PUBLlCACION CONMEMORATIVA DEL 25 · PDF fileEnrique Caamaño Daniel Escalante ......

PUBLlCACION CONMEMORATIVA DEL 25 ANIVERSARIODEL

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

México,1955-1980

• •ersarIOdel

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

DIRECCION : Ornar Guerrero

REDACCION y EDICION:Evangelina Castro A.Heriberto Gasque

CORRECCION:Benito Mancilla Chávez

TRADUCTORES QUE COLABORARON EN ESTAPUBLlCACION:Ghislaine MercierGuadalupe BecerraMary Lapidus

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICAAutorizada como oorrespondencia de 20. clase porla D.G.C., México, D.F. Ave. Country Ciub No. 208.Méxioo 21, D. F.

SALUDO DEL SENOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LOSESTADOS UNIDOS MEXICANOS, L/C. JOSE LOPEZ PORTILLO

7 de Febrero, de 1980

Al cumplirse veinticinco años de trabajos ininterrumpidos, quieroexpresar mi profunda satisfacción de constatar los resultados concretos que en el campo de la investigación y de la docencia administrativas ha generado el Instituto Nacional de Administración Pública. El trabajo desplegado du rante ci nco lustros por estudiosos mexicanos de las disciplinas administrativas ha tenido -sin lugar adudas- un claro reflejo en el desarrollo de las tareas del gobiernode la República.

Propósito fundamental del Instituto Nacional de Administración Pública, desde el momento de su creación, fue aquel que proponía elintercambio de ideas y experiencias sobre la materia, así como el estudio de las medidas que sirvieron para mejorar el funcionamiento de las estructuras gubernamentales. En la actualidad, es indispensable que el Instituto oriente sus actividades de docencia e inve~

tigación hacia aquellas proposiciones administrativas, audaces e imaginativas, que sirvan de base para consolidar las perspectivas que lacircunstancia actual del país plantea a corto, mediano y largo plazo.

Quiero felicitar a todos los miembros de la institución. así como a

los administradores públicos mexicanos en general, cuya participación ha permitido que el INAP cumpla este aniversario. Con la confianza de que los trabajos desempeñados por el Instituto puedanconducirnos a nuevas y mejores instancias adminis.tr.aU~ sa-

ludo cordlalm tttlMí~" ~•. "'~'_.c''.J'''e-'>.tt;,...~..~~-MJt .. lM!'M'IlI;.._.~.<..~..,....." .. .,r .... ~·" .. ~· .... ,"! 1".,.''"··... ''''·,··/- <•..

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PRESIDENTES DEL INAP1955 -1980

LIC. GABINQ FRAGA 11955-611

LIC. ANDR ES CASO 1196B-77)

LIC. GUSl AVU MAH I INEZCABAÑAS 11961-681

LIC. LU IS GARC IA CARDENAS11977- )

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA

MIEMBROS FUNDADORES:

Antonio Carrillo Flores

Gilberto Layo

Rafael Mancera Ortiz

Ricarco Torres Gavtán

Raúl Salinas Lozano

Enrique Caamaño

Daniel Escalante

Raúl Ortiz Mena

Rafael Urrutia Millán

José Attolini

Alfredo Navarrete

Francisco Apodaca

Mario Cordera Pastor

Gabino Fraga

Jorge Gaxiola

José Iturriaga

Antonio Martínez Báez

Lorenzo Mayoral Pardo

Alfonso Noriega, hijo

Manuel Palavicini

Jesús Rodríguez y Rodríguez

Andrés Serra Rojas

Catalina Sierra Casasús

Gustavo R. Velasco

Alvaro Rodríguez Reyes

Gabino Fraga

CONSEJO DE HONOR:

Gustavo Martínez Cabañas Andrés Caso

INDICEPág. Pág.

Saludo del Señor Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos,LIC. JOSE LOPEZ PORTILLO 4

Presidentes del IN AP, 1955-1980 7

Miembros Fundadores 8

Presentación, por LUIS GARCIA CARDENAS, PRESIDENTE DEL INAP....11

PARTE 1. EX PRESIDENTES YMIEMBROS DEL CONSEJO DEHONOR DEL INAP 19

La Administración Pública Paraestatal, porGABINO FRAGA 21

La Administración ParaestataI, por AN-DRES CASO 31

PARTE 11. COLABORACION DEMIEMBROS DEL INAP .45

Aspectos Administrativos del Sistema deImpartición de Justicia, por ALEJAN-DRO CARRILLO CASTRO .47

La Investigación sobre la AdministraciónMexicana, por JOSE CHAN ES NIETO .63

Mecanismos de Coordinación. FederaciónEstados-Municipios, por JOSE NA-TIVIDAD GONZALEZ PARAS 81

La Administración Pública en el Capitalismo Avanzado, por OMAR GUE-RRERO 93

Planeación y Administración Pública, porADOLFO LUGO VERDUZCO 99

10 I N D ICE

PARTE 111. COLABORADORES EX-TRANJEROS 107

Reflexiones sobre Algunos ProblemasActuales de las Ciencias Administrati-vas, por GUY BRAIBANT. 109

¿Reforma o Revitalización de la Burocra-cia?, por GERALD CAIDEN.. . .117

Enfoque de Sistemas en el Gobierno,Capacidades, Límites e Implicaciones Estructurales, por YEHEZKEL DROR .. 129

La Administración en el Norte de Europa.Problemas de Actualidad, por KURTHOLMGREN 139

La Importancia de la Reforma, porDWIGHT INK 1151

Aportación de las Ciencias Sociales a laPoi ítica de las Reformas Adrninistrativas en la República Federal de Alema-nia, por KLAUS KONIG 163

Análisis del Sistema de Guía, por ARNEF. LEEMANS v J.N. BREUNESSE ... 179

El Ciudadano y la Entidad Estatal. Refle-

xiones al Margen de la Discusión sobrela Democratización, por JANUSZLETOWSKI 189

Estado, Planificación y Burocracia. Los"Procesos de Implementación" dePoi íticas Públicas en Algunas Experiencias Latinoamericanas, por OSCAROSZLAK 205

Un Aspecto de las Relaciones Internacionales del INAP: Sus Relaciones con elIIAP, por HENRI ROSON 233

PARTE IV. APORTACIONES DELOS FUNDADORES DE LA AD-MINISTRACION PUBLICA 235

Poi ítica y Administración: FuncionesPrimarias del Estado, por FRANKGOODNOW ' 237

La Sociedad, el Estado y la Administración Pública, por CARLOS MARX .. 249

La Ciencia de la Administración Pública,porW.H. MORELAND 261

El Estudio de la Administración, porWOODROW WILSON 275

Eslo publlcodón, con uno lirodo do 2,000o¡omplon., .0 lorminó do imprimir 01 11do julio do 1910 on ID. Tollo,o. LitoglÓflco.do AYELAR EOITORES IMPRESORES, S. A.li.morck 11· Col. Modorno· México 13, O. F.

PRESENTACIONLUIS GARCIA CARDENASPresidente del Instituto Nacional deAdministración Pública.

El Instituto Nacional de AdministraciónPública ha cumplido sus veinticinco años devida y de permanente preocupación por resolver los graves retos que la creciente y complejasociedad mexicana plantea a la administraciónpública. El siete de febrero de mil novecientoscincuenta y cinco, en la ciudad de México, undestacado y prestigioso grupo de hombres dedicados al estudio del derecho administrativoy a la función pública, con una clara visiónpoi ítica y sentido histórico, decidieron creareste organismo con la esencial finalidad de estudiar y analizar la teoría y la práctica de lasciencias administrativas, con la precisa orientación de contribuir al inteligente desarrollode las instituciones públicas mexicanas.

La inquietud de sus fundadores los llevóa incorporarlo al Instituto Internacional deCiencias Administrativas, con sede en Bruselas,Bélgica, en un afán de conocer los adelantos

internacionales en estas ciencias.Los estatutos que normaron sus objetivos

y metas, comprometieron a este organismo aintercambiar las más valiosas experiencias enel campo de la administración pública, y a realizar los más serios esfuerzos por mejorar laorganización y el funcionamiento de las instituciones gubernamentales de México, tanto enla Federación como en los Estados y en losMunicipios.

El Instituto, en sus veinticinco años devida, ha tenido cuatro Consejos Directivos. Lageneración fundadora determinó que los distinguidos catedráticos universitarios, GabinoFraga y Andrés Serra Rojas, fueran Presidentey Vicepresidente, respectivamente, como primera fórmula de constitución, a quienesacompañó Alvaro Rodríguez Reyes en la Secretaría Ejecutiva.

En el mes de enero de mi1 novecientos

12 25 ANIVERSARIO DEL INAP

cincuenta y seis, el Primer Consejo Directivoeditó la Primera Revista de AdministraciónPública, habiéndose a la fecha publicado hastael número cuarenta. Seha pretendido con estarevista adentrarse en las profundidades de lavida administrativa que, como iceberg, dejasólo visible la octava o décima parte de sumasa total, estando enterrado el resto en losabismos de su vida interior. La revista ha conjugado los estudios de derecho administrativoy de la ciencia administrativa, tomando el derecho como heroico esfuerzo humano pornormar su conducta, pero sin descuidar losvastos territorios no jurídicos de la administración, escasamente explorados, y de imprescindible conocimiento, como camino obligado para la construcción de nuestras modernasinstituciones públicas.

La revista ha sido consciente de que elmundo de la administración no es sólo un territorio reservado a los juristas, sino el escenario propio y natural para los economistas,administradores, científicos, sociólogos, psicólogos, historiadores, prácticos de la actividadadministrativa y, en fin, para todo preocupadoy atento observador del espectacular fenómeno que hoy día constituye la administraciónpública en todos los países del mundo.

En la revista se ha dado cabida a lasaportaciones teóricas de la ciencia administrativa,que no sólo constituyen en instrumento de conocimiento, sino también de eficacia y progreso. En igual medida, se han recogido lasinsustituibles experiencias prácticas de los administradores públicos, que aportan en forma

,ireemplazable la experiencia viva, sin la cual

ciertos hechos de la vida administrativa no podrían percibirse con claridad, sino a lo más,tenerse una ligera y deficiente idea, en menoscabo de la necesaria visión de totalidad de losórganos y funciones de la administraciónpública.

En los momentos en que el Instituto seconvertía en uno de los mejores foros de estudio y análisis de la actividad administrativa, serecibe con beneplácito la Ley de Secretarías yDepartamentos de Estado, de diciembre de1958, que otorgaba a la Secretaría de la Presidencia la responsabilidad y las atribucionespara abocarse a lasactividades de mejoramiento y ordenación de la Administración PúblicaFederal.

A pesar de la insuficiencia económica y dela falta de medios adecuados para la investigación, el Instituto, gracias al ejemplar patriotismo y a la tenacidad de sus forjadores, semantuvo fiel a los principios de su ActaConstitutiva que entre otros puntos sostiene:"El Instituto de Administración Pública seráun organismo independiente dedicado exclusivamente a actividades científicas y técnicas.Procurará mantener cordiales y estrechas relaciones con las autoridades gubernamentales,sin menoscabo de la libre investigación, discusión y crítica de los problemas administrativosde México". Estos postulados han permitidoque el Instituto participe con entera libertaden la discusión y crítica de los fundamentalesproblemas de nuestra administración pública,sin más compromiso que el amor a México, asus instituciones ya la ciencia administrativa.=1 Segundo Consejo Directivo del Institu-

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to fue presidido por Gustavo Martínez Cabañas, acompañándolo Alvaro Rodr íguez Reyescomo Secretario. En esta nueva etapa el Instituto continuó con su labor difusiva a través dela revista. participando además decididamentecomo pionero en el estudio de la ciencia administrativa. extendiendo su influencia académica con la participación en algunas actividades de la administración pública federal yhaciendo sustanciales aportaciones en la investigación del vasto y fundamental campo delmunicipio.

En esta segunda etapa. el Consejo Directivo no sólo selimitóa fortalecer la investigaciónde nuestra realidad administrativa. sino queademás participó en foros internacionalesdonde expertos de diversos países analizabany discut ían los más graves problemas de lasadministraciones públicas. y las más avanzadastesis de la ciencia administrativa.

A Gustavo Martínez Cabañas le correspondió participar en la Comisión de Administración Pública. que se estableció en la Secretaría de la Presidencia en el año de 1965. bajola dirección de José López Portillo. EstaComisión ten ía como esencial propósito lapromoción y coordinación de la reforma administrativa. A la fecha. siguesiendo MartínezCabañas un permanente actor de este procesode reforma administrativa.

El Tercer Consejo Directivo. presidido porAndrés Caso. da un extraordinario impulso alInstituto. logrando que este organismo participara en el proceso de la reforma administrativa. siendo tal el éxito en este sentido. quedesde entonces es miembro de sugrupo asesor

De Instituto de Administración Pública seconvierte en Instituto Nacional de Administración Pública. al iniciar una profunda actividad de fomento y apoyo, al promover lainstalación de Institutos Autónomos enlas entidades federativas. Además. dada lasolidez académica, el prestigio de sus integrantes y su vocación de servicio. este InstitutoNacional se convierte en un extraordinarioórgano de colaboración para la formación decuadros directivos en la AdministraciónPública Nacional.

Por otra parte. se fortaleció el intercambiode experiencias a nivel internacional. culminando con la formación de la AsociaciónLatinoamericana de Administración Pública. ycon la celebración en nuestro pais, en el añode mil novecientos setenta y cuatro, delDecimosexto Congreso Internacional de Ciencias Administrativas.

El Instituto. consciente de la trascendenciade su tarea. continuó con la publicación de surevista. editando obras sobre reforma administrativa. administración de personal. planeación y las memorias de los eventos más sobresalientes. Recordó al Presidente Plutarco El íasCalles. con un concurso a su memoria, comocreador de instituciones. En mil novecientossetenta y seis. se estableció el Premio Anualde Administración Pública que entrega el propio Presidente de la República, publicándoselos trabajos de laspersonas premiadas.

Hay que dejar constancia de que AndrésCaso fue el primer Presidente de la AsociaciónLatinoamericana de Administración Pública,y que Gustavo Martínez Cabañas fue elegido,


en mil novecientos setenta y cuatro, Presidentedel Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

Al actual Cuarto Consejo Directivo le hatocado en suerte orientar las actividades delInstituto a una activa participación responsable, en la medida de sus capacidades, en lastareas de la reforma administrativa emprendida por el Presidente José Lopéz Portillo. Esteorganismo, con un claro sentido histórico, esconsciente de la trascendencia y de los inteligentesy patrióticos esfuerzosdel Presidente deMéxico por dotar a la sociedad mexicanade una administración pública poderosa, perodemocrática y flexible, congruente y precisa,eficaz y justa, dinámica y permanente, participante en los procesos económicos y sociales,pero respetuosa de las libertades espirituales.En fin, una administración celosa por satisfacer las graves exigencias que reclama la justiciasocial y capaz de alcanzar la democracia juntoa la eficacia, y la justicia junto a las libertades.En este ámbito de filosofía social y de respetoa la Constitución Poi ítica sustentado por elPresidente José l.ópez Portillo, el Institutoenmarca su actividad académica, colaborando,en la medida de sus posibilidades, con losserios intentos por dotar a México de una adecuada, justa y eficaz administración. El Instituto, además de coadyuvar al desarrollo yperfeccionamiento de las actividades administrativas, se ha comprometido con el Presidente de la República a colaborar en la ejecuciónde la fundamental quinta etapa de la reformaadministrativa.

El Cuarto Consejo Directivo, consciente

de las profundas y sustanciales reformas queha sufrido nuestra administración pública ycon base en lasexperiencias acumuladas en estos veinticinco años, ha venido perfeccionando sus métodos de investigación, orientándoloshacia aquellos campos de mayor trascendenciae importancia para nuestras instituciones. Deigual manera, ha puesto especial atención ensu labor docente, habiéndose creado para talefecto la Maestría en Administración Pública,contando con el apoyo de la Coordinación deEstudios Administrativos de la Presidenciade la República, y de la Organización de losEstados Americanos.

El Instituto Nacional de AdministraciónPública está consciente de su grave responsabiIidad de avocarse a estudiar con seriedad laciencia de la administración, como caminode participación en la moderna adecuación delas estructuras organizativas de nuestra administración pública, de acuerdo con las cambiantes exigencias de la sociedad a la que hade servir. Este organismo desde su fundaciónfue sensible a la magnitud e intensidad de loscambios poi íticos. económicos y sociales queha venido experimentando la sociedad mexicana, y a la necesidad de conseguir una mayoreficacia en la dirección de los programas poI íticos y administrativos. Es consciente,además, de la urgencia y conveniencia decoordinar órganos dispersos que, por sunaturaleza y fines, coinciden en su actuación sobre unos mismos sectores socialesy económicos. Por estas razones, esta institución académica estudia con interés lossustanciales cambios que ha experimentado

PRESENTActos 15

nuestra administración pública federal a partirde la promulgación de la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal, a iniciativadel Presidente de México. Cambios tan sustanciales como son la reorganización de estructuras y de funciones de lasdependencias de laadministración pública federal centralizada; lasrelaciones de dirección entre los órganos centrales y las entidades paraestatales. mediantela figura jurídica y administrativa de la sectorización, instituida en la ley, con el fin de resolver el problema de la unidad y especial idadde nuestra moderna administración en aras deque el Estado imprima unidad y congruencia ala actividad que desempeña. Entidades paraestatales agrupadas y dependencia central coordinadora, forman un complejo organizativounitario que preserva la unidad de la administración pública, respetando la variedad de estructuras administrativas, entrelazándolas detal manera, que los fines individuales de éstasno se aparten de los grandes fines de administración, bajo el más estricto respeto a la legalidad.

Otro de los temas de estudio del Institutoes la desconcentración, contemplada en la leycomo un sistema de organización administrativa de órganos centrales, que transfieren aórganos inferiores sujetos a su jerarqu ía, unaesfera de competencia exclusiva, que puedeconsistir en un poder de trámite o de decisión.Pretendemos que este principio jurídico deorganización administrativa se inserte en nuestro sistema democrático y federal, configurándose dentro de nuestro esquema filosófico ysocial, con la finalidad de servir desde la peri-

feria, a la sociedad mexicana. Son tambiéntemas de interés tuda la filosofía y técnicadel presupuesto por programas, como aligual, las técnicas de planificación económicay social, instrumentos administrativos y jurídicos que contemplan grandes valores poi íticos, económicos y sociales, y que tienen comofinalidad ordenar inteligentemente las tareasdel Ejecutivo Federal, en un marco de congruencia, eficacia, libertad y justicia.

Nuestro Instituto ha pugnado por un derecho administrativo mexicano ajeno a los modelos del estado gendarme que predominaronen Europa a principios del siglo XVII Estáconvencido de que es cada vez más necesarioque el Estado intervenga en las actividades dela econom ía y de la sociedad, por lo que no esposible sólo aceptar la intervención del Estadoen los campos de seguridad, previsión social,relaciones exteriores y beneficencia pública.Tendrá que intervenir en las actividades deldesarrollo económico y social. La libre concurrencia y la autodeterminación individual noserán más el campo que norme el derechoadministrativo; ahora vendrá a normar las actividades de la administración, contemplandoa los sectores público .. social y privado, en elterreno económico y social, constituyéndoseen agente transformador de nuestra realidadpoi ítica y económica. El nuevo derecho administrativo mexicano nace a partir del fenómeno poi ítico, jurídico y económico que seproduce por la creciente intervención delEstado, como en las permanentes actividadesde planificación económica.

En las últimas décadas, el Instituto ha vis-


to con satisfación cómo el Estado mexicanoha venido rechazando la filosofía del liberalismo económico que propugna por una política hacendaria orientada a satisfacer las necesidades indispensables para su conservación. Nuestro país ha venido adoptando lastesis de una nuevaetapa en la historia del pensamiento poi ítico y económico de la humanidad, que reclama una creciente intervencióndel Estado ante el fracaso de las tesis del Iiberalismo que terminó por negar su principio de la libre competencia, reemplazándolapor los nacientes monopolios industriales. Losmecanismos naturales en que se apoyaba el Iiberalismo económico, resultaron insuficientese inadecuados para solucionar los graves desequilibrios sociales y económicos que empezaron a gestarse a partir de la concentración degrandes capitales en unas pocas manos. Esteacaparamiento de riquezas y la creciente pauperización de grandes masas pusieron de manifiesto que el libre juego en la actividad económica no era el camino seguro para obtenerun desarrollo económico y social sano.

El Estado mexicano ha intervenido nosólo para evitar los abusos de los acaparadores de la riqueza y de la industria, sino también para hacer frente a las nuevas exigencias económicas y sociales de la población.Este Instituto Nacional de Administración Pública se ha desarrollado bajo estos nuevos principios que conformen la intervencióndel Estado, sin caer en la falacia de que la justicia social y la libertad son valores que no sedan juntos, sino por el contrario, pensando queun país democrático con relaciones justassólo

es posible en un marco de libertad y justicia.Ante el fracaso de un central ismo poi íti

co, económico y administrativo, causa de gravísimas injusticias sociales y desequilibrioseconómicos, el señor licenciado José LópezPortillo, Presidente de la República, ha emprendido una vasta reforma del aparatoadministrativo con objeto de imprimirunidad y congruencia a las tareas del ejecutivo,y de optimizar los recursos financieros y humanos como único camino inteligente para lasolución de graves problemas que imprescindiblemente hay que aceptar como imperativopoi ítico y punto de partida de solucionessensatas y real istas,

El Instituto Nacional apoya y difunde lareforma administrativa del Presidente deMéxico, concibiéndola no como una reformaa las formas, sino a los contenidos esenciales,y como una seria valoración de principios éticos y constitucionales, capaces de dar solidezinstitucional, en el marco de nuestros derechos poi íticos fundamentales, a la totalidadde las accionesadministrativas. La reforma administrativa, por su espíritu, es democrática ypopular; nace de la Constitución y de la ideología revolucionaria; se orienta a fortalecer elfederalisrno: pretende dar fi rmeza a todo elcuerpo social; coadyuva a un desarrollo equilibrado y justo; pretende una acción gubernamental homogénea y congruente; se opone alautoritarismo ciego, despótico y antifederalista; exige eficacia y eficiencia, pero no porla eficiencia y eficacia mismas, sino como parámetros valorativos de optimización de hombres y recursos para la realización de una vidamejor en la libertad, en la moral poi ítica y

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en la justicia. La retorma es una lucha constante contra los feudos administrativos y ladeshonestidad. Quiere estructuras fuertes, pero permeables al pueblo, donde democracia yeficacia no sean valores opuestos para la permanente vigencia de nuestros valores nacionales y politicos, en una permanente adaptacióna las necesidades populares bajo el faro de laslibertades y la justicia.

Reforma Administrativa y Federalismo secomunican, siendo el puente el municipio, célula primordial del federalismo poi ítico y económico. Por esta razón, la reforma administrativa complementa y apoya a las reformaseconómica y poi ítica; lo económico, lo administrativo y lo poi ítico son elementosesenciales integradores de nuestro destinonacional.

El Instituto Nacional ha visto con beneplácito el hecho de que la reforma administrativa del Presidente de la República, pretende fundamentalmente concebir y ejecutar lastareas de la administración con base en losprincipios de la filosofía poi ítica y social contenidos en nuestra Constitución, respetandolos valores fundamentales y superiores, paradotar a los hombres de todas las prestacionesvitales en el reinado de la libertad y de la justicia social. Suscontenidos esenciales se orientan fundamentalmente a resolver las legítimasdemandas populares y las grandes exigenciasque plantea la justicia social.

Independientemente del gran compromisoque el Instituto tiene con el programa de reforma administrativa, desarrolla permanente-

mente actividades en el interior del país y endiversos foros internacionales, comunicandolos avances de México en la ciencia administrativa y recogiendo las experiencias de este'campo en los países en que México ha estadoparticipando. De gran valor nos han resultadolas enseñanzas de especialistas de otros paísesque el Instituto ha invitado con el fin de impartir conferencias y seminarios.

Los planes del Cuarto Consejo Directivóson, a la vez, ambiciosos y realistas. Aspira acrear un centro de documentación con la fínalidad de proporcionar la adecuada información especializada a los estudiosos de México y del extranjero que la soliciten.

En materia de difusión continuamos publicando la Revista de Administración Públicay el Boletín Acción, que mes a mes informasobre las variadas actividades del Instituto.Por otra parte, continuamos con nuestra laboreditorial ofreciendo obras de autores mexicanos y, en algunos casos, de extranjeros. Otrade nuestras publicaciones son los cuadernosPraxis, que actualizan valiosa información denuestros servidores públicos.

Una de las actividades fundamentales delInstituto la constituye el sistemático y programado trabajo en equipo que conjuntamenterealizamos con los actuales treinta y un Institutos de los Estados, el Instituto Nacional intercambia con ellos experiencias y especialistas, y efectúa reuniones anuales de evaluación,tanto de Presidentes como de Secretarios Ejecutivos. Esto es, hacemos del trabajo en equipo nuestra forma de conducta docente y deinvestigación.


En un cuarto de siglo, el Instituto ha participado en las mejores causas de la administración pública, que radican en servir a losque sirven. Siempre ha estado presente comofiel testigo y actor comprometido en dondese prepare una tarea o se lleve a cabo un esfuerzo para el mejoramiento de la gran empresa nacional, y ha asistido con las másconnotadas instituciones docentes y académicas y de investigación de todo el mundo, en laslabores de construir, sostener e impulsar

las ciencias administrativas al servicio del serhumano, dando cuenta con el objetivo básicodel Instituto: "conocer, desarrollar y comunicar la ciencia administrativa".

El Instituto Nacional de AdministraciónPública ha hecho del servicio a la sociedad, sufin superior. Quiere cumplir con eficiencia, eficacia y honestidad su tarea, buscando un permanente y trascendente desarrollo que le permita contribuir a lo que ha dedicado su existencia, eso es, servir a la sociedad mexicana.

PARTE 1. EX PRESIDENTES Y CONSEJODE HONOR DEL INAP

LA ADMINISTRAC\ON PUBLICAPARAESTATAL

GABINO FRAGAPrimer Presidente y Miembro del ecoeejode Honor del INAP. México.

Ante la forma esporádica, desordenada ycircunstancial como se ha venido creandoen nuestro país esa compleja y abstrusa redde organismos descentralizados y empresasde participación estatal, es urgente e indispensable un estudio integral que al analizar yprofundizar en los aspectos de carácter poI ítico, económico, social y jurídico, precisecuáles son los objetivos nacionales que conaquéllos deban perseguirse para el perfeccionamiento de la administración públicay la satisfacción de las necesidades colectivas, así como para determinar su congruencia con el régimen constitucional delEstado Mexicano.

El presente trabajo será solamente unamodesta aportación al estudio del aspectojurídico que presenta la cuestión.

1. En primer término separaremos loscasos de empresas estatales plenamente

centralizadas. La Constitución Federal hasentado la base de algunas de esas empresas. Al establecer en su artícul n 28, comomonopolios a favor del Estado la acuñación de moneda, correos, telégrafos yradiotelegrafía, impl ícitamente autoriza ala Secretaría de Estado para manejarlas y,así, la de Hacienda y Crédito Público administra la Casa de Moneda y la de Comunicaciones y Transportes, el correo, lostelégrafos y la radiodifusión, empresas todas que quedan dentro del régimen burocrático de dicha administración centralizada.

11. Las empresas públ icas que. no sonadministradas en forma directa por el Gobierno Federal, han sido comprendidasen la vigente Ley Orgánica de la Administración Pública Federal bajo el título "Administración Pública Paraestatal".

En la legislación mexicana anterior no


existía un título genenco que comprendieraa los organismos descentralizados y a lasempresas de participación estatal (Leyesdel 31 de diciembre de 1947, 1965 y 1970).En la Ley de Inspección de Contratos yObras Públicas (D.O. 4 de enero de 1966)se consideraron para los fines de ésta lascomisiones. juntas, patronatos. instituciones y demás entidades creadas por la Federación, que posean o administren unpatrimonio o presupuesto formado confondos o bienes federales, así como losorganismos descentralizados y las empresas de participación estatal (Art. 20).

Parece que el origen de la expresión"paraestatal" se encuentra por primeravez en las leyes fascistas italianas de losaños de 1924-1926. Comentando esas leyes en la misma doctrina italiana, despuésde muchas discrepancias sobre el alcance dela expresión "paraestatal", parece que laopinión predominante es la de considerarla sin un valor jurídico preciso y sólo comoun valor de nomenclatura.'

El diccionario de la Lengua Española(19a. Ed., 1970) admite ya el vocablo "paraestata!" y lo refiere a los "organismos y centrosque por delegación del Estado cooperan alos fines de éste sin formar pane de la administración pública".

Al usarse pues la expresión en la LeyMexicana, se aparta del concepto etimológico

... Ranelleti, Instituto de Diritto Publico, tomo 1,p. 1980. 1931.ü'etessic. Diritto Amministrativo, tomo 1,p. 201. 1932. Vitta, Amministrativo, tomo 1, p. 126. 1933. Zanobini, DirittoAmministrativo, tomo 1, p. 147., 1936.

de la expresion que al pie de la letra dice:"es algo que no se confunde con el Estado

porque camina lado a lado del Estado, paralelamente el Estado".' También se apartade la definición que da el diccionario dela Lengua Española, pues en ella se indicaque los organismos paraestatales no formanparte de la administración pública.

Además, en la Ley vigente, la expresión"Administración Pública Paraestatal" carecetambién de un contenido jurídico, puesen ella se comprenden entidades de naturalezamuy diversas, como lo es la de los organismosdescentralizados, la de las empresas de participación estatal, la de lasinstituciones de crédito, seguros y fianzas y la de los fideicomisos.

Por lo tanto, habrá de concluirse que laexpresión "parasstatal" no corresponde alcontenido de la acepción en que se empleay que sólo debe tómarsele como una expresión cómoda, aunque arbitraria y a vecesinexacta, para denominar los ogranismos que,aún formando parte de la administraciónestatal, no se les considera como los tradicionales elementos de la AdministraciónCentral izada.

111. Como antes se indica, dentro deesa administración paraestatal se consideranen primer término los organismos descentralizados a los que define como:

"Las Instituciones creadas por disposición del Congreso o, en su caso, por el

* crerene. Diccionario de Derecho Administrativo, SaoPaula, p. 64 .• 1972. Mada Dfaz, Derecho Administrativo,Buenos Aires, tomo 1, p. 81.

LA ADMINISTRACIDN PUBLICA PARAESTATAL 23

Ejecutivo Federal, con personalidad jurídicay patrimonio propios cualquiera que sea la forma o estructura legal que adopten". (Art. 45.)

Surgen varios problemas de este precepto.a) Uno de ellos essabersi el Ejecutivo pue

de otorgar personalidad jurídica a los organismos que cree.

Se ha sostenido que desde la Ley parael Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal,publicada el 31 de diciembre de 1947, quedóprecisado que los organismos descentralizados podían crearse por decreto del EjecutivoFederal y no sólo por la Ley.'

Sin embargo, de acuerdo con la tradición jurídica en nuestro país, cuyas raícesse encuentran en el Derecho Romano, sólouna Ley expedida por el Poder Legislativo puede crear la personalidad de entidades públicaso privadas. Ese principio se encuentra expresamente admitido en la legislación positiva,como lo es el Código Civil Federal, según elcual son personas morales:

"l. La Nación, los Estados y los Municipios.

11. Las demás corporaciones de carácter público reconocidas porla Ley.

111. Los sindicatos, las asociacionesprofesionales y las demás a que serefiere la fracción XVI del artículo123 de la Constitución Federal.

* Reglamento Interno de la Secretaría de Programación y Presupuesto, Diario Oficia', 18 de julio de 1977.

IV. Las sociedades civi les o mercantiles.

V. Las sociedades cooperativas mutualistas

VI. Las asociaciones distintas de lasenumeradas que se propongan confines políticos, científicos, artístisticos, de recreo o cualquier otrofin lícito, siempre que no fuerendesconocidos por la Ley". (Art. 25.)

