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PROPUESTA DE INSTRUMENTO DE DIAGNÓSTICO A LA
GESTIÓN PÚBLICA
Bogotá, D.C., febrero de 2017
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto Ley 1421 de
1993 y en concordancia con el artículo 8 del Acuerdo 24 de 1993.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
Tabla de contenido
Introducción ................................................................................................................................... 1
1. Marco conceptual ................................................................................................................... 2
1.1 Organización .................................................................................................................... 2
1.2 Capacidad organizacional ................................................................................................ 3
1.3 Gestión pública ................................................................................................................. 4
1.4 El enfoque de Valor Público ............................................................................................ 5
1.5 La Cadena de Valor Público (CVP) ................................................................................. 6
2. Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública ............................................................... 7
2.1 Obtención de la información. ........................................................................................... 8
2.2 Ambiente externo ........................................................................................................... 10
a. Marco institucional. ......................................................................................................... 11
b. Prioridad política. ............................................................................................................ 12
c. Mercado administrativo................................................................................................... 12
2.3 Ambiente interno ............................................................................................................ 16
a. Insumos. .......................................................................................................................... 17
Recursos financieros..................................................................................................................... 18
Recursos humanos. ........................................................................................................................ 19
Infraestructura. ............................................................................................................................... 21
b. Gestión organizacional. ................................................................................................... 23
Planeación. ......................................................................................................................................... 24
Gestión presupuestal. ................................................................................................................... 32
Gestión contractual. ...................................................................................................................... 43
Estructura organizacional. ......................................................................................................... 49 c. Productos o Resultados. .................................................................................................. 52
2.4 Caja negra ....................................................................................................................... 53
Referencias.................................................................................................................................... 54
Lista de tablas
Tabla 1. Indicador 1. ..................................................................................................................... 13
Tabla 2. Indicador 2. ..................................................................................................................... 14
Tabla 3. Indicador 3. ..................................................................................................................... 14
Tabla 4. Indicador 4. ..................................................................................................................... 15
Tabla 5. Indicador 5. ..................................................................................................................... 15
Tabla 6. Indicador 6. ..................................................................................................................... 16
Tabla 7. Indicador 7. ..................................................................................................................... 18
Tabla 8. Indicador 8. ..................................................................................................................... 18
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
Tabla 9. Indicador 9. ..................................................................................................................... 20
Tabla 10. Indicador 10. ................................................................................................................. 20
Tabla 11. Indicador 11. ................................................................................................................. 21
Tabla 12. Formulario para identificación de los Insumos organizacionales. ................................ 22
Tabla 13. Indicador 12. ................................................................................................................. 26
Tabla 14. Indicador 13. ................................................................................................................. 26
Tabla 15. Indicador 14. ................................................................................................................. 27
Tabla 16. Indicador 15. ................................................................................................................. 27
Tabla 17. Indicador 16. ................................................................................................................. 28
Tabla 18. Indicador 17. ................................................................................................................. 29
Tabla 19. Indicador 18. ................................................................................................................. 29
Tabla 20. Indicador 19. ................................................................................................................. 30
Tabla 21. Indicador 20. ................................................................................................................. 31
Tabla 22. Indicador 21. ................................................................................................................. 34
Tabla 23. Indicador 22. ................................................................................................................. 35
Tabla 24. Indicador 23. ................................................................................................................. 37
Tabla 25. Indicador 24. ................................................................................................................. 37
Tabla 26. Indicador 25. ................................................................................................................. 38
Tabla 27. Indicador 26. ................................................................................................................. 39
Tabla 28. Indicador 27. ................................................................................................................. 40
Tabla 29. Indicador 28. ................................................................................................................. 40
Tabla 30. Indicador 29. ................................................................................................................. 41
Tabla 31. Indicador 30. ................................................................................................................. 42
Tabla 32. Indicador 31. ................................................................................................................. 44
Tabla 33. Indicador 32. ................................................................................................................. 46
Tabla 34. Indicador 33. ................................................................................................................. 47
Tabla 35. Indicador 34. ................................................................................................................. 48
Tabla 36. Indicador 35. ................................................................................................................. 49
Tabla 37. Modelos organizacionales según Rodríguez................................................................. 50
Tabla 38. Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional. ........................................ 51
Tabla 39. Indicador 36. ................................................................................................................. 52
Lista de figuras
Figura 1. Estructura del IDGP. ....................................................................................................... 8
Figura 2. Clasificación de los Ingresos. ........................................................................................ 34
Figura 3. Clasificación de los Gastos. ........................................................................................... 36
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Introducción
La Veeduría Distrital es un órgano de control de naturaleza especial, cuyas funciones de carácter
asesor y preventivo la diferencian de manera profunda de otros órganos de control y vigilancia
de carácter externo y posterior, como la Contraloría y la Personería distritales. Fue concebida
para alertar a las autoridades de la ciudad sobre desviaciones y deficiencias en la gestión
administrativa que podrían propiciar escenarios contrarios a la vigencia de la moral pública
(Decreto Ley 1421, 1993, art. 118).
Bajo este mandato, la Veeduría Distrital creó un instrumento que, además facilitar y focalizar el
control sobre actividades, patrones, tendencias y comportamientos relevantes de la gestión
pública, les permita a los funcionarios responsables de la vigencia de la moral pública actuar ante
una situación administrativa que se configure como un acto de menoscabo al debido respeto por
lo público y a la primacía del interés general.
Este elemento de trabajo, denominado Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública (IDGP),
es un instrumento operativo concebido para analizar y evaluar la capacidad con la que cuentan
las organizaciones distritales para dar cumplimiento al ordenamiento jurídico y las necesidades
ciudadanas instauradas en los planes de desarrollo distrital. El resultado de su aplicación, y las
acciones implementadas por los organismos como mejora de los hechos identificados, propenden
por la efectividad, la transparencia y la reducción de riesgos administrativos.
Para comprender la utilidad y el funcionamiento del IDGP, a continuación se presenta su guía
metodológica. Este documento, se encuentra estructurado en dos partes, la primera expone los
conceptos que se tuvieron en cuenta para el diseño del IDGP, y en la segunda se establecen los
diferentes componentes, elementos y variables del IDGP.
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1. Marco conceptual
1.1 Organización
De esta palabra existe una gran variedad de definiciones como autores interesados en el tema.
Sin embargo, se recopiló un conjunto de planteamientos desarrollados por algunos de ellos con el
fin de establecer un concepto propio para el Instrumento que permita esclarecer su objeto de
estudio.
Este término tiene su origen en la palabra griega organon, que significa instrumento u
herramienta. En los inicios de la teoría organizacional este concepto era entendido como “el
orden que preside cualquier actividad, o bien la estructura de las instituciones, tanto públicas
como privadas” (Muñoz Castellanos & Nevado Peña, s.f., p. 19).
Sin embargo, con el tiempo este concepto se fue transformando y se dividió en dos corrientes.
Por un lado la teoría clásica1, en donde según Muñoz y Nevado (s.f) su estudio empieza a tomar
fuerza con el trabajo realizado por Taylor (1911), quien a través del texto Principles of Scientific
Management definió la organización como “la ciencia de las relaciones entre los diferentes
factores de la producción, especialmente entre el hombre y sus herramientas” (p. 19).
Bajo esta corriente, autores como Fayol (1916) redefinieron su significado, para entenderlo
como “una estructura para el cuerpo social con una unidad de mando, una clara definición de
responsabilidades, con procedimientos de decisión establecidos, basados en una rigurosa
selección y una gran capacidad de sus dirigentes” (Muñoz Castellanos & Nevado Peña, s.f., p.
19).
Otro de los autores reconocidos de esta corriente clásica es Weber, quien mediante su obra The
Theory of Social and Economic Organization, estableció que las organizaciones se caracterizan
“por reglas, controles y jerarquías, y son impulsadas por la burocracia” (Rivas Tovar, 2009, p.
14). Esta burocracia, según el autor, describe la estructura de la organización, en donde sus
características son: una estructura jerárquica, unos procesos de trabajo descritos en manuales,
unas reglas claras y conocidas, y unos funcionarios de carrera, seleccionados y promovidos
según el conocimiento técnico, el tiempo de servicio y el mérito acumulado (Vergara, 2010).
Respecto a la corriente moderna, autores como Bedoya et al (2008), definen la organización
como “la expresión real y concreta de las reglas de juego, manifestadas en un conjunto de recursos orientados al logro de unos objetivos específicos” (p. 150). Además, estos organismos
tienen a su vez, una identidad específica que las hace singulares y diferentes de las demás, que si
bien puede variar con el tiempo, no debe ser transformada, ya que implicaría la aparición de una
nueva organización (p. 153).
1 Donde se empiezan a constituir los primeros esfuerzos de estudio a esta noción.
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Por otro lado, Vergara (2010), no muy distante de la concepción de Bedoya et al., define las
organizaciones como “un conjunto de individuos que trabajan de manera coordinada para
obtener metas u objetivos compartidos por todos” (p.19). Sin embargo, para él esta simple
definición representa una interrelación de varios elementos como la división, la especialización y
la productividad del trabajo. Además, para su comprensión, diferenciación y estudio, deben
tenerse en cuenta cuatro elementos clave: la estructura, los seres humanos, las decisiones y el
entorno (p. 20).
Como se observa, este término ha sido estudiado por múltiples autores, pero no se cuenta con
una homogeneidad conceptual que permita su comprensión. Es por esto, que para el IDGP
cuando se hable de organización se debe entender como cualquier organismo público orientado
al logro de objetivos, que cuenta con un conjunto de recursos2 para la provisión de bienes y/o
servicios que satisfagan las necesidades de la ciudadanía.
1.2 Capacidad organizacional
Del término “capacidad”, en la literatura especializada de autores reconocidos en temas públicos
no hay referencia explícita que la defina. Sin embargo, el diccionario de la Real Academia
Española (2014) entiende por capacidad a la cualidad de capaz, que a su vez se define como el
poder de realizar una acción expresada.
Por el contrario, el concepto de capacidad organizacional presenta una vasta literatura dedicada a
su definición y caracterización, por lo que se revisaron algunos de los autores más reconocidos y
se procedió a delimitar su significado de acuerdo a los requerimientos del IDGP.
Unos de estos autores es Dávila (2012), para quien la capacidad organizacional se refiere a la
“habilidad (…) para explotar y combinar recursos mediante rutinas organizacionales para
cumplir un objetivo” (p.14). Adicionalmente, Helfat & Peteraf (2003), citado por este mismo
autor, la define como “la habilidad para ejecutar un conjunto coordinado de tareas mediante el
uso de recursos, con el propósito de alcanzar un resultado” (p.15). Esta definición se
complementa con el enfoque de Hamel & Prahalad (1994), para quienes dicha capacidad permite
combinar y asignar los recursos existentes en una forma específica, e interconectarlos de tal
forma que se superen las presiones y se construyan potenciales para enfrentar los retos futuros.
Otros de estos autores son Horton et al. (2008), para quienes este término “comprende los
recursos, los conocimientos y los procesos empleados por la organización para lograr sus metas.
(…) La suma de los recursos y de las capacidades administrativas constituye la capacidad de la
organización como tal” (p.24).
2 A saber: humanos, materiales, financieros e intangibles.
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Como lo afirma Bravo et al. (s.f.), la capacidad organizacional es la combinación de recursos
para generar habilidades esenciales que permitan conseguir una ventaja competitiva frente a otra
organización.
De acuerdo con Maritan (2001), citado por Miranda (2015), la capacidad organizacional es la
habilidad para “emplear los activos tangibles e intangibles, en realizar las tareas que mejoren el
desempeño y la productividad de otros recursos que posee la organización” (p.82). En este
mismo sentido, Sharma y Vredenburg (1988) definen este concepto como los “mecanismos de
coordinación que permiten un uso más eficiente y competitivo de los activos de la organización”.
De igual manera, algunos autores han ahondado más que en solo su definición y le atribuyen
elementos constitutivos, como por ejemplo Hailey et al. (2005), quienes afirman que algunos de
los elementos que indican la capacidad de una organización son: las destrezas, los sistemas, el
liderazgo, el desempeño del programa de la organización y las relaciones externas.
Como se observa existe una débil homogeneidad en la definición de este concepto. Así pues,
para efectos del IDGP la capacidad organizacional debe entenderse como la habilidad que tiene
una organización al transformar los insumos asignados en los bienes y/o servicios para los cuales
fue creada.
1.3 Gestión pública
El término gestión pública aparece como traducción del término public management, concepto
que se empieza a utilizar a mediados de la década de los setenta (Bozeman, 1998), en desarrollo
de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP), la cual ha tenido un desarrollo sostenido a
partir de las dos últimas décadas del siglo pasado. Este concepto, surge como respuesta a altos
niveles de déficit público y escasos resultados a los que se llega en un escenario de una excesiva
intervención Estatal.
En Colombia, el concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que
logre una administración, y se ha definido como un:
Proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación,
ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de
desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una
Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. En estos
términos, la gestión pública debe buscar de manera eficaz y eficiente resultados frente a la
reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y, en
consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sostenible (DNP & ESAP, 2007, p. 11).
