1

PROYECTO

Determinantes de la Pobreza Rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades

para la acción

Resumen ejecutivo

San José, Costa Rica

Mayo del 2012

2

Indice de contenidos

Presentación _____________________________________________________________________________________ 3

1.Introducción ___________________________________________________________________________________ 4

2. Pobreza y exclusión social: barreras estructurales para el desarrollo rural centroamericano________________________________________________________________________________ 8

2.1 Pobreza rural es extendida y crónica en la región _________________________________________ 8

2.2 Diferenciación entre países y territorios: Apuestas de desarrollo no reducen significativamente pobreza y exclusión social _________________________________________________ 13

2.3 Territorios rurales: escenarios de amplia heterogeneidad _____________________________ 16

3. Análisis de los principales de los determinantes de la pobreza ___________________ 21

3.1 Bajos niveles educativos afectan especialmente a la población rural ________________ 22

3.2 Desnutrición infantil crónica y poco acceso los servicios de salud ____________________ 24

3.3 Precariedad laboral y bajos niveles de productividad ___________________________________ 27

3.4 Manejo inadecuado de los recursos naturales incrementa el riesgo a la pobreza _ 30

3.5 Alta desigualdad de ingresos y en el acceso a los activos productivos _______________ 32

3.6 Acceso inequitativo de las mujeres al mercado laboral y a los activos productivos 36

3.7 Sistemas políticamente bloqueados para favorecer acciones redistributivas ______ 40

4. Orientaciones generales para la reducción de la pobreza rural en Centroamérica: insumos para un debate sobre políticas públicas __________________ 44

4.1. Condiciones necesarias para la reducción de la pobreza _______________________________ 45

4.2 Fortalecimiento de la institucionalidad para potenciar la acción regional _________ 46

4.3 Posibles intervenciones en los países y los territorios rurales _________________________ 48 La provisión de servicios sociales universales ________________________________________________________ 50 Infraestructura y comunicación ________________________________________________________________________ 51 Agua y sostenibilidad ___________________________________________________________________________________ 51 Servicios de apoyo a los negocios rurales _____________________________________________________________ 52 Incentivos a la producción rural________________________________________________________________________ 54 Agroindustrias rurales con identidad local ____________________________________________________________ 55 Inocuidad en los alimentos para la población rural ___________________________________________________ 55

4.4 Conclusiones y reflexiones finales ____________________________________________________________ 55

Bibliografía _____________________________________________________________________________________ 60

3

Presentación

Este documento es una síntesis e interpretación estratégica de los hallazgos del proyecto de investigación “Determinantes de la Pobreza Rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la acción” ejecutado por el Proyecto Estado de la Región a solicitud de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) con el apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) durante el segundo semestre del 2010 y el primer semestre del 2011, en el marco del proceso de elaboración del Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible (Programa Estado de la Nación, 2011). El propósito principal del proyecto fue brindar bases técnicas para apoyar la formulación de estrategias productivas y de desarrollo económico local para la superación de la pobreza rural en Centroamérica. Más allá de dimensionar la magnitud y la evolución reciente de la incidencia de la pobreza en la población rural, se buscó tener un mejor conocimiento de los factores determinantes de esa situación y un perfil de los pobres rurales.

Las preguntas que orientaron el proceso de investigación fueron las siguientes:

¿Qué características y transformaciones del desarrollo rural reciente explican la persistencia de la pobreza y la exclusión de importantes sectores de la población rural en Centroamérica? ¿Cuáles son los principales factores que pueden ampliar o negar oportunidades a la población pobre rural? ¿Qué aspectos deben considerarse de parte de los gobiernos para definir y poner en práctica las medidas necesarias para ampliar las oportunidades de la población rural?

El documento no es un resumen de los informes de investigación de base1 (ver anexo), sino una selección de argumentos y evidencia para conocer mejor las causas y características de la pobreza rural. No es un análisis de políticas, busca más bien proveer insumos técnicos para fomentar procesos de diálogo que permitan avanzar hacia el diseño y ejecución de intervenciones distintas y con enfoque de largo plazo para la reducción de la pobreza y la exclusión social en Centroamérica.

En algunos temas la escasa disponibilidad de información desagregada a nivel territorial y para grupos de población limitó sensiblemente el alcance del análisis, lo que obligó a plantearse objetivos más modestos y en algunos temas, llamar la atención sobre el carácter exploratorio de las investigaciones.

El texto se organiza en cinco secciones principales además de esta presentación. Una introducción que presenta el tema y su importancia para la región. La segunda sección describe las dimensiones que adquieren el problema de la pobreza y la exclusión social y el desarrollo diferenciado que se presenta entre los distintos países y a su interior en los territorios rurales. En la tercera sección se presenta un análisis de los principales determinantes que explican la persistencia

1 Los documentos completos generados en el marco de este proyecto pueden ser consultados en

los sitios del Estado de la Región y RUTA.

4

de esta problemática, precisando sus principales características. La cuarta ofrece elementos para orientar el diseño de propuestas con sentido estratégico y tomando en cuenta buenas prácticas regionales desarrollas en los últimos años. En este apartado se llama la atención sobre el hecho de que hacer “más de lo mismo” impedirá ampliar las oportunidades de la población pobre rural. La última parte es de anexos.

Este texto fue preparado por Isabel Román Vega y Alberto Mora Román. En su elaboración resultaron muy valiosos los comentarios y sugerencias de Miguel Gómez y Carmen Eugenia Morales de RUTA. Igualmente orientadores fueron las observaciones de un destacado grupo de expertos y académicos vinculados con los temas de pobreza y desarrollo rural en Centroamérica, a ellos también el reconocimiento y gratitud2.

1. Introducción

La pobreza y la exclusión social en Centroamérica constituyen hoy por hoy dos de los principales limitantes del desarrollo regional por las magnitudes que han alcanzado y las características que presentan. Se trata de una problemática no resuelta que se caracteriza por tener una profunda base rural al afectar con mayor severidad a los pobladores de esos territorios quienes experimentan elevados grados de privaciones.

Este informe ofrece al lector en primer lugar, información que deja en evidencia la magnitud y las tendencias actuales de esta grave situación en Centroamérica. En segundo lugar, indaga sobre sus principales determinantes. Aunque existen diversas definiciones sobre qué es un determinante3, para los efectos de este documento se optó por una acepción cualitativa que se refiere a “aquellos aspectos o factores económicos, sociales y político institucionales que tienen un peso significativo y categórico a la hora de explicar la persistencia de estos problemas en el tiempo y cuya superación implica cambios profundos en la distribución de los activos y las relaciones de poder en la región” (Programa Estado de la Nación y RUTA, 2011).

La tarea no fue fácil, especialmente por la falta de información actualizada y desagregada a nivel territorial (zonas rurales y a nivel municipal) y para grupos específicos de población (mujeres, indígenas, jóvenes), así como la falta de estadísticas comparables entre los países4 y limitaciones para el acceso a ella.

2 Realizaron una lectura crítica y enviaron comentarios sobre el borrador de este documento: Amy

Angel, Ana Victoria Pelaez, Carmelo Gallardo, Ricardo Rapallo, Carolina Avalos, Francisco José Pérez, Franklin Charpentier, Jorge León, Juan Diego Trejos, Sergio Faiguenbaum y Francisca Nahmías. 3 De acuerdo con la Real Academia de la Lengua Española, un determinante es un factor que “fija

los términos de algo”. En matemáticas un determinante es determinante es una forma multilineal alternada de un conjunto de vectores o de una matriz. Los determinantes en salud se entienden como las condiciones sociales en que las personas viven y trabajan, que impactan sobre la salud, por lo tanto se refieren tanto al contexto social como a los procesos mediante los cuales las condiciones sociales se traducen en consecuencias para la salud. En economía el análisis de determinantes se refiere a modelos cuantitativos que permiten analizar fenómenos como la demanda y oferta en un mercado y su elasticidad. 4 En algunos casos el alcance del análisis fue afectado por la desactualización de los datos o el

acceso a ellos, tal fue el caso de Guatemala y Nicaragua, dos de los países más pobres de

5

Los vacíos y dificultades para tener acceso a información actualizada y comparable fueron aún mayores en el caso de Belice, razón por la cual el análisis de este país en el marco de este proyecto fue limitado. Una situación que obligó a replantear la investigación con un carácter exploratorio en algunos temas. Es oportuno llamar la atención sobre la oportunidad que brinda la disponibilidad de información censal reciente para conocer con mayor detalle y profundidad las características y transformaciones del medio rural. Ello debería alimentar las agendas de las universidades y centros de investigación independientes para ampliar los umbrales de conocimiento que este proyecto aporta. No menos importante es mejorar la calidad y disponibilidad de información y registros administrativos desagregados territorialmente por parte de las instituciones públicas como insumo fundamental para el diseño de programas y políticas y su seguimiento y evaluación oportunamente.

Para analizar la información y llegar a relevar los principales determinantes se trabajó a partir de varias premisas. La primera premisa, reconoce la pobreza y la exclusión social como fenómenos multi-causales en los que intervienen no solo aspectos de orden económico sino también aspectos sociales, culturales5, políticos e institucionales.

La segunda premisa establece una distinción conceptual entre los conceptos de pobreza y exclusión social. Por lo general el primer concepto se emplea generalmente para describir las carencias materiales extremas que sufren las personas y los hogares6. El concepto de exclusión refiere a una condición en la que las personas tienen una nula o precaria inserción en los mercados de trabajo y no pueden ejercer los derechos sociales que constitucional o legalmente les han sido reconocidos. Esta incapacidad de ejercer los derechos indica que, en la práctica, las personas no gozan del estatus de ciudadanía social (Pérez-Sáinz et al., 2010; Marshall, 1998). La exclusión, como modalidad de desigualdad social7, refleja un doble y simultáneo abandono, del mercado y el Estado, que genera condiciones de vida paupérrimas para quienes la padecen.

Centroamérica en los cuales las últimas mediciones de la pobreza fueron realizadas en los años 2005 y 2006, respectivamente. En Nicaragua, FIDEG hizo una medición en el 2009, la cual no es comparable con las cifras oficiales del 2005. 5 En algunos territorios rurales la población afrocaribeña e indígena enfrenta barreras culturales

que en algunos casos impiden su integración y comunicación con otros grupos de población rural y urbana. Ello tiene implicaciones en términos del ejercicio efectivo de libertades y derechos y en sus dinámicas de interacción con las instituciones e incidencia en la vida pública y el Estado. 6 Se establece línea de pobreza entendida como carencias y necesidades básicas insatisfechas

respecto un determinado estándar de bienestar (canasta básica de alimentos y servicios). Las personas u hogares que se ubican por debajo de esa línea son pobres y no pueden integrarse plenamente a la sociedad. 7 Por desigualdad [inequidad] social se entiende las diferencias en la distribución de recursos

socialmente valiosas que cumplen tres requisitos. El primero es que se originen en situaciones independientes de la capacidad e inteligencia de las personas, es decir, que sean sistemáticas y las afecten en virtud de su pertenencia a un grupo social determinado. El segundo requisito es que prevalezcan a lo largo del tiempo debido a la existencia de condiciones sociales de partida que dan ventajas y desventajas inmerecidas a unos u otros. Finalmente, que las diferencias sean de una magnitud tal que superarlas o incluso disminuirlos sea poco probable para un conjunto de personas pertenecientes al grupo social en desventaja, pese a sus esfuerzos, si no es mediante la intervención pública.

6

La exclusión social es un concepto y, a la vez, una perspectiva para estudiar las privaciones humanas resultantes de desigualdades extremas. Comparte con el concepto de pobreza un mismo objeto de análisis, las privaciones humanas, pero su alcance y sus métodos de medición son distintos. En el caso de la pobreza, el interés se centra en determinar la magnitud, intensidad y severidad de las privaciones. En el caso de la exclusión, el foco no son las privaciones en sí mismas, sino los factores inmediatos que las producen. Esto implica reconocer que los factores determinantes de los procesos de exclusión deben ser analizados desde una perspectiva que remite a la distribución de los recursos en la sociedad y no solamente a un problema de “integración deficitaria”.

Los hogares “excluidos” se caracterizan por subsistir en condiciones paupérrimas, con accesos nulos o precarios a los mercados de trabajo; con pocos activos e ingresos insuficientes lo que limita su capacidad de consumo de alimentos y los expone a la sub-nutrición; con bajísimos niveles de instrucción pública que les impide a ellos y a sus hijos optar por mejores trabajos, y cuyo bajo acceso a la seguridad social incrementa su elevado y crónico riesgo de muerte prematura, así como otras amenazas a su integridad física, exiguos patrimonios y vulnerabilidad por razones de orden ambiental (Programa Estado de la Nación, 2011). Son hogares que han sido doble y simultáneamente abandonados por el mercado y por el Estado, con situaciones de vida en las que las personas carecen de manera crónica de cualquier capacidad para influir individual u organizadamente en los mercados de trabajo y en la provisión de los bienes públicos. Dicha incapacidad es un resultado de desigualdades extremas de poder no sólo entre individuos sino también entre pares de grupos categóricos (de género, etnia, edad, territorialidad) y entre clases sociales (Programa Estado de la Nación, 2010).

La tercera y última premisa que se consideró fue la importancia de analizar el tema de la pobreza y la exclusión social reconociendo las diferencias entre los países y la heterogeneidad de los territorios rurales. A ello se une el hecho de que existen diversas nociones sobre “lo rural” (ver sección 2.4) que limitan la comparabilidad de la información y los análisis8. Un asunto relevante no solo porque implica entender las especificidades del estilo de desarrollo que han seguido los países y los cambios y procesos que en ese marco han experimentado los pobladores de los distintos territorios rurales, sino también porque evita llegar a sugerir la aplicación de políticas homogéneas, alejadas de las necesidades particulares de esos pobladores en cada país y cada territorio, un tema sobre el cual se ha insistido mucho desde el enfoque del desarrollo rural territorial9.

8 Para los efectos de este documento se utilizó las definiciones de rural y urbano de cada una de

las fuentes de información. No se realizaron ajustes ni estandarizaciones de los datos para ser fieles a los datos reportados por las fuentes originales. 9 Desde este enfoque la una noción de territorio transciende lo espacial, al considerarlo un

producto social e histórico- lo que le confiere un tejido social único- dotado de una determinada base de recursos naturales, de ciertas formas de producción, consumo e intercambio y de una red de instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos (Sepúlveda et al, 2003) Con base en esta perspectiva la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT-2010) plantea el desarrollo rural territorial como un proceso de transformación paralelo y entrelazado de las dimensiones económica, institucional, social, cultural y ambiental de los territorios rurales, en función de políticas públicas concertadas y del

7

Ello implica una mayor asignación de recursos a las instituciones que promueven políticas sociales universales (salud y educación) y las que se orientan a la promoción del desarrollo rural y el agrícola10, así como mayores grados de articulación social, fiscal, financiera y productiva entre y al interior de las distintas actividades económicas y entre los diversos sectores sociales en los territorios rurales y entre éstos y los urbanos y el mercado internacional. Un elemento clave para garantizar la pertinencia y sostenibilidad de las intervenciones y su impacto en la reducción de la pobreza y exclusión social de los territorios rurales es la participación y dinamismo de la población rural en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las intervenciones. Ello junto con la promoción y fortalecimiento de mayores grados de asociatividad en los territorios rurales son valiosos recursos para empoderar a los pobladores rurales en términos económicos, sociales y políticos.

esfuerzo mancomunado entre las diversas organizaciones de la sociedad civil e instancias públicas nacionales y locales. 10

Durante la década del 2000 el sector agropecuario experimentó una importante contracción en relación con el gasto del gobierno central. De acuerdo con la CEPAL en la mayor parte de los países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Honduras) esa proporción alcanzó en el 2010 menos del 2%. En el caso de Nicaragua, Guatemala y Honduras, ese nivel es menos de la mitad de lo que representaba en el año 2000 (CEPAL, 2011b).

8

2. Pobreza y exclusión social: barreras estructurales para el desarrollo rural centroamericano

2.1 Pobreza rural es extendida y crónica en la región

La pobreza en Centroamérica es extendida y severa, particularmente en las zonas rurales. Cerca de 20 de los 42 millones de habitantes de la región se encuentran en esta condición, 8 millones de ellos son indigentes (pobreza extrema). De acuerdo con las estimaciones de pobreza para el año 2009 (o el año más cercano disponible), la incidencia de la pobreza en Centroamérica a nivel regional fue de 47% en la pobreza general y 18,6% en la extrema (Sauma, 2011).

A pesar de lo elevado de las magnitudes, en el largo plazo se ha reducido la magnitud de este fenómeno respecto a 1990 y 2003, cuando los niveles eran de 59,8% y 50,8% respectivamente en el caso de la pobreza general, y 27,3% y 23% en la pobreza extrema. Es importante destacar que este resultado a nivel centroamericano es similar al que presenta la región latinoamericana en su conjunto. CEPAL (2009a) destaca que luego de ubicarse en 48,3% en 1990 (con un fuerte aumento respecto al inicio de la década de los años ochenta como resultado de la crisis económica de esos años), la incidencia de la pobreza en la población de América Latina se redujo a 44% en el 2002, y a 33% en el 2008. Esta notable reducción en la pobreza se da en un período, 2003-2007, de fuerte y sostenido crecimiento de la producción y el empleo, así como de bonanza fiscal, con un entorno internacional favorable.

Este panorama oculta situaciones muy distintas entre los países y a lo interno de ellos. La incidencia de la pobreza total en los territorios rurales es más de treinta puntos porcentuales superior a las zonas urbanas, tal como sucede en Guatemala y Nicaragua, y la mayor parte de los pobres extremos son rurales. El caso más dramático es Honduras, país en el que la incidencia de la pobreza extrema en el 2010 fue 30,8% mayor en las zonas rurales que en las zonas urbanas. Aunque la mayor parte de los países de América Latina muestran este mismo comportamiento, la magnitud de la incidencia de la pobreza rural y la brecha rural-urbana es mucho menor que en los países centroamericanos, excepto en el caso de Bolivia (cuadro 1). De acuerdo con la CEPAL (2011a) en el 2010 la incidencia de la pobreza a nivel regional fue 31,4%, 12,4% menos que en 1999, pero en las zonas rurales asciende a 52,6%. Pese a que durante el periodo 1999-2010 la pobreza total y por zona disminuyó, las brechas se mantuvieron relativamente estables: nacional-zona rural, entre 20 y 21% y zona rural-zona urbana, entre 26 y 27%.

Las encuestas de hogares presentan deficiencias importantes de información con respecto a la incidencia de la pobreza en la población indígena, a lo que se agregan diferencias en los principales criterios utilizados para indagar el origen étnico de la población en los países (autoidentificación, lengua hablada en el hogar, lengua materna) lo que limita las comparaciones internacionales, lo que debería motivar acciones para superarlas por parte de las instituciones responsables de la aplicación de las encuestas en los países. Pese a ello, León (2008) señala que la población indígena de más bajos niveles de educación e ingreso, tiende a concentrarse en zonas rurales. De este modo, las disparidades

9

urbano-rurales de pobreza reflejan el efecto combinado de la localización geográfica, el origen étnico y la pertenencia al estrato socioeconómico bajo.

Un rasgo distintivo de la evolución de la pobreza en el Istmo es que durante la primera década del siglo XXI la magnitud de la reducción en la incidencia de los países centroamericanos fue mayor a la que, a nivel regional, tuvo América Latina, particularmente la pobreza extrema en las zonas rurales. En Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua la pobreza extrema disminuyó entre 1,7% y 11,1% más que la pobreza total. La reducción fue aún mayor en las zonas rurales de Nicaragua, Guatemala y El Salvador, en donde la caída en la incidencia de la pobreza extrema fue 39,3%, 16,5% y 9,8%, respectivamente.

