Programa Nacional Consulta Previa Colombia

7/21/2019 Programa Nacional Consulta Previa Colombia

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Libertad y Orden


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Liberta y O rden


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Gabriel Muyuy JacanamejoyDirector, Programa Presidencial para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas de Colombia

Programa Presidencial para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas de Colombia

Cr. 10 No24-55 Piso 4 - Bogot D. C.

Tel. (57+1) 5946704Fax (57+1) 5961136www.pueblosindigenas.gov.copueblosindigenas@presidencia.gov.co

Asesora Lnea Estratgica en Consulta Previa:Claudia Teresa Cceres Domnguez

FotografasPortada y contenido: Parque Natural Nacional Paramillo, Giovanny Pulido, Archivo ParquesPgina 4: Cortesa, Direccin de Poblaciones, Ministerio de CulturaPgina 11: La Chorrera, Amazonas, cortesa Mauricio GranadosPginas 18 y 25: Parque Natural Nacional La Paya, Rodrigo Durn Bahamn, Archivo Parques

Primera edicin: Diciembre de 2012

Bogot, Colombia

Tiraje: 350 ejemplares

Diseo, diagramacin e impresin:Imprenta Nacional de Colombia

AgradecimientoParques Nacionales Naturales de ColombiaDireccin de Poblaciones, Ministerio de CulturaMauricio Granados


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Contenido1. Antecedente ........................................................................................ 5

2. Metodologa ........................................................................................ 6

3. Objetivo General ................................................................................. 8

4. Objetivos Especficos .......................................................................... 8

5. Contenidos temticos del programade formacin y capacitacin sistemtica .............................................. 8

6. Participantes ........................................................................................... 28

7. Algunas propuestas bibliogrficaspropuesta para el desarrollo del evento ............................................. 28

ParqueNaturalNacio

nalParamillo,

GiovannyPulido,

ArchivoP

arques


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Programa Nacional de Formacin y Capacitacin en CONSULTA PREVIA4

Cortesa,

DireccindePoblaciones,M

inisteriodeCultura


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1. Antecedente

El Programa Presidencial Indgena (PPI) es creado con el Decreto

4679 de 2010. Su misin es potenciar la gestin y accin institucionalde las entidades competentes en los temas referidos a los PueblosIndgenas de Colombia.

Con la asesora del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y delDepartamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE), y contandocon las orientaciones del seor Vicepresidente de la Repblica, doctorAngelino Garzn, el PPI incluy en su plan estratgico la lnea de tra-bajo en consulta previa con tres acciones concretas:

1. Organizar un programa nacional de formacin y capacitacin siste-mtica en el derecho fundamental a la consulta previa.

2. Acompaar el proceso de reglamentacin del derecho fundamen-tal a la consulta previa.

3. Acompaar procesos de consulta priorizados por el Programa Pre-sidencial Indgena.

La revisin y anlisis de las dificultades por las que el pas atraviesaen los procesos de consulta previa, ha permitido identificar la falta deconocimiento de los principios y alcances de dicho derecho por partede los diferentes actores y de la sociedad en general, lo que dificultasu garanta y ejercicio.

Durante el 2011, y primer semestre del 2012, se adelant el diseo delprograma de formacin y capacitacin sistemtica en consulta previa,el cual fue socializado ante los representantes de las organizacionesindgenas e instituciones.

Es en 2012 cuando se realizaron los respectivos ajustes al programa y supreparacin para la implementacin, la cual se llevar a cabo a travs deseminarios macrorregionales y un encuentro nacional.

Este espacio de formacin busca dar a conocer, tanto el proceso hist-rico de la adopcin del convenio 169 de la OIT, como la Constitucinde 1991 y la Declaracin de las Naciones Unidas para los Derechos delos Pueblos Indgenas.


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esto en los dems se hace un poco ms complejo, pues all debemosentender y respetar la diferencia.

Colombia en su Carta Constitucional establece la diversidad tnica y cul-tural como un valor esencial de la nacionalidad. El respeto a la diferencia,el respeto a la diversidad de conocimientos, sentidos y razones, debe serel fundamento para el cumplimiento del principio constitucional.

2.1.2 Dilogo horizontal. Todos los seres humanos nacen libres eiguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y con-ciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros(Artculo 1. Declaracin Universal de Derechos Humanos). Ha costado

y an cuesta a la humanidad, entender el concepto de igualdad, ysobre todo ponerlo en prctica, ms aun cuando existen estructurasjerarquizadas de organizacin social, poltica y mundial.

Esta categora de horizontalidad que hace parte fundamental del di-logo intercultural, asume a los participantes, a sus razones y conoci-mientos por igual. Evidentemente existen diferentes condiciones eco-nmicas, polticas, sociales que imprimen visiones a las problemticasque tratan los dilogos. Para construir la horizontalidad en el dilogo,debemos partir del hecho de que no hay una construccin nica de larealidad y que el proceso de dilogo busca generar resultados en losque todos pueden contribuir y que sern tiles para todos.

2.1.3 Resultados.Hacer este ejercicio de dilogo intercultural nosdebe llevar a promover una prctica tica de comprensin de nues-tra sociedad y Estado como una amalgama compuesta por la diver-sidad cultural.

Esperamos lograr tres resultados con la implementacin del programade formacin y capacitacin en consulta previa:

1. Acercamiento entre los diferentes participantes.2. Aportes y recomendaciones prcticas para el mejoramiento de los

procesos de consulta previa, libre e informada sobre la base defundamentos conceptuales jurdicos e histricos y una mayor com-prensin de elementos comunes presentados por los facilitadoresdurante el seminario.