La NGP, en sus diferentes variantes de línea dura o neoempresarial apunta a la “disminución de
un aparato del Estado catalogado como ineficiente, sobredimensionado y responsable de
entorpecer el crecimiento económico” (Oficina Nacional de Innovación de Gestión - Secretaría
de la Gestión Pública, 2007, p. 15); revalúa el papel intervencionista del Estado e introduce
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técnicas de la empresa privada para mejorar la eficiencia y la eficacia de las actividades públicas,
así como la calidad de los servicios que se prestan a los clientes (usuarios y consumidores de los
servicios). Propone “estrategias centradas en la descentralización de competencias, servicios
públicos gestionados por organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro, la autonomía de las
agencias ejecutoras en la toma de decisiones, la evaluación de desempeño y el uso más racional y
flexible de los instrumentos presupuestarios” (Jaime, 2009).
El enfoque neopolítico profundiza los mecanismos democráticos de responsabilidad y
transparencia de la administración pública, hace énfasis en la repolitización, la racionalización y
el control de la externalización de los servicios públicos, la participación ciudadana y la ética en
la gestión pública (Ramió Matas, 2001). La participación ciudadana se promueve en lo político
institucional y en el control de la gestión administrativa.
La visión neopública no rechaza los instrumentos de la corriente empresarial, más bien aspira a
articularlos de manera equilibrada, de acuerdo con las características del contexto específico en
el que van a ser aplicados (Jaime, 2009, p. 1).
1.4 El enfoque de Valor Público
Un aporte de la corriente neopública, que interesa examinar es la introducción a finales del siglo
pasado del concepto de creación de valor público, de origen anglosajón (Moore M. H., 1999). Se
refiere al valor creado por el Estado -a través de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones-
(Kelly & Muers, 2002) y legitimado por los mecanismos democráticos (Sousa Oliva, s.f., p. 8).
En trabajo reciente, Mark Moore (que propone el concepto en 1998) define valor público como
“aquello que nosotros, en tanto individuos, deseamos como condiciones públicas en las cuales
nos gustaría vivir, y aquello que colectivamente acordamos que nos gustaría lograr juntos,
utilizando el poder del Estado” (Moore M. H., 2006, p. 18).
Este enfoque de valor público ha sido adoptado por el Instituto Interamericano para el Desarrollo
Económico y Social (INDES), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el modelo de
Gerencia Social, como herramienta que “promueve la reducción de la desigualdad, disminución
de la pobreza, fortalecimiento del Estado Democrático, y muy importante, la participación de
ciudadanía” (Mokate & Saavedra, Gerencia Social: Un Enfoque Integral para la Gestión de
Políticas y Programas., 2006). De igual manera ha sido incorporado en el material docente y en
las publicaciones técnicas del Instituto Latinoamericano y del Caribe para la Planificación
Económica y Social (ILPES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL).
La creación de valor público involucra dos escenarios diferentes: el organizacional, dónde se
producen los bienes y servicios, y el entorno social dónde se generan los efectos de los bienes y
servicios producidos.
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Según el INDES, la generación de valor público identifica tres áreas de la gestión que interactúan
entre sí y deben trabajar de manera coordinada para producir los bienes y servicios que se
procura obtener (Hernández, Sánchez Lamprea, Vargas Rojas, & Orduz R., s.f):
Gestión política. Se ocupa de los agentes externos (entorno habilitante). Busca contar con autorización, recursos, apoyo y legitimidad para implementar la misión organizacional.
Gestión programática. Se ocupa de la propuesta de valor. Busca cumplir con la misión
organizacional y a través de la definición de un conjunto de políticas, estrategias,
programas y proyectos pertinentes y consensuados.
Gestión organizacional. Se ocupa de las condiciones internas para materializar la propuesta programática. Busca contar con una organización comprometida con la misión, con la
capacidad operativa y las destrezas necesarias para adelantar una gestión efectiva,
eficiente, ética y sostenible, como condición necesaria para crear valor público.
Para generar valor público, las organizaciones deben construir, fortalecer y mantener
capacidades en las tres áreas de la gestión:
Gestión política. Básicamente capacidades estratégicas para identificar y analizar a los agentes sociales e interlocutores públicos, sus preferencias, expectativas y sus
interrelaciones; para discutir con ellos y acordar de manera transparente las características
de los servicios a prestar; para gestionar autorización, recursos, apoyo y legitimidad; como
también para la rendición permanente de cuentas.
Gestión programática. Se trata de capacidades para tomar decisiones estratégicas,
transparentes y pertinentes sobre qué se va a producir y hacerse responsables de ellas, de
acuerdo con la misión institucional, los mandatos ciudadanos, los acuerdos con agentes
sociales e institucionales, las condiciones cambiantes del entorno, los efectos esperados y
la lógica que vincula los medios disponibles con los fines de la generación de valor
público.
Gestión organizacional. Capacidades de tipo operativo para generar compromiso comprometer a la organización con la misión, los programas y los proyectos
institucionales; para complementar las destrezas y herramientas disponibles; para diseñar
intervenciones integrales y trabajar en equipo; para generar información útil, evaluar el
desempeño e internalizar aprendizajes; para mejorar la cadena de generación de valor y
prestar servicios con oportunidad, calidad y excelencia; entre las más sustantivas.
1.5 La Cadena de Valor Público (CVP)
La CVP entiende el sector público como un conjunto de organizaciones dedicadas a generar
productos –bienes o servicios– que se entregan a la población. Estos productos constituyen la
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razón de ser de una organización ya que, a través de ellos, satisfacen necesidades sociales
contribuyendo de este modo en forma directa al logro de políticas.
En la CPV “la palabra gestión alude al uso de recursos con un fin determinado, es decir, a lo que
ocurre en aquellos ámbitos en los que los recursos se convierten en productos” (Hintze, 2005).
Ahora bien, el sistema de creación de valor público no es una cadena productiva lineal, es un
sistema complejo que agrupa múltiples procesos que se interrelacionan a través de productos.
Los productos son eslabones decisivos en la CVP y se definen como todo bien o servicio
resultante de un proceso de transformación de insumos.
De acuerdo con Sotelo Maciel (2012), se distinguen dos tipos de productos:
Los productos terminales, que son los que la institución entrega a terceros y que ya no sufren modificación alguna dentro de la organización, constituyen por tanto el último nodo
de la red de producción.
Los productos intermedios, que son bienes o servicios de uso interno de una institución,
requeridos como insumo de un siguiente proceso de la cadena que concluye con la
producción terminal. Son eslabones intermedios de la red de producción institucional.
Según Hintze (2005), la razón de ser de los productos terminales es satisfacer necesidades
individuales y colectivas en el entorno social. Sólo cuando esto se logra, se puede hablar de
resultados y de impactos. Y son los resultados e impactos los que generan valor público más no
así los productos. Los resultados aluden a las necesidades de los usuarios de producto
(beneficiarios directos) que fueron satisfechas. Los impactos hacen referencia a la transferencia
de valor público desde los usuarios directos hacia el colectivo social (beneficiarios indirectos y
mediatos), a manera de ondas expansivas.
2. Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública
En el ejercicio del aparato público, se espera que las organizaciones actúen de manera anticipada
o inmediatamente después de que se configuran situaciones administrativas que entorpecen su
funcionamiento y por ende los bienes y servicios que estas prestan. Sin embargo, en la realidad
esta tarea no es nada fácil, requiere del desarrollo de controles y alertas que le indiquen las
ineficiencias administrativas que se están presentando para que no se configuren en actos de
menoscabo al debido respeto por lo público y a la primacía del interés general.
Bajo este escenario y en su papel de apoyo a los funcionarios responsables de lograr la vigencia
de la moral pública en la gestión administrativa (Acuerdo 24, 1993, art. 2), la Veeduría Distrital
identificó que la clave de este ejercicio está en conocer el ambiente en el que las organizaciones
se desenvuelven, así como los insumos con que cuenta y su habilidad para transformarlos en
bienes y servicios.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Por tal razón, diseñó un instrumento que por un lado evalúa la capacidad con la que cuentan las
organizaciones distritales, y por el otro identifica las principales ineficiencias que entorpecen la
consecución de sus objetivos y la obtención de los bienes y servicios que presta. A ésta le
denominó Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública (IDGP).
Figura 1. Estructura del IDGP.
Fuente: Veeduría Distrital.
Sin embargo, una vez se diagnostican las situaciones no deseadas durante el periodo de
análisis3estudiado, es la organización quien puede mejorarlas o corregirlas. De aquí, que el
trabajo mancomunado de la Veeduría Distrital y las organizaciones públicas es la esencia para el
mejoramiento continuo de la gestión pública distrital.
2.1 Obtención de la información.
De acuerdo con Bernal Torres (2010), uno de los aspectos más importantes en cualquier estudio
es la obtención de la información, pues de ésta depende la confiabilidad y validez del mismo. Es
por esto, que para estandarizar el ejercicio del análisis organizacional, el IDGP tiene definido,
para cada uno de sus elementos, las variables que lo componen, la definición de cada una de ellas
y los datos o información que debe ser analizada por elemento.
Además, como premisa del IDGP la información y los datos recolectados deben ser confiables,
es decir, “deben ser pertinentes y suficientes” (Bernal Torres, 2010, p. 191), toda vez que son el
3 Lo más temprano posible en la medida que la información primaria y secundaria esté disponible.
• Recurso financiero
• Recurso humano
• Infraestructura
Insumos
• Planeación.
• Gestión presupuestal.
• Gestión contractual
• Estructura.
Gestión
• Bienes y Servicios
Productos o resultados
Ambiente Externo
Ambiente Interno
Marco institucional
Mercad
o ad
min
istrativoP
rio
rid
ad p
olít
ica
Caja Negra
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medio a través del cual se alimentan los indicadores, se diligencian los formularios y se da
respuesta a las preguntas de análisis en cada uno de sus elementos.
Como fuentes de información para el Instrumento se definieron las siguientes:
Fuentes primarias: “todas aquellas de las cuales se obtiene información directa, es decir, de donde se origina la información” (Bernal Torres, 2010, p. 192).
Para el IDGP estas fuentes son: formularios, listas de chequeo, informes, entrevistas,
aclaraciones, actos administrativos, etcétera, que sean realizados y proporcionados por las
organizaciones.
Fuentes secundarias: “todas aquellas que no son la fuente original de los hechos o las
situaciones, sino que sólo los referencian” (Bernal Torres, 2010, p. 192).
Para el IDGP estas fuentes son: informes de organismos, reportes de los sistemas de
información, documentos en páginas Web, etcétera.
Respecto a los sistemas de información, es importante mencionar que tanto la Nación como el
Distrito poseen software o aplicativos que dan cuenta de los datos e información de las
organizaciones de manera organizada, garantizando la transparencia institucional, la rendición de
cuentas y facilitando el seguimiento y control a la gestión. Para el caso del IDGP, se utilizan los
siguientes:
Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN): en este sistema reposa la información relacionada con la programación, reprogramación, actualización y
seguimiento de los Planes de Acción de las entidades Distritales. De igual manera, la
información registrada en este será considerada oficial. (Secretaría Distrital de Planeación,
2012, p. 3)
Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS): este sistema es una herramienta tecnológica para el manejo ágil y eficiente del proceso presupuestal, en la cual cada entidad registra
diariamente los movimientos de sus ingresos y gastos. Además, facilita el seguimiento a la
programación, ejecución y cierre del presupuesto del Distrito, permite hacer seguimiento
permanente a cada entidad sobre la ejecución presupuestal en funcionamiento e inversión y
permite que los organismos de control tengan acceso a información periódica.
Sistema de Información Distrital del Empleo y la Administración Pública (SIDEAP): este
sistema es un instrumento integral que permite la formulación de políticas para garantizar
la planificación, el desarrollo y la Gestión del Talento Humano en las entidades de la
Administración Distrital (Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, 2016).
Contiene, entre otras, información relacionada con el número de empleos públicos,
trabajadores oficiales y contratistas de prestación de servicios, así como las novedades de
su ingreso y retiro.
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Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP): de acuerdo con la Ley 1150 de
2007, este es el único sistema válido de publicación de los procesos contractuales de toda
la Nación. En él reposa información que va desde la planeación del contrato hasta su liquidación, permitiendo a las organizaciones estatales y al sector privado tener una
comunicación abierta y reglada sobre los procesos de contratación (Colombia Compra
Eficiente, 2016).
A continuación, se presentan los diferentes elementos que componen el IDGP, así como la forma
en la que evalúa cada uno.
2.2 Ambiente externo
Una organización es un sistema abierto y en su operación está en constante interacción con el
entorno que la rodea. Dicho entorno, denominado ambiente externo por la teoría de la
organización, genera impactos en su desempeño así como en la forma en que define su identidad
y los objetivos que quiere alcanzar.
Las fuerzas, que ejerce el ambiente externo sobre una organización, pueden ser facilitadoras o
inhibidoras, lo que implica que la organización debe ajustar permanentemente su estrategia. Del
mismo modo, estas fuerzas demarcan los límites en los que ésta se desenvuelve y la manera en
que interactúa con otros actores que tienen relación con su campo de acción.
De acuerdo con Lusthaus, Anderson, & Murphy (1995) “el ambiente externo está conformado
por los entornos administrativo/legal, tecnológico, político, económico, socio-cultural, y los
grupos de interés” (p.15). En este orden de ideas, se puede decir que dependiendo de la
naturaleza de la organización, la influencia de ciertos contextos será más determinante para
moldearla y así mismo, la respuesta de la organización se enfocará hacia ciertos contextos más
que en otros. A continuación se presentan los entornos expuestos por este autor.
