PROXIMIDAD Y DISTANCIA EN TRABAJO SOCIAL: SERVICIOS … · entrada al resto del sistema», actuando...
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1 XII Congreso Español de Sociología Grandes transformaciones sociales, nuevos desafíos para la Sociología. Gijón, 30 de junio, 1 y 2 de julio de 2016 GT 33 Política social y Trabajo social PROXIMIDAD Y DISTANCIA EN TRABAJO SOCIAL: SERVICIOS SOCIALES COMARCARLES EN ARAGÓN Antonio Matías (Universidad de Zaragoza/Servicio Social Comarca Alto Gállego), [email protected] Antonio Eito (Universidad de Zaragoza), [email protected] Chaime Marcuello Servós (Universidad de Zaragoza), [email protected] Resumen El sistema de servicios sociales en España es resultado de la democratización de la sociedad y consecuencia de la arquitectura institucional y legal derivada de la Constitución de 1978. Son cuarenta años de experiencia acumulada que permiten (re)considerar el papel de los y las profesionales de trabajo social en el sistema que contemple los cambios generacionales experimentados. En esta comunicación se avanzan los primeros resultados de un proyecto de investigación donde se analiza la situación actual de las y los profesionales de trabajo social en los servicios sociales comarcales en Aragón. Mediante el estudio de caso y la observación participante, se comparan dos Centros de Servicios Sociales comarcales (Alto Gállego y Ribera Baja del Ebro) de dos provincias distintas de la Comunidad Autónoma. Por un lado —análisis sistémico— se estudian y analizan la organización, reglamentos, equipos de trabajo y características fundamentales. Por otro, —análisis socioemocional— se revisan los discursos de dos profesionales de cada uno de los Centros analizando sus percepciones, competencias, funciones y condiciones laborales. PALABRAS CLAVE: Trabajo Social, Servicios Sociales, Comarcalización, Aragón
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XII Congreso Español de Sociología Grandes transformaciones sociales, nuevos desafíos para la Sociología.
Gijón, 30 de junio, 1 y 2 de julio de 2016
GT 33 Política social y Trabajo social
PROXIMIDAD Y DISTANCIA EN TRABAJO SOCIAL:
SERVICIOS SOCIALES COMARCARLES EN ARAGÓN
Antonio Matías
(Universidad de Zaragoza/Servicio Social Comarca Alto Gállego), [email protected]
Antonio Eito
(Universidad de Zaragoza), [email protected]
Chaime Marcuello Servós
(Universidad de Zaragoza), [email protected]
Resumen
El sistema de servicios sociales en España es resultado de la democratización de la sociedad y
consecuencia de la arquitectura institucional y legal derivada de la Constitución de 1978. Son
cuarenta años de experiencia acumulada que permiten (re)considerar el papel de los y las
profesionales de trabajo social en el sistema que contemple los cambios generacionales
experimentados.
En esta comunicación se avanzan los primeros resultados de un proyecto de investigación donde
se analiza la situación actual de las y los profesionales de trabajo social en los servicios sociales
comarcales en Aragón. Mediante el estudio de caso y la observación participante, se comparan
dos Centros de Servicios Sociales comarcales (Alto Gállego y Ribera Baja del Ebro) de dos
provincias distintas de la Comunidad Autónoma. Por un lado —análisis sistémico— se estudian
y analizan la organización, reglamentos, equipos de trabajo y características fundamentales. Por
otro, —análisis socioemocional— se revisan los discursos de dos profesionales de cada uno de
los Centros analizando sus percepciones, competencias, funciones y condiciones laborales.
PALABRAS CLAVE: Trabajo Social, Servicios Sociales, Comarcalización, Aragón
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1. Introducción
El sistema de servicios sociales en España es resultado de la democratización de
la sociedad y consecuencia de la arquitectura institucional y legal derivada de la
Constitución de 1978. Son casi cuatro décadas de desarrollo donde destacan hitos como
el Plan Concertado, las leyes autonómicas en la materia de primera época, —por
ejemplo, la aragonesa Ley de Ordenación de la Acción Social de 1987—, la Ley
39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación
de dependencia, las leyes autonómicas de segunda época —como la Ley 5/2009, de
Servicios Sociales de Aragón—. Son cuarenta años de experiencia que permiten
(re)considerar el papel de los y las profesionales de trabajo social en el sistema. Ellos y
ellas (gatekeepers) han sido cruciales a la hora de acceder a las prestaciones y recursos,
jugando un rol destacado en los Servicios Sociales de Atención Primaria, «puerta de
entrada al resto del sistema», actuando en las más de las ocasiones desde la proximidad
y el encuentro (gardeners) con las personas usuarias.
A partir de la década de los ochenta, los llamados Servicios Sociales de
Atención Primaria o Generalistas se hicieron con su sitio en todo el territorio español.
Como tal «puerta de entrada» se articularon legislativamente dependiendo de la
administración local, correspondiendo a los poderes públicos su ordenación. Aunque en
un sentido amplio cabría considerar también como Servicios Sociales Generalistas a
aquellos que prestan entidades sociales que tienen implantación en una comunidad
determinada y pueden atender a toda la población, en este trabajo nos hemos
circunscrito a los que tienen un vinculación con las administraciones locales.
Aquí atenderemos, por tanto, a los Servicios Sociales propiamente dichos o
Servicios Sociales personales —perspectiva anglosajona—. En la década de los 80 se
denominaba genéricamente “sexto sistema” y ahora “cuarto pilar del estado de
bienestar”. La Carta Social Europea1 en su artículo 14, «Derecho a los beneficios de los
servicios sociales», los definía como “servicios que, utilizando los métodos de un
servicio social, contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los
grupos en la comunidad, así como a su adaptación al medio o entorno social”.
1 Abierta a la firma en Turín el 18/10/1961, Revisada en Estrasburgo, el 3/05/1996. Disponible en la web del Consejo de Europa: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168047e013, Acceso, 23 abril 2016. Publicada en BOE n.153 de 26/06/1980.
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La implantación de estos Servicios y su vinculación administrativa local ha
generado beneficios de proximidad e inmediatez pero, a su vez, también desigualdades
territoriales tanto en la tipología y condiciones de los servicios que reciben los usuarios
como en la situación laboral y condiciones laborales de sus profesionales.
En esta comunicación se avanzan los primeros resultados de un proyecto de
investigación donde se analiza la situación actual de las y los profesionales de Trabajo
Social en los Servicios Sociales comarcales y municipales en Aragón. Mediante el
estudio caso y la observación participante, se comparan dos Centros de Servicios
Sociales comarcales (Alto Gállego y Ribera Baja del Ebro) de dos provincias distintas
de la Comunidad Autónoma. Por un lado —análisis sistémico— se consideran la
organización, reglamentos, equipos de trabajo y características fundamentales. Por otro,
—análisis socioemocional— se revisan los discursos de los profesionales de cada uno
de los Centros analizando sus percepciones, competencias, funciones y condiciones
laborales.
Como precisión, en primer lugar, nos referiremos siempre a estos Servicios
como “Servicios Sociales de Atención Primaria”. Aunque en la literatura existente se
pueden emplear otros términos —generalistas, comunitarios, de base...— creemos que
el hecho de que se hayan implantado prácticamente en todo el territorio, universalizados
y como forma de acceso al sistema, los configuran de modo similar al sistema sanitario
y se puede utilizar la misma categoría.
En segundo lugar, pondremos especial énfasis en las profesionales del Trabajo
Social como pieza clave en la constitución y funcionamiento del sistema. Haremos
siempre referencia a este colectivo como “Trabajadoras Sociales” en su género
femenino ya que aunque existimos los profesionales del Trabajo Social estadísticamente
somos minoría.