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3. Aportes y recomendaciones desde la academia para una buena re-glamentacin del derecho a la consulta previa.

3. Objetivo General

Ampliar y profundizar el conocimiento sobre el contenido y alcance del de-recho a la consulta previa, libre e informada, desde un enfoque acadmico.

4. Objetivos Especfcos

Desarrollar los mdulos propuestos por el programa de formaciny capacitacin en consulta previa. Implementar la metodologa de dilogo de saberes e intercultural

para propiciar que el proceso formativo se desarrolle bajo los prin-cipios de la diversidad cultural, igualdad y equidad, en la bsquedade la expresin de posturas y propuestas sobre los diversos temasrelacionados al derecho fundamental de consulta previa.

5. Contenidos temticos del programa de formaciny capacitacin sistemticaEl programa est diseado para ser desarrollado en mdulos temticos:

Mdulo 1:Se considera importante partir del contexto histrico dela relacin Pueblos Indgenas y Estado, en el marco de los derechosfundamentales, colectivos e integrales, en donde se ubica el derechofundamental a la consulta previa.

Mdulo 2:Se presentar la normatividad y jurisprudencia que nos per-mitan comprender el marco de referencia sobre el cual se establece elderecho fundamental a la consulta previa, los principios que no debenfaltar en ningn proceso de consulta previa, como tambin instrumen-tos para la proteccin de este derecho.

Mdulo 3:Comprender los marcos econmicos en los cuales se re-laciona todo este tratamiento del derecho fundamental a la consulta


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previa es un aspecto fundamental para entender la diversidad en lamirada del concepto de desarrollo. Es esencial pensar las posturas po-lticas frente a este tema del desarrollo y especficamente frente a la

garanta del derecho a la consulta previa, con el fin de que desde elespacio acadmico surjan recomendaciones al gobierno nacional y losgobiernos locales, que permitan llevar a la prctica el artculo 7ode laConstitucin Poltica.

Mdulo 4:Existe la necesidad de adecuar la institucionalidad paragarantizar los derechos de los pueblo indgenas y de todos los gru-pos tnicos del pas. A su vez, una adecuada gestin institucionalrequiere realizar la funcin pblica bajo sus principios, eliminando

malas prcticas, con el fin de garantizar el derecho fundamental a laconsulta previa.

5.1. Descripcin de los mdulos

Mdulo 1: Contexto histrico de la relacinPueblos Indgenas y Estado

Objetivo:El objetivo de este mdulo es tener un conocimiento so-bre el proceso histrico de la relacin de los Pueblos Indgenas yel Estado; la adopcin, contenido y alcance del Convenio 169 de laOIT, con nfasis en el derecho de la autonoma y, posteriormente,a la consulta previa.

Lineamientos generales:

Relacin histrica de los Pueblos Indgenas y el Estado en el marcode los procesos de reconocimiento de los derechos fundamentales,colectivos e integrales.

La consulta, un derecho fundamental, colectivo e integral: un pilaresencial del derecho a la autonoma.

Organizacin poltica de los Pueblos Indgenas: movimiento indge-na nacional y movimientos indgenas regionales.

Historia del Estado-Nacin colombiano.


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1. Relacin histrica de los Pueblos Indgenas y el Estado en el marcode los procesos de reconocimiento de los derechos fundamenta-les, colectivos e integrales

Cada uno de los Pueblos Indgenas asentados en las diferentes re-giones del pas tiene una relacin especial con el territorio en el quehabitan. Para los Pueblos Indgenas de Colombia, su historia e iden-tidad estn ntimamente asociadas a su relacin con el territorio. Elterritorio se encuentra como un referente obligatorio en cada uno delos pueblos, no solamente por la relacin con sus lugares de origen ycostumbres, sino tambin con sus movimientos poblacionales, la his-toria de colonizacin y la formacin de la Repblica, donde la relacin

de dominio se estableci no nicamente sobre las personas, sino es-pecialmente sobre el territorio.

La relacin entre Pueblos Indgenas y el mundo no indgena ha sidodiversa. Mientras para algunos pueblos las relaciones comercialesse establecieron prontamente y se integraron activamente al sis-tema de mercado, para otros pueblos la estrategia de pervivenciafue retirarse a lugares de difcil acceso. Tambin hubo pueblos queprefirieron el enfrentamiento militar y la resistencia como estrategiade defensa del territorio.

Conocer los procesos histricos de los Pueblos Indgenas en cada unade las regiones donde se desarrollar este programa de formacin esfundamental, pues es en el reconocimiento de su historia como pueblosque las relaciones futuras entre los indgenas y el mundo no indgenapueden encontrar bases slidas de respeto y horizontalidad.

2. La consulta un derecho fundamental, colectivo e integral: pilaresencial del derecho a la autonoma

De acuerdo con el artculo 93 de la Constitucin Poltica y a la Jurispru-dencia de la Corte Constitucional, el Convenio 169 de la OrganizacinInternacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales enPases Independientes, hace parte del bloque de constitucionalidadde nuestro ordenamiento jurdico colombiano. Histricamente, di-cho instrumento internacional de derechos fundamentales, colectivose integrales, fue concebido, acordado y adoptado para garantizar la


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LaChorrera,

Amazonas,cortesaMau

ricioGranados


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proteccin y pervivencia fsica y cultural de los Pueblos Indgenas ytribales del mundo.