Cuadro 1. Centroamérica. Incidencia de la pobreza según zona de residencia para el inicio y final de la década según país y comparación con algunos países de América Latina y el promedio regional. Circa 2000 y 2010

País o región Año

Pobreza Pobreza extrema

Total Urbano Rural Total Urbano Rural

Costa Rica 1999 20,3 18,7 22,3 7,8 5,4 9,8

2010 18,5 24,5 20,8 6,8 4,8 9,9

El Salvador 2001 48,9 47,7 62,4 22,1 14,3 33,3

2010 46,6 41,1 55,8 16,7 12,7 23,5

Guatemala 2002 60,2 45,3 68,0 30,9 18,1 37,6

2011 53,7 35,0 71,4 13,3 5,1 21,1

Honduras 1999 79,7 71,7 86,3 56,8 42,9 68,0

2010 67,4 56,3 76,5 42,8 26,0 56,8

Nicaragua 2001 69,4 63,9 77,1 42,5 33,5 55,2

2010 44,5 28,9 62,8 9,0 3,1 15,9

Panamá 2002 36,9 26,2 54,6 18,6 9,0 34,6

2010 25,8 15,1 44,8 12,6 4,7 26,6

Bolivia 1999 60,6 48,7 80,7 36,4 19,8 64,6

2007 54,0 42,4 75,8 31,2 16,2 59,0

Brasil 2001 37,5 34,1 55,2 13,2 10,4 28,0

2009 24,9 22,1 39,3 7,0 5,5 15,2

Chile 2000 20,2 19,7 23,7 5,6 5,1 8,4

2009 11,5 11,7 10,4 3,6 3,5 4,4

México 2000 41,1 32,3 54,7 15,2 6,6 28,5

2010 36,3 32,3 42,9 13,3 8,5 21,3

América Latina

1999 43,8 37,1 64,1 18,6 12,0 38,7

2010 31,4 26,0 52,6 12,3 30,0

Notas: El dato para América Latina es una estimación basada en 19 países: Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela y República Dominicana.

Fuente: elaboración propia con base en Cepal, 2011a, Guatemala 2011 de la ENCOVI 2001, y Nicaragua 2010 de encuesta FIDEG 2010.

Pese a la disminución en la incidencia durante la última década, la pobreza es aún bastante extendida en Centroamérica, sin embargo la exclusión social no ha experimentado mayores reducciones, lo que evidencia que existen condiciones estructurales -ligadas al estilo de desarrollo de los países- que hacen que amplios

10

sectores sociales tengan un acceso muy limitado a los servicios estatales y dificultades para acceder en mejores condiciones al mercado laboral.

La situación de exclusión social11 es un desastre humano por cuanto se trata de personas y hogares que han sido abandonados, doblemente, por el mercado y por el Estado. En consecuencia, sus condiciones de vida son crónicamente paupérrimas y sus vidas, y las de sus seres queridos, están siempre asechadas por amenazas de todo tipo, la mayoría prevenibles si tuvieran un mínimo acceso a empleos y servicios sociales de cierta calidad. Infortunadamente, en Centroamérica este desastre es de grandes proporciones y una característica histórica de las sociedades. En la última década la magnitud de la exclusión en términos absolutos se ha resistido a ceder, pese al crecimiento económico experimentado y a los indudables avances relativos que, en promedio, muestran los indicadores sociales en todos los países, lo que deja en evidencia que vastos segmentos de la población no han participado de ese progreso.

La exclusión social en la región afecta al 40% de la población rural mientras que en las zonas urbanas es tan solo del 10%, con diferencias importantes entre los países: la exclusión es claramente menor en los países del sur del Istmo y mayor en los países del centro y norte de la región donde habita el 80% de la población, los que tienen menores logros en desarrollo humano y en donde entre 4 y 5 de cada 10 hogares excluidos (cuadro 2).

Cuadro 2. Centroamérica: Distribución de los hogares por nivel de exclusión social según país y año. 2001, circa 2005 y circa 2009.12

País 2001 2005 2009

Costa Rica 11,3 10,3 10,0

El Salvador 40,1 42,2 39,8

Guatemala 38,7 41,6

Honduras 48,3 48,9 48,5

Nicaragua 44,8 35,6

Panamá 30,0 29,8 29,1

11

El concepto de exclusión social es muy amplio, pues hay múltiples modalidades de inserción laboral precaria y muchos derechos sociales constitucionalmente reconocidos. Desde el punto de vista práctico, se entenderá que viven en exclusión social las personas que, por una parte, tienen una inserción laboral precarizada o no pueden insertarse, aunque quieran, en el mercado de trabajo y, por otra, carecen de acceso a servicios de protección social y cuentan con mínimas credenciales educativas, lo que indica que no fueron o muy pronto abandonaron el sistema educativo. De esta manera en un hogar socialmente excluido, sus miembros (todos o casi todos) viven en forma simultánea las siguientes situaciones: a) Están en edad de trabajar pero se encuentran desempleadas o tienen empleos que no cumplen ningún estándar laboral. b) Trabajan de manera independiente pero no reciben una remuneración o, si tienen una microempresa, no poseen capacidad para contratar a un trabajador. c) Cuya edad o condición les impide trabajar, no reciben ayudas estatales o privadas. d) Tienen bajas credenciales educativas (ningún nivel cursado de escuela, o bien escuela primaria apenas completada o sin completar). ó e) Tienen poco o nulo acceso a la seguridad social, es decir, a los servicios de salud y pensiones. 12

Este cálculo fue realizado con base en el procesamiento de las encuestas de hogares de estos países centroamericanos durante el período 2001-2009. Para el estudio comparativo de la exclusión, se elaboró una megabase de datos regional a partir de la armonización de variables de empleo, educación, salud y otras. Ahí donde fue posible, se incluyeron tres observaciones a lo largo del período: una al inicio de la década, otra en el intermedio y otra en el último año disponible.

11

Nota: Para mayores detalles sobre la metodología de cálculo ver el anexo metodológico del capítulo 10 del Cuarto Informe Estado de la Región (2011) en http://www.estadonacion.or.cr/index.php/biblioteca-virtual/centroamerica/aspectos-politicos/informe-iv-cap-10 Fuente: Pérez-Sáinz, Segura y Fernández, 2010, con base en procesamiento de encuestas de hogares de los países.

En Honduras, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, donde la situación es más grave, la mayoría de estos hogares excluidos están en las zonas rurales y conforman lo que se considera un “núcleo duro de exclusión”, es decir hogares compuestos por personas que tienen una mala inserción laboral, bajos niveles educativos y nulo acceso a la seguridad (gráfico 1)13.

Gráfico 1. Centroamérica. Composición porcentual de la exclusión social por país y zona. Circa 2009

Fuente: Pérez-Sáinz, Segura y Fernández, 2010, con base en procesamiento de encuestas de hogares de los países.

La exclusión social tiene millones de historias de carne y hueso que las estadísticas no cuentan, pero que son fundamentales para entender la magnitud del problema, las tragedias personales y el desperdicio de talentos y capacidades que implica, así como las dificultades que enfrentarían las políticas públicas encaminadas a subsanar esa situación. El Cuarto Informe Estado de la Región efectuó una aproximación a la exclusión social como experiencia vital, a partir de un sucinto análisis de los patrones comunes de vida y de conducta que retrata las características y consecuencias de la exclusión social de varios centroamericanos. Ello constituye un valioso recurso para ilustrar con información cualitativa el análisis estadístico (Recuadro 1).

13

Los hogares en “exclusión blanda” aunque experimentan la exclusión, para abandonarla no requerirían “reinventar” enteramente su perfil socio-laboral sino mejoras menos drásticas en su inserción laboral o acceso a servicios sociales (Pérez-Sáinz, et al, 2010)

12

Recuadro 1

Retratos de la exclusión social en Centroamérica

Ir a la escuela es un lujo

Para un excluido, estudiar es visto casi como un lujo, y dejar de hacerlo para ponerse a trabajar es una manera de corresponder a los padres de familia por los “sacrificios” que ellos han hecho. Desde niños o adolescentes, los entrevistados tuvieron que ayudar a sus padres en la agricultura, principalmente en el trabajo estacional en las fincas cafetaleras (casos de Guatemala, Nicaragua y Honduras). A menudo ello implica migración interna de las familias, lo que interrumpe la asistencia escolar. También influyen la lejanía de la residencia con respecto a un centro urbano con escuela y la falta de transporte. Ser mujer agrega agrava el bloqueo a la educación.

Trabajar desde niños en situaciones de riesgo permanente

Los entrevistados que viven en el campo en su mayoría tuvieron su primer trabajo siendo niños o adolescentes. Para la mayor parte de las personas, un trabajo importante no es necesariamente el que mejor paga o el que dé más estatus. Lo relevante para ellas es estar seguras en el empleo o hacer lo que más les gusta. Varios informantes masculinos señalaron aquel que no les implicó un riesgo personal (cortarse con el machete), o que les proporcionó alguna comodidad (no asolearse mucho, ni mojarse con los aguaceros).

Ninguno de los dieciocho entrevistados dijo tener parientes en el extranjero o recibir remesas del exterior1.

Ciclos generacionales de maternidad y paternidad tempranas y numerosas

Casi todas las mujeres entrevistadas experimentaron la maternidad siendo adolescentes. Muchas veces este patrón se repite en las hijas de las informantes, quienes también se convierten en madres apenas saliendo de la niñez, entre los 14 y los 18 años de edad. Asimismo, en ocasiones se repite el patrón del número de hijos. Se observó una tendencia a los partos domésticos (comadrona, auto-atención, maridos o abuelas) especialmente en los hogares donde la mujer tuvo un mayor número de hijos (entre seis y ocho).

Muertes evitables, enfermedades curables que se tornan crónicas

Una de las características que más definen la exclusión es estar fuera de los sistemas públicos de seguridad social. Salvo en Costa Rica, en las historias de vida analizadas el acceso a la seguridad social (pensión) y a servicios médicos es nulo. Esta situación se refleja en que las enfermedades -curables con una atención regular- se vuelven crónicas y se agravan. Varios informantes reportan la muerte de niños y hombres adultos que podrían haberse salvado de haber sido tratados a tiempo. La mayoría de las y los entrevistados no realiza visitas regulares al médico (chequeos) y solo acude a un centro de salud en situaciones extremas.

Estar permanentemente expuesto al desastre

A partir del análisis de los dieciocho casos, fue evidente que las personas con menor escolaridad (analfabetas o que solo estuvieron un año en la escuela) y cuyas condiciones de vida son las más paupérrimas, son quienes han padecido más enfermedades y sobre todo, accidentes (quebraduras, pérdida de extremidades, atropellos e incendios).

13

Casi nulo acceso a servicios en el hogar

Salvo los informantes costarricenses, en cuyos hogares se cocina con gas, todos los y las entrevistadas cocinan con leña, y además carecen de drenajes o alcantarillado en sus casas. Ninguno de los consultados prepara sus alimentos utilizando estufas eléctricas. De igual modo, la mayoría cuenta con servicio de baño/inodoro fuera de la vivienda.

Sensación de impotencia y baja participación política

La manera en que los informantes hablan de sí mismos, o de sus parientes cercanos, brinda luces para entender cómo perciben su absoluta falta de poder para cambiar sus condiciones de vida y las de otras personas en similar situación. Cunde un desaliento que les impide salir de donde están y traspasar esa frontera. La mayoría de los dieciocho informantes nunca ha pertenecido a partidos u organizaciones políticas, y solo en pocos casos han participado en organizaciones sociales y sindicales. Algunos informantes dijeron que la política no les interesa o que no les queda tiempo para ella; otros manifestaron que están desilusionados de los políticos.

Baja participación política no significa falta de participación en otros asuntos. La mayoría de las mujeres y algunos hombres han colaborado en los comités escolares de sus hijos, fundamentalmente en lo que concierne a la preparación y entrega de la refacción escolar y la participación en las juntas de padres de familia.

Fuente: Dary, 2010.

Que millones de centroamericanos estén excluidos y subsistan en condiciones paupérrimas es una situación social no solo contraria a los compromisos internacionales adquiridos por los países y sus propias normas constitucionales sino también una restricción para el desarrollo económico de la región en la medida que su amplia prevalencia está asociada a bajos niveles de productividad y de calificación de la fuerza laboral, lo que ancla a los países a ritmos de crecimiento modestos y a estilos de desarrollo, incapaces para promover una inserción internacional inteligente como se vera en la siguiente sección.

2.2 Diferenciación entre países y territorios: Apuestas de desarrollo no reducen significativamente pobreza y exclusión social

La alta magnitud y persistencia de la pobreza y la exclusión social en Centroamérica se explica no solo por los rezagos históricos que la región arrastra del pasado en materia de mecanismos redistributivos, sino también por las transformaciones que ésta enfrentó en las últimas décadas, particularmente en su economía.

Las apuestas realizadas para insertarse en la economía mundial permitieron a la región impulsar el crecimiento económico, atraer flujos crecientes de inversión y diversificar sus economías. En la coyuntura de expansión de la economía mundial (2003-2007) esto permitió a todos los países centroamericanos alcanzar los mayores niveles de crecimiento económico de los últimos cuarenta años.

El dinamismo de actividades económicas como la maquila, el turismo, el comercio y los servicios financieros se dio paralelamente a la diversificación de la agricultura generada por los cultivos no tradicionales de exportación. Sin embargo, los sectores más dinámicos, mayoritariamente vinculados con el mercado internacional, no siempre lograron generar encadenamientos productivos

14

fuertes con los proveedores locales de insumos y las economías rurales. Las bajas cargas tributarias junto a estrategias de fomento productivo y atracción de inversión externa directa basada en exoneraciones fiscales, limitaron el financiamiento de políticas sociales y la inversión necesaria para superar los rezagos históricos de los países en su desarrollo, en particular de los territorios rurales. Como resultado los réditos sociales del auge económico, particularmente durante la última década, fueron relativamente modestos en materia de reducción de la pobreza y la exclusión social y agudizaron las ya profundas brechas entre y a lo interno de los países.

Las apuestas para insertarse en la economía internacional fueron muy distintas entre los países. Al finalizar la primera década del siglo XXI, en Centroamérica coexisten dos situaciones estratégicas de inserción internacional. La primera situación combina: a) una inserción internacional de bajo nivel tecnológico, basada en la agro exportación y la industria de maquila textil, b) la “exportación de personas” y el flujo de remesas, c) poca capacidad de atracción de inversión extranjera directa, d) un nivel exportador bajo o intermedio, con un fuerte peso del mercado centroamericano, y e) magros resultados económicos y sociales14.

Esta situación estratégica impone severas restricciones al rango de opciones de inserción internacional y genera bajos encadenamientos productivos y limitado progreso social. Por una parte, la baja calificación de la mano de obra limita la posibilidad de atraer inversiones para el desarrollo de actividades de alto valor agregado, por la escasez de personal profesional, técnico y científico. Por otra parte, se trata de una situación vulnerable, pues por estar basada en el uso intensivo de mano de obra barata, enfrenta la competencia directa de China y otras naciones asiáticas en donde, además de barata, la mano de obra es más abundante y mejor calificada.

Los países que más se aproximan a esta situación prototípica son los del centro y norte del istmo: Guatemala, Honduras y Nicaragua. El Salvador y Belice ocupan una situación intermedia. En el caso de El Salvador15 si bien comparte la mayoría de las características señaladas, tiene diferencias importantes: en primer lugar, ha efectuado grandes esfuerzos para constituirse en un centro logístico de transporte, comunicaciones y finanzas para Centroamérica; en segundo lugar, la agroexportación tiene un peso reducido dentro del sector externo y en tercer lugar los resultados económicos y sociales de la apertura han sido mejores a los del primer grupo. Esta última característica también es compartida por Belice, país que además de tener cierta capacidad de atracción de inversión externa directa y sobre todo turismo, tiene menores flujos de migraciones y de remesas.

La segunda situación estratégica combina: a) una inserción internacional basada en una mayor incorporación tecnológica, sea a la exportación de productos no

14

En varios países centroamericanos los logros sociales han sido aún menores a los avances económicos, tal como lo evidencia el desempeño económico de Guatemala y Panamá durante el periodo 2008-2009. Estos fueron los países menos impactos por la crisis internacional pero en ellos persistieron los altos niveles de pobreza y exclusión social durante toda la década del dos mil. 15

Este país junto con Guatemala, Belice y Honduras experimentaron durante el periodo 2000-2010 un importante incremento en los niveles de inseguridad y violencia. Tal como lo planteó el Informe Estado de la Región (2011), Centroamérica es la región más violenta de América Latina y una de las más violentas e inseguras del mundo.

15

tradicionales, la industria o los servicios, b) no hay altos volúmenes de “exportación de personas” ni flujos de remesas sino más bien reciben volúmenes significativos de migrantes, c) una mayor capacidad de atracción de inversión extranjera directa, d) un alto nivel de exportaciones orientadas a mercados extrarregionales, y e) resultados económicos y sociales intermedios. Esta situación cobija, en Centroamérica, dos estilos distintos de inserción: la que se basa en el desarrollo de un centro logístico (transporte, comunicaciones, finanzas) internacional (Panamá) y la que combina la agroexportación no tradicional con el desarrollo de un conglomerado industrial de alta tecnología (Costa Rica). En términos generales, la segunda situación estratégica es menos vulnerable a la competencia internacional de exportaciones intensivas en mano de obra y genera mayores réditos sociales en materia de reducción de la pobreza y la exclusión. Además, propicia niveles de encadenamientos productivos mayores que en el primer caso. Esto es particularmente cierto en el caso de Panamá, país que ha aprovechado las ventajas de localización regional y cuenta con una infraestructura logística sin competidores a la vista en el corto y el mediano plazo. Sin embargo, en la medida en que los países no disponen de una amplia oferta de personal calificado y operan con mercados laborales segmentados, tienen desventajas competitivas frente a naciones con niveles similares de desarrollo16.

El desarrollo de estas distintas apuestas productivas en la región ha ampliado las asimetrías entre los países tal y como lo muestra el comportamiento del PIB per cápita. En el 2009 en Costa Rica y Panamá este indicador fue cinco veces mayor al de Honduras y Nicaragua (gráfico 2).

Asimismo las dinámicas económicas se expresan de manera heterogénea en los distintos territorios al interior de los países, lo que también ha hecho que la pobreza y la exclusión se manifiesten de manera diferenciada, un rasgo relevante que obliga a pensar en estrategias de combate a la pobreza y la exclusión social acordes con las características de los los territorios, aunque en el marco de esfuerzos regionales conjuntos.

Pese a la incidencia de la pobreza es hoy menor a lo que era hace veinte años, en algunos países más de la mitad de la población se encuentra aún en esa condición y ha habido una mayor concentración de los ingresos, tendencia que es confirmada por los distintos índices de desigualdad. Varios de los países centroamericanos se encuentran entre los peor calificados en Latinoamérica, la región más desigual del mundo (Programa Estado de la Nación, 2011). Ello constituye una barrera histórica que impide que el crecimiento económico y las oportunidades se traduzcan en mayores niveles de progreso social para la población pobre y la excluida.

16

En el caso de Guatemala y Panamá se suma además la existencia de amplios territorios rurales con poblaciones indígenas históricamente relegadas y con altas prevalencia de pobreza y exclusión social.

16

Gráfico 2. Centroamérica y América Latina y el Caribe. Producto interno bruto por habitante a precios constantes por país. 1960 – 2010.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL.

2.3 Territorios rurales: escenarios de amplia heterogeneidad

Las principales tendencias en materia de transformación productiva que la región ha experimentado en los últimos años, junto con las dinámicas socio-demográficas, ambientales y políticas de los países y territorios, ha dado como resultado una amplia diversidad de sistemas productivos que se expresan de manera diferenciada en las zonas rurales. Actualmente estas dinámicas de los territorios rurales están cada vez más interrelacionadas con las de las zonas urbanas, lo que hace cada vez más difícil distinguir con claridad lo urbano de lo rural.

Ello ha motivado un amplio debate a nivel internacional existe sobre “lo rural” (Dirven, M, et al, 2011, Falck et al, 2005, Rodríguez y Saborío, 2007, FIDA, 2011), lo que en Centroamérica se evidencia en el hecho de que los países tienen distintas nociones sobre “lo rural”.

En materia demográfica, los cambios dan cuenta de un incremento de la población que pasó de 17,7 a 42,4 millones de habitantes entre 1970 y el 2010 a nivel regional para Centroamérica. Este aumento de población estuvo acompañado por un creciente grado de urbanización: a nivel regional el peso de la población urbana aumentó 21% en ese periodo. La proporción de población urbana, por su parte, pasó de 38% en 1970 a 59% en el 2010. Aunque la cantidad de población en las zonas rurales también creció (cerca de 1,3% anual) y sigue siendo muy importante, lo hizo a un ritmo mucho menor al de las zonas urbanas (entre 3,9% anual).