2. Servicios Sociales de Atención Primaria: aproximación histórica
En el último cuarto del siglo pasado se produjeron en España diversos cambios
sociales, legislativos, económicos etc. que han ido transmutando la sociedad, el
territorio y sus gentes. Entre esos cambios un ejemplo representativo es el sistema de
Servicios Sociales, que aun teniendo sus antecedentes e las iniciativas sociales del
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régimen franquista, no es hasta la Constitución de 1978 cuando se comienzan a
construir en sentido estricto.
De hecho, durante la dictadura se plantearon formas administrativas de
asistencia social de corte bismarckiano donde se aseguraban una serie de derechos
sociales (jubilación, invalidez, seguro de desempleo etc.) a aquellas personas que
trabajaban y, por tanto, cotizaban a las arcas del Estado. Eran mecanismos con
tendencia asistencial que en buena parte eran continuación de los procesos de la llamada
Reforma Social del s. XIX la cual se fue plasmando en Ley de accidentes de Trabajo
(1900 y modificada en 1922), la creación del Instituto Nacional de Previsión (1908),
Retiro Obrero (1919)… Avances que en la Constitución de 1931 se postulaban en su
artículo 46 a instaurar una red de seguros sociales, algo que se truncó con la guerra civil.
Después, en el franquismo, se promulgaron leyes que condujeron a la aprobación de la
Ley de Bases de la Seguridad Social el 28 de diciembre de 1963. Esta norma permitió la
creación de un sistema público de protección social y sentó los cimientos de lo que
entendemos como Sistema de Seguridad Social.
El acceso a la Seguridad Social tenía su mecanismo de entrada en la cotización
por un puesto de trabajo. Quienes quedaban fuera del mercado laboral tenían que acudir
en la mayoría de las ocasiones a sistemas benéfico asistenciales de protección de diversa
titularidad o bien eran parte de mutualidades corporativas. Así durante los años 60 se
empieza a constituir en nuestro país un concepto de asistencia social distinto y
complementario al de la Seguridad Social que abarcaría tanto políticas de garantía de
rentas (en determinados casos pensiones asistenciales) como atención sanitaria y
atención social produciéndose un sistema dual de protección (Aguilar, 2009).
La gran transformación se produce con la Constitución del 78 y la
democratización de la sociedad. Al afirmar que «España se constituye en un Estado
social y democrático de Derecho» se inicia una argumentación y reglamentación
jurídica que imitaba modelos y referencias del resto de Europa. En algunos elementos,
se emulaba la concepción del Estado de Keynes y Beveridge, más universalista donde la
ciudadanía en su conjunto tiene una serie de derechos y prestaciones
independientemente de su capacidad de aportación a las arcas del Estado.
La Constitución de 1978, en Título I de “De los Derechos y deberes
fundamentales” establece los derechos de la persona (art.10) Igualdad ante la ley
(art.14), educación (art.27), protección a la familia y la infancia (art.39), Seguridad
Social (art.41), Protección a la salud (art.43), participación de la juventud (art.48),
5
Atención a disminuidos (art.49), Tercera Edad (art.50)… pero en él en ningún
momento se hace alusión a conceptos específicos de “Asistencia Social” o “Servicios
Sociales”. Hasta el art.148, apartado 1.20 no se habla de las competencias de las
Comunidades Autónomas en Asistencia Social. Luego, en el art.149.1.17 se enumeran
las competencias exclusivas del Estado y se cita “Legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social”. No hay referencia en el texto constitucional a la
denominación “Servicios Sociales” y, sin embargo, la Constitución del 78 es crucial
para la creación del sistema de Servicios Sociales que ha generado una red de
protección de aspiración universal.
Antes ya se formulaba la necesidad de ahondar en un desarrollo comunitario
(Couceiro, 1963) y una clasificación de campos de acción social entendidos como las
áreas de intervención social donde un profesional o Servicio podía desarrollar su labor
que establecía en el mismo nivel al parroquial con otros campos de acción social como
podían ser el Educativo o sanitario (Gil, 1963). Estos estudios promovidos por la Cáritas
de la época son representativos de lo que se podría denominar «acción social
preconstitucional» y se pueden entender como una forma primigenia promovida desde
la Iglesia Católica en zonas marginales o con carencias sociales de importancia. En
ningún momento podemos hablar de universalidad pero sí que demuestran el interés de
las profesionales de la Asistencia Social del momento y las entidades a las que
representaban de detectar y denunciar la carencia de de los servicios para la comunidad
de la época (Zamanillo y Martín, 2010)
Pese a la ausencia del término “Servicios Sociales” en la Carta Magna la
interpretación que se hizo a posteriori, tanto por legisladores como en conflictos
competenciales por el Tribunal Constitucional,2 y la promulgación por parte de las
diferentes Comunidades Autónomas de sus propias leyes de Servicios Sociales a partir
de 1982 —la primera es la 6/1982 del País Vasco— da lugar a un sistema de Servicios
Sociales que divide entre Servicios Sociales de Atención Primaria y Servicios Sociales
especializados. Los Servicios Sociales de Atención Primaria se distinguen por ser de
ámbito comunitario, abiertos a toda la población sin distinción de problemática o interés
común que puedan tener y competencia de la Administración Local. Esa competencia
tiene su refrendo legislativo en la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local que estípula
2 La STC 146/1986 declara que “lo que deba entenderse como Asistencia Social, en sentido abstracto, abarca a una técnica de
protección fuera del sistema de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan a otras afines o próximas a ellas”
6
en su artículos 25.2.k) y 26.1.c)3 que la prestación de Servicios Sociales y de
reinserción social es de competencia municipal y obligatoria para los municipios
mayores de 20.000 habitantes aunque no concreta en qué consisten esos servicios.
El posterior desarrollo del Sistema de Servicios Sociales resolvió, dependiendo
de la Comunidad Autónoma, que la competencia para los municipios de menos de
20.000 habitantes sería también del propio municipio mancomunado con otros el que
prestaría estos servicios, la asumiría la Diputación Provincial pertinente o como en el
Caso de Aragón se crea un nuevo nivel administrativo, Las Comarcas que ostentan estas
competencias.
Podemos encontrar algunos elementos inspiradores en la creación e implantación
de los Servicios Sociales de Atención Primaria en nuestro país. En primer lugar la
tradición municipalista de beneficencia existente pero también y pesé a que Aguilar
(2009) ha mostrado que hay más diferencias que semejanzas, es necesario hacer un
recordatorio al Informe Seebohm (1968) que configuró en Inglaterra un nivel
descentralizado de Servicios Sociales responsabilidad de las entidades locales en todo
el territorio configurado como universalista, centrado en la persona —ciudadano y
basado en las habilidades de ayuda— (Roldán et. al. 2013).
También hay que señalar la labor de Las Heras y Cortajarena (1979) que con su
libro “Introducción al Bienestar Social” hacían una propuesta de organización de todo
un sistema de Bienestar Social novedoso para la época. Tal y como recogen en el
prólogo a la Reedición de 2014 «El texto contiene el análisis histórico de la Acción
Social, la evolución de sus Formas Históricas y las propuestas para el Bienestar Social
(…) Incorpora también un modelo Municipalista de intervención profesional a través de
la realidad local en dicho contexto histórico» (2014: 12). Y como dicen las autoras
“durante toda la época de los 80 sirvió como libro de cabecera para concejales, alcaldes,
formadores y otros” (Martín y Zamanillo. 2011: 164).