Como se puede ver, en ninguno de estoscasos quedan comprendidos los organismosdescentralizados y, por lo tanto, si se admite que el Ejecutivo puede otorgarles la personalidad jurídica, está invadiendo facultadeslegislativas puesto que adiciona y reformala Ley Civil Federal en contravención a loprevenido por el Artículo 72 inc. F.. de laConstitución Federal.

Además, la creación de la personalidadde los organismos de que se trata debe sercongruente con el sistema constitucionalque deja a la Ley la estructuración del PoderEjecutivo, tal como se desprende del artículo92 de la Carta Magna, según la cual para eldespacho de los asuntos administrativos dela Federación, habrá el número de Secretaríasque establezca el Congreso por una Ley.Es cierto que las Secretarías de Estado tienenel carácter de órganos poi íticos, pero elpensamiento del legislador es claro en el sentido de no facultar al Ejecutivo para organizarse por acto propio.

Por último, si se pretende que el Ejecutivotiene competencia constitucional para organi-


zarse, habrá que tener presente que, deacuerdo con el artículo 73, fracción XXX,corresponde al Congreso expedir todas lasLeyes que sean necesarias para hacer efectivas todas las facultades concedidas porla Constitución a los Poderes de la Unión.

b) Otra cuestión que surge de la definición que da el artículo 45 antes citado,es la relativa a la facultad del Ejecutivo paraconstituir el patrimonio de los organismosdescentralizados. Para poder hacer tal cosaes necesario que, de acuerdo con el artículo126 de la Constitución Federal, esté autorizada la disposición de los fondos públicospara usarlos como patrimonio de los citados organismos. Posiblemente no existaproblema al respecto, pues si los presupuestas de egresos conceden las autorizacionespara los programas, objetivos y metas quehabrán de realizarse por el Poder Público,se podrá aceptar que sí se cumple con 81requisito consti tuci anal.

En los recientes presupuestos se incluyen erogaciones de organisrnos descentralizados y empresas de participación estatalexistentes, pero no se contemplan partidasindividualizadas para la creación de esasnuevas entidades. En todo caso, el Ejecutivo debe de informar al Congreso de laUnión respecto a la creación que duranteel año haya hecho de nuevos organismosy los fondos que se hayan destinado a supatrimonio.

c) También cabe preguntar cuál es elsentido que debe darse a la expresión del artículo 45 que se ha venido examinando,

cuando habla de "cualquiera que sea laforma o estructura legal que adopten".A falta de datos más precisos, que no seencuentren tampoco en la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, existen yaalgunas reglas para el funcionamiento deesas entidades, como son las relativas asus presupuestos anuales, contabilidad, endeudamiento y facultades para enajenary gravar los bienes que se les haya asignadocomo patrimonio," pero indudablementesería conveniente establecer los casos enque haya que otorgárseles autonom ía técnica u orgánica, conciliándola con los poderes de control que se reserva la autoridadcentral.

d) Aunque en la Ley para el Controlde los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal se señalanel objeto y fines de dichos organismos,indicando que deben ser para la prestaciónde un servicio público o social; la explotación de bienes o recursos propiedad dela Nación; la investigación científica y tecnologíca; o la obtención y aplicación derecursos para fines de asistencia o seguridadsocial, es necesario señalar la autoridad pública que tiene las facultades para cumplirlas anteriores finalidades, cuestión que seexaminará posteriormente al estudiar loselementos que al respecto derivan del régimen

.. Leyes de Presupuesto. Contabilidad y Gasto Público,Arts. 2. 10. 15 Y 24. Ley General de Deuda Pública, Arts.4, 5, 13, 18 Y 19 V sigo Ley de Bienes Nacionales,Arts. 23 V 53

LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL 25

poi ítico establecido por la ConstituciónFederal Mexicana.

IV. La Ley considera dentro de la Administración Pública Paraestatal a lasempresasde participación estatal mayoritaria en lasque el gobierno, organismos descentralizados,otra empresa de participación estatal, una omás instituciones nacionales de crédito, deseguros o fianzas consideradas conjunta oseparadamente, aporten o sean propietariasdel 500 / 0 o más del capital social; o que enla constitución de su capital se hagan figuraracciones que sólo puede suscribirlas el Gobierno Federal; o que a éste le correspondanombrar a la mayoría de los administradores;o cuando tenga la facultadad de vetar losacuerdos de la asamblea general de accionistas, del consejo de administración o de lajunta directiva u órgano de gobierno equivalente. Además, se considera que para losefectos de la Ley, serán empresas de participación estatal minoritaria cuando lasentidades antes citadas posean acciones o partes decapital que representen menos del 500 / 0

y hasta el 250 / 0 de aquél. (Arts. 46 y 48.)De la misma manera que en los orga

nismos descentralizados, en las empresasde participación estatal hay omisión delas disposiciones que se requieren por laalteración que en esas empresas se producepor el accionariado de los órganos públicos,como es el caso de las acciones alienables delGobierno. "Hablar de acciones inalienableses incurrir en una flagrante contradicción enlos términos. La acción por esencia es enajenable". En otros casos, el Estado es el único

socio y conforme a nuestra legislación mercantil para la constitución y subsistenciade la sociedad, se reauiere de un mínimo decinco socios, sin contar los problemas que surgen en lo que S6 refiere a la asamblea desocios y la constitución de los consejosde administración.

Por esas razones el distinguido mercantilista Roberto Mantilla Molina, de quien sonlas observaciones anteriores, concluye sugiriendo la conveniencia de ampliar el contenido de la legislación sobre empresas públicas para no limitarlo a establecer un control,sino fijar las formas jurídicas que tales empresas pueden revestir, declarar las normasde la legislación común que les sean aplicables y dar las que correspondan a su naturaleza pública.'

V. Las Leyes han establecido controlsobre organismos descentralizados y empresasde participación estatal. Este régimen seencuentra compuesto de los siguientes elementos:

1. Agruparse por sectores definidos aefecto de que sus relaciones con el Ejecutivose realicen a través de la Secretaría de Estadoo Departamento Administrativo que designecomo coordinador del sector correspondiente. (Arts. 50 y 51.)

2. Inscribirse en la Secretaría de Programación y Presupuesto.

3. Someter a esa Secretaría sus presupuestos y programas anuales de operación.

* Sociedad de Estado. Estudios de Derecho PÚblico Contemporáneo. Fondo de Cultura Económica y UNAM.• 1972.


4. Organizar sus sistemas de contabilidad, control y auditoría internos, de acuerdocon las disposiciones que dicta dicha Secretar la.

5. Publicar anualmente sus estados financieros, previamente autorizados.

6. Ser vigilados, en el caso de empresasde participación estatal minoritaria, por uncomisario designado por el coordinador delsector. (Ley de Org. y Ernp.)

De esos elementos surgen las siguientesobservaciones:

En primer lugar, no deja de ser problemático el control que pueda realizarse encada sector, ya que siendo tan numerosaslas entidades sectorial izadas, seguramenteserá dif ícil la intervención y conocimientode cada una de ellas por el coordinador delsector.

Vale la pena meditar sobre la posibilidad de que sólo queden incorporadas alsector correspondiente aquellas empresaspúblicas creadas di rectamente por el Gobierno Federal y aquellas que, aunquesean creadas en forma indirecta, realicenactividades básicas y fUI -íamentales parala econom ía del país, tale, como las instituciones nacionales de crédito, seguros yfianzas, las siderúrgicas, las de fertilizantes, aeronaves, etc., posibilidad que ha iniciado la Secretaría de Programación y Presupuesto en la publicación de las listas dedichos organismos. (D.O. 11 de octubrede 1979.)

En segundo lugar, parece que no es conveniente admitir que las sociedades anóni-

mas de partrcrpacron estatal que siguenten iendo el carácter de sociedades mercantiles, tengan que sujetarse en sus presupuestos,catálogo de cuentas y contabilidad, a las instrucciones que reciban de la Secretaría deProgramación y Presupuesto.

Hasta ahora no ha sido posible conocercon exactitud la eficacia de los diversossistemas de control que sobre organismos descentralizados y empresas de participaciónestatal, se iniciaron en la Ley respectiva delaño de 1947 y que se continúan hasta lavigente Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal.

VI. El reconocimiento de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, se ha efectuado en losartículos 123 fracción XXXI y 93 de laConstitución. El primero encarga a las autoridades federales la aplicación de las leyesde trabajo, tratándose, entre otras, de "empresas que son administradas en forma directao descentralizada por el Gobierno Federal"y el segundo de los citados dispone que,"cualquiera de las cámaras podrá citar a lossecretarios de Estado y a los jefes de departamentos administrativos, así como a losdirectores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria,para que informen cuando se discuta unaley o se estudie un negocio concernientea sus respectivas ramas o actividades".

Sin embargo, ese reconocimiento nopuede ser suficiente para justificar en cadacaso la creación de aquellas entidades. Por ello,

LA ADMINISTRACION PUBLICA PARA ESTA TAL 27

se hace necesario tomar en cuenta el régimenpolítico, económico y jurídico del país,ya que es distinta la situación de un régimende libre empresa a la de uno de economíamixta o al de economía totalitaria.

Para adentrarnos en esta cuestión esnecesario examinar los preceptos constitucionales que configuran el régimen económico y poi ítico que se ha tratado deestablecer para nuestro país, al determinarlas facultades del Poder Público para intervenir en su desarrollo.

En el artículo 27 se establece la facultadde la Nación:

a) Para establecer reservas nacionalesen materia minera, lo que funda la creaciónde la Comisión de Fomento Minero y deConsejo de Recursos Minerales.(Ap. 40.)

b) Para llevar a cabo en forma exclusivala explotación del petróleo, carburos dehidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos,facultad que funda la existencia del organismodenominado Petróleos Mexicanos y delInstituto Mexicano del Petróleo (id).

c) Para generar, conducir, transformar,distribuir y abastecer energía eléctrica quetenga por objeto la prestación de serviciopúblico, que es la base para la existenciade la Comisión Federal de Electricidad ysus filiales (idl.

d) Para la explotación de mineralesradiactivos y combustibles nucleares, queha originado la creación del Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares, Uranio Mexicano (U RAMEX), etc.

e) Para el desarrollo equilibrado del

país y mejoramiento de las condiciones devida de la población rural y urbana ( CONASUPO), y el fomento de la agricultura (Productora de semillas, Comisiones del maízy otras). (Ap 2.)

En el artículo 73 se otorgan facultadesal Congreso:

al Para crear establecimientos de salubridad y asistencia pública, lo que autorizael establecimiento de hospitales e institutosmédicos. (Frac. XVI).

b) Para establecer institutos concernientesa la cultura general de los habitantes de laNación (Consejo Nacional de Ciencia yTecnología, Consejo Nacional de FomentoEducativo, etc.). (Frac. XXV.)

En el artículo 123 se autoriza:al La creación del Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda de los trabajadores(INFONAVITI. (Frac. XII.)

bl La creación del Instituto Mexicano delSeguro Social y del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado. (Fracs. A-XXIX y B-XI.)

Aparte de todas esas facultades expresas,se ha considerado aun en los regímenes demás extremado liberalismo, que el Estadodebe, por su propia naturaleza, satisfacernecesidades colectivas en el caso en que laactividad sea tan general, de tal magnitudo tan desprovista de una compensaciónadecuada, que no haya empresa privada quepueda interesarse en realizarla. En este casose encuentran comprendidos todos los organismos cuyo objetivo es la prestación delservicio de defensa nacional, de policía,


de crédito (agrícola, de obras públicas), deseguros y fianzas, y en general, de infraestructura, como son comunicaciones y transportes, servicios portuarios, marítimos yaéreos, de irrigación, protección a indígenas,aprovechamiento de zonasáridas, etc.

Todo lo anterior demuestra que, bienpor facultades exclusivas expresamenteconsignadas en los textos constitucionales para lacreación de empresas públ icas, o bien porlas que derivan de la propia naturaleza delEstado, el régimen poi ítico de México seha ido apartando del régimen económicode libre empresa y poco a poco los hechos lohan ido convirtiendo en un régimen de econom ía mixta.

Sin embargo, los gobiernos se han guiadoen otros muchos casos por razones prácticas,como son acelerar el desarrollo nacional,aumentar la productividad, propiciar elempleo, abrir fuentes de crédito, diversificarlas fuentes de ingresos, reducir el excesivoaumento de importaciones, etc.: pero eljurista no puede dejar de tener presenteque el régimen legal del Estado FederalMexicano es un régimen de Constituciónrígida, en que los Poderes Públicos sólopueden actuar en virtud de facultades expresas y limitadas. (Art. 24.)

Fuera de las autorizaciones expresas aque antes se ha hecho alusión, se ha tratadode justificar otras intervenciones estatalesdiciendo lo siguiente:

"En el caso de México, la filosofía poi ítica, económica y social, consagrada enla Constitución, hace del Estado el prin-

cipal impulsor del desarrollo sociosconómico del país, de tal manera que no seconcibe un programa de desarrollo sin lapromoción del Estado.

En efecto, el artículo 30., de la normafundamental concibe a la democraciano solamente como estructura jurídicay un régimen poi ítico, sino como unsistema de vida fundado en el constantemejoramiento económico, social y cultural del pueblo, de carácter nacional encuanto atenderá a la comprensión denuestros problemas, al aprovechamientode nuestros recursos, a la defensa denuestra independencia poi ítica, al aseguramiento de nuestra cultura, contribuyendoa la mejor convivencia humana, con aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, el interés generalde la sociedad y, sustentando los idealesde fraternidad e igualdad de derechos detodos los hombres.

En suma, al ser México un Estado Constitucional de Derecho, la administraciónpública encuentra en la Carta Magnael sentido que debe guiar su actividad,mismo que obliga por igual a los gobernados. De ahí que la acción promotoradel Estado mexicano tenga su fuente enla Constitución y pueda manifestarseen la creación de organismos descentralizados y empresas de participación estatal,que por su número y la naturaleza básicade las actividades que realizan, influyenen forma decisiva en la economía nacional. Es pues, la Constitución Poiítica

LA ADMINISTRACIDN PUBLICA PARAESTATAL 29

de los Estados Unidos Mexicanos, la quehace posible la intervención del Estado". *

Es indudable que, como se dice en laopinión transcrita al expresarse en los términos en que lo hace el artículo 30., la Constitución de nuestro país marca el sentidoque debe guiar la actividad del Estado mexicano, pero también es indudable que elmismo sistema constitucional de garantíasindividuales impone un Iimite a la accióndel Estado, obligándolo al respeto de lalibertad de las personas para ejercer la industria y comercio que más les acomodey para combatir y castigar todo acto que evite la libre concurrencia en la producción,industria y comercio, como la evitan con seguridad las empresas creadas por el Estado,que gozan de privilegios que no tienen lasempresas privadas.

Será necesario que, por disposicionesconstitucionales, se fijen las respectivas zonas de acción del Estado y de la iniciativaprivada.

Para concluir este trabajo es conveniente concretar algunas observaciones que deél se derivan:

1. Debe expedir el Congreso una Leyen la que a semejanza de lo dispuesto enel artículo 23 del Código Civil Federal,se reconozca el carácter de personas morales a los organismos descentralizados yempresas de participación estatal ya existentes o las que en lo futuro se constituyanlegalmente. De esta manera no se significa

* ChanesNieto. Adm. Pub. t. 11. UNAM.

que sea el Congreso el que debe crear esosorgan isrnos, como tampoco es necesarioque intervengan en la constitución de sociedades mercanti les.

2. Es necesario que, a pesar de las dificultades que implica, se expida una Leyque fije objetivos y finalidades congruentescon la realidad del país y con el régimenconstitucional que hayan de perseguirse conla creación de aquellos organismos y sociedades, y establezca lineamientos generalescon flexibilidad adecuada para estructurarlos y conciliar la libertad de su actuacióny los controles a que están sometidos.

Esa ley debe tratar por separado losorganismos y empresas que sean simplemente medios para que el Estado regule la actividad privada y aquellas que constituyanverdaderas empresas estatales comerciales oindustriales, entre las que existen algunasque se han constituido por ser de explotación exclusiva del Estado y que en esa virtud no deben clasificarse como paraestatales,aunque sean descentralizadas.

3. Debe continuarse la depuración queha iniciado la Secretaría de Programación yPresupuesto para liquidar todos los organismos que sean ineficientes, que estén dupl icados o que no correspondan a actividadespropiamente estatales.

4. Asimismo, debe meditarse la conveniencia de la desincorporación del ámbitode la administración pública de todas aquellasempresas de participación estatal que nolas haya formado directamente el Gobier-


no Federal y sólo incluir en el sector correspondiente las que se han indicado enel punto IV de este trabajo, o sea, las quereal icen actividades fundamentales para laeconomía del país.

Es más natural que instituciones comoNacional Financiera, que ha contribuidoen muy buena parte a la integración de empresas de participación estatal, así comootras organizaciones públicas que tambiénhan intervenido en otras empresas de la

misma índole, sea las que las coordineny controlen ya que estarán siempre en mejores condiciones y aptitudes de hacerloque las Secretarías de Estado como cabezas de sector. Así quedarían fuera de éste,empresas como las dedicadas a fabricaciónde estufas, refrigeradores, cajas de cartón,las embotelladoras de refrescos, las administradoras de madererías y otras más, lascuales en su totalidad deben eliminarsede los organismos públicos.

LA ADMINISTRACIOr'-J PARAESTATALANDRES CASOEx Presidente Y Miembro del Consejode Honor del INAP.México

En naciones como la nuestra difícilmemtese puede estar en desacuerdo con la afirmación de A.H. Hanson, en el sentido de quetodo el proceso de desarrollo de un paíspuede ser descrito como una empresa públical. En efecto, la empresa descentralizadaes tal vez el mejor instrumento poi ítico,administrativo, económico, con que cuenta elEstado moderno en su lucha por el desarrollo;ahora bien, paradójicamente, es también elmás indeterminado, el más indefinido de susorqanisrnos. Tanto en las naciones altamenteindustrial izadas como en los países pobres,se discute qué es la empresa pública, cuálesson suscampos de acción, qué marco jurídico la contiene, qué alcances económicos yqué consecuencias poi íticas tiene suactuación;

A.H. Hansan, La empresa pública y el desarrollo econó·mico. Ediciones del Instituto Nacional de Admtnlstraclón Pública, México. 1978, p. 143.

en suma, cómo puede ser definida. Por lodemás, todo parece hacer pensar que no existe un acuerdo generalizado en las respuestas aestas cuestiones.

La empresa públ ica es un mecanismo delsiglo xx. Nació en el momentoenqueel mundo estaba convulsionando por la revoluciónsoviética y por las consecuencias de la Primera Guerra Mundial. Estos acontecimientosy la crisis del capitalismo de 1929 obligan alos estados nacionales a buscar solucionesautónomas, efectivas, para llevar a cabo pianes y programas de desenvolvimeinto económico y social. La empresa pública naciócomo su propio nombre lo indica, con unaambigüedad. Es una empresa, es decir, el inicio de una actividad y, en una de las acepciones de la palabra, también una organizaciónmercantil. Al mismo tiempo, sin ernbarqo,es pública, lo que siqnifica propiedad del pue-


blo a través del Estado, con todas las consecuencias poi íticas, económicas, socialesque esto puede tener. La denominación "empresa pública" indica, pues, una dualidad queexaminaremos a lo largo de esta exposición.

Las presiones de los grupos poi íticamenteradicales, o la propia participación de estosgrupos en los gobiernos europeos, propiciaroncomo soluciones las incipientes empresaspúblicas.! Los efectos de la gran crisis de1929 que sacudió al sistema capitalista es, sinembargo, lo Que demuestra Que estas empresas que habían comenzado a aparecerpuedenser una solución, una respuesta a la necesidaddel Estado moderno de participar en el desarrollo e incluso dirigirlo.

México es en muchos aspectos un precursor de la empresa pública; las experienciasmexicanas en este sentido han sido siempreejemplares. Baste recordar Que la gran revolución social de 1910 trajo como consecuenciala Constitución de 1917, que dejó sentadas lasbases para una acción que permitió al Estadoactuar directamente en la economía al limitarla esfera de la propiedad privada. Puede afirmarse Que es esta base constitucional lo queva a permitir lo que los estudiosos han lIama-

2 La "Viena Roja" de los primeros aRos veinte es tal vezel mejor ejemplo. La social democracia radical en elpoder no realiza la revolución socialista. pero proponeuna serie de modalidades "mixtas" de actuación delEstado en la economíaque favorece el apoyo de grandessectores populares. Incluso en la producción agr(cola. elgobierno austriaco llega a proponer empresas 8$tatales decomercialización. Ver: G.D.H. CoIe. Historia del ptlnramiento socialista. Comunismo y ,ocial democracia(1914-1931). Primera parte. vol. V. 28. edición. Fondode Cultura Económica, M'xico, 1961, pp. 196 Y 55.

do la reconstrucción nacional de la década delos veinte y, más tarde, las grandes expropiaciones y nacionalizaciones de los años treintay cuarenta. En efecto, cuando el pafs busca sureconstrucción acelerada, a la vez Que sentarlos principios de un desarrollo económicocon justicia social, postulado fundamental dela lucha armada, el Estado revolucionarioacude fundamentalmente a la creación deempresas públicas, no sólo al sector central. Esimportante tener presente que sólo unavez institucionalizada la acción de los primeros organismos descentralizados, éstos pasana formar parte del sistema central degobierno:la agilidad administrativa requerida inicialmente sólo pod ía ser alcanzada por la empresaparaestatal.P

Entre 1924 y 1928 el gran fundador deinstituciones Que es Plutarco El ías Calles,creó la infraestructura orgánica de lo quehoy conocemos como el sector paraestatalmexicano: la Comisión Nacional de Irrigación,la Comisión Nacional de Caminos, el Bancode México, el Banco Nacional de Crédito Agrícola, los Bancos Aqrfcolas Eiidales, etc.. sonalounas de las instituciones que permitieron establecer las bases del desarrollo económico (más tarde algunos de estos organismospasaron a formar parte del sector central delgobierno!. El periodo del presidente Cárdenastomó una de las decisiones trascendentales de

3 Ver, por ejemplo: Jeao Meyar. Enrique Krauze y Cavetano Reyes, Historia de la revolución mexicana. Perfodo, 924-1928: La reconstrucción económica. El ColegiodeMéxico, 1979; Ana Marra León de Palacios,Plutarco ElfasCalles. creador de instituciones. Ediciones del InstitutoNacional de Administración Pública. México, 1975.

losdefsión

estr


primitivo, o por las mismas condiciones de sunaturaleza en otros casos, no pueden ser fuente directa de capital y ni siquiera han podidoreunir en la forma elemental del depósito loscapitales dispersos del público. Los bancos extranjeros, así como las empresas extranjeras,sólo desarrollan los neqocios que les interesadesarrollar, cuando les interesa hacer ese desarrollo y como conviene a sus planes que nosiempre coinciden con los planes mexicanos,con los mejores deseos de México. De estemodo, el Estado se ve sujeto, si quiere fomentar la econom ía, al enorme esfuerzo de estarrefaccionando, en épocas críticas, negociosenormes: la explotación de los recursos naturales del país sigue quedando fuera del controleconómico de México, y una multitud de empresas útiles o necesarias no se acometen ose acometen sólo defectuosamente. s

"El desarrollo sigue, pues, un caminoparalelo al del ensanchamiento del papel económico del Estado -comenta Jean Meyer-.Principal instrumento de capitalización de losrecursos financieros, poder requlador, principal interlocutor con los grupos internacionales,el Estado se presenta inevitablemente comoúnico intérprete del interés público, y empieza a definirse en esos años como una institución sui generis, con responsabilidadeseconómicas directas y muy amplias, provistode una autoridad peculiar. 6

El Estado ha sido, pues, en nuestro paísy en muchas otras naciones, el promotor Yresponsable principal del desarrollo, y esta

5 Citado por Jean Meyer Iet at.I. op, cit., p. 286.6 Ibid., p. 289

responsabilidad la enfrenta sobre todo a través de la empresa pública. El haber renunciado a su papel tradicional de viqilante delos procesos sociales; el haberse convertidoen "empresario del desarrollo" y el único intérprete legítimo del interés público, ha traído al Estado moderno múltiples consecuencias,algunas de las cuales no siempre actúan ensu favor, porque si bien, por eiernplo, adquiere alqunas de las ventajas de la actividadprivada, debe renunciar a algunas de sus pre-rrogativas y con frecuencia someterse ínteqramente a la legislación aplicable a la empresaprivada. Por otra parte, al convertirse en patrono, deia automáticamente de ser intermediario en los conflictos de clase. Todo ello hacemás compleja aún su tarea. Así, la empresapública es un instrumento poi ítico que elEstado maneja de acuerdo a los intereses colectivos; de ahí su indefinición en este campo. La empresa pública se discute vivamenteen las plataformas ideológicas de los partidospoi íticos o suele ser v íctima de gobiernos dictatoriales; recuérdese la "privatización" quesufrió Arcentina en los últimos años del gobierno peronista y, más acusada aún, en elperiodo posterior de gobiernos militares.Mucho más recientemente, hemos sido testigos de la discusión en el interior de la coaliciónfrancesa de izqu ierda que concern ía a lamayor o menor cantidad de las empresas deEstado; igualmente, hemos presenciado elcaso doloroso de Chile en que el gobiernode Pinochet, surgido del golpe militar de1973, devolvió todas las empresas públicas asus antiguos poseedores particulares, a menudo

LA ADMINISTRACIDN PARAESTATAL 35

corporaciones transnacionales. El Partido Conservador inglés llegado al poder en 1978,inició su gobierno renunciando a manejarvarias empresas públicas de gran importancia.Es pues, la empresa púlblica, una posiciónpoi itica en la medida en que el Estado estéactuando como dueño de medios de producción mientras que la libre empresa se oponea que intervenga en un campo que cree de suexclusiva competencia.

zOué ha hecho el Estado actual con estacapacidad de decisión poi ítica? Ha seguidovarios caminos: el de la empresa pública totales el de la solución soviética, china o yugoeslava, con los matices que pueden existir entreestas modalidades. Es decir, si adoptamosla solución única de empresa pública, la metaes el socialismo, aunque, comenta Hanson," ... la mayoría de quienes han experimentado el comunismo sin caer bajo su encantoo quienes se han tomado el trabajo de estudiarlo objetivamente para alcanzar metaseconómicas similares, es porque no estánconvencidos de que el progreso material quelo hace posible valga los socrificios mentales,morales y, ciertamente, materiales que elsistema exige de sus adeptos. Con todo, no esposible ver con entusiasmo los intereses febriles, esporádicos, corruptos y desequi1ibradosque hacen la mayoría de los países que hanproclamado su devoción a la libre empresa;ya sea por convicción genuina o por amoral dólar"?

El otro camino pudiera ser el de la econo-

7 Oo. cit., p. :?20

mía mixta con los distintos grados que puedetener, de tal modo que permita, mediante laempresa pública, la participación muy directa del Estado en el desarrollo económico yla defensa de los intereses básicos de una Nación, sin los grandes sacrificios que imponenlos otros caminos. Sin embargo, la solución poi rtica de la econom ía mixta tampocotiene el camino allanado.

La indefinición jurídica. Parecería queante la necesidad de actuar, el Estado ha respondido creando los organismos públicos; conello ha rebasado los moldes jurídicos quehan venido apresuradamente a la zaga tratando de normar las decisiones poi íticas y administrativas. Personalmente Guy Braibant, elteórico francés de la empresa pública, comentaba que afortunadamente esas decisionesno se habían podido normar oportunamentey que en consecuencia los poi íticos y losadministradores habían resuelto los problemas sobre la marcha creando las empresaspúblicas que requiere el desarrollo.

Por lo demás, no existe consenso en cuanto a los marcos jurídicos que rigen las actividades de las empresas públicas. Se citafrecuentemente a México, a Turquía ya la India, como países que han tenido experienciaspositivas al respecto; nada que ofrezca más diferencias, sin embargo, que los respectivosmarcos jurídicos. Nosotros sabemos que noes sino hasta últimamente que el marco jurídico de la administración pública mexicanaha quedado establecido. En enero de 1977el gobierno del presidente López Portilloseñala en la Ley Orgánica de la Administración

36 25 ANIVERSARIO OEL INAP

Pública Federal, en el título tercero, capítuloúnico, en los artículos 450. y 46Q, las definiciones de lo que considera como administración paraestatal y engloba, en consecuencia,toda la administración descentralizada:

"ARTICULO 45.- Dentro de la Administración pública paraestatal serán consideradoscomo organismos descentralizados las instituciones creadas por disposición del Congresode la Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la formao estructura legal que adopten.

ARTICU LO 46.- Dentro de la Administración pública paraestatal se consideranempresas de participación estatal mayoritaria,incluidas las instituciones nacionales de crédito y organizaciones auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y de fianzas, aquellasque satisfagan alguno de los siguientes requisitos:

a) Que el Gobierno Federal. el Gobiernodel Distrito Federal, uno o más organismos descentralizados, otra u otras empresasde participación estatal, una o más instituciones nacionales de crédito u organizaciones auxiliares nacionales de crédito, unao varias instituciones nacionales de crédito,una o varias instituciones nacionales deseguros o de fianzas, o uno o más fideicomisos a que se refiere la fracción III del art (cuIo 30 de esta Ley, considerados conjuntao separadamente, aporten o sean propietarios del 500 / 0 o más del capital social".

Este último inciso es fundamental porque establece el procedimiento mediante elcual el Gobierno Federal puede ampliar sustancialmente sus mecanismos de control ysus mecanismos de participación en el desarrollo. El Estado tiene en su mano el instrumentojurídico para englobar a un enorme sectorde la economía y, de esta manera, conducirel desenvolvimiento de acuerdo a los interesespúblicos. Nuevamente México vuelve aserprecursor en el mundo en cuanto a empresasde Estado.

Sin embargo, no todos los problemas estánresueltos. Irma Cué de Duarte, especialistaen esta materia, en su importante ponencia presentada a la mesa redonda. "Las empresas públicas en América Latina", concluye que:

"En Méx ico. el concepto de empresa pública como tal, no se maneja legislativamente;dentro de la descentralización se utilizan losconceptos de organismo público descentralizado, empresa de participación estatal mayoritaria o minoritaria, asimilada y fideicomiso, yse denominan en términos genéricos como entidades de la administración pública paraestatal.

"No existe disposición constitucional quefaculte expresamente al Congreso de la Unióno al Titular del Ejecutivo Federal a expedir leyes o decretos, respectivamente, creando organismos descentralizados y por cuanto a lasotras entidades, el Estado se somete a las formalidades establecidas en el derecho común,independientemente de sus controles internos.

"Se elevan a rango constitucional las disoosiciones relacionadas con el control de

LA ADMINISTRACION PARAESTATAL 31

las empresas; sin embargo, otras partes de suproceso operativo, como la administración,se regulan por leyessecundarias.

"Se presenta la necesidad de recopilar lasdisposiciones aplicables a entidades paraestatales en una publicación para su pronta consulta y manejo de información legislativa".·

El Dr. Chanes Nieto, uno de nuestrosmás destacados investigadores en el campode la administración pública, señala la incongruencia de una serie de medidas legislativasaplicables a la empresa pública. La multiplicidad y heterogeneidad de las disposicionesjurídicas acarrean consecuencias que implican:"Indeterminación conceptual y falta de caracterización de las diversas institucionesparaestatales. Por lo mismo, son imprecisos los objetivos a satisfacer por los diversostipos; los casos en que deben crearse por Leyy aquellos en que pueden serlo por Decreto;los motivos para recurrir a lasespeciescontempiadas en la Ley General de SociedadesMercantiles o en otros ordenamientos, asícomo la razón para optar entre ellas; los fundamentos para regir las relaciones con susservidores en ocasiones por el apartado Alyen otras por el apartado B) del artículo 123de la Constitución, regulación a la que se aúnael Reglamento de Trabajo de los Empleadosde las Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, con laconsiguiente disgregación

8 Irma Cué de Duerte, "La empresa pública. Referenciasconstitucionales V su inclusión en la Ley Orgánica dela Administraci6n Pública Federal". En Revista Latinoamericana de Administración Pública, núms. 8-9,México 1979, p.158

de la función de personal y graves impedimentos para establecerun sistema homogéneoal respecto; el porqué y para qué se decideincluir entre sus órganos directivos a un consejo, junta o comité; el fundamento de losdiversos controles vigentes; la base paraaplicarnormas de derecho público en algunos casoso determinadas aspectos y en otros de derecho privado."