Durante los aos 1984 y 1989, a nivel internacional, se adelant el pro-ceso de revisin del anterior Convenio 107 de la OIT sobre poblacionesindgenas. Finalmente, el 7 de junio de 1989 la 76 Asamblea Generalde la OIT adopt el Convenio 169, mediante el cual se les reconoce,protege y garantiza los derechos al territorio, a la autonoma y a la cul-tura como pueblos. Es importante recordar que el Estado colombianofue lder en la mayor parte de las regulaciones del contenido y alcancede dicho convenio, el cual adems es el resultado de amplios dilogosy concertacin acordados con los representantes de los Pueblos Ind-

genas del mundo en las mltiples sesiones de trabajo adelantadas enGinebra (Suiza) y en los diferentes regmenes y pases. En Colombiatambin se adelantaron sendas sesiones de trabajo.

En dicho proceso fue muy importante el debate y las negociacionesde acuerdos en perspectiva de derechos entre los representantesde los Pueblos Indgenas y los gobiernos, trabajadores y empresasparte de la OIT, en torno al tema del derecho a la autonoma, queen esencia se soporta en cuatro derechos como pilares fundamenta-les: derecho a gobierno propio en sus territorios colectivos, derechoa definir las prioridades del desarrollo propio (planes integrales devida), derecho al control social aplicando sus normas y procedimien-tos indgenas propios (Jurisdiccin Especial Indgena, para el casode Colombia), y derecho a hacer parte en la toma de decisiones depoltica pblica y su implementacin como sujetos colectivos de de-recho (consulta previa).

Cada uno de los cuatro pilares de derecho a la autonoma se garantizaadecuadamente si se implementa de manera articulada y de forma inte-gral. En este contexto, el derecho a la consulta previa resulta ser un de-recho fundamental para que los Pueblos Indgenas sean actores polti-cos en los procesos de desarrollo social, poltico, econmico y cultural, yno solo, un mero mecanismo de procedimientos formales para legalizarlos proyectos administrativos, legislativos y/o de desarrollo econmico.

El Estado colombiano ratific el Convenio 169 de la OIT mediante laLey 21 del 4 de marzo de 1991, fecha en que se daba inicio al trabajo


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de la Asamblea Nacional Constituyente. Por esta razn, el movimientoindgena fundament las propuestas para la nueva constitucin, entreotros elementos, en el contenido y alcance de dicho instrumento. Esta

es la razn por la cual varios principios constitucionales tienen mucharelacin y coincidencia con los diferentes temas del Convenio.

Desde 1991 se ha avanzado significativamente en la implementacin delderecho a la consulta previa, proceso que ha implicado muchos apren-dizajes tanto para los sujetos del derecho como para la institucionali-dad. La Corte Constitucional ha sido fundamental en este proceso.

La Constitucin Poltica de 1991, la cual los indgenas de Colombia tam-

bin ayudaron a construir, participando activamente en la AsambleaNacional Constituyente, reconoci a Colombia como una nacin mul-titnica y pluricultural, lo que en la prctica implica relacionarnos entreEstado, Pueblos Indgenas y sociedad, interculturalmente: que mutua-mente nos reconozcamos y conozcamos de los otros las potencialida-des desde contextos histricos y culturales, es fundamental para que laconsulta previa no sea meros procedimientos formales, para obtener elacuerdo o consentimiento por parte de los sujetos de derecho.

3. Organizacin poltica de los Pueblos Indgenas: movimiento ind-gena nacional y movimientos indgenas regionales.

Los aspectos histricos, culturales, sociales de los Pueblos Indgenasde Colombia deben tenerse en cuenta para comprender su relacincon el Estado colombiano. Cada pueblo tiene una realidad particular,una cultura diferenciada y procesos organizativos diferentes. Sin em-bargo, el derecho a la tierra y al territorio ha sido una constante paratodos los Pueblos Indgenas de Colombia y del continente americano,en sus movimientos reivindicatorios de los derechos fundamentales,colectivos e integrales.

Los movimientos indgenas deben ser considerados como parte im-portante en la relacin de los Pueblos Indgenas con el Estado, comoparte fundamental de nuestra historia como nacin. Hoy en da losmovimientos indgenas dinamizan la garanta del derecho fundamen-tal a la consulta previa y proponen caminos interesantes para pensar eldesarrollo, para pensar la integracin regional.


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4. Teoras del Estado hasta la formacin del Estado Nacin

La formacin Estatal se origin en Europa donde se expandi como un

modelo al mundo. Su origen est asociado a las relaciones comercia-les entre los diferentes reinos y principados de la Edad Media. Existendiferentes definiciones del concepto de Estado, el concepto ms co-mn es el que tiene que ver con el sistema de dominio, pero a su vez,conceptos como organizacin social, poltica y econmica hacen partede la definicin del Estado.

La autoridad institucional es un elemento constitutivo de esta formade organizacin de la sociedad. Existen diferentes tipos de Estados,

constitucionalmente el Estado colombiano es un Estado Social de De-recho. Este tipo de Estado busca realizar la justicia social y la dignidadhumana mediante la sujecin de las autoridades pblicas a los princi-pios, derechos y deberes sociales de orden constitucional (SentenciaC-1064 de 2001).

En cada una de las regiones igualmente se desarrolla un proceso deinstitucionalizacin del Estado, implementando polticas nacionales yregionales que buscan un desarrollo de estos derechos como lo son laeducacin, la salud, el trabajo, la vivienda, entre otros.

El desarrollo de estos derechos y la implementacin de polticas gene-ran afectacin a los derechos de los Pueblos Indgenas.

Mdulo 2: Normatividad y jurisprudenciaque fundamenta el derecho a la consulta previa

Objetivo:Ampliar y profundizar en el contenido y alcance del derechofundamental a la consulta previa.