Tal como plantea Dirven, M, et al. (2011) la probable sobreestimación urbana genera un consecuente sesgo “anti-rural” en los planes y programas para la región. Por tal motivo es importante que la definición de rural considere otras variables como la densidad de la población, las distancias a centros de población

17

de cierta magnitud, la accesibilidad o el uso de la tierra. Ello resulta clave para dar cuenta de los cambios y efectos de las inversiones en los territorios en el marco de las estrategias de desarrollo, políticas públicas y la asignación de recursos para lo “rural”.

La población rural tiene un peso relativo distinto en los países. En Panamá y El Salvador representa cerca del 35% de la población total y alcanza los niveles superiores en Guatemala, país en el que el 59% de la población total es rural. Belice, Costa Rica, Honduras y Nicaragua tienen niveles intermedios que oscilan entre el 40% y 50% (gráfico 3).

Gráfico 3. Centroamérica: Distribución de la población por zona. 2010

Fuente: Estado de la Nación, 2011 con información de población de los institutos de estadística de cada país.

La comparación entre las pirámides de población de 1985 y 2006 muestra que todas las sociedades centroamericanas experimentan en la actualidad una transición demográfica que a una generación plazo, las llevará a un perfil demográfico similar al europeo, con un importante peso de las personas mayores de 65 años. Antes de ese momento, sin embargo, habrá un período en los países en el que la población en edad productiva (15-64 años) tendrá a su haber una proporción relativamente menor de dependientes (menores de 15 y mayores de 65). Esto es el llamado “bono demográfico” y es una valiosa oportunidad para mejorar el nivel educativo de la población, principalmente los jóvenes, y alcanzar mayores niveles de productividad. Para Guatemala, Honduras y Nicaragua, los países más rezagos de la región, este proceso representa un desafío y una oportunidad. Están iniciando la transición pero, como se ha señalado, requieren fuertes inversiones para sacar a amplios sectores de su población de la pobreza y la exclusión social. Las migraciones es otro de los factores que podría afectar las posibilidades de estos países para aprovechar el “bono demográfico” pues la mayor parte de la población que migra están en edades productivas y tiene un nivel educativo superior al promedio de la población en sus países de origen. En

18

el 2009, el 52% de los centroamericanos residentes en los Estados Unidos tenían entre 25 y 44 años de edad, el 40% eran salvadoreños y el 27% guatemaltecos. Se estima que cerca del 10% de la población centroamericana (aprox. 4 millones de personas) han migrado (Programa Estado de la Nación, 2011).

Además de la dinámica poblacional, el mundo rural centroamericano también muestra importantes transformaciones productivas. A partir de los noventa, la mayor apertura al mercado externo generó diversificación productiva y un medio rural cuyo dinamismo dejó de depender de forma exclusiva de la agricultura para integrar otras actividades vinculadas a los sectores industriales y de servicios. En consecuencia el PIB agropecuario entre 1990 y el 2009 disminuyó en la mayoría de los países centroamericanos (con algunas excepciones). En el 2009 el aporte del sector agropecuario al PIB en Nicaragua fue del 18% y en Guatemala de 14% mientras que para Costa Rica y Panamá el peso fue mucho menor: 7% y 5% respectivamente (cuadro 3). La importancia relativa del sector agropecuario podría ser sustancialmente mayor debido a sus efectos multiplicadores y encadenamientos hacia delante y hacia atrás en otros sectores productivos: agroindustria, comercio, insumos, financiamiento, entre otros.

Cuadro 3. Centroamérica: Participación del PIB agropecuario y la pesca en el PIB total. 2009 (Porcentajes)

País Promedio 1990-2009

2009

Belice 14 12

Costa Rica 9 7

El Salvador 11 10

Guatemala 14 14

Honduras 14 13

Nicaragua 18 18

Panamá 7 5

Centroamérica 11 10

Fuente: Iarna, 2010, con base en datos oficiales.

La agricultura también se transformó a partir de las nuevas dinámicas productivas generadas por la apertura comercial y la liberalización económica durante los ochentas y noventas. Los incentivos a las exportaciones junto con la presencia de inversionistas extranjeros abrieron nuevas oportunidades productivas para la agricultura de productos no tradicionales y la agroindustria. A nivel regional, en el 2009 los cinco principales cultivos de exportación de Centroamérica fueron café, banano, piña, cardamomo y melón (en ese orden). De estos, las exportaciones de piña y el cardamomo (productos no tradicionales) fueron los que tuvieron un mayor crecimiento en la última década (18,8% y 12,5% respectivamente), superando por mucho no solo la tasa de crecimiento de las exportaciones agrícolas totales (8,1%) sino también la de productos tradicionales como el café o el banano. Si bien la agricultura representa tan solo entre el 10% y 20% del PIB ampliado17 en la mayor parte de los países, la agroindustria aporta entre una quinta y tercera parte (Gráfico 4).

17

El PIB agrícola ampliado incluye agricultura, pesca y silvicultura (capítulos 01 al 04 del CPC y 05 del CIIU) más alimentos y manufacturas derivadas de esos sectores (capítulos 21 a 25 del CPC y 17 a 22 del CIIU). En Belice, Costa Rica, El Salvador y Honduras oscila entre el 10% y 20% del

19

Gráfico 4. Centroamérica: Participación de la Agricultura y la Agroindustria en el PIB. Circa 2007

Fuente: IICA.

El medio rural centroamericano es cada vez más una prolongación de dinámicas sociales y económicas vinculadas tradicionalmente con los territorios urbanos. Aunque los sectores de servicios, particularmente el turismo, y la agroindustria han cobrado importancia como fuentes generadoras de empleo, en prácticamente todos los países de Centroamérica los territorios rurales más pobres dependen de actividades agropecuarias tradicionales, como el maíz y el frijol18 con bajo nivel de tecnología y productividad y destinadas al mercado local. Caso contrario ocurre en los territorios rurales menos pobres, que combinan estos cultivos y la ganadería con la producción agrícola para la exportación y las actividades no agropecuarias como comercio, servicios, etc. En este último grupo también hay productores de granos básicos, pero a diferencia del primero, cuentan con tecnología y mejores condiciones de producción, aunque en muchos casos, también han optado por la diversificación de cultivos y actividades productivas (p.e. agroturismo, plantaciones forestales, etc.).

Centroamérica experimenta procesos sociales y productivos de tal complejidad y dinamismo que obligan a abandonar visiones tradicionales y dicotómicas entre lo rural y lo urbano para pensar, más bien, en la existencia de un ”continuo entre lo rural y lo urbano” con una serie de gradientes, o lo que es lo mismo, una multiplicidad de situaciones socio-productivas cuyos rasgos varían según la

PIB total. En Guatemala y Nicaragua alcanza el nivel más alto de la región: 20,4% y 29,8%, respectivamente. 18

En la región centroamericana existen cerca de dos millones de productores de granos básicos (maíz, frijol, arroz y sorgo). El 89% de esos productores vive en zonas rurales. Estos productores representan el 52% de la población rural de Centroamérica (Baumeister, 2010).

20

densidad de la población en el territorio y la disponibilidad y la calidad de la infraestructura y los recursos naturales.

Hay una fuerte coincidencia entre la proporción de población rural y el bajo desarrollo relativo de los territorios, lo que refuerza la importancia de diseñar políticas y estrategias diferenciadas que tengan como punto de partida las necesidades particulares de la población. Un punto de partida para conocer esas gradientes lo brinda el porcentaje de población rural en los territorios, el cual permite identificar cuatro tipos de situaciones principales en la región: territorios altamente rurales (más del 75% de población rural); territorios predominantemente rurales (50%-75% de población rural); territorios de baja ruralidad (25%-50% de población rural) y territorios mayormente urbanos (menos de 25% de población rural). De acuerdo con las mediciones del índice de desarrollo humano o desarrollo social disponibles en los países a nivel subnacional (departamental, regional o municipal), fue posible determinar que la mayor parte de los territorios alta o predominantemente rurales tienen importantes rezagos en su desarrollo. En esas condiciones se encuentran el Caribe y el noroccidente nicaragüense, el oriente y occidente guatemalteco y el occidente hondureño. Panamá es el país más contrastante, con territorios de alta ruralidad y bajo desarrollo humano y otros muy urbanos y altamente desarrollados (Mapa 1).

Mapa 1. Centroamérica: Territorios alta y predominantemente rurales de bajo desarrollo humano.

Fuente: Bonilla, 2011 con información de los institutos de estadística de los países.

21

3. Análisis de los principales determinantes de la pobreza

Este apartado indaga sobre los principales determinantes que explican la persistencia de la pobreza rural y la exclusión en Centroamérica. Tal como fue planteado al inicio de este documento, la noción de “determinante” utilizada en este documento no es cuantitativa y se refiere a “aquellos aspectos o factores económicos, sociales y político institucionales que tienen un peso significativo y categórico a la hora de explicar la persistencia de estos problemas en el tiempo y cuya superación implica cambios profundos en la distribución de los activos y las relaciones de poder en la región” (Programa Estado de la Nación y RUTA, 2011).

La selección de los determinantes se concentró en tres ámbitos principales: el productivo-ambiental; el socio-demográfico y el político-institucional. En el primer tipo, se agruparon aspectos como disponibilidad de recursos naturales en los territorios rurales, las formas de uso y de producción de sus habitantes así como el acceso y la disponibilidad de activos para poder desarrollar las actividades y alcanzar niveles importantes de productividad (tierra, crédito, tecnología, infraestructura, entre otros)19.

El segundo tipo de determinantes, reúne aspectos vinculados a la transición demográfica que viven los países así como las condiciones que le permiten o impiden a las personas aprovechar las oportunidades que surgen del desarrollo económico. Se trata de aspectos como el nivel educativo (conocimientos y destrezas) y la salud (mortalidad, esperanza de vida), indispensables para que éstas puedan aprovechar las oportunidades de empleo y generar ingresos dignos. En este tema el acceso de las personas a los servicios que ofrece el Estado cobra especial importancia. En este grupo de determinantes se consideran también una serie de factores como edad, género, etnia o lugar de nacimiento, que de manera indirecta o directa, hacen que las personas enfrenten bloqueos sociales que las condenan a la pobreza y la vulnerabilidad social.

Finalmente, el último tipo de determinantes alude a aspectos vinculados a las dinámicas político-institucionales de los gobiernos y los Estados: los niveles de participación de la población rural en la toma de decisiones, su grado de relación con las instituciones y los municipios y las coberturas de los servicios estratégicos del Estado en los territorios rurales, todos los cuales también contribuyen a explicar la persistencia de la pobreza rural

Con base en la cantidad y calidad de la información obtenida para cada grupo de determinantes se decantaron aquellos aspectos que mejor cumplían con la definición de determinante planteada y en los que la investigación permitió documentar hallazgos más significativos. Se logró identificar siete factores principales, a saber: el bajo nivel educativo de la población joven; desnutrición infantil crónica y poco acceso los servicios de salud, una inserción laboral precaria de los pobladores rurales, con altos grados de desempleo y bajos niveles de productividad; manejo inadecuado de los recursos naturales, la alta desigualdad en el acceso al ingreso y los activos productivos; las brechas de ingreso entre

19

Para la definición de estos ámbitos resultaron muy valiosos algunos antecedentes de análisis territorial del desarrollo rural, entre ellos: Sepúlveda et al. 2003, Cerimedo et al. 2002, ECADERT, 2009,

22

hombres y mujeres; y la existencia de sistemas políticamente bloqueados en favorecer acciones redistributivas a favor de los más pobres.

Cuando se valoran en conjunto los determinantes, el último ocupa un lugar central al constituirse en una condición necesaria para la atención de los otros. El mismo implica mejorar la capacidad de los Estados y lograr acuerdos políticos duraderos1 que, considerando las realidades de cada país y cada territorio, permitan impulsar políticas públicas y acciones regionales orientadas al fortalecimiento de la institucionalidad y la superación de la pobreza y la exclusión en las zonas rurales.

3.1 Bajos niveles educativos afectan especialmente a la población rural

Una condición básica para que las sociedades alcancen altos niveles de desarrollo humano es lograr que sus habitantes tengan acceso al conocimiento y a una formación que les permita el despliegue de sus capacidades intelectuales y con ello la generación de ingresos y medios que les permitan tener una vida digna. Si bien la educación no garantiza de manera automática el empleo, existe una relación inversa entre el nivel educativo y la incidencia de la pobreza. No solo el ingreso promedio de las personas es mayor en tanto aumenta su nivel educativo sino que a mayor educación es menor el riesgo de estar en condiciones de pobreza (CEPAL, 2010b).

En Centroamérica la baja escolaridad de la población se convierte en un factor determinante que impide a sus pobladores superar la pobreza y acceder a mejores condiciones de vida. Si bien en la última década la región ha logrado incrementar los niveles de cobertura de la educación primaria persiste el problema de la calidad de la educación y una importante fractura entre ésta y la secundaria. Hoy por hoy la región cuenta con la presencia de un importante contingente de fuerza laboral con bajos niveles de calificación pues en las décadas de los setenta y ochenta no tuvo acceso o fue expulsada del sistema educativo. Su rezago educativo explica en mucho que actualmente tengan una inserción laboral precaria y de baja calidad y remuneración.

Tal y como se observa en el cuadro 4, para la gran mayoría de la región la escolaridad promedio se ubica entre los 6 y los 8 años, siendo crítica la situación de algunos países como Guatemala, Honduras y Nicaragua en los que los años promedio de instrucción no alcanzan ni siquiera la primaria completa, especialmente en la zonas rurales. La población con 10 años y más de instrucción se concentra las zonas urbanas de Costa Rica y Panamá. También resulta clara, sobre todo en las zonas rurales, un mayor logro educativo de la población menor de 25 años respecto a la de 25 a 59 años. Ello evidencia logros recientes en materia de cobertura que, de ser fortalecidos, podrían permitir romper el ciclo de reproducción intergeneracional de la pobreza.

23

Cuadro 4. Centroamérica. Años de estudio de la población por país y grupos de edad según

zona y sexo. Circa 2009

País Años

Zonas urbanas Zonas rurales

Ambos Hombres Mujeres Ambos Hombres Mujeres

Costa Rica 15 a 24 10,6 10,4 10,7 8,4 8,2 8,5

25 a 59 10,4 10,5 10,2 6,0 6,3 5,8

Guatemala 16 a 24 7,6 7,9 7,4 4,5 5,1 4,1

26 a 59 7,0 7,8 6,4 2,5 3,2 2,0

Honduras 17 a 24 8,5 8,3 8,7 5,9 5,6 6,1

27 a 59 7,9 7,9 7,8 3,9 3,8 3,9

Nicaragua 18 a 24 8,4 8,0 8,8 5,2 4,9 5,6

28 a 59 7,8 8,0 7,7 3,2 3,3 3,2

Panamá 19 a 24 10,7 10,4 11,0 8,6 8,4 8,8

29 a 59 11,5 11,3 11,7 7,3 7,3 7,4

Nota: para Costa Rica las cifras son del 2008, para Guatemala del 2006, para Honduras del 2007 y para Nicaragua del 2005.

Fuente: elaboración propia con información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos países.

La evidencia internacional apunta a que la secundaria completa es el nivel educativo mínimo para que una persona pueda integrarse adecuadamente en el mundo del trabajo y tenga menores probabilidades de mantenerse o caer en la pobreza (Cepal, 2010a). El nivel educativo de la población pobre en Centroamérica, tanto en las zonas urbanas como en las rurales es inferior a secundaria completa. En Costa Rica, El Salvador y Panamá poco más de tres cuartas partes de la población pobre a nivel nacional tienen como máximo nivel educativo primaria completa o menos. Sin embargo, en las zonas rurales está en esa condición más del 80% de la población pobre. Quienes poseen secundaria completa o algún nivel de educación superior son menos del 10% de la población pobre a nivel nacional y menos del 5% de la que reside en zonas rurales, excepto en las zonas urbanas de Panamá en donde se eleva al 13% (Cuadro 5).

Cuadro 5. Centroamérica: Nivel educativo de la población pobre por zona. 2009

Costa Rica El Salvador Panamá a/

Nivel educativo Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural

Primaria completa o menos 76% 71% 83% 77% 69% 86% 76% 63% 82%

Secundaria incompleta 17% 20% 14% 17% 22% 12% 17% 24% 14%

Secundaria completa 5% 6% 3% 5% 8% 2% 6% 10% 3%

Superior 2% 3% 1% 1% 1% 0% 2% 3% 1%

a/ Datos corresponden al 2008. Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de hogares de los países.

24

Los bajos niveles educativos de la población rural pobre están asociados en buena medida a una oferta de servicios de educación que históricamente se ha caracterizado por tener en las zonas rurales menor cobertura y calidad, y mayores déficits de infraestructura y equipamiento.

La situación en las zonas rurales es particularmente grave si se considera además que cerca de la mitad de la población rural pobre es menor de 17 años. Para esta población contar con educación es fundamental para romper el ciclo de reproducción de la pobreza. Sin embargo, ello también requerirá acciones desde la demanda. La posibilidad de que la educación sea un mecanismo de ascenso social también depende de que la economía genere puestos de trabajo que exijan mayores niveles de calificación.

Para mejorar el nivel de calificación de la fuerza laboral, Centroamérica requiere además de una primaria de mayor calidad, lograr aumentos significativos y sostenidos en la proporción de población que concluye la secundaria y accede a la educación post-secundaria, pero además crear opciones de formación técnica y capacitación en el trabajo. Experiencias como las implementadas en países europeos, donde la educación técnica suele ser más del 40% de la matrícula en los sistemas formales de educación, genera fuertes sinergias que contribuyen a mejorar la articulación entre los sectores productivos y el sector educativo así como un poderoso incentivo para lograr mayor cobertura y retención de los estudiantes en el sistema educativo (Cruz y Mora, 2010). No avanzar en esta materia podría convertir en frustración la oportunidad que brinda el “bono demográfico” para impulsar su desarrollo a partir de flujos crecientes de población con altos niveles de productividad y la generación de mayores oportunidades productivas y laborales.

3.2 Desnutrición infantil crónica y poco acceso los servicios de salud

Para poder ejercer a plenitud sus capacidades físicas e intelectuales y alejarse de la pobreza y la exclusión las personas también requieren estar saludables y bien nutridas. En Centroamérica estas dos condiciones no se cumplen para importantes sectores de población ubicados especialmente en las zonas rurales. Por un lado, los servicios de salud históricamente han mostrado bajas coberturas y por otro, la desnutrición infantil crónica es crítica en algunos territorios.

Los datos muestran que tanto respecto al total de la población como a la PEA, la cobertura de los servicios es muy reducida en la región. En el 2008, último año para el cual hay información comparable, un 88,8% de la población costarricense y un 77,4% de la panameña estaba cubierta por la seguridad social en comparación con menos de un 25% de la población de los demás países (cuadro 6). Cuando se considera la población económicamente activa, las brechas de coberturas son menores aunque siempre muy amplias (entre 30 y 40 puntos de diferencia).

Sistemas de salud con mayores coberturas y una calidad que impida muertes evitables y garantice buenos indicadores en salud para los países son un factor clave para superar la pobreza y la exclusión. Sin embargo, la realidad es que en Centroamérica la mayor parte de la población pobre y excluida se localiza en los países que poseen los sistemas de salud con los peores desempeños: son

25

segmentados20, presentan entre las menores coberturas de América Latina (ver cuadro 6), carecen de paquetes básicos de salud para la población, cuentan con altos grados de inequidad asociados al tipo de inserción laboral (asalariada o no), al tipo de acceso (directo o familiar) y al nivel socioeconómico de las personas (Martínez-Franzoni, 2010).

Cuadro 6. Centroamérica: cobertura de la seguridad social, regímenes generales. 2005-2008 (porcentajes)

País Población totala/ Población económicamente activab/

2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008

Costa Rica 87,6 87,5 87,6 88,8 55,0 57,7 61,0 64,6

El Salvador 21,5 22,8 23,8 23,9 31,0 31,8 32,8 33,1

Guatemala 18,1 17,9 17,6 17,4 21,3 20,6 20,3 20,0

Honduras 16,9 16,9 18,7 20,5 20,5 22,3

Nicaragua 16,4 18,2 19,5 18,9 16,1 17,8 18,7 21,7

Panamá 66,7 70,0 74,1 77,4 61,2 65,3 68,9 77,3

a/ Incluye todas las personas aseguradas, de manera directa e indirecta. b/ Incluye solo a las personas activas y contribuyentes aseguradas de manera directa. Si se considera a las personas aseguradas directas no activas, el dato solo varía en Costa Rica donde aumenta con la presencia de pensionados y asegurados por el Estado. Fuente: Martínez-Franzoni, 2010.