La reunión sobre "Las empresas públicasen América Latina" realizada en México ennoviembre de 1978, produjo un buen númerode trabajos sobre la indefinición jurídica; desu lectura se desprende que las mismas preocupaciones son compartidas por los legisladores uruguayos, brasileños, peruanos,norteamericanos, canadienses; esto significaque no está definido el marco jurídico dela empresa pública. En México lo hemos circunscrito en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y esto es un avanceimportante. Como hemos visto, sin ernbargo, las deficiencias jurídicas no han sidoobstáculo para el desarrollo acelerado de laempresa pública.' o

Indefinición económica. Tradicionalmentela empresa pública está destinada a cubriraquellos renglones que se consideran básicos para el desarrollo económico, o que se

9 José Chanes Nieto. "Insuficiencia del marco jurfdico dela denominada administración pública paraestatal enMéxico". En Revista Latinoamericana de Administración Pública. núms. 8-9. México 1979, p. 163.

10 Consúltense los núms. 8-9 de la Revista Latinoamericana de Administración Pública (México. 1979) querecogen los trabajos de la mesa redonda destinadosal tema "El Estado y lasempresas públicas".


piensan de indispensable control estatal, por.su carácter evidentemente poi ítico o estratégico. No existe, sin embargo, ningún campoeconómico que pueda considerarse, al menos en teoría, estrictamente privativo de lainiciativa particular y en el que el Estado nopueda intervenir. "Aun en la perspectiva desde la cual la función del Estado es solamentela de proporcionar 'servicios básicos' puedenhallarse muchas buenas razones tales comola provisión de empleos, el ahorro de divisas, la diversificación de la econom (a. laadquisición de nuevas herramientas para eltrabajo y la administración, etcétera, paraque el Estado invada también las industriasde bienes de consumo"."!

En México. el Reglamento en Materiade Petroqu ímica constituye uno de los mejores ejemplos de la decisión estatal de intervenir en la econom (a. Después de establecerque corresponde a la Nación en exclusiva "laelaboración de los productos que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas, que sean resultado de losprocesos petroquímicos fundados en la primera transformación química importante ... ",etc., el Reglamento establece en su artículotercero que "La elaboración de aquellosproductos de la industria petroquímica ( ... )que a juicio de la Secretaría del PatrimonioNacional, previa opinión de la Comisión Petroqu ímica Mexicana, tengan un interéseconómico o social fundamental para elpaís, será llevada a cabo por la Nación por

11 Hanson, op. cit., p. 213

conducto de Petróleos Mexicanos ... " Asípues, éen qué camposdebe intervenir el Estadoa través de sus empresas? En todos, en tanto sean determinados por un interés nacional.

Dentro de este concepto de empresa públ ica, la sistemática enumeración que se haceen el libro coordinado por Alejandro Carrillo,Las empresas públicas en México, del cuales autor cor lrma Cué, Gloria Brasdefer yotros brillantes investigadores, es muy explicativa: "Entre los objetivos que el Estadopersigue en México al participar activamenteen la vida económica y social del país, secuentan: acelerar el desarrollo nacional; aumentarla productividad y el empleo; elevar el nivelde vida; abrir fuentes de crédito; facilitar losprocesos de reforma agraria y de redistribución de la riqueza; proporcionar serviciosbásícos que faciliten el desarrollo índustrial(como la energía eléctrica, el agua, los transportes y las comunicaciones, etc.). reducirel grado de dependencia en que se encuentra el país con respecto al capital y a la dirección extranjeras; facilitar la expansión ydiversificación del comercio exterior; suministrar un servicio necesario que tal vez no seríalucrativo o resultaría excesivamente carosi lo explotase una empresa estrictamenteprivada; o bien, garantizar el control gubernamental de algunossectores de la econom íaconsiderados como estratégicos para el adecuadocumplimiento de los objetivos de políticaque establece la Constitución".' 2 Alejan-

12 Alejandro Carrillo Castro Icccrc.I, Las empresas púbJi-

LA A DMINISTRACIDN PARAESTATAL 39

dro Carrillo define, con el rigor académicoque es una caracter ística de todos sus trabajos, la acción de la empresa pública comouna acción universal. En ese sentido, creoque es esencial la tradicional posición poi íticadel gobierno mexicano.

Indefinición edminlstrstivs. La estructurasui generis que es la Empresa Pública, debida precisamente a su reciente aparición,conforme una cierta organización administrativa de un modo que todav ía no le pertenecepor derecho propio. En ocasiones ha tomadosus modelos administrativos del sector público central (esto es más frecuente en los paísesen desarrollo); en ocasiones los ha tomado delas empresas privadas. Muchas veces se tratade una combinación de ambas. Todo estopropicia la existencia de muy diversos modelos administrativos según la tradición de cadapaís e incluso, dentro de un solo país, segúnel caso y la historia de cada institución. Seplantea, sin embargo, en todos los casos, ladisyuntiva que siempre ha condicionadoa la empresa pública: libertad para actuar dentro de poi íticas globales o actuación dentro demárgenes estrictos señalados por controles incluso a priori de susdecisiones.

La alternativa parece estar entre la oficinaburocrática y la empresa de lucro. Entre esosdos extremos, la empresa públ ica tiene quefuncionar y regirse en un difícil equilibrio. Siel concepto de oficina burocrática prevalece,

cas en México. Su importancia en el sector industrialy comercial. Bases jurldicas su acción. Ediciones delInstituto Nacional de Administración Pública. México.1976.

los controles estatales son tan rígidos quepueden nulificar a la empresa pública convirtiéndola en una oficina más. Si domina elconcepto de empresa privada mercantil, laempresa pública pierde su liga con el EstadoV renuncia a la razón misma de su existencia:ser un instrumento poi ítico de desarrollo.En consecuencia, la empresa pública debetener una estructura administrativa que se sujete a los controles del Estado, pero que lepermita cumplir con sus propios objetivos.Al mismo tiempo, debe tener la flexibilidad administrativa y la libertad de acciónnecesarias para manejarse con mayor eficienciaque las oficinas tradicionales burocráticas.

Parecería que esta ambigüedad podría serresuelta con facilidad. No es así. No existeaún una solución satisfactoria a esta situacióndual. Francia, por ejemplo, ha ido desde el concepto de que la empresa pública perteneció ala Nación, y no al Estado,en los añoscuarenta,hasta un control tan férreo en los añoscincuenta y sesenta que el famoso informe "Nora"(1967) tuvo que denunciar una seriaobstaculización en las tareas de la empresa paraestatal acausa de la rigidez del control. Estedocumentoinicia una etapa de gran libertad que en los últimos añosvuelve sobre suspasos para introduci rnuevamente su intenso control. 13 Dosformas de control francés, que son particularmente interesantes y que parecen haber teni-

13 Para una reflexión seria sobre el problema, del controlen Francia es indispensable el ertfculo de Guy Bralbent."Las relaciones entre el Estado y las empresas públicas"publicado en Revista Latinoamericana de Administración Pública. núma. 8-9. México. 1979, pp. 95-100


do resultados POSitiVOS, son el conocidocomo "contrato-programa" y, más recientemente, el llamado "contrato-empresa",mediante el cual el Estado y la empresa secomprometen a cumplir con un convenioque contiene los objetivos de poi ítica estatales y los compromisos con los que la empresa debe curnpür.!"

En México tenemos más de ochocientasempresas públicas. Uno de los problemas severos que ha tenido la administración públicamexicana ha sido el control de la administración paraestatal dispersa en innumerables, grandes, pequeñas y pequeñísimas empresas, Ya la Ley para el Control, por parte delGobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatalde 1970, significó un gran esfuerzo para ordenar jurídicamente lasactividades de la empresapúbli.a. La Ley Orgánica de la Administraciór, Pública de 1976 es, más que un ordenamiento jurídico, el inicio de una soluciónglobal al problema del control. Al sectorizarla actividad de la administración pública y,en consecuencia, adscribir a estos sectores lasdistintas empresas paraestatales, permite unmejor control y, al mismo tiempo, una mayorcoordinación. Esto constituye uno de losgrandes aciertos de la reforma administrativadel presidente López Portillo: "Por medio de

14 Ver Philippe Comte. Un espo;r pour les BntrtlPrisespubliques; Les Contrats de Progrsmme, O.R. T.F..électr;ciN de France, S.N.C.F. (1970-1974). Noteset Etudes Documentareis. Núms. 4161-4168. 26Février

la Ley Orgánica de la Administración -dijoel propio presidente de la República en sumensaje de toma de posesión-, se asientanlos cambios que reclama la estructura sectorial, y se reordenan por funciones las Secretarías de Estado a fin de contar con laorganización y los instrumentos idóneos pararealizar el Programa de Gobierno.

"Las entidades paraestatales se regulanunitariamente y se coordinan con la Secretaría del Ramo de su más inmediata competencia; las empresas públicas se agrupan dentrode un mismo sector con objeto de buscar elapoyo sistemático y la complementación deunas a otras",

Si pensamos en el ejemplo brasileño, o enel italiano o en el español reciente, observamos que en todas partes del mundo los paíseshan estado oscilando entre el control rígidoy la libertad; entre arriar y soltar velas, lo cualdepende de una serie de situaciones particulares en cada país y, en ocasiones, de lascaracterísticas particulares de cada empresa. Elcontrol excesivo limita y mata a la empresapública; la libertad absoluta niega su esencia misma como organismo de Estado yla convierte en una empresa más. Lo difíciles encontrar el justo medio, el equilibrio.Hemos señalado la modalidad francesa decontrol porque seguramente es la más ilustrativa de la conocida situación de péndulo enque se va de la rigidez a la libertad y, también,porque ejemplifica muy bien la realidad actual:aún no se ha llegado a una solución viablepara todos los casos. Es importante recordarla recomendación del CLAD: "Controlar

LA ADMINISTRACION PARAESTATAL 41

menos para controlar más"! 5 que, en efecto, parecería ser una tendencia seguida porla mayorfa de los países.

Indefinición de evaluación. Si recordamos que la empresa pública nace con una relación cercana con la empresa privada,encontramos explicable que se la quiera medircon el mismo rasero. Nada más inadecuado.La empresa privada se mide por las utilidadesque tiene, por los dividendos que paga asus accionistas. El fin de la empresa privadaes el lucro; ésa es su razón de ser en el sistema capitalista. ¿Eso busca la empresa pública?(Busca la utilidad? ¿Quiere el Estado obteneringresos vía las utilidades de sus organismos?¿Es ése su principal objetivo? Debemos plantearnos estas interrogantes si queremos examinar la eficiencia de la empresa pública.l "

No existen instrumentos idóneos para medir la eficacia de la empresa pública. Tomamos prestadas herramientas del sector central:queremos medir la eficiencia por tiempos ymovimientos. O bien, tomamos el recursofácilde la utilidad. No hemos encontrado, a cincuenta años de existencia de la empresa pública, los instrumentos adecuados para medir sueficacia. ¿Cómo pretender que la empresa

15 Una brillante srntesis de todas las tendencias manifestadas hasta el momento a propósito de estos problemases la que ofrece Lawrence Graham. "La administraciónde las empresas públicas. Dilemas de coordinación ycontrol para losEstados contemporáneos", publicados enRevista Latinoameric811f1 de Administración Pública,núms. 8-9, México 1979. pp. 223-236.

16 Sobre las relaciones entre la empresa pública y la privadavéase: Revista Latinoamericana de Administración Públi·ca, núms.l0~1',México 1980.

pública sea medida con criterios" milares alos empleadosen la empresa privada ú en la oficina burocrática si su razón misma de serestá fundamentada en una acción de poi íticaglobal de desarrollo? Sería fácil para la empresa pública obtener utilidades, siempre ycuando escatimara salarios y evadiera impuestos; si no pagara precios altos a los proveedores nacionales; si pudiera vender sus productosy servicios a precios y tarifas competitivos entérminos de mercado; si pudiera eludir los trámites aduanales para importar las materiasprimas y las refacciones. ¿Cuál sería el costode esta eficiencia para el país? ¿Se estaríacumpliendo con el objetivo de poi ítica dedesarrollo que tiene la empresa pública?Simultáneamente, hay empresas públicasy sectores de la administración paraestatalaltamente ineficaces, y como no resulta adecuado medirlos por la utilidad que generany carecemos de instrumentos para evaluarsu actuación, soslayamos entonces la ineptitud justificándola en aras de un supuestodesarrollo del país; lo cierto es que enmascaramos la ineficacia y, en muchas ocasiones, la corrupción.

Si definimos con claridad lo que queremos de la empresa pública en un esquemateórico, podemos entender también quées lo que estamosesperando de ella. Cervantesdel Río, con absoluta claridad, define los objetivos de uno de los sectores más importantespara el desarrollo del país: "Habrá que tenersiempre en cuenta que la meta esencial del Sector Eléctrico Nacional laconstituye el impulsarel desarrollo de México, con sentido social y


sin objetivo de lucro. Es éste el fundamentode la filosofía nacionalista en que se sustentó Lázaro Cárdenas cuando creó a la CFEy que durante el mandato del Presidente l.ópezPortillo adquiere plena vigencia en las laboresque le han encomendado a esta Institucióri".' 7 y Reyes Heroles señaló con suacostumbrado acierto, que el patrón de la empresa pública es la Nación. Solamente aella se reparten dividendos, por esto debeser administrada con honestidad y eficiencia,con precios y tarifas justos, pagar impuestosadecuados, reinvertir remanentes deoperación,mantener estructuras financieras transparentes,promover y fomentar las industrias privadas con un alto grado de integración nacional.Como parte del sector al que pertenece, hacerinversiones estratégicas para el desarrolloregional, cubrir salarios remunerativos y prestaciones justas a sus trabajadores, desarrollarla investigación tecnológica e impulsar decididamente la formación de técnicos y la capacitación obrera; debe, igualmente, ser la basepara sustituir importaciones y formar la planta industrial que permita, en términos competitivos, ganar mercados de exportación.Estos son los dividendos que la empresa pública debe pagar a la Nación.' 8

Así pues, la empresa pública en Méxicoestá claramente entendida por susadministradores; para éstos, la administración paraestatal

17 Reunión sobre Diversificación de Energéticos paraproducir Electricidad. Cerro Prieto. Baja California.Abril 1979.

18 Jesús Reyes Herotes. Mensaje ~ los petroleros. 1968.

tiene un sentido poi ítico fundamental y es unimportante instrumento de desarrollo. Enun sistema de econom ía mixta como el nuestro, representa el equilibrio y la posibilidadde armonizar intereses que de otra manera desatarían la contienda social. ¿Por qué insistimos en que la empresa públ ica es la mejorsolución? Porque, en nuestra opinión, lasdos grandes soluciones extremas no parecenóptimas. Ni la empresa pública total ni laempresa privada total. Creemos que la solución está en encontrar un n.ccanismo económico, administrativo, con una base poi íticasólida, que permita un desarrollo con ungrado importante de independencia; un organismo nacional que tenga objetivo poi (tico.organización eficiente, acumulación decapital,visión global de la econom ía y conviccióncoordinada del desarrollo. En mi opinión, estopuede lograrse solamente mediante la acciónde las empresas públicas.

¿Es el momento de revisar nuestro sistemay de echar marcha atrás, retirarnos ante elacoso, la crítica sistemática, malintencionada.y con claro objetivo poi ítico, para destru ira la empresa pública? En nuestro país muchosquisieran ver a la administración paraestatalcomo el prototipo de la corrupción y de laineficacia. Estos quisieran volver a la tesis delviejo Adam Smith que sostiene la necesidadde confinar las actividades del gobierno dentro de los 1ímites más estrechos que sea posible, para minimizar el daño que pudiera hacer.

Existe, pues, una gran presión para desandar el camino: "La tentación de emprender laretirada es muy fuerte. Los caminos familiares

LA ADMINISTRACION PARA ESTA TAL 43

siempre parecen más seguros que los que nolo son, y el deseo de tener a los ricos y poderosos como amigos en vez de enemigos, escompletamente comprensible. Además, a ladecisión de volver sobre los propios pasos,puede dársele la apariencia de ser necesariadebido a la acumulación de la dificultades económicas a las que las econom ías mixtas, particularmente aquellas en las que seestán empleando dosis más altas del irvradiente de la empresa pública, parecen es! r pecu1iarmente sujetas" 1 9

Más empresas públicas, y más eficientes,sería nuestro planteamiento final. Más y mejorcoordinadas y agrupadas en organizacionesque respondan a sus objetivos en los campos "estratégicos" de la econom ía nacional.Plantearíamos incluso una propuesta concreta que concierne al campo estratégico porexcelencia en este momento de la vida deMéxico: la producción agrícola. Contamoscon un antiguo sistema de enseñanza e investigación agrícola en manos del Estado; elagua pertenece a la Nación y es ésta qu ienla administra; la creación del sistema de crédito agrícola fue uno de los primeros actos dela reconstrucción económ ica postrevolucionaria; la creciente producción de fertil izantesestá en manos de una empresa paraestatal yotro tanto ocurre con un vasto sistema dealmacenes de depósito; un gran segmentode la comercialización de los productos agrícolas es manejado por la Compañ ía Nacionalde Subsistencias Populares. Por otra parte,una extensa propiedad social se encuentra19 Hanson. op. cit., p. 224

bajo el régimen ejidal. En un momento enque la crisis de la producción de alimentosamenaza con perturbar seriamente el crecimiento del país, cuando precisamente nuestros recursos nacionalizados abren unaperspectiva única, éno es posible que el Estado mexicano, a través de su sector paraestatal, intervenga directamente para organizarla producción agrícola, desmedrada por tantosfactores tan bien conocidos?

En el trienio 1977-1979 México ha logrado recuperar la dinámica de su desarrollo;los recursos del Estado son crecientes; la inversión privada, eliminadas las incertidumbressupuestas, crece con celeridad, pero tambiénintenta lograr una mayor fuerza y poder dedecisión en la cosa pública. Dentro de este contexto, el Presidente López Portillo hadelineado una serie de medidas de poi ítica económica que con seguridad serán complementadas con otras compatibles con el PlanGlobal de Desarrollo, pero en todo caso esevidente la necesidad de que el Estado fortalezca su posición con la creación y desarrollode las empresas públicas, para estar en capacidad de orientar la actividad económica conforme a los grandes objetivos nacionales. Laempresa pública es uno de los principales instrumentos de la poi ítica económica con quecuenta el Estado y las indefiniciones prevalecientes permiten su operación flexible ydinámica, ajustadas a un proceso de desarrollocomplejo y cambiante.

Más empresas públicas y más eficientes.La decisión poi ítica ha sido tomada: la LeyOrgánica de la Administración Pública censa-


gra al sector descentralizado del Estado mexicano como el instrumento por excelenciapara alcanzar el desarrollo integral de nuestro país. La Ley enmarca la situación jurídicade la empresa pública; su existencia poi ítica debemos defenderla día a día con esfuer-

zas sistemáticos y convrccrones precisas; sueficiencia administrativa depende de nosotros,los administradores públicos que servimos enellas. Si sabemos responder adecuadamentea estos reclamos, la empresa pública continuará siendo el fundamento de la tercerasolución.

PARTE 11. COLABORACION DE MIEMBROSDEL INAP

ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DELSISTEMA DE IMPARTICION DE

JUSTICIAALEJANDRO CARRILLOCASTRO

Coordinador General de Estudios Admi·nistrativos de la Presidencia de la República (México).

INTRODUCCION

Dentro del Programa de Reforma Administrativa que promueve el EjecutivoFederal, se inscribe como su quinto objetivoglobal: 1 "Mejorar los aspectos administrativosdel Sistema de Impartición de Justicia, parafortalecer las instituciones que el puebloha establecido en la Constitución, a finde garantizar a los ciudadanos la seguridadjurídica en el ejercicio de sus derechos Vresponsabilidades V consolidar su confianzaen sus instituciones V en sus gobemantes".2

Desde los primeros documentos que seformularon con miras a preparar las acciones

Los otros cuatro objetivos son:Primero - Organizar al gobierno para organizar al país.Segundo - Adoptar la programación como instrumento

fundamental de gobierno.Tercero - Sistematizar la administración y el desarro

llo del personal público federal.Cuarto - Contribuir al fortalecimiento de nuestra

organización poiItica y del federalismo.2 Presentación del Marco Global de Reforma Adminis·

para el periodo gubernamental 1976-1982,se señalaba que "el Sistema Nacional deJusticia funcionaría como cautelador de laseguridad jurídica y de lasgarantías invidualesy sociales"." El propio Presidente LópezPortillo, durante su campaña electoral expresóen innumerables ocasiones que: "los mexicanos buscamos afanosamente, en el camino dela libertad, la justicia como propósito"."

La distintas modalidades del conceptojusticia que recoge nuestro orden constitucional podrían enunciarse de la siguiente manera:

La justicia conmutativa, que como decía

trativa. Tercera Reunión de Gabinete. Palacio Nacional,diciembre 21 de 1977. Ver abreviada del Plan Globalde Desarrollo 1980-1982, publicada en el DiarioOficial de la Federación con fecha 17 de abril de 1980.

3 Primera propuesta del Programa de Gobierno 1976-1982edición lEPES, octubre de 1976.

4 L6pez Portillo, José. Asamblea Magisterial, Mane/ova,Cosñ., 20 de abril de 1976.


el Lic. José López Portillo ya en 1972, "es laque nos encontramos en los tribunales"! y"se da inicialmente en el confl icto y en susolución; y es aquí donde aparece, en consecuencia, la figura del juez como la primeraautoridad que se instituye para conmutarlos derechos en pugna. Es en los procesoshistóricos en donde se va afinando estepropósito, conforme la sociedad va depurando el cúmulo de normas de convivenciay va definiendo el derecho, hasta que losjueces se convierten -como ahora lo sonen jueces de derecho, y ésta llega a ser lanorma de convivencia estatal por excelencia. "Para que esto pueda ser funcionalen la sociedad -recuerda el Primer Magistrado-, menester es que se norme con honestidad y apego a derecho; y que se haga conoportunidad, porque la misma experienciahistórica ha resuelto que justicia que seretarda es justicia que se deniega. De ahíel imperativo constitucional de que la justiciaconmutativa debe ser pronta y sxpedita".« ElPlan Global de Desarrollo 1980-1982 ladefine como aquella que: "auspicia unarelación proporcionada en las prestaciones(derechos y obligaciones), en los fenómenosde intercambio que se dan entre individuosy grupos, y cuya garant ía se hace efectivamediante los procedimientos e instituciones

5 l6pez Portillo, José. La Administración a/ Servicio delos Objetivos Nacionales, octubre de 1972.

6 L6pez Portillo, José. Discurso pronunciado en el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. noviembre9 de 1979.-

de carácter judicial ", 7

La justicia distributiva, que como ha dicho el presidente, "consiste en dar a cadanecesidad el satisfactor de cada capacidady se gana con el trabajo. Es la resultantedel derecho al y del trabajo, y correspondea la capacidad de cada uno en el ejerciciode un derecho, el del trabajo".• En el PlanGlobal se le define como aquella que "postulael reparto equitativo de los frutos del esfuerzo,a partir del trabajo".s

La justicia social, que es "la voluntadde dar a cada mexicano lo que necesita,hasta donde la potencialidad económicadel país le pueda dar, con independenciade su capacidad",' o o sea, la que "obligaa la comunidad a asegurar a todo individuo,sin distinción alguna, una participación adecuada a sus necesidades en los recursos colectivosmediante la igualación de oportunidades,capacidades y seguridades".' ,

En virtud de que la revisión de los aspectos referentes a la justicia distributiva y a lasocial ha sido promovida dentro de otrosprogramas específicos de Reforma Administrativa, este documento habrá de centrarseexclusivamente en los aspectos administrativos relacionados con la impartición de la

7 Ver Plan Global de Desarrollo 1980-1982. primera edición, Secretaría de Programación y Presupuesto. p. 24.

8 López Portillo, JO$é. Discurso pronunciado en el lnstltuto Tecnológico Regional, Mérida. Yuc., marzo 3 de 1976.

9 Ver Plan Global de Desarrollo 1980-1982. primera edi·clón. Secretaría de Programación y Presupuesto, p.24.

10 López Portillo. José. Discurso pronunciado en el InstitutoTecnológico Regional. Mérida. Yuc., 3 de marzo de1 976.

11 Ver Plan Global de Desarrollo 1980-1982. primera edición. Secretaría de Programación y Presupuesto, p. 24.

ASPECTOS ADMINISTRA TI VOS DEL SISTEMA DE. . . 49

justicia conmutativa. Se parte, para ello, delhecho de que nuestro sistema jurídico atribuye a diversas instituciones y órganos -ca·rrespondientes tanto a los tres Poderes dela Unión como a los diferentes niveles de gobierno- el cumplimiento de las distintasfunciones a través de las cuales se administranlos aspectos relacionados con la justiciaconmutativa.

La regulación del sistema en su conjuntocorresponde, en nuestro país, a los órganosde Legislativo, que se reservan únicamenteciertas funciones jurisdiccionales de excepción.t? La prevención de conflictos y laprocuración de justicia corresponden a losórganos del Ejecutivo; en tanto que, la administración de justicia, propiamente dicha,la realizan básicamente los órganos del Judicial, aunque en algunos casos el Ejecutivodesempeña también esta función en sentidomaterial, tanto por medio de sus Tribunales Administrativos como por la resolucióndirecta de los recursos administrativos quepueden interponer los gobernados ante lasdependencias centralizadas. La función dela readaptación social está también a cargode los órganos del Ejecutivo.r ! Por último,la función de control de legalidad la desempeñan tanto órganos de los Poderes Ejecutivocomo del Judicial, en sus respectivos ámbitosde competencia.

12 Para arreglar definitivamente los {imites de los estadosy en materia de responsabilidades de funcionarios públicos.

13 Ver Plan Global de Desarrollo 1980-1982. primera edición. Secretaría de Programación y Presupuesto. pp.69 y 70

Esta distribución y complementación defunciones y competencias entre los distintospoderes federales, se reproduce igualmente enel ámbito estatal V municipal. Por ello resultaconveniente y necesario analizar su interrelación funcional para estar en condiciones deplantear medidas que permitan la adecuadaoperación de este sistema en su conjunto.

Los Poderes Legislativo, Ejecutivo yJudicial de la Federación, así como los distintos Poderes Estatales, han venido realizandoimportantes esfuerzos para modernizar susestructuras y funciones administrativas, perfeccionar sus sistemas y procedimientos ycorregir las deficiencias que aún existen,con la idea de mejorar el desempeño administrativo de las funciones que a cada unocompeten.

El presente estudio se inscribe igualmentedentro del propósito de fonalecer el federalismo, que constituye otro de los objetivos globales de Reforma Administrativa enel Programa Gubernamental del PresidenteLópez Portillo. Por lo mismo, no se tratade proponer una nueva estructura o un nuevomodelo para la impartición de justicia, distinto del que establece la Constitución, sino depromover el constante análisis V mejoramiento de su organización V funcionamiento.

Lo que se pretende es buscar que las. .acciones de reforma administrativa que ac

tualmente vienen realizando cada uno delos órganos o instituciones que participandentro del sistema, sean cada vez más complementarias entre sí, respondan a una visiónintegral y se logre una mayor eficiencia,


eficacia y congruencia de las acciones enconjunto.

Con este propósito, la CoordinaciónGeneral de Estudios Administrativos de laPresidencia de la República, en congruenciacon lo propuesto por el Plan Global deDesarrollo 1980-1982, en el sentido de "estimar indispensable que los esfuerzos querealiza el Poder Ejecutivo para llevar adelante la reforma administrativa, se complementencon la consiguiente reforma del Poder JudicialFederal y de la Justicia del Fuero Común entoda la República", inició el contacto conlos Titulares y representantes de distintasinstituciones, poderes y niveles de gobiernoque tienen a su cargo funciones de impertición de justicia, en su acepción conmutativa,a efecto de proponerles el establecimientode un foro o mecanismo participativo queles permita analizar, conjuntamente, la formay los resultados en que cada uno de ellos hanvenido realizando sus respectivas reformasadministrativas, con la idea de intercambiarexperiencias, de sumar esfuerzos y de garantizar, con ello, un mejor resultado tantode sus respectivas acciones como del conjunto en general, reconociendo en todomomento, como idea básica de este sistema,el pleno respeto a la autonomía y a la soberanía, en su caso, de cada uno de losórganos que lo integran.

ENFOQUE METODOLOGICO

Para efectos de facilitar el diagnósticoy programar el mejoramiento de la organi-

zacion y funcionamiento del Sistema de lrnpartición de Justicia, se ha considerado conveniente utilizar el denominado enfoquede sistemas, ya que permite revisar en formadinámica los aspectos cualitativos y cuantitativos para advertir la eficiencia, eficaciay congruencia de las acciones que realizacada órgano o institución, consideradosaisladamente, así como la interacción delas diferentes instituciones que integran elconjunto, a fin de analizar el desempeñodel Sistema de Impartición de Justicia, enforma integral; lo cual hasta ahora no sehab ía pod ido llevar a cabo, en virtud deque en dicho proceso participan, comose ha dicho, órganos e instituciones ubicadostanto en los diferentes poderes federales como en los distintos gobiernos estatales ymunicipales. [4

Se ha propuesto así, como mera convención de análisis, definir al Sistema deImpartición de Justicia como la serie de interacciones entre diversos órganos jurisdiccionales y administrativos encaminadas agarantizar, dentro de un marco de congruencia, el eficaz y eficiente cumplimiento delasacciones gubernamentales para: 1) prevenirconflictos, 2) procurar y 3) administrar justicia, así como 4) en su caso, llevar a cabola readaptación social en beneficio de laciudadan ía.

Por lo anterior, se propone distinguircinco susbsistemas específicos (ver gráfica 1)

14 Plan Global de Desarrollo 1980-1982. primera edición. Secretaria de Programación y Presupuesto. p. 69.

ASPECTOS ADMINISTRA TI VOS OEL SISTEMA DE. . . 51

SEGURIDADY PAZ

SOCIAL

SENTENCIAS

NORMAS

RESOLUCIONESDERECHOS

DECLARADOSO CONSTITUIDOS

O PERDIDADE DERECHOS

PERSONAL CAPAZPARA

LA IMPARTICIONDE JUSTICIA

PERSONAS

REHABILITADAS

se

-----" ,----,----n!,

MARCO JURIDICO

RETROALIMENTACIQN DEL SISTEMA

SISTEMA DE IMPARTlCIDN DE JUSTICIA---- --,

....-------------------.... SALIDAS III

II

IIIIIIII

I_____ J

RECURSOS

DEMANDAS

HUMANOSMATERIALESFINANCIEROSINFQAMACIDN

DENUNCIASQUERELLAS

SOLICITUDESINTEAPDSICION OE

RECURSOS

r--I ENTRADASI

NORMASI SUSTANTIVASDAGANICAS

IIIIIIIIIIIIIIIL _

~PODER LEGISLATIVO ~ PODER EJECUTIVO lIIIII PODER JUDICIAL

GRAFICA 1


MODELO GENERAL DE UN SISTEMA ADMINISTRATIVO

SUBSISTEMA DE REGULACION y CONTROL

(DIRECCION, COORDINACION y ADAPTACION)

• PLANEACION

• PROGRAMACION

• PRESUPUESTACION

.ORGANIZACION

• INFORMATICA y ESTADISTiCA

• EVALUACION

• CONTROL

SUBSISTEMA DE OPERACION

(ACTIVIDADES SUSTANTIVAS)

• PREVENCION

• PROCURACION

• ADMINISTRACION

• READAPTACION SOCiAL

• CONTRO L DE LEGA LI DAD

SUBSISTEMA DE APOYO

(ACTIVIDADES ADJETIVAS)

APOYO LOGISTICO

• RECURSOS HUMANOS

• RECURSOS FINANCIEROS

• RECURSOS MATERIALES

• SERVICIOS GENERALES

• CONTROL DE EJERCiCiO PRESUPUESTAL

APOYO INSTITUCIONAL

• ASUNTOS JURIDICOS.DIFUSION

• RELACiONES PUBLICAS

GRAFICA 2


que lo conforman y que son:

1. Prevención2. Procuración3. Administración de Justicia4. Readaptación Social y de5. Control de Legalidad

Al considerar al sistema en su conjunto.se puede plantear, también como convenciónde análisis, que cada uno de estossubsistemasde operación o sustantivos se auxilien a suvez de subsistemas de apoyo administrativo(administración-de recursos humanos, financieros y materiales) y de subsistemas deregulación y control que procuran garantizarla eficiencia, eficacia y congruencia de lasacciones del conjunto. (Ver gráfica 2.)