Objetivos especficos:

Proporcionar elementos normativos y jurisprudenciales que garan-ticen el derecho a la consulta.

Proporcionar instrumentos jurdicos para garantizar y proteger elderecho fundamental a la consulta previa.


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Convenio 169 de la OIT de 1989.

Constitucin Poltica de 1991. Normas, Leyes y Decreto. Declaracin de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos

Indgenas. Jurisprudencia de la Corte Constitucional. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los principios y el proceso de la consulta previa. Elementos de participacin ciudadana, y participacin en la formu-

lacin de los Estudios de Impacto Ambiental.

Instrumentos para la proteccin del derecho fundamental a la con-sulta previa.

En Colombia se han desarrollado, a partir de la Constitucin de 1991,cambios fundamentales en la comprensin de la nacionalidad y delEstado. Para comprender el papel que tienen los Pueblos Indgenasdentro del Estado y la nacin colombiana, se hace necesario com-prender y poner en prctica los principios constitucionales en la vidainstitucional. Igualmente, se han desarrollado varias normas, decretosy leyes que buscan la promocin y garanta de los derechos de losPueblos Indgenas.

Se hace necesario conocer este marco normativo general sobre legis-lacin indgena que permita una comprensin de la integralidad parala proteccin de los derechos fundamentales, colectivos e integralesde los Pueblos Indgenas.

El Convenio 169 de la OIT es una herramienta para la pervivencia delos Pueblos Indgenas del mundo, por lo que se hace necesario suconstante revisin y aplicacin por parte de las instituciones del Esta-do, teniendo en cuenta un enfoque integral.

Las dificultades que se han presentado en la garanta del derechode consulta previa de los Pueblos Indgenas han generado un im-portante pronunciamiento desde la Corte Constitucional. Estos pro-nunciamientos han permitido avanzar ampliamente en la garanta delderecho de consulta.


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Teniendo en cuenta que la consulta previa tiene el estatus dentro dela Constitucin como un principio ordenador, posee un valor contramayoritario, que obliga a generar mecanismos de inclusin. La con-

juncin de derechos que le dan fuerza a la consulta previa, lo ubica nocomo un trmite sino como un derecho fundamental.

La lnea jurisprudencial establece algunas de las condiciones para darcumplimiento al Convenio 169 de la OIT, como la subordinacin de larealizacin de polticas pblicas al dilogo intercultural.

La realizacin de los procesos de consulta previa deben contener loscriterios orientadores revisados ampliamente por la Corte Constitu-

cional, en donde los principios deben estar presentes en cada unode estos procesos, siempre propender a lograr acuerdos, tratando dealejarse de las posturas adversas.

A su vez, la jurisprudencia ha proporcionado unos primeros lineamien-tos en materia metodolgica, pues el procedimiento de realizacin deuna consulta previa debe empezar por el mismo acuerdo de cmo de-ber realizarse una consulta o un proceso preconsultivo, y debe exis-tir un acompaamiento de la Defensora del Pueblo y la ProcuraduraGeneral de la Nacin.

Elementos presentes en la jurisprudencia, son necesarios para com-prender el alcance del derecho fundamental donde se menciona lanecesidad de compartir los beneficios de manera justa y equitativa.

Entre estos alcances se encuentra a su vez la importancia de no expe-dir licencias ambientales sin realizacin de consultas previas y un nivelde mxima proteccin, cuando establece que las medidas legislati-vas, requieren de la realizacin previa de consulta. Lo que conduce apensar que en la democracia participativa y representativa la consultaprevia es un derecho expansivo.

Mdulo 3: Teoras, modelos y visiones del desarrollo

Objetivo: Hacer un anlisis de las teoras y modelos de desarrollo ysu relacin con el derecho fundamental a la consulta previa. Dando a


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conocer la necesidad de inclusin en la planificacin de las polticaseconmicas tanto gubernamentales, como empresariales, los princi-pios en materia de derechos humanos, y en especial, del derecho fun-

damental a la consulta previa.

Objetivos especficos:

Presentar en un contexto histrico las teoras, modelos y visionessobre el desarrollo.

Dar a conocer la visin de desarrollo con identidad y cultura de losPueblos Indgenas y los planes integrales de vida para que se recojanen las diferentes experiencias relacionadas con la consulta previa.

Dar a conocer las diversas posiciones frente al derecho fundamen-tal a la consulta previa desde la diversidad de intereses polticos.

Temticas generales:

Economa

Teoras, modelos y visiones del desarrollo econmico: desarrolloeconmico, teoras clsicas, desarrollo sostenible, sustentable.

Desarrollo con identidad y cultura, propuestas desde los PueblosIndgenas.

1. Historia del sistema econmico hegemnico y sus contradicciones

Uno de los temas ms importantes que interviene en el goce efectivodel derecho a la consulta previa, es sin lugar a dudas las diferentesvisiones, miradas o posturas que existen sobre el concepto de desa-rrollo. Dicho concepto est arraigado profundamente a las bases filo-sficas de las culturas, y a su vez fundamentada en la relacin espec-fica que cada cultura y pueblo ha construido con el medio ambientedonde se desarroll dicha base filosfica.

Mientras para las sociedades de origen colonial, el modelo de de-sarrollo se adopt sin ningn cuestionamiento bajo la premisa de laacumulacin de capital, y la posterior conducta del consumo, otraspropuestas de modelos econmicos que en la historia se consideraronpeligrosos, se suprimieron a travs de mltiples conflictos y guerras.