Unido a las bajas coberturas de los sistemas sanitarios la población rural pobre de la región enfrenta problemas serios de desnutrición crónica, situación que limita las posibilidades de desarrollo físico e intelectual de las personas por el resto de su vida. Como se sabe la desnutrición en los primeros años de vida impacta negativamente en el desarrollo de la capacidad intelectual, lo cual alimenta un círculo vicioso de bajo rendimiento escolar – deserción - baja productividad – pobreza (Inciensa, 2008). La CEPAL-PMA (2007) estima que la pérdida de productividad debido a la desnutrición representa entre 1,7% y 11,4% del PIB en varios países de América Latina, y señala que entre un 4% y un 14% de la repitencia escolar está asociada a esa condición.

El Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica estimó que en el 2008 casi 1,8 millones de personas menores de 5 años padecían desnutrición crónica, lo que equivale a uno de cada tres niños y niñas de la región. La situación es particularmente crítica en Guatemala, donde uno de cada dos niños y niñas menores de 5 años, la mayor de de ellos en el ámbito rural, está en esa condición, seguido por Honduras, donde la población infantil desnutrida es del 29,3% (Presanca, 2011). Aunque en el resto de los países la incidencia es más baja (cerca de una quinta parte de la población infantil), existen municipios en los que más de la mitad de los niños y niñas padecen desnutrición crónica. Esos municipios son mayoritariamente rurales y se concentran en Guatemala, Honduras y Nicaragua, países en los que vive la mayor cantidad de población y la mayor parte de niños, niñas y jóvenes de Centroamérica. Panamá muestra las mayores brechas internas, la mayor parte de las zonas de alta incidencia

20

Es el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, que tienen una deficiente presencia estatal, programas específicos para gremios y una provisión privada de servicios para la población de altos ingresos ( Franzoni, 2010).

26

coinciden con territorios rurales, fronterizos y en los que habita población indígena. Mientras en Costa Rica por cada niño desnutrido residente en el área urbana hay 1,3 en el área rural, en Panamá, Honduras y El Salvador esta relación se incrementa a 2,1 en el primer caso y a 2,4 en los dos restantes (CEPAL-PMA, 2007).

Las condiciones de volatilidad en los precios internacionales de los alimentos agravan esta situación y genera nuevos riesgos de inseguridad alimentaria y nutricional, particularmente para la población de más bajos ingresos. El incremento en los precios internacionales podría estar generando condiciones de acceso muy limitadas de la población pobre21. De acuerdo con Presanca (2011) el costo de la canasta básica alimentaria en la mayor parte de los países del Istmo representa más del 60% del salario mínimo agrícola (gráfico 5)22.

Gráfico 5 Poder adquisitivo alimentario del salario mínimo agrícola. 1995-2010

Poder adquisitivo alimentario del salario mínimo agrícola

Años 1995 - 2010

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

180%

200%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Años

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panama Republica Dominicana% d

el

co

sto

de

la

ca

na

sta

bá

sic

a a

lim

en

tari

a c

ub

iert

o c

on

sa

lari

o m

ínim

o a

grí

co

la

Nota: No es posible comparar los datos de Nicaragua previos a 2007, debido al cambio de metodología de cálculo del costo de la CBA, que consta de 23 productos y la anterior era de 12 productos.

21

En el 2007, el índice de precios de los alimentos, estimado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) creció casi un 40%, en comparación con el 9% del año anterior (Von Braun, 2008). Aunque en el 2009 hubo una disminución en los precios, en los dos últimos años (2010-2011) los precios de los alimentos se han incrementado de modo significativo. 22

Aparte del aumento en los precios internacionales de los alimentos y los insumos agropecuarios, un factor que incide en los incrementos en el costo de la canasta básica en Centroamérica es la existencia de mercados imperfectos (oligopolios y oligopsonios) que en algunos cultivos como el arroz, azúcar, lácteos y pollo, los precios en los mercados locales sean superiores a los precios internacionales. Esto tiene que ver con relaciones de poder y la incidencia de esos sectores en la formulación políticas públicas.

27

Fuente: Presanca, 2011. Elaboración propia con base en los datos de los Bancos Centrales e Institutos Nacionales de Estadística de los países.

CEPAL estimó que un incremento del 15% en el precio de los alimentos elevaría la indigencia (pobreza extrema) en América Latina cerca de tres puntos porcentuales, de 12,7% a 15,9%. Ello aumentaría en 15,7 millones la cantidad de personas en situación de indigencia y una cantidad similar pasaría a ser pobre (Machinea, 2008). Esto resulta de la mayor relevancia para Centroamérica, una región donde la pobreza y la indigencia son bastante extendidas. Estimaciones realizadas por el INCAP señalan que un incremento como el planteado por la CEPAL podría aumentar en 2,5 millones la cantidad de personas en pobreza extrema en la región, lo que afectaría en especial a Honduras (34%) y Guatemala (18%).

3.3 Precariedad laboral y bajos niveles de productividad

Dos de los factores que contribuyen a explicar en buena parte la persistencia de la pobreza y la exclusión social en la región, especialmente en los territorios rurales, es la existencia de mercados laborales que generan pocos empleos asalariados y formales, junto con la presencia extendida de una mano de obra vinculada al sector primario y con bajos niveles de productividad.

Respecto a los mercados de trabajo, la información más reciente muestra el predominio de una inserción laboral precaria para importantes contingentes de la población regional. El sector formal del mercado laboral regional23 da trabajo solo a una minoría de la fuerza laboral especialmente en las zonas urbanas, la gran mayoría de las y los trabajadores laboran en el sector informal. En países como Nicaragua y El Salvador, con altos grados de exclusión, el sector formal representa menos del 40% de la PEA (Cuadro 7).

Cuadro 7. Centroamérica: Estructura de los mercados laborales. 2007-2009 País Año Estructura por sector Estructura relativa Variación anual 1/

Total ocupados

Sector formal

Sector informal

Sector formal

Sector informal

Sector formal

Sector informal

Costa Rica 2007 1.926 1.057 869 54,9 45,1 3,6 -0,8

2009 1.956 1.103 853 56,4 43,6 0,8 -1,2

El Salvador 2007 2.263 849 1.414 37,5 62,5 7,4 8,5

2009 2.456 857 1.599 34,9 65,1 -6,0 4,2

Nicaragua 2007 2.138 1.234 904 35,7 64,3 3,4 0,3

2009 2.096 736 1.360 35,1 64,9 -6,8 -1,3

Panamá 2007 1.372 682 690 49,7 50,3 7,3 2,7

2009 1.458 732 726 50,2 49,8 0,0 2,5

Región 2007 10.450 4.546 5.904 43,5 56,5 5,3 3,1

2009 11.071 4.761 6.310 43,0 57,0 -2,9 1,2

1/ La primera columna de cada país se refiere al cambio entre el 2007 y el 2008 y la segunda columna, a la variación 2008 a 2009. Para El Salvador, la primera columna puede estar sobredimensionada.

23

La condición de formal refiere a empleos asalariados en los que los trabajadores cuentan con protección social en materia de salud y pensiones así como empleos en los que se les garantizan jornadas laborales y salarios mínimos.

28

Fuente: Trejos, 2011, con base en las encuestas de hogares de los países.

Otra característica importante del mercado laboral regional es la fuerte relación que se da entre incidencia de la pobreza y la inserción de la población rural en el sector primario. En las zonas rurales de todos los países, la inserción laboral de la población pobre se concentra en el sector primario, aunque con magnitudes distintas. Mientras en Honduras el 80% de los pobres rurales están ocupados en actividades como la agricultura, silvicultura, caza y pesca, en Costa Rica la proporción disminuye al 48%. En las zonas más pobres las principales actividades son la producción de granos básicos y productos tradicionales (como el café y el cacao). En Costa Rica, El Salvador y Panamá la participación en el sector de agricultura, ganadería, caza y silvicultura es entre 16% y 23% mayor para la población rural pobre en relación con la población rural no pobre. Aunque esta brecha es menor en Honduras y Nicaragua, en estos países más de tres cuartas partes de los ocupados pobres rurales se encuentran en ese sector (cuadro 8).

Por el contrario, las zonas rurales menos pobres combinan la producción agrícola para la exportación (frutas, piña, hortalizas, caña de azúcar, tilapia y forestales) con actividades ganaderas de mayor valor agregado. En estas últimas hay también una mayor inserción laboral en los servicios (comercio, hoteles, restaurantes, sociales y personales) y la industria, actividades que han tenido mayor dinamismo durante las últimas décadas en la región.

Cuadro 8. Centroamérica: Población rural ocupada según condición de pobreza por rama de actividad. Circa 2009.

Rama de actividad

Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Total Pobres Total Pobres Total Pobres Total Pobres Total Pobres

Agricultura, Silvicultura, Caza y Pesca 25% 48% 51% 67% 68% 80% 71% 77% 47% 65% Explotación de minas y canteras 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1% Industria manufacturera 10% 7% 10% 7% 8% 4% 8% 7% 7% 7% Electricidad, gas y agua 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Construcción 7% 6% 5% 3% 5% 3% 1% 1% 9% 5% Comercio , Hoteles y Restaurantes 23% 18% 18% 11% 9% 5% 10% 6% 15% 10% Transporte, Almac. y Comunicaciones 6% 4% 2% 1% 2% 1% 1% 0% 3% 1% Establec. financieros Seguros, Bienes inmuebles y servicios 5% 1% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% Servicios Comunales, Sociales y Personales 20% 16% 12% 8% 6% 5% 8% 7% 15% 9%

Ignorado 2% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 2% 1%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Nota: Para Costa Rica y El Salvador, y Nicaragua cifras al 2009, para Honduras 2007 y Panamá 2008. Para Nicaragua la pobreza se calcula a partir del gasto del hogar.

Fuente: Elaboración propia con base en encuestas de hogares de propósitos múltiples del instituto de estadística de cada país.

29

La relación entre pobreza y sector primario se explica en buena parte por los bajos niveles de productividad de la mano de obra vinculada a las actividades agrícolas, especialmente la agricultura en pequeña escala o tradicional debido al escaso uso de tecnología y el bajo nivel educativo de la población (Trejos, 2007). Además, el incumplimiento de los estándares laborales en cuanto a salarios mínimos, salud ocupacional y seguridad social son factores que también impiden mejores condiciones de vida para la población pobre rural ocupada en la agricultura. En algunas actividades -como la caña, cereales y café- que han tenido condiciones favorables de precios en el mercado internacional y mejoras en los rendimientos, ello evidenciaría que los beneficios empresariales no se traducen en mejores condiciones para los trabajadores.

El hecho de que la agricultura represente tan solo del 10% y 20% del PIB pero genere empleo para el 38% de la población económicamente activa de la región es sin duda otro indicativo más de los bajos niveles de productividad del trabajo agrícola. Tal como se evidencia en el gráfico 6, el valor agregado por trabajador agrícola de los países de Centroamérica no ha crecido a lo largo del tiempo y se mantiene a gran distancia del valor agregado agrícola de las principales potencias agrícolas mundiales (Estados Unidos, Australia, OCDE, etc.) (Pomareda y Chavarría, 2011). Mejorar los niveles de inversión pública en el sector agropecuario e impulsar acciones de educación técnico – vocacional y formación en el trabajo podrían ser factores clave para mejorar esta situación.

Gráfico 6 Valor agregado por trabajador en el sector agrícola (US$, 1995=100)

Fuente: Pratt y Rivera, 2003.

Los bajos niveles de productividad también generan estancamiento en los rendimientos, lo cual resulta evidente en la agricultura de granos básicos. La tasa de crecimiento anual de la producción de granos básicos (arroz, frijoles y maíz) en Centroamérica en los últimos 25 años (periodo 1985-2008) ha rondado el 1%. Además de haber crecido a tasas muy reducidas, este aumento se debió en su

30

gran mayoría (80%) a incrementos en el área de cultivo, solo el 20% del aumento se debió a mejoras en los rendimientos (Gráfico 7). Gráfico 7. Variación de la producción de granos por ampliación de área y por aumento de rendimientos. 1985-2008

3.4 Manejo inadecuado de los recursos naturales incrementa el riesgo a la pobreza

Los problemas del limitado aumento en la productividad de los granos básicos arriba señalados son más severos entre los productores más pequeños, usualmente pobres, que producen en ecosistemas más frágiles. La agricultura en manos de productores pobres se asocia en general a la fragilidad de los sistemas agroecológicos, suelos degradados, producción en laderas con alta vulnerabilidad y dependencia exclusiva de la precipitación.

Como lo indica el Informe sobre Vulnerabilidad Ecológica y Social (Gutiérrez-Saxe, et al, 1999), la región enfrenta una acelerada degradación de los recursos naturales y de su capacidad para amortiguar el impacto de los fenómenos naturales. Debido a la escasez de capital, infraestructura, equipo, asistencia técnica y la inestabilidad en la tenencia de la tierra, la población rural pobre tiende a adoptar prácticas productivas insostenibles; uno de los casos que evidencia esa situación es la agricultura en laderas, modalidad de producción empleada en numerosos territorios rurales de Centroamérica, particularmente en los que habitan y producen importantes contingentes de población pobre. La forma como se realiza la agricultura en laderas provoca aumentos en la escorrentía durante la época de lluvia, lo que resulta en el corto plazo en acelerada erosión y pérdida de cosechas, pero en el mediano y largo plazo reduce la fertilidad y encarece la producción como consecuencia de la necesidad de restituir al suelo los nutrientes que ha perdido. En la época seca resulta inviable la producción debido a la poca capacidad de los productores para almacenar agua o implementar sistemas de riesgo.

Además de las formas de producción de cultivos en laderas, otra de las prácticas agrícolas que genera un círculo vicioso entre bajos rendimientos es la cultura de

31

roza, tumba y quema. Esta práctica daña gravemente el capital natural del cual depende la productividad del suelo (Salas et al, 1998). Para la sociedad en su conjunto, los costos tienen que ver con las cuantiosas pérdidas en la infraestructura física y en la riqueza natural – incluida el agua que se pierde en el mar en vez de permanecer en el territorio para ser aprovechada - así como por las crecientes demandas de inversión para reponer o compensar las pérdidas. Para la población más pobre y vulnerable, que se ubica precisamente en los segmentos más frágiles del territorio, los costos en todo sentido tienden a ser más elevados, pues en muchos casos pierden la totalidad de sus activos.

El auge de cultivos extensivos destinados principalmente al mercado internacional también ha provocado externalidades ambientales negativas en algunos territorios rurales debido al uso intensivo de fertilizantes y pesticidas, la eliminación de la cobertura vegetal del suelo, la afectación de ecosistemas acuáticos y terrestres, la erosión de los suelos y la contaminación de aguas superficiales y subterráneas. Tal es el caso del cultivo de piña en Costa Rica y la caña en Guatemala.

Estas prácticas productivas inadecuadas no solo no les permiten a los pobladores rurales mejorar sus ingresos y salir de la pobreza sino que además incrementan sus riesgos frente al cambio climático, en una región catalogada como una de las más vulnerables del mundo en esta materia. El Índice de Riesgo Climático, calculado para 179 países durante el período 1991 a 2010 ubica a Honduras en la tercera posición y a Nicaragua en la cuarta. Los desastres han generado pérdidas promedio anuales del 3,3% del PIB para Honduras, 2,03% para Nicaragua, 0,33% para Guatemala, 0,38% El Salvador y menos del 0,2% para Costa Rica y Panamá (Icefi, 2008).

Las pérdidas por desastres son cada vez más frecuentes y tenderán a agudizarse de acuerdo con los escenarios de cambio climático para la región. El cambio climático afectará con especial fuerza la producción agropecuaria especialmente en los países menos desarrollados donde se estima que las pérdidas serán del orden del 25% en contraposición a los países más desarrollados donde rondará el 6% (Iarna, 2010). Un trabajo reciente elaborado por CEPAL (2010) estimó índices de productividad agropecuaria de cultivos y de cereales vinculándolos a distintos niveles de precipitación. Los resultados para el 2100 (usando una tasa de descuento del 0,5%) estiman un impacto negativo para la región equivalente al 19,1% del PIB del año 2007 para la producción agropecuaria en su conjunto, del 11,5% para el caso de la producción agrícola y del 2,5% para el caso de la producción de cereales.

El maíz, el frijol y el arroz están entre los cultivos más importantes de Centroamérica, tanto en lo que se refiere a la generación de empleo como a las dinámicas de las economías locales y la seguridad alimentaria de las familias. Los resultados muestran que en el caso del maíz, por no haberse alcanzado aún la temperatura máxima óptima que maximice los rendimientos de este cultivo, en los primeros años se esperarían aumentos en la producción, pero luego se darían pérdidas considerables. En el caso del arroz pasaría algo similar, aunque se estaría más próximo a alcanzar las temperaturas óptimas, por lo que las pérdidas se observarían antes. Para el frijol ya estas temperaturas se habrían alcanzado, por lo que se estima que ya se están experimentando pérdidas en el rendimiento (CEPAL et al., 2010).

32

Aunque el impacto económico para el sector agricultura en Centroamérica sería distinto en cada país, los escenarios de cambio climático solo incrementan los niveles de riesgo y vulnerabilidad que han sido construidos socialmente por un inadecuado uso del territorio y la contaminación. De ahí la importancia de de emprender acciones para lograr implementar medidas oportunas de adaptación para mitigar el impacto del cambio climático y mejorar la gestión ambiental en los territorios rurales. La Estrategia Regional de Cambio Climático constituye un buen marco para propiciar acciones nacionales y a nivel subnacional para enfrentar los desafíos asociados a este fenómeno para Centroamérica, su agricultura y ecosistemas. De la voluntad política para implementar los compromisos derivados de esta estrategia y los compromisos internacionales asumidos por los países en esta materia dependerán las posibilidades de minimizar las eventuales pérdidas y mitigar los impactos sociales y ambientales de este fenómeno.

En relación con la renta de la tierra, existen estimaciones que revelan preocupantes reducciones en los ingresos como consecuencia de la variabilidad climática, sobre todo de los productores más pobres. Al incrementarse dos grados centígrados la temperatura, se estima que la pérdida de los ingresos será en promedio del 9% de las ganancias totales. Para el 20% de los agricultores de menos ingresos esta pérdida podría representar hasta el 57% de sus ingresos anuales, en tanto que para el 20% de los agricultores de mayores ingresos, solo representará el 1,3% (CEPAL, 2010b).

3.5 Alta desigualdad de ingresos y en el acceso a los activos productivos

Aunque desde una perspectiva de largo plazo, la apertura comercial permitió elevar los niveles de crecimiento económico y mejorar las condiciones de vida de la población, en los últimos años esto no ha sido suficiente para reducir de manera significativa los niveles de pobreza y exclusión. Por el contrario, las posibilidades de lograr mayor progreso social han estado limitadas por la persistencia de la desigualdad en la distribución de los ingresos y de algunos activos productivos estratégicos como tierra e infraestructura (carreteras, comunicaciones, agua, electricidad, riego). Ello se evidenció durante el periodo 2004-2007, en el cual la región experimentó una fuerte expansión económica cuyos beneficios tendieron a concentrarse en pocos sectores sociales y ciertas actividades económicas.

Pese a ciertas reducciones en algunos países, datos recientes de la CEPAL confirman los altos niveles de desigualdad de la región en la distribución de los ingresos (cuadro 9). El coeficiente de Gini para todos los países está cerca o por encima de 0,500, un límite internacionalmente considerado como de “muy alta” desigualdad. Guatemala, Honduras y Nicaragua destacan como las naciones más desiguales del Istmo (y entre las más inequitativas de América Latina), seguidas por Panamá, Costa Rica y El Salvador. Entre el 2001 y el 2009 destacan tres situaciones particulares: la persistencia de la desigualdad en Guatemala y Honduras; las reducciones que países como Panamá, El Salvador y Nicaragua experimentaron por disminuciones en la proporción del ingreso total que se concentra en el 10% más rico de la población, y finalmente, el aumento de los niveles de desigualdad que tuvo Costa Rica en el marco de la reciente crisis económica (2008- 2009), país que históricamente ha sido el menos desigual del Istmo.