Estos tres tipos de subsistemas administrativos se pueden conceptual izar, paraefecto de análisis, tanto para estudiar el funcionamiento de una institución como de unconjunto de instituciones que pueden o nooperar como un sistema integral.

Se propone así entender, para efectos deeste ejercicio:

1. Al subsistema de prevención de losconfl ictos como el conjunto de acciones atribuidas jurídicamente a las instituciones yórganos que tienden a evitar al realizaciónde hechos contrarios a las disposicionesjurídicas vigentes.

2. Al subsistema de procuración dejusticia como el conjunto de acciones jurídicamente otorgadas a las instituciones

y órganos que atienden a la defensa de losintereses legítimos a nombre de la sociedado de sus representados, cuya función primordial es velar porque las normas jurídicasestablecidas se cumplan dentro o fuerade un procedimiento judicial.

3. Al subsistema de administración dejusticia como el conjunto de acciones atribuidas jurídicamente a las instituciones yórganos material o formalmente jurisdiccionales, cuya función es resolver, mediantela aplicación del derecho, situaciones jurídicas controvertidas con fuerza vinculatoriapara las partes.

4. Al subsistema de readaptación socialcomo el conjunto de acciones atribuidasjurídicamente a los órganos que tienena su cargo reintegrar a la sociedad, en un tiempo determinado, a las personas que hayandelinquido y sido objeto de sanción privativade la libertad, o bien, a reincorporar al cumplimiento normal y espontáneo del ordenjurídico a quienes en cualquier forma lohayan infringido.

5. Al subsistema de control de legalidadcomo el conjunto de acciones atribuidasjurídicamente a las instituciones y órganosque deben revisar, en forma jerárquica opor ley, las resoluciones y actos de los participantes en los diferentes subsistemas.

En términos generales, las funcionesque se agrupan en los subsistemas de prevención, procuración y readaptación socialson de atribución exclusiva del Poder Ejecutivo; en tanto que las acciones que seagrupan convencionalmente dentro del

54 25 ANIVERSARIO DEL INA?

subsistema de administración de justicia secomparten, como ya se ha dicho, entre losPoderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial;de igual manera, las funciones referentesal subsistema de control de legalidad, corresponden tanto al Poder Ejecutivo comoal Judicial.

Se ha propuesto concebir la imperticíonde justicia como un sistema tan sólo conmiras a estudiar la interrelación de las acciones de las instituciones que participan endicho proceso global. No se pretende, demanera alguna, proponer la creación de unanueva estructura que sustituya a la actualo que sugiera alterar o modificar las atribuciones que actualmente tienen encomendadasconstitucionalmente. Se piensa, sin embargo,que esta convención de análisis facilita el intercambio de experiencias y la coordinacióny complementación de acciones entre losintegrantes del sistema; permite, asimismo,desarrollar lineamientos V criterios unitariosde reforma administrativa que serían establecidos y, en su caso, llevados a la prácticapor los conductos legales y merced a lasdecisiones que en cada caso correspondan.

Para efectos iniciales de estudio se estimóconveniente identificar tan sólo los cinco subsistemas anotados, por considerar que son losmás adecuados para el objeto que se persigue.Ello no significa desconocer que puede sugerirse o convenirse un número mayor omenor de subsistemas para llevar a cabo losestudios y programas de reforma que seestimen convenientes. No se pretende tampoco que las acciones que desempeña cada

institución necesariamente correspondan auno solo de los subsistemas referidos, puestoque puede darse el caso de que una institución realice funciones que atañen a dos omás subsistemas. Por lo tanto, si así seestimaconveniente, se puede ir modificando elcriterio de selección convenido, según vayasiendo necesario para efectos de estudio ytrabajo.

DIAGNOSTICO DE LOS PRINCIPALESPROBLEMAS QUE SE OBSERVAN ENLOS ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DELSISTEMA DE IMPARTICION DE JUSTICIA

ANTECEDENTES

Con la idea de instrumentar el quintoobjetivo global del Programa de ReformaAdministrativa del Ejecutivo Federal y conel propósito de coadyuvar a una expeditaimpartición de justicia, como lo señala elPlan Global de Desarrollo 1980-1982,' s laCoordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repúblicapromovió reuniones con los titulares y responsables de las principales instituciones yórganos que tienen a su cargo la organizacióny funcionamiento del Sistema de lmpertición de Justicia. Como resultado de dichasreuniones se elaboró un primer documentode trabajo que recaba los diferentes avancesreportados en los programas o acciones que

15 Ver Plan Global de Desarrollo 1980-1982. primera eclción. Secretaría de Programación y Presupuesto. p. 68.

ASPECTOS ADMINISTRA TlVDS DEL SISTEMA DE. . . 65

competen a cada uno de ellos. Dicho estudiorecogió los principales aspectos de la problemática que existía hasta 1976 en esta materia,tanto a nivel institucional como del sistema ensu conjunto. Se propuso, así, la convenienciade promover una más articulada y coordinada colaboración entre los distintos órganos,a fin de garantizar la mayor eficacia, eficienciay congruencia no sólo de las funciones que acada uno corresponden, sino también delsistema en su totalidad, para lo cual resultarecomendable proponer políticas y lineamientos que permitan la articulación y complementariedad de las acciones que realicen lasdistintas instituciones que participan en elproceso.

Del análisis de los problemas detectadosse derivó la conveniencia de agruparlos endos grandes categorías: a) los que se refieren alos aspectos globales del sistema y a la necesaria articulación de las acciones entre lasdistintas instituciones y órganos que lointegran (aspecto macroadministrativo) , yb) los que atienden a los aspectos correspondientes a cada institución, concebida comoun universo completo de estudio en sí misma(aspecto mtcrosdminlstretivo).

ASPECTO MACROADMINISTRATIVO

Como se ha señalado, la mayoría de lasinstituciones participantes han venido realizando, en diferentes épocas, importantesesfuerzos por mejorar su organización y funcionamiento interno. No obstante, sólo algunasde ellas -y no siempre de una manera sistemá-

tica y permanente- promovieron accionespara comunicarse o coordinarse con lasdemás, con la idea de aprovechar las experiencias afines, así como de revisar problemascomunes con otras instituciones que hubieranemprendido tareas similares, concurrenteso complementarias en los otros poderes oniveles de gobierno, como es el caso de lasreuniones nacionales de los procuradores generales de justicia y de los presidentes de lostribunales superiores de justicia.

Sin embargo, la utilidad de este tipo deestudios, en su mayoría, se han centrado enel análisis de un subsistema o proceso delSistema Integral de Impartición de Justicia,sin que hasta la fecha exista un foro en elque se analice con una visión global, comoel que ahora se propone.

Por lo que corresponde a los aspectosque se refieren a cada una de las instituciones, entendidas como un universo completode análisis en sí mismas (aspecto microadministrativo), cabría destacar, en términosgenerales, los siguientes:

1. Organización interne. En su mayoría,los órganos e instituciones dedicados formaly materialmente a impartir justicia ampliaronsus estructuras orgánicas, de manera básicapor agregación, con la idea de hacer frentea un mayor número de demandas planteadaspor la comunidad. En algunos casos -comoen el de lasdependencias central izadas y en laSuprema Corte de Justicia de la Nación- seotorgó racionalidad a los órganos existentes,y se dio independencia administrativa a las salas. Este crecimiento estructural se originó,


las más de las veces, en forma aislada y sincontar con un esquema metodológico quepermitiera concebir la organización de unamanera integral. Esto produjo, en algunoscasos, duplicación de funciones, confusióno sobreposición de áreas, excesivos tramosde control y una inadecuada distribución defunciones entre las unidades internas de regulación, operación y apoyo administrativo,

2. Sistemas de programación, presupuestación y evaluación. El estudio reporta queno siempre se cuenta con programas vinculados operativamente con la elaboración delos presupuestos (presupuesto por programa);qqe la información que se utiliza. para.dichosprocesos es muchas veces insuficiente o inoportuna; que por lo mismo, los sistemasde contabilidad y control se encontrabansujetos a irregularidades o deficiencias técnicas; y que, en la mayoría de los casos,la evaluación aún no se ha institucionalizadocomo un proceso permanente y participativo.

3. Revisión de leyes, reglamentos y disposiciones jurídicas aplicables. Si bien todas lasinstituciones cuentan con bases legales querigen su funcionamiento, no siempre lasmismas están debidamente actual izadas; enotros casos, en un solo ordenamiento jurídicose contienen disposiciones de índole generaly reglamentaria, lo que rigidiza su uso; y notodas cuentan con disposiciones administrativas actual izadas en forma debida. Sin embargo, cabe reconocer que a últimas fechasse han modificado las respectivas bases legales, tanto por lo que toca a la Constitución

Poiítica de los Estados Unidos Mexicanosen relación con el Poder Judicial Federal,como a diversos tipos de reglamentos; tal esel caso, por ejemplo, del correspondientea los reclusorios. Cabe advertir que aúnsubsisten algunas lagunas en relación condiversos aspectos jurídico-administrativos delproceso de impartición de justicia. En muchasocasiones, son las propias disposicionesjurídicas las que, por su obsolescencia, establecen obstáculos o limitaciones a la simplificación o agilización de procesos y procedimientos en la materia.

4. Adecuación de los sistemas y procedimientos de trabajo. En la mayor partede los órganos o instituciones que participanen el sistema, se reportaron inadecuacionese insuficiencias en los procedimientos administrativos internos, debidas en buenaparte de los casos a la ya referida obsolescencia de las disposiciones legales. Subsisten en algunas de las instituciones. trámitesexcesivos que hacen lenta o nugatoria lafunción de irnpartición de justicia, A la fecha, diferentes instituciones han reportadomodificaciones sustanciales a sus disposiciones y algunas han creado e instrumentadosus propios programas internos de reforma,como es el caso, entre otros, del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del FueroComún en el Distrito Federal; sin embargo-como se ha dicho-, todavía no se realizanacciones tendientes a mejorar la administración del sistema en su conjunto.

5. Oesconcentración. Es común encontraren las instituciones una excesiva centraliza-

ASPECTOS ADMINISTRA TI VOS DEL SISTEMA DE. .. 57

ción de funciones de sus órganos centrales.Aun cuando algunas de ellas han emprendidoprogramas de desconcentración administrativay territorial -como es el caso del CuerpoConsultivo Agrario, de las Juntas Federalesde Conciliación y Arbitraje, Tribunal Fiscal dela Federación, Procuradurías de la Defensadel Trabajo, Fiscal, del Consumidor y de laJuventud-, persiste todavía un alto gradode concentración de facultades operativas,presupuestales y de apoyo administrativo,tanto dentro de las propias estructu ras administrativas como en las instituciones ubicadas en la ciudad de México.

6. Administración y Desarrollo de Personal. Diversas instituciones sehan enfrentadoa problemas en materia de planeación y organización del personal a su servicio; decapacitación y desarrollo de sus recursoshumanos; de remuneraciones, estímulos yrecompensas; de selección, designación,nombramiento, prestaciones, servicios y promoción del personal, así como de relacioneslaborales; aun cuando algunas, como el PoderJudicial Federal, a través del Instituto deEspecialización Judicial, la Policía JudicialFederal, la Policía del Distrito Federal, entreotras, han realizado importantes reformasen esta materia.

7. Aprovechamiento de los RecursosMateriales. Los sistemas de adquisición,uso, mantenimiento y desechode los recursosmateriales con que cuentan las institucionesencargadas de impartir justicia, son, en sumayoría, anacrónicos. Por ejemplo, losinmuebles en que se encuentran ubicadas

presentan, en algunos casos, deterioro físicode importancia; en otros, las instalacionesresultan ya inadecuadas y no se adaptana las necesidades de la población que ocurre aellas, o cuentan con mobiliario y equipogeneralmente deficiente e insuficiente. Ala fecha, son la Procuraduría General de laRepública y la Procuraduría General deJusticia del Distrito Federal, entre otras,las que han iniciado programas importantes de modernización en sus instalacionesfísicas.

8. Sistemas de información y estadística. Para 1976, la mayoría de las instituciones sólo contaban con técnicas manualespara el registro y actualización de su información y estad ística. Sin embargo, sehan iniciado importantes programas dereforma para modernizar este instrumentode apoyo para la toma de decisiones, comoes el caso de las Procuradurías General dela República, de la Defensa del Menor yde la Familia, y de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito Federal.

9. Sistemas de atención al público. Notodas las instituciones cuentan con un sistemade orientación e información al públicoque dé a conocer los servicios que se otorgan y el trámite, gestión o resolución delos asuntos de su competencia. El acceso aesta información se dificulta, en ocasiones,por no contar con técnicas e instrumentos modernos de registro, procesamiento y actualización de la información. Sin embargo, a la fechalas Procuradurías Generales de la República yde Justicia del Distrito Federal, el Poder


Judicial del Fuero Común del Distrito Federaly la mayor parte de las dependencias centralizadas reportan haber realizado importantesavancesen esta materia.

PROGRAMA

A continuación se propone el objetivogeneral de este programa, del cual se derivanlos objetivos específicos que orientan lasacciones de cada institución para su efectivainstrumentación, requiriéndose al efecto quecada una de ellas programe su participaciónesp-c ífica dentro del sistema, de acuerdocon las caracter ísticas de su respectiva natur .leza y funciones,

OBJETIVO GENERAL

Promover la constante elevación de losniveles de eficacia, eficiencia, congruencia yhonestidad de los diversos órganos que integran el Sistema de Irnpartición de Justicia,a fin de que sus acciones permitan responderde mejor manera, y en un marco de coordinación y complementación solidarias, a losrequerimientos de la población del país.

OBJETIVOS ¡:SDECIFICOS(Aspecto Macroadministrativo)

Fomentar un mayor intercarnbo de información entre las diferentes institucionesy órganos del Siste-ma de Impartición deJusticia, propiciando dentro de éstos el funcionamiento de mecanismos de coordina-

ción a fin de incrementar la eficiencia, eficaciay congruencia de las actividades, tanto delsistema en su conjunto, como de los subsistemas e instituciones que lo integran.

Por lo que se refiere a cada una de lasinstituciones, consideradas como un universo de análisis en sí mismas (enfoque microadministrativo) se buscará, entre otros propositos: *

1. Organización intema. Promover elestablecimiento o actualización en cada institución de estructuras y funciones administrativas adecuadas al cumplimiento desus propósitos, en los casos necesarios.

2. Sistemas de programación, presupuestación y evaluación. Promover, en su caso,el establecimiento o mejoramiento de losmecanismos adrninistrativos que asegurenla elaboración, operación y evaluación delprograma-presu puesto.

3. Revisión de leyes, reglamentos y disposiciones jurídicas aplicables. Promoverque se efectúe el análisis, revisión y actualización de las normas jurídicas, para adecuarsu organización y funcionamiento a los requerimientos del sistema, en los casos quese considere conveniente.

4. Adecuación de los sistemas y procedimientos de trabajo. Promover reformasa los procedimientos administrativos y a lossistemas de trabajo para adecuarlos, en sucaso, a los requerimientos de la institución.

Ver también la versián abreviada del Plan Global deDesarrollo 1980-1982. publicado en el Diario Oficialde la Federación con fecha 17 de abril de 1980.

ASPECTOS ADMINISTRA TI VOS DEL SISTEMA DE. .. 59

5. Desconcentración. Promover, mediantela desconcentración territorial y la apropiadaregionalización de las instituciones queimparten justicia, una ubicación lo máscerca posible de los núcleos de poblaciónen los que se susciten los confl ictos, cuandoasí se estime conveniente.

6. Administración y desarrollo de Personal. Promover la implantación de sistemasadecuados de administración y desarrollo depersonal.

7. Aprovechamiento de los recursosmateriales. Fomentar la racionalización enla adquisición, uso, mantenimiento y desechode los recursos materiales, en los casos enque las instituciones no lo hayan efectuado.

8. Sistemas de información y estadística.Promover la incorporación, adecuación o usocompartido de sistemas automatizados parael registro, control y tramitación de documentos e información destinados a preparar laimpartición de justicia, y aprovechar esa infraestructura de informática en la generación de estadísticas especializadas y en latoma de decisiones, así como en el apoyoglobal a los procedimientos de planeación,integración, control, evaluación y organización de las instituciones referidas.

9. Sistemas de atención al público. Promover, en su caso, el establecimiento desistemas adecuados de orientación, información y quejas que permitan dar a conocera la ciudadan ía los servicios que prestanlas instituciones, los derechos y obligacionesque pueden ejercer, así como conocer losaciertos y deficiencias que permitan evaluar

el funcionamiento de las instituciones.

ESTRATEGIA

La Reforma Administrativa se ha concebido como un proceso permanente y participativo que debe evaluarse periódicamente;por ello se requiere que, para el cumplimientode los objetivos previstos, se elaboren programas de los cuales se han de derivar loscriterios para evaluar el progreso y desempeñode las instituciones que integran el SistemadeImpartición de Justicia.

A NIVEL MACROADMINISTRATIVO SEREQUERIRlA POR ELLO:

1. Establecer mecanismos permanentesde comunicación y coordinación entre losdiversos poderes y niveles de gobierno quepermitan plantear, promover, concertar y evaluar acciones, señalar prioridades e intercambiar información.

2. Elaborar un programa general, porparte de los representantes de los órganose instituciones que participen en el sistema,que contenga el marco de referencia conceptual y las bases para la concertación deacciones a corto, mediano y largo plazo.

3. Promover una reunión nacional endonde se presenten las bases del programageneral ante los titulares de los PoderesFederales y de las distintas institucionesvinculadas con el sistema.


A NIVEL GLOBAL:

MECANISMOS PARTICIPATIVOS

de atención al público. Esm6dulos y lineamientos deiOrientaci6n, Informaci6n y

A nivel microadministrativo se requeriríaigualmente:

1. Organización interna. Proponer políticas y lineamientos para que los propios6rganos realicen su reestructuraci6n orgánicay funcional, en los casos necesarios.

2. Sistemas de programación, presupuestación y evaluación. Iniciar acciones paraque cada 6rgano participante pueda optimizaro hacer operantes su presupuesto, organizaci6n y evaluaci6n conforme a programas.

3. Revisión de leyes, reglamentos y disposiciones jurídicas aplicables. Elaborar unaagenda para la revisi6n y, en su caso, adecuaci6n o actual izaci6n de las bases legales querijan la organizaci6n de las instituciones.

4. Adecuación de los sistemas y procedimientos de trabajo. Elaboraci6n o adecuaci6n,en su caso, de manueales de procedimientosadministrativos.

5. Desconcentración. Estudiar los criteriosde regionalizaci6n que mejor convengana cada 6rgano o instituci6n.

6. Administración y desarrollo de personal.Programar el establecimiento de sistemasadecuados de administraci6n y desarrollode personal en las instituciones que asílo requieran.

7. Aprovechemiento de recursos materiales. Elaborar un programa de racional izaci6n de los recursos materiales de lasinstituciones vinculadas con el sistema,para garantizar su uso más eficiente yadecuado.

8. Sistema de información y estadística.

Incorporar sistemas de informaci6n parael registro, control y trámite de la documentaci6n y de la informaci6n para la tomade decisiones.

9. Sistematablecer losSistema deQuejas.

Para que el sistema se convierta en uninstrumento eficaz que facilite el cumplimiento de los objetivos planteados en materiade impartici6n de justicia, se propone contarcon los siguientes mecanismos participativos.

Integraci6n de un grupo interinstitucional,formado por los titulares de los 6rganosrelacionados con el sistema, cuyo prop6sitosea elaborar un programa general, emitirlineamientos y evaluar las acciones y resultados del mismo, encargando su coordinaci6nal Titular de la Secretaría de Gobernaci6n.*

A NIVEL DE CADA SUBSISTEMA:**

Al Integrar un Comité Técnico Consultivo

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Art.27: Corresponde a la Secretaria de Gobernación ... "VI 1.Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otrosPoderes de la Unión, con los Gobiernos de los Estados Vcon las autoridades municipales...",

** En cada uno de los Comités Técnico-Consultivos que seorientarían al análisis de los cinco subsistemas, sería elpropio Grupo tnterlnstttucíonal el que determinaría lainstitución a cuyo cargo quedaría la promoción y coordinación de su respectivo comité.


de instituciones y órganos vinculadoscon la prevención de confl ictos o suequivalente.

Bllntegrar un Comité Técnico Consultivode instituciones y órganos vinculadoscon la Procuración de justicia o suequivalente.

Cllntegrar un Comité Técnico Consultivode instituciones y órganos vinculadoscon la Administración de Justicia osu equivalente;

D) Integrar un Comité Técnico Consultivode órganos vinculados con la Readaptación Social o su equivalente.

E) Integrar un Comité Técnico Consultivode instituciones y órganos vinculadoscon el Control de Legalidad o su equivalente.

Cada uno de estoscomités estaría integrado por los titulares de las instituciones yórganos respectivos o por las personas que encada casose señalen para tal efecto.

Los diversos comités promoverían reuniones a nivel nacional o regional, en que seinvitaría a funcionarios o juzgadores de las diversas instituciones vinculadas con el sistema.para propiciar el intercambio de informacióno de experiencias, así como la homogeneidadde criterios, sistemas, procedimientos yotros instrumentos que permitan mejorarel servicio a la comunidad.

A NIVEL DE CADA ORGANO OINSTITUCION:

Se recomienda integrar, en los casos en

que aún no se haya hecho., la ComisiónIntema de Administración y Programación"o su equivalente. Dicha comisión se encargaría de promover el estudio de los programasde reforma administrativa que se requierana nivel institucional. Asimismo, se podrían integrar lassubcomisiones que fueran necesarias,de acuerdo con las características de cadauna de las instituciones, las cuales deberíananalizar y diagnosticar los problemas específicos y proponer las soluciones correspondientes a cada caso particular.

La Comisión Interna de Administracióny Programación, o su equivalente, estaríapresidida por el titular de la institucióncorrespondiente tendría que haber un responsable por cada una de las subcomisiones,

A guisa de ejemplo se propone la integración de las siguientes subcomisiones:

COMISION INTERNA DE ADMINISTRACION y PROGRAMACION:

- Subcomisión de revisión de normasjurídicas.

- Subcomisión de revisión de la organi·zación y procedimientos.

- Subcomisión de revisión de los aspectosde regulación (planeación,programación, presupuestación, informática, evaluación, control).

Ver Acuerdo por el que se unifican diversas disposicionesen matería de reforma administrativa, publicado en elDiario Oficial de la Federación con fecha 24 de abrilde 1979.


- Subcomisión de aspectos de administración V desarrollo depersonal (capacitación, escalafón, relaciones laborales, estfrnulos y recompensas, sueldos, etc.).

- Subcomisión de la administración delos recursos materiales

(compras. inventarios, almacenes, suministros, servicios generales).

- Subcomisión de difusión e información(difusión, orientación, información y quejas, participación ciudadana).

LA INVESTIGACION SOBRE LAADMINISTRACION MEXICANA

JaSE CHANES NIETO,Miembro del Consejo Directivo delINAP.

INTRODUCCION

El tema relativo a la investigación sobre laadministración mexicana podría agotarse rápidamente diciendo que ésta es inexistente.Tal aseveración significaría menospreciar losesfuerzos -la mayoría escasamente difundidos y aprovechados- que se han realizado ycontinúan produciéndose en dicha materia.

A pesar de las aportaciones, es incontrovertible el deficiente desarrollo de la administración, tanto pública como privada, enMéxico. debido al lado de factores internos denaturaleza diversa -de los que forma parte lainsuficiente investigación- a la dependencia,entre otros aspectos, científica y tecnológica del exterior, que ha impedido que sedesenvuelva un conocimiento administrativoacorde con la realidad mexicana, el cual esfundamental parael perfeccionamiento respectivo.

La consideración anterior no pretendedesconocer la importancia de aprovechar los

logros alcanzados en otros países, siempre ycuando su aplicación al nuestro responda asus características y no sea instrumentopara perpetuar la dependencia o el camino fácil para evitar producir elaboraciones propiasrecurriendo a lo ya hecho sin el tamiz de lacrítica, de su confrontación con el contexto,experiencia y contribuciones nacionales.

Todos los países, como miembros de lacomunidad internacional, se encuentran sujetos a influencias recíprocas, a intercambiosen todos los órdenes; pero los vínculos ylas relaciones no son siempre solidariosy aquellos que detentan mayores bienes económicos o culturales tratan de imponer susconcepciones, valores e intereses a quienes seencuentran en el subdesarrollo y aún les resulta conveniente para sus objetivos mantenerlos en él.

Por ello, tanto las administraciones esta-


tales y municipales frente a la federal (ámbito nacional) como la administración federalante las de otros países (ámbito internacional) deben disponer de condiciones que lespermitan organizarse y funcionar de conformidad con los valores, concepciones, requerimientos, recuros y aspiraciones.

Las formas culturales de penetración,conculcadoras al igual que las económicasde la independencia, van de la promoción deestilos de vida semejantes a los de las potencias,mediante los medios de comunicación, ala formación de cuadros al través de becas yestudios en las metrópolis, en muchos casosrealizados en instituciones constituidas exprofeso para impartir enseñanza diferente a ladestinada a sus nacionales, o a la creación deotras para transmitir "modelos" acordes consus intereses, pasando por la venta de técnicas e instrumentos en desuso, de asesoríaspara garantizar su dominio o de estudios paraimponer sus puntos de vista.

Igualmente están presentes, en la tendencia de algunos investigadores, permanecerdentro de la corriente intelectual de Europay Estados Unidos y dedicarsea especulacionesbasadas en ideas, modelos o técnicas de actualidad en el extranjero, desvinculados denuestra realidad y ajenos a los problemas nacionales, mismos que requieren un pensamiento peculiar para tratarlos, ideas propias paraexplicarlos y una metodología especialpara solucionarlos. La investigación administrativa ha tenido y tiene la obligación decontribuir a la satisfacción de estos requerimientos.

ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACION SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Desde la perspectiva jurídica la administración pública mexicana ha recibido constante atención a partir del siglo pasado. Lasaportaciones respecto a otros enfoques o enrelación con aspectos espec íficos fueron menores, en tanto su desenvolvimiento esde épocas recientes. Sin embargo, existen esfuerzosque, considerados en su conjunto, permitenprofundizar en el conocimiento de nuestraadministración.

Las contribuciones del siglo x IX, aunqueinsuficientemente estudiadas, fueron relevantes. Entre ellas están las Lecciones de políticay derecho público para instrucción del pueblomexicano de Juan María Barquera (1822);el Manual de providencias económico-poiitlcas para uso de los habitantes del DistritoFederal, elaborado en 1834 por Juan Rodríguez de San Miguel; México y sus revoluciones' de José María Luis Mora, librospublicados en 1836; el Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleomanía delmismo autor, aparecido en 1837 en sus"Obras Sueltas"! tema que había sido abordado en 1828 por Lorenzo de Zavala en tresartículos: "Aspirantismo y Parcialidad", "Aspirantismo" y "Medios que debe tomar el

1. Mora, José Marra Luis. México y sus Revoluciones.3 Tomos, 2a. ed., Editorial Porrúa, S.A., México 1965.

2. Mora. José Mar(a Luis. Obras Sueltas. 7"1. ed., EditorialPorrúa, S.A., México 1963.

LA IN VESTlGACION SOBRE LA ADMINISTRACION. . . 65

gobierno para destruir el aspirantisrno"."y lo sería posteriormente, en 1847, porMariano Otero en la segunda parte de Consideraciones sobre la situación polltica y social de la República Mexicana en el año de1847, al tratar el tema de "Los empleados".'así como por Francisco Zarco en un editorialdel "Siglo Diez y Nueve" del 4 de septiembre de 1855 y por Juan Bautista Moralesen el "Gallo Pitagórico", "Colección de ar-tículos crítico-poi íticos y de costumbres",aparecidos en los años 1842, 1844 Y 1845'Juan de Dios Arias, en estilo satírico, aligual que Juan Bautista Morales, es autordel artículo "El Ministro". que forma parte delos contenidos en la obra Los mexicanospintados por si mismos, cuya primera edicióndata de 1854 6 Al año siguiente, en igual tono,Francisco Zarco escribió en La IlustraciónMexicana, "El Presidente, La Presidencia".'

Por su parte, entre los varios estudiosque realizó sobre la materia, Lucas Alamánpresentó el 8 de febrero de 1838 el que se hadenominado "Examen de la organización

3. Zevala, Lorenzo de. Obras (El Periodista y el Traductorl.Editorial Porrúa, S.A., México 1966.

4. Otero, Mariano. Obras. 2 Tomos. Editorial Porrúe.S.A., México 1967.

5. Morales, Juan Bautista. El Gallo Pitagórico. ulbrerra deManuel Porrúa, S.A .. México 1975.

6. Varios. Los Mexicanos Pintados por srMismos. Libradade Manuel Pcrrúe. S.A .. México 1974.

7. Zarco. Francisco en Antología de /a crónica en México.pp. 45 Y sgts .• Textos de Humanidades, No. 8, UNAM.MéxIco 1979.

general de la Administración Púbtíca"." afin de proponer un programa de reformasa la administración, probablemente el primerode nuestra historia, que comprende "simultáneamente la reforma de todos los ramos,pues ligados entre sí con tanta inmediación,sería imposible reformar el uno dejando subsistir los abusos e inconvenientes que se toquen en otros". Alamán asimismo señalalos principios de la descentralización administrativa al proponer la creación de la "Dirección general de las obras del desagüe", alargüir que "ni estas obras podrán hacersecon el acierto correspondiente, ni atenderse a su conservación en lo de adelante, si no seestablece una dirección científica de este ramo, que aunque esté bajo la inspección delGobierno (control no jerárquico), sea independiente de él para sus operaciones (autonom ía orgánica), y siéndolo también de lasvicisitudes de la administración poi íticade la Nación, pueda constantemente dedicarseal desempeño de sus atribuciones. La citadainiciativa comprende la forma másadecuada de administración, para que el objeto se logre más cumplidamente, y que losgastos que se impendan sean mejor aprovechados (patrimonio propio)"."

Mora en la exposición de motivos de laConstitución Poiítica del Estado de México,del 14 de febrero de 1827, mencionó los

8. Alamán, Luces. Documentos Diversos (Inéditos y muyRaros), Tomo 111, Ed. Jus, México 1946.

9. Alamán, Lucas. Idem, Tomo 1,pp. 304 y 305.


propósitos de la desconcentración administrativa -acercar las decisiones al administrado, la división poi ítica como base delámbito competencial del órgano desconcentrado y la unidad de éste- en los términossiguientes: "las leyes dictadas ., . han conspirado a la unidad de la división del territorio,así que ya no se advierte aquella monstruosaheterogeneidad que hacía tan difícil y complicada la administración de los diversos ramospuestos a cargo del gobierno. La división poi ítica ha sido la base de todas las demás...Por la ley orgánica se formarán los distritos, evitándose a los pueblos y particulares con tan saludable medida la imponderable molestia deocurrir a la capital con pérdida de susinteresesy abandono de sus familias, en solicitud de laautoridad que debe aproximarse a ellos".