Entorno Administrativo y Legal: configura el marco en el que opera la organización y está
dado por la combinación de políticas gubernamentales, el marco normativo (leyes,
reglamentos, decretos, etc.) y regulatorio. Aunque este entorno puede parecer rígido, en
realidad está en constante cambio, lo que representa un proceso permanente de adaptación
para la organización.
El rango de acción de ciertas organizaciones (su carácter nacional o local) también puede
ser definido por este entorno, restringiendo o aumentando sus competencias, sus recursos
de operación y su estructura.
Entorno Tecnológico: el impacto de la tecnología sobre una organización varía enormemente dependiendo de los objetivos que persiga. Toda vez, que las organizaciones
modernas son cada vez más dependientes del avance tecnológico, así como del acceso y
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uso de la información. Este entorno afecta en mayor o menor medida el desempeño de las
organizaciones dependiendo de su naturaleza.
Entorno Político: a menudo las organizaciones se ven afectadas por el juego político y por los cambios en la estrategia gubernamental que confluyen en determinado momento. De
acuerdo con Lusthaus et al. (1995), los factores del entorno político que deben ser tenidos
en cuenta para comprender su grado de influencia sobre la organización son: “a) En qué
medida el gobierno aporta recursos a la organización; b) Qué tan estable es el sistema
político o si enfrenta un cambio significativo y; c) Si el contexto político necesariamente
involucra al contexto legal” (p.16).
Entorno Económico: este entorno impone uno de los retos más importantes para una
organización, debido al nivel de incertidumbre que incorporan las variables
macroeconómicas y a la incidencia en su operación en el mediano y largo plazo. Factores
tales como los ciclos económicos, la política fiscal o la inflación, tienen una profunda
incidencia en la toma de decisiones de una organización, de ahí que sea de vital
importancia que ésta internalice su comportamiento.
Entorno Socio-cultural: este entorno comprende los rasgos propios de la sociedad en que se desenvuelve una organización e incluye todas aquellas prácticas (normas, creencias,
costumbres, valores) informales que permean la interacción entre los diferentes actores
sociales.
Entorno de Grupos de Interés: según la noción de Lusthaus et al. (1995), este entorno consiste en “aquellas personas y organizaciones externas (…) que están directamente
involucradas con su desempeño. Ejemplos de grupos de interés son los proveedores,
clientes, patrocinadores, donantes, grupos objetivo y otras organizaciones que hacen un
trabajo similar o complementario” (p.17).
De acuerdo con estas nociones y dada la particularidad de este instrumento, se entenderá por
Ambiente Externo el conjunto de factores que rodean a una organización, le dan forma e influyen
en su desempeño. Bajo esta óptica, las variables a considerar para su análisis serán: el marco
institucional, la prioridad política y el mercado administrativo, las cuales en su conjunto
permiten determinar la identidad de las organizaciones distritales, respondiendo a los rasgos
característicos que le instaura este ente territorial.
Ahora bien, el Ambiente Externo está permeado por condiciones ambiguas que no se pueden
medir de manera cuantitativa, pero si se pueden analizar los escenarios en los que éste se
desarrolla así como las diferentes variables que lo componen.
a. Marco institucional.
Es el primer elemento propuesto por la IDGP para analizar el ambiente externo de los diferentes
organismos y entidades distritales. Este, hace referencia a las reglas de juego bajo las cuales tiene
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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lugar la interacción humana. De acuerdo con North (1993), esta noción consiste en “normas
escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y
complementan a las reglas formales” (p.14).
Para el caso de la Administración Distrital, el Marco Institucional señala cuales son los roles,
responsabilidades y compromisos adquiridos por las diferentes organizaciones encargadas de
proveer bienes y servicios. La información a tener en cuenta para este elemento, según la
organización objeto de análisis, es la siguiente:
Leyes en donde se consagre la creación de la organización.
Acuerdos en donde se consagre el marco regulatorio y funcional de la organización.
Decretos que le asignen funciones o responsabilidades adicionales a las consagradas anteriormente.
Plan Estratégico de la organización por periodo.
b. Prioridad política.
Según el Diccionario Collins (2016), la prioridad política es “el plan o la idea más importante
que es usada por una organización o gobierno como base para la toma de decisiones”. Sin
embargo, en las organizaciones públicas existe una dualidad o interrelación entre política y
administración que aumenta la complejidad al momento de la toma de decisiones. En este
sentido, Chevallier (1996) citado por Barrera et al (2008), establece que las organizaciones
“están atravesadas por un conjunto de subgrupos con intereses propios, entre los cuáles se dan
transacciones políticas explícitas e implícitas que determinan su rumbo en medio de proyectos
divergentes y potencialmente contradictorios” (p.160).
La Prioridad Política, vista desde el ámbito distrital, surge de visiones y acuerdos entre las
diferentes fuerzas políticas, que luego de un trámite, serán incorporadas bien sea en los planes de
desarrollo o en los proyectos internos de las organizaciones. Esta prioridad o “voluntad política”,
se ve reflejada en el movimiento de recursos financieros dentro de la planeación pública.
Este elemento del IDGP se evalúa según la participación que tiene la organización y el sector al
que pertenece, en el cumplimiento de las metas establecidas en los planes de desarrollo
analizados. Esta información debe ser congruente con las prioridades planteadas por la
Administración Distrital y con los recursos asignados en el Mercado Administrativo.
c. Mercado administrativo.
De acuerdo con Ramió (1999), las organizaciones públicas no compiten entre sí para obtener del
mercado los recursos necesarios para su gestión, ya que el Estado es el encargado de proveerlos
de manera incrementalista dependiendo de las actividades que se le asignen. No obstante, “si las
administraciones públicas no compiten en un mercado económico sí lo hacen en un mercado
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
13
político y administrativo. (...) A nivel intra-administrativo las diferentes unidades compiten para
conseguir de las instancias político-administrativas centrales el mayor volumen de recursos”
(p.25).
Esta noción implica, que las organizaciones requieren gestionar a nivel político la obtención de
recursos para financiar los programas que se proponga desarrollar en un periodo de tiempo. En
últimas, si esta gestión surte el efecto deseado, dichos programas quedarán formulados dentro del
plan de desarrollo que se encuentre vigente, con recursos de inversión o funcionamiento
dependiendo del caso.
Sin embargo, tal como lo plantea Barrera (2008), hay que resaltar que el entorno organizacional
es un escenario de “relaciones de poder entre organizaciones en los que algunos actores tienen
ventaja sobre otros por su tamaño o antigüedad, (…) donde estos, tratan de imponer las políticas,
estrategias y estructuras a seguir en dicho escenario” (p.157).
Para determinar el Mercado Administrativo en el que se desenvuelve la organización objeto de
estudio, el IDGP ha diseñado los siguientes indicadores:
Tabla 1. Indicador 1. Ficha Técnica. Distribución del Gasto total del sector con respecto al presupuesto general del
Distrito.
Nombre del indicador Distribución del Gasto Total del Sector con respecto al
presupuesto general del Distrito.
Sigla DGTS
Objetivo Observar la distribución de gasto total del sector con
respecto al presupuesto del Distrito.
Método de medición
División entre Valor del gasto total disponible del sector
y el valor del gasto total disponible del presupuesto
general del Distrito.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables GTS: Gasto Total del sector.
GTD: Gasto Total del Distrito.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las
apropiaciones disponibles.
Fuente: Veeduría Distrital.
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14
Tabla 2. Indicador 2. Ficha Técnica. Distribución del gasto de funcionamiento del sector con respecto al presupuesto
de funcionamiento del Distrito.
Nombre del indicador Distribución del Gasto de funcionamiento del sector con
respecto al presupuesto de funcionamiento del Distrito.
Sigla DGFS
Objetivo
Observar la distribución del gasto de funcionamiento del
sector con respecto al presupuesto de funcionamiento del
Distrito.
Método de medición
División entre el valor del presupuesto de
funcionamiento disponible del sector y el valor total
presupuesto de funcionamiento del distrito.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables GFS: Gasto de funcionamiento del sector.
GFD: Gasto de funcionamiento del Distrito.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las
apropiaciones disponibles.
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 3. Indicador 3. Ficha Técnica. Distribución del gasto de inversión del sector con respecto al presupuesto de
inversión del Distrito.
Nombre del indicador Distribución del Gasto de Inversión del sector con
respecto al presupuesto de Inversión del Distrito.
Sigla DGIS
Objetivo Observar la distribución del gasto de Inversión del sector
con respecto al presupuesto de Inversión del Distrito.
Método de medición
División entre el valor del presupuesto disponible de
inversión del sector y el presupuesto de inversión del
Distrito.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables GIS: Gasto de inversión del sector.
GID: Gasto de inversión del Distrito.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
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Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las
apropiaciones disponibles.
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 4. Indicador 4. Ficha Técnica. Magnitud del gasto total de la organización respecto al presupuesto total del
sector.
Nombre del indicador Magnitud del Gasto Total de la organización con
respecto al presupuesto total del sector.
Sigla MGTO
Objetivo Determinar el porcentaje de gasto total de la entidad con
respecto al presupuesto total del sector.
Método de medición División entre valor del gasto total de la organización y
el de gasto total del sector.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables GTO: Gasto Total de la Organización.
GTS: Gasto Total del sector.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las
apropiaciones disponibles.
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 5. Indicador 5. Ficha Técnica. Magnitud del gasto de funcionamiento de la organización con respecto al
presupuesto de funcionamiento del sector.
Nombre del indicador
Magnitud del Gasto de funcionamiento de la
organización con respecto al presupuesto de
funcionamiento del sector.
Sigla MGFO
Objetivo
Determinar el porcentaje de gasto de funcionamiento de
la organización con respecto al presupuesto de gastos de
funcionamiento del sector.
Método de medición
División entre el valor de gastos de funcionamiento de
la organización y el presupuesto de gastos de
funcionamiento del sector.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables GFO: Gasto de funcionamiento de la organización.
GFS: Gasto de funcionamiento del sector.
Limitaciones del indicador N/A
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Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las
apropiaciones disponibles.
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 6. Indicador 6. Ficha Técnica. Magnitud del gasto de inversión de la organización con respecto al presupuesto
de inversión del sector.
Nombre del indicador Magnitud del gasto de inversión de la organización con
respecto al presupuesto de inversión del sector.
Sigla MGIO
Objetivo
Determinar el porcentaje de gasto de inversión de la
organización con respecto al presupuesto de gastos de
inversión del sector.
Método de medición
División entre valor del gasto de inversión de la
organización y el presupuesto de gastos de inversión del
sector.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables GIO: Gasto de inversión de la organización.
GIS: Gasto de inversión del sector.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para el cálculo de este indicador se toma las
apropiaciones disponibles.
Fuente: Veeduría Distrital.
2.3 Ambiente interno
El concepto de ambiente interno hace referencia a todo el conjunto de variables internas
(recursos humanos, financieros, infraestructura, misión, historia, etc.), sobre las cuales se puede
tener cierto grado de maniobra y las cuales influyen en el desempeño de una organización.
De acuerdo a Horton et al. (2008), el ambiente interno está relacionado con los “factores que
están dentro de la organización y constituyen lo que puede llamarse la personalidad de la
organización; estos factores influyen en la cohesión de la organización y en la energía que ésta
despliega para lograr sus objetivos” (p.55).
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
17
Por otro lado, el Banco Interamericano de Desarrollo (2002), define el ambiente interno o la
motivación organizacional como “las condiciones que apoyan u obstaculizan el desempeño de
las organizaciones” (p.91). Esta motivación, se materializa en la mayoría de las organizaciones a
través de cuatro elementos, a saber: historia, misión, cultura e incentivos.
De igual manera, Kast, F.E. y Rosenzweig, JE. (1987), citados por Sainz (1993), consideran que
las variables que componen el ambiente interno son: metas y valores, tecnología, estructura,
relaciones humanas y procesos de administración. No obstante, para Menguzzato, M. y Remau,
J.J. (1991), citado por este mismo autor, las variables de este ambiente son: la estructura
organizativa, la dirección, la cultura y liderazgo.
Una vez se identificó parte del estado del arte de este concepto y teniendo en cuenta los enfoques
de la teoría organizacional, para efectos de este IDGP se entenderá por Ambiente Interno aquel
conjunto de variables que determinan la identidad de la organización y la energía que esta
despliega para lograr sus objetivos, convirtiendo sus recursos en bienes y/o servicios. A su vez,
este ambiente está compuesto por tres grandes fases: Insumos, Gestión Organizacional y
Productos o Recursos.
a. Insumos.
En términos económicos, los Insumos hacen referencia al conjunto de factores que una empresa
adquiere y que a través de un proceso de transformación interna genera un determinado
producto. Esta definición, está basada en la teoría económica de la producción, la cual permite
analizar las diferentes formas en que se pueden combinar los insumos para producir bienes y
servicios.
Según el DNP (2013), los Insumos también son considerados como “los factores productivos,
recursos financieros, humanos y materiales con los que se cuenta para llevar a cabo el proceso
productivo” (p.9).
A su vez, para BID (2002) los insumos son los “recursos que se necesitan para lograr los
resultados enunciados mediante la producción de los bienes o servicios previstos por medio de
actividades relevantes (por ejemplo, recursos humanos, materiales, servicios)” (p.201).