33

Cuadro 9. Centroamérica: distribución del ingreso de los hogaresa/. Años cercanos a 2001, 2006 y 2009

País/año Participación en el ingreso total del: Relación del ingreso medio per cápita

Coeficiente de Gini

40% más pobre

30% siguiente

20% anterior al 10% más rico

10% más rico

Decil 10

/deciles 1 a 4

Quintil 5 / quintiles

1 a 4

Costa Rica

2002 14,5 25,6 29,7 30,2 13,7 17,0 0,488

2006 14,6 25,7 29,3 30,4 13,4 16,1 0,482

2008 15,3 25,3 28,4 31,0 12,4 13,5 0,473

2009 14,3 24,3 28,4 33,0 14,8 16,5 0,501

El Salvador

2001 13,4 24,6 28,7 33,3 16,2 20,2 0,525

2004 15,9 26,0 28,8 29,3 13,3 16,3 0,493

2009 16,6 25,2 26,8 31,4 12,0 13,1 0,478

Guatemala

2002 14,2 22,2 26,8 36,8 18,4 18,7 0,542

2006 12,8 21,7 25,7 39,8 22,0 23,9 0,585

Honduras

2002 11,3 21,7 27,6 39,4 23,6 26,3 0,588

2006 8,9 22,5 29,3 39,3 27,8 40,9 0,605

2007 10,0 23,5 29,5 37,0 23,6 32,5 0,580

Nicaragua

2001 12,2 21,5 25,7 40,7 23,6 27,2 0,579

2005 14,4 24,0 26,2 35,4 17,2 18,6 0,532

Panamá

2002 12,1 23,6 28,0 36,3 20,1 25,8 0,567

2006 13,2 24,8 28,1 33,8 17,7 22,8 0,540

2008 14,4 25,7 27,8 32,1 15,2 18,8 0,524

2009 14,8 25,5 28,3 31,4 15,3 18,2 0,523

a/ Las estimaciones de la CEPAL no necesariamente coinciden con los datos oficiales de los países. Fuente: CEPAL, 2010b.

Además de las desigualdades de ingreso, la distribución de otros activos como tierra e infraestructura muestran también brechas importantes en la región. Al compararla con las otras regiones del mundo, América Latina tiene la mayor desigualdad en la tenencia de la tierra (OEA, 2006). Centroamérica no escapa a esta situación: en la actualidad Honduras, El Salvador y Nicaragua son los países con mayor grado de concentración de tierras en el Istmo. En Honduras el 83% de los productores cuentan con menos de 5 hectáreas que representan cerca del 15% de la superficie agrícola total, en contraste, el 1,2% de los productores cuentan con fincas que superan las 50 hectáreas y abarcan más de una tercera parte de la superficie agrícola total (Arias, 2011). En El Salvador, el 86,1% de los productores cultivaba 1,4 hectáreas o menos de tierra, lo que limita las posibilidades de lograr economías de escala para viabilizar actividades extensivas y la implementación de sistemas de cultivo más eficientes y el uso de maquinaria agrícola (Ángel, 2011). En Nicaragua, el 98% del total de explotaciones agrícolas familiares posee en promedio 16 hectáreas de tierra, el restante 2% cuenta en promedio con 343 hectáreas (FAO-BID, 2007).

34

Sumado a lo anterior, una importante cantidad de productores en estos países no cuentan con tierras propias, lo que los obliga a arrendar tierras de terceros, reduciendo así los incentivos para mejorar la productividad del suelo y la conservación de los recursos24. Finalmente, a la falta de tierras se agregan también problemas graves de inseguridad jurídica. A pesar de los esfuerzos realizados en la última década para regularizar la tenencia de la propiedad en la región, varios países centroamericanos muestran aún bajos índices en la certeza jurídica sobre la propiedad, lo cual limita el acceso al crédito debido a la imposibilidad de ofrecer garantías reales a las instituciones financieras, las que además desde 1990 han reducido notablemente sus líneas de crédito para las actividades agropecuarias. Esta situación es más aguda en Nicaragua, Guatemala y Honduras (Ángel, 2011).

En lo que se refiere al acceso a otros activos estratégicos como la infraestructura vial, los territorios rurales pobres muestran también serios problemas de acceso y conectividad debido a una red de carreteras y caminos escasa y en mal estado, lo que deja en evidencia los vacíos de largo plazo que ha tenido la presencia institucional de los Estados y la inversión pública en esos territorios. Una red vial en esas condiciones aumenta los costos de transporte y limita los vínculos comerciales y la movilidad de las personas en los territorios rurales y entre éstos y los urbanos. Guatemala, Honduras y Nicaragua, particularmente en el litoral Caribe, son los países con mayor rezago (mapa 2)25.

Como se observa en el mapa, la mayoría de los caminos rurales no llegan hasta las zonas más pobres y cuando lo hacen sólo son transitables en verano o su estado es malo. En Panamá, por ejemplo, las provincias con mayor cantidad de municipios rurales tienen hasta el 80% de sus carreteras en revestimiento o tierra (Darién y Veraguas), porcentaje que llega al 100% en el caso de algunas comarcas indígenas (Kuna Yala y Ngöbe Buglé). Los caminos rurales, además, son poco atendidos y sufren severamente el abandono de los sistemas de mantenimiento que ofrecen las entidades del gobierno central y los gobiernos municipales. Aunque en los últimos años la inversión en caminos rurales ha aumentado, esta aún resulta insuficiente para enfrentar el mal estado en que se encuentran26. La situación se agrava debido a la dispersión de la población rural, lo que aumenta los costos de construcción y mantenimiento de la infraestructura vial, reduciendo a la vez la relación beneficio/costo.

24

En ausencia de marcos legales claros, es difícil pensar en agricultores que inviertan en sistemas de riego, invernaderos y plantas de empaque en tierras arrendadas (Ángel, 2011). 25

El mapa de redes viales y pobreza fue realizado especialmente para este proyecto de investigación por Roger Bonilla de la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica con base en el mapa de redes viales de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) y las últimas estimaciones de pobreza a nivel sub nacional disponibles en los países: Honduras 2002, Nicaragua 2005, Guatemala 2006, Panamá 2008, El Salvador 2009, Belice y Costa Rica 2010. 26

Durante el 2010 el BID aprobó un préstamo de $35 millones para El Salvador y otro de $15 millones para Honduras que tienen como objetivo financiar la rehabilitación o mejora de caminos rurales. A excepción de Costa Rica, que tiene una red vial que llega a la gran mayor parte de los territorios rurales, el resto de países de Centroamérica cuenta con zonas de muy difícil acceso.

35

Mapa 2. Centroamérica: Red vial y pobreza.

Fuente: Elaboración propia con base en mediciones de pobreza de los países y CCAD, 2011.

36

Junto a los problemas de infraestructura vial, las zonas rurales de Centroamérica muestran también bajas coberturas en materia de electricidad, comunicaciones, agua, riego y drenajes que impiden potenciar los rendimientos, la productividad y el aprovechamiento de las nuevas oportunidades que surgen para establecer nuevos y mayores vínculos con el mercado internacional y mayor progreso social. En el 2010, la brecha en la cobertura de electricidad entre las zonas rurales y las urbanas osciló entre el 1% (Costa Rica) y el 31% (Nicaragua). Existen también importantes diferencias en materia de telefonía e Internet. Dado que en la mayor parte de los países las empresas proveedoras han sido privatizadas, las inversiones han privilegiado las zonas urbanas y los principales centros de población de las zonas rurales.

Aunque la disponibilidad nacional de agua potable es mayor a la de electricidad, la cobertura en las zonas rurales es menor a las urbanas y tiende a ser aun más baja en las zonas más pobres. Las mayores asimetrías se presentan en El Salvador y Nicaragua, en donde el acceso a agua potable de la población urbana duplica o triplica el acceso en la población rural, respectivamente. En Nicaragua solo una cuarta parte de los hogares en pobreza extrema tienen acceso a agua potable por tubería (26,5%), las otras tres cuartas partes (73,5%) obtienen el agua de fuentes como pozo público o privado, río o quebrada o de otra vivienda.

En materia de infraestructura de riego y drenaje, la información disponible da cuenta de faltantes importantes. Si bien el área potencial de riego de los países de Centroamérica representa en algunos casos hasta el 85% (Costa Rica) ó 98% (Nicaragua) de su superficie dedicada a la agricultura, el riego efectivo es muy bajo. Costa Rica, el país con mayor proporción de superficie irrigada, aprovechan apenas 23% de su potencial de riego. Guatemala es el país que tiene mayor cantidad de hectáreas irrigadas (129.803 en 1997), sin embargo ello representa tan sólo 5% de su superficie con potencial (CEPAL, 2005). Igualmente importante es la ausencia o mal estado de los sistemas de drenaje de las tierras agrícolas, tanto a nivel de fincas como público (aguas drenadas hacia los ríos). Especialmente en las regiones más planas y de baja pendiente, en particular en la Región Atlántica de Centroamérica, la ausencia de sistemas de drenaje implica rendimientos menores y pérdidas en los cultivos debido a los excesos de precipitación, las cuales se podrían evitar si se contara con dichos sistemas.

3.6 Acceso inequitativo de las mujeres al mercado laboral y a los activos productivos

La desigualdad en la región tiende a profundizarse no sólo entre individuos sino también entre pares de grupos categóricos por razones de género, etnia y edad, entre otros. En el caso de las mujeres esta genera desigualdades extremas y un mayor impacto al conjunto de la sociedad, no sólo porque representan cerca de la mitad de la población sino debido a que tienen un rol clave en el cuido de los hijos y la producción familiar. Durante el primer

37

quinquenio del siglo XXI27 las mujeres ganaron participación en los mercados de trabajo en Centroamérica hasta representar en el 2009 cerca del 38% de la fuerza de trabajo y prácticamente la mitad (49%) de los nuevos empleos. Sin embargo, ello no se ha traducido en empleos de mayor calidad para ellas, una situación que las condena en muchos casos a tener inserciones precarias en el sector informal no agrícola o a permanecer como mano de obra cuyo aporte no es reconocido al interior de las unidades productivas familiares28. Ello contribuye a perpetuar la pobreza y exclusión en esta población, situación que tiende a agravarse en el caso de hogares con jefatura femenina, donde estos problemas se intensifican. En el 2009 el porcentaje de hogares pobres con jefatura femenina en Honduras fue de 57%, en Costa Rica 37.5%, en El Salvador 35% y en Panamá 32% (CEPAL, 2009b).

La imposibilidad de las mujeres para insertarse en los mercados laborales rurales se explica, entre otras razones, por los roles tradicionalmente asignados a ellas dentro de la unidad familiar, al número de hijos y la falta de servicios de guarderías en las zonas rurales. Ello se convierte en un factor que contribuye a la pobreza en tanto anula las posibilidades de los hogares, especialmente los rurales, de ampliar el número de perceptores de ingreso. Un ingreso que además podría ser potencialmente mayor que el de los hombres en la medida que ellas suelen presentar, por lo general, mayores grados de escolaridad, especialmente en los grupos de población más jóvenes, tal y como se observa en el cuadro 10. Contar con mayor escolaridad les ha permitido a las mujeres rurales insertarse en actividades productivas rurales no agrícolas como artesanías, servicios, turismo rural o manufacturas, en las que pueden acceder a mejores ingresos.

27

En El Salvador, las mujeres aportan dos de cada tres nuevos miembros de la fuerza de trabajo en tanto que en Nicaragua lo hace al mismo ritmo que los hombres (Trejos, 2008). 28

La medición de la participación de las mujeres presenta dificultades particulares pues los informantes tienden a considerar muchas actividades productivas como actividades del hogar y en esa dirección se reportan como no activas. Esto es más grave en las zonas rurales y con relación a las actividades agrícolas. En las encuestas se han realizado avances para identificar estas actividades de autoconsumo y marginales para determinar la condición de actividad, pero en el caso de Costa Rica, si bien se hace la identificación, se siguen clasificando como inactivas.

38

Cuadro 10. Centroamérica. Mediana de nivel educativo alcanzado por país y zona según sexo y grupo de edad. Circa 2009

Grupo de edad

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural

Hombres

de 18 a 24 10º 8º 11º 7º 9º 6º 9º 6º 9º 5º 11º 9º

de 25 a 34 11º 6º 11º 6º 8º 3º 6º 5º 9º 3º 11º 6º

de 35 a 44 9º 6º 9º 4º 6º 2º 6º 3º 8º 3º 11º 6º

de 45 a 55 10º 6º 9º 4º 6º 1º 6º 3º 6º 2º 11º 6º

de 55 a 64 9º 6º 6º 2º 3º - 6º 2º 6º - 10º 6º

más de 65 6º 3º 5º 2º 1º - 3º - 3º - 6º 3º

Mujeres

de 18 a 24 11º 9º 11º 8º 8º 3º 10º 6º 10º 6º 11º 10º

de 25 a 34 11º 6º 11º 6º 6º 2º 8º 6º 9º 4º 11º 7º

de 35 a 44 11º 6º 9º 4º 6º - 6º 4º 8º 3º 11º 6º

de 45 a 55 9º 6º 6º 3º 3º - 6º 3º 6º - 11º 6º

de 55 a 64 7º 6º 6º 2º 3º - 4º 1º 4º - 9º 5º

más de 65 6º 2º 3º 2º - - 3º - 1º - 6º 3º

Nota: para Guatemala las cifras corresponden al 2006, Honduras al 2007 y Nicaragua 2005. La mediana indica el nivel educativo que obtuvo la mitad de la población en la edad, sexo, zona y país determinado. El primer ciclo o primaria es de 1º a 6º, de 7º a 9º el segundo ciclo en secundaria y de 10º a 11º es el tercer ciclo en secundaria. Donde no hay nivel (-) la mediana es ningún nivel educativo. Fuente: Elaboración propia mediante procesamiento a las bases de las encuestas de hogares y niveles de vida del instituto de estadística de cada país.

La concentración de población joven que ni estudia ni trabaja en las zonas rurales de los países más pobres afecta principalmente a las mujeres de 12 a 24 años. Ello implica una barrera para superar en el futuro las brechas y el rezago de las mujeres rurales con respecto a las oportunidades de desarrollo (gráfico 8).

39

Gráfico 8. Centroamérica. Jóvenes (de 12 a 24) que no estudian ni trabajan por país, según zona y sexo. Circa 2009

Nota: Para Guatemala el dato del 2009 es de 2006. Para Honduras el dato del 2009 es de 2007. Para Nicaragua el dato 2009 es de 2005. Fuente: elaboración propia con información de las encuestas de hogares y de niveles de vida del instituto de estadística de cada país.

La discriminación en las remuneraciones por el trabajo es la barrera que deben vencer aquellas mujeres que han logrado insertarse en el mercado laboral. El gráfico 9 muestra que los hombres ganan en promedio 15% o más que las mujeres en la mayoría de los países centroamericanos. En Guatemala y Nicaragua las brechas de ingreso29 se ubican incluso por encima del 25%. En el caso de las mujeres rurales ocupadas que viven en hogares pobres la persistencia de las brechas de ingreso no les permite a ellas incrementar su aporte al ingreso total de los hogares para salir de su condición de pobreza. Ello ocurre en un contexto – el rural- en el que históricamente la proporción de mujeres sin ingresos propios ha sido superior a la de los hombres (Ballara, et al, 2010). Además, en general el desempleo afecta con mayor extensión a las mujeres. Vista la región en su conjunto, las mujeres sufren de una tasa de desempleo del 4,8% mientras que para los hombres es del 4,1%. En algunos países como Costa Rica, Nicaragua, Panamá y Nicaragua el desempleo de las mujeres tiende a duplicarse respecto al de los hombres en el grupo de edad de 18 a 24 años.

A estas condiciones se suma que las mujeres campesinas de la región han tenido poco o nulo acceso a activos productivos como la tierra así como al crédito y la capacitación en la medida que han sido los hombres los titulares

29

La brecha se calcula como la unidad menos el cociente de los ingresos de las mujeres y el de los hombres.

40

de esos derechos como diversos estudios lo han documentado (Chiriboga , et al, 1995, Kleysen y Campillo, 1996, Costas, et al, 2011)30

Gráfico 9. Centroamérica: Brecha de ingresos a/ entre mujeres y hombres que residen en zonas rurales

a/ La brecha se calcula como la unidad menos el cociente de los ingresos de las mujeres y el de los hombres. Fuente: Elaboración propia con los datos de las encuestas de hogares de los países. Costa Rica (ENAHO-2010), El Salvador (EHPM-2009), Guatemala (ENCOVI-2006), Honduras (EHPM-2007), Nicaragua (EMNV-2005) y Panamá (ECH-2009).

Este acceso restringido al mercado laboral y los medios de producción evidencian roles culturales y situaciones de discriminación que la región debe superar. Su persistencia impedirá mejorar las condiciones de vida y productividad de las unidades familiares y contrasta con lo que los estudios reseñados que señalan que las mujeres campesinas no solo suelen ser más receptivas al cambio sino que, además, suelen estar más dispuestas a desarrollar nuevas prácticas y a aplicar nuevas tecnologías. Ello unido a sus mayores grados de escolaridad, la convierten en un poderoso factor de cambio de las condiciones de pobreza y exclusión que aquejan a los hogares rurales.

3.7 Sistemas políticamente bloqueados para favorecer acciones redistributivas

La persistencia de la pobreza en las zonas rurales implica un conjunto de determinantes sociales y económicos que erosionan y bloquean la capacidad de las personas para un ejercicio efectivo de sus derechos y libertades. La pobreza absoluta es una situación de desigualdad extrema que limita la

30

Existen algunas excepciones como Nicaragua donde los títulos de reforma agraria se entregan mancomunados a las parejas o a la mujer cuando esta es jefa de familia. También en Costa Rica las a las mujeres se les ha reconocido su derecho a la propiedad de la tierra.

41

autonomía moral 31 de las personas (Dahl, 1989) y, por tanto, la ciudadanía (O’Donnell, 2004). Este tipo de pobreza implica condiciones que afectan las facultades físicas y mentales de los individuos para participar en la vida pública y tomar decisiones libres, lo que los coloca en tal desventaja objetiva dentro de la esfera pública que se viola el principio de la igualdad política.

La exclusión política es relativamente alta en la mayoría de los países centroamericanos, pues proporciones apreciables de la población no están empadronadas o experimentan problemas de acceso a los centros de votación que les han impedido ejercer el derecho político democrático fundamental: el derecho del voto. Desde un punto de vista formal, aún no se ha logrado completar el requisito procedimental de asegurar la ciudadanía universal dentro de los territorios de cada nación.

Las exclusiones asociadas a la pobreza absoluta representan una amenaza para la democracia. Cuando grandes sectores de la población están excluidos, se anula en la práctica el principio de la ciudadanía universal. Se trata de personas sin poder, con capacidades disminuidas para interactuar con sus representantes y para articular intereses colectivos con sus semejantes y manifestarlos públicamente.

Uno de los factores determinantes de los rezagos en el desarrollo y la alta incidencia de la pobreza y la exclusión en las zonas rurales de Centroamérica es la escasa presencia institucional y la débil interacción de sus poblaciones con la institucionalidad local que representa a los Estados nacionales. Ello limita no solo la posibilidad de acceso a servicios públicos sino también la incidencia política e institucional necesaria para posicionar las prioridades rurales en la agenda y las políticas públicas nacionales y garantizar la asignación de los recursos financieros y humanos requeridos para mejorar sus condiciones productivas y sociales. Además de la debilidad de los Estados, los sistemas instituciones ven mermadas sus capacidades como consecuencia de la corrupción y los escasos mecanismos de control y rendición de cuentas sobre la gestión y uso de los recursos públicos.

Uno de los principales factores asociados a la debilidad de los Estados y su limitada capacidad para garantizar una plena y efectiva vigencia de los derechos de los habitantes es la existencia de sistemas políticos bloqueados a la redistribución social. Estos bloqueos ponen en riesgo su estabilidad, y la de toda la región, pues interactúan con problemas como la alta violencia social, la debilidad institucional de los Estados y un estilo de desarrollo económico simple y de baja productividad. En estas condiciones, una reducción de la exclusión social es poco probable y existe la amenaza de que estos países se conviertan en sociedades con Estados degradados, un tipo de Estado defectuoso, incapaz de cumplir con la función básica de cualquier Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales. Este Estado degradado está en peligro crónico de evolucionar hacia una situación extrema de disolución, el Estado fallido (Programa Estado de la Nación, 2011).

31

Se refiere a capacidad que tienen las personas para tomar decisiones acerca de la vida que desean vivir y responsabilizarse por ellas ante sí mismos y ante los demás (Sen, 2009).