Al final, tal y como refleja Aguilar “se habían ido desarrollando, primero desde
la iniciativa social y, a partir de las elecciones municipales de 1979, desde los
Ayuntamientos grandes y medianos, una serie de servicios de rasgos muy diferentes.
Son servicios que los Ayuntamientos impulsan, sin tener la responsabilidad ni la
competencia de hacerlo, por efecto de la presión social de la población y de grupos
profesionales (en especial los trabajadores sociales). Sus orígenes son de carácter
3 Aunque somos sabedores de que la ley 27/2013 de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local
modificó los citados artículos hacemos referencia a la redacción original dado que estamos analizando la implantación de los
Servicios Sociales de Atención Primaria.
7
comunitario (muchas iniciativas y sus protagonistas venían directamente del trabajo
comunitario en barrios desde la iniciativa social y el movimiento vecinal) aunque
rápidamente se orientan hacia la creación de servicios en la Administración pública
local.” (2009: 197)
Así, los Servicios Sociales de Atención Primaria se pueden definir, tomando
como referencia el artículo 13 de la ley 5/2009 de 30 de junio de Servicios Sociales de
Aragón como «servicios públicos de carácter polivalente y comunitario cuya
organización y personal están al servicio de toda la población». Así mismo constituyen
el primer nivel del Sistema Público de Servicios Sociales y proporcionan una atención
que tiene por objeto favorecer el acceso a los recursos de los sistemas de bienestar
social, generando alternativas a las carencias o limitaciones en la convivencia,
favoreciendo la inclusión social y promoviendo la cooperación y solidaridad social en
un determinado territorio. Este artículo es una referencia gráfica a la labor de gardener,
trabajo cercano a las personas, y a la de gatekeeper, como primer nivel del sistema
público, papel que generalmente queda muy circunscrito al rol que ejercen las
Trabajadoras Sociales.
En 1988 se produce otro hito significativo del desarrollo de los Servicios
Sociales de Atención primaria en el Estado Español y es la creación del «Plan
Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales en Corporaciones Locales».
El Plan Concertado es el instrumento tendiente a equilibrar y organizar de manera
global el sistema de Servicios Sociales en todo el territorio nacional. Es fruto del
acuerdo de cooperación entre los tres niveles de administración —General, Autonómica
y Local— y fija tanto las prestaciones comunes que tienen que tener todos los
Ayuntamientos como la financiación de las mismas. Así mismo hay que destacar que en
dicho Plan Concertado también se consideran los Centros de Servicios Sociales como el
equipamiento nuclear de carácter comunitario de los servicios de Atención Primaria.
Los Centros de Servicios Sociales se pueden definir como equipamiento comunitario
dotado de un equipo multidisciplinar e interdisciplinar integrado por diferentes
profesionales en función de la población y de la problemática social del territorio de
referencia, así como de los medios necesarios para gestionar y desarrollar los servicios
sociales que se le encomienden.4 A efectos de cumplir con el principio de proximidad,
los centros de servicios sociales podrán organizar su actividad profesional a través de
Unidades de Trabajo Social, que forman el nivel básico de actuación y constituyen el
4 Ver artículo 14.2 de la ley 5/2009 de 30 de junio de Servicios Sociales en Aragón.
8
primer nivel de atención del Sistema Público de Servicios Sociales como respuesta
cercana ante cualquier demanda o necesidad social. En estos Centros de Servicios
Sociales la figura de la Trabajadora Social se erige como profesional clave y
predominante en las plantillas de los mismos pudiendo llegar a afirmarse que el Sistema
de Servicios Sociales va ligado y muchas veces se puede llegar a confundir con el
desarrollo y aumento de status del Trabajo Social.
La creación de un Sistema de Servicios Sociales universalista y descentralizado
no ha estado exento de problemas. Podemos citar entre otros: (i).la inexistencia de una
ley de Servicios Sociales general con lo que se han creado un total de 17 subsistemas,
(ii).el hecho de que pese a su carácter universal dirigido a la población sin distinción no
ha sabido en estos 40 años de manera general evitar que se le identifique con la
beneficencia y la precariedad y (iii).insuficiencia presupuestaria permanente agravada
en estos últimos años con la crisis económica que estamos viviendo. Tal y como afirma
Subirats (2007: 29) “el resultado final ha sido la constitución de un régimen de
Servicios Sociales caracterizado por un alto nivel de descentralización, en el que están
presentes el gobierno central, los gobiernos autonómicos y los consistorios
municipales; un grado todavía importante de beneficencia y una oferta insuficiente que
el sector público no tiene capacidad para potenciar. En comparación con los otros
sistemas que configuran el modelo público español de estado de bienestar como es el
sanitario o educativo, el desarrollo de los Servicios Sociales, tanto en el ámbito
legislativo como organizativo o presupuestario, es mínimo ocupando una posición
secundaria y subordinada al conjunto de la protección social”.
Por su parte, el caso de la Comunidad Autónoma Aragonesa no es diferente del
resto de Comunidades Autónomas. La primera referencia que hemos encontrado data
del Boletín Oficial de Aragón de 24 de marzo de 1983 cuando recoge la Orden de 9 de
marzo de del mismo año por las que se establecían las Normas Generales reguladoras de
la Convocatoria Regional Unificada de Atención Social. En dicha orden se establece la
primera convocatoria de subvenciones para “Ayudas para Creación, Equipamiento y
Mantenimiento de Servicios Sociales de Base”. Una lectura pormenorizada de dicha
orden arroja varios elementos a destacar:
Las actividades tienen por finalidad la atención de los problemas de la
Comunidad residente en la zona, el desarrollo de la misma y la mejora de su
calidad de vida.
9
Se determina que estas Ayudas son preferentemente para las Corporaciones de
más de 3000 habitantes y menos de 50.000 habitantes.5 Se posibilita el que
agrupaciones de varios municipios opten también a estas ayudas si se encuentran
en los límites poblacionales fijados.
Se posibilita también que puedan solicitar estas ayudas “las asociaciones o
personas jurídicas que hayan iniciado en una zona experiencias de desarrollo
comunitario siempre que coordinen su actividad con los Ayuntamientos
correspondientes.”
De acuerdo con esta convocatoria de subvenciones el 30 de septiembre de 1983
se constituyó el primer6 Servicio Social de Base aragonés en la Mancomunidad Flumen
Monegros estando al frente del mismo una trabajadora social.
El decreto 114/1983 de 29 de diciembre (BOA 16 de enero de 1984) publicaba
ya la primera convocatoria exclusiva de subvenciones para creación y mantenimiento de
los Servicios Sociales de Base para el año 1984. Respecto a la anterior subvención hay
dos modificaciones de importancia: (i).desaparece la posibilidad de que asociaciones y
personas jurídicas puedan acceder a este tipo de subvenciones con lo que ya se confiere
una responsabilidad exclusivamente pública sobre los Servicios Sociales de Base y por
otra se modifican los límites poblacionales; (ii).la población mínima municipal para
solicitar la subvención tiene que ser de diez mil habitantes y si son agrupaciones de
municipios tiene que ser de cinco mil habitantes.
La evolución de estos nuevos servicios fue meteórica; si a final de 1983 se
contaba con un solo servicio más una primigenia red del Ayuntamiento de Zaragoza al
finalizar 1984 ya estaban constituidos un total de 22 Servicios Sociales de Base. Al
finalizar 1993 los Servicios Sociales de Base alcanzan una cobertura territorial del
91,6% del territorio aragonés y un porcentaje poblacional del 98,9% de la población
(Gutiérrez, 1999).