Con base en lo anteriormente expuesto, para el IDGP los Insumos son el conjunto de recursos
con que cuenta la organización para generar los bienes y servicios dirigidos a la satisfacción de
necesidades de la sociedad. Estos insumos están conformados por el recurso humano, el recurso
financiero y la infraestructura organizacional4. A continuación se detalla cada uno de estos
conceptos y su forma de medición.
4 En economía el término recurso hace referencia a aquellos factores que combinados son capaces de generar valor en la
producción de bienes y servicios.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
18
Recursos financieros.
Son todos los recursos monetarios con que cuenta la organización para el desarrollo y
cumplimiento de sus objetivos. Según Vigil et al. (2008), la existencia de estos recursos
económico- financieros son la “capacidad de fuego” con la que cuentan las organizaciones para
materializar las acciones que le son requeridas (p.181).
Bajo este precepto, el IDGP identifica los recursos con que cuenta la organización para llevar su
gestión durante los periodos analizados. Estos datos se identificarán con los siguientes
indicadores:
Tabla 7. Indicador 7. Ficha Técnica. Participación de los componentes del ingreso.
Nombre del indicador Participación de cada uno de los componentes del ingreso
respecto a los ingresos totales.
Sigla PCI
Objetivo Observar la participación de cada uno de los componentes del
ingreso.
Método de medición
División del Ingreso total por cada uno de los componentes del
ingreso, es decir, entre los Ingresos corrientes, las
Transferencias, y los Recursos de Capital.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula
Variables
ICE: Ingresos Corrientes.
RCE: Recursos de Capital.
TE: Transferencias de la Entidad.
ITE: Ingresos Totales.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual o mensual, según se requiera.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 8. Indicador 8. Ficha Técnica. Participación de los componentes del gasto.
Nombre del indicador Participación de los componentes del gasto con respecto gasto
total.
Sigla PCG
Objetivo Observar la participación de cada uno de los componentes del
gasto.
Método de medición
División del gasto total por cada uno de los componentes del
gasto es decir, entre los gastos de funcionamiento, gastos de
inversión, gastos de operación, obligaciones por pagar etc.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula
Variables
GT: Gastos Totales.
GF: Gastos de Funcionamiento.
GI: Gastos de Inversión.
GO: Gastos de Operación.
OP: Obligaciones por Pagar.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual o mensual, según se requiera.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Recursos humanos.
De acuerdo con Pérez (2014, p.4), las personas se consideran recursos para las organizaciones
desde que se convirtieron en elementos de trabajo que usan y transforman otros recursos para
crear bienes y servicios. Dentro de una entidad pueden existir varios tipos de recursos, pero los
humanos son los más complejos e importantes porque todos los demás exigen obligatoriamente
la presencia de éste para su procesamiento.
Es así, que para varios autores éste es considerado como uno de los factores primordiales en el
desempeño de las organizaciones y se les reconoce como verdaderos factores de competitividad,
ya que aportan su capacidad productiva y se convierten en portadores y generadores de
conocimientos (Pérez, 2014).
Para este instrumento, se entenderán estos recursos como el conjunto de personas que están o
ingresan al servicio de una organización y tienen bajo su responsabilidad el desarrollo de tareas,
actividades y en general el logro de los objetivos establecidos por la organización. Bajo este
criterio, se considerarán las personas vinculadas en empleos de carrera, empleos de libre
nombramiento y remoción, empleos de período fijo, empleos temporales y contratos de
prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.
En este componente se identifica, la composición de recurso humano de la organización, la
estabilidad del personal directivo por periodo de la Administración y la profesionalización de la
planta, para lo cual se diseñaron los siguientes indicadores:
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
20
Tabla 9. Indicador 9. Ficha Técnica. Disponibilidad del recurso humano.
Nombre del indicador Composición del recurso humano.
Sigla CRH
Objetivo
Determinar el porcentaje de participación de los servidores
públicos dentro la entidad, discriminado por personal de planta
y contratistas.
Método de medición División del recurso humano de acuerdo a su vinculación
(planta – contratistas).
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
,
Variables
TRH= Total Recurso Humano.
P= Personas de Planta.
C= Personas vinculadas mediante contratos de prestación de
servicios profesionales y de apoyo de gestión.
I= Año de análisis.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos
Sistema de Información Distrital del Empleo y la
Administración Pública (SIDEAP) e información remitida por
las organizaciones.
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual o Mensual.
Fecha de información disponible Desde el 2011.
Responsable Líder de estructura.
Observaciones El número de contratistas debe ser por año y se miden son las
personas vinculadas más no el número de contratos que tuvo.
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 10. Indicador 10. Ficha Técnica. Profesionalización de la planta.
Nombre del indicador Profesionalización de la planta.
Sigla PFP
Objetivo
Determinar la proporción de funcionarios de la organización
en cargos profesionales (Directivos, Asesores y Profesionales)
y que tienen formación profesional.
Método de medición
Dividir el total de los funcionarios que pertenecen al nivel
directivo, asesor y profesional sobre el total de los cargos de
planta.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
PFP= Profesionalización de la planta.
FNDAP= Funcionarios en el nivel directivo, asesor y
profesional.
CP= Cargos de planta.
Limitaciones del indicador No mide los cargos que no son profesionales.
Fuente de los datos Sistema de Información Distrital del Empleo y la
Administración Pública (SIDEAP).
Desagregación geográfica Distrital.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Periodicidad de los datos Anual o Mensual.
Fecha de información disponible Desde el 2011.
Responsable Líder de estructura.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 11. Indicador 11. Ficha Técnica. Estabilidad de los cargos directivos.
Nombre del indicador Estabilidad del personal directivo por periodo de la
Administración.
Sigla EPD
Objetivo
Determinar la permanencia del director de la organización, así
como de su personal directivo o de libre nombramiento y
remoción, a la fecha de análisis.
Método de medición División del número de directivos por Administración a la
fecha de análisis sobre el número de cargos del nivel directivo.
Unidad de medida Numérica.
Fórmula
Variables
EPD= Estabilidad del personal directivo.
Df= Directivos por administración a la fecha de análisis.
CPND= Cargos de planta del nivel directivo.
Limitaciones del indicador No mide la estabilidad de los directivos por área de la
organización.
Fuente de los datos
Sistema de Información Distrital del Empleo y la
Administración Pública (SIDEAP) y la proporcionada por la
organización.
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Desde el 2011.
Responsable Líder de estructura.
Observaciones Se debe determinar las áreas en las cuales se presentaron los
cambios de directivos.
Fuente: Veeduría Distrital.
Infraestructura.
El diccionario de la Real Academia Española (2014), define el término infraestructura como el
conjunto de elementos, dotaciones, o servicios necesarios para el buen funcionamiento de una
organización. En este mismo sentido el BID (2002), identificó que este concepto está relacionado
con las condiciones básicas que le permiten a una organización continuar el curso de su trabajo.
Dado lo anterior, para el IDGP se entenderá como infraestructura de una organización cualquier
espacio razonable de un edificio que se encuentre equipado con luz, agua, electricidad, así como
puestos de trabajo5. Este elemento está compuesto a su vez por dos variables clave para su
5 Espacio en el que una persona realiza sus funciones o actividades para las cuales se la contrata. Este espacio debe estar
compuesto, como mínimo, de un computador (de mesa o portátil), una silla y un escritorio o superficie plana de apoyo.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
22
evaluación. Por un lado la instalación o entorno físico de la organización, y por el otro la
tecnología o conjunto de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) con que cuenta la
organización.
Respecto a esta última variable, el BID (2002), la ha definido como “todo el equipo, la
maquinaria y los sistemas (incluidos la biblioteca y los equipos y programas de los sistemas
informáticos), que son esenciales para que la organización funcione en forma adecuada” (p.77).
Estos pueden ser tangibles como una computadora, una impresora o intangibles como un sistema
o una aplicación virtual.
Para recopilar los datos respeto a este componente, se remitirá a las organizaciones objeto de
análisis el siguiente formulario dividido en dos partes (entorno físico y tecnología):
Tabla 12. Formulario para identificación de los Insumos organizacionales. A. Entorno físico.
A.1 Sede administrativa de la organización.
Propia
Arriendo
Comodato
Otra, ¿Cuál? ________________________
A.2 Metros cuadrados de la sede
A.3 Metros cuadrados de la sede por persona
B. Tecnología.
B.1 ¿De qué equipamiento informático dispone en su organización? (Marque todas las respuestas aplicables)
Computador de escritorio
Portátil
Servidor informático
Equipo multifuncional (fax/impresora/scanner)
B.2 ¿Cuánto equipamiento informático dispone en su organización?
Computador de escritorio
Portátil
Servidor informático
Equipo multifuncional (fax/impresora/scanner)
B3. Relacione la cantidad de equipos tecnológicos y el recurso humano Cantidad total de computadores
(Equipos portátiles y de escritorio)
Cargos de planta en promedio
Relacione los equipos sobre la planta promedio Total de recursos humanos promedio
Relacione la cantidad de computadores sobre el
total de recursos humanos promedio B.4 ¿De qué servicios e infraestructura de comunicaciones dispone en su organización? (Marque todas las
respuestas aplicables)
Telefonía fija
PBX
Fax
Telefonía móvil empresarial sin acceso a Internet
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Telefonía móvil empresarial con acceso a Internet
Red de área local con cables
Red inalámbrica WiFi
B.5. ¿Qué tipo de aplicaciones informáticas tienen instaladas en sus computadores? (Marque todas las respuestas
aplicables)
Ofimática (procesador de texto, hoja de cálculo, etc.)
Contabilidad
Facturación
Gestión con entidades financieras
Gestión de Recursos Humanos
Gestión de compras
Certificado digital / firma electrónica
Gestión de Calidad
Estadístico
De georreferenciación
Facturación electrónica
B.6. ¿Qué tipo de licenciamiento tienen aplicaciones informáticas que tienen instaladas en sus computadores? (Marque todas las respuestas aplicables)
Paga Libre Otra, ¿Cuál?
Ofimática (procesador de texto, hoja de cálculo, etc.)
Contabilidad
Facturación
Gestión con entidades financieras
Gestión de Recursos Humanos
Gestión de compras
Certificado digital / firma electrónica
Gestión de Calidad
Estadístico
De georreferenciación
Facturación electrónica
Fuente: Veeduría Distrital.
b. Gestión organizacional.
Este aparte del IDGP, se considera como el módulo central o crítico para el análisis
organizacional. En él se pueden identificar las habilidades con que cuentan las organizaciones
para transforman los Insumos disponibles, en Productos o Resultados deseados. En tal razón,
para su evaluación se deben medir cuatro elementos clave, los cuales no pueden ser confundidos
con los procesos internos de las organizaciones o con las oficinas en las cuales se ejercen
funciones relacionadas.
Estos elementos, articulan los diferentes niveles de gobierno y a las más de ochenta
organizaciones que conforman la compleja estructura administrativa de la ciudad. Además,
proporcionan coherencia a la organización y soporte a los bienes o servicios producidos.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Planeación.
La planeación de una organización es un proceso administrativo que integra, cohesiona y da
coherencia a la gestión pública en general y a la distrital en particular. Precede, encauza y
retroalimenta la acción pública, generando decisiones que determinan la pertinencia, calidad y
oportunidad de los resultados de dicha acción. Es “el arte que establece procedimientos para la
optimización de relaciones entre medios y objetivos y proporciona normas y pautas para la toma
de decisiones coherentes, compatibles e integradas, que conducen una acción sistemáticamente
organizada y coordinadamente ejecutada” (Ezequiel, 1985, p. 16).
Su objetivo general es el de formular el estado futuro deseado para una organización y, con base
en ello, definir las acciones a seguir y los recursos a utilizar para alcanzar los objetivos
propuestos. De acuerdo con Koontz (2002), ésta permite:
Mediante acciones organizadas, coordinadas y controladas facilitar o modificar una realidad:
(…), proveer un enfoque racional para lograr objetivos preseleccionados (...), salvar la brecha
que nos separa del sitio al que queremos ir. (…) es un proceso que requiere un esfuerzo
intelectual, requiere determinar conscientemente los cursos de acción a seguir y basar las
decisiones en propósitos, conocimientos y estimaciones bien definidos (p.14).
La planeación, es uno de los elementos de la gestión pública que permea todas las organizaciones
que conforman el aparato administrativo del Distrito Capital. Define hacia dónde va la ciudad y
direcciona las actuaciones de cada elemento del aparato público, al igual que distribuye
racionalmente los recursos disponibles para cumplir los propósitos en el corto, mediano y largo
plazo.
La planeación es un proceso administrativo esencial para cualquier organización, ya que orienta
su accionar para la consecución de objetivos. En ella, se determina el estado futuro de la
organización y a partir de allí, se formulan las diferentes estrategias a seguir para conseguirlo.
Estas estrategias, combinan los diversos insumos organizacionales para ser usados de manera
eficiente, con un objetivo común y en un periodo de tiempo determinado.
En una organización, el término planear implica “crear el futuro desde el presente con una visión
prospectiva, es decir como una prolongación de éste y comprende por lo tanto el establecimiento
anticipado de objetivos, políticas, estrategias, reglas, procedimientos, programas, presupuestos,
pronósticos, etcétera” (Cuellar Mejía, 2009, p. 108).