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ParqueNaturalNacionalLaPaya,

Rod

rigoDurnBahamn,

ArchivoParques


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Los modelos econmicos de los Pueblos Indgenas simplemente fue-ron considerados como costumbres.

El modelo capitalista se impondra en el mundo, donde hasta hace po-cos aos los pases Latinoamericanos hacan parte de un tercer mun-do, mientras el primer mundo estaba compuesto por los pases msricos, en especial, aquellos que haban acuado su riqueza con proce-sos de colonizacin en diferentes partes del mundo. Se implementabaen pases como Colombia, un modelo econmico para hacer parte dela economa mundial y suplir las demandas del mercado, pero sin unsoporte filosfico de proyecto histrico nacional entendido desde lamulticulturalidad y la interculturalidad.

Hoy Amrica Latina no se ve como una regin subdesarrollada. Su es-tatus ha cambiado a regin emergente. El modelo vuelve a repetirseincluso a pesar de las lecciones aprendidas en el mundo entero, dondela crisis econmica de los anteriores pases desarrollados no pudoponer en marcha las propuestas de reestructuracin del modelo econ-mico, a pesar de los esfuerzos de diferentes organismos multilaterales.La nica propuesta que sigue andando es la extraccin de recursos na-turales para continuar con el comportamiento imperante del consumo.

Tanto el Convenio 169 de la OIT de 1991, como la Declaracin de Na-ciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, estableceque los Pueblos Indgenas tienen derecho a decidir sus propias prio-ridades de desarrollo, como elemento integral de su libre determina-cin. Dicho convenio fue establecido para que existiera una relacinhorizontal con los Pueblos Indgenas y Tribales del mundo, dondeellos tambin participarn en el desarrollo econmico, poltico, socialy cultural de los pases del mundo entero.

La propuesta de desarrollo con identidad y cultura se concreta en eldesarrollo de planes integrales de vida, herramientas que han sido re-conocidas por la Ley 1450 de 2011, donde se busca generar procesospara su formulacin o fortalecimiento. El reconocimiento del derechoa las propias prioridades de desarrollo o desarrollo con identidad ycultura se ha reconocido principalmente en la Ley 152 de 1994, la leyorganiza el Plan de Desarrollo donde los procedimientos para la ela-boracin, aprobacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento debe rea-


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lizarse de acuerdo con los usos y costumbres de los pueblos, para loque debe realizarse una adecuada coordinacin en la planeacin.

2. La consulta previa como oportunidad para pensar el sistema dedesarrollo en lo nacional y local

Una de las principales dificultades que tiene la institucionalidad y la so-ciedad en general es no haber generado el cambio necesario para unarelacin con los Pueblos Indgenas en las condiciones que plantea laConstitucin Nacional. La sociedad debe dejar de ser tolerante con lasestructuras discriminatorias que an la componen y generar una mayorconciencia frente al tema de la diversidad tnica y cultural del pas.

Por su parte, la institucionalidad an no se ha trasformado para aten-der adecuadamente a la poblacin indgena del pas, por lo que serequiere de cambios urgentes donde se debe analizar a profundidadel tema del desarrollo, pues no se trata de continuar trabajando conlas teoras y metodologas forneas, sino de construir un proyecto in-cluyente que tenga en cuenta que el desarrollo no es unilineal.

En este contexto, el conflicto sobre el desarrollo se materializa enlos territorios, en su uso, en su ordenamiento para la explotacin derecursos y la construccin de infraestructura. Cotidianamente en laelaboracin de proyectos de esa naturaleza, se evidencia las enor-mes diferencias que existen en materia del uso del territorio y de laidea de proyecto histrico asociado a una geografa especfica. Lastensiones comunidad, Pueblos Indgenas, nacin, Estado, Gobiernoy sectores econmicos, toman diferentes matices frente al tipo deproyecto que se desarrolle, las dinmicas sociales, culturales asocia-das a estos espacios geogrficos especficos y tambin a las dinmi-cas del conflicto.

La consulta previa como ejercicio que materializa el derecho a decidirlas propias prioridades de desarrollo, se encuentra con las tensionesde cumplir con un Plan Nacional de Desarrollo, como con las propues-tas de desarrollo de proyectos de diferentes sectores econmicos;que en la realizacin de sus actividades en el libre mercado y en losderechos econmicos adquiridos por contratos con el Estado, gene-ran unos ritmos de accin basados en la idea del costo y el beneficio.


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Un proceso de consulta previa no lograr hacer cambios a la estructurade la economa mundial, pero el mantener el goce efectivo a este de-recho, sus principios adecuan al Estado para cumplir con los principios

constitucionales.

El concepto de relacin con el ambiente es diverso para cada puebloy sus culturas. Cada cultura otorga significados especficos al territorioy en l va tomando forma la vida social. La simbologa del territorio esbase fundamental para la identidad de un pueblo o nacin.

La accin que realizan las diferentes empresas que en relacin directacon los territorios y las polticas que los diferentes gobiernos crean

para su uso y manejo genera un desequilibrio ambiental o una afecta-cin al medio. Los conflictos ambientales toman fuerza cuando se ma-terializa la realizacin de los proyectos y este choque de intereses porel uso de los recursos y del medio genera un malestar generalizado.

A pesar de que las empresas y los gobiernos ven como un trmite engo-rroso, de tiempos y costos, la consulta previa es una herramienta efectiva ysin precedentes para llegar a acuerdos necesarios entre las partes, que nosolamente tienen que ver con la llamada licencia social, sino con la cons-truccin del mismo concepto de desarrollo intercultural; elemento quepermite fortalecer la gobernabilidad no solamente para los mandatarioslocales, sino tambin para las autoridades de las comunidades y pueblos.

