las zonas fronterizas.
2.) Voluntad política de los estados:
Dentro del marco de desarrollo fronterizo, la voluntad política de los países
de la Comunidad se debe abordar como una política de estado y no de
215
gobierno, que vincule a la institucionalidad de los países no sólo a nivel
nacional sino también local, propiciando que los acuerdos, negociaciones y
programas sobre la adopción de medidas integracionistas tengan continuidad
y se garantice su ejecución permanente en el largo plazo, por parte de las
autoridades gubernamentales de cada nación, para que los compromisos
supranacionales tengan fácil cumplimiento y sostenibilidad. Una dificultad
constante que no ha permitido un avance significativo en el proceso de
integración es la falta de continuidad en las políticas tanto sociales como
económicas, es por esto que se pierden ideas, obras e intenciones.
Debe impulsarse, además, el intercambio comercial entre países vecinos con
fronteras económicamente activas a través de la suspensión de restricciones
comerciales, que sobrecargan el precio de los bienes, para que con esto se
dé una disminución significativa del contrabando que tanto afecta el aspecto
fiscal de las naciones.
Debe crearse también un plan para el manejo y mejoramiento del empleo de
medicamentos, insumos veterinarios y vacunas. De la misma manera se
deben manejar conjuntamente programas sanitarios para la avicultura en
estas zonas, pues se emplean en forma extensiva las razas criollas, por lo
que las aves que allí se crían se encuentran continuamente afectadas, con
resultados de elevada morbilidad y mortalidad
Igualmente es de fundamental importancia la función que deben cumplir los
gobiernos en cuanto al otorgamiento de seguridad en las zonas de frontera,
dado que es la base para generar confianza en la comunidad, teniendo esto,
la acción por seguir por la administración estatal es la de promocionar estas
áreas como aquellas zonas turísticas y de inversión económica y social, pues
en últimas son áreas propicias para el turismo, el establecimiento de la
industria y por lo tanto del comercio.
216
Se plantea entonces que la Comunidad Andina de Naciones continúe como
el ente regulador y de concertación de los estados miembros en cuanto a
política social, ambiental, de seguridad y de desarrollo se refiere, para que
de esta manera se pueda obtener el crecimiento necesario en las zonas de
fronteras, con el fin de que estos territorios cuenten con el debido apoyo por
parte de los gobiernos de cada uno de los países, disminuyendo así los
niveles de pobreza, analfabetismo y abandono, es decir, se deben dotar de
los elementos que satisfagan las necesidades básicas requeridas por los
habitantes de estas áreas.
3.) Colaboración armónica entre las autoridades vinculadas al proceso
de Integración:
Una de las formas para reivindicar la frontera está en aplicar medidas que
suplan las carencias existentes que aquejan a las comunidades fronterizas,
de acuerdo con sus expectativas, con la colaboración conjunta de
autoridades supranacionales, empresariales y gubernamentales.
Es necesario entonces promover un mayor flujo de información y
coordinación entre las entidades nacionales y locales para que aúnen
esfuerzos en una misma dirección, aprovechando el conocimiento y
experiencia de las administraciones locales en lo concerniente a cada zona
de frontera, a sus necesidades y carencias. Así que se deben constituir
comités de frontera en los que participen las autoridades y comunidades
asentadas en esas regiones vecinas, que tengan la capacidad de formular
metodologías conjuntas, ejecutar soluciones y proponer estudios explícitos y
eficientes para el desarrollo de actividades en las áreas de frontera.
217
Igualmente es evidente la urgencia que hay de crear mecanismos que
permitan encontrar una adecuada coordinación no solo entre los entes
administrativos nacionales, sino también entre las correspondientes
autoridades de los países que pertenecen a la Comunidad Andina de
Naciones.
De no observarse lo anterior en la adecuación de un proceso integracionista,
el desequilibrio en el desarrollo de un país frente a otro puede llegar a
originar migraciones masivas de población debido a las mejores condiciones
de vida ofrecidas en el país vecino, por lo que es de suma importancia
proponer acuerdos binacionales o multilaterales en los que cada estado se
comprometa a destinar similar presupuesto para estas zonas de frontera. La
estrategia de integración fronteriza entonces, debe ser planeada de forma
cuidadosa, de manera que los países involucrados inviertan igual cantidad de
recursos en los proyectos para las zonas de frontera, ya que la experiencia
ha demostrado las nefastas consecuencias que puede acarrear el desarrollo
desigual entre una y otra zona de frontera.
En virtud de lo anterior hay que decir que las relaciones entre Perú y
Colombia necesitan de una mayor capacidad de gestión por parte de la
Comisión de Vecindad, para que este órgano se convierta en un mecanismo
real de facilitación y ayuda mutua. La reestructuración de la Comisión se
hace necesaria con el fin de volverla más operativa y de poder hacer un
seguimiento permanente de los compromisos asumidos por ella respecto a la
elaboración y puesta en marcha de los planes de desarrollo binacional
creados para las Zonas de Integración Fronteriza.