Este desarrollo de los Servicios Sociales de Base y su rápida implantación en
gran parte del territorio aragonés se debe, por un lado, al interés del gobierno
autonómico al inicio de los años 80 pero a su vez también por la profesionalización de
las trabajadoras sociales, el reconocimiento de los estudios universitarios y el interés,
5 Sólo la ciudad de Zaragoza superaba en aquella fecha los 50.000 habitantes. 6 Hay que dejar constancia de que previamente a esta fecha el Ayuntamiento de Zaragoza había empezado a constituir una red de
Centros Municipales de Servicios Sociales donde ponían al frente a Trabajadoras Sociales. En 1980 la plantilla era de 10
trabajadoras sociales y un sociólogo. (Gutiérrez, 1999)
10
empeño y buen hacer de las profesionales que venían a cubrir un hueco de necesidades
no atendidas por el resto de sistemas públicos de protección social, (Báñez, 2004).
Necesidades de información, orientación y valoración, de promoción de la convivencia,
de integración social y de solidaridad como más importantes. Este desarrollo también se
plasma en el número de trabajadoras sociales que prestan sus servicios en estos
Servicios Sociales de Base y Centros Municipales de Servicios Sociales tal y como
arroja el siguiente cuadro:
Tabla I Nº DE TRABAJADORES SOCIALES EN S.S.B. Y C.M.S.S.7
AÑO 1983 1984 1985 1986 1987 19968 2003 2004 2005
PROFESIONALES9 6 31 42 52 57 102 173 194 209
Fuente.- Elaboración propia a partir de memorias publicadas por la Consejería del Gobierno de Aragón
correspondiente.
Legislativamente hay que destacar en este periodo de finales del siglo XX tres
apuntes para entender la situación de los Servicios Sociales:
Ley 4/1987 de 25 de marzo de Ordenación de la Acción Social en Aragón
(LOAS). En el articulado de esta ley se configura una primera ordenación
legislativa del sistema de Servicios Sociales donde se especifica que los
Servicios Sociales podrán tener carácter comunitario o dirigirse a un sector
específico de la sociedad. En esta ley de primera generación los servicios
sociales comunitarios se denominan “Servicios Sociales de Base y “configuran
la estructura básica de la acción social, correspondiendo su gestión a los
ayuntamientos.”
Ley 7/99 de 9 de abril de Administración Local de Aragón en su artículo 44 a)
indica que dentro de los servicios municipales obligatorios se encuentra la
obligación de “gestión de los servicios sociales de base” pudiendo gestionarlos
por si solos o asociados a otras entidades locales.
El proceso comarcalizador de Aragón con el Decreto Legislativo 1/2006 de 27
de diciembre y que refunde toda la legislación que lo reguló en el último decenio
del siglo XX, en su artículo 9.1.6. se indica como competencia propia de la
Comarca la acción social.
7 Los años que no figuran en la presente tabla es porque el órgano autonómico correspondiente no editó ninguna publicación que los
recogieran. 8 Los datos obtenidos en 1996 no incluyen Zaragoza capital. 9 En el número de profesionales se incluyen también (cuando los hubiese) los coordinadores de centro o jefes de equipo tanto
comarcales como municipales en la esperanza de que sean siempre trabajadoras sociales.
11
De esta manera nos encontramos que comienzos del milenio el territorio
aragonés y toda la población aragonesa tenían que tener, al menos en teoría un Centro
de Servicios Sociales de Atención Primaria y una trabajadora social de referencia.
3. La Trabajadora Social como profesional de referencia.
En las cuatro últimas décadas se ha creado una red de Servicios Sociales de
Atención Primaria en todo el territorio nacional pero no ha significado la panacea ni se
puede asegurar que de manera general se haya conseguido aumentar la calidad de vida
de la ciudadanía. Aunque no es nada desdeñable el beneficio para la comunidad que
desde estos Servicios se está consiguiendo la situación actual de los mismos está
aquejada por algunos riesgos, dificultades y contradicciones (también oportunidades)
que vamos a exponer brevemente.
Como hemos visto, pese al Plan Concertado y el intento de homogenizar
prestaciones y servicios la competencia autonómica de los mismos hace que se
provoquen desigualdades; aunque la descentralización y titularidad en el ámbito local
facilita la capacidad de respuesta de los poderes públicos a las necesidades sociales de la
población (Subirats, 2009) esta descentralización también provoca desigualdades
territoriales ya no entre comunidades autónomas sino entre Comarcas o municipios
vecinos pero también dándose diferencias sustanciales entre el ámbito urbano y el
ámbito rural.
Así la ansiada universalidad de los Servicios Sociales de Atención Primaria que
debía redundar en un beneficio directo para la comunidad de influencia se traduce en
una situación real más restrictiva. Los servicios se convierten en una “última red”, unos
servicios especializados para ciudadanos precarios (Roldán, 2013), y es una
aproximación que podría coincidir con una comunidad urbana que tiene que convivir
con el mundo rural, donde los Servicios Sociales de Atención Primaria tienen más
oportunidades para erigirse como un modelo de servicios generalista, flexible y
polivalente donde su incremento es indicador de calidad de vida y bienestar para toda la
población (Prat i Bau et. al. 2010).
Pese a ello sí que hay que reconocer que los actuales usuarios de los Servicios
Sociales de Atención Primaria, independientemente de que sea zona rural o urbana han
12
aumentado. En primer lugar, como efecto de la crisis económica que se está viviendo en
la actualidad y que como consecuencia más evidente ha tenido la multiplicación de
intervenciones caracterizadas por solicitud de ayudas materiales tanto puntuales
traducidas en ayudas de urgencia como periódicas en Programas de Rentas Mínimas
(Matías, 2015). En segundo lugar, como efecto de la aplicación de la ley 39/2006, de
Promoción de Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia. Si antes considerábamos un fracaso identificar mayoritariamente a
usuarios de Servicios Sociales de Atención Primaria exclusivamente con personas
marginadas o en situación de vulnerabilidad social algo parecido pasa con la Ley de
Dependencia: los beneficiarios de la ley de dependencia son usuarios de Servicios
Sociales pero no todos los usuarios de Servicios Sociales son dependientes. El boom
que tuvo en los primeros años de puesta en marcha de esta ley ha tenido el riesgo de
fagocitar a los Servicios Sociales de atención primaria desprotegiendo a personas y
familias vulnerables cuyas necesidades sociales no están relacionadas con una
determinada situación de dependencia (Ramírez, 2011).
Los Servicios Sociales de Atención Primaria por su carácter generalista y
universal tendrían que tener como «usuarios diana» a la población de la comunidad —y
esa es una premisa que nunca se debe olvidar y siempre reivindicar— pero en la
actualidad más que determinar que la población usuaria de los Servicios Sociales de
Atención Primaria está compuesta por población dependiente o en situación de pobreza
económica, el perfil de usuarios de estos Servicios viene dado por las circunstancias
actuales, el desarrollo social y normativo así como el contexto social e institucional de
cada momento. (Pastor y Sánchez, 2013).
Además, está por ver cómo cuaja la «reforma de la Administración Local» de la
Ley 27/2013 de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, donde se prevé que se reduzcan las competencias de los
Servicios Sociales de Atención Primaria dependientes de la Administración Local. Otro
de los rasgos que caracterizan los Servicios Sociales de Atención Primaria actuales es la
convivencia, dentro de la responsabilidad pública de servicios gestionados directamente
por el propio Centro de Servicios Sociales con otros que pueden ser, en función de la
decisión tomada por los responsables políticos, gestionados por empresas privadas tras
obtener el concurso correspondiente.
Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma Aragonesa la situación está
totalmente regulada. La ley 5/2009 de Servicios Sociales de Aragón en su artículo 22.1
13
indica “se consideraran servicios públicos de gestión directa por parte de las
Administraciones Públicas de Aragón los servicios de información, gestión, evaluación,
valoración, orientación y diagnóstico tanto básico como especializado”. Y por su parte
el art. 23 dice “Las administraciones públicas competentes en materia de Servicios
Sociales podrán encomendar a entidades privadas la provisión de prestaciones
previstas en el Catálogo de Servicios Sociales”.10
Y más adelante manifiesta que las
prestaciones podrán ser esenciales (exigibles y configuradas como derecho subjetivo) o
complementarias, cuyo reconocimiento podrá quedar supeditado a las disponibilidades
presupuestarias del sistema público.
La división es clara. La prestación de Información, Valoración y Orientación se
puede considerar “servicio no económico de interés general” (Nogueira, 2016) y, por
tanto, en cualquiera de las situaciones que pueda devenir sería competencia exclusiva de
la Administración Local, pero ya hay servicios que pese a que mantienen la
responsabilidad pública son gestionados en algunos Centros de Servicios Sociales por
terceros. Por ejemplo, en los Servicios Sociales de Atención Primaria de Municipios de
más de 20.000 habitantes es fácil encontrar que la corporación saque a concurso el
Servicio de Ayuda a Domicilio mientras que en agrupaciones de municipios y cuanta
menos población tengan será más fácil la gestión propia.
Y aun así cada entidad local con competencias en la materia puede ordenar y
regular las prestaciones complementarias dentro de su territorio con lo que podemos
encontrar diferencias, en algunos casos sustanciales, que crean desigualdades entre
ciudadanos de municipios vecinos.
La autonomía local tiene, por un lado, la ventaja de que la implementación de
programas y proyectos específicos responde a las características concretas del territorio,
la población así como en sus necesidades y demandas. Por otro, la desventaja de que se
pueden originar desequilibrios, ya no solo interregionales, que podían ser asumibles,
sino también intermunicipales así como la lagunas en el conjunto de la red de Servicios
Sociales. A esto habría que añadir la dificultad para realizar un análisis completo de las
posibilidades y límites del sistema (Roldán, 2013).
Quizás por ello cada vez empieza a ser más frecuente encontrarnos con estudios
de calidad y satisfacción por parte de los usuarios de Servicios Sociales. AENOR hace
tiempo que estructuró la certificación de calidad para las organizaciones de Servicios
10 El Catálogo de Servicios Sociales determina el conjunto de prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales de Aragón. El
vigente actualmente viene recogido por el Decreto 143/2011 de 14 de junio (BOA 30/06/2011)
14
Sociales como puedan ser la gestión de centros de día y de noche (UNE 158201),
gestión del servicio de ayuda a domicilio (UNE 158301) o el servicio de tele-asistencia
(UNE 158401). Existen también desde el año 2005 una norma específica ISO para los
gobiernos locales. Tal y como afirman Medina y Medina (2011) “la mejora de la
calidad de los Servicios Públicos y, en particular, de los servicios sociales municipales
equivale a la defensa del sistema público de Servicios Sociales”.
Así nos encontramos cada vez con más investigaciones que ahondan en la
calidad de los Servicios Sociales de Atención Primaria (De La Peña, 2014; Giménez-
Bertomeu et. al., 2011; Medina y Medina, 2011). Por eso, consensuar indicadores de
medición de calidad y evaluación de los Servicios Sociales de Atención Primaria ha de
ser uno de los retos a enfrentar en los próximos años. La satisfacción del usuario,
recabar de manera estructurada su opinión y la confirmación de que la intervención
profesional se orienta hacia el usuario han de ser parámetros a considerar.
Y es que pese a que la gestión de los Servicios Sociales de Atención Pública es
competencia exclusiva de la Administración local la actual gestión de los Servicios
Sociales tiene que asumir como Administración Pública que es el concepto de «Nueva
Gestión Pública» Es decir, la creación de una administración —y por lo tanto
servicios— eficiente y eficaz, una administración que satisfaga las necesidades reales de
los ciudadanos al menor coste posible promoviendo servicios de calidad junto con
sistemas de control transparentes de los procesos, planes y resultados (García Sánchez,
2007).
En estas coordenadas, el Sistema de Servicios Sociales de Atención Primaria que
tenemos en nuestro país no se podría haber desarrollado sin la labor de las profesionales
de los Centros de Servicios Sociales, donde destacan de manera predominante las
Trabajadoras Sociales. Además, el desarrollo del Trabajo Social como profesión ha ido
parejo al desarrollo de los Servicios Sociales pudiendo asimilarse muchas veces un
término con otro (Barberó, 2002), aunque no se debe de caer en el falso mito de que el
Trabajo Social se agota o se reduce a los Servicios Sociales (Llovet y Usieto, 1990). Es
una especialización del Trabajo Social relativamente nueva en España y ha constituido
un nicho de ocupación muy importante como salida laboral en las dos últimas décadas
del siglo XX (Bañez, 2004) y pese a que el colectivo de trabajadoras sociales de
atención primaria supone más de la mitad de las empleadas en el sector público y son
así mismo el grupo laboral más numeroso de Aragón (Miranda y Vilas, 2012) no existe
ninguna publicación que intente describir o radiografiar esta profesión.
15
Sí que hay publicaciones que han descrito la situación actual de las Trabajadoras
Sociales en Servicios Sociales de Atención Primaria, la prevalencia de síndrome de
Burnout (Facal, 2012) o la sensación de burocratización del trabajo diario con la escasa
rentabilidad de resultados, entendiendo éstos como capacidad para mejorar la vida de
los usuarios, lo que puede llevar a la desmotivación y descontento de la profesional
(Aliena y Pérez Cosín, 2005).
Para Subirats (2007) la actual labor de las profesionales de Atención Primaria se
caracteriza por una creciente complejidad, burocratización y sobrecarga de trabajo
asociada a una devaluación de la tarea lo que se traduce en una sensación de abandono y
desprestigio. “Esta situación genera la sensación de trabajar más sobre las
consecuencias que sobre las causas de los problemas. En territorios rurales estas
percepciones se empeoradas por el asilamiento profesional y en los urbanos por la
constante aparición de nuevas necesidades que requieren atención inmediata”
(Subirats, 2007: 52).
Cualquier autor que haya preguntado o estudiado directamente a las
profesionales sobre la situación actual (Bañez 2004; Martínez, 2013; Subirats, 2007;
García Álvarez, 2007) recibe la mismas respuestas: aumento de burocratización,
sobrecarga laboral, soledad, incremento de problemas a los que enfrentarse tanto en
número como variedad y complejidad y una polivalencia profesional sin los recursos
formativos y el tiempo adecuado.
4. Los Servicios Sociales de Atención Primaria en Aragón
Salvo la singular distribución de la población y la delimitación administrativa en
forma de comarcas, en materia de servicios sociales la situación de la Comunidad
Autónoma de Aragón no difiere mucho de la del resto de comunidades autónomas. La
actual Ley 5/2009 de Servicios Sociales de Aragón define en su artículo 13 la
naturaleza de los mismos y su población diana que es toda la comunidad. En el artículo
14 se define el Centro de Servicios Sociales y merece la pena recoger íntegramente su
redacción al menos en sus cuatro primeros puntos:
16
«1. El Centro de Servicios Sociales constituye, dentro de cada ámbito de
prestación que se determine, la estructura administrativa y técnica de los
servicios sociales generales.