Histricamente, la atencin a los Pueblos Indgenas se ha realizado enun sentido asistencialista, sin tener en cuenta a esta poblacin como unactor poltico en el desarrollo de la nacin. Este asistencialismo es conse-cuencia de un proceso de empobrecimiento que han sufrido los PueblosIndgenas, basado en las polticas de exclusin, de despojo y genocidio.

Los proyectos que se desarrollan para compensar, mitigar o restaurardaos generados por la implementacin de un proyecto, deben serpensados, elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados, articulada-mente con los procesos de fortalecimiento de la comunidad o pueblodesde su propia visin de desarrollo, desde su plan integral de vida.

Es fundamental que los pueblos y comunidades tengan la posibili-dad de recibir justa y equitativamente las ganancias que generan los


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proyectos; pues ello impedir continuar con la poltica de empobreci-miento de los Pueblos Indgenas, y centrar el ejercicio de la consultaprevia en las acciones y proyectos que le permitan a las culturas pervi-

vir y fortalecerse. La consulta previa debe alejarse de una negociacincon desigualdades extremas, donde las comunidades, pueblos y suslderes tengan las herramientas necesarias para su fortalecimiento.

Es una actividad valiosa dentro del sector privado tener direccionesque se encarguen de las relaciones con la sociedad y el ambiente,donde se incluye a su vez las acciones que se desarrollan en la respon-sabilidad social empresarial. Estas actividades con un alto contenidode compromiso con las comunidades, con la regin y el pas, deben ir

mucho ms all de la consecucin de la licencia social. El compromisode las empresas frente al tema de los derechos humanos tendr quemirarse en la aplicacin al contexto regional especfico, y no solamentecomo una gua que se adopta sin tener en cuenta las acciones de rela-cin concreta con pueblos y comunidades afectadas por un proyecto.

Las polticas econmicas a su vez deben valorar la adecuada inclusinde los principios de los Derechos Humanos, ello permite tener legi-timidad, pero a su vez acciones estructuradas y articuladas en temastan complejos como la seguridad de la poblacin cuando se desa-rrollan proyectos en zonas de conflicto. Se ha visto con claridad quelas polticas econmicas no solo las deben construir los economistas,ellas deben tener un componente importante en materia de derechoshumanos, en donde debe profundizarse en los derechos colectivos,fundamentales e integrales.

Modulo 4: Gestin y adecuacin institucionalpara la garanta del derecho a la consulta previa

Objetivos:

Proporcionar herramientas que permitan hacer una adecuada ges-tin institucional para la garanta del derecho de consulta de losPueblos Indgenas.

Dar a conocer las polticas de las entidades pblicas y privadas conrelacin a la consulta previa.


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tica de la funcin pblica en el marco de los derechos de los Pue-

blos Indgenas. Herramientas para la adecuacin institucional: planeacin y gestin.

1. tica en la funcin pblica

El Estado multitnico y pluricultural fue declarado en la ConstitucinNacional de 1991 como un gran avance para la nacin colombiana.Los Estados nunca han sido homogneos culturalmente, el recientereconocimiento de sus nacionalidades heterogneas tom un valor

positivo para la definicin y renovacin del modelo Estatal.

La sociedad ha asimilado esta realidad a diferentes ritmos. Ritmos quese relacionan con las reivindicaciones de las organizaciones y movimien-tos sociales, como tambin con las dinmicas de las estructuras en lasque se desarrolla la accin estatal y las acciones gubernamentales.

Ser un pas multitnico y pluricultural desde hace 20 aos nos ha per-mitido generar un nuevo propsito en la accin institucional, nos hallevado a desarrollar prcticas sociales ms acordes al cumplimientode la Constitucin Nacional, nos ha permitido implementar procesosque para garantizar el goce de derechos fundamentales, colectivose integrales de los grupos tnicos del pas. Sin embargo, hace faltamucho camino por recorrer en la adecuacin del Estado para que laigualdad tnica y cultural sea una realidad efectiva.

Se hace urgente una adecuacin institucional que permita sobrepasarlos problemas referentes a la estructura de discriminacin positiva ins-taurada en la institucionalidad para dar paso a una estructura incluyentey participativa con los grupos tnicos del pas, donde las polticas y dis-tribucin de los recursos reflejen la equidad e igualdad entre los diferen-tes pueblos de una nacin. Para ello, es necesario conocer la estructuradel Estado que se hace cargo de atender a los Pueblos Indgenas y cu-les son las funciones de la institucionalidad nacional y regional.

La accin del Estado, del gobierno, no solamente se encuentra en laimplementacin de polticas o en la formulacin de normas y presu-


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puestos para cerrar la brecha entre el modelo y la realidad. La accinque cada representante y cada ciudadano realice en esta materia esfundamental para que los procesos que ha desatado la Constitucin

de 1991 puedan ser un hecho.

Sin lugar a dudas la funcin pblica es una de las ms importantes enesta materia, pues el funcionario o servidor pblico debe ser conscien-te y situarse ticamente en la funcin gubernamental de garantizar losderechos y servir a la colectividad. La funcin pblica no es una tareasencilla y requiere vocacin para practicarse con integridad.

Los problemas que presenta la ley en relacin con los derechos la-

borales de los funcionarios y servidores pblicos los hacen personasvulnerables, censuradas y/o criticadas por la sociedad. La funcin p-blica no ha logrado cerrar esta brecha con mayor efectividad, no halogrado sensibilizar a la sociedad civil en relacin con las dificultadesde su funcin, y ms bien se encuentra rodeada por fuerzas de todotipo, que son materia prima de su trabajo, pero que a su vez dificul-tan su accionar.