4.) Normatividad acorde, propia y aplicable:
218
Es necesario crear marcos legales supranacionales que confronten
realidades socioeconómicas, culturales y políticas. Normas que tengan como
base los instrumentos jurídicos con los que cuenta en la actualidad la
Comunidad Andina, armonizando éstos con la normatividad interna de cada
nación, para facilitar aún más su aplicación en cada uno de los países
miembros.
Por lo anterior se deben expedir normas específicas, acordes con las
necesidades de cada frontera, y no una norma general que regule por igual
todas las zonas fronterizas, pues la realidad es que cada una de ellas es
diferente, y cada una tiene sus propias características y necesidades que
hacen de cada frontera un espacio único frente a una normatividad aplicable.
5.) Destinación y manejo del presupuesto para los proyectos de
Integración Fronteriza:
Uno de los problemas observados, especialmente en lo referente al PPCP,
entre otros proyectos por desarrollar en las ZIF, lo constituye el manejo
otorgado en Colombia al presupuesto destinado a estos, pues además de ser
escaso, se dilapida en estudios y diagnósticos previos. Debería invertirse
menos tiempo y dinero en la elaboración de dichos estudios pues al
momento de la puesta en marcha de los mismos el capital destinado ya se
ha agotado.
Es fundamental igualmente en un proceso de integración regional que la
destinación de recursos por parte de los gobiernos, cuyo fin es la promoción
de las zonas de frontera, cuenten con el establecimiento permanente de
auditorias que vigilen el manejo de tales recursos, pues no se puede
desconocer que en ocasiones, aun cuando los gobiernos destinan
presupuesto, quizá suficientes para estas zonas, se diluye debido a los
219
irregulares manejos realizados por las autoridades locales de cada una de
estas regiones.
Pro otra parte la política nacional de desarrollo fronterizo, dentro de la
planeación departamental y municipal, debe planificar necesariamente la
inversión de recursos en educación, salud, infraestructura y tecnología, pues
estos aspectos son pilares fundamentales para alcanzar el desarrollo
integral. Como ejemplo de esto, está la deficiente infraestructura pesquera en
cuencas como la del río Putumayo, donde la pesca es la forma de
subsistencia de la población allí asentada. Y el problema es que se
desatienden temas como el manejo de programas sanitarios y el empleo de
insumos veterinarios, lo que no contribuye en nada a la potencialización del
desarrollo de esta zona limítrofe.
2. PROPUESTAS FINALES
Finalmente de los anteriores enunciados, consideramos como asuntos
concretos para desarrollar los siguientes:
- Fortalecimiento y aumento de las operaciones conjuntas de seguridad
entre los países vecinos.
- Esquema financiero de los entes territoriales fronterizos, diferente al de
las demás regiones, que permita integrar recursos de las zonas de
influencia como un todo, sobrepasando el esquema nacional para que
sea manejado bajo el modelo de una entidad supranacional.
- Impulso a un modelo agrario integral y unificado entre las regiones
fronterizas para que las soluciones en esta materia sean equitativas y
220
asociadas en aspectos como crédito, educación, salud, asistencia técnica
y capacitación.
- El agotamiento de los recursos naturales de las regiones fronterizas no ha
sido incluido dentro de las prioridades por atender por parte de los
gobiernos. El capital social y económico que reside en la riqueza
medioambiental no es equiparable al conjunto de actividades económicas
de los países. Hay que mirar con atención esta problemática que
compromete a los países y a la Comunidad a presentar soluciones que no
se queden en la simple firma diplomática, sino que sean real y
eficazmente ejecutadas. Estos programas requieren planeación por parte
de un equipo interdisciplinario que permita la explotación económica del
potencial ecológico de las fronteras, lo cual requerirá un cambio de
mentalidad en el manejo administrativo que se le ha dado. Delegando
competencias a los entes territoriales de manera unificada y organizada
para que los recursos financieros que se destinen sean aprovechados
eficientemente, para ocasionar resultados efectivos de beneficio común,
para los países.
- Acción asociada de las autoridades de los países para superar los
problemas comunes.
- Aumento de la presencia estatal con más fuerza pública y mayor inversión
social.
- Adopción de los lineamientos comunitarios, normatividad nacional y
proyectos demarcados por las Comisiones de Vecindad bajo un modelo
de política de estado, política que debe ser superior a los intereses de los
mandatarios de turno en cada país.
221
TESIS 1 ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO TESIS 2 TEORÍA DE JUEGOS Y DERECHO TESIS 3 LA OBSERVANCIA DE LOS DERECHOS LABORALES
FUNDAMENTALES EN EL ÁMBITO DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
TESIS 4 Hermenéutica de la libertad
TESIS AUTOR
TESIS 2 CAMILO BERNAL GARCÍA TESIS 3 EVELYN SCHOTTLAENDER EPELBOIMTESIS 2 JUAN CAMILO NIÑO BUITRAGO TESIS 3 JUAN CARLOS HOLGUIN PALACIOS TESIS 1 MARÍA JULIANA PÉREZ HIDALGO TESIS 4 Luis Eduardo Zamorano Aragón
222