2. El Centro de Servicios Sociales es un equipamiento comunitario dotado de un
equipo multidisciplinar e interdisciplinar integrado por diferentes profesionales,
que se determinarán reglamentariamente en función de la población y de la
problemática social del territorio de referencia, así como de los medios
necesarios para gestionar y desarrollar los servicios sociales que se le
encomienden.
3. Dentro del equipo multidisciplinar se integran los Servicios Sociales de Base,
como unidades de trabajo social que prestan su atención directa en todos los
municipios de su ámbito respectivo, facilitando tanto el acceso al sistema de
servicios sociales como al profesional de referencia en dicho ámbito.
4. Los centros podrán ser municipales y comarcales. Existirá un Centro
Comarcal de Servicios Sociales en cada área básica de servicios sociales, de
acuerdo con lo que establezca el Mapa de Servicios Sociales de Aragón.
Igualmente, en los municipios mayores de 20.000 habitantes, existirá, al menos,
un Centro Municipal de Servicios Sociales»
Con esta manera de entender los centros de servicios sociales se hace una
apuesta por los servicios de proximidad, por el territorio y sus gentes. Una circunstancia
a recordar es la hipercefalia demográfica que supone la ciudad de Zaragoza, donde
además la Ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local la coloca
en la categoría de «gran ciudad». El entorno en que se encuadra la ciudad de Zaragoza
no está todavía constituida como comarca dada su complejidad y el resto de poblaciones
que la configurarían sí que tienen sus respectivos Servicios Sociales de Atención
Primaria dependientes de sus respectivos ayuntamientos o agrupaciones de municipios.
De esta manera queda articulada toda una red de Servicios Sociales de Atención
Primaria que abarca todo el territorio aragonés y a toda la población dependiente en su
gran mayoría de las Comarcas o municipios con volumen de población suficiente que se
distribuye de la siguiente manera: 32 Centros de Servicios Sociales Comarcales; 16
Centros de Servicios Sociales Municipales de la Ciudad de Zaragoza; 4
17
Mancomunidades de municipios11
y los Centros Municipales de Servicios Sociales de
Huesca, Teruel, Utebo y Calatayud. Lo que hace un total de 56 Centros que prestan
atención pública en Servicios Sociales Generales a la población de Aragón.
Esto significa que los Servicios Sociales de Atención Primaria en Aragón
dependen de hasta 41 administraciones locales diferentes con las ventajas e
inconvenientes que esta situación produce.
Una forma de conocer la situación actual de los servicios sociales es hacer un
estudio comparado por comarcas. Aquí atenderemos a dos, como parte de una
investigación más amplia que comenzará por la Comarca del Alto Gállego situada en la
provincia de Huesca y la Comarca Ribera Baja del Ebro de la provincia de Zaragoza.
No se trata de comparar para determinar qué Servicio Social de Atención Primaria lo
hace mejor, cuál tiene más desarrollados sus servicios o ver qué profesionales tienen
mejores condiciones laborales o son más reconocidos en sus centros de trabajo.
Pretendemos mostrar unos indicadores que, una vez recabados los datos de las
administraciones competentes, permitan diagnosticar la situación.
Primero apuntaremos la descripción de la Comarca, después el Servicio Social
de Atención Primaria correspondiente, detallando la situación de la Ayuda a Domicilio
y las actividades comunitarias para, en último lugar, describir la situación de la
trabajadora social de cada centro como pieza clave en su funcionamiento y servicios.
Una parte de los datos proceden del Instituto Aragonés de Estadística (IAEST) y otros
proceden de fuentes primarias manteniendo entrevistas con profesionales de los dos
centros.
La Comarca del Alto Gállego se ubica en el norte de la provincia de Huesca
delimitando con la frontera francesa. Esta comarca se constituye por la ley de creación
13/2001 (BOA 20/07/2001) y su capital se ubica en Sabiñánigo. Es un territorio que
tiene como máximo exponente el turismo con el Pirineo y las pistas de esquí tras haber
perdido, especialmente su capital, un peso específico la industria química que,
tradicionalmente, había constituido su motor económico.
La Comarca de la Ribera Baja del Ebro se sitúa al este de la ciudad de Zaragoza,
su ley de creación es la 13/2002 (BOA 17/06/2002) y su capital se ubica en Quinto. Es
una comarca eminentemente agrícola habiendo perdido mucho peso la industria en los
últimos años.
11 Los Servicios Sociales de Base de las Mancomunidades de Ribera Izquierda del Ebro, Ribera Baja del Huerva, Fuentes de Ebro y
Bajo Gállego están constituidas por las poblaciones que tendrían que constituir la Delimitación Comarcal de Zaragoza y no tienen
población suficiente para tener su propio Centro Municipal de Servicios Sociales.
18
TABLA II.- DESCRIPCIÓN DE LA COMARCA
ALTO GALLEGO RIBERA BAJA
POBLACIÓN12 13766 hab. 8964 hab.
Nº DE MUNICIPIOS 8 10
MUNICIPIO MÁS POBLADO Sabiñánigo 9598 hab. Pina de Ebro. 2535 hab.
DENSIDAD DE POBLACIÓN 10.12 hab/km2 9.06 hab/km2
POBLACIÓN MÁS DE 65 AÑOS13 20,3% 25,4%
EDAD MEDIA 44,7 47
TASA GLOBAL DE DEPENDENCIA14 49,9 61,2
TASA DE FEMINIDAD15 97,3 95,9
EXTRANJEROS16 11,1% 7,8%
TAMAÑO MEDIO DEL HOGAR 2,4 miembros 2,5 miembros
CENTROS DE SALUD/CONSULTORIOS MEDICOS 2 / 12 1 / 9
TASA ACTIVIDAD 63,1% 57,9%
TASA OCUPADOS 48,2% 43,6%
TASA PARADOS 14,9% 14,3%
Fuente.- Elaboración propia a partir de datos IAEST
En los primeros datos, las diferencias entre las dos comarcas son evidentes cabe
resaltar dos de ellas: (i).la distribución poblacional, Sabiñánigo con sus 9598 habitantes
representa el 69,7% de la población de la Comarca del Alto Gállego mientras que Pina
de Ebro representa sólo el 28,28% de la Comarca Ribera Baja del Ebro. Sugiere por lo
tanto una población mucho más dispersa en Ribera Baja; (ii).envejecimiento
significativo, la población de más de 65 años, 5 puntos por encima en Ribera Baja lo
que conlleva un aumento también de la tasa global de dependencia.
TABLA III.- SERVICIOS SOCIALES DE ATENCIÓN PRIMARIA
ALTO GALLEGO RIBERA BAJA
EDIFICIO PROPIO DE CENTRO DE SERVICIOS SOCIALES No No
NÚMERO DE SERVICIOS SOCIALES DE BASE17 1 3
TRABAJADORES SOCIALES18 5 6
Nº EDUCADORES 1 2
Nº PSICOLOGO19 Contrato de serv. Contrato de serv
12 Fuente Padrón municipal de habitantes, 1-1-2015. IAEST 13( Pob.> 65/Pob. Total)x100 14 (Pob. < 14 +> 65/ Pob. De 15 a 64)x100 15 (Pob. Total mujeres/Pob. Total hombres) x100 16 (Pob. Extranjera/Pob total)x100 17 Se cuenta el Centro de Servicios Sociales como un Servicio Social de Base más. 18 Si la jefe de Servicio tiene titulación de Trabajadora Social se contará como una Trabajadora Social más. 19 En ambas Comarcas la Psicóloga tiene un contrato de Servicios con la Administración correspondiente a 20 horas semanales.
Fecha de la consulta 11 abril 2016.
19
AUXILIARES DE AYUDA A DOMICILIO 21 16
MONITORES SOCIALES 2 -
ADMINISTRATIVOS20 1 3
OTROS PROFESIONALES 1 (Chofer) 1 (Chofer)
5 (monitores comedor)
REGLAMENTO DEL SERVICIO No No
Nº DE MUNICIP. EN LOS QUE SE HACE PERMANENCIAS
AL MENOS UN DIA A LA SEMANA
4 7
PROTOCOLO DE ABSENTISMO SI SI
PLAN DE DROGAS SI NO
MESA PREVENCIÓN VIOLENCIA DE GENERO SI SI
COMEDORES DE CONCILIACIÓN NO SI
SERVICIO DE TRANSPORTE SOCIAL SI SI
PROGRAMA DE CALIDAD NO NO
CITA PREVIA SI SI
POBLACIÓN TOTAL ATENDIDA ESTIMADA AÑO 201521 1124 usuarios 1145 usuarios
Fuente.- Elaboración propia
La Comarca del Alto Gállego se constituyó partiendo de la existencia de un solo
Servicio Social de Base que abarcaba los actuales municipios de la misma más otro
(Torla) que en el momento de la comarcal se incorporó a la Comarca del Sobrarbe. Así,
sumado también a la distribución poblacional ya comentada con anterioridad provoca
que la Organización del Servicio venga dada por atención diaria en Sabiñánigo y
semanal en los municipios de Biescas, Panticosa y Sallent de Gállego y, por otro lado,
las labores de cada profesional vienen dadas también por los programas a los que están
asignados. Por su parte el Área de Servicios Sociales de la Comarca Ribera Baja del
Ebro se constituye por la unión de tres Servicios Sociales de Base ya existentes (Pina de
Ebro, Quinto y Sástago) con lo que la organización del Servicio y funciones de cada
profesional es puramente territorial. Con pequeñas diferencias los servicios principales
que se ofrecen en una y otra comarca son semejantes.
4.1. Servicio de Ayuda a Domicilio
La Ayuda a Domicilio comarcal ha sido uno de los primeros servicios en la
historia de la implantación de los Servicios Sociales de Atención Primaria y es de los
más conocidos y valorados. Aquí haremos referencia exclusiva al Servicio de Ayuda a
20 En la Comarca del Alto Gállego es categoría de Administrativo mientras que en la Comarca de la Ribera Baja tienen categoría de Auxiliar Administrativo. 21 Contabilizado como usuarios de intervenciones con actualización en el año 2015. Dato extraído del registro SIUSS de cada
Comarca.
20
Domicilio de titularidad Comarcal. Se obvian los datos, por ser un derecho subjetivo de
los casos que se puedan atender derivados del Sistema de Dependencia.
TABLA IV.- SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO COMARCAL
ALTO GALLEGO RIBERA BAJA
GESTIÓN PROPIA O CONCERTADA Propia Propia
EXISTENCIA DE REGLAMENTO PUBLICADO Si Si
COSTE MÁXIMO HORA AL USARIO 11,08 € 17,24 €
COSTE MÍNIMO HORA AL USUARIO 1,08 € 0,83 €
TIEMPO MEDIO LISTA DE ESPERA 2 semanas No hay
SE ATIENDE A USUARIOS DEPENDIENTES Si Si
HORA MINIMA INICIO CASOS 8.00 h 7.30 h
HORA FINAL ATENCIÓN CASOS 21.00 h 16 h
HORAS MÁXIMAS DE ATENCIÓN DIARIA A USUARIO 2 horas 3 horas
HORAS MÁXIMAS DE ATENCIÓN SEMANA A USUAR. 12 horas 11 horas
Nº DE AUXILIARES DE AYUDA A DOM. 21 16
ATENCIÓN FINES DE SEMANA Si No
Fuente.- Elaboración propia
El ejemplo del Servicio de Ayuda a Domicilio es un exponente de las diferencias
entre la atención que recibe un ciudadano y otro de cada Comarca. La atención es muy
semejante en los dos territorios, pero las condiciones (precio, lista de espera, horario,
fines de semana) difiere en gran medida con lo que el beneficio para el usuario final
también presenta desigualdades. Esto ya da una pista de la situación.
4.2. Actividades Comunitarias
Aunque la labor diaria de un Centro de Servicios Sociales está saturada
mayoritariamente por el trabajo de atención individual los Centros deben destinar
recursos y esfuerzos a realizar actividades comunitarias que se organizarán en función
de los intereses, peculiaridades y demandas de la población. Las actividades
comunitarias se agrupan por categorías de edad o singularidad del colectivo al que van
destinadas y entre ellas se pueden mencionar los programas de envejecimiento activo de
la Comarca Alto Gállego, las actividades intergeneracionales de la Comarca Ribera Baja
del Ebro o las actividades en torno al día internacional contra la violencia de género que
se realizan en ambas comarcas.
21
TABLA V.- ACTIVIDADES COMUNITARIAS Y GRUPALES
ALTO GALLEGO RIBERA BAJA
TRABAJO SOCIAL COMUNITARIO SÍ Sí
ACTIVIDADES DESTINADAS A 3º EDAD Si Si
ACTIVIDADES DESTINADAS A JUVENTUD Si No
ACTIVIDADES DESTINADAS A INFANCIA Si No
ACTIVIDADES DESTINADAS A POB. EXTRANJERA No Si
ACTIVIDADES DESTINADAS A POB. EN GENERAL Si No
ACTIVIDADES DESTINADAS A MUJER Si Si
CONMEMORACIÓN DÍA MUJER (8 MARZO) Si Si
CONMEMORACIÓN DÍA MUJER RURAL (15 OCT.) Si No
CONMEMORACIÓN DÍA VIOL. GENERO (25 NOV) Si No
DIA DE LA FAMILIA No Si
TRABAJO SOCIAL GRUPAL No Si (Programa
Cuidarte)
Fuente.- Elaboración propia
Las diferencias entre las dos Comarcas vienen dadas por las peculiaridades de
cada territorio así como también las relaciones en ocasiones entre los Ayuntamientos y
la propia Comarca. Así, en la Comarca Ribera Baja del Ebro algunos servicios
comunitarios destinados a infancia y Tercera Edad son prestados por el Ayuntamiento
correspondiente con colaboración comarcal que puede ser técnica, financiera o ambas
en función del convenio que se firme pudiendo ser un añadido a los proyectos
comarcales que abarcan todo el territorio comarcal.
Por lo que respecta al Trabajo Social Grupal sólo la Comarca de Ribera Baja del
Ebro tiene actividades específicas con un proyecto específico para personas cuidadoras
de dependientes.
4.3. Trabajadoras Sociales
Como hemos visto anteriormente los Servicios Sociales de Atención Primaria
tienen como profesionales de referencia a las Trabajadoras Sociales, por ello se cree
conveniente completar este estudio analizando las características y situación laboral
del colectivo en cada Comarca.
TABLA VI.- TRABAJADORAS SOCIALES
ALTO GALLEGO RIBERA BAJA
Nº TRABAJADORAS SOCIALES 5 6
JEFE SERVICIO ES TRABAJADORA SOCIAL Sí Sí
22
MEDIA ANTIGÜEDAD EN EL SERVICIO 17 13
EDAD MEDIA 44,2 40,2
FUNCIONARIAS/PERSONAL LABORAL Laboral Laboral
Nº FIJAS EN PLANTILLA 4 1
Nº JORNADA PARCIAL 0 2
NIVEL ADMINISTRATIVO (mínimo – máximo) 21 -24 20-24
SALARIO BRUTO MENSUAL22 (mínimo – máximo) 1922,20€ - 2235,20€ 1765,68€ - 2046,53€
EXISTENCIA CONVENIO COLECTIVO Sí Sí
HORARIO DE TRABAJO 7.45 -15.15 8 – 15.30
TRABAJO POR LAS TARDES REGLAMENTADO23 No No
POSIBILIDAD DE HORAS EXTRAS Si No
TRABAJO EN FIN DE SEMANA Sí No
GUARDIAS LOCALIZADAS Sí No
DESPLAZAMIENTOS VEHÍCULO PROPIO/ COMARCAL Comarcal Propio
MEDIA CASOS QUE ATIENDE UNA TRABAJADORA SOC.
POR SEMANA
23 22
TODAS LAS TRAB. SOC. TIENEN DESPACHO PROPIO No Si
TODAS LAS TRAB. SOC. TIENEN ORDENADOR Y ACC.
INTERNET
Si Si
TODAS LAS TRAB. SOC. POSIBILIDAD CURSOS
FORMACIÓN
Si Si
Fuente.- Elaboración propia
Las plantillas de las dos Comarcas cuentan con dos trabajadoras sociales que
tienen una amplia experiencia, con una antigüedad profesional en torno a los 25 años. El
resto de profesionales se incorporó en diferentes oleadas de ampliación del servicio,
bien con la constitución de la Comarca o bien con la asunción de nuevas competencias y
cometidos. Ambas son plantillas estables, la profesional con menos antigüedad en los
dos casos supera los cinco años, pese a que en la Comarca de Ribera Baja del Ebro solo
una de las profesionales tiene contrato indefinido.
En la Comarca del Alto Gállego están habilitadas guardias localizadas24
de fin
de semana para emergencias y urgencias sociales. Esto permite las horas extras así
como el hecho de que se pueda producir trabajo en fin de semana.
Hay una diferencia de fondo en la estimación del complemento de destino
salarial entre una comarca y otra. En la Comarca de la Ribera Baja del Ebro el
22 En el salario bruto se han obviado trienios de antigüedad y otros complementos personales o circunstanciales 23 El que no esté reglamentado el trabajo por las tardes no significa que por necesidades del servicio o por volumen de trabajo en
ocasiones se haga. 24 Creemos necesario señalar que dentro de la Comarca del Alto Gállego se encuentra la población de Biescas, donde en agosto de
1996 se produjo una riada que causó numerosos daños y fallecidos. Este puede ser el principal motivo de la existencia de Guardias
Localizadas. Siendo este territorio pionero en este servicio en Aragón.
23
complemento de destino, tal y como recoge su convenio colectivo reconoce una
promoción profesional con lo que se podrá subir de nivel en función de la antigüedad y
la realización de un número determinado de horas de formación. Por su parte en la
Comarca Alto Gállego estos complementos se fijaron en una valoración de puestos de
trabajo del año 2006 no habiendo sido modificado el nivel desde entonces.
Las características laborales concretas del puesto de trabajo vuelven a marcar
diferencias entre un servicio y otro, desde la diferencia salarial, hasta otras que pueden
suponer alterar la percepción de la bondad o no del puesto de trabajo como las guardias
localizadas o tener que usar el vehículo propio para los desplazamientos laborales.
5. Para continuar
El cuarto pilar del Estado de Bienestar en España tiene mucho que mejorar.
Sobre todo si se entiende como un sistema de protección que atiende al conjunto de la
ciudadanía. Pero también hay que reconocer que se ha implantado en menos de cuarenta
años con unos niveles de eficacia aceptables gracias, por un lado, a las profesionales de
los Servicios Sociales de Atención Primaria —que han creado redes de servicios y
protección, que han cohesionado y vertebrado el territorio poniendo en valor a los
ciudadanos del mismo— y, por otro, por la decisión de representantes políticos tanto
autonómicos como locales que en su día hicieron una apuesta decidida por el mismo.
No obstante en estos años no se ha conseguido todavía en muchos ámbitos borrar la idea
de que los Servicios Sociales son para pobres, como reminiscencia de la época de la
beneficencia. Sólo desde hace muy pocos años se conectan con las personas
dependientes.
Aun así la tarea que se tiene por delante es de largo recorrido y nos encontramos
ante el reto de desarrollar una nueva etapa en la gestión de nuestros servicios de
intervención social. El aumento de los programas de calidad poniendo los intereses del
usuario en primer término, la desburocratización de nuestro trabajo diario, el fomento
del intercambio de conocimientos, experiencias y evitar que nuestra labor se limite al
binomio necesidad/recurso pueden ser los primeros pasos que haya que dar para
fomentar y mejorar los servicios que las trabajadoras sociales de atención primaria están
capitaneando, a modo de gatekeeper del sistema, como hemos tratado de señalar más
arriba.
24
La competencia autonómica de los Servicios Sociales es un hecho que produce
una cierta esquizofrenia, porque los Servicios Sociales de Atención Primaria dependen
de la administración local en cualquiera de sus variantes municipal o comarcal y el
hecho de que la propia Autonomía no haya regulado unos mínimos que equiparen a
todos los territorios pueden producir desigualdades en territorios de la misma
Comunidad Autónoma tal y como se ha mostrado en la comparación expuesta.
Estas desigualdades pueden parecer mínimas —y están muy lejos de provocar
los efectos del teorema de Tiebout que lleva al usuario a fijar su residencia en función
de una mayor calidad o ventajas en los servicios a recibir—, pero sí que muestran una
atomización final de los servicios y prestaciones que los Servicios Sociales de Atención
Primaria no comparable con el resto de pilares de protección de nuestro estado de
Bienestar.
Esta atomización se reproduce en las condiciones y características de los puestos
de Trabajo Social de las diversas administraciones locales aragonesas con competencia
en los Servicios Sociales de Atención Primaria. Estas condiciones laborales componen
una importante parte del análisis socioemocional de la trabajadora social de atención
primaria y es muy fácil que en un momento dado pudiesen motivar un intento de
cambio de trabajo.
La distribución competencial de los Servicios Sociales de Atención Primaria en
Aragón recoge casi todos los escenarios posibles, Comarcas de ámbito rural, Centros
Municipales de Servicios Sociales, la ciudad de Zaragoza con su distribución de centros
etc. Por eso es oportuno seguir con un estudio completo de las características de los
Servicios Sociales de Atención Primaria y de las profesionales del Trabajo Social que
están al frente de los mismos para poder elaborar una radiografía completa de Servicios
y profesionales, al menos en Aragón.
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Diputación General de Aragón. Departamento de Bienestar Social y Trabajo.
VV.AA. (1987) Evaluación de los Servicios Sociales de Base en Aragón 1986. Diputación
General de Aragón. Departamento de Bienestar Social y Trabajo. Zaragoza
VV.AA. (1988) Evaluación de los Servicios Sociales de Base en Aragón 1987. Zaragoza:
Diputación General de Aragón. Departamento de Bienestar Social y Trabajo.
VV.AA. (2004) MEMORIA 2003 de los Servicios Sociales Comunitarios de Aragón. Zaragoza:
Departamento de Servicios Sociales y Familia. Secretaría General Técnica.
VV.AA. (2005) MEMORIA 2004 de los Servicios Sociales Comunitarios de Aragón. Zaragoza:
Departamento de Servicios Sociales y Familia. Secretaría General Técnica.
VV.AA. (2006) MEMORIA 2005 de los Servicios Sociales Comunitarios de Aragón. Zaragoza:
Departamento de Servicios Sociales y Familia. Secretaría General Técnica.
ZAMANILLO PERAL, T y MARTÍN ESTALAYO, M (2010). La construcción del sujeto en
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