En el Distrito existen dos grandes instrumentos de planeación, a saber:
a) Los planes de desarrollo distritales:
La Constitución Política de Colombia (1991) estableció que las entidades territoriales
“elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno nacional, planes de
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
25
desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de
las funciones que les hayan sido asignadas” (art. 339).
Los planes de desarrollo tienen, por lo general, un objetivo central y una estructura, que a su vez
está compuesta por pilares, ejes, programas, proyectos, metas de resultado y metas de producto.
En este sentido, el IDGP se enfocará en el análisis de estas últimas, teniendo en cuenta que
“corresponden a la cuantificación de los objetivos a alcanzar con los recursos disponibles, en un
tiempo determinado (…) sobre las cuales se debe focalizar los esfuerzos y recursos de la
Administración” (Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital, 2011, p. 8). Este
seguimiento, permitirá medir el desempeño de cada organización y evaluar su aporte al logro de
los proyectos definidos en el plan de desarrollo analizado.
La información para evaluar el aporte de las organizaciones al plan de desarrollo analizado se
obtendrá del Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN), administrado por la
Secretaría Distrital de Planeación (SDP), en el cual las organizaciones reportan periódicamente
los recursos comprometidos y el avance físico de las metas e indicadores propuestos, en el marco
de productos y/o servicios prestados. De este sistema se usarán los siguientes reportes:
Plan de acción componente gestión e inversión por sector: contiene la información de ejecución de recursos de inversión directa por meta de resultado del plan de Desarrollo
Distrital y entidad. Igualmente, contiene por entidad el nivel de avance de las metas que
quedaron incluidas en el Plan de Desarrollo Distrital (metas de resultado y producto) en
magnitud física, avance de cada vigencia como programación de las siguientes.
Plan de acción componente gestión e inversión por sector (metas proyectos de inversión –
Planes de acción entidades): contiene las metas de los planes de acción de todas las
entidades organizadas por sector administrativo.
Una vez se cuenta con esta información, es necesario identificar el tipo de metas que hacen parte
del mismo. Para esto, se ha tomado el concepto dado por la Secretaría de Planeación Distrital
mediante el Manual de usuario para la administración y operación del Banco Distrital de
Programas y Proyectos Versión 2.0 (2016), a saber:
Metas del proyecto: consisten en el conjunto de resultados concretos, medibles, realizables y verificables que se esperan obtener en un tiempo señalado. Las metas deben establecerse
en términos de resultado o productos, en este sentido, la gestión institucional que se
adelante es el medio para llegar a la meta, no es la meta en sí, debido a que no es un bien o
servicio.
Metas de resultado: son aquellas que buscan mejorar parcial o totalmente el problema crítico identificado en el diagnóstico y están relacionadas con la situación deseada. Estas
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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metas regularmente están definidas en las políticas públicas o programas adoptados por la
Administración Distrital.
Metas de producto: son aquellas representadas en la entrega de bienes y servicios finales o intermedios, que se definen a partir de los objetivos específicos. Por lo general son este
tipo de metas las que se definen en la formulación de los proyectos de inversión y están
asociadas a las causas del problema. La consecución de metas de producto contribuye a la
obtención de una meta de resultado específica.
Para hacer el seguimiento a lo anteriormente enunciado, el IDGP diseñó los siguientes
indicadores divididos en dos tipos de avances:
Por un lado el avance físico:
Tabla 13. Indicador 12. Ficha Técnica. Avance físico en el plan de desarrollo.
Nombre del indicador Avance físico transcurrido en el plan de desarrollo respecto a
la magnitud meta plan de desarrollo.
Sigla AFP
Objetivo Observar el avance físico de las metas en el plan de desarrollo.
Método de medición División del avance físico transcurrido en el plan de desarrollo
sobre magnitud definida en la meta del plan de desarrollo.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
AFP: Avance Físico en el plan de desarrollo.
AFT: Avance Físico Transcurrido en el plan de desarrollo.
MMP: Magnitud Meta plan de desarrollo.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 14. Indicador 13. Ficha Técnica. Avance físico en la vigencia.
Nombre del indicador Avance físico en la Vigencia respecto a la magnitud meta plan
de desarrollo.
Sigla AFV
Objetivo Observar el avance físico de las metas en la Vigencia.
Método de medición División del avance físico en la Vigencia sobre magnitud
definida en la meta del plan de desarrollo.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables AV: Avance Físico en la Vigencia.
AFV: Avance Físico en la Vigencia.
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MMP: Magnitud Meta plan de desarrollo.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 15. Indicador 14. Ficha Técnica. Nivel de incumplimiento sobre avance físico de la meta
Nombre del indicador Nivel de incumplimiento de la meta entregada respecto a la meta
programada por la entidad en el periodo de análisis.
Sigla NIAF
Objetivo
Observar el nivel de incumplimiento en cuanto al avance físico de
la meta entregada respecto a la meta programada de la entidad en
el periodo de análisis.
Método de medición
División del avance físico pendiente a la fecha de corte del análisis
sobre la magnitud definida en la meta del plan de desarrollo o plan
de desarrollo local.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
NIAF: Nivel de Incumplimiento del Avance Físico.
AFPE: Avance Físico Pendiente de la Meta Entregada.
MMP: Magnitud Meta plan de desarrollo o plan de desarrollo
local.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos SEGPLAN y/o Matriz Unificada de Seguimiento a la Inversión
Local (MUSI).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo o plan de
desarrollo local.
Fecha de información
disponible
La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo o plan de
desarrollo local.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones Tener en cuenta que el nivel de avance y la probabilidad de
incumplimiento dependerán del año en el que se realice el análisis.
Fuente: Veeduría Distrital.
Por el otro, el avance presupuestal:
Tabla 16. Indicador 15. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de la apropiación vigente.
Nombre del indicador
Tasa de crecimiento de la apropiación vigente de la inversión
directa (ID) en la meta plan de desarrollo respecto al
presupuesto (PPTO) programado en la meta del plan de
desarrollo en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI).
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Sigla TCA
Objetivo
Observar el aumento o disminución de la apropiación vigente
en la meta plan de desarrollo respecto al PPTO programado en
la meta del plan de desarrollo en el PPI.
Método de medición
División de la apropiación vigente de ID de la meta del plan de
desarrollo en el periodo de análisis menos el PPTO
programado en la meta del plan de desarrollo en el PPI sobre
el PPTO programado en la meta del plan de desarrollo en el
PPI.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula ( )
Variables
TCAV: Tasa de Crecimiento de la Apropiación Vigente.
AVM: Apropiación Vigente de Meta plan de desarrollo.
PMP: Presupuesto Programado Meta plan de desarrollo en
PPI.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 17. Indicador 16. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente de inversión directa de la Meta Proyecto de
Inversión (MPI).
Nombre del indicador
Participación de la apropiación vigente de ID de la MPI
respecto a la apropiación vigente en la meta del plan de
desarrollo.
Sigla PAVIM
Objetivo
Observar la participación de la apropiación vigente de ID de la
MPI en el periodo de análisis respecto a la apropiación vigente
en la meta del plan de desarrollo.
Método de medición División de la apropiación vigente de ID de la MPI sobre la
apropiación vigente en la meta del plan de desarrollo.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
PAVIM: Participación de la Apropiación Vigente de ID de la
MPI.
AVIM: Apropiación Vigente de ID de la MPI.
AVM: Apropiación Vigente de Meta plan de desarrollo.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 18. Indicador 17. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente de ID de la meta plan de desarrollo.
Nombre del indicador
Participación de la apropiación vigente de ID de la meta plan
de desarrollo respecto a la apropiación vigente del sector que
aporta a la meta del plan de desarrollo.
Sigla PAVIP
Objetivo
Observar la participación de la apropiación vigente de ID de la
meta plan de desarrollo en el periodo de análisis respecto a la
apropiación vigente de ID del sector que aporta a la meta plan
de desarrollo en el periodo de análisis.
Método de medición
División de la apropiación vigente de ID de la meta plan de
desarrollo sobre la apropiación vigente de ID del sector que
aporta a la meta del plan de desarrollo.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
: Participación de la Apropiación Vigente de ID de la
MPI.
AVIP: Apropiación Vigente de ID de la meta plan de
desarrollo.
AVS: Apropiación Vigente del Sector que aporta a Meta plan
de desarrollo
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 19. Indicador 18. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente del programa del plan de desarrollo.
Nombre del indicador
Participación de la apropiación vigente del programa del plan de
desarrollo respecto a la apropiación vigente de ID del Distrito en
el periodo de análisis.
Sigla PAVPP
Objetivo
Observar la participación de la apropiación vigente del
programa del plan de desarrollo respecto a la apropiación
vigente de ID del Distrito en el periodo de análisis.
Método de medición
División de la apropiación vigente del programa del plan de
desarrollo sobre la apropiación vigente de ID del Distrito en el
periodo de análisis.
Unidad de medida Porcentual.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Fórmula PAVPP AVPP
AVID
Variables
PAVPP: Participación de la Apropiación Vigente del Programa
del plan de desarrollo.
AVPP: Apropiación Vigente del Programa del plan de
desarrollo.
AVID: Apropiación Vigente de ID del Distrito en el periodo de
análisis.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 20. Indicador 19. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente del programa del plan de desarrollo en las
apropiaciones vigentes de los sectores.
Nombre del indicador
Participación de la apropiación vigente del programa del plan de
desarrollo respecto la sumatoria de las apropiaciones vigentes de
los sectores que aportan al programa del plan de desarrollo en el
periodo de análisis.
Sigla PAVAS
Objetivo
Observar la participación de la apropiación vigente del programa
del plan de desarrollo respecto a la sumatoria de las
apropiaciones vigentes de los sectores que aportan al programa
del plan de desarrollo en el periodo de análisis.
Método de medición
División de la apropiación vigente del programa del plan de
desarrollo sobre la apropiación vigente de ID del Distrito en el
periodo de análisis.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
PAVAS: Participación de la Apropiación Vigente del programa
del plan de desarrollo en las apropiaciones vigentes de los
sectores.
AVPP: Apropiación Vigente del Programa del plan de desarrollo.
AVS: Apropiaciones vigentes de los sectores que aportan al
programa del plan de desarrollo.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Tabla 21. Indicador 20. Ficha Técnica. Participación de la apropiación vigente del programa del plan de desarrollo en las
apropiaciones vigentes de los sectores.
Nombre del indicador
Participación de la apropiación vigente de ID de la entidad por
programa del plan de desarrollo respecto la apropiación
vigente de la ID de la entidad en el periodo de análisis.
Sigla PAVEP
Objetivo
Observar la participación de la apropiación vigente del de ID
de la entidad por programa del plan de desarrollo respecto a la
apropiación vigente de la ID de la entidad en el periodo de
análisis.
Método de medición
División de la apropiación vigente del programa del plan de
desarrollo sobre la apropiación vigente de ID del Distrito en el
periodo de análisis.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables
PAVEP: Participación de la Apropiación Vigente del
Programa del plan de desarrollo en las apropiaciones vigentes
de los sectores.
AVEP: Apropiación Vigente de la Entidad por Programa del
plan de desarrollo.
AVID: Apropiación Vigente de ID de la Entidad por Programa
del plan de desarrollo.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo (SEGPLAN).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Fecha de información disponible La que defina el Plan de Acción del plan de desarrollo.
Responsable Líder del proceso de Planeación.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
b) Plan de Acción:
Este elemento de la planeación, será entendido como un instrumento de gestión de las
organizaciones que les permite, bajo su autonomía6, orientar los recursos disponibles hacia el
cumplimiento de compromisos y responsabilidades de los programas del Plan de Desarrollo. Al
estar orientado tanto a la gestión como a la inversión, su análisis permite hacer el seguimiento a
la administración de los recursos y ver cuál es el grado de articulación entre los objetivos,
estrategias, proyectos y metas que define cada organización.
Este Plan de Acción, tiene una relación estrecha con el Sistema de Gestión de Calidad para los
organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado. En este sentido, el
6 De acuerdo con la Secretaría Distrital de Planeación (2012), “la información contenida en al Plan de Acción es responsabilidad
de la respectiva entidad ejecutora; así como su validez, legalidad, consistencia, coherencia, pertinencia y veracidad” (p.3).
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Decreto 4110 de 2004 determinó que la forma en la que se facilitará “la evaluación por parte de
la alta dirección, de los ciudadanos y de los organismos de control de la aplicación (de este
sistema será a través de un) seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y
efectividad” (Decreto 4110, 2004, art.4).
La información que servirá de insumo al IDGP para evaluar el cumplimiento tanto de las metas
del Plan de Desarrollo, como de las de la Plataforma Estratégica de la Entidad, será aquella
publicada por las organizaciones en sus portales web respecto al avance de los indicadores de
gestión, la cual deberá estar disponible de manera trimestral.
Vale la pena aclarar que aún no existe una directriz a nivel distrital que estandarice la forma en
que las organizaciones deben presentar dicha información. Por lo tanto, en los casos en que la
información encontrada no sea lo suficientemente clara y/o completa, se procederá a hacer una
solicitud de la misma mediante oficio.