42

La débil capacidad política de las poblaciones rurales en Centroamérica se evidencia también en los bajos niveles de interacción con el espacio inmediato de participación política: las municipalidades. Aunque este es un fenómeno que también se da en zonas urbanas, se manifiesta con mayor fuerza en los territorios rurales. De acuerdo con Lapop (2010), más del 50 por ciento de los residentes en las zonas rurales no tienen ningún tipo de interacción con las municipalidades (cuadro 11). Es decir, no realiza trámites ni presenta peticiones a la municipalidad, ni asiste a las reuniones convocadas por los gobiernos locales. Ello implica que la población rural no está aprovechando el espacio municipal para canalizar peticiones y la solución de sus problemas, pese a que en algunos de ellos (como el mantenimiento de caminos) los gobiernos locales tienen competencias directas. Esta situación es más marcada en países como Panamá, donde el 86% de las poblaciones rurales no tienen ningún tipo de interacción con la municipalidad, o en Costa Rica y Honduras donde 79% de la población rural se muestra alejada del gobierno local. Es importante destacar que a menor nivel educativo y nivel de ingresos, la gente tiende a interactuar menos con las municipalidades (ni tramitar, ni peticionar, ni asistir a reuniones).

Cuadro 11. Centroamérica: Distribución relativa de las modalidades de interacción ciudadana con las municipalidades por zona. 2010

Modalidad de participación

Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

No tramita ni participa en nada

59,7 51,7 49,5 55,6 79,5 79,7 58,0 64,3 74,8 79,5 88,8 86,6

Solo tramita 20,2 16,7 31,0 17,4 11,4 5,5 21,9 13,5 11,7 6,7 4,3 3,1

Solo peticiona 4,7 7,4 3,7 5,5 1,3 3,1 4,7 5,6 4,6 5,2 3,5 4,3

Solo asiste a reuniones

3,3 8,5 4,0 5,6 3,4 6,2 3,4 4,4 3,5 4,0 2,2 4,2

Tramita y asiste a reuniones

4,3 4,1 2,9 3,9 0,7 0,7 2,5 2,2 1,0 0,8 0,1 0,2

Tramita y peticiona

4,3 4,4 4,2 5,6 0,8 1,2 4,3 3,7 1,5 2,3 0,5 0,9

Asiste a reuniones y peticiona

1,3 2,6 2,1 3,9 1,6 2,6 2,1 3,1 1,4 1,0 0,2 0,5

Tramita, asiste a reuniones y peticiona

2,3 4,7 2,7 2,4 1,3 0,9 3,1 3,2 1,5 0,6 0,4 0,2

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia con base en LAPOP 2010.

Aunque no existe información completa ni actualizada para todos los países sobre los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil, un estudio realizado para el Cuarto Informe Estado de la Región (Ramírez, 2011) muestra un aumento en las acciones colectivas (manifestaciones, bloqueos, protestas sociales, etc.) en Panamá, Costa Rica, El Salvador y Guatemala en los años 2008 y 2009. Eso denota un mayor activismo social, el cual suele ser mayor en los territorios rurales. Históricamente esa ha sido una de las estrategias de los pobladores de esos territorios para enfrentar la debilidad de la presencia del Estado y resolver sus problemas. Ello constituye un valioso activo para potenciar la incidencia en la formulación de políticas públicas y programas de desarrollo adecuados a las necesidades y características del mundo rural.

La participación en las elecciones presidenciales es el mecanismo más utilizado en las zonas rurales para interactuar con el sistema político, la

43

proporción de población que vota en estos territorios es inferior al promedio nacional (Mapa 3). La baja participación tiende a ser más extendida en los territorios alta y predominantemente rurales en los cuales probablemente hay mayores dificultades para movilizarse a los centros de votación.

La baja participación electoral en zonas altamente rurales se asocia también con las bajas expectativas que sus pobladores tienen de las instituciones estatales cuya penetración ha sido y es baja en la mayoría de estos territorios. Sobre este punto un estudio (Ramírez, 2010) realizado sobre la distribución espacial de las entidades públicas en la región encontró que de una muestra de 125, un grupo importante de entidades (40) no cuenta con sucursales o cuentan con una cantidad inferior a 10 fuera de sus oficinas centrales en la capital. Dado que la noción de presencia institucional no pareciera tener sentido si no se relaciona con un territorio determinado, se midió la densidad de la institucionalidad (por cada 500 kilómetros cuadrados, tamaño promedio de la provincia o departamento más pequeño de los países de la región). Al analizar las coberturas por país, se notan diferencias notables: Costa Rica y El Salvador son los países que cuentan con mayor cantidad de entidades con altos grados de cobertura, mientras que Honduras y Nicaragua presentan los menores. Este resultado podría estar relacionado con el hecho de que en Nicaragua y Honduras junto con Guatemala son los que tienen los Estados más pequeños de la región (entre 93 y 106 instituciones) y con menor financiamiento, lo que podría estar limitando su presencia territorial.

Mapa 3. Centroamérica: Territorios rurales con baja y muy baja participación electoral

44

Nota: Datos para elecciones presidenciales en los siguientes años 2010 (Costa Rica), 2009 (El Salvador y Honduras), 2007 (Guatemala), 2006 (Nicaragua) y 2004 (Panamá). Muy baja participación: extremo inferior por debajo de la participación promedio del país. Baja participación: rango intermedio entre el promedio menos 2 desviaciones estándar y el rango de muy baja participación. Fuente: Elaboración propia con datos de los tribunales supremos electorales y los institutos de estadística de los países.

Los bajos niveles de participación de la pobladores rurales impide como se señalaba al principio que estos pueden incidir en las decisiones nacionales en temas claves como el desarrollo de mayores acciones redistributivas de los estados en favores de los hogares más pobres y excluidos.

4. Orientaciones generales para la reducción de la pobreza rural en Centroamérica: insumos para un debate sobre políticas públicas

La persistencia de la pobreza rural y la exclusión social en Centroamérica, aún en periodos de auge económico, obliga a revisar y mejorar las estrategias de desarrollo seguidas por los países durante las últimas décadas bajo la conciencia de que las transformaciones recientes en el entorno internacional y regional han sido de tal magnitud, que obligan a repensar y adecuar esas estrategias a las condiciones actuales. Ello plantea un serio desafío para los Estados y también para los sectores productivos y demás actores sociales y políticos vinculados con la toma de decisiones públicas y la gestión del desarrollo rural: lograr acuerdos políticos duraderos para reducir la pobreza y la exclusión social que desbloqueen los sistemas políticos y desencadenen cursos alternativos de evolución. Se suma a los actores señalados la cooperación internacional que mediante diversas iniciativas aporta recursos y asistencia técnica para reducir la pobreza en la región.

Un acuerdo político duradero es una coalición de actores políticos (partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales) configurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribución de costos y beneficios de las acciones convenidas (Programa Estado de la Nación, 2011).

¿Qué se requiere para lograr acuerdos políticos duraderos? Acuerdos de este tipo son probables cuando confluyen cuatro factores: los ciudadanos los demandan, los partidos políticos los quieren, el Estado puede implementarlos y los poderosos no los impiden. Tal convergencia de factores crea una oportunidad para que una alianza de partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales concrete acciones públicas con profundas implicaciones redistributivas (Programa Estado de la Nación, 2011).

Lograr acuerdos políticos duraderos es la base para impulsar las reformas estructurales que requieren los países centroamericanos para mejorar la capacidad financiera y técnica de los Estados para ejecutar políticas públicas

45

en un marco de fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la vigencia efectiva de los derechos humanos.

4.1. Condiciones necesarias para la reducción de la pobreza

Alcanzar acuerdos políticos duraderos resulta clave para que los países puedan generar las condiciones institucionales y materiales propicias para el diseño y ejecución de políticas de largo plazo para la reducción de la pobreza y la exclusión social. Para ello es necesario que los Estados emprendan una serie de acciones para garantizar la estabilidad macroeconómica y mejorar las condiciones para que el crecimiento económico se traduzca en mayor progreso social, entre ellas:

Propiciar mercados laborales de mejor calidad. Para superar la pobreza y la exclusión resulta clave garantizar remuneraciones y condiciones laborales decentes que reconozcan las capacidades de las personas, sin discriminación de edad y sexo, y su productividad. Ello es una responsabilidad compartida del sector público y la empresa privada que requiere fortalecer la voluntad para cumplir la legislación laboral vigente y mejorar la capacidad de inspección por parte del Estado para asegurar de que ello suceda. También propiciar mejoras en la calidad y cobertura de la educación y ofrecer alternativas de formación acordes a las necesidades de los mercados laborales. Todo ello debe ser coherente con las políticas de atracción de inversiones y fomento productivo adoptadas por los países.

Mejorar la recaudación y aumentar la carga tributaria. Uno de los factores que más limita las posibilidades de inversión y ejecución de políticas públicas en la región es la débil capacidad financiera de los Estados. Con la excepción de Belice y Nicaragua, ningún país de la región tiene una carga tributaria superior al 15% del PIB, considerablemente baja incluso en el contexto latinoamericano. Además, la mayor parte de los ingresos fiscales corresponden a impuestos indirectos es decir, no determinados de acuerdo con el nivel de ingreso de las personas. Aunque el mejoramiento de la recaudación y el fortalecimiento de los mecanismos de control y fiscalización del gasto público son factores importantes para mejorar las finanzas públicas de los Estados centroamericanos, ello resulta insuficiente para viabilizar los niveles de inversión pública en infraestructura, servicios y programas sociales que la región necesita para mejorar sus niveles de desarrollo.

Controlar los niveles de inflación. Mantener los índices de inflación a niveles razonables es un factor clave, especialmente si se considera que el componente de alimentos del índice de inflación tiene el mayor peso en la canasta básica de las familias con menores ingresos.

Estabilizar los tipos de cambio. Una política cambiaria estable y predecible es fundamental para la competitividad internacional de las empresas, lo cual favorece la generación de empleo.

Garantizar el abastecimiento de energía. Realizar las inversiones necesarias para aprovechar el potencial de generación de energía con fuentes renovables, limpias y locales es clave para propiciar el crecimiento económico y la competitividad de las empresas. Unido a la implementación

46

de mecanismos para lograr eficiencia en el uso de la energía en sectores como el transporte público pueden ser claves para ampliar la calidad y disponibilidad de este valioso recurso en las zonas rurales pobres. Ello requiere crear las condiciones no sólo para canalizar recursos públicos sino para incentivar la inversión privada, nacional e internacional, que permita viabilizar estos proyectos.

Fomentar la producción de alto valor agregado. Las políticas promovidas durante las últimas décadas han privilegiado el fomento de las exportaciones y otras actividades productivas destinadas al mercado externo en detrimento de la producción para el mercado local. La crisis de los años 2008-2009 evidenció la importancia del mercado interno como estrategia para paliar ciclos recesivos o contracciones de la economía internacional. En este contexto, políticas de fomento productivo –algunas de las cuales se describen más adelante-, en particular las dirigidas a los sectores de agricultura y la agroindustria, permitirían optimizar el uso de recursos ociosos y dinamizar las economías rurales en la región. Como complemento podrían abrir nuevas oportunidades para la inserción y el comercio internacional y fortalecer los encadenamientos productivos entre las zonas rurales y urbanas.

Mejorar la gestión ambiental. Una de las mayores fortalezas de Centroamérica para impulsar su desarrollo es su rico patrimonio natural. En este sentido, acciones tendientes a mejorar la gestión de los recursos naturales (agua, suelo, aire, bosque) y disminuir la contaminación pueden generar beneficios ambientales y mejorar la competitividad de los países. Las certificaciones ISO14000, las normas de producción bio y “fair trade” y los mecanismos REDD ofrecen valiosos mecanismos para alcanzar esa meta y posicionar la producción en mercados de alto poder adquisitivo. Además, resultaría fundamental para reducir los altos niveles de riesgo y vulnerabilidad de la región, particularmente en el contexto del cambio climático y los desafíos que ese fenómeno implica en términos de adaptación.

4.2 Fortalecimiento de la institucionalidad para potenciar la acción regional

Generar condiciones generales para reducir la pobreza y la exclusión social en Centroamérica brinda la oportunidad de articular acciones a nivel nacional y regional. No obstante, ello requiere un cambio decidido en la institucionalidad para conducir procesos acordes a las necesidades y condiciones actuales del entorno tanto nacional como regional.

La probabilidad de tener procesos e instituciones de integración regional significativamente más robustas y dinámicas se ve limitada por la existencia, en la mayoría de los países, de Estados institucional y económicamente débiles. Este es un problema estructural principalmente en los países más grandes y poblados de la región. Sin Estados que cumplan con mínimos como la plena vigencia de un Estado democrático de derecho, la provisión de bienes como la seguridad ciudadana, el orden público, la educación o la salud para la mayoría de la población y con sociedades desarticuladas en su

47

interior, saltos cualitativos en la integración regional no son posibles (Programa Estado de la Nación, 2011).

En estas condiciones es factible perfeccionar el abordaje conjunto de ciertos temas, pero no lograr cambios fundamentales en el curso y la profundidad de la integración. Después de todo, ningún edificio se sostiene si sus bases son endebles: la integración centroamericana es un segundo piso que descansa sobre los fundamentos de los Estados nacionales.

Aún en estas condiciones es posible reconocer en ciertos ámbitos avances en la integración y acción regional, entre ellas: la compra conjunta de medicamentos, la negociación del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, los avances en la Unión Aduanera, el Sistema de Interconexión Eléctrica y la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas. Ello evidencia que más y mejores acciones conjuntas no sólo son posibles sino necesarias para enfrentar un contexto internacional complejo y en alguna medida adversa, sino para potenciar las capacidades y los recursos con que cuentan los Estados nacionales para impulsar su desarrollo.

En lo concerniente a la reducción de la pobreza y el desarrollo rural existen algunos instrumentos e instituciones que propician acciones conjuntas entre los países y a nivel regional, entre ellas:

La Política Agrícola Centroamericana 2008-2017 (PACA) aprobada por el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) el 19 de octubre de 2007 con el objetivo de contribuir al desarrollo de una agricultura centroamericana sostenible desde el punto de vista económico, social, ambiental y político–institucional, promoviendo condiciones para el desarrollo de una agricultura centroamericana moderna, competitiva, equitativa, articulada regionalmente, concebida como sector ampliado y con capacidad de adaptarse a nuevos roles, afrontar los desafíos y oportunidades de su entorno y fomentar la complementariedad entre actores públicos y privados.

La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud 2009-2024 (ERAS) aprobada durante la III Reunión Interministerial de los Ministros de Agricultura, Ambiente y Salud de Centroamérica realizada en la Ciudad de Panamá, el 25 de abril del 2008. El objetivo de la ERAS es promover un mecanismo intersectorial para la gestión agroambiental, con énfasis en el manejo sostenible de tierras, biodiversidad, variabilidad y cambio climático, negocios agro-ambientales, espacios y estilos de vida saludables, de manera que contribuya al desarrollo humano sostenible.

La Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT) aprobada por el CAC el 12 de marzo del 2010, la cual tiene como propósito de promover la construcción participativa de políticas públicas territoriales para la transformación institucional, económica, social y ambiental del mundo rural centroamericano.

Tanto el CAC y como otras instituciones públicas del SICA han realizado un importante esfuerzo y avanzado en el diseño e implementación de estas políticas y estrategias regionales. No obstante, para llevarlas a cabo hacer falta: a) Contar con recursos humanos mejor calificados, b) Sustentar políticas

48

nacionales, en presupuestos multi-anuales y en proyectos concretos, c) Sensibilizar a los políticos y la opinión pública sobre una agenda de asuntos prioritarios para el desarrollo e incorporar esos criterios en la asignación de presupuestos, d) Implementar mecanismos que permitan la planificación, seguimiento y evaluación las políticas públicas con base en resultados, e) Fortalecer la transparencia y rendición de cuentas y f) mejorar la coordinación intersectorial.

La implementación de acciones regionales podría potenciar la asignación de recursos públicos y las capacidades institucionales mediante la promoción de acciones a nivel subnacional como parte de un compromiso claro de descentralización que permita fortalecer la prestación de servicios a la población rural en los ámbitos agropecuario, de salud, educación y de seguridad. Aunado a ello, es importante el desarrollo de capacidades de los gobiernos locales para mejorar la gestión y recaudación de impuestos territoriales y la aplicación adecuada de estos recursos como contraparte de los aportes del gobierno central en inversiones que permitan mejorar las condiciones materiales para el desarrollo de los territorios rurales.

4.3 Posibles intervenciones en los países y los territorios rurales

Las asimetrías entre los países centroamericanos y la heterogeneidad de los territorios rurales junto con la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión social hacen difícil definir un conjunto de intervenciones que permitan atender en todas sus dimensiones las necesidades y enfrentar los principales problemas que enfrenta las poblaciones rurales. No obstante, es posible identificar un conjunto de áreas en las que impulsar acciones podría incidir en los factores estructurales que en este proyecto se han denominado determinantes de la pobreza rural. Para ello resulta clave aprender de las experiencias que se han implementado en los territorios rurales durante las últimas décadas y tomar en cuenta que cambios significativos en las condiciones actuales dependerá de la generación de sinergias o círculos virtuosos entre las intervenciones productivas, sociales, ambientales e institucionales.

El cuadro 12 presenta una síntesis de esas acciones, las cuales son descritas posteriormente con mayor detalle. Ello no constituye un ejercicio exhaustivo y hay acciones que están relacionadas con varios determinantes, la intención es sentar las bases para una discusión que permita establecer énfasis y prioridades de posibles intervenciones en los territorios rurales de los distintos países de la región.

Cuadro 12

Acciones para incidir sobre los determinantes de la pobreza rural en Centroamérica

Determinante Medidas Países

Bajos niveles educativos afectan especialmente a la población rural

La provisión de servicios sociales universales: educación

Mejoras en la calidad de la

Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá rural

49

Determinante Medidas Países

educación Todos los países

Desnutrición infantil crónica y poco acceso los servicios de salud

Seguridad social

Inocuidad en los alimentos para la población rural

Mejorar la disponibilidad y acceso a los alimentos

Guatemala, Honduras, El Salvador, Panamá rural y Nicaragua

Precariedad laboral y bajos niveles de productividad

Mejorar la articulación de cadenas de valor

Clusters

Profundizar los servicios financieros

Sistema de extensión agropecuaria y rural mediante arreglos público-privados

Todos los países pero en particular: Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá rural donde la agricultura genera mayor proporción del empleo

Manejo inadecuado de los recursos naturales incrementa el riesgo a la pobreza

Agua potable y servicios de alcantarillado

Cosecha de agua

Adaptación al cambio climático

Todos los países, especialmente Nicaragua y Honduras por sus eventuales afectaciones con el cambio climático

Alta desigualdad de ingresos y en el acceso a los activos productivos

Caminos rurales

Conectividad, comunicación y agronegocios

Riego y drenaje

Reducir las fallas del mercado de tierras

Ampliar el acceso a servicios financieros (crédito, seguros, etc.)

Guatemala, Honduras y Nicaragua, El Salvador

Acceso inequitativo de las mujeres al mercado laboral y a los activos productivos

Las cadenas de valor

Clusters

Servicios Financieros y Empresariales

Agroindustrias rurales con identidad local

Todos los países

50

Determinante Medidas Países

Sistemas políticamente bloqueados para favorecer acciones redistributivas

Fomento de la organización a través de cooperativas y otras formas de asociación a/

Incentivos a la producción rural a/

Premios a la calidad a/

Agricultura de contrato a/

Fondos competitivos a/

Certificaciones a/

Atracción de inversión a/

Todos los países

a/ Ejecutar acciones como estas implica generar la voluntad política necesaria para priorizar los temas rurales en la agenda de desarrollo de los países. Para ello resulta clave mejorar la presencia institucional de los Estados en las zonas rurales así como fortalecer la participación ciudadana de las poblaciones y líderes rurales en el ámbito subnacional y nacional.

La provisión de servicios sociales universales

Educación: Si bien la región ha realizando avances orientados a ampliar a cobertura educativa en las zonas rurales, la calidad de la oferta de los servicios educativos sigue mostrando rezagos significativos asociados con la escasa disponibilidad y el bajo nivel formativo de los docentes; un déficit importante de equipos y de infraestructura educativa así como, la prevalencia de ofertas curriculares poco atractivas.

La mejor forma de seguir ampliando la cobertura y el acceso en las zonas rurales es incrementando la calidad de la oferta para lo cual se requiere entre otras condiciones: mejorar las condiciones laborales de los docentes, un mayor acceso de estos a programas de formación continua y acceso a nuevos y mejores recursos pedagógicos como las tecnologías de la información entre otros. Asimismo, se requiere crear incentivos para que las familias pobres envíen a los niños y niñas a los centros educativos (becas, transferencias condicionadas, acceso a programas de alimentación y nutrición escolar entre otros).

Se suma a lo anterior, el fortalecimiento del enfoque de derechos en los territorios rurales con acciones estratégicas orientadas a eliminar el trabajo infantil y el fortalecimiento del derecho a la educación de los niños y las niñas hasta lograr, al menos, la secundaria completa con una oferta educativa acorde con las necesidades del medio rural. Esto último es un tema de primera prioridad a promover y fortalecer por parte de los Ministros de Educación y los presidentes, en el marco del SICA.

La educación debe concebirse como una capacidad estratégica para que los habitantes de los territorios rurales amplíen sus oportunidades y mejoren sus

51

ingresos y su productividad al mismo tiempo que les permita revalorizar el medio rural y fortalecer valores estratégicos como la conservación ambiental, el aprecio por el agua y la biodiversidad, así como la identidad con sus territorios y comunidades.

Seguridad social: Crear mecanismos que permitan ampliar la cobertura de los sistemas de salud y pensiones a los trabajadores independientes y por cuenta propia, esquemas laborales predominantes en los sectores agrícola y las zonas rurales. Superar las condiciones de pobreza y exclusión de la población rural también requiere ampliar la presencia institucional y capacidades financieras, técnicas y de infraestructura para la prestación de los servicios de salud a la población (principalmente infantil, juvenil y adulta mayor), que por sus condiciones particulares no califiquen para ser asegurados directos y mejorar la cobertura de pensiones no contributivas para aquellos sectores de adultos mayores en condición de pobreza.

Infraestructura y comunicación

Caminos Rurales: Ampliar y mejorar la red de caminos rurales y puentes para el acceso a los mercados de las zonas donde se fomente la intensificación de la actividad económica y los clusters. Esta propuesta se sustenta en la consideración de que no hay recursos suficientes ni justificación económica para llegar a cada comunidad pobre, por más que se quisiera. Esto debe obedecer a una planificación territorial y de comunicaciones sustentada en el entendimiento de las oportunidades productivas de los territorios.

Conectividad, comunicación y agronegocios: Aprovechar mejor las redes y los medios de comunicación disponibles en el medio rural (emisoras de radio, boletines y prensa escrita, asociaciones comunales y de productores) para difundir información relevante para el medio rural (salud, educación, asistencia técnica, gestión de recursos naturales, etc.) así como para la identificación de oportunidades productivas y de agronegocios rurales. Desarrollar programas de asistencia social focalizados a aquellas personas con mayores niveles de vulnerabilidad y menor conectividad en los territorios. Estos programas existen en varios de los países pero muchas veces son más dirigidos a las poblaciones urbanas o con mayor acceso a infraestructura e información.

Riego y drenaje: Fomentar las inversiones necesarias para ampliar la cobertura y mejorar la calidad del riego de pequeña escala, especialmente en las zonas más áridas y vulnerables al cambio climático, tanto para el acceso de pequeños productores como medianos. Esta inversión debe considerar también la educación para aprender a manejar el agua de riego. Complementariamente es importante construir y dar mantenimiento a sistemas de drenaje, públicos y a nivel parcelario, en zonas rurales, los cuales eviten que los excesos de agua sean motivo de inundaciones y pérdidas catastróficas cada vez más frecuentes y cuantiosas y que destruyen los pocos bienes de capital de las poblaciones más pobres.

Agua y sostenibilidad

Agua potable y servicios de alcantarillado: Ampliar la cobertura y mejorar la calidad del agua para consumo humano y el saneamiento en las zonas rurales como factores clave para lograr reducir la incidencia de enfermedades

52

infectocontagiosas y la gestión y protección del recurso hídrico. Fomentar la organización comunitaria y/o de pequeña empresa para brindar los servicios de agua a nivel local.

Cosecha de agua: El cuido de las fuentes de agua y la cosecha de agua de lluvia, pueden ser acciones relevantes, especialmente en las zonas rurales más vulnerables a la escasez. Fomentar una fuerte inversión pública y apoyar la inversión privada y comunitaria en cosecha de agua. Adaptación al cambio climático: Dadas las condiciones de riesgo y vulnerabilidad de Centroamérica, adoptar medidas sectoriales y territoriales para adaptarse al cambio climático es clave para mitigar el impacto en cultivos y sectores altamente sensibles a sabiendas que ello implicará transformación en los sistemas productivos e inversión en capacitación, tecnología e infraestructura. En este contexto medidas como la protección del suelo, las fuentes de agua y los bosques son importantes, junto con la reconversión productiva en los casos en que la viabilidad de ciertas actividades esté en riesgo. Potenciar los instrumentos de política con que ya cuenta la región y transformarlos en acciones concretas es clave para realizar intervenciones oportunas que permitan mitigar pérdidas.

Servicios de apoyo a los negocios rurales

Las cadenas de valor: Una mayor promoción de rubros rentables (hortalizas y otros) y de mayor valor agregado que permitan encadenamientos productivos y un aumento significativo en los ingresos por ventas, y en los salarios de los pobladores rurales es un tema ineludible. Esto requiere sin embargo mayor organización, transparencia en las relaciones con los compradores, una clara señal de la existencia de mercados de parte del sector comercial, tecnología apropiada, uso de semillas de calidad, manejo del agua, programación de siembras, atención a la calidad, negociación adecuada con los compradores en términos de pagos por calidad y sin retrasos, etc. Ello debe tomar en cuenta las desigualdades y asimetrías entre los mercados y entre los sectores y grupos de población, atender las inequidades de género en este contexto es clave.

Clusters: Fortalecer y facilitar el desarrollo de clusters con identidad territorial y cultural (café, cacao, lácteos, hortalizas, artesanías y otros) alrededor de los cuales se forjen polos de desarrollo con la participación de proveedores de insumos y servicios y compradores. Los medios deben ser la educación, la motivación para la identidad local, la organización empresarial, las alianzas con compradores dispuestos a pagar por productos diferenciados, etc. Esto puede fomentarse en zonas con potencial productivo aledañas a las más pobres para motivar la salida de los jóvenes y las mujeres, pero en general la fuerza de trabajo con potencial (pero subempleada) sin perder el vínculo con sus comunidades. Esta propuesta obedece al reconocimiento de que hay zonas de poca o ninguna viabilidad por la degradación de recursos y limitado acceso. El fortalecimiento de estos clusters requiere capacitar a los agentes promotores (que pueden pertenecer a instituciones locales o ministerios de línea como los de agricultura) en técnicas de organización, negociación y facilitación; así como en temas técnicos relacionados con la producción y los mercados.

53

Servicios Financieros y Empresariales: Ampliar a través de actores públicos y privados la cobertura de los sistemas innovadores de servicios financieros rurales para extender el crédito a más emprendedores especialmente mujeres y jóvenes; y esto incluye los bancomunales, las cajas rurales, las cooperativas de ahorro y crédito, los fondos creados por empresas para adelantos de cosecha, y otras modalidades que funcionan.

Investigación: El Estado requiere reconsiderar sus estrategias de apoyo a la innovación tecnológica y de gestión agropecuaria a partir de modelos institucionales y empresariales novedosos que permitan lograr una renovación total de las instituciones de investigación y extensión agropecuaria, ampliando el número de actores públicos (universidades públicas) y privados (universidades privadas, organizaciones de productores, Centros de excelencia, ONG, entre otros). También ampliar el rol las universidades y colegios agropecuarios especialmente para generar conocimiento y difundir información sobre oportunidades de negocios para los productores de todas las escalas y capacidades.

Es importante también valorar las experiencias para apoyar por medio de capacitación y fondos concursales a instituciones públicas y privadas con plena participación de los productores, en la investigación aplicada para resolver problemas concretos y el desarrollo de material genético y la producción de semillas para productos básicos y a partir de la riqueza de la biodiversidad y con generación de sistemas de apropiación de conocimiento en beneficio de las comunidades autóctonas; especialmente para la adaptación a la inestabilidad climática, recuperando los saberes ancestrales.

Extensión agropecuaria y rural: Los servicios son factores determinantes de calidad y competitividad en la agricultura y los productores y las organizaciones que los valoran, los demandan y están dispuestos a pagar por ellos. Algunos pueden ser provistos por las mismas organizaciones, y otros requieren contratarse. El acceso a servicios productivos, de asistencia técnica, análisis de suelos y agua, control de calidad y certificación, de transporte oportuno y otros han sido importantes para que la producción de los pequeños productores mejorase la calidad y cumpla con las exigencias de los compradores en términos de oportunidad y calidad. La combinación de servicios públicos de los institutos de tecnología y universidades públicas y la mezcla de recursos técnicos, empresariales y financieros del sector público con los de empresas y cooperativas del sector privados ha probado dar excelentes resultados.

Los grupos más exitosos y que han logrado organizaciones sostenibles han sido los que complementaron sus esfuerzos y sus recursos con aportes del Estado, de la empresa privada y cooperativas, de la cooperación internacional, de ONG o de proyectos especiales; superando frontalmente el modelo de aporte de recursos externos como medio fundamental.

Fomento de la organización a través de cooperativas y otras formas de asociación: Apoyo a la organización cooperativa para la provisión de servicios (acopio, calidad, procesamiento, negociación, entre otros) y establecimiento de mecanismos financieros cooperativos a los que tengan acceso los pobres rurales.

54

Hay que aprovechar las experiencias exitosas de creación de organizaciones que hay en los países de la región, y facilitar visitas, intercambios, y establecer regulaciones mínimas que estimulen el esfuerzo colectivo y que eviten la corrupción, utilizar bonos para asistencia técnica a las organizaciones y los miembros.

Se requiere de mayor asistencia en la conformación de asociaciones de productores, mediante asesorías en desarrollo organizacional y empresarialidad; así como simplificar los trámites y costos para el registro de organizaciones. El empoderamiento a través de la participación de la población rural es fundamental para que sirva de contraparte activo y efectivo en la atención a los grandes desafíos del desarrollo rural

Apoyo a la organización comunitaria solidaria ante los desastres naturales, tema que debe recibir atención especial ante la evidencia del agravamiento de la situación y las limitaciones de recursos

Incentivos a la producción rural

Premios a la calidad: Es preciso fomentar y seguir los ejemplos del café y el cacao, en donde los principales logros se dieron por la vía de la existencia de mercados que premian la calidad y transmiten esta demanda hacia los productores, la mejora de la calidad y la adición de valor, para lo cual la organización empresarial y cooperativa y la capacitación de las familias es de suma importancia y también fue decisiva la negociación con los compradores para los pagos por calidad; y especialmente la observancia de los compromisos adquiridos.

Agricultura de contrato: Entre las modalidades para la producción se debe promover la agricultura de contrato, pero también se debe mejorar la normativa al respecto. Muchos productores señalan que hace falta una normativa más clara al respecto, especialmente para evitar el incumplimiento de los compromisos de las partes, estimular la provisión de financiamiento de los compradores a los productores en condiciones preferenciales, mecanismos de compensación por riesgos y desastres, etc.

Fondos competitivos: Crear y fortalecer los fondos competitivos de pre inversión e inversión para la PYME Rural, con especial atención y condiciones para la participación de mujeres y jóvenes emprendedores. Dentro de dichos fondos debe preverse su utilización en actividades para mejorar la capacidad de las personas y mejorar el acceso a servicios que elevan la eficiencia productiva y permiten aumentar el valor agregado.

Certificaciones: Las certificaciones son instrumentos que pueden ser útiles para mejorar los ingresos de los productores porque en la mayoría de los casos estas certificaciones son “internalizadas” por los mercados. Hay decenas de certificaciones que van desde las orgánicas, sostenibles, libre de mano de obra infantil, protectoras de la biodiversidad, huellas de carbono y de agua, entre otras. Hay que fortalecer la capacidad de las instituciones públicas para brindar certificaciones al igual que hay que fortalecer las normativas para el desarrollo de certificaciones privadas –locales e internacionales-.

55

Atracción de inversión: para la inversión privada en el medio rural (parecidos los que tienen las Zonas Francas) de tipo tributario, infraestructura rural, simplificación de procesos aduaneros condicionados a la generación de empleo de calidad, adecuadas condiciones laborales y modelos de integración vertical con la participación de los pequeños productores, reconociendo que actualmente las Zonas Francas Agroindustriales no satisfacen ese requisito.

Agroindustrias rurales con identidad local

La gravedad de los problemas de inseguridad alimentaria y nutricional en Centroamérica podrían enfrentarse mediante incentivos y mejores condiciones de apoyo para la agricultura familiar de productos alimenticios para consumo local que combinados con aquellos destinados al mercado internacional permitan mejorar la rentabilidad de los emprendimientos agrícolas y la agroindustria rural de pequeña escala. Su fomento puede hacerse con participación de los gobiernos locales y creando fondos de preinversión y comprometer a las cadenas de supermercados, bajo los principios de la responsabilidad social empresarial, a concretar alianzas para la producción agrícola y pecuaria y agroindustrial en zonas pobres con potencial. Ello no tiene porque ir en contra de sus objetivos de rentabilidad y eficiencia.

Inocuidad en los alimentos para la población rural

La población rural especialmente la más pobre consume los alimentos que producen ellos y los que se venden en las zonas rurales para los cuales no existen mecanismos de control de la inocuidad. Como resultado consumen alimentos con residuos de pesticidas, hormonas y antibióticos entre ellos los que proveen más de 600 mataderos rurales y 1000 microprocesadores lácteos en unidades operativas que operan sin las condiciones necesarias. Tanto las municipalidades rurales como los Ministerios de Salud, Agricultura y de Ambiente requieren tomar acción es para educar a la población para que sea más exigente, educar y crear facilidades de inversión para las agroindustrias referidas y sancionar a los infractores.

4.4 Conclusiones y reflexiones finales

El análisis de los principales determinantes de la pobreza y la exclusión social identificados para la región permite llegar a conclusiones relevantes sobre sus orígenes, características y formas de atención. En primer lugar, permite señalar que los hogares excluidos, con fuerte presencia en las zonas rurales, no enfrentan cualquier tipo de privación, sino una de carácter estructural (que remite a la distribución de recursos y oportunidades en la sociedad) que pone en riesgo sus posibilidades de integración económica y social a partir de la movilización de los recursos que poseen.

En un contexto como el centroamericano en el cual crece la desigualdad social, el afianzamiento de núcleos duros de pobreza y exclusión favorece incrementos de la desigualdad absoluta, es decir situaciones en las que los más vulnerables están atrapados en la exclusión sin posibilidad de mejora mientras otros sectores muestran ascensos acelerados. La persistencia de núcleos duros de exclusión es preocupante no solo porque limita la expansión económica y el desarrollo humano, sino también porque se

56

convierte en caldo de cultivo para otros problemas regionales más complejos tales como migración, el narcotráfico, la violencia y la inseguridad ciudadana.

En segundo lugar, el reconocimiento de la pobreza y la exclusión social y sus determinantes tiene implicaciones importantes en materia de políticas públicas orientadas a tratar el problema. Por un lado ratifica, la necesidad de introducir cambios sustanciales en el diseño actual de las políticas universales y recursos que acompañen la implementación de las mismas. En el caso de la población rural, junto con la mejora en la cobertura de los servicios de salud y educación, es importante asegurar su calidad y adecuarlos a sus necesidades y particularidades (dispersión geográfica, actividades productivas, horarios, participación comunitaria en la gestión, etc.). Por otro lado, implica repensar los programas de combate a la pobreza, de modo que se orienten a ampliar las oportunidades productivas y de generación de ingresos y a atender los problemas existentes en los mercados laborales, tales como la baja cobertura de la seguridad social y la falta de políticas de generación de empleos de calidad. El análisis sobre exclusión confirma que la ausencia de estas condiciones impide a los hogares de mayor privación mejorar sus ingresos y acceder a los beneficios de la política social. Por otro lado, en cuanto a las políticas económicas, alerta sobre la necesidad de promover cambios en el estilo de crecimiento económico vigente y las formas en que se distribuyen sus frutos. Para esto resulta imprescindible promover acciones más claras orientadas a impulsar en los distintos territorios dinámicas que favorezcan la creación de empleos formales, un mayor acceso de la población a la educación y la salud, incrementar la productividad de las unidades familiares, favorecer la equidad en la distribución, fomentar la asociatividad y el acceso a activos (tierra, crédito y tecnologías) así como la generación de nuevos recursos fiscales para ampliar de manera sostenida el alcance de las políticas sociales dirigidas a los hogares excluidos.

La aplicación de este tipo de políticas requerirá, además, decisiones que no se pueden tomar sin alterar las relaciones de poder entre los principales grupos sociales de los países, las mismas relaciones que han dado lugar a las dinámicas que subyacen a la situación de los hogares excluidos (negación de ciudadanía social y procesos de acumulación que generan excedentes laborales y precarización de la fuerza de trabajo). Se trata de cambios de orden distributivo y redistributivo, que pueden afectar las reglas actuales sobre el reparto de los frutos del crecimiento económico, cuyas tendencias concentradoras se han consolidado en los últimos veinte años, tal como lo demuestra el análisis de la desigualdad. No se puede pretender que las políticas sociales resuelvan las insuficiencias del sistema económico. Avances en esta materia pasan necesariamente por una mayor carga y recaudación tributaria, que junto con mejoras en la asignación, transparencia y gestión del gasto público, permitan financiar de manera sana y sostenible los Estados y sus políticas sociales y programas de desarrollo.

Tal como lo documentó el Cuarto Informe Estado de la Región (Programa Estado de la Nación, 2011), en varios países del Istmo ha sido imposible lograr avances en esta materia debido al bloqueo político y el ejercicio del

57

poder de veto de los poderes fácticos (aquellos que están fuera del ámbito institucional y político formal)32.

De ahí la importancia de promover, que el diseño de políticas, se base en acuerdos políticos duraderos que, tomando en cuenta el sistema de interacciones sociales construido históricamente en los distintos territorios rurales, tenga como punto de partida el establecimiento de coaliciones que busquen articular los esfuerzos de diversos actores políticos (partidos, movimientos sociales, empresas, y organizaciones gremiales) capaces de comprometerse con una serie de acciones a desarrollar con visión de largo plazo (más allá de periodos electorales) para mejorar el acceso de los hogares excluidos a los recursos claves que les permitan superar las condiciones de rezago crónico a las que han sido sometidos por décadas.

En síntesis, la remoción de los núcleos duros de pobreza y exclusión en las zonas rurales de Centroamérica requiere de cambios sustantivos en las formas de actuar y llevar a cabo acciones de política pública y la consideración de aspectos estratégicos en su diseño tales como:

1. Construir sobre lo que existe (estrategias recientes y vigentes) pero incorporando con mayor claridad la atención de los determinantes señalados forjando para ello acuerdos políticos mínimos duraderos y que tengan en cuenta la especificidad de cada país y de las dinámicas socio-políticas de los distintos territorios rurales.

2. Crear mayores sinergias entre políticas, programas, estrategias y proyectos que permitan reducir la dispersión y aprovechar mejor los esfuerzos y potenciar sus impactos: si bien existe en la región un acumulado significativo de buenas prácticas, estas no han logrado articularse entre sí, hilvanando acciones e impactos con un sentido estratégico. De ahí que pese al acervo de conocimientos y experiencias, los sistemas político-institucionales no han sido capaces de disminuir sustantivamente la pobreza y la exclusión social rural.

3. Incorporar con mayor determinación visiones de mediano y largo plazo así como el diseño de políticas de corte universal que tengan un amplio espectro social y se orienten a potenciar capacidades de las personas especialmente en materia de salud y educación.

4. Fortalecer la institucionalidad pública con una ampliación de las bases tributarias de los Estados que vaya de la mano con el fortalecimiento de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas sobre el uso de los recursos por parte de los gobiernos tanto a nivel nacional como local.

5. Fomentar encadenamientos productivos, esto es una mayor articulación de las actividades económicas más dinámicas con los esfuerzos que realizan en las zonas rurales las unidades campesinas y

32

De acuerdo con entrevistas en profundidad realizadas para este Informe, dos factores clave para lograr avance en esta materia es mejorar la calidad del gasto y fortalecer la transparencia y rendición de cuentas para asegurar el uso eficiente de los recursos y su asignación de acuerdo con las prioridades acordadas.

58

las agroindustrias rurales para generar una producción con mayor valor agregado.

6. Promover la asociatividad en los territorios rurales como recurso para empoderar a los pobladores rurales más excluidos en términos económicos, sociales y políticos.

7. Articular los esfuerzos de la cooperación internacional con un sentido más estratégico de apoyo a aquellas iniciativas que tengan como objetivo principal remover los determinantes estructurales que impiden a los hogares excluidos acceder a recursos que para superar sus condiciones de rezago crónico.

Tal como se ha documentado en este informe, no existe una fórmula única para enfrentar la pobreza y la exclusión social de la población rural en Centroamérica. Si bien todos los aspectos arriba señalados son importantes de considerar en cualquier estrategia, la complejidad y multidimensionalidad de estos fenómenos y su persistencia en las sociedades centroamericanas plantea la necesidad de priorizar las intervenciones alrededor de puntos “neurálgicos” en los que se puedan generar efectos indirectos y positivos sobre otros factores vinculados al problema, bajo la previsión de que para lograr cambios sustantivos las acciones deberán ser sostenibles en tiempo y contar con sólidos mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. No hacerlo implicaría la imposibilidad de su ejecución en contextos institucionales y financieros muy limitados como los de los países centroamericanos. Además, la decisión de cada gobierno y la asignación de recursos a cada intervención dependerá de la severidad de los problemas, la capacidad técnica y financiera de los Estados y sus instituciones en los territorios rurales, el costo de las intervenciones en relación con la cantidad de personas beneficiadas y el plazo establecido para que las medidas adoptadas generen resultados.

En general, los determinantes de la pobreza analizados en este informe refieren a rezagos históricos característicos de los estilos de desarrollo de los países centroamericanos. Cabe destacar sin embargo una amenaza particular: los países centroamericanos tienen una alta dependencia de alimentos importados. En las volátiles condiciones de los mercados internacionales, esta dependencia es un serio desafío para la seguridad alimentaria y nutricional de sus habitantes: altos precios pueden generar desabastecimiento alimentario y la agudización de las carencias nutricionales, particularmente de la población infantil. Estas situaciones afectarían principalmente a la población pobre que tiene bajo poder adquisitivo y serios problemas subnutrición y desnutrición. Razón por la cual mejorar la producción interna y el acceso a los alimentos emerge como un tema regional de orden estratégico. El riesgo de que vastos sectores de la población rural, pobre, indígena y joven experimenten hoy inseguridad alimentaria es un costo demasiado alto para una región que necesita aprovechar al máximo las oportunidades que le ofrece su actual transición demográfica para impulsar su desarrollo durante las próximas décadas.

Durante las últimas décadas en Centroamérica se han promovido una amplia diversidad de experiencias y buenas prácticas en temas claves del desarrollo rural. Tal es el caso de las experiencias en materia de crédito y micro-finanzas, sistemas de producción agroforestales, manejo de fincas y conservación de

59

suelos, comercialización y servicios de apoyo a la producción, innovación tecnológica e investigación en producción sostenible, bancos de semillas y especies mejoradas, infraestructura de captación y almacenamiento de agua y sistemas de riego; así como protección de cuencas y pago de servicios ambientales; capacitación, participación local en el ordenamiento territorial y desarrollo de empresa asociativas y micro-empresas. Sin embargo, las buenas prácticas per-se, su identificación y promoción, no constituyen una respuesta satisfactoria a la complejidad de los problemas asociados con la alta prevalencia de la pobreza y la exclusión social en las áreas rurales del Istmo:

La mayoría de las buenas prácticas no están articuladas entre sí, a partir de un objetivo concreto que hilvane acciones con un sentido estratégico.

La debilidad institucional y financiera de los Estados ha limitado la sostenibilidad y el impacto de las intervenciones sobre las condiciones de vida la población rural.

Para lograr progresos en el combate a la pobreza, este documento reitera la necesidad de generar acciones que permitan atender el tema alimentario con acciones que apunten de manera integrada a generar, por un lado, mayores capacidades de los pobladores rurales en materia de salud y educación y por otro, ampliar las oportunidades productivas y de empleo para mejorar sus ingresos. Estimular simultáneamente la demanda y la oferta de alimentos, en el corto plazo, mediante la convergencia de objetivos sociales, productivos, empresariales podría tener ese potencial. Desde la perspectiva de la demanda alimentaria, se trata de mejorar el estado nutricional y el nivel educativo de la población más pobre, particularmente la residente en los territorios rurales. Desde la perspectiva de la oferta, se trata de impulsar mejoras sustantivas en la producción agrícola de los pequeños y medianos productores y la creación de nuevas oportunidades laborales y empresariales en las zonas rurales. La fórmula no es nueva pero si requiere de acuerdos políticos inéditos y duraderos que superen la dispersión y las prácticas poco fructíferas del pasado. Acuerdos que apunten, con mayor determinación, en cada país, a crear “sociedad” y a un papel más activo del Estado como generador de esos vínculos y que permitan también sentar las bases que posibiliten, en el mediano plazo, incidir sobre las causas estructurales que mantienen a la mayoría de la población rural sumida en la pobreza.

60

Bibliografía

Ángel, A. 2011. Panorama productivo e infraestructura para el desarrollo rural

en El Salvador. Ponencia preparada para el proyecto “Determinantes

de la pobreza rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la

acción”. San José, Programa Estado de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

Arias, R. 2011. Panorama productivo e infraestructura para el desarrollo rural

en Honduras. Ponencia preparada para el proyecto “Determinantes de

la pobreza rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la

acción”. San José, Programa Estado de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

Ballara, M., et al. 2010. Aporte de ingreso económico de las mujeres rurales a

sus hogares Unifem. México, Fondo de Desarrollo de las Naciones

Unidas para la Mujer.

Baumeister, E. 2010. Pequeños productores de Granos Básicos en América

Central. Panamá, PESA.

Bonilla, R. 2011. Mapas realizados para el proyecto “Determinantes de la

pobreza rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la

acción”. Contribución preparada para el proyecto “Determinantes de la

pobreza rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la

acción”. San José, Programa Estado de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

Campillo F. y B. Kleysen. 1996. Productoras de alimentos en 18 países de

América Latina y el Caribe: Síntesis Hemisférica. San José, Instituto

Interamericano de Cooperación para la Agricultura y Banco

Interamericano de Desarrollo.

CCAD. 2011. Mapa de la red vial en Centroamérica, en Mapoteca de la

CCAD, Base de Datos SIG de Mesoamérica, en

http://www.ccad.ws/documentos/mapas.html. San Salvador, Comisión

Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.

CEPAL et al. 2010. La economía del cambio climático en Centroamérica:

síntesis 2010. Ciudad de México, Comisión Económica para América

Latina y el Caribe.

CEPAL. 2005. Los recursos hídricos y la agricultura en el istmo

centroamericano. México, Comisión Económica para América Latina y

el Caribe.

CEPAL. 2009a. Panorama social de América Latina 2009. Santiago,

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Documento LC/G.2423-P/E.

CEPAL. 2009b. Anuario Estadístico. Santiago de Chile, Comisión Económica

para América Latina y el Caribe.

61

CEPAL. 2010a. El progreso de América Latina y el Caribe hacia los Objetivos

de Desarrollo del Milenio: desafíos para lograrlos con igualdad, en

http://www.eclac.org/cgi-

bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/1/39991/P39991.xml&xsl=/tpl/

p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl. Comisión Económica para América

Latina y el Caribe.

CEPAL. 2010b. Panorama social de América Latina y el Caribe 2009.

Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el

Caribe.

CEPAL. 2011a. Anuario Estadístico. Santiago de Chile, Comisión Económica

para América Latina y el Caribe.

CEPAL. 2011b. Subregión Norte de América Latina y el Caribe: Información

del sector agropecuario, 2000-2010. Unidad de Desarrollo Agrícola.

México, Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

CEPAL-PMA. 2007. Costo del hambre. Impacto económico y social de la

desnutrición infantil. Panorama general. Santiago de Chile, Comisión

Económica para América Latina y el Caribe, y Programa Mundial de

Alimentos.

Cerimedo et al. 2002. Pobreza: definición, determinantes y programas para su erradicación. Cuadernos de Economía No. 65. Buenos Aires, Ministerio de Economía, República de Argentina.

Corrales, L. 2010. Escenarios del cambio climático para Centroamérica. Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la Nación.

Costas, P. et al. 2011. Tierra de mujeres, reflexiones sobre el acceso de las mujeres rurales a la tierra en América Latina. La Paz, Bolivia, Coalición Internacional para el Acceso a la Tierra.

Cruz, A. y Mora, A. 2010. La educación técnico-vocacional: buenas prácticas

internacionales. Ponencia preparada para el Tercer Informe Estado de

la Educación. San José, Programa Estado de la Nación.

Chiriboga, M., et al. 1995. Mujeres de maíz: Programa de análisis de la

política del sector agropecuario frente a la mujer productora de

alimentos en Centroamérica y Panamá. San José, Instituto

Interamericano de Cooperación para la Agricultura y Banco

Interamericano de Desarrollo.

Dahl, R. 1989. Democracy and Its Critics. New Haven, Yale University Press.

Dary, C. 2010. Perfiles de la exclusión social en Centroamérica: un enfoque

cualitativo. Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la

Región. San José, Programa Estado de la Nación.

Digestyc. 2009. Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM). San

Salvador, Dirección General de Estadística y Censo.

62

Dirven, M, et al. 2011. Hacia una nueva definición de “rural” con fines

estadísticos en América Latina. Santiago de Chile, CEPAL.

ECADERT. 2009. Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial:

Crear Oportunidades y Desarrollar Capacidades para la Inclusión. San

José, IICA, CAC, RUTA, FAO, SICA.

Escalante, C. 2010. Incidencia de la pobreza en las mujeres rurales.

Ponencia preparada para el proyecto “Determinantes de la pobreza rural

en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la acción”. San José,

Programa Estado de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

FAO-BID. 2007. Políticas para la agricultura familiar en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación y Banco Interamericano de Desarrollo.

Falck et al., 2006. Sector rural: bases para construir la ciudadanía social.

Documento elaborado por Zamorano-DSEA en el marco del Informe de

Desarrollo Humano de Honduras 2006. Tegucigalpa, Zamorano.

FIDA, 2011. Informe sobre la pobreza rural. Roma, Fondo Internacional de

Desarrollo Agrícola.

FIDEG. 2010. Encuesta de Hogares para la Medición de la Pobreza en

Nicaragua 2009. Managua, Fundación Internacional para el Desafío

Económico Global.

Gómez, S. 2010. Dinámicas político institucionales en las zonas rurales.

Ponencia preparada para el proyecto “Determinantes de la pobreza

rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la acción”. San

José, Programa Estado de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

Gutiérrez-Saxe, et al. 1999. Centroamérica: Vulnerabilidad Ecológica y Social. Estocolmo, Suecia.

Iarna. 2010. Impactos sociales y económicos del cambio climático con énfasis

en los sectores de energía y agricultura. Ponencia preparada para el

Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la

Nación.

Icefi. 2008. La eficiencia de la captación fiscal por la vía judicial. Ciudad de

Guatemala, Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales.

Inciensa. 2008. Seguridad alimentaria y nutricional en Centroamérica.

Ponencia preparada para el Tercer Informe Estado de la Región. San

José, Programa Estado de la Nación.

INEC-Costa Rica. 2010. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). San José,

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Costa Rica.

INEC-Nicaragua. 2005. Encuesta Nacional sobre Medición de Nivel de Vida

(EMNV). Managua, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

INEC-Panamá. 2009. Encuesta de Hogares (ECH). Panamá, Contraloría

General de la República, Instituto Nacional de Estadística y Censo.

63

INE-Guatemala. 2007. Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi)

2006. Ciudad de Guatemala, Instituto Nacional de Estadística.

INE-Honduras. 2007. Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos

Múltiples (EPHPM). Tegucigalpa, Instituto Nacional de Estadística.

Laderach P. et al. 2009. Predicted impact of climate change on coffeesupply

chains. Technical Report. Managua, International Centre for Tropical

Agriculture (CIAT).

Lapop. 2010. Cultura política de la democracia, 2010. Consolidación

democrática en las Américas en tiempos difíciles: Informe sobre las

Américas, en

http://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2010/Report_on_the_Americas_Spa

nish_Formatted_V3_4april2011.pdf. Proyecto de Opinión Pública de

América Latina

León, A. 2008. Progresos en la reducción de la pobreza extrema en América

Latina: dimensiones y políticas para el análisis de la primera meta del

milenio. Santiago, CEPAL.

Machinea, J. 2008. “El alza de los precios de los alimentos puede aumentar

la pobreza y la indigencia en más de diez millones de personas en

América Latina y el Caribe”. Comunicado de prensa. Santiago de

Chile, CEPAL.

Martínez-Franzoni, J. 2010. Sistemas de atención médica en Centroamérica:

estudio comparativo sobre su capacidad para enfrentar la crisis.

Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San

José, Programa Estado de la Nación.

Morales, C. et al. 2010. Cooperación internacional en Centroamérica: avances normativos e institucionales. Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la Nación.

O’Donnell, G. 2004. “Democracy, human rights, human development”, en

O’Donnell et al. (eds.). The quality of democracy: theory and

applications. Notre Dame, University of Notre Dame Press.

OEA. 2006. Tenencia de la Tierra: Compartiendo información y experiencias

para la sostenibilidad. Washington, Organización de Estados

Americanos.

Oviedo, L., et al. 2010. Procesamiento de información sobre características

socio-demográficas de la población rural pobre. Ponencia preparada

para el proyecto “Determinantes de la pobreza rural en Centroamérica:

desafíos y oportunidades para la acción”. San José, Programa Estado

de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

64

Pérez-Sáinz, J.P. et al. 2010. Sociedades fracturadas: la exclusión social en Centroamérica. Informe final de investigación preparado para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la Nación.

Pomareda, C. y Chavarría, H. 2011. Panorama productivo, mercados e

infraestructura en las zonas rurales de Centroamérica. Ponencia

preparada para el proyecto “Determinantes de la pobreza rural en

Centroamérica: desafíos y oportunidades para la acción”. San José,

Programa Estado de la Nación-FAO-RUTA-FIDA.

Pratt, L y Rivera, L. 2003. Tendencias en el Desarrollo de la Agricultura en

Centroamérica: Nuevos Retos para el Sector Privado y el Diseño de

Políticas Públicas. Alajuela, INCAE Bussines School.

Presanca. 2011. Análisis de situación de la seguridad alimentaria y nutricional

en Centroamérica. Nota técnica elaborada para el Cuarto Informe

Estado de la Región. San Salvador, PRESANCA.

Programa Estado de la Nación. 2010. Decimosexto Informe Estado de la

Nación en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Programa Estado

de la Nación.

Programa Estado de la Nación. 2011. Informe Estado de la Región. San

José, Programa Estado de la Nación.

Ramírez, A. 2010. Presencia institucional de los Estados en las zonas rurales de Centroamérica. Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la Nación.

Ramírez, P. 2011. Acciones colectivas en Centroamérica. Ponencia

preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José,

Programa Estado de la Nación.

Rodríguez, A y Saborío, M. 2007. Lo rural es diverso: evidencia para el caso

de Costa Rica. San José, Instituto Interamericano de Cooperación para

la Agricultura, Universidad de Costa Rica, Instituto Nacional de

Estadísticas y Censos de Costa Rica.

Rodríguez, J. 2010. Perfiles de participación ciudadana en Centroamérica. Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la Nación.

Salas, A. et al. 1998. Incendios forestales y agrícolas en Centroamérica. Un

balance de 1998. UICN- ORMA. CCAD.

Sauma, P. 2011. Pobreza, desigualdad y programas de lucha contra la pobreza. Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la Nación.

Sen, A. 2009. The idea of justice. Cambridge, Harvard University Press.

65

Sepúlveda, S., et al. 2003. El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural. San

José, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura.

Trejos, J.D. 2008. Empleo en Costa Rica. Ponencia preparada para el Tercer

Informe Estado de la Región. San José, Programa Estado de la

Nación.

Trejos, J.D. 2011. Evolución de los mercados laborales en Centroamérica.

Ponencia preparada para el Cuarto Informe Estado de la Región. San

José, Programa Estado de la Nación.

Von Braun, J. 2008. El aumento en los precios de los alimentos, ¿qué hacer?. Washington, Ifpri, Perspectiva de Políticas Alimentarias.

66

Anexo

Red y proceso de investigación para la producción del Informe sobre determinantes de la pobreza rural en Centroamérica

En la elaboración del estudio sobre determinantes de la Pobreza Rural en Centroamérica: desafíos y oportunidades para la acción, se elaboraron un conjunto de trabajo en el que participaron 25 investigadores, más 6 miembros del equipo técnico del Programa Estado de la Nación–Región, vinculados al proyecto como coordinadores y asistentes de investigación. Varios miembros del equipo de RUTA participaron en el diseño del proyecto así como en la revisión de los productos intermedios y finales de investigación.

Cuadro 13. Red de investigadores regionales y nacionales

Nombre del investigador (a) País Tema/aporte

Elisa Rodríguez 2/ España Exploración bibliográfica y de centros de investigación

Carlos Pomareda 1/ Costa Rica Panorama productivo y mercados en las zonas rurales de Centroamérica e Infraestructura para el desarrollo

Salma Alonso Panamá Byron Contreras Guatemala Alejandra Mata Costa Rica Ricardo Arias Honduras Amy Angel El Salvador Wiezsman Pat Belice Maritza Obando Nicaragua

Rodrigo Briceño 1/ Costa Rica Cobertura de los servicios sociales y los programas de combate de la pobreza en Centroamérica

Rodrigo Briceño Belice María Fernanda Torres Costa Rica Kenia Sabong 2/ Honduras Enrique Maldonado Guatemala Ramiro Martínez Villatoro El Salvador Keith Cuthbert Nicaragua Carlos Carrera 2/ Panamá

Luis Angel Oviedo Costa Rica Procesamiento de información sobre características socio-demográficas de la población rural pobre

Ana Cecilia Escalante Costa Rica Incidencia de la pobreza en las mujeres rurales

IARNA, Universidad Rafael Landívar

Guatemala Impacto del cambio climático en la agricultura

Lenin Corrales Costa Rica Escenarios del cambio climático para Centroamérica

José Antonio Rodríguez Costa Rica Perfiles de participación ciudadana en las zonas rurales

Steffan Gómez Costa Rica Dinámicas político institucionales en las zonas rurales

Alonso Ramírez Costa Rica Presencia institucional de los Estados en las zonas rurales de

67

Nombre del investigador (a) País Tema/aporte

Centroamérica

Hugo Chavarría Costa Rica Asistente de investigación

Roger Bonilla Costa Rica Elaboración de mapas

José Angulo Costa Rica Edición técnica informe final

1/ Preparación de informe regional 2/ Sistematización de estadísticas e información bibliográfica Los informes de avance de los estudios fueron presentados y discutidos en un taller regional realizado en febrero del 2011 en San José, Costa Rica. Su objetivo era precisar el enfoque y análisis de las investigaciones, identificar vacíos y nuevas fuentes de información y visibilizar diferentes debates y posiciones institucionales y políticas en relación con los temas analizados. Los participantes brindaron valiosos comentarios y sugerencias, así como insumos documentales y de información para las investigaciones que están disponibles en los sitios en Internet de las instituciones auspiciadoras de esta iniciativa.

El informe final de investigación fue organizado en seis capítulos. En el primero se brinda un panorama general sobre los principales cambios y tendencias que han configurado la situación actual Centroamérica, tanto en material socioeconómica como político – institucional y ambiental. En el capítulo dos se describen los impactos sobre los territorios rurales de estas transformaciones como marco de referencia general para dimensionar la caracterización de la pobreza rural (capítulo 3) y los determinantes de esa situación en Centroamérica (capítulo 4). En el capítulo quinto se analizan algunas experiencias de innovación agropecuaria y desarrollo rural para identificar estrategias que han contribuido a enfrentar algunas de los factores determinantes del rezago y la extendida pobreza rural. Finalmente, en el capítulo sexto se identifican varias líneas de acción que ilustran en la práctica algunas acciones clave que podrían resultar útiles para orientar la intervención de los Estados y la cooperación internacional para el combate de la pobreza e impulsar el desarrollo en los territorios rurales de Centroamérica.