Para poder garantizar los derechos de los ciudadanos, los servidores yfuncionarios pblicos deben tener clara su misin institucional, pero asu vez debe tener claro que su individualidad no puede ir por encimade los procesos que se encuentran liderando.

La voz de los servidores y funcionarios pblicos en los procesos deconsulta previa debe generar la diferencia en la atencin de los proce-sos que llevan, la voluntad de accin del Estado se encuentra en cadauna de las personas que trabajan en la institucionalidad, no solamentede quien a bien tiene dirigir una institucin.

En un marco de complejos problemas sociales, gubernamentales losservidores y funcionarios pblicos deben garantizar el derecho funda-mental a la consulta previa. Su labor puede resultar enorme y en algu-nos casos frustrante, pero es la de mayor responsabilidad, dependede su preparacin tcnica y de su voluntad, compromiso y capacidadde dilogo que las consultas previas logren garantizar el derecho a laparticipacin en condiciones de igualdad de los diferentes pueblos ycomunidades consultadas.


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ParqueNaturalNacionalLaPaya,

Rod

rigoDurnBahamn,

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Las personas que coordinan y representan al gobierno en procesos deconsulta previa deben capacitarse e investigar sobre las comunidadesy pueblos consultados. Deben saber con claridad la comunidad con-

sultada a qu pueblo pertenece, cules son sus formas tradicionalesde organizacin social y representatividad, cmo es su relacin conel territorio en que habitan, cules son las actividades econmicas,etc. Debe a su vez, conocer el marco normativo y legal del derechofundamental a la consulta previa y distinguir cuando la funcin tcnicarequiere el respaldo de una accin poltica, para lo cual deber hacergestiones que le permitan dar respuesta efectiva a las solicitudes deeste carcter en los procesos de consulta previa.

El objetivo del servidor o funcionario pblico que coordina las consultasprevias es que los principios del derecho a la consulta estn presentes enlos diferentes dilogos y usos de la palabra, posibilitar la implementacindel dilogo intercultural que es la base del proceso de consulta previa, ylograr conducir a los participantes a la realizacin de acuerdos que garan-ticen la pervivencia cultural y el goce efectivo de los derechos colectivos.

En estos procesos tambin se involucran funcionarios de cargos di-rectivos, quienes al igual que los anteriores deben conocer de unamanera mucho ms amplia las responsabilidades de la funcin pblicaen relacin con la garanta de los derechos fundamentales, colectivose integrales de los Pueblos Indgenas, tomar decisiones con la infor-macin completa, mediante procedimientos objetivos.

Una herramienta importante para lograr que la capacidad tcnica sea labase o fundamento de la toma de decisiones gubernamentales, es reali-zar ejercicios de planeacin y asignacin presupuestal, donde se compro-meta la entidad y se realice la gestin pertinente para el desarrollo de lafuncin. La creacin de procedimientos internos que ayuden a organizar lainformacin de la dependencia, las acciones del personal y la creacin deprocedimientos para realizar la toma de decisiones se hace fundamentalpara dar criterios claros de respuesta, tanto a los sujetos colectivos del de-recho a la consulta previa, como a los solicitantes de procesos de consulta.

La toma de decisiones para el manejo de los asuntos pblicos debe en-marcarse para cada uno de los funcionarios que representa a una deter-minada institucin del Estado en las directrices emanadas de la funcin


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misional y de los planes de desarrollo de cada institucin. La toma dedecisiones no es nica responsabilidad de la cabeza de una institucin,en la accin institucional todos deben realizar esta funcin. Algunas de-

cisiones salen del resorte meramente tcnico y prctico y requieren, porejemplo, alguna gestin de tipo presupuestal, all intervienen por tantootros funcionarios que tienen a su cargo esa tarea. Sin embargo, la institu-cionalidad debe coordinarse adecuadamente para dar respuesta efectivay oportuna a las situaciones que se presentan, por lo que las gestionesque en este sentido se puedan realizar no pueden quedar sin solucin.

Las personas que trabajan en el Estado deben ejercer la funcin cons-tante de proteccin de los derechos fundamentales; sin embargo, ello

debe ampliarse a una prctica social amplia donde se reconozca quela Constitucin Poltica es la base fundamental. Los derechos funda-mentales son norma pero deben ser prctica constante a todo nivel.En relacin con la consulta previa, al ser ella declarada como un dere-cho fundamental, goza de esta misma proteccin por parte del Estadoen su conjunto y de la sociedad en general.

A pesar de ello, la realidad nos ha mostrado que los derechos siemprese estn vulnerando y la ley se incumple desde muchos sentidos y enmuchas formas. Mltiples elementos generan violacin al derecho deconsulta de los Pueblos Indgenas, pero el ms importante es la faltade organizacin y planeacin tanto en las entidades pblicas, comoprivadas, y los malos hbitos en las relaciones institucionales.

Por ello, las acciones para resolver los conflictos son fundamentales paralograr disminuir estas brechas y lograr que en vez de polarizaciones o po-siciones antagnicas posiciones conjuntas que permitan a todos cumplircon sus funciones sin vulnerar el derecho fundamental de los pueblos aser consultados. El Estado se ve en la necesidad de implementar formasalternativas para resolver los conflictos en miras de lograr acuerdos entrelas partes que permitan avanzar en los diferentes procesos.