La forma en la que se evalúan y analizan los indicadores allí contenidos será mediante las
ponderaciones establecidas por cada organización, las cuales generalmente están divididas en
tres niveles de cumplimiento: Alto - Sobresaliente, Medio - Aceptable y Bajo - Insuficiente. De
igual manera, el análisis de los avances dependerá de la sustentación registrada en cada aparte
del informe.
Gestión presupuestal.
La Gestión Presupuestal del IDGP es la ruta mediante la cual una organización gestiona de
manera eficiente los recursos financieros que requiere para la operación de sus procesos, el
alcance de sus metas y la consecución de sus objetivos. Esta forma de planeación financiera,
determina la programación y ejecución de estos recursos, así como su control y seguimiento.
Con este elemento, además de determinar capacidades organizacionales, el IDGP mide la
“sujeción de las acciones y decisiones en materia de ejecución presupuestaria a la Ley de
Presupuesto y otras normas que rigen el funcionamiento de la administración pública y la
utilización de recursos estatales” (Cobian, 2013, p. 452).
Es importante tener en cuenta que el sistema presupuestal del Distrito está dividido en dos partes.
Por un lado, está el Presupuesto Anual del Distrito Capital, que es el “instrumento para el
cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social” (Decreto 714, 1996,
art. 7). A él lo componen, el Presupuesto del Concejo, el de la Contraloría, el de la Personería, el
de la Administración Central Distrital y el de los Establecimientos Públicos Distritales que
incluye a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Por otro lado, se encuentra el
Presupuesto General del Distrito, que es la sumatoria del Presupuesto Anual del Distrito Capital,
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
33
el Presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local y el Presupuesto de las Empresas del Distrito
Capital7.
Como se observa, el sistema presupuestal del Distrito está constituido por diferentes
instrumentos financieros, entre ellos: el Plan Financiero Plurianual, el Plan Operativo Anual de
Inversiones y el Presupuesto General del Distrito.
El primero, “tiene como base las operaciones efectivas de las entidades distritales, tomando en
consideración las proyecciones de ingresos, gastos, superávit o déficit y su financiación,
compatibles con los Programas Anuales de Caja respectivos” (Decreto 714, 1996, art. 5). El
segundo, es el medio mediante el cual se señalan los proyectos de inversión clasificados por
sectores, entidades y programas (Decreto 714, 1996, art. 6).
De acuerdo con el Decreto 714 de 1996, el presupuesto del Distrito está compuesto por: el
presupuesto de rentas e ingresos o ejecución activa, y el Presupuesto de Gastos o ejecución
pasiva.
a) Rentas e ingresos:
De acuerdo con Tobo (2008), los ingresos son “los recursos que potencialmente recibirá la
entidad durante la vigencia fiscal correspondiente para cumplir con sus planes y objetivos”
(p.43). Adicionalmente, la SDH (2014) los define como los “recursos que tienen por objeto
atender las necesidades de los órganos y entidades para cumplir a cabalidad con las funciones
asignadas en la Constitución y la ley” (p.37).
Para el caso del Distrito, estos están constituidos por:
Los Ingresos Corrientes: Son las rentas que una entidad percibe de manera recurrente. Están clasificados en ingresos tributarios e ingresos no tributarios.
Las Transferencias: Son los recursos que la entidad recibe de otros niveles del Estado.
Recursos de Capital: Están constituidos, en su mayor parte, por aquellos ingresos que tienen carácter ocasional o no recurrente (Secretaria Distrital de Hacienda, 2014). Estos
recursos solo aplican para las entidades que tengan algún tipo de renta8.
7 Las Empresas de economía mixta, las Empresas Industriales y Comerciales y las Empresas sociales del Estado. 8 Para el caso del Distrito son: las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito, los Fondo de Desarrollo Local, los
Establecimientos públicos y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
34
Figura 2. Clasificación de los Ingresos.
Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda, 2014, p. 36.
Es de vital importancia identificar estos componentes del ingreso en una organización, puesto
que permite establecer cuáles son sus fuentes de financiación y el porcentaje de participación de
cada uno de estos componentes. De esta manera, se podrá comprender o analizar la dinámica de
la ejecución activa de la entidad.
Para determinar si son los ingresos tributarios o los no tributarios los que tienen mayor
participación sobre los ingresos corrientes, se diseñó el siguiente indicador:
Tabla 22. Indicador 21. Ficha Técnica. Participación dentro de los ingresos corrientes.
Nombre del indicador Participación de cada ingreso tributario o no tributario
sobre los ingresos corrientes.
Sigla PDIC
Objetivo Observar la participación y diversificación de ingresos de
la entidad.
Método de medición División entre el recaudo de ingresos tributarios y no
tributarios entre el recaudo Ingresos corrientes.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
,
Variables
TI: Ingresos Tributarios.
IC: Ingresos Corrientes.
NT: Ingresos no Tributarios.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
35
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Identificar si la organización posee o no ingresos.
Fuente: Veeduría Distrital.
Teniendo en cuenta que la materialización de los planes y objetivos en una organización
dependen en gran manera de los recursos que perciba, es importante observar el comportamiento
que este tengan en una serie de tiempo determinada.
Para analizar esta premisa se debe observar la tasa de crecimiento de los principales
componentes del ingreso en una organización, la cual muestra no solo valores absolutos de
aumento o decrecimiento, si no que intrínsecamente refleja la implementación de políticas de
ingresos, el esfuerzo de gestión de recaudo y las nuevas fuentes de financiación que ha creado.
Para su medición se diseñó el siguiente indicador:
Tabla 23. Indicador 22. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de los ingresos.
Nombre del indicador Tasa de crecimiento de los ingresos.
Sigla TACI
Objetivo Observar la variación del recaudo real de los tipos de
ingresos en una seria de tiempo.
Método de medición Variación de cada uno de los componentes del ingreso.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula TACI:
Variables
IC: Ingresos Corrientes.
RC: Recursos de Capital.
TR: Transferencias.
ITE: Ingresos Totales.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para calcular esta tasa de crecimiento se utilizaran los
recaudos acumulados de cada rubro de la ejecución activa.
Fuente: Veeduría Distrital.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
36
b) Gastos:
De acuerdo con Tobo (2008), los gastos “son aquellas erogaciones que tienen por objeto atender
las necesidades de los órganos y entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas
en la constitución, la ley y demás normas específicas” (p.52).
De acuerdo con la Secretaría Distrital de Hacienda (2014), en el Distrito los gastos están
constituidos por:
Los Gastos de Funcionamiento: Son las apropiaciones necesarias para atender las necesidades de las entidades y para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas y con
el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y operativas. Estos en general
están conformados por los gastos de servicios personales, gastos generales y transferencias
de funcionamiento.
Los Gastos de Inversión: Son los gastos en que incurre el Distrito Capital para el desarrollo
económico, social y cultural de la ciudad, es decir, aquellos que contribuyen a mejorar el
bienestar de los ciudadanos.
El Servicio a la Deuda: Son los gastos para atender el cumplimiento de las obligaciones contractuales originadas en operaciones de crédito público, asimiladas, operaciones de
manejo de deuda, procesos de titularización y las conexas a las anteriores realizadas
conforme a las normas respectivas cuyos vencimientos ocurran durante la vigencia fiscal
respectiva.
Figura 3. Clasificación de los Gastos9.
Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda, 2014, p. 42.
9 No incluye los gastos de operación ni las obligaciones por pagar.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
37
Con base a lo anteriormente expuesto, es importante indicar que esta estructura de ejecución
pasiva varía tanto para las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito (EICD), como para
los Fondos de Desarrollo Local (FDL). En la primera, su composición del presupuesto contempla
el rubro de Gastos de Operación que son en los que incurren las empresas por la compra de
bienes y adquisición de Servicios.
Estos gastos contienen los Gastos de Comercialización, que a su vez incluyen los servicios
personales, la compra de bienes, la adquisición de servicios, la compra de equipos, otros gastos
de comercialización y las cuentas por pagar de la comercialización (Secretaria Distrital de
Hacienda, 2014, p. 177).
Para el caso de los FDL, existe el rubro denominado obligaciones por pagar, definido como los
“compromisos adquiridos durante la vigencia en curso y anteriores que no se alcancen a pagar al
cierre de la vigencia” (Secretaria Distrital de Hacienda, 2014, p. 277).
Para medir este elemento del IDGP, se diseñaron los siguientes indicadores:
Tabla 24. Indicador 23. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de los Gastos.
Nombre del indicador Tasa de crecimiento de los gastos.
Sigla TACG
Objetivo Observar la participación de cada uno de los componentes del
gasto.
Método de medición División entre la diferencia del componente del gasto actual
menos el componente del gasto inicial sobre el gasto inicial.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula TACG:
Variables
GT: Gastos Totales.
GF: Gastos de Funcionamiento.
GI: Gastos de Inversión.
GO: Gastos de Operación.
OP: Obligaciones por Pagar.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 25. Indicador 24. Ficha Técnica. Promedio de participación de los gastos de personal y honorarios.
Nombre del indicador Promedio de la participación de los gastos de personal y
honorarios sobre los gastos de funcionamiento.
Sigla PPGF
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Objetivo
Observar el promedio de participación de los gastos de
personal y Honorarios sobre los gastos de funcionamiento de la
entidad.
Método de medición
División entre el promedio de los gastos de personal (nomina)
y Honorarios sobre el promedio de los gastos de
funcionamiento.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula
,
Variables
PGN: Promedio gastos de nómina.
PH: Promedio de honorarios.
PGF. Promedio de gastos de funcionamiento.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual o mensual, según se requiera.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Otro de los elementos que se deben analizar en la Gestión Presupuestal son los Gastos de
Inversión adquiridos por una organización en el marco del plan de desarrollo objeto de análisis.
De acuerdo con Tobo (2008), estos son “los gastos en que incurre la entidad territorial para el
desarrollo económico, social y cultural del municipio, es decir, son gastos productivos que
generan riquezas y/o que contribuyen a mejorar el índice de calidad de vida de los ciudadanos”
(p.56).
Una de las mediciones esenciales en este elemento, es la comparación entre la apropiación
asignada en el plan de desarrollo objeto de análisis mediante el Plan Financiero Plurianual (PFP)
o Plan Plurianual de Inversión y la inversión efectivamente asignada a las organizaciones para
dar cumplimiento a los compromisos instaurados en el plan de desarrollo. Para ello, se diseñó el
siguiente indicador:
Tabla 26. Indicador 25. Ficha Técnica. Variación en la apropiación de la inversión.
Nombre del indicador Variación en la apropiación de la inversión.
Sigla API
Objetivo Observar los cambios en las apropiaciones de inversión con
respecto al Plan Financiero de Inversiones.
Método de medición Diferencia entre la apropiación inicial de la entidad y la
asignada en el Plan Plurianual de Inversión.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula % ( )
Variables API: Apropiaciones para la inversión.
APFP: Apropiaciones del Plan Financiero plurianual.
Limitaciones del indicador Se debe tener en cuenta que si el Plan Financiero Plurianual no
se encuentra publicado se debe acudir a fuentes primarias.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
39
Además, este debe estar desagregado por organización para su
análisis.
Fuente de los datos Disponibilidad de la información en línea.
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible En el primero o segundo año de entrada en vigencia del plan
de desarrollo.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 27. Indicador 26. Ficha Técnica. Participación presupuestal de cada proyecto de inversión sobre la inversión directa.
Nombre del indicador Participación de cada proyecto de inversión de los gastos sobre
los recursos disponibles de inversión directa.
Sigla PPI
Objetivo
Observar la participación presupuestal de cada de proyecto de
inversión con respecto a la apropiación disponible de las
inversión directa.
Método de medición División entre cada uno de los proyectos de inversión sobre la
apropiación disponible de la inversión directa.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula
,
Variables AD: Apropiación disponible
ADID: Apropiación disponible de la inversión directa.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
c) Reservas Presupuestales:
Las Reservas Presupuestales “son los compromisos que a 31 de Diciembre de cada vigencia no
se han cumplido por razones imprevistas y excepcionales” (Secretaria Distrital de Hacienda,
2014, p. 44)10
. Estas deben ser usadas para casos imprevistos y excepcionales, tal como lo afirma
la circular 031 de la Procuraduría General de la Nación.
(…) instrumento de uso excepcional (usado) únicamente en situaciones atípicas y ajenas a la
voluntad de la entidad contratante que impidan la ejecución de los compromisos en las fechas
10 Cuando estas reservas trascienden la vigencia posterior a su ejecución esperada, se convierten en pasivos exigibles, que son
“compromisos debidamente perfeccionados que fenecen presupuestalmente por no haber sido cancelados en la vigencia en que se
constituyeron como reserva presupuestal y que, por lo tanto, deben pagarse en la vigencia en que se hagan exigibles (Secretaria Distrital de Hacienda, 2014).
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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inicialmente pactadas dentro de la misma vigencia en que éste se perfeccionó, debiendo
desplazarse la respectiva recepción del bien o servicio a la vigencia fiscal siguiente (…)
(Procuraduria General de la Nacion, en página Web).
Para la medición de las reservas presupuestales en una organización, se diseñaron los siguientes
indicadores:
Tabla 28. Indicador 27. Ficha Técnica. Participación de las reservas constituidas respecto al presupuesto en el que se
constituyeron.
Nombre del indicador Participación del valor de las reservas constituidas con
respecto al Presupuesto de Gastos del año anterior.
Sigla PRVA
Objetivo
Identificar el porcentaje del presupuesto de la vigencia anterior
que quedo como presupuesto de reservas para ser ejecutadas en
la siguiente vigencia.
Método de medición
División entre valor de los gastos de reservas y valor de la
apropiación disponible de los gastos del presupuesto en el año
anterior.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula
Variables
GR: Gastos de Reservas.
RC: Reservas Constituidas.
GTA: Gastos totales de la vigencia anterior.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones
Las reservas constituidas deben tener una justificación que en
muchos casos no está publicada en página Web, por lo cual se
debe acudir a fuentes de información primaria.
Fuente: Veeduría Distrital.
Tabla 29. Indicador 28. Ficha Técnica. Participación de las reservas constituidas respecto al presupuesto de la vigencia.
Nombre del indicador Participación del presupuesto de reservas sobre el
presupuesto de la vigencia.
Sigla PRV
Objetivo Identificar qué porcentaje del presupuesto de la vigencia
pertenece a reservas presupuestales.
Método de medición
División entre valor del presupuesto de reservas y la
sumatoria del valor de las reservas presupuestales
constituidas y el valor del presupuesto de la vigencia.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Variables
GR: Gastos de Reservas.
RC: Reservas Constituidas.
GT: Gastos totales de la vigencia.
i: Año analizado.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones
Para el cálculo de este indicador se toman las reservas
constituidas y el gasto total de la organización de la vigencia
en curso.
Fuente: Veeduría Distrital.
Cuando se trate de un Fondo de Desarrollo Local, la medición debe enfocarse en las obligaciones
por pagar, para lo cual deberá aplicarse el siguiente indicador.
Tabla 30. Indicador 29. Ficha Técnica. Tasa de crecimiento de las obligaciones por pagar
Nombre del indicador Tasa de crecimiento de las obligaciones por pagar.
Sigla TOP
Objetivo Observar la variación de las obligaciones por pagar.
Método de medición
División entre la diferencia de las obligaciones por pagar de la
vigencia menos las obligaciones por pagar de la vigencia
anterior sobre las obligaciones por pagar de la vigencia.
Unidad de medida Porcentual. Pesos Corrientes.
Fórmula ( )
Variables OP: obligaciones por pagar.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
d) Modificaciones presupuestales:
De acuerdo con Rodríguez (2008), las modificaciones presupuestales son los cambios realizados
al presupuesto mediante un acto administrativo, en el “se aumentan, disminuyen y/o transfieren
en determinadas cuantías las apropiaciones, con el objeto de adecuar el presupuesto a
condiciones no previstas en la etapa de programación, previo concepto favorable de la secretaría
de hacienda respectiva” (p.85).
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Estas modificaciones, se originan por varios motivos entre ellos: “las sobreestimaciones o
subestimaciones de créditos, incorporación, reducción o eliminación de categorías
programáticas, así como por cambios no previstos en la proyección de los ingresos” (El sistema
presupuestario en la administracion nacional de la República Argentina, s.f.).
En el presupuesto distrital, algunas de estas modificaciones responden a créditos adicionales,
traslados presupuestales y cancelación de apropiaciones que se presentan en las organizaciones
del Distrito.
Si bien estas modificaciones no se consideran anormales cuando se presentan de manera
ocasional, sí lo son cuando se presentan de manera recurrente11
. Es por esto, que el IDGP busca
identificar a través de este elemento, la capacidad de planeación presupuestal que tiene una
organización, así como la previsión que tiene respecto a las estimaciones de ingresos y gastos.
Para medir las variaciones del presupuesto inicial respecto a las modificaciones presentadas se
diseñó el siguiente indicador:
Tabla 31. Indicador 30. Ficha Técnica. Modificaciones presupuestales.
Nombre del indicador Modificaciones presupuestales.
Sigla MP
Objetivo Observar la variación en la apropiación del ingreso
inicialmente aprobado.
Método de medición
División entre el valor de la modificación presupuestal
(traslado, reducción, adición o suspensión) sobre la
Apropiación Disponible inicial.
Unidad de medida Porcentual. Pesos corrientes.
Fórmula
Variables VMP: valor de la modificación presupuestal.
AI: apropiación disponible inicial del rubro afectado.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema de Presupuesto Distrital (PREDIS).
Desagregación temática N/A
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Mensual.
Fecha de información disponible Mensual.
Responsable Líder del proceso presupuestal.
Observaciones Para determinar la justificación de estas modificaciones
presupuestales se debe recurrir a fuentes primarias.
Fuente: Veeduría Distrital.
11 Es importante señalar que depende del número de veces en que se presentan las modificaciones, los montos modificados y la
capacidad de ejecución de las organizaciones.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Gestión contractual.
El objetivo esencial del Estado es la satisfacción del interés general o de las necesidades
colectivas. Es por esto, que las organizaciones públicas deben propender por el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado consagrados en el artículo 2 de la Constitución Política de
Colombia de 1991.
Una de las maneras en la que se materializan estos fines, es ejecutando los objetivos, metas,
planes, programas y proyectos que el Estado, o en este caso el Distrito, se trazan para satisfacer
las necesidades ciudadanas. Sin embargo, cuando la Administración no puede realizar dichos
cometidos directamente, los ejecuta con el concurso de particulares, mediante la figura del
contrato estatal (Procuraduría General de la Nación, 2015).
Estos contratos han sido definidos por la Ley 80 de 1993 como, “todos los actos jurídicos
generadores de obligaciones que celebren las entidades, previstos en el derecho privado o en
disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” (art. 32).
Dentro de esta figura se encuentran: los contratos de obra, los contratos de consultoría, los
contratos de prestación de servicios, los contratos de concesión, los encargos fiduciarios y los
contratos de fiducia pública.
De acuerdo con Balcázar Moreno (2012), los contratos estatales “responden a una necesidad de
la sociedad; de ahí que al celebrarlos, para la Administración sea una obligación ineludible el
garantizar el logro de su ejecución total, con estándares claros de calidad en los bienes y los
servicios que contrata” (p.5). De la planeación y la óptima ejecución contractual depende en gran
medida el desempeño de la organización y la transparencia pública.
Es por esto, que el Estado ha instituido un conjunto de directrices que obliga a las organizaciones
a estandarizar la contratación y a mantenerla bajo los criterios allí instaurados, estas se
encuentran plasmadas en la Ley 30 de 1992, la Ley 80 de 1993, la Ley 489 de 1998, la Ley
1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011, el Decreto 1510 de 2013, el Decreto 1082 de 2015, entre
otras.
No obstante, la realización y el cumplimiento efectivo de un contrato estatal solo es posible si se
cuenta con las condiciones óptimas para su ejecución, es decir, que las realidades del mercado
hayan sido analizadas al detalle para la determinación de los costos, que los proponentes se
presenten con los requisitos mínimos establecidos, que las ofertas contractuales sean
económicamente favorables para las partes y que se cuente con la planeación contractual
adecuada.
Bajo este escenario, el IDGP identificó que en la Gestión Contractual las organizaciones
frecuentemente presentan ineficiencias administrativas en cuatro aspectos:
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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a) Terminación anormal de licitaciones concurso de méritos, selecciones abreviadas y
procesos de mínima cuantía:
En el pliego de condiciones de un contrato estatal, se establecen todos los requisitos que deben
cumplir los particulares para la presentación de ofertas. Estos requisitos, han de ser
económicamente factibles tanto para la organización, como para los particulares. Es por esto, que
las organizaciones realizan un estudio de mercado que sirve de base para la estimación
económica de los contratos a realizar.
En este sentido, si el estudio de mercado realizado por la organización cumple con las
expectativas económicas de los particulares y los oferentes se ajustan a las condiciones técnicas
establecidas por la organización, se puede realizar la adjudicación del contrato estatal. De lo
contrario, se debe declarar desierto el proceso contractual.
Según la Ley 80 de 1993, declarar desierto un proceso contractual “únicamente procederá por
motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el
que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión” (art.
25, numeral 18). Sin embargo, cuando la organización declare desierto un proceso contractual
argumentando, entre otras, que faltaba incluir algunos requisitos en el pliego de condiciones, se
debe considerar ineficiencia administrativa, ya que son motivos estrictamente imputables a la
organización (Colombia Compra Eficiente, s.f.).
Es por esto, que el IDGP diseñó el siguiente indicador:
Tabla 32. Indicador 31. Ficha Técnica. Porcentaje de contratos terminados anormalmente.
Nombre del indicador Porcentaje de procesos contractuales declarados desiertos.
Sigla PCDD
Objetivo Medir la eficiencia en la suscripción de contratos adjudicados en los
procesos de contratación.
Método de medición Se toma la totalidad de procesos incitados en la etapa contractual contra la
totalidad de los contratos declarados desiertos por la organización.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables CP: Contratos publicados.
CD: Contratos desiertos.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP).
Desagregación geográfica Distrito Capital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Dependiendo la periodicidad con la que la organización la publique los
contratos ofertados.
Responsable Líder del proceso contractual.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
45
No obstante, este indicador solo determina el número de contratos que han sido declarados
desiertos. Para identificar los casos en los cuales esta forma anómala de terminación del proceso
contractual es responsabilidad de la ineficiencia organizacional se debe:
Establecer un número representativo de contratos a analizar de acuerdo al universo y a la organización objetivo.
Revisar el acto administrativo que determina las razones que condujeron a la declaratoria
desierta.
Determinar si las razones establecidas en dichos actos son las permitidas por la Ley.
b) Contratos terminados de manera anticipada:
De acuerdo con el régimen contractual colombiano, la liquidación de un contrato se presenta
cuando se da cumplimiento a su objeto y éste llega a su término. Liquidar los contratos es una
obligación que tienen las organizaciones para dar fin al vínculo contractual que existe con el
particular.
Según la Ley 80 de 1993, existen dos mecanismos para la liquidación de los contratos: de
manera bilateral o por acuerdo entre las partes (art. 60) y de manera unilateral por parte de la
organización (art. 61). Bajo esta última modalidad, la organización puede terminar
anticipadamente un contrato, pero debe seguir las causales taxativas que la norma ha
determinado para ello, es decir, cuando:
(…) las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo
imponga; por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o
por disolución de la persona jurídica del contratista; por interdicción judicial de declaración
de quiebra del contratista; y por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos
judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato (Ley 80,
1993, art.17).
Como se observa, para realizar una terminación anticipada no basta el simple acuerdo de las
partes, sino que debe verificarse que la extinción del vínculo contractual este conforme con la
finalidad de interés público y la observancia de los principios constitucionales de la función
administrativa.
En algunas organizaciones del Distrito, se realizan terminaciones anticipadas a los contratos
incluso cuando el servicio contratado sigue siendo necesario bajo las mismas condiciones
pactadas originalmente, omitiendo la posibilidad de la cesión, que genera menos desgaste
administrativo y permite la continuidad del servicio.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
46
Para lo cual el IDGP diseñó el siguiente indicador:
Tabla 33. Indicador 32. Ficha Técnica. Porcentaje de contratos terminados anticipadamente.
Nombre del indicador Porcentaje de contratos terminados anticipadamente.
Sigla PCTA
Objetivo
Se busca establecer la universalidad de los contratos
suscritos por la entidad, cuantos terminaron de manera
anticipada.
Método de medición Se toma la totalidad de contratos suscritos y la los contratos
terminados de manera anticipada.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables CT: Contratos terminados.
CS: Contratos Suscritos.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Se solicita información a la organización.
Desagregación geográfica Distrito.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Dependiendo la periodicidad con la que la organización la
publique los contratos ofertados.
Responsable Líder del proceso contractual.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital.
Además de lo anterior, se debe complementar esta información con la siguiente verificación.
Establecer un número representativo de contratos a analizar de acuerdo al universo y a la organización objetivo.
Revisar el objeto de contrato que fue terminado anticipadamente.
Determinar si con posterioridad se realizaron contratos con el mismo objeto contractual al
que fue terminado de manera anticipada.
c) Adiciones contractuales:
Si se realiza una buena planeación por parte de la organización del contrato que va a realizar,
este debe establecer el tiempo de ejecución y el monto total pactado por las partes, brindando
estabilidad jurídica tanto para la organización como para los particulares. Sin embargo, el
ordenamiento jurídico colombiano permite la modificación de los contratos, ya sea mediante
acuerdo de voluntades o por imposición unilateral de la organización.
Respecto a esto, es importante aclarar que “la Ley permite una cierta discrecionalidad en la toma
de las decisiones de modificar los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema,
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
47
en especial ante la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución”
(Sentencia C-300, 2012).
Una de estas modificaciones, son las adiciones que se pueden dar al contrato en tiempo y
recursos. Sin embargo, estas modificaciones contractuales son de carácter excepcional y en
ningún caso se puede convertir en una regla general para la contratación de las organizaciones.
Por lo cual, si se observa un comportamiento reiterativo en las adiciones de los contratos, se
estará en presencia de una debilidad en la planeación contractual de la organización. Para lo cual,
el IDGP ha diseñado el siguiente indicador.
Tabla 34. Indicador 33. Ficha Técnica. Porcentaje de contratos con adición tanto de presupuesto como de tiempo.
Nombre del indicador Porcentaje de contratos con adiciones.
Sigla PCA
Objetivo Medir la cantidad de contratos que sufrieron adiciones de la
totalidad de contratos suscritos por la organización.
Método de medición Se toma el total de contratos adicionados sobre la totalidad
de contratos suscritos por la organización.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula CA CA
CS
Variables CA: Contratos Adicionados.
CS: Contratos Suscritos.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) e
información solicitada a la organización.
Desagregación geográfica Distrito.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Dependiendo la periodicidad con la que la organización la
publique los contratos ofertados.
Responsable Líder del proceso contractual.
Observaciones
Existen contratos que pueden sufrir más de una adición al
año, en este caso se tomara solo como una adición para
fines de la medición.
Fuente: Veeduría Distrital.
Además de lo anterior, se debe complementar esta información con la siguiente verificación.
Establecer un número representativo de contratos a analizar de acuerdo al universo de los
contratos que sufrieron adiciones.
Revisar el acto administrativo que establece las causales para realizar dicha adición.
Determinar si las adiciones económicas al contrato pueden modificar la modalidad inicialmente establecida.
Identificar los contratos en los cuales se realizó más de una adición.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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d) Publicidad y transparencia contractual:
La celebración y ejecución contractual se rige por el principio de transparencia y de publicidad.
Con dichos principios se busca acercar a los particulares la información necesaria y pertinente
para que puedan participar en el procedimiento contractual (Sentencia 17767, 2011). Su
cumplimiento está supeditado a la publicación del procedimiento contractual de todos los
contratos que convoca la organización, es decir, desde el momento de la convocatoria hasta la
terminación de los contratos.
Para el cumplimiento efectivo de estos principios, el legislador ha regulado la publicación tanto
en medios físicos como en medios electrónicos de los actos administrativos contractuales y
precontractuales. Con base en ellos, el IDGP diseñó el siguiente indicador que permite medir su
cumplimiento en las organizaciones distritales.
Tabla 35. Indicador 34. Ficha Técnica. Publicidad de contratos.
Nombre del indicador Publicidad de la contratación en las organizaciones.
Sigla PC
Objetivo Se busca determinar el porcentaje de publicación de los contratos.
Método de medición
Se solicita a la entidad la totalidad de contratos convocados y
suscritos y se contrasta con la información que reposa en el
SECOP.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables CP: Contratos Publicados.
CRO: Contratos realizados por la organización.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP).
Información que suministre la organización.
Desagregación geográfica Distrito.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Desde el 2007.
Responsable Líder del proceso contractual.
Observaciones Se requiere solicitar a la organización el número de contratos
convocados durante la vigencia.
Fuente: Veeduría Distrital.
Además de lo anterior, se debe complementar esta información con la siguiente verificación.
Establecer un número representativo de procesos contractuales a analizar de acuerdo al universo y a la organización objetivo.
Revisar los términos establecidos en los prepliegos de condiciones.
Contrastar si los tiempos estipulados por la ley y el prepliego de condiciones responde a
los tiempos en los que se realiza la publicación de los documentos.
e) Revisión de la contratación relacionada a los proyectos estratégicos
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Para determinar el cumplimiento que se le ha realizado en los proyectos de inversión se hace
relevante ver la contratación realizada para cada proyecto, además de establecer el avance
presupuestal que se ha realizado, para lo cual se establece el siguiente indicador.
Tabla 36. Indicador 35. Ficha Técnica. Contratación por proyecto de inversión
Nombre del indicador Contratación relacionada a los proyectos de inversión.
Sigla CPI
Objetivo Se busca determinar el porcentaje de contratos relacionados
a cada proyecto de inversión.
Método de medición Se solicita a la organización los contratos realizados con la
especificación de los proyectos de inversión relacionados.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables CPI: Contratos por proyecto de inversión.
CRO: Contratos realizados por la organización.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Información que suministre la organización.
Desagregación geográfica Distrito.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible Contratación realizada.
Responsable Líder del proceso contractual.
Observaciones Se requiere solicitar a la organización los contratos
realizados especificando el proyecto de inversión asociado.
Fuente: Veeduría Distrital.
Además de lo anterior, en los proyectos de inversión importantes se realizara un estudio de los
objetos contractuales realizados, así como de las fechas de inicio de los contratos para establecer
la fecha de cumplimiento la cual tiene que estar relacionada con los avances físicos realizados.
Estructura organizacional.
Por último, dentro del componente de gestión, se encuentra la variable Estructura
Organizacional. A este respecto, Hodge (2003), citado por Parra y Liz (2009), lo define como la
descripción de “las relaciones internas, la división de mano de obra y el medio de coordinar la
actividad dentro de la organización” (p.99). En él se configura parte de su identidad
organizacional, así como las cadenas de mando o líneas de autoridad.
Una estructura organizacional sólida permitirá la delimitación clara de funciones, la coordinación
efectiva de tareas y la producción de bienes y servicios de manera controlada. Como lo afirma
Mintzberg (1995), citado por Parra y Liz (2009), la estructura organizacional es “el conjunto de
todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, y la posterior coordinación de
éstas. (…) es una estructura intencional de roles, cada persona asume un papel que se espera que
cumpla con el mayor rendimiento posible” (p.100).
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
50
De acuerdo a lo anterior, para el IDGP la Estructura Organizacional es la forma en la que se
divide el trabajo en diferentes tareas, roles y funciones, así como la coordinación de actividades
dentro de la organización. Para su comprensión y análisis, se toman como base los adelantos que
la organización ha implementado respecto al Sistema de Gestión de Calidad, el cual se debe
implementar en el marco del artículo 6 de la Ley 872 del 2003. Toda vez, que este sistema les
permite a las organizaciones dirigir y evaluar su desempeño institucional, en términos de calidad
y satisfacción social en la prestación de los servicios.
En este sentido, el IDGP no solo identifica la estructura interna de la organización que sea objeto
de análisis, sino también su relación con la estructura distrital. Respecto a ésta, el Decreto Ley
1421 de 1993 determinó que el Distrito estará dividido en tres sectores: el Sector Central, el
Sector Descentralizado por funciones o por servicios, y el Sector local. A su vez, estos sectores
están compuestos por diferentes organizaciones, las cuales dependiendo de su ubicación tienen
asociadas unas funciones específicas consagradas en el Decreto Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo
257 de 2006.
Respecto a la estructura de la organización, se deben identificar las relaciones que existen entre
las áreas que la componen, así como las funciones que cada una de ellas tiene asignadas. Según
Rodríguez (2002), citado por Soto (2008), las organizaciones son catalogadas en tres grupos de
acuerdo con su contenido, ámbito de aplicación y presentación (p.29).
Tabla 37. Modelos organizacionales según Rodríguez. Grupo Diseño Descripción
Contenido
Estructurales Muestra solo la estructura administrativa de la organización, con forma
piramidal, se evidencia los organismos directivos con sus dependencias.
Funcionales Indican, las unidades y sus relaciones, y las principales funciones de los
departamentos.
Integración
de puestos
Destaca dentro de cada unidad los diferentes puestos establecidos, así como
el número de plazas existentes y requeridas.
Presentación
Verticales Representan a las unidades ramificadas de arriba hacia abajo, con el titular
en el nivel superior.
Horizontales Representan las unidades ramificadas de izquierda a derecha, titular al
extremo izquierdo.
Mixtos Representan la estructura mediante combinaciones horizontales y verticales.
Bloque Son una variante de los verticales y sirven para representar un mayor
número de unidades en espacios.
Circular Representan a los niveles jerárquicos desde el centro de la periferia.
Fuente: elaborado con base en Soto (2008).
En este escenario, el IDGP ha diseñado distintos elementos que permiten, realizar una evaluación
a la composición de la organización, teniendo en cuenta las áreas que la componen, los roles de
cada una, así como los cargos y las personas asignadas por área. Esta evaluación, hace una
comparación entre el diagrama organizacional, el manual de funciones, procesos y
procedimientos y los servidores públicos que la integran, con el fin de validar su coherencia y la
alineación existente frente a la división organizacional.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
51
Para esto se toma como base los adelantos que la organización ha implementado respecto al
Sistema de Gestión de Calidad, el cual se debe implementar en el marco del artículo 6 de la Ley
872 del 2003. Toda vez, que este sistema les permite a las organizaciones dirigir y evaluar su
desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los
servicios.
Como se observa, este elemento del IDGP es esencial para comprender la interacción que existe
en las áreas de una organización, los recursos que usa y su composición. Además, permite
identificar la división de roles y coordinación de tareas para la consecución de los objetivos
propuestos.
Para lograr este cometido, el IDGP realiza el siguiente procedimiento:
a) Análisis del modelo organizacional según lo planteado por Rodríguez.
Se determina cuál es el tipo de modelo organizacional al cual pertenece el organismo analizado,
para identificar las líneas de poder y el cruce entre las áreas.
b) Recopilación de información de la organización.
A cada una de las organizaciones objeto de análisis se le solicita mediante oficio diligenciar el
Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional, del cual se sustrae información
relacionada con las áreas de la organización, el número de servidores públicos que la integran, la
división del recurso humano por área y el tipo de vinculación que estos tienen.
Tabla 38. Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional. ¿Cuál es el nombre de su organización?
¿Cómo se clasifica su organización según la Estructura Administrativa del Distrito?
¿Cuántas áreas tiene en su organización?
Especifique cuáles son esas áreas.
¿Cuántos directivos tienen su organización?
Especifique cuántos directivos tiene por área y el área en la que están asignados.
¿Cuántas personas de planta, distintos a los directivos, ejercen labores de coordinación?
Especifique cuántas de estas personas tiene en cada área y el área en la que están
asignadas.
¿Cuántas personas de planta tiene su organización?
Especifique cuántas personas de planta tiene por área y el área en la que están asignadas.
¿Cuántas personas vinculadas mediante contratos de prestación de servicios tiene su
organización en el año?
Especifique cuántas de estas personas tiene en el año por área y el área en la que están
asociadas.
Fuente: Veeduría Distrital.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
52
c) Comparación y cruce de la información.
De acuerdo a la información reportada por la organización se realiza una comparación entre su
organigrama, el manual de funciones, procesos y procedimientos y los perfiles que tienen los
cargos directivos o que ejercen coordinación. El resultado de este análisis, evidenciará el recurso
humano con el que cuenta cada área de la organización y su relación con los procesos que tiene a
cargo (apoyo o misionales). De igual manera, se identificará si el perfil de los directivos y
coordinadores están acorde con lo requerido por el cargo.
Tabla 39. Indicador 36. Ficha Técnica. Participación del recurso humano por área.
Nombre del indicador Distribución del recurso humano por área.
Sigla DRA
Objetivo Observar la distribución de los recursos humanos por cada área
de la organización.
Método de medición División del total del recurso humano por el personal asignado
por área.
Unidad de medida Porcentual.
Fórmula
Variables RHA= Recurso humano por área.
RHT= Recurso humano total.
Limitaciones del indicador N/A
Fuente de los datos Cuestionario de Evaluación a la Estructura Organizacional.
Desagregación geográfica Distrital.
Periodicidad de los datos Anual.
Fecha de información disponible De acuerdo a la solicitud realizada.
Responsable Líder del proceso de estructura organizacional.
Observaciones N/A
Fuente: Veeduría Distrital
c. Productos o Resultados.
Al analizar las organizaciones se observa, que su objetivo principal es la producción de bienes y
la prestación de servicios los cuales se denominan Outputs. Sin embargo, la sumatoria de la
totalidad de los productos internos de las organizaciones se denominan Outcomes, (European
Commition , 2007). Estos, se definen como los resultados de los procesos realizados por la
organización con el fin de cumplir sus procesos misionales, de acuerdo a la traducción de la
lengua inglesa.
Estos Outcomes o Resultados, son diferentes dependiendo del tipo de organización que se
analice, y la calidad en su entrega o prestación dependerá del buen desempeño que tenga la
cadena de valor interna que se organice para su elaboración.
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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2.4 Caja negra
De acuerdo con Ramió (2010), la Administración Pública es una organización compleja debido a
su diversidad funcional y estructural. Es por esto, que dentro del modelo se consideró como
fundamental contar con el elemento de Caja Negra. Ésta, debe ser entendida como la opacidad
que existe en la toma de decisiones que realiza la Administración, la cual no está en una urna de
cristal sino rodeada de una cantidad de limitaciones y de pre-compromisos que impiden que se
realice un análisis de los motivos por los cuales se toma una decisión en particular (Crozier &
Friedberg, 2005).
Algunas veces estas decisiones, no tiene un criterio objetivo o no están basadas información
estratégica, es decir, al ser organismos políticos tienen pre-compromisos adquiridos que limitan
su capacidad decisoria. De acuerdo con Elster (1979), citado por Arellano (2007, p.35), “en toda
relación social compleja, los individuos aceptan establecer criterios de pre-compromisos, ya que
la incertidumbre los empuja a aceptar ciertas limitaciones y líneas de acción y relación”. Sin
embargo, desde el punto de vista de Arellano (2007) “los pre-compromisos no siempre se basan
en más información, sino más bien en un acuerdo de cómo tratar la información y qué
compromisos mutuos se aceptan entre diferentes actores” (p.35).
Guía metodológica del Instrumento de Diagnóstico a la Gestión Pública - 2017.
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Referencias
Constitución Política de Colombia. (1991).
Demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano y Valorización , 12.344 (Consejo de Estado
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