Sobre el mismo tema de la desconcentración administrativa, Tadeo Ortiz en su ensayoMéxico considerado como Nectán Independiente y Libre la sugirió en 1832 para laciudad de México que "necesita de nuevosestablecimientos públicos ... de un nuevo yarreglado orden de cosas" en tanto "una solamano o gobernador ya demasiado ocupadoen los negocios poi íticos, es imposible puedaatender a tan interesantes y compl icadosobjetos" y, en consecuencia, "La policía yexpedita administración ordinaria de México exige imperiosamente una subdivisiónen cinco cantones grandes ... que, independientes, administren ... la justicia ordinaria y demás atribuciones municipales".' o

10. Ortiz, Tacleo. México considerado como Nación Inde·

Teodocio Lares dictó en 1851 susLecciones de derecho administrativo, publicadas alaño siquienta."! Manuel Dublán escribe en"lecciones diarias para los alumnos juristas delInstituto de Oaxaca", el Curso de DerechoFiscal, impreso en la misma ciudad el añode 1865. 1 2 José María del Castillo Velasco escribe un Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano (en 1874), cuyo capítulo Iestaba destinado a definir a la ciencia administrativa y a señalar sus diferencias con lapoi (tica.! 3 A Ildefonso Estrada y Zenea leeditaron en 1878 el Manual de Gobernadoresy Jefes Poltticos, en cuya introducción menciona haber publicado anteriormente elManual de Secretarios de Estado; Isidro Antonio Montiel y Duarte es autor de la obraDerecho Público Mexicano, en 4 tomos,aparecidos a partir de 1871, en la cual se lamenta de que "en lugar de estudiar la derivación histórica de nuestras instituciones,examinando las necesidades sociales que hanvenido dándoles nacimiento, o las causas

pendiente y Ubre. Imprenta de Carlos Lawalle Sobrino,Burdeos 1832. Instituto Tecnológico de la Universidadde Guadalajara. Guadalajara 1952.

11. Lares, Teodoclo. Lecciones de Derecho Administrativodadas en el Ateneo Mexicano. Imprenta de Ignacio Cumplido, Mdxico 1852. Secretarra de Hacienda y CréditoPúblico, México 1979.

12. Dublén, Manuel. Curso de Derecho Fiscal. Imprenta delInstituto, Oaxaca 1865. Textos Universitarios. S.A..México 1975.

13. Castillo Velasco, José Mar(a del. DBrecho Administrativo Mexicano. Taller de Imprenta de la Escuela deArtes V Oficios para Mujeres, México 1874.

LA INVESTlGACION SOBRE LA ADMINISTRACION. • . 67

pasajeras y ficticias que las han abortado. secomete frecuentemente el error de ir al paísvecino del Norte a recibir la explicación deellas. sin advertir que la que de ahí venga hade ser acomodada. más que a la letra de susleyes. al espíritu tradicional de sus costumbres".'4 La Escuela de Jurisprudencia adoptó como texto en 1888 el Curso de DerechoConstitucional y Administrativo de Eduardo Ruiz-' 5

Emiliano Busto elaboró en 18B9 La administración pública en Méjico. Breve estudiocomparativo entre el sistema de administaciónde Hacienda en Francia y el establecidoen Méjico (sic)-' 6 Manuel Cruzado. en 1895,publicó sus Elementos de Derecho Administrativo,' 7 cuya "idea principal '" ha sidoponer de manifiesto la alianza entre la teoríay la práctica de la administración".

Antonio García Cubas en El libro de misrecuerdos (1904) incluyó, entre éstos, las tribulaciones de un Regidor de antaño. la Dirección General de Colonización e Industrias(1839). la Secretaría de Fomento (1853) y

14. Montiel y Duarte, Isidro Antonio. Derecho Público Me·xtoeno. Tomo 1, Imprenta del Gobierno, México 1871.

15. Ruiz , Eduardo. Curso de Derecho Constitucional yAdministrativo. Tomo 1, Secreterfe de Fomento, México 1888.

16. Publicado por la Secretarfa de la Presidencia en 1976.Colección: Fuentes para el estudio de la administraciónpública mexicana, Serie B) Bibliográfica No. 1.

17. Cruzado, Manuel. Elementos de Derecho Administrativo. Antigua Imprenta de Eduardo Murgu(a. México1895.

la organización del imperio de Maxlmiliano.! 8

En La Evolución Histórica de México (SusProblemas Sociológicos), Emilio Rabasa dedicó el capítulo V a la administración. [9

En el presente siglo apareció en 1911 elDerecho Administrativo Mexicano' o de TrejoLerdo de Tejada, destinado a "estudiar y analizar (su) evolución en los últimos cien años"(1810-1910l.

En 1917 México y sus Relaciones Internacionales presentó el resultado de los "estudiosy experiencias" de Enrique Santibáñez "en elimportantísimo servicio público de nuestrasrelaciones internacionales", proponiendo, apartir de los objetivos de la Secretaría deRelaciones y de un diagnóstico sobre la misma, un "organismo serio y progresista quesubstituya al anterior".' 1

Las instituciones administrativas emanadas de la Revolución, originaron ensayos yartículos period ísticos entre los que destacanlos de Salvador Alvarado, quien analizó ladesorganización administrativa al tratar ElProblema de México, de Luis Cabrera y Alber-

18. Garete Cubas. Antonio. El Libro de mis Recuerdos.Editorial Patria. S.A .• Sexta Ed., México 1969.

19. Rabasa Emilio. La Evolución Histórica de México(Sus Problemas Sociológicosl. Ediciones Frente Cultural. México s.t.

20. Lerdo de Tejada, Tre]o. Derecho Administrativo Mexicano. Tip. de la Viuda de F. Dfaa de León, Sucs. México 1911.

21. Santibáñez, Enrique. México y sus Relaciones Internacionales. Llbrerfe de la Vda. de CH. Bcuret, México1917.


to J. Pani. En 1931, inspirado en las ideasde Taylor y Favol, Carlos Duplán publicó Elproblema de la oryanización de las oficinas degobierno y su resotuctán.? 2 para "estudiar laaplicación de sistemas modernos de manejo deoficinas a las dependencias del Ejecutivo".

En los últimos cuarenta y dos años, el conocimiento de la administración pública seha visto incrementado con obras tales como:El gobierno mexicano, su oryanización yfuncionamiento, de José Mijares Palencia,editado en 1936,23 "aportación ... técnico-descriptiva ... para que el pueblo cuentecon un medio informativo, ampl io y completo, de lo que en sí es el Gobierno deMéxico, su organización y funcionamiento,complementando de esta manera las nocionesque acerca del mismo se adquieren en las aulasescolares, por el frecuente trato de negociosen las oficinas públicas o por la participaciónciudadana en las actividades cfvicas": LaAdministración Pública en México (en 1942)de Lucio Mendieta y Núñez.24 A partir de1946, varios autores extranjeros se ocuparonde nuestra administración. Tales son los casos de Wendell Karl Gordon Schaeffer,Sthephen Spencer Goodspeed, William

22. Publicado por la Secretaefa de la Presidencia en 1976.Colección: Fuentes para el estudio de la administraciónpública mexicana, Serie BI Bibliográfica No. 2.

23. Pubticado por la Secretada de la Presidencia en 1976.Colección: Fuentes para el estudio de la administraciónpública mexicana. Serie Bl Bibliográfica No. 3.

24. Mendieta y Núnez. Lucio. La Administración Públicaen M~xico. Universidad Nacional Autónoma de México.México. 1942.

Ebenstein y William Patton Glade Jr 2 S

En 1947 la Dirección Técnica de Organización de la Secretaría de Bienes Nacionalese Inspección Administrativa inició diversos estudios sobre la administración públicaen México, entre los que descollaron losllamados "Directorios del Gobierno Federal"que canten ían nombre y cargo de los funcionarios, antecedentes históricos, atribuciones,organización, funciones, legislación y enlos posteriores al de 1948, "cuadros esquemáticos de organización administrativa" y presupuestos de las instituciones.

En 1955, el licenciado Roberto ChelletOsante, publicó para la Academia de Capacitación de Empleados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el estudio tituladoOrganización administrativa y poi/tice de laRepública Méxicana. Un año después, el licenciado Francisco López Alvarez, dio a conocerLa administración pública y la vida económicade México, 2 6 Y Anton io García Valencia,en 1958, Las Relaciones Humanasen la Administación Pública Mexicana.27 En 1961, LucioMendieta y Núñez aportó un nuevo estudio de-

25. Secretada de la Presidencia. Aportaciones al conocimiento de la administración federal Ieutcresextraniercs).Colección: Fuentes para el estudio de la administraciónpública mexicana, Serie BI Bibliográfica No. 4, México1976.

26. López Alvarez, Francisco. La Administración Públicay /a Vida Económica de Mflxico. 2a. ed., EditorialPcrrúe. S.A., México 1956.

27. Garda Valencia. Antonio. Las Relaciones Humanasen la Administración Pública Mexicana. 4a. ed., Editorial Pcrrúe, SA., México 1978.

LA INVESTIGACION SOBRE LA ADMINISTRACION. . . 69

nominado Sociologla de la Burocracia. 28

Durante 1964, funcionó auspiciada por elInstituto Nacional de Administración Pública, Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, la Comisiónde Estudios sobre los Sistemas y Procedimientos de la Administración Pública, que produjoun dictamen sobre los problemas de la administración, acompañado de diagnósticos espeeíficos y proposiciones para resolverlos,mismo que apareció en el número 17 dela Revista de Administración Pública,órgano del Instituto mencionado, correspondiente a diciembre de 1964. ElInstituto Nacional de Administración Pública,además de su Revista, publicó obras enla materia; entre ellas: La Administración dePersonal en el Sector Público. Un Entoque Sistémico, de Miguel Duhalt Krauss; 10Años dePlanificación y Administración Pública enMéxico (ensayos), de Ignacio Pichardo Pagaza;La Reforma Administrativa en México, deAlejandro Carrillo Castro, quien coordinóLas Empresas Públicas en México. Su Importancia en el Sector Industrial y Comercial.Bases Juridicss de su Acción; Plutarco EllasCalles, Creador de Instituciones, de Ana MaríaLeón de Palacios; Teorla y Práctica del Presupuesto por Programas en México, de AdalbertoSaldaña Harlow; y Bases para la Administración de la Educación Superior en AméricaLatina. El Caso de México, de Carlos PallánFigueroa.

28. Mendieta y Núñez, Lucio. soctatoete de fa Burocracia.Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, México1961.

La Comisión de Administración Públicade la Secretada de la Presidencia llevó a efecto un diagnóstico sobre el funcionamientodel aparato administrativo, contenido en elInforme sobre la Reforma de la Administración Pública Mexicana! 9 además del estudiopara proponer las Recomendaciones de reforma administrativa para el sector agropecuario. 3 o

Respecto a los estudios jurídicos sobre laadministración, en 1934 se publicó por primera vez el tratado Derecho Administrativode Gabino Fraga; en 1939 se editó La defensa de los particulares frente a la administración en México de Antonio Carrillo Flores,misma que en una "nueva edición muyaumentada" de 1973 llevó el título de La Justicia Federal y la Administración Pública.En 1959 apareció la primera edición del libroDerecho Administrativo: Doctrina, Legislación y Jurisprudencia de Andrés Serra Rojas.El Ilustre y Nacional Colegio de Abogados,entre los actos para conmemorar su segundocentenario, publicó El Pensamiento Juridica de México en el DerechoAdministrativo. 31

Entre los autores recientes en materia jurídi-

29. Publicado por la Secretada de la Presidencia en 1974.Colección: Fuentes para el estudio de la administraciónpública mexicana. Serie Al Documental No. 1.

30. Secretar Ca de la Presidencia. Recomendaciones de retorma administrativa para el sector agropecuario. Colecclón: Fuentes para el estudio de la administración públicamexicana, Serie A) Documental No. 2, México 1976.

31. Ilustre V Nacional Colegio de Abogados de México. ElPensamiento Jurldico de México en el Derecho Administrativo. Librerfa de Manuel Porrúa, S.A., México 1962.


ca-administrativa estánAlfonso NavaNegrete,Jorge Olivera Toro, Humberto Briseño Sierra,Miguel Acosta Romero, Roberto Ríos Elizondo, Arturo González Costo, Fernando SerranoMigallón y Miguel Duhalt Krauss.' 2

El estudio de aspectos de la administración pública, diferentes a los jurídicos, se complementa a través de artículos y ensayospubl icados en revistas especializadas, tales como la del Instituto Nacional de Administración Pública, la que edita la Facultad deDerecho, la que publica la Escuela de Econom ía, la de Comercio Exterior, la Mexicanade Sociología, la Mexicana de Ciencia Política, la de Investigaciones Económicas, "ElEconomista Mexicano", "Problemas Agríco-

32. Nava Negrete, Alfonso. Derecho Procesal Administra·tivo. Editorial Pcrrúe. S.A., México 1959.

Olivera Toro. Jorge. Manual de Derecho Administrativo.3a. ed., Editorial Pcrrúa, S.A., México 1972.

Brisei'lo Sierra, Humberto. El Proceso Administrativo enlberoamérica. UNAM. México 1968.

Acosta Romero. Miguel. Teorfa General del Derecho Administrativo. UNAM. México 1973.

A (os Etizando, Roberto. El Acto de Gobierno. EditorialPorrúa, S.A., México 1975.

González cosro, Arturo. El Poder Público y la Jurisdicción en Materia Administrativa en México. EditorialPorrúa, S.A., México 1976.

Serrano Migallón, Fernando. El Particular Frentea la Administración. Instituto Nacional de Administración Pública. México 1977.

Duhalt Kreuss, Miguel. Una Sellla Semántica y Jurfdica.La Clasificación de los Trabajadores al Servicio delEstado. Instituto Nacional de Administración Pública,México 1977.

las e Industriales de México", la de ReformaAdministrativa, la del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo, la de InvestigaciónEconómica, la del Instituto de Estudios Administrativos, la del Colegio de Licenciados enCiencias Políticas y Administración Pública.Este último, como primer número de sucolección "Cuadernos de Poiítica y Administración", editó Apuntes sobre Teoría de laAdministración Pública de José R. Castelazo3 3 e inició la publicación del Diccionariode Política y Administración Pública. 3 4

La Facultad de Ciencias Poiíticas y Sociales ha contribuido al enriquecimiento delacervo en la materia, entre otras publicaciones, con las siguientes: Administraciónpública y desarrollo, Universidad, políticay administración, La Administración Pública Federal, Política y administración pública, Administración Funcional, de la SerieEstudios:" s Técnicas de comunicación admi-

33. Cestelazo. José R. Apunres sobre Teorfa de la Administración Pública. Cuadernosde Poi rtica V AdministraciónNo. 1, Colegio de Licenciados en Ciencias Poifticas VAdministración Pública. A.C., México 1977.

34. Colegio de Licenciados en Ciencias Pcltticas V Administración Pública, A.C. Diccionario de Polftica y Administrsctón Pública A-F. México 1978.

35. Facultad de Ciencias Pctrticas V Sociales, UNAM: Ad·ministración y Desarrollo, Enrique Velasco lberra,Gustavo Mart(nez Cabañas.Fred W. Riggs, Mario Friera.Miguel Duhett Krauss, Mario Martlnez Silva. WilburgJtménez Castro V Francls de Beecqee, México 1970.

Universlded, Polfrica y Administración, Enrique Gcnzélez Pedrero. México 1970.

La Administración Pública Federal. Tomo 1, Pedro G.Zorrilla Mart(nez, Mario Martfnez Silva, Miguel DuhaltKrauss V Roberto Miranda Pesquet, 2a.ed., México 1976.


nistrativa y Los manuales de procedimientoen las oficinas públicas, correspondientes ala Serie Textos Universitarios, ambas deMiguel Duhalt Krauss; Teoría administrativade la ciencia política de Omar Guerrero;además de aportaciones incluidas en la Revista Mexicana de Ciencias Poiíticas y Sociales yla Revista Estudios Poiíticos.

Asimismo, participan ampliamente lasFacultades de Derecho y Economla, conobras destinadas a la "discusión severa de lostemas de la administración pública y el desarrollo social y económico de México", entreotras; la Memoria del Seminario sobre Planeaci6n Socio-econ6mica, Derecho Administrativo y Administraci6n Pública, organizadoen 1964 por la primera, y Nuevos Aspectosde la Política Econ6mica y de la Administraci6n Pública en México, que comprende lasconferencias de invierno de 1960 dictadas enla segunda.' 6 Por su parte, la Comisión de

La Administración Pública Federal. Tomo 11, José Bustan! Hid, José Chanes Nieto, Agustrn Lagunes. CarlosAlvarez Piña, Alfredo Castillo Rojas, Víctor Levtn Reves, Marcos Carrillo Arena. Lian Kerp. Alberto MarinoBanett, 2a. ed., Méxict 1976.

PoI/rica V Administración Pública. Tjerk Franjeen, LuisGarete Cárdenas, Mario Rozenstein, José Chanes Nieto.Alejandro Carrillo Castro, Octavio Rodríguez Arauja VJuan Manuel Cañibe, México 1973.

Administración Funcional. Manuel Estrada M .. México1974.

36. Facultad de Derecho. Memoria del Seminario sobre Planeación Socio-económica, Derecho Administrativo yAdministración Pública. UNAM, México 1965.

Escuela Nacional de Economia. Nuevos Aspectos de laPolltica Económica y de la Administración Pública.UNAM. México 1960.

Estudios Administrativos de la UniversidadNacional Autónoma de México, elaboróuna Guía Bibliográfica de Administraci6n' 7

y el Consejo Técnico de Humanidades incluyóen Las Humanidades en México 1950-1975,el trabajo de Elena Jeannetti Dávila: "LaPoi ítica y la Administración Pública".38

Algunos de los trabajos publicados antesde 1970, unificados conforme a un criteriotemático, fueron reunidos en una publicaciónde la Secretaría de la Presidencia.' 9 La misma dependencia elaboró La Administraci6nPública en la Epoca de Juérez," o y al editarla obra México a través de los InformesPresidencistest ' incluyó el tema "La Administración Pública", con el propósito decoadyuvar en los esfuerzos por alcanzar unaperspectiva integral, sistematizada y a fondode la misma.

Los trabajos de investigación realizadosen el lapso 1971-1976 por la Secretaría dela Presidencia permitieron captar información

37. Comisión de Estudios Administrativos. Gula Bibliográfica de Administración. UNAM, México 1972.

38. Consejo Técnico de Humanidades. Las Humanidadesen México 1950-1975. UNAM, México 1978.

39. Secretada de la Presidencia. Aportaciones al Conocimiento de la administración federal (autores mexicanos}.Colección: Fuentes para el estudio de la administraciónpública mexicana. Serie B] Bibliográfica No. 5. México1976.

40. Secretarra de la Presidencia. La Administración Públicaen la Epoca de Juárez. 3 Tomos, México 1973 y 19?4.

41. SecretarIa de la Presidencia. La Administración Pública,5 vals. en "México a través de los Informes Presidenciales", Tomo V, México 1976.


básica de la que se carecía y elaborar estudiosindispensables para las actividades de reforma, a fin de contar con datos confiables,permanentemente actualizados sobre la existencia y condiciones de organización y funcionamiento de las instituciones públicas,la determinación de la normatividad administrativa vigente, las experiencias, aportaciones y esfuerzos de administracionesprecedentes. En 1975 se levantó el censo de recursos humanos del sector público federal, quecomprendió tanto a la administración central como a la descentralizada y de participación estatal mavoritaria.v- fuente para futurasinvestigaciones sobre los servidores públicos.

De igual forma en ese lapso se elaboróy publ icó el Catálogo de Estudios sobre Mejoramiento Administrativo del Sector PúblicoFederal, para difundir" ... estudios susceptibles de ser utilizados y adecuados a problemasy necesidades comunes que se presentan enmateria de reforma administrativa; facilitarla coordinación de algunos proyectos en queconcurran dos o más instituciones; buscarsoluciones que tiendan a uniformar la organización, los sistemas y procedimientos detrabajo; y propiciar una gu ía de consultasobre literatura relacionada con estudiosespecíficos" .43

42. Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal.Censo de Recursos Humanos del Sector Público Federal, Administración Central (1975l. México 1976.Comisi6n de Recursos Humanos del Gobierno Federal.Censo de Recursos Humanos del Sector Público Federal, Administración Descentralizada y de ParticipaciónEstatal Mayoritaria (197"5). México 1976.

43. Secretarra de la Presldenc¡a. Catálogo de Estudios

Además se celebraron -y se siguen celebrando, ahora por la Coordinación Generalde Estudios Administrativos de la Presidencia de la República- seminarios destinados alanálisis por especialistas nacionales yextranjeros de temas insuficientemente esclarecidos,tales como desconcentración administrativa,seguridad social, organización y métodos,administración para el desarrollo regionalagropecuario, archivos, coordinación, administración de ciudades nuevas, administraciónde planes de desarrollo, administración yconservación del patrimonio cultural, empresas públicas, nuevas técnicas presupuestarias,orientación y protección del consumidor."

La Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, en vigor a partir del 10. deenero de 1977, está en el origen de estudiosrecientes; tal es el caso de Nueva Administración Pública Federal. Crítica y Análisis, cuyosautores son José Francisco Ruiz Massieu yWilfrido Lozano Hernández" 5 y de Administración Pública Federal. La Nueva Estructura,de Jacinto Faya Viesca." 6

sobre Mejoramiento Administrativo del Sector PúbU·ca Federal. México 1974.

44. Secretarra de la Presidencia. Colección Seminarios,Núms. 1,2,4,5 Y 6, México 1976.Coordinación General de EstudiosAdministrativos. Presidencia de la República. Colección Seminarios Núms.3y 7,México 1977y 1978.

45. Ruiz Massieu, José Francisco y Lozano Hernández,Wilfrido. Nueva Administración Pública Federa/. Criticay Análisis. Editorial Tecnos, S.A., México 1977.

46. Fava Viesea, Jacinto. Administración Pública Federa/.Nueva Estructura. Editorial Pe-rúa. S.A., México 1979.


A los esfuerzos anteriores deben añadirselas "memorias" presentadas al Poder Legislativo por los titulares de las dependencias delEjecutivo que. además de ser documentos deprimer orden para el investigador. muchas

veces contienen estudios o análisis sobre lainstitución de que se informa. Existen ademáslos relatos de las experiencias de quienes hantenido responsabilidades administrativas. documentos que contribuyen a dilucidar aspectos relativos a las instituciones en que trabajaron. entre los cuales están Mis quince díasde Ministro de Melchor Ocarnpo," 7 Apuntes sobre mi vida pública (1892-1911)de José Yves l.imantour.v" Apuntes Autobiográficos y Obsesiones y Recuerdos de Al berta J. Pan i.4 9 Comentarios y Recuerdos(1926-1946) de Eduardo Suárez," o Memorias - Testimonio de Eduardo Villaseñor"!

y Memorias de un Hombre de Izquierda deVíctor Manuel Vitlaseñor." 2

47. Ocempo. Melchor. Obras Completas. Editor Angel Pala,México 1900.

48. Limantour, José Yves. Apuntes sobre mi vida pública(1892-19111. Editorial Porrúa, S.A., México 1965.

49. Pani, Alberto J. Apuntes Autobiográfjco$~ 2a. ed., Librerfa de Manuel Porrúa, México 1950.Pani, Alberto J. Obsesiones y Recuerdos. Talleres de A.Mijares Hno., S.A .. México 1953.

50. Suárez, Eduardo. Comentarios y Recuerdos (19261946>' Editorial Porrúa, S.A, México 1977.

51. Villaseñor, Eduardo. Memorias- Testimonio. Fondode Cultura Económica. México 1974.

52. Villaseñor, V(ctor Manuel. Memorias de un hombrede izquierda. 2 Tomos. Editorial Grijalbo, México1976.

No obstante las aportaciones h .bidas hasta la fecha. el vasto campo de estudio de laadministración pública requiere análisis deconjunto. que comprenda sus aspectos poi (ticos, sociológicos. económicos. jurídicos. deorganización V funcionamiento. los que sólohan sido objeto de investigaciones parciales.

El estudio de la administración pública integrada al contexto social es indispensable en elcaso de México. en virtud de haberse desarrollado instituciones poi íticas, jurídicas yadministrativas con claros rasgos distintivos. auncomparadas con las de paises en condicionessemejantes. Sistematizar lasaportaciones sobrela administración mexicana y crear el marcoteórico apropiado para su organización y funcionamiento. permitirá acrecentar su avancey hacerla accesible al administrado.

SITUACION ACTUAL DE LAINVESTlGACION SOBRE LAADMINISTRACION PUBLICA

La reseña de algunos antecedentes relativos a estudios y documentos sobre la administración pública mexicana muestra que apartir de 1821 han habido esfuerzos por investigarla. Sin embargo. es sólo en los últimosaños cuando se ha tomado conciencia de lanecesidad de profundizar en su conocimientoy ha existido un mayor impulso a fin de. através de la investigación. desterrar la intuición como medio para interpretar los fenómenos administrativos.

Los estudios sobre las administracionesfederal. estatales y municipales se multipli-


can día con día, como resultado de la participación de instituciones públicas, deorganizaciones particulares, de los estudiantes,estudiosos. administrados y servidores públicos, es decir, tanto de investigadores dedicados profesionalmente al estudio de laadministración pública, que son los menos,como de aquellos que la sirven o se interesanen ella.

No obstante, la insuficiencia de información y de análisis de la misma continúa siendoproblema fundamental en el estudio de cualquier aspecto vinculado con la administraciónpública mexicana; de ahí que, para determinarel estado actual de la investigación en la materia, sea preciso recurrir a experiencias yoatos personales; con base principalmenteen ellos se analizarán los participantes, lasituación de los investigadores, las fuentesy la difusión al respecto.

1. Participantes en la investigación

a) Universidades. El establecimiento de lacarrera de Administración Pública en la Universidad Nacional Autónoma de México,seguido por otras instituciones de enseñanza superior del país, ha sido primordial en elimpulso que la investigación administrativaha recibido en los últimos años, sea comoapoyo para la enseñanza o como aportación asu conocimiento. Estos esfuerzos se aunana los efectuados por otras facultades, escuelasy centros de investigación universitarios.

La investigación se deposita en los profesores y excepcional menté en investigadores

dedicados exclusivamente a esta tarea, es decir, en quienes no acumulan esta función conla docencia. Igualmente participan los estudiantes de posgrado y aun los de licenciatura.Estos últimos dentro de sus estudios realizanalgunas investigaciones, normalmente elementales o limitadas en su originalidad, quepueden constituir una contribución, tantopara su formación como para el progreso dela ciencia administrativa, al ser síntesis de trabajos dispersos en diferentes publicaciones,partes de un trabajo más amplio coordinado por un profesor o análisis de fenómenosconcretos que no habían sido contemplados. Los trabajos elaborados por los estudiantes de la maestría odel doctorado suponen unainvestigación profunda y una contribuciónoriginal al estudio de la administración pública.

La dupl icación de esfuerzos del personalacadémico al cumplir labores de enseñanzae investigación, impide, por la dedicacióna las primeras, atender debidamente a lassegundas y a los trabajos de los estudiantes, que por tal motivo en ocasiones son unesfuerzo perdido. También tratándose deinvestigaciones monográficas para maestríao tesis doctorales, quienes deben prepararlascarecen del tiempo necesario para hacerlo,en tanto en la mayoría de los casos comparten su situación de estudiantes con la deprofesionales, de manera que deben destinarsu mayor esfuerzo a cumplir en sus empleos.En este sentido resulta paradójico que aunlas instituciones públicas faciliten más losestudios en el extranjero que en el país.

LA /NVESTlGAC/ON SOBRE LA ADMiN/STRAC/ON. . . 75

Igualmente, esoportuno mencionar que lainvestigación hasta la fecha sólo ha tenidouna contribución pequeña en la enseñanza,de ahí que se siga recurriendo preponderantemente a textos y experiencias extranjeras.El que los investigadoresse dediquen tambiéna la docencia no ha sido garantía de que susestudios se apliquen a ésta y de la participación en ellos de los estudiantes. Además, seadolece de una orientación decidida de losestudiantes hacia la investigación, siendosu interés al respecto mínimo. Baste mencionar que, de conformidad con una encuestapublicada en 1971,53 consideraron "métodos y técnicas de la investigación social"entre las materias de menor importancia.

b) Las administraciones públicas. Losrequerimientos que impone el eficaz cumplimiento de las atribuciones a cargo de lasadministraciones federal, estatales y municipales las llevan a realizar investigaciones.Para tal efecto crean unidades administrativas espec íficas, las encargan a uno o variosde sus servidores o recurren a asesorías externas, algunas extranjeras. Las unidades deorganización y métodos u otras afines aéstas constituyen un ejemplo de serviciosespecializados en estudiar a la administración. En la mayoría de estos casos la investigación se destina a resolver problemasespecíficos, por lo que su contribuciónal establecimiento de una teoría general que

53. Rojas Soriano, Raúl. La Situación Ocupacional de losEgresados de la Facultad de Ciencias Po/fticas y Sociafes ae la UNAM. Impresos Basurto. México 1971.

enmarque el desarrollo de la administraciónpública mexicana es mínima y, por lo mismo,los estudios realizados encuentran una limitación en la ausencia de un marco teóricopropio, de diagnósticos y pronósticos sobrela administración en general, y sobre el aspecto de estudio en particular, debiendo recurrir, por lo tanto, a fuentes extranjeras nosiempre actuales, verbigracia, el presupuesto por programa que ha sido substituido porel denominado presupuesto base cero ("PBC"l.o incompatibles con nuestra realidad administrativa, tal como es el caso de laselaboracionesrespectoa la empresa pública que no corresponden con la heterogeneidad de la llamadaadministración paraestatal en México.

Una proporción considerable de dichosestudios se orienta a la investigación básica,respuesta a un problema concreto de la institución en que se realizan, por lo que nocoinciden necesariamente con los imperativosdel desarrollo del conocimiento administrativo. Además suele ocurrir que los estudios serefieran a administraciones avanzadas y sus resultados son inaplicables a la mayoría de lasinstituciones mexicanas; pensemos en los relativos a informática aplicados a casi todos losmunicipios del país, cuyos ingresos anualesson menoresa cien mil pesos.

e) Asociaciones. Es pertinente señalar quediversas asociaciones de profesionales, especialistas o interesados en la administraciónpública realizan investigaciones sobre la misma. Entre ellas se encuentran el InstitutoNacional de Administración Pública, losdiversos Institutos de la misma naturaleza


creados en los estados, el Instituto Nacionalde Desarrollo Municipal, el Colegio de l.icenciados en Ciencias Poiíticas y AdministraciónPública, la Academia de Derecho Administrativo y de Administración Pública de la Asociación Nacional de Abogados.

Tratándose de las asociaciones aparece enmuchos casos el desinterés de la mayoríade los asociados y con él la dificultad deintegrar grupos de trabajo interdisciplinarios;en consecuencia, la mayoría de las investigaciones son frutos personales de la minoríade sus miembros.

d) Estudiosos. En este grupo quedaríanincluidas las aportaciones de quienes en sucarácter de servidores en la administraciónpública, al separarse de ella o durante sudesempeño, realizan estudios, ya sea paratransmitir su experiencia o para profundizaren aspectos que en su vida profesional hanconocido. En el mismo caso se encuentranquienes se han interesado como simplesciudadanos en estudiar y contribuir consus trabajos al desarrollo administrativodel país.

El señalamiento de participantes en lainvestigación relativa a la administraciónpública mexicana permite advertir la existencia de múltiples esfuerzos, muchas vecesaislados, otras duplicatorios, desvinculados entre sí o difíciles deserconocidos; consecuenciade todo ello es su aprovechamiento precariopor parte del que estudia o sirve a la administración pública y, principalmente, de quienes deben ser servidos por ella.

2. Investigadores

Mención especial amerita la situación delinvestigador, en virtud de estar en ampliamedida condicionados por ella los resultadosque se obtengan. Al respecto es preciso tenerpresente que la inmensa mayoría de lasaportaciones hasta la fecha son resultado delesfuerzo de quíenes, realizando otras actividades, han destinado parte de su tiempo a investigar nuestras administraciones públicas.

Las "Estadísticas Básicas sobre el SistemaCientífico y Tecnológico Nacional", captadaspor el Consejo Nacional de Ciencia y Tec·noloqla en los años 1973 y 1974, registrarontan sólo 93 personas dedicadas a la investigación en el área de "ciencia poi ítica y administración pública"; esto es, el 1.140 / 0 deltotal del personal que realizaba actividadesde investigación y desarrollo experimentalen el país5

"

Los datos anteriores hacen patente lanecesidad de contar con investigadores detiempo completo; el establecimiento deldoctorado en la especial idad obedece, entreotros objetivos, al de satisfacer la demandacreciente de investigadores especializados enadministración pública.

La formación de investigadores encuentraserias limitaciones, más que en la ausencia devocaciones, en los obstáculos para cumplir

54. Ver Cuadro 19, de las Estad(sticas Básicas sobre el Sistema Clentffico y Tecnológico Nacional (Periodo deCaptación 1973-19741. Consejo Nacional de Ciencia yTecnología. Serie Directorios y Catálogos. No. 4.México 1977, pág. 54.


sus tareas, como son el difícil acceso a lasfuentes, la insuficiencia de apoyo institucional o de reconocimiento a su labor, la defectuosa difusión de los resultados, las precariascondiciones materiales para cumplir su labor,y muy particularmente, las presiones de unademanda de sus servicios en áreas diferentes,que tienen el atractivo de remuneracionesconsiderablemente mayores a las que percibecomo investigador.

3. Fuentes

Las fuentes para la investigación sobreadministración pública están dispersas y sonde muy difícil consulta. La situación anteriorse debe en gran medida a la carencia de uncentro que recoja los documentos producidospor la administración, sus servidores, los administrados y los estudiosos.

En materia de documentación, a pesarde su volumen considerable, existe el problema fundamental de su deficiente conservacióny clasificación, de tal manera que se presentan serias dificultades para su análisisante su dispersión, destrucción, ocultamiento,desaparición o ignorancia de su existencia.

El número exiguo de investigaciones relativas a la historia de la administraciónpública, destinadas a ser la memoria del pensamiento y la acción administrativa delpasado, se debe esencialmente a las dificultades para consultar los documentos pretéritos;en tanto algunos han desaparecido, otros seencuentran en el extranjero, o en poderde los particulares, así como ignorados o

impedida su consulta en las oficinas públicas.El mismo obstáculo existe para investigarla administración del presente, aunado a lasdeficiencias en los archivos y en la distribución de publicaciones oficiales. El ArchivoGeneral de la Nación, las Bibliotecas Nacional y del Congreso, no siempre recibenlos documentos o publicaciones que deberían depositarse en ellos. Por otra parte,múltiples estudios realizados dentro de lasadministraciones desaparecen con el funcionario que los elaboró, o con los nuevosfuncionarios que los destruyen, cuandono han sido objeto de publicación o difusión.Estas fuentes de información imprescindibles,cuyo descubrimiento se realiza muchasveces por azar, pueden constituir estudiosque, al ignorarse su existencia, vuelven a serrealizados, o experiencias que al no considerarse hacen repetir errores.

Un fenómeno semejante podría ser señalado en relación con las estadísticas, tesis,memorias, artículos, ensayos, que han desaparecido de las bibliotecas o de la circulación.

Tratándose de otras fuentes, como conferencias no difundidas, encuestas o entrevistas,además de la especialidad que demandan enel investigador, aparece como obstáculo lafalta de colaboración de los conferenciantes,encuestados o entrevistados.

A fin de salvar los obstáculos mencionados es urgente crear un Centro de Docurnentación en Administración Pública, o al menosde información sobre dónde encontrarlos. Enla encuesta anteriormente mencionada, losestudiantes señalaron como una limitación


para elaborar sus tesis "la falta de materialbibliográfico".

De igual manera, debería facilitarse elacceso de los investigadores a los archivosy documentos públicos, así como a los propios funcionarios, para hacer efectivamente públicos los documentos, derecho que hasido reconocido en algunas constitucionesextranjeras.

4. Difusión

Toda investigación administrativa para serútil en el desenvolvimiento de la ciencia,mejoramiento de la enseñanza o de la administración, requiere ser difundida. La publicación constituye un indicador externo de suvitalidad y trascendencia; sin embargo, su difusión está limitada por obstáculos principalmente financieros, por comprender temastan espec íficos que interesan a pocos, pordesconocimiento de las posibilidades existentes para darla a conocer y, lamentablemente,por escasez de usuarios.

La deficiente difusión, como ya se dijo,contribuye al desaliento del investigadorque, además de percibir remuneracionesbajas, no obtiene siquiera el reconocimientoa sus esfuerzos, de manera que sus trabajosquedan en sus archivos o cuando más sonconocidos por sus amigos.

PERSPECTIVAS

Entre otras medidas para combatir el subdesarrollo administrativo, es indispensable

salir del subdesarrollo en la enseñanza y lainvestigación en esta materia. En este esfuerzopueden y deben participar las instituciones deeducación superior, las administracionesfederal, estatales y municipales, las asociaciones, los particulares, especialistas, servidorespúblicos y administrados.

El pafs requiere su propia investigaciónadministrativa a fin de resolver sus problemas,que son cualitativa y cuantitativamente diferentes a los de los países que han avanzadoen ella y constituyen la fuente fundamentalde la enseñanza, ocasionando que la acciónadministrativa esté también inspirada pormodelos ajenos a nuestra realidad, Los conocimientos científicos y técnicos no siempreson asimilados y adaptados a las condicionesy requerimientos del país, situación de dependencia que representa elevados costos poi íticos, económicos y sociales.

Para evitar esta situación se requiere unaactitud crítica sobre las concepciones queprivan en la materia, derivadas muchas de ellasde otros oaíses. No todo lo que es viable enlos desarrollados lo esen el nuestro. En consecuencia esconveniente:

1. Definir poi íticas sobre la investigacióny las actividades a ella vinculadas, al igual queprogramar y coordinar losesfuerzosque actualmente se realizan e impulsar su incremento.De esta manera serfa posible racionalizar losexiguos recursos disponibles y dar respuestaa las interrogantes qué, por qué, para qué,quién, cuándo y cómo investigar, integrar losesfuerzos aislados, promover su desarrollo,difundir y utilizar los resultados. A este

LA INVESTlGACION SOBRE LA ADMINISTRACION. . . 79

propósito se avoca el PRONIAP • y el coloquio a que convocó en marzo de 1980.

2. Proseguir la investigación jurídica mediante el impulso al derecho administrativoy fundamentalmente, otorgar una especialatención por parte de las otras disciplinassociales al estudio de la administración pública. En este sentido es indispensable la participación de los especialistas en la cienciaadministrativa.

3. La investigación debe abarcar todoslos aspectos de la administración federal,hasta ahora objeto de una mayor atención,como los de las administraciones municipales y estatales, estas últimas muy deficientemente estudiadas. Para tales efectos, debenpropiciarse análisis sobre su historia, situaciónactual y perspectivas.

4. La realización de los anteriores propósitos implica el decidido apoyo institucionalpara la investigación, y con éste, a los investigadores, facilitándoles se dediquen detiempo completo a estas tareas, con remuneraciones dignas, equiparables a las quepor trabajos semejantes se obtienen en otrasáreas. Además debe favorecerse principalmente la formación de investigadores enel país y no sólo en el exterior. Para todo elloes pertinente incrementar los recursos mineriales y financieros hasta ahora destinados ala investigación administrativa.

5. Crear un Centro de Documentación

• Programa Nacional Indicativo en Administración Públlca, dependiente del CONACYT. Nota del editor.

y de Información que facilite la labor delinvestigador, al coadyuvar a la consulta expedita de las fuentes indispensables para sustrabajos. De la calidad y volumen de información depende en gran medida la de lainvestigación. Mientras se llega a tal establecimiento una solución sería la publicaciónde bibliografías comentadas, con señalamiento de la localización de los libros, ensayos,estudios, tesis, artículos y demás documentos incluidos.

6. Garantizar como parte del derecho a lainformación el derecho no sólo de los investigadores, sino de todos los ciudadanos paraacceder a los documentos y archivos públicos.

7. Propiciar la difusión al menos de losresultados de las investigacionesy de preferencia de la investigación misma.

Las proposiciones anteriores deberán serrevisadas y acrecentadas a la luz de lasaportaciones de los participantes en este coloquio,que nos permitirán precisar el estado actualde la investigación sobre administración pública en México, los requerimientos al respecto y la situación tanto de la enseñanza comode los investigadores.

La investigación como coadyuvante en elperfeccionam lento de la enseñanza y de laadministración pública, necesita su propia superación, la cual podría alcanzarse con la participación en ella tanto de los estudiososcomo de los servidores públ icos, de los teóricos y de los practicantes; así aseguraremosque las esperanzas crecientes depositadas enla investigación se vean colmadas por los resultados.

MECANISMOS DE COORDINACION.FEDERACION-ESTADOS-MUNICIPIOS

JOSE NATIVIDAD GONZAlEZPARAS,Coordinador Adjunto de Estudios Adrntnlstrativcs de la Presidencia de laRepública.México

LA ORGANIZACION FEDERAL DELESTADO MEXICANO Y LACOORDINACION ADMINISTRATIVA

En una organización, la coordinación podría convencionalmente ser entendida comola búsqueda de fórmulas que permitan la unidad de acción. En ocasiones se reduce la coordinación en la organización del Estado a unamezcla confusa de poder jerárquico y concertación, que asume diversas y variadas formas.Sin embargo, más que por sus formas, valereferirse a la coordinación administrativa porsus propósitos, que consisten en asegurar lacoherencia y convergencia de las acciones dela administración pública en torno a objetivoscomunes.

En la organización poi ítica del Estado lacoordinación es un elemento fundamental.Esta aparece desde que Montesquieu concibela división y equilibrio de poderes entre elejecutivo, el legislativo y el judicial, y se instrumenta conforme a las modal idades de régimen centralizado o federal que adoptan los

Estados. En el segundo caso, la coordinaciónse impone entre las autoridades o gobiernosde los estados miembros y el Gobierno Federal, es decir, entre los "niveles" estatal y federol de una organización denominada Federación o república federal.

Tanto en el Estado central como en elfederal la administración pública representa elprincipal instrumento del gobierno para satisfacer, mediante la generación de bienes y servicios, las demandas de la colectividad. Sóloque en el Federal la administración se organiza estructural y funcionalmente por nivelesque, disfrutando de cierta autonom ía, son almismo tiempo interdependientes.

La coordinación se impone entonces como elemento fundamental de racionalidad ycongruencia para que los diversos "niveles" degobierno sirvan, en arman ía, a una misma población.


México está organizado poi ítica y administrativamente como una república federal,que al decir de nuestra Constitución, está compuesta de estados libres y soberanos en todolo concerniente a su régimen interior, perounida en una federación establecida según losprincipios de esa ley fundamental de la quederivan dos órdenes jurídicos, el de la Federación y el de los estados. Esos órdenes son"coextensos". es decir, aunque distintos encuanto a su competencia, son iguales entre síen el sentido de que ambos están subordinados a un orden jurídico superior.

Existen tres métodos distintos que determinan la distribución de competencias entrela Federación y los estados miembros. En elprimero se especifican detalladamente lasatribuciones de cada uno. El segundo consiste en una enumeración parcial de atribucionesdonde únicamente se especifican o detallan lasde las entidades federativas, dejando al podercentral las atribuciones no mencionadas o facultades restantes. El tercero, a la inversa delanterior, señala lasatribuciones del poder central, correspondiente a las entidades federativas las facultades residuales.

El tercer método presupone que son lasentidades federativas las que delegan el ejercicio de ciertas facultades al poder central, reservándose para sí el ejercicio de las facultadesresiduales. Esta última forma es la que haadoptado el mayor número de Estados federales, entre los cuales se encuentra el nuestro.En efecto, nuestra Constitución, en el sistemade distribución de competencias que encierrael artículo 124, enuncia: "Las facultades que

no están expresamente concedidas por estaConstitución a los funcionarios federales seentienden reservadas a los Estados".

A los niveles de gobierno federal y estataldebemosagregar el municipal que, según lo establecido por la Constitución en el artículo115, representa la base de la división territorial con su libre organización poi ítica y administrativa.

Dentro del contexto que determina laConstitución Poiítica de los Estados UnidosMéxicanos existen, en consecuencia, facultades o áreas "exclusivas" de competencia y facultades o áreas concurrentes, en donde por laautonomía de los niveles, pero también por lainterdependencia o el interés común, se generan puntos de contacto que exigen la coordinación administrativa para asegurar la coherencia y la congruencia de lasacciones del Estadomexicano en su conjunto.

La necesidad de coordinación administrativa entre los niveles de gobierno puede provenir, en consecuencia, de la concurrencia, lainterdependencia y el interés común, o por lacombinación de estas causas.

La concurrencia surge cuando existen facultades compartidas en determinadas materiaso áreas de trabajo, establecidas en forma expi ícita en diversosordenamientos jurídico-administrativos, como esel caso de la educación,la salud, las obras públicas, la resolución deproblemas agrarios, el desarrollo urbano o elfomento agropecuario, industrial o turístico,por citar algunos casos.

La interdependencia se origina en la naturaleza misma de los procesostécnicos y admi-

MECANISMOS DE CDDRDINACIDN.FEDERACIDN. . . 83

nistrativos relacionados con la realización deobras o con la prestación de servicios públ icosque. por facultades exclusivas. efectúa cadauno de los niveles de gobierno que formanparte de un todo mayor que es el Estado federal y que obliga al establecimiento de relaciones de coordinación entre funcionarios federales, estatales y municipales.

Finalmente, el interés común por emprender y desarrollar acciones en beneficio de unamisma población. lleva a coordinarse entre sía las tres jerarqu ías de gobierno, independientemente de competencias y jurisdicciones. conel propósito de racionalizar los esfuerzos desplegados y de aprovechar en forma óptima losrecursos disponibles.

Es evidente. por todo lo anterior, la importancia que reviste en el momento actual elestudio de las áreas, mecanismos y poi íticas decoordinación administrativa en el gobiernomexicano.

A nadie escapa que nuestro sistema federalse ha caracterizado en las últimas décadas poruna centralización poi ítica, económica y administrativa que ha concentrado recursos, decisiones y responsabilidades en el nivel federalen detrimento de los niveles estatal y municipal de gobierno. Para hacer frente a los retosde un acelerado, pero al mismo tiempo desequilibrado desarrollo económico y social, laadministración pública federal ha experimentado. en efecto, un crecimiento exponencialque, sin llegar a contrariar las normas constitucionales, ha desvirtuado la concepción original de equilibrio poi ítico y administrativoque se suponía para el federalismo mexicano.

Resolver este problema de desequilibrioen la organización y de irracionalidad en elaparato administrativo para responder mejora las demandas de la comunidad, obliga a estudiar no sólo las acciones encaminadas a revitalizar los niveles estatal y municipal de gobierno, sino también los mecanismos mediante loscuales se deban dar esos procesos de cambio.

LOS MECANISMOS DE COORDINACIONADMINISTRATIVA EN LOS TRESNIVELES DEL GOBIERNO DE LAREPUBLlCA

Las relaciones administrativas entre elgobierno federal y los gobiernos estatales ymunicipales, han dado lugar en México a unaamplia gama de formas o mecanismos de coordinación. Dicha coordinación puede establecerse a través de "órganos específicos". de "programas", de "reuniones nacionales". de actoscontractuales o "convenios" y de otras moda'lidades.

"Organos Específicos"

La coordinación administrativa entre losniveles de gobierno se da, en primer término,con la creación y operación de órganos quebien pueden ser "mixtos" por la participaciónen ellos de dos o más instancias gubernamentales, o bien, dependencias o unidades de laorganización administrativa del ejecutivo federalo de los ejecutivos estatales, con la responsabilidad de fungir como canales particularesde comunicación o como áreas de asistenciatecn ica intergubernamental.


Entre los órganos "mixtos" se puedenmencionar aquellos que se han constituido para realizar tareas en las que hay concurrenciade autoridades, como es el caso, entre otros,de las comisiones agrarias mixtas,' los servicioscoordinados de salud pública en los estados/las juntas locales de caminos/ lasjuntas estatales de electrificación/ las comisiones o juntaspara la administración y operación de sistemasde agua potable/ y los comités de promocióneconómica de la Comisión Coordinadora delPrograma Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres. En algunasocasiones, la presidencia de estos órganosrecae en el gobernador del estado, pero siempre el gobierno federal, el estatal y eventualmente el municipal, acreditan sus respectivosrepresentantes.

Dentro de los órganos promovidos por elnivel federal, merecen especial mención loscomités promotores del desarrollo socioeconómico de los estados (COPRODESl. que sonórganos colegiados de consulta y apoyo técnico para la promoción y planeación del desarrollo y para la coordinación de programas yproyectos específicos de inversión entre elgobierno federal, los estados y municipios.Por su importancia, este mecanismo será tratado en capítulo especial.

También, por su carácter colegiado, debencitarse como órganos de coordinación intergubernamental las comisiones de conurbación,creadas conforme a lo señalado en la legislación sobre asentamientos humanos para formular los planes de ordenamiento territorialde las zonas conurbadas del país. y en cuya

integración participan autoridades federales,estatales y municipales. Cuando laconurbaciónse circunscribe a municipios de una misma entidad federativa no participa el Gobierno Federal.

Entre las dependencias o unidades administrativas del ejecutivo federal responsablesde proporcionar asesoría técnica, en sus respectivas áreas de competencia, a los otros niveles de gobierno, o de establecervínculos detrabajo coordinado, pueden mencionarse,como algunos de los casos más ilustrativos, laDirección de Coordinación Fiscal y la Comisión Coordinadora de Relaciones Financierasy Fiscales con Estados y Municipios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; lasdirecciones generales de Servicios Coordinados de Prevención y Readaptación Social y laCoordinadora de las Juntas de MejoramientoMoral, Cívico y Material de la Secretaria deGobernación;' las direcciones generales dePlaneación Territorial de los AsentamientosHumanos, de Carreteras en Cooperación, deOperación de Sistemas de Agua Potable y Al·cantarillado y de Obras de Mejoramiento Urbano, de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas; y la Dirección General de Asesoría a Estados y Municipios de laCoordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República.

En el caso de los gobiernos estatales, sehan creado también ciertos tipos de unidades

La desaparición de este organismo ha sido anunciadarecientemente por el titular de esa dependencia.

MECANISMOS DE COORDINACION,FEDERACION. . . 85

para apoyar a los municipios en ,diferentesformas.**

"Programas"

Una segunda forma de coordinación entrelos tres niveles de gobierno en México, operamediante el diseño e instrumentación de programas especiales orientados a articular competencias compartidas o a convenir trasferencias de recursos.

Dicha vinculación programática suelehacerse, generalmente, mediante la estructuración de esquemas administrativos o financieros. En el caso de estos úIti mos se involucranaportaciones económicas convenidas en modalidades bipartitas (Federación-estado, o estado-municipio) y tripartitas (Federación-estado-municipio o Federación-estado-particulares). Las acciones específicas para la ejecución de tales programas pueden realizarse através de alguno de los órganos "mixtos"mencionados anteriormente - junta local decaminos, junta estatal de electrificacion - o através de organismos federal o estatal - Comlté Administrador del Programa Federal deConstrucción de Escuelas;Comisión Constructora e Ingenierla Sanitaria de la Secretaría deSalubridad y Asistencia; o el Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas FronterizasV Zonas Libres, que opera a través de comités

** Entre otros ejemplos pueden mencionarse a Guerrerocon su Dirección de Fortalecimiento Municipal; Tabascocon su Direcci6n de Asistencia TécnicaMunicipal;Jalisco consu Dirección de Orientaci6n Municipal;y Nuevo León con suDirecci6nde Gestiones Municipales.

de promoción económica y de una Unidad deCoordinación del Programa ubicada en la Secretaría de Programación y Presupuesto.

"Convenios"

Los compromisos contractuales o convenios de coordinación representan una tercera forma de concertación de voluntades entrelos niveles de gobierno. A la fecha, en uso desus facultades soberanas, los estados y la federación, así como los estados y los ayuntamientos, han suscrito entre sí convenios enun gran número de áreas de trabajo concurrentes o afines. Independientemente de la materia,las actividades que suelen convenirse se refieren a ejecución de obras, prestación de servicios, coordinación administrativa, asistenciatécnica y financiamiento.

En materia fiscal, se registra una largaexperiencia en la adopción de compromisosestablecidos bilateralmente por la Secretaríade Hacienda y Crédito Público y por las tesorerías estatales o sus equivalentes, en lo que serefiere a la administración de diversos impuestos, tales como el de ingresos mercantiles; elde renta para causantes menores y bases especiales de tributación en los sectores agrícola,ganadero, pesquero y actividades conexas; elde uso o tenencia de automóviles y camiones;y el de envasamiento de bebidas alcohólicascon el cual se acordó adoptar el marbete único. También se llegaron a firmar conveniospara la realización conjunta de visitas domiciliarias y otras prácticas de fiscalización relalacionadascon los impuestos coordinados entre


la Federación y losestados, así como conveniosentre la Tesorería de la Federación y lasadmInistraciones fiscales locales para la compensación de fondos, tendientes a evitar movimientos innecesarios de numerario cada mes, porel pago que un nivel de gobierno efectúa aotro por sus respectivas participaciones,siendo sustituido dicho esquema por un sistema de ajustes semestrales para determinaradeudos entre los fiscos involucrados.

A partir de 1978 los convenios en materiafiscal fueron integrados en los denominadosconvenios uniformes de coordinación fiscal,que ha suscrito la Secretaría de Hacienda yCrédito Público con cada uno de los gobiernos estatales, a efecto de simplificar las obligaciones y los derechos de las partes en relación con cada aspecto convenido. Dichosconvenios, y los que se formalizaron recientemente en ocasión de la X 11 Reunión Nacionalde Funcionarios Fiscales, para lograr la adhesión de los gobiernos de los estados al nuevosistema nacional de coordinación previsto enla ley sobre la materia, en vigor desde 1980,constituyen uno de los ejemplos más representativos de las ventajas que derivan de lacoordinación establecida en el uso libre yautónomo de las facultades que en nuestrorégimen constitucional competen a cada nivelde gobierno.

En correspondencia a los procesos decoordinación y redistribución fiscal acordadosentre el gobierno federal y los estados, algunos gobernadores han delegado la administración el impuesto predial -yen ocasiones incluso su rendimiento- a los municipios de sujurisdicción.

Otros convenios establecidos han tenidopropósitos varios: abatir el rezago agrario enprimera instancia; armonizar los planesestatales con el Nacional de Desarrollo Urbano; realizar obras de electrificación y de telecomuni·cación en comunidades rurales; incorporar alrégimen de prestaciones médicas del IMSS odel ISSSTE a burócratas estatales; contribuir aresolver el problema de la vivienda mediantela constitución de institutos Indeco-estados,dirigidos a grupos de la población no beneficiados por alguno de los esquemas institucionalmente establecidos con tal fin; unificar elsistema de expedición y registro de títulos ygrados académicos de las instituciones deenseñanza superior; remitir reos del ordencomún a la Colonia Penal de las Islas Marías;financiar la ejecución de obras y la prestaciónoe servicios públicos; y promover actividadesdeportivas, entre otros de interés común paralos niveles federal y estatal de gobierno. Encada caso, se encuentran implicadas en la formalización del convenio respectivo, dependencias y entidades federales conforme a lascompetencias asignadas por la Ley Orgánicade la Administración Pública Federal y porotras disposiciones jurídicas inherentes al áreade trabajo convenida, así como por las respectivas autoridades estatales o municipales.

Generalmente, estos convenios precisanlos antecedentes que llevan a establecerlos yfijan los derechos y obligaciones para cadauna de las partes que los suscriben, reservandocasi siempre al nivel federal la interpretaciónde la legislación involucrada en cada caso y lanormatividad correspondiente, y delegando a

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las administraciones estatales la mayor parte ola totalidad de los aspectos operativos. Dependiendo de cada materia convenida, se establecen compromisos comunes o exclusivos paracada parte.

A partir de la actual administración gubernamental, se ha venido realizando un esfuerzo por tener un solo canal de adopción decompromisos. Para ello, se ha concebido ypuesto en marcha el denominado ConvenioUnico de Coordinación, nueva e importantemodalidad de coordinación unica que integraya un número considerable de convenios, loscuales anteriormente se establecían por separado. El Convenio Unico de Coordinación,que pretende convertirse en un convenio integral para el desarrollo, será tratado en capítuloespecial más adelante.

11 Reuniones Nacionales"

Las reuniones nacionales, donde particrpan funcionarios responsabilizados de tareascomunes o afines a los tres niveles de gobiernoy que se han formalizado jurídicamente o seefectúan habitual o periódicamente, constituyen la cuarta forma de coordinación intergubernamental. El antecedente más remoto deeste tipo de coordinación se halla en las convenciones nacionales fiscales realizadas en losaños de 1925, 1932y 1947.

En la actualidad se organizan reunionesnacionales en varias áreas de trabajo con elpropósito de armonizar acciones y programasen materias concurrentes o de interés común,así como para intercambiar experiencias e

información, tanto entre autoridades federales,estatales y municipales, como entre estas últimas entre sí. Al respecto deben mencionarse,entre las más representativas de este tipo dereuniones, las de Funcionarios Fiscales (reconocidas legal mente como autoridad u órganomixto en materia fiscal por la Ley de Coordinación Fiscal); de Procuradores Generales deJusticia, de Oficiales Mayores, de Jefes de Informática, de Oficiales del Registro Civil, deResponsables de Archivos Administrativos eHistóricos, de Directores de Prevención yReadaptación Social, y de Delegados Federales y Directores Estatales del Trabajo. La denominada Reunión de la República, que se harealizado durante tres años consecutivos conla participación de todos los gobernadores delos estados, el presidente de la República, sugabinete en pleno y los representantes de lospoderes legislativos y judicial, constituye elnivel más alto que se ha alcanzado dentro deesta modalidad de coordinación.

Otras Formas de CoordinaciónAdministrativa

Por último, cabe mencionar otros mecanismos de apoyo entre niveles de gobiernoque impl ican también relaciones de coordinación y que, sin constituir sistemas generalizados, son importantes como práctica administrativa en áreas de trabajo fundamentales.Tales el caso de los fondos especiales establecidoscon recursos federales para apoyar a estadosy municipios, por la vía del crédito, y a lasentidades federativasde menor desarrollo relativo


a través de subsidios. En este contexto se inscriben el Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal y el Fideicomiso para Agua Potable y Alcantarillado, que administra el BancoNacional de Obras y Servicios Públicos, S.A.;el Fondo Financiero Complementario de Participaciones y los subsidios que maneja la Secretar ía de Programación y Presupuesto.

También se han establecido relaciones formales de coordinación, a través de la participación de los gobiernos estatales en los órganos colegiados de dirección y de gobierno-consejos de administración, juntas de gobierno, comisiones, comités técnicos- de las entidades paraestatales y en organismos deseoncentrados que tienen una especial relevanciaen sus respectivos territorios, ya sea por suimportancia en el desarrollo regional o porhaberse desconcentrado territorial mente.

En este sentido puede mencionarse la participación de gobernadoresen organismostalescomo la Comisión de la Malinche; el Patronato Indígena del Valle del Mezquital; el Patronato del Maguey; Tabacos Mexicanos, S.A.;los consejos de administración de los bancosregionales que integran el sistema nacional delBanco de Crédito Rural; los comités técnicosy de distribución de fondos de los fideicomisos que administran las ciudades industriales ocentros comerr:iales que existen en algunasentidades federativas bajo la coordinaciónoperativa de Nacional Financiera, S.A., a travésdel Fideicomiso de Conjuntos, Parques y Ciudades Industriales y Centros Comerciales.

Para apoyar al nivel municipal de gobierno,se ha diseñado e instrumentado una amplia

serie de acciones por parte de diversas dependencias y entidades federales. Entre éstas sonde citarse la disposición de la nueva Ley deCoordinación Fiscal, consistente en asegurara los municipios el 200 / 0 del total de las participaciones federales que correspondan a laentidad federativa de que forman parte; losapoyos financieros establecidos por SANOSRAS para el otorgamiento de créditos enpaquete; y la liquidación de las juntas federales de mejoras materiales, que representabanuna invasión a las funciones de los municipiosfronterizos y portuarios, por donde fluyenuestro comercio con el resto del mundo.

LOSPRINCIPALES INSTRUMENTOS DECOORDINACION PARA LA PROGRAMACION DEL DESARROLLO ECONOMICO ySOCIAL Y PARA PROCURAR EL FORTALECIMIENTO DEL ESTADO FEDERALMEXICANO

De los mecanismos de coordinación expuestos hay dos que merecen particular atención,puesto que se han concebido como formas integrales de coordinación para el desarrolloeconómico y social, y para el fortalecimientode la capacidad económica y administrativa delos niveles estatales y municipales de gobierno.Estos mecanismos están constituidos por loscomites promotores del desarrollo socoeconó·mico de los estados como órganos mixtos decoordinación y por los convenios unidos decoordinación para el desarrollo.

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Comités Promotores del DesarrolloSocioeconámico de los Estados

En los esfuerzos de programación económica y social promovidos por el nivel federal,se han dado importantes pasos encaminados auna participación más activa de los estados ymunicipios en las tareas del desarrollo. Así, apartir de marzo de 1977, fueron reestructurados los mecanismos de coordinación que apenas en el sexenio anterior empezaron a organizarse con ese fin. Los comites promotores dedesarrollo socioeconómico de los estados(COPRODES) son ahora considerados, en virtud de un decreto presidencial, como organismos públicos de participación federal, estataly municipal, dotados de personalidad jurídicay patrimonio propio, encargado de asesorar ycoadyuvar en la planificación y programacióndel desarrollo a nivel local, con la colaboraciónde los diversos sectores de la comunidad.

Los COPRODES se hallan integradoscomo órganos colegiados en los cuales estánrepresentados los gobiernos federal, estatal ymunicipal, los grupos activos y social de lavida económica de la entidad de que se trate,así como los diputados federales y senadoresrespectivos. Los preside el gobernador de cadaentidad federativa, quien designa un coordinador que lo representa en las tareas operativas.La Secretaría de Programación y Presupuestoestá responsabilizada, a nivel nacional, de emitir lineamientos y coadyuvar en las tareas decoordinación de lasactividades de los COPRODES, en tanto que a nivel de cada entidadfederativa desempeña, a través de sus delega-

ciones estatales, las funciones propias del secretario técnico de cada órgano colegiado.

El artículo segundo del decreto que regula la vida de los COMPRODES establece quetienen a su cargo, entre otras, las siguientesfunciones:

II Promover y coordinar la ejecución delas obras de las diferentes dependencias federales y fomentar las diversas actividadesde los integrantes de la población de la entidad para impulsar el desarrollo socioeconómico de la misma;

11) Proponer al gobierno federal ya loslocales, los convenios que consideren necesarios para la consecución del desarrollosocioeconómico, y coordinarse entre sípara el desarrollo integral de alguna regióndonde exista interés económico y social;

IIII Acordar el establecimiento de subcomités y grupos de trabajo sectoriales oregionales cuando el cumplimiento de susobjetivos y de sus programas lo requiera;

IV) Levantar un inventario de los recursos humanos y naturales de la entidad;

V) Proponer programas a corto, mediano y largo plazo, para el desarrollo social yeconómico de la entidad, tendientes al mejor aprovechamiento de sus recursos naturales y humanos;

VI) Elaborar proyectos concretos de inversión, con base en una adecuada jerarquización de las necesidades que deben seratendidas;VII) Fomentar el aprovechamiento racio

nal, entre otros, de los recursos agrícolas,


ganaderos, hidráulicos, energéticos y turísticos, así como impulsar el desarrollo de lasregiones y la comercialización de sus productos;VIII) Asesorar a lasautoridades ya los sectores de laspoblaciones de la entidad correspondiente, en la preparación y ejecución deestudios de factibilidad económica para elestablecimiento de empresas cuya finalidadsea el aprovechamiento de los recursos delos estados;

IX) Incrementar el empleo productivo enel campo y en la ciudad y procurar la capacitación de los recursos humanos;

X) Fungir como órgano de consulta tanto del gobierno estatal como del federal sobre la situación socioeconómica de la entidad;y

X 1) Evaluar e informar trimestralmente a13 Secretaría de Programación y Presupuesto, sobre el desarrollo de los convenios únicos de coordinación que secelebren con losejecutivos estatales.

A efecto de cumplir con sus funciones, losCOPRODES formulan anualmente una propuesta de inversión pública federal por entidad federativa, misma que esdesglosada anivelde obras o servicios, y jerarquizada, atendiendo los criterios de complementariedad y puntos de vista de las administraciones estatales ymunicipales, por su mejor conocimiento de laproblemática local. Las propuestas de inversión deben ser presentadas a la consideracióndel presidente de la Renública, por conductode la Secretaría de Proqrarnación y Presupues-

to. a más tardar el 15 de agosto de cada año.Actualmente se realizan esfuerzos encaminados a lograr una mayor armonización entre laspropuestas surgidas en los estados a través delos COPRODES, y las que presentan consolidadas -a nivel nacional y con carácter sectorial- las dependencias y entidades de laadministración pública federal.

Los COPRODES también han coadyuvadorecientemente alaformulación de pianes estatales de desarrollo, con base en lineamientosmetodólogicos y técnicos establecidos por laSecretaria de Programación y Presupuesto, enel contexto de la articulación de un sistemanacional de planeación que establezca el marcode referencia para la programación anual delgasto público. Corresponde a dicha Secretaríaintegrar los planes estatales dentro de un esquema de planeación global que procure conciliar los objetivos y las poi íticas de desarrollonacional. regional y sectorial.

Otras tareas que desarrollan los COPRODES tienen que ver con la coordinación delPrograma de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), que se ejecuta actualmente en un total de 106 microrregiones marginadas distribuidas en las 31 entidades federativas. Este Programa representa una experiencia de carácter piloto de la administraciónpública mexicana porque intregra, en un esquema unitario, todas lasaccionesy programasde infraestructura económica, de beneficiosocial y de apoyo a la producción agropecuaria que ejecuta el gobierno federal.

Finalmente, los COPRODES tienen unagran participación en la programación de la

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inversión pública federal que se canaliza a losestados a través del Convenio Unico de Coordinación.

Hasta ahora los COPRODES. a pesar dehaberse enfrentado a dificultades que se hanido superando con el paso del tiempo, han evidenciado sus bondades como mecanismos decoordinación intergubernamental y de participación ciudadana. Un mejor aprovechamientode sus tareas reclama introducir algunosajustesen sus procesos operativos y precisar lo que seespera de ellos como elementos del sistemanacional de planeación económica y social, dela programación del gasto público y de la promoción del desarrollo estatal.

Convenios Unicos de Coordinaciónpara el Desarrollo

El presidente López Portillo, durante sucampaña electoral, propuso el establecimientode un canal único de concertación de programas entre el gobierno federal y los gobiernosestatales, el cual evitasea los gobernadores tener que recorrer las dependencias del Ejecutivo y "tocar un sinnúmero de puertas" paraprocurar recursos federales de inversión yapoyos de diferente naturaleza para sus respectivas entidades.

El propósito de establecer el Convenio Unico de Coordinación (CUC) no consistía solamente en unificar la acción de lasdependenciasfederales, eliminando así la dispersión delapoyo que brinda el Gobierno Federal aldesarrollo de los estados, sino que pretendía-objetivo todavía no alcanzado- adoptar

criterios y acciones integrales que contribuyana armonizar y equilibrar el desarrollo de lasdistintas regiones del país.

En efecto, el 6 de diciembre de 1976, seemitió el "Acuerdo por el que el Ejecutivocelebrará Convenios Unicos de Coordinacióncon los Ejecutivos Estatales, a fin de coordinarlas acciones de ambos órdenes de gobierno enmaterias que competen al Ejecutivo Federal ya los Ejecutivos Estatales de manera concurrente, asícomo en aquellasde interés común ",En dichos convenios se establecen 14 programas federales de obras en los cuales se transfiere a los estados la responsabilidad de ejecutarlos y los recursos correspondientes parahacerlo, en materia de: 1) agua potable y alcantarillado rurales; 2) obras en cabeceras municipales; 3) mejoramientos de la vivienda yespacios públicos; 4) construcción y rehabilitación de viviendas populares; 5) casas de cultura; 6) instalaciones deportivas; 7) cárceles ypenitenciarías; B) caminos de mano de obra;9) caminos vecinales; 10) carreteras estatales;11) carreteras urbanas; 12) aeropistas; 13)construcción y reparación de todo tipo deplanteles escolares; y 14) construcción yreparación de centros y casas de salud y asistenciales.

Asimismo, en dicho Acuerdo se fijan lasbases para el otorgamiento de asistencia técnica en diversas materias (administrativa, fiscal, de planeación urbana, programática y presupuestal l, con el fin de que los gobiernosestatales mejoren sus sistemas y procedimientos para. poder desempeñar adecuadamentesus funciones.


En 1979, el CUC permitió transferir a losestados recursos federales por 7 mil 326 millones de pesos, los cuales aportaron en conjunto4 mil 517 millones para integrar un total de11 mil 843 millones operados a través de estamodalidad de coordinación.

La experiencia acumulada durante lostres primeros años de su existencia, permiteafirmar que se han logrado avances importantes en la programación y en la ejecución deobras, cuya magnitud y características básicashacen que las administraciones estatales seanmás eficientes y eficaces que el pesado aparato burocrático federal, que ocasionalmente seponía en movimiento para realizarlas. Por ello,se sugirió incluir en este esquema de trabajoun mayor número de programas a partir de1980, lo cual exige de los estados una mayorcapacidad para programar y construir.

Adicionalmente aloscompromisos contra idos en el CUC, en términos de transferenciade tareas y de recursos para los 14 programasmencionados, se han venido adoptando los asídenominados compromisos programáticos,mismos que no involucran recursos de inversión, pero que permiten a lasentidades federativas conocer las acciones y los recursos previstos por la federación para los programasmás importantes del ámbito estatal. Este tipo

de compromiso programático se ha establecido ya en materia agropecuaria, pesquera ylaboral.

Si bien es cierto que la configuración deun gobierno federal poderoso fue históricamente una necesidad para que México pudieseiniciar su proceso de desarrollo, ahora, cuandolas circunstancias han cambiado radicalmentey el central ismo constituye uno de los principales cuellos de botella que obstaculizan nuestro crecimiento armónico, el camino de fortalecer a los estados y municipios, vigorizandonuestro régimen federal por la vía de ladesconcentración y de la descentralización defunciones y recursos, es sin duda alguna elmás indicado. Evidentemente que el hacerlorealidad supone vencer muchas resistencias eintereses de quienes ven en el fortalecimientode la provincia mexicana una amenaza parasus privilegios poi íticos y económicos. Sin embargo, la nueva realidad de México reclamaimpulsar el fortalecimiento de estados y municipios en forma determinante, y para ellocuenta ya con mecanismos de coordinación yapoyo como los comités promotores del desarrollo socioeconómico de losestados (COPRODES) y los convenios únicos de coordinación(CUCl. que bien aprovechados pueden marcarel rumbo hacia esos objetivos impostergables.

LA ADMINISTRACION PUBLICAEN EL CAPITALISMO AVANZADO

capacidad y límites como factor de cambioaMAR GUERRERO

Premio Anual de Administraci6n Púoblica 1978. México.

Este art ículo abordará los siguientes temas:El concepto de administración pública.La capacidad de cambio social de la administración pública.Los límites de cambio social de la administración pública.

CONCEPTO DE ADMINISTRACIONPUBLICA EN EL CAPITALISMOAVANZADO

El análisis de la administración pública como factor involucrado en el cambio social, debe partir del lugar que ocupa ella misma en elmodo de producción capitalista; más precisamente, de su ubicación con relación al Estadoyla sociedad civil. Tal ubicación nos permitecomprenderla como un vínculo que conecta elEstado y la sociedad, que les permite contraerdeterminados compromisos dentro de los que

se comprenden los ajustes y modificacionescorrespondientes asuspropias relaciones.

La administración pública del Estadocapitalista moderno consiste en una relación institucional, es decir, en una relaciónestablecida por medio de instituciones quepone al Estado en contacto con la sociedadcivil, y le permite estar presente en la vidasocial realizando en ella su función de dirección y dominio. La administración públ icaasume, como actividad básica, la armonización del funcionamiento de la sociedadcivil como una atribución que se desprendedel carácter que guarda, como unidad poIítica de la propia sociedad dividida en clases;al mismo tiempo, sin embargo, la adminis..tración pública realiza el dominio poi íticoque traduce el imperio del capital sobre el trabajo, dominio que se desprende como unaconsecuencia del conflicto de clases.


La administración pública, entonces,puede ser identificada como la acción delEstado en la sociedad, acción que lo hacepresente por medio de múltiples y variadasactividades que pueden entrar en contradicción con la vida civil, que están sujetas a lalucha de clases y al movimiento constantedel capitalismo universal, esto es, actividadespoi íticas y administrativas que están desí implicadas en el cambio social.

LA CAPACIDAD DE CAMBIO SOCIALDE LA ADMINISTRACION PUBLICAEN EL CAPITALISMO AVANZADO

La administración pública, o sea, la accióndel Estado en la sociedad, tiene como vocación natural el mantenimiento del "ordensocial", es decir, la reproducción del modode producción capitalista y, por ello, loscambios que genera en el seno de la sociedadcivil tienen como propósito conservar elststu qua; la administración pública provocacambios preventivos que evitarán cambiosradicales, esto es, movimientos revolucionarios que pondrán en peligro la estabilidadcapitalista. El cambio provocado por laadministración pública está limitado, en estostérminos, por su papel mantenedor delorden social burgués.

A nadie escapa que el Estado ha nacidopara atemperar la lucha de clases, a fin deque éstas no se consuman en una luchaestéril y no orillen a la sociedad a su propiadestrucción. El Estado es la unidad poi íticaque organiza a las clases y fracciones domi-

nantes, que organiza a la sociedad comonación bajo el sello burgués de "nacionalidad". Su función consiste en crear las condiciones poi íticas que permitan al capitalismoreproducirse como modo de producción.

El requisito fundamental del ordenburgués consiste en la capacidad del capitalismo para generar cambios que le estabilicen, en la capacidad de crear cambiosque él mismo pueda absorber y con elloevitar transformaciones radicales que ponganen peligro su existencia. Tal requisito quedasatisfecho cuando el Estado es capaz demantener la lucha de clases bajo un controlrelativo, cuando puede atenuar el antagonismo social sin afectar los intereses poi íticosde las clases dominantes; tal requisito essatisfecho cuando el Estado realiza hechos,cuando al actuar como administración públicahace realidad sus designios poi íticos en elseno de la sociedad.

La administración pública capitalistatiene una relación estrecha con la sociedad,más precisamente, con la composición yel funcionamiento de la sociedad. Esta secaracteriza, entre otros elementos, por unaestructura clasista en la que contiendenexplotados y explotadores; de ello se desprende la función de la administración pública, como realización del dominio poi íticode los explotadores sobre los explotados.La administración pública, por medio desu organización, de sus ministerios, dominaen nombre de un Estado de clase. La administración pública contribuye importantemente a atenuar la lucha de clases, por

LA ADM/N/STRAC/ON PUBLICA EN EL. .. 95

medio del dominio poi ítico; pero ella mismaes un producto del antagonismo de clases,en la medida en que es la acción de un Estadocuya vocación es la de preservar la sociedadtal y como es, a saber, capitalista.

Pero al mismo tiempo, como el Estado es,desde el punto de vista político, la organización de la sociedad, y la administraciónpública es la actividad organizadora delEstado, toca a la administración públicaorganizar a la sociedad por medio de unesfuerzo de dirección encaminado a dararman ía y coherencia al funcionamientoproductivo de la vida civil. Esta es la tierradel individuo, del individuo egoísta queproduce aislado de otros individuos, comonómada, como átomo; cada individuo veen cada individuo una oposición, no unarelación, y se comporta como productoraislado que rivaliza con otros productoresigualmente aislados. La administración pública, entonces, habrá de dar un funcionamiento de conjunto a la vida productivade agentes individuales, aislados por suegoísmo económico.

En esta forma, la administración públicacomo contacto del Estado y la sociedad,implica de sí un esfuerzo permanente deadaptación del Estado en relación a la sociedad, porque las condiciones de la producción social varían día con día debido alcarácter privado de sus individuos, al carácter de los antagonismos que yacen en su seno.

La administración pública es un importante factor de cambio en la sociedad capitalista, porque al través de ella las poi íticas

estatales inciden y se ejecutan en su seno.Así, la poi ítica monetaria regula y orientela circulación y la liquidez mercantil; lapoi ítica fiscal crea o traslada recursos deunos sectores de la sociedad a otros y favorece, con ello, la acumulación del capital;la poi ítica crediticia promueve o contraela inversión; la poi ítica laboral pone al trabajador bajo el imperio del capital; la poi íticatutelar de seguridad social ahorra fondos a laburguesía; [a poi ítica de construcción estimulaa la empresa privada; en fin, la administraciónpúbl ica como acción del Estado en la sociedad,implica una cambiante relación entre ambosque se orienta al mantenimiento del orden social burgués.

El efecto mutante de la administraciónpública en el seno de la sociedad civil, puedeobservarse en dos aspectos:1. La alteración de las condiciones de la

producción.La administración pública puede alterar

las condiciones de la producción, trasladando recursos de un sector de la sociedad a otrocon la finalidad de beneficiar a la fracciónde clase hegemónica. El Estado puede darprioridad a un sector de la econom ía capitalista, por ejemplo, la industria, en detrimento de la gran propiedad agraria y, con ello,alterar las condiciones capitalistas de producción en beneficio de la fracción industrialhegemónica. Con una medida tal la accióndel Estado contribuye a la consolidación delcapitalismo como modo de producción yal fortalecimiento de la fracción burguesa quese eleva a la cima de la sociedad civil.


2. La alteración de las relaciones de producción.

Como el caso anterior, la alteraciónde las relaciones de producción tiene comofinalidad su propio mantenimiento. Laadministración pública es un importanteelemento para la producción de las relacionesde producción, en la medida en que el controldel movimiento obrero y el mantenimientode las condiciones del trabajo, contribuye apaliar la lucha de clases e "institucionalizar"las relaciones asimétricas entre el capital yel trabajo. Al "arbitrar" tal relación, elEstado burgués se coloca al lado del propietario para garantizar que seguirá siéndolo,siempre que el trabajador asalariado tambiénpermanezca como tal. Por ello, la administración públ ica puede real izar una granvariedad de actividades que benefician altrabajador como trabajador asalariado: porejemplo, como la dotación de vivienda,la elevación de salarios, la seguridad socialy el acceso a los créditos; es más, mediantereformas poi íticas, puede concederles laparticipación partidista y la participaciónparlamentaria para fortalecer la presenciapopular en el Estado. Pero sólo estará realizando cambios que reforzarán la conservación de las condiciones sociales reinantes;se restarán beneficios económicos a la burguesía, para salvaguardar los intereses poI íticos vitales que le permiten existir comoclase.

La administración pública provocará cambios para crear estabilidad; la administraciónpública es un agente estabilizador que genera

cambios para reforzar el "orden", para consolidar la unidad burguesa de la nación.Por tanto, la administración pública capitalista sólo provocará transformaciones dentrode las condiciones capitalistas, dentro de lascondiciones en las que se basa como modode producción.

LOS LIMITES DE CAMBIO SOCIALDE LA ADMINISTRACION PUBLICAEN EL CAPITALISMO AVANZADO

El Estado capitalista tiene como finalidadatenuar la lucha de clases, para evitar que lasociedad entera, incluyendo el propio Estado,desaparezcan en una lucha estéril. Por tanto, elEstado sólo engendrará cambios en la sociedad cuando su estabilidad se encuentre enentredicho. La administración pública, conforme esta problemática, se encuentra limitadacomo agente de cambio. Sus límites sonlas condiciones de vida privada de la sociedadcivil, que están basadas en la separación entrevida pública y vida privada, entre interéscolectivo e interés individual.

En el capitalismo, el principio del individualismo tiene su expresión típica y máspura en los llamados derechos del hombre,opuestos en su esencia a los derechos delciudadano. El primer derecho del hombre esla libertad, es decir, la facultad de hacer hastadonde lo permiten las capacidades humanas.El segundo es el de poseer, esto es, el derechoa la propiedad como facultad de ejercer demanera práctica el derecho a la libertad.El tercer derecho es el de la igualdad, o sea,

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN EL. .. 97

la facultad que tienen todos de ser libres dehacer, sin crear un perjuicio a los demás.Finalmente, existe el derecho a la seguridad,es decir, la facultad policiaca de que nadiedesplace al individuo de su egoísmo, de queel individuo se mantenga como tal en oposición a sus congéneres. Los derechos delhombre, como derechos antisociales en quese basa la sociedad civil, son aquellos quese garantizan su existencia como sociedadunida por el egoísmo de los individuos quela integran. El individuo es, como hombre, un ser real dentro de la realidad delmundo burgués.

Frente a los derechos del hombre seencuentran los derechos del ciudadano comofacultades colectivas externas a los individuos; estos derechos, sin embargo, no sóloestán fuera de la individualidad, sino queson opuestos a ella. Los derechos del ciudadano, como el votar y ser votado, sonfacultades colectivas fonnales que unen abstractamente a los individuos en actos quese encuentran al margen de su real idad,porque no se están ligados a sus condicionesprivadas de existencia; porque son opuestos a la individualidad. El ciudadano, por tanto, al ser un ente no individual, por ser ajenoa la privacidad existencial, se convierte enun sujeto alegórico y abstracto, en algoinexistente.

El hombre en el capitalismo es un sercuya existencia, no sólo su pensamiento,se encuentra escindida entre la vida privaday la vida pública, como miembro individualde la sociedad civil y como ciudadano abstrae-

to del Estado. El interés colectivo, debidoa las condiciones antisociales de la sociedadcivil, queda subordinado al interés privado,subordinándose los intereses de todos alos intereses de unos cuantos.

Tales condiciones son los límites socialesde la administración pública como factor decambio, al poner en contacto al Estado yla sociedad. Por todo esto, la administraciónpública es, al realizar su cometido, una actividad fonnal y negativa, porque nunca alterará de base el capitalismo como modode producción, porque el capitalismo produceproblemas sociales que le son inherentes;uno, fundamental, es el pauperismo; otros,que lo suponen, son el desempleo y la carencia de vivienda. No hay solución algunaporque son males de los que se alimenta aicapital, que nacen en las condiciones dentrode las cuales la clase propietaria explota altrabajador, abaratando su trabajo y sus condiciones de existencia; reproduciendo elejército de reserva y desplazándolo de lascondiciones habitacionales básicas. La administración pública no podrá resolver estosproblemas, porque su solución implicaríala alteración de las bases capitalistas, esdecir, el trabajo asalariado: abolir la pobreza,el desempleo y falta de habitación, equivalea liquidar el trabajo asalariado, aboliéndose asu vez al proletariado industrial. Eliminadosestos problemas, se elimina al explotado,al explotador y, por tanto, a la sociedad enla cual se engendran las condiciones de laexplotación.

La administración pública se comporta


formalmente porque su poderío, su potencia, concluye all í donde comienza la vidacivil; se comporta negativamente porque alno dar solución positiva, real, a esos problemas, se conforma con "administrarlos".Se crea una inercia que lleva a la administración pública a una eficiencia negativa o,lo que es lo mismo, a una deficiencia positiva. Ningún estudioso de la administraciónpública podrá soslayar los límites de eficaciagubernamental, si quiere comprender suverdadera fuerza. La administración pública

es negativamente eficiente, posmvsmentedeficiente, porque no soluciona los problemasfundamentales del capitalismo: la pobreza,la desocupación y la habitación, entre otros.

Sólo es positivamente eficaz cuando dasolución a problemas secundarios del capitalismo que impiden su funcionamiento;los grandes problemas, sin embargo, pasana ser "administrados" y mantenidos como unainstitución nacional que se toma como bandera cada vez que el partido vencedor asumeel mando.

PLANEACION yADMINISTRACION PUBLICA

ADOLFO LUGO VERDUZCOMiembro del Consejo Directivo del INAP

La reforma social que el PresidenteLópez Portillo ha promovido, actualiza yproyecta los principios básicos de la Revolución Mexicana y la filosofía de la Constitución Poiítica de 1917.

Conforme a ellos se plantea el desarollo de la sociedad con justicia y libertad;se consigna la prioridad del interés social; sedefine un vigoroso estado de derecho alque se conf ía promover la integración nacional, garantizar la independencia poi ítica y consumar la independencia económica;se expresa la doctrina democrática de participación pluralista; se establece el sistema deeconom ía mixta; se confieren al Estadoresponsabilidades de rectoría y de gestióndel desarrollo, sometido éste a criterios delinterés de la nación; se fundamenta el derechodel Estado en la explotación de recursosestratégicos; y se apuntan los derechossociales

para igualar a los desiguales, en oportunidades y seguridades.

Esta profunda reforma social se manifiesta a travésdetres vertientes fundamentales:la reforma poi ítica, la reforma administrativay la reforma económica.

La reforma poi ítica se plantea para fortalecer y acelerar el proceso democráticodel país, al abrir los cauces a la participaciónde todas las corrientes de opinión nacionaly ensanchar las bases del sistema con lacabal apertura de la contienda ideológica.

La reforma administrativa se diseña paraadecuar las instituciones a nuestro tiempoy capacitarlas para servir mejor a los objetivosde una poi ítica integral de desarrollo. Es unprograma que no constituye un fin en sí mismo, sino que se da en función del desarrolloeconómico y social, y contribuye a inducir,institucionalmente,. la eficacia, la eficiencia,

100 25 ANIVERSARIO OEL INA?

la congruencia y la honestidad en lasaccionespúblicas.

La reforma económica, a través delesfuerzo concertado de todos los sectoresdel país, persigue promover, en la independencia nacional, un crecimiento elevado,sostenido y eficiente, para dotar a todos losmexicanos de empleo y de los mínimos debienestar, en educación, nutrición, salud,seguridad social y vivienda, que una nación,moderna y justa puede proveer, para asíprogresar más decididamente hacia unasociedad igualitaria; esto es, se trata detransformar el crecimiento económico endesarrollo social.

Dentro de este proceso de reforma,la planeación del desarrollo constituye uninstrumento de primordial importancia quepersigue, fundamentalmente, la creación delos mecanismos necesarios para conduciral país hacia sus objetivos superiores.

En rigor, la planeación es una estructuraracional de análisis, que fija prioridades,elige alternativas, establece objetivos y metas,en el tiempo y el espacio. Ello permite ordenar las acciones, asignar los recursos, imputarresponsabilidades y controlar y evaluar losavances y los resultados; es decir, expresaun sistema que define ordenadamente unmétodo de gestión del desarrollo, con normas y organización congruentemente integrados.

La planeación se concibe así, no comosustituto de las reformas necesarias pararesolver los problemas estructurales, sinocomo el medio que permite que estas re-

formas se lleven a cabo de una manera sistemática y ordenada. Es propósito delrégimen adaptar la producción nacionala las necesidades sociales, y es en este sentido que la planeación económica y socialsignifica no sólo un acto de racionalizacióno justicia por parte del Estado, sino también el cumplimiento de un imperativo queemana de los ideales inscritos en la LeyFundamental del país, y una forma de afirmar y realizar los derechos de la comunidadnacional.

Prestigiar la planeación del desarrolloeconómico y social como técnica de gobierno, es uno de los aspectos torales de la estrategia del régimen. Su gobierno -ha reiteradoel Presidente- ha de significarse por su avance en el establecimiento de la planeación.Desde el inicio de su administración se asumióel compromiso de realizar un esfuerzo sistemático de coherencia entre su acción, sufilosofía poi ítica y el modelo de país al queaspiramos. Esta estrategia y este esfuerzose expresan en la construcción de un sistemanacional de planeación, que permita orientary evaluar permanentemente la acción de lossectores gubernamental, social y privado,en torno a los objetivos y a las metas denuestro proyecto nacional.

El sistema nacional de planeación seconstituye así como un esfuerzo integral,que abarca desde los aspectos prepositivo ynormativo, hasta lo operativo, y que aportaelementos de congruencia entre los nivelesglobal, sectorial y estatal. Se traduce en unapoyo para combinar y utilizar mejor los

PLANEACION y ADMINISTRACION PUBLICA 101

instrumentos de poi ítica económica y social,y proporciona una base firme para la concertación de acciones entre los diversos sectoresde la sociedad, y una vía de coordinaciónentre todas las instancias del gobierno.

Es así cómo la construcción de un sistemanacional de planeación democrático y participativo, adecuado a la situación del país ya sus perspectivas, constituye una enriquecedora aportación del Presidente López Portilloa los mecanismos del gobierno mexicano.

En este contexto se han logrado avancessignificativos que han contribuido a que elEstado mexicano haya superado situacionescríticas y, a su vez, iniciado la transformaciónde estructuras, promoviendo planes sectoriales y estatales y, recientemente, el sistemaalimentario mexicano y el Plan Global deDesarrollo.

En lo referente a la planeación sectorial,que es congruente con la reorganizaciónsectorial del Gobierno Federal, ya se incorporan planes correspondientes a los sectoresagropecuario, pesquero, industrial, de desarrollo urbano, de turismo y de ciencia ytecnología; así como el Programa Nacionalde Empleo, el Plan de Desarrollo Urbanodel Distrito Federal y el Programa Nacionalde Vivienda. Otros sectores muestran avancessignificativos en la elaboración de sus planes,como el de Educación, el de Salud y el deComercio.

La planeación estatal se ha manifestadoen la generación de 31 planes estatales dedesarrollo, formulados por los correspondientes gobiernos de los estados de la Federación.

El sistema alimentario mexicano planteauna nueva estrategia intersectorial di rigida aproveer de la nutrición básica a toda la población, y define esquemas para lograr laautosuficiencia en la producción de losalimentos básicos, tecnologías para incrementarla, y sistemas de distribución quepermitan hacer llegar los abastos popularesa los grupos mayoritarios del país.

Estos importantes esfuerzos -planes sectoriales, estatales y sistema alimentario mexicano-, que se inician durante la campañaelectoral del licenciado López Portillo yculminan con las bases para la elaboraciónde un programa de gobierno, al que se suman las propuestas del movimiento obreroy la experiencia de planificación registradacon anterioridad en el país, representanel sustento a partir del cual se concibe yse integra el Plan Global de Desarrollo1980-1982.

El Plan Global de Desarrollo que hainstituido el Presidente López Portillo tieneun carácter nacional y total, que persigue actuar sobre toda la sociedad, con base en unaconcepción de desarrollo integral que precisa la conjugación de lo económico, lo poi íticoY lo social, enmarcada en la filosofía queorienta las decisiones poi íticas. El modeloeconómico se da en, y por, un modelo poi ítico. Si hay estrategia de desarrollo e instituciones para conducirla, es porque existeun sistema poi ítico sólidamente estructurado.La técnica queda, así, supeditada a los objetivos nacionales.

El contenido y la orientación del Plan


Global de Desarrollo es fundamentalmentesocial. Se propone convertir el crecimientoeconómico en desarrollo social, yporelloorienta el cambio, el desenvolvimiento de todas laspotencialidades nacionales y la aceleracióndel crecimiento económico, induciendo a lacorrección de desigualdades, para que todoslos mexicanos tengamos acceso a mínimos debienestar social. Se trata de una poi ítica decompromiso con las mayorías.

El Plan persigue conjugar los esfuerzosde todos los grupos sociales y representa unaacción imperativa para el sector público,concertada e indicativa para los sectoressocial y privado. Con fundamento en elrégimen de econom ía mixta y el mandatoconstitucional que tiene el Estado paraejercer una función de rectoría y promoción económica, el gobierno habrá de utilizarlos instrumentos legales, económicos ysociales para inducir las tasas y modalidadesdel crecimiento; a la vez que concertará acciones con los sectoressocial y privado.

Cuatro son los objetivos nacionales queseñala el Plan, derivados del modelo depaís a que se aspira y de los principios de filosofía poi ítica que sustenta el proyectonacional, inspirados en el movimiento revolucionario y definidos en la constituciónde la República:

Reafirmar y fortalecer la independenciade México como nación democrática,justa y libre en lo económico, lo político Y lo cultural.Proveer a la población de empleo ymínimos de bienestar, atendiendo con

prioridad las necesidades de alimentación. educación, salud y vivienda.Promover un crecimiento económicoelevado, sostenido y eficiente.Mejorar la distribución del ingreso entrelas personas, los factores de la producción y las regiones geográficas.

Contempla, asimismo, la estrategia globalpara alcanzar objetivos, diseñada en 22puntos básicos dirigidos hacia un crecimiento cualitativamente diferente, y que expresan el camino por el cual el país buscasuperar los retos de la modernidad y la marginación social, conforme a un modelopropio.

Su énfasis fundamental se orienta a lacreación de empleos, ya que es el medioidóneo para que los mexicanos podamosacceder al disfrute de los mínimos de bienestar social. Crecer, generando empleossuficientes y garantizando niveles m(nimos de bienestar a la población, exige lautilización flexible de todos los instrumentos de que dispone el Estado, con elfin de consolidar la recuperación económica; consolidación que, a su vez, requierereorientar la estructura productiva hacia lageneración de bienes básicos y creaciónde una industria nacional de bienes de capital; racionalizar el consumo y estimularla inversión, fomentando el gasto prioritario y reforzando a la empresa pública eliminando los subsidios excesivos. Para lograrun crecimiento económico eficientes esnecesario, también, controlar y reducirel ritmo inflacionario y avanzar en la estrate-

PLANEACION y AOMINISTRACION PUBLICA 103

gia de nuevas formas de financiamiento deldesarrollo, a manera de poder estableceruna vinculación adecuada con el exterior, queestimule la modernización y la eficienciadel aparato productivo.

La estrategia tiene como propósitobásico la creación de empleos productivos,acción que es complementada con el estímulo a una poi ítica de productividad yuna adecuada distribución de sus beneficios, así como con el impulso a la capacitación y la organización social para el trabajo,a fin de mejorar el nivel de vida de la población mediante un incremento sustancialen los consumos básicos.

Para avanzar en este sentido es necesariomodernizar los sectores de la econom ía yde la sociedad, destinando mayores recursosa la provisión de mínimos de bienestar,particularmente para la población rr .rginada,e inducir, con pleno respeto a la 11, .ertao individual, la reducción en el e,ecirnientode la población y racionalizar su distribución territorial. Asimismo, se propone ampliar y mejorar la educación básica paraniños y adultos, y vincular la educaciónterminal con las necesidades de trabajadorescapacitados, técnicos medios y profesionales que requiere el sistema nacional deproducción,

El petróleo está íntimame He ligado ala viabilidad de la estrategia se proponeutilizarlo como palanca del crecimientoeconómico y social, canalizando los recursos que de él se obtengan hacia las prioridades de la poi ítica de desarrollo, tales

como el crecimiento acelerado 1el sectoragropecuario, a fin de elevar el nivel devida de los campesinos y satisfacer las necesidades alimentarias de la población.

Dado que uno de los grandes cambioscualitativos que pretende alcanzar la estrategia global lo constituye un nuevo esquemade desarrollo regional, se intentan accionespara desconcentrar la actividad económicay los asentamientos humanos.

Todo ello coadyuvará al fortalecimientodel Estado y requerirá ampliar la concertación de acciones entre los sectores público,privado y social, en el marco de la AlianzaNacional, popular y democrática, para laProducción, a fin de poder satisfacer lasdemandas de una sociedad en pleno crecimiento, satisfacción que requiere, cadavez más, del esfuerzo común.

La consecución de los objetivos nacionales y los puntos de la estrategia se apoyanen los cambios cualitativos que la administración del Presidente López Portillo haintroducido en los instrumentos de la poi ítica de desarrollo.

Así, se han orientado el gasto públicoy la poi ítica de empresas públicas hacia laprioridad de alimentos y energéticos, considerando expl ícitamente su impacto regionaly avanzando hacia su mejor eficiencia y productividad. La poi ítica fiscal, que incluye ala tributaria y de estímulos fiscales, ha enfatizado . no sólo el aspecto recaudatorio,sino su impacto en la equidad y en el fomento al empleo; ha modernizado, ademas, suadministración, condición indispensable para


elevar su eficiencia. La poi ítica financieraha logrado volver a estimular la intermediación financiera y la formación de mercados de dinero y capitales para apoyar laexpansión productiva que demanda el desarrollo del país.

Destaca. asimismo. la revisión de la poi ítica comercial, reduciendo gradualmenteel excesivo proteccionismo y fomentandocon programas permanentes de mediano plazo, las exportaciones no petroleras, para vincular eficientemente la economía nacionala las corrientes mundiales de comercio yevitar caer en la monoexportación del petróleo. Estas poi íticas se han armonizado.además, en un combate a la inflación excesiva. el cual enfatiza tanto el estímuloa la producción. como la modulación dela demanda.

Se precisa la poi ítica de energéticos,definiendo el monto de recursos provenientes de la riqueza petrolera. así como suasignación a sectores prioritarios, destacandoel papel del petróleo como apoyo fundamental que sustentará el desarrollo económicoy social del país.

La nueva poi ítica de desarrollo regionaltiende a distribuir mejor en el territoriolos asentamientos humanos, mediante laregulación del crecimiento urbano.

En el ámbito social se contemplan laspoi íticas demográfica, educativa. de saludy seguridad social, de vivienda. de alimentación y nutrición, laboral y de organización y participación social. y la de atencióna sectores marginados urbanos y rurales.

Finalmente. como corolario de todasestas acciones, la poi ítica distributiva relaciona salarios. precios, utilidades y fisco,desde dos puntos de partida: uno, el reconocimiento de las bases institucionalesque consagra la Constitución, en cuantoal equilibrio dinámico de los factores dela producción. dentro de un propósito generalde justicia, así como de la existencia de unaalianza de gran significado entre las instituciones poi íticas y las fuerzas sociales delpaís: la otra perspectiva es la determinación básica de que México puede segui rcreciendo y distribuir simultáneamente ingresos, por lo que resulta indispensableaumentar la participación del trabajo dentrodel producto nacional. El aumento de laparticipación del trabajo rural y urbano,dentro del ingreso nacional, es condiciónde congruencia de la filosofía poi ítica dela Revolución Mexicana.

El Plan Global de Desarrollo que hacomprendido el régimen del Presidente José López Portillo es un corte de situaciónque material iza los esfuerzos de planeación realizados. Su publicación expresaúnicamente una etapa del proceso de planeación y no significa. de manera alguna, eléxito del mismo: es preciso reconocer quela construcción de un sistema integradoe interactuante en todos los niveles. requierede continuados esfuerzos y tareas complementarias. Es necesario que. a partirde los principios básicos. de los 1ineamientosgenerales y de las metas globales, se detallenlas características prácticas que. en cuanto

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a tiempos y ritmos, han de observar losprogramas de acción del aparato administrativo del sector público. Las fases operativasde ejecución, evaluación y control conllevanla mayor complejidad del proceso.

Muchos países han fracasado en suspropósitos de planificación, al no disponeren el sector gubernamental de estructurasy procedimientos administrativos eficientes para conducir el complejo proceso planificador. Por ello se requiere, con urgencia,agregar esfuerzos en la instrumentación demecanismos operativos y en el fortalecimiento de las unidades de planeación, mejorandoel análisis de las relaciones intersectoriales,en el ámbito gubernamental, y ampliandola participación de todos los sectores de lasociedad.

Ha sido evidente la intensidad con que seha llevado a cabo el Programa de ReformaAdministrativa durante los tres primerosaños del presente régimen, como evidentes son los frutos que ha generado; el propioPlan Global de Desarrollo es una expresión,Un producto de la reforma administrativa.Es necesario, no obstante, continuar modernizando el aparato administrativo delsector públ ico, de manera que éste puedacontinuar aportando su apoyo eficientea los requerimientos operativos del procesoplanificador.

El sistema nacional de planeación es uninstrumento al servicio del modelo de paísal que aspiramos; un instrumento que conduce a la modernidad, la cual requiere tambiénperfeccionar la capacidad del Estado para

cumplir con sus responsabilidades. En respuesta a esto se inició la reforma administrativa, como un proceso permanente queadquiere su cabal sentido en función de losobjetivos del desarrollo económico y social.

Es en este contexto que la reformaadministrativa se constituye en plataformade la capacidad del Estado para promoverel proceso de planeación, que se sistematizaen el Plan Global de Desarrollo. Esde esta forma cómo el Plan Global refleja los avancesde la reforma administrativa y a la vez leda contenido y orientación sustantiva a sustareas, y se constituye como Un amarreentre ella y el sistema nacional de planeación.

Por ello, es imprescindible avanzar haciala plena eficiencia y operatividad de la administración pública federal, estatal y municipal. Es prioritario llevar a cabo una programación del conjunto de las entidadesdel sector público, que organice, en unprograma de acción, las actividades hastaun mayor nivel de detalle; reforzar los procesos internos de planeación, programaciónpresupuestación, evaluación y control; yavanzar en la previsión de los fenómenosde coyuntura.

El plan, considerando que incorporaen un documento general el esfuerzo detres años de trabajo en todas las áreas gubernamentales, constituye un punto dearribo, pero también debe verse como unpunto de arranque, que requiere el esfuerzode todo el país, con énfasis especial, sinduda, en las acciones del sector público, parael cual se expresan compromisos obligatorios.


El plan no es una panacea, ha expresadoreiteradamente el Presidente, ni contienerespuesta a todas las preguntas. Tampococonducirá a sus metas su mera publicación.Su éxito requerirá de la actitud honesta,comprometida y participativa de los secotores público, social y privado. Se tratade un esfuerzo nacional dentro de un marco decorresponsabilidad.

El cumplimiento de las metas -que,se reconoce, son ambiciosas, pero factiblesrepresenta para el país un serio desafío,un reto que compromete a todos los sectores, así como una oportunidad singularen su historia: la de superar los problemasestructurales y coyunturales que enfrenta,y proyectar la construcción del modelode país al que aspiramos los mexicanos.

PARTE 111. COLABORADORES EXTRANJEROS

REFLEXIONES SOBRE ALGUNOSPROBLEMAS ACTUALES DE LASCIENCIAS ADMINISTRAflVAS

GUY BRAIBANT

Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Bélgica

CIENCIA ADMINISTRATIVA O CIENCIASADMINISTRATIVAS

Singular o plural. Es un antiguo debateque renace en forma periódica y que, para mí,está cerrado en definitiva: la "ciencia administrativa" no existe ni existirá jamás.

En efecto, una ciencia se define a la vezpor su objeto y por su método; supone una recopilación de doctrinas y un conjunto de técnicas que le son propias y fundamentan suautonomía.

En materia administrativa no hay tal. Elúnico factor de unidad es el objeto. La administración públ ica constituye un conjunto defunciones, de estructuras y fenómenos, cuyaexistencia es cierta, si bien, en ocasiones losI imites son imprecisos o controvertidos. Esteconjunto es el objeto de los estudios científicos que no se basan ni podrán fundamentarsesobre un método común. No se trata, comodicen, de una "ciencia de confrontación", sino de un "cruzamiento de ciencias". No hay

una ciencia administrativa, como tampocoexiste una ciencia humana o una cienciasocial.

No obstante, es frecuente el uso de la expresión, sobre todo en los títulos de artículos,de libros o de cursos. Pero se trata de comodidad en el lenguaje, lo cual vuelve a crear confusiones. Por ejemplo, se opone el derecho administrativo a la ciencia administrativa; éstase concibe entonces como el conjunto de enfoques no jurídicos del fenómeno administrativo. Sin duda esta concepción tuvo el mérito,en ciertos países, de liberar el estudio de laadministración de la influencia excesiva delderecho. Sin embargo, en el plano de los principios es criticable: parte del postulado de queel derecho es exterior a la ciencia, en tantoque es evidente la existencia de una cienciadel derecho, y aun ciencias jurídicas; se fundasobre la idea de que los enfoques no jurídicos


tienen en sí mismos una unidad científica, entanto que forman un conglomerado complementario de disciplinas diferentes; en fin, excluye, el derecho, sin razón, del conjunto deciencias administrativas, si bien, tiene ahí unlugar importante.

La ciencia administrativa en singular, designa también en algunos autores, la "cienciade la buena administración"; es entonces equivalente a las expresiones anglosajonas "publicadministration" o" public management". Pero no se trata de una ciencia, en el sentidopropio del término; es más bien un conjuntode técnicas y prácticas. También podría significar "arte de administrar", y este arte es, ensí, producto de una pluralidad de disciplinascient íficas que no tienen unidad más que parasu objeto.

Con este motivo, tal vez por instinto y sinhaber procedido a una reflexión epistemológica profunda, a principios del siglo, en 1910,los organizadores del primer Congreso Internacional de Ciencias Administrativas adoptaron el plural y, veinte años después, losfundadores del Instituto Internacional lo conservaron.

De lo pluri- a lo interdisciplinario

Esposible encontrar distintas opiniones sobre el número de disciplinas que constituyenel conjunto de lasciencias administrativas. Enlo personal, y sin pretender dar a esta lista unvalor universal y definitivo, conservaría siete:

1. El derecho: si lo cito en primer término

no es para darle un lugar preeminente; se debea que por mucho tiempo se le ha consideradoen ciertos países como el elemento dominante, si no exclusivo, del enfoque científico dela administración, ya que, a la inversa, hoy díaa veces se pasa por alto o se ignora. No merece"ni este exceso de honor ni esta indignidad":la administración no puede reducirse a unconjunto de reglas y de procesos, pero el derecho tiene ahí una función muy importante,evidente para todo profesional y puesto demanifiesto por un teórico como Max Weber.

2. La ciencia politice: la administración esuna parte del sistema poi ítico-administrativoo más sencillamente, del Estado. Es importante analizar sus relaciones con su medio poi ítica y social; no es posible estudiar con validezasuntos como la alta función pública, los procesos de decisión o el control de la administración, sin recurrir a los especialistas y métodosde la ciencia poi ítica.

3. La sociología: el análisis de los mediossociales de la función pública, el estudio delas funciones y de los circuitos, el tomar encuenta lo informal, constituyen ejemplos detemas que son de la competencia de los sociólogos.

4. La economía: es indispensable acudir alos economistas para apreciar las intervenciones económicas del Estado, estudiar las empresas públicas y evaluar el peso científico delaparato administrativo en la población activayen los ingresos nacionales.

5. La psicología: es una disciplina necesaria para el enfoque de los comportamientos

REFLEXIONES SOBRE ALGUNOS PROBLEMAS ACTUALES. • • 711

respectivos y de las relaciones entre los funcionarios y los administradores.

6. La lingüística: existe un lenguaje administrativo que a menudo, de manera voluntaria o involuntaria, resulta difícil de comprender y cuyo análisis permite conocer mejor laadministración.

7. La historia: con mucha frecuencia estaciencia se ha descuidado en nuestro campo,tanto por los historiadores como por los especialistas en administración ; t iene una importanc ia capital porque permite captar la importancia actual de las inst ituciones.

Hoy en día , los representantes de estasdisciplinas participan en el estudio de la administración, pero se nota un claro dominio delos juristas y los sociólogos . Empero, en general, su participación ha sido por separado;suoede que un jurista utiliza , en calidad de auxiliares, los recursos de la socioloq lao de la historia, o bien que un sociólogo o un historiador poseen una cultura jurídica. Pero la ignorancia mutua sigue siendo muy frecuente ydesemboca en errores, contrasentidos y aveces, en mentiras.

Por tanto, es indispensable multiplicar losenfoques de las diversas disciplinas, sinotorgar monopolios ni privilegios. También sería conveniente ir más allá, coordinando e integrando estos enfoques o, dicho de otra forma ,pasar de las pluridisciplinasa las interdisciplinas.Sin embargo, esto es sumamente difícil y loséxitos son escasos.

De hecho, los especialistas en las diversas

disciplinas no tienen la misma formación, noutilizan los mismos métodos, no hablan elmismo lenguaje . A veces les resulta tan difícilentenderse que habría que dotarlos de un sistema de traducción simultánea. Además, pertenecen a niveles y carreras diferentes, de modo que es difícil reunirlos en un equ ipo de investigación o hacerlos trabajar en un programacomún, bajo la dirección de uno de ellos.

Sin duda, sería un error querer que las interdisciplinas constituyan un principio -fun damental de las ciencias adm inistrativas ; estovolvería, en el límite, al intento de constituiruna ciencia administrativa autónoma, lo cua lno me parece posible. Cada disciplina debe estudiar el sistema admin istrativo con sus métodos propios; pero hay que intentar multiplicarlos estud ios interdisciplinarios sobre problemas específicos de casos concretos, que enr iquecerán los enfoques parciales y contribuirán a establecer una visión global de estesistema.

Administraciones, organizaciones,emp..-

El con junto de las ciencias adm inistrativasse def ine por la comunidad de su objeto, perohay que ponerse de acuerdo respecto a la definición de éste .

Para mí, se trata únicamente de la administración públ ica. A veces se ha sostenidoque todas las grandes organizaciones, públicaso privadas, ya se trate de partidos, sindicatos ,empresas, organismos públicos, etc ., han esta do sometidas a las mismas leyes y deberían ser


objeto de estudios comunes. Esto es verdadhasta cierto punto. Es exacto que las funciones internas, los procesos decisorios, las redesde información se asemejan a veces, y puederesultar útil comparar sus modalidades. Sinembargo estas modalidades son en esencia diferentes por la diversidad de las finalidades.Un partido, una empresa, un servicio público,no pueden organizarse y funcionar de la misma manera porque persiguen fines básicamente diferentes; los fundamentos y los criteriosde su acción no tienen nada en común y nopueden inducir normas idénticas, Por esto, enla práctica, las reglas jurfdicas, la situación delos agentes y de los bienes, la articulación delos poderes, difieren, aun si se constata ciertaaproximación parcial o coyuntural. Para notomar más que un ejemplo, el problema de laparticipación se plantea en términos particularesen lasadministraciones públicas.

Un problema másdelicado se presentaconla existencia y el desarrollo de las empresaspúblicas. ¿Se requiere agrupar su estudio conel de las administraciones públicas? Sin duda,ciertas caracterfsticas son comunes a todas lasempresas; pero me parece que compete a lasciencias administrativas abarcar el conjuntodel sector público, incluidas susempresas.

Es cierto, por lo demás, que estas cienciasdeben aplicarse igualmente a las administraciones internacionales, que cada vez son másimportantes y tienen su especificidad. Por elcontrario, no deben invadir los sectores contiguos, pero distintos, como lo poi ítico, lo judicial y lo militar, salvo en la medida en queestossectoresestén administrados en sí.

InvestilJllCión "sobre" e investilJllCión"para" la administración

Estos enfoques de la investigación no sonopuestos, sino complementarios. Algunos seinteresan, sobre todo. por la observación científica del fenómeno administrativo, tomadocomo un objeto de estudio y con el mismo interés que despertarían las sociedades primitivas o de los insectos. Se trata pues de la investigación puramente académica, de carácterfundamental. Otros tienen una concepción másutilitaria; desean estudiar para mejorar, analizar para reformar y tienen en perspectiva elperfeccionamiento de la administración y nosólo profundizar en los conocimientos y lasteorías.

Los dos enfoques están, en realidad, pocasveces separados. La investigación fundamental, por estar basada en hechos exactos y enreflexiones cabales, proporciona un materialpreciosos al reformador. Asimismo, la investigación aplicada enriquece las teortas, Confrecuencia una y otra están inextricablemente unidas.

En cambio, hay que distinguir con todocuidado la investigación científica y los estudios a los cuales recurren las administraciones en forma cotidiana, o que se piden a losexpertos. El funcionario o el consultor queprepara un texto o propone una reforma no esmás investigador que el ingeniero que diseñalos planos de un puente. Cada vez es másfrecuente que las administraciones formen suspropias estructuras de investigación. En términos generales redactan u ordenan losestudios.

REFLEXIONES SOBRE ALGUNOS PROBLEMAS ACTUALES. .. 113

Ya sea fundamental o aplicada, desinteresada o con un fin premeditado, la investigación administrativa debe ser objetiva, pero nopuede ser neutra. Esto significa que los hechosdeben verificarse sin que la pasión, la toma departido o los prejuicios los deformen. Pero suanálisis está naturalmente marcado por lasopiniones, las tendencias, las alternativas máso menosexpl ícitas del investigador o delequipo.

Es inevitable y afortunado, porque esocasión de debates generadores de progreso. Deahí se infiere que pueda resultar útil confiarel mismo estudio a varios equipos, lo cual noexcluye, es obvio, la necesidad de un mínimode programación y coordinación.

Por último, la investigación administrativaejerce una influencia sobre su objeto, por eljuego de los interrogatorios y los cuestionarios, así como por las conclusiones críticas oconstructivas a las cuales se llega. Así se desarrolla una "investigación-acción" que exige lacomprensión, por parte de los administradores, y cierto sentido de responsabilidad en losinvestigadores.

Administradores e investigadores

Este es un primer aspecto del asunto capital de las relaciones entre los administradoresy los investigadores, que podrán ser competitivas, conflictivas o de cooperación.

Las ciencias administrativas se verían menoscabadas si la administración pretendiese tener el monopolio o si, a la inversa, se le negarasu concurso. En efecto, ella ostenta las princi-

pales fuentes de información e importantesmedios de financiamiento. La investigaciónadministrativa no puede prescindir de los expedientes, documentos, archivos de la administración ni de la experiencia de los funcionarios. Sufre las consecuencias del secreto yse beneficia de la transparencia. Si la administración fuera, como diríamos del ejército,la"gran muda", los investigadores no sabríangran cosa. También necesitan dinero de lascolectividades públicas, en forma de empleos, desubvenciones o de contratos.

Por consiguiente, la administración, comotodas las organizaciones, no gusta de ser criticada en la plaza pública. Tiende a negar a losinvestigadores que le desagradan, la información y los medios que éstos precisan.

Además se esfuerza por controlar y, en última instancia, impedir, la publicación de losresultados de su trabajos, lo que no hace másque desalentarlos y tornar estéri1 la investigación. O, aún más, dicta los resultados que desea, provocando así una "investigación-eoartada" destinada a justificar las medidas que yase tomaron.

Incluso cuando hacen gala de buena voluntad, los funcionarios no siempre saben emplear y facilitar las investigaciones. Imponenplazos demasiado cortos para que una reformadurante mucho tiempo detenida de pronto seconvierta en urgente, sólo para que poco después deje de serlo. Los ritmos de la administración y de la investigación son diferentes ylos apremios originan tensiones y malentendidos. Por otra parte, algunas veces los problemas se plantean mal; y, además, con frecuen-


cia los resultados nunca son utilizados.Para reducir estosconflictos y favorecer la

cooperación pueden emplearse dos medios:primero, la formación para enterar a los administradores del interés y el buen uso de lainvestigación y a los investigadoresde lascondiciones de eficacia de sus trabajos; y segundo, la creación de instituciones donde unos yotros puedan reunirse, dialogar, informarsemutuamente, trabajar juntos; esta es una delas funciones esenciales del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y de sussecciones nacionales.

Investigación nacional.comparada8 internacional

La investigación administrativa continúaejerciéndose, eh lo esencial,en el marco de lasnaciones, por parte de equipos locales que trabajan sobre temas o campos nacionales. Estoes normal, en la medida que el Estado-naciónsigue siendo el marco principal de lasactividades administrativas. No obstante, cabe notarque las tendencias actuales a la regionalizaciónacarrean un ·desarrollo de la investigación a nivel infranacional, como en el casode'los Estados federales; asistimos a un incremento relativo y absoluto de ·Ios trabajos sobre administración regional y de comparación entre lasdiferentes regiones.

Todav fa más significativo es la aparición yel crecimiento de la investigación comparadae internacional. Desde los inicios del siglo XX,sobre todo con los primeros congresos internacionales de ciencias administrativas y la

creación del liSA, la investigación traspuso lasfronteras. Los administradores e investigadores se interesan cada vez más en las administraciones e investigaciones de los demás oaíses. Así nació la disciplina de la administración comparada, cuya importancia seacrecenta en la actualidad debido a tres motivos principales: el progreso de las comunicaciones,que favorecen las reuniones y lasencuestas enel campo; las más estrechas relaciones entrelas administraciones nacionales, que dejaronde ser el monopolio de los ministerios de relaciones exteriores; y el desarrollo de las administraciones internacionales, que hacen a lavez más fácil y necesariodel conocimiento delos demás.

La investigación comparada, apasionantey fecunda encierra peligros contra los cualeshay que prevenirse. El investigador puede cometer contrasentidos en el país donde tiene escaso conocimlento de la lengua; la historia, la cultura, la situación económica, socialy política. El administrador, quien toma lasdecisiones, y el reformador, pueden versetentados a introducir instituciones que hanpasado la prueba en suspaíses de origen, perotaI vez están mal adaptadasal país receptor, ysu éxito está condicionado por las tradicioneshistóricas y los valores culturales. Lasadaptaciones insuficientes y superficiales tienen parte de la responsabilidad en el fenómeno nega

nvo del mimetismo administrativo; pueden iral encuentro del "desarrollo endógeno" de lasadministraciones nacionales. Sin embargo. noes una razón para renunciar a esta disciplina,sino por el contrario, para reforzarla. La inves-

REFLEXIONES SOBRE ALGUNOS PROBLEMAS ACTUALES. •. 115

tigaci6n comparada, bien conducida, permiteconocer y comprender mejor la propia admi·nistración y enriquecerla con las experienciasde otros pa íses, adaptándolas a las condicionesnacionales.

En lo posible, esta investigaci6n debe internacionalizarse para triunfar. En estecampo, no hay nada más fructífero que laconstituci ón de equipos internacionales de lnvestigación. Pero esto no es fácil. Conocemosalgunos ejemplos de éxito, en los cuales losinvestigadores de un pequeño número de pa í·ses, similares o muy diferentes, trabajaron jun-

tos durante algunos meses o años sobre unprograma definido en común. Los obstáculospara el éxito de tales experiencias se refieren alas dificultades del idioma, a las diferentesformaciones y a los problemas de comunicación. Para superar estos obstáculos se requiereun responsable eficiente, un equipo reducidoy reuniones frecuentes.

El carácter internacional es igual de necesario y dificil que el aspecto interdiscipl inario;sin duda, hoy día sería prematuro, querercombinar ambos, pero ciertamente es un camino para el futuro.

¿REFORMA O REVITALlZACIONDE LA BUROCRACIA?

GERALD E. CAIDENProfesor de la Escuela de Administra·ción Pública de la Universidad de Soutnern, California, Estados Unidos deAmériea.

Durante la campaña presidencial de 1976,los dos partidos mayoritarios se comprometieron a remodelar, reorganizar y reformar la burocracia federal, a fin de convertirla en uninstrumento de gobierno más económico,eficiente y eficaz. Jimmy Cárter subrayó elhecho de que, siendo un extraño en Washington, podría efectuar mejor los cambios arrolladores en el aparato de gobierno que cualquier otra persona. Inmediatamente despuésde la toma de posesión, creó varios comitésintegrados por funcionarios sumamente calificados que se encargarían de sugerir e instrumentar las reformas administrativas oportunas. Les hizo saber que era un asunto decarácter urgente y de inmediato le presentaronuna lista impresionante de las medidas que sepodrían tomar a fin de hacer más dinámico elfuncionamiento del gobierno federal, mejorarla presentación de servicios federales y optirnarel desempeño de la gestión federal.

Con el apoyo manifiesto de los mediosmasivos de comunicación, el presidente Cárterse abocó a elaborar una legislación adecuada yganar el respaldo del Congreso, el de la burocracia federal y el de otras partes interesadas,algo que los anteriores presidentes casi nuncapudieron lograr. A la mitad de su gestión,había conseguido lo que probablemente seríala serie más importante de reformas del servicio civil en muchas décadas, así como otroscambios importantes en la organización delgobierno federal. No obstante, para lograr estotuvo que transigir y modificar su postura inicial. Sus reformas administrativas tan publicitadas quedaron atrás de lasexpectativas, puesciertamente lograron mucho menos de lo que

• Basado en una exposición ante la Conferencia de Estrategias en Materia de Reformas Administrativas celebrada en el

Hochschule Fur Verwaltungs wissenschaften, scever,octubre10-12,1979.


la mayoría de los expertos habían sugeridocon base en lo que se había venido haciendohacia mucho tlempo. Sin embargo, se dieronpasos significativos en la dirección adecuada yse ten ía la esperanza de lograr reformas posteriores.

Por tanto, el ímpetu de la reforma parecióquedarse estático. Esposible que algunosasuntos apremiantes desplazaran a los planes posteriores de reforma. Quizá el haber prosperadohabía costado demasiado esfuerzo y habíaprovocado la hostilidad de Washington de talmanera que, desde el punto de vista poi ítlco,el persistir hubiese sido mortal. Independientemente de los motivos, el presidente decidióno aspirar a mayores reformas, sino depositarsus esperanzas en el Presidential ManagementImprovement Council (Consejo Presidencialde Mejoramiento Administrativo) con miras aimpulsar y ayudar a la burocracia federal aoptimarse sin imposiciones externas. Este fueun cambio de estrategia: de la reforma a la revitalización. En lugar de domar a Washington,éhabla Washington domado al presidente? ¿Elpresidente habí-a hecho cuanto pudo y se lehabía obligado a someterse al sistema de Washington? Como un recién llegadoaWashington,éhab ía sobreestimado la capacidad que tieneel presidente para remodelar el aparato degobierno y subestimado la fuerza de la resistencia burocrática ante una reforma administrativa? ¿Había aprendido a pulso que se podían esperar resultados máseficaces de la revital ización que de la reforma? Al cabo del tiempo conoceremos las respuestas, pero esta historia reciente de los esfuerzos de una reforma

administrativa en la burocracia federal, planteala pregunta genéral de si se preferirá la reforma o la revitalización como estrategia paramejorar el desempeñoadministrativo de la burocracia.

Necesidadde una reforma administrativa

Cualquiera que conozca el quehacer delEstado administrativo moderno sabe por quées necesario emprender una reforma administrativa. Los asministradores públicos -en efecto, los administradores de alto nivel de cualquier organismo a gran escala- están tanatrapados en la premura de sus asuntos cotidianos, que muy pocas veces tienen tiempopara relajarse y revisar sus dependencias a finde ver si se están derrumbando en algún sitioo si se podrían realizar mejoras sin demasiadotrastorno, gasto y angustia. Pero, por lo contrario, en gran medida siguen haciendo lomismo, encubriendo errores corregibles. Peoraún, procuran ocultar los problemas administrativos con la esperanza de que a la postre lascosas secorregirán por sí mismas. Se acostumbran tanto a no hacer lo que debe hacerse queaprenden a vivir con lo bueno y con lo malo yolvidan que podría hacerse algo diferente. Seconsideran afortunados por haber conseguidolo que han logrado, y no les interesa mantenerse informados de los últimos avances. De ahíque Michel Crozier definió en forma pesimistala burocracia como "una organización que nopuede corregir su conducta aprendiendo desus errores. Se resistirá a los cambios mientras pueda. actuará sólo cuando se presenten

¿REFORMA O REVITALlZACION DE LA BUROCRACIA? 119

graves disfunciones y no tenga otro camlno".iSi esto es verdad, entonces las propias bu

rocracias tendrán que reformarse a sí mismas,o bien, habrá que imponerles reformas.

El sugerir que las burocracias pueden reformarse a sí mismas parece ser una contradición. Si lo pueden hacer, zpor qué no 1'0 hacen?Si tienen la capacidadde reformarse, éporqué la emplean en tan contadas ocasiones?Indudablemente, lo fundamental de la reformaes lograr que los administradores hagan algoque de otra manera no harían por sí mismos yespontáneamente. Esta es la forma precisa enque las ciencias administrativas interpretan lareforma. Como consecuencia, los estudios enmateria de reforma administrativa se concentra en gran medida en los cambios impuestossobre organismos renuentes y administraciones que protestan. En esto,siguen un supuestotradicional de las ciencias administrativas en elsentido de que los sistemas de gestión son puramente instrumentales, es decir, son mecanismos que instrumentan decisiones de origenexterno. En el caso de los organismos públicos,que obviamente son parte del aparato de gobierno, todo lo que hay que hacer para mejorarla administración tiene como meta convencer,a los líderes públicos que las dirigen, de que sehacen necesarios los cambios en su forma, oroden y operaciones. Los líderes dispondrán quese efectúen los cambios necesarios y sehará loque digan.

Por consiguiente, la estrategia para refor-

1. M. Crozier, Th8 BUfB8UcfBtic Ph8nomenon, Lcndcn, TaYistock,1964, pp. 187-195, 198.

mar la burocracia pública resulta obvia: convencer a sus líderes de que los cambios en elaparato de gobierno son imperativos para superar la actuación del gobierno e incrementarla eficiencia y la eficacia de los organismospúblicos. Ya convencidos, lo único que restaes que los expertos administrativos trabajenen los detalles específicos en colaboracióncon los funcionarios públicos, quienes tendránque instrumentarlos. La clave es llegar a loslíderes públicos que rigen en el aparato de gobierno. No se hace mucho por acercarse a losfuncionarios en forma directa y conseguirque cambien o convencerlos de que debentomar la iniciativa en la reforma administrativa. La Fabian Society dei Reino Unido aplicóeste enfoque con cierto éxito, pero en conjunto, la historia de la reforma administrativa enel sector públ ico se caracteriza por el predominio de la reforma impuesta desde afuera.Esto se traduce en una impresión poco afortunada de que a los funcionarios se les tieneque forzar a mejorar la administración públicay de que carecen de iniciativa. Esta impresiónescontraria a la realidad. Algunos funcionariossiempre han estado a la vanguardia de los movimientos de reforma administrativa, instandode continuo a los líderes públicos renuentespara que acepten las reformas y apoderándosede la iniciativa para mejorar las cosas de manera espontáneacuando así se les permite.

Otro aspecto que no se hadivulgaqo esquelos organismos públicos han transformado lasoperaciones desde el interior. Sin embargo, loque pueden lograr por sí mismos es limitado yprecisan de aliados externos a fin de impulsar

120 25 ANIVERSARIO DEL INAP'

a los líderes poi íticos y a suscompañeros conservadores. Los avances épicos se lograroncuando un grupo de funcionarios progresistas.aliados externos y dirigentes públicos, pasaronpor encima de los interesescreadosy vencieronla inercia burocrática.

Las limitaciones de la reforma administrativa

Con el advenimiento del gran gobierno, nofuncionó tan bien esta estrategia de transformar a la burocracia. De hecho, ha sido bastante decepcionante. Los intereses creados lograron bloquear desdeafuera los cambios impuestos en la burocracia. Esto se observa con claridad en los países angloparlantes, en los quecon frecuencia las encuestas públicas revelanlas quejassobre la incompetencia gubernamental, las condiciones administrativas poco responsivas e ineficientes y proponen cambiosarrolladores en el aparato de gobierno. No obstante, los dirigentes públicos no actuaron convigor ni audacia, sino que demostraron unaenorme renuencia a modificar la situación reinante. Incluso algunos confesaron su impotencia para actuar frente a la intransigencia oficial,a la oposición clamorosa de los intereses creados y a la indiferencia pública. Este esquemase encuentra demasiado general izado para descartarlo pensando que es una mera casualidad.Evidentemente existen condiciones vigentesque hacen muy endeble la estrategia tradicional de la reforma para lograr un cambio en laburocracia. Veamos algunas de tales condiciones:

a) Los dirigentes públicos son cautivos dela burocracia desde el punto de vista administrativo. El mero volumen de los asuntos públicos en el Estado administrativo, imposibilitavirtualmente a los dirigentes públicos hacerfrente a grandes masas. Cuando el gobiernoten ía una dimensión menor era posible que sepercataran de lo que sucedía, que llegaran aconocer las dependencias públicas concretasque estaban bajo su responsabilidad y manejarlos asuntos más importantes que había quedecidir. Obviamente esto ya no es posible,puesto que son extraños en el aparato de gobierno. Para aquellos que .llegaron a travésde canales oficiales es