2. Proposiciones, propuestas y aportes

En muchas ocasiones se ha dicho que la consulta previa no debe tratar-se como un problema o un mero trmite, sino como una oportunidad.Esta no es la oportunidad en un sentido de buen negocio, ni de vender


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el aval de una comunidad por unos proyectos o recursos que no signifi-caran ni su fortalecimiento, ni aseguran sus derechos econmicos.

La consulta previa no es conseguir una licencia social y reducir loscostos teniendo un buen vecino, agradecido por aquellas inversionesque carecen de una construccin colectiva y simblicamente relevantepara la comunidad o pueblo.

La oportunidad que ofrece el dilogo intercultural en la aplicacin deeste derecho fundamental nos motiva a reflexionar y entender dife-rentes formas y experiencias de vida, de proyectos histricos, planesintegrales de vida o planes de desarrollo. La consulta previa aproxima

a quienes histricamente no se han conocido ni hablado por mltiplesrazones, le permite a la institucionalidad fortalecerse y hacer presenciaen los territorios para cumplir con su misin.

El dilogo intercultural que se aplica a travs de este ejercicio, nos debeimpulsar a todos a ser mejores en nuestros trabajos y proyectos y nos ayu-da a ser parte de la construccin de la sociedad que queremos, mediantela toma de decisiones colectivas, concertadas, transparentes y legtimas.

6. ParticipantesEl programa de formacin y capacitacin en consulta previa en su pro-psito de promover el conocimiento y prctica de este derecho funda-mental, ofrece este espacio acadmico a lderes y comunidades de losPueblos Indgenas de Colombia, empresarios y miembros del sectorprivado; como a funcionarios pblicos de todos los niveles.

7. Algunas propuestas bibliogrfcas propuestapara el desarrollo del evento

7.1. Libros y artculos

Gaitn Garca, Olga Luca. El derecho fundamental a la consulta previa.Lnea jurisprudencial de la Corte Constitucional. Ed COEHES. 2012.


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Grueso Castelblanco, Libia. Gua de aplicacin de la poltica pre-ventiva de la procuradura General de la Nacin en materia dederechos de los grupos tnicos, para la proteccin del derecho

fundamental a la consulta previa, libre e informada. Programa defortalecimiento de la capacidad de interlocucin entre el Estado,los grupos tnicos y dems comunidades asentadas en el territo-rio nacional. Primera Edicin. Bogot, abril 2011.

Organizacin Internacional del Trabajo, OIT. Aplicacin del Conve-nio Nm. 169 por tribunales nacionales e internacionales en Am-rica Latina. Una recopilacin de casos.Programa para promover elconvenio nm 169 de la OIT (PRO 169) Departamento de normasinternacionales del trabajo. 2009.

Rodrguez Garavito, Csar y Orduz, Natalia. La consulta previa:Dilemas y soluciones. Lecciones del proceso de construccin deldecreto de reparacin y restitucin de tierras para Pueblos Ind-genas en Colombia. Ed. Centro de estudios de derecho, justicia ysociedad, DeJusticia. Bogot 2012.

Rodrguez Garavito,Etnicidad.gov. Los recursos naturales, los Pue-blos Indgenas y el derecho a la consulta previa en los campossociales minados.Ed. Centro de estudios de derecho, justicia y so-ciedad Coleccin, DeJusticia. Bogot, 2012.

Rodrguez, Gloria Amparo. El papel de la consulta previa en lapervivencia de los Pueblos Indgenas y dems grupos tnicos deColombia. En: El derecho a la consulta previa en Amrica Latina.Del reconocimiento formal a la exigibilidad de los derechos de losPueblos Indgenas. ILSA. Bogot, 2009.

Yrigoyen Raquel. De la tutela a la libre determinacin del desarro-llo, la participacin, la consulta y el consentimiento. En: El derechoa la consulta previa en Amrica Latina. Del reconocimiento formala la exigibilidad de los derechos de los Pueblos Indgenas. ILSA.Bogot, 2009.

7.2. Sentencias de la Corte Constitucional

Sentencia SU-0338 de 1997. Caso Uwa. Sentencia SU-383 de 2003. Caso OPIAC. Sentencia T-880 de 2006. Caso Motilon Bari. Sentencia C-030 de 2008. Caso ley Forestal.


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Sentencia C-461 de 2008. Caso Plan Nacional de Desarrollo. Sentencia T-769 de 2009. Caso Embera. Sentencia T-547 de 2010. Caso Pueblos Indgenas de la Sierra Ne-

vada de Santa Marta. Sentencia T-129 de 2011. Caso Embera Katio.

7.3. Antecedentes normativos

Leyes

Ley 21 de 1991. Ley Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

7.4. Decretos

Decreto 1397 de 1996, Por el cual se crea la Comisin Nacional deTerritorios Indgenas y la Mesa Permanente de Concertacin con lospueblos y organizaciones indgenas y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1320 de 1998, Por el cual se reglamenta la consulta previacon las comunidades indgenas y negras para la explotacin de losrecursos naturales dentro de su territorio.

Decreto 2893 de 2011, Por el cual se modifican los objetivos, la es-tructura orgnica y funciones del Ministerio del Interior y se integrael Sector Administrativo del Interior.

Decreto 4679 de 2010, Por el cual se crean unos Programas Presi-denciales en el Departamento .

Administrativo de la Presidencia de la Repblica.

7.5. Convenios Internacionales

Convenio 107 de 1957. Convenio 169 de OIT de 1989. Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pue-

blos Indgenas.


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Programa Presidencial para el Desarrollo Integral

de los Pueblos Indgenas de Colombia

Cr. 10 No24-55 Piso 4 - Bogot D. C.

Tel. (57+1) 5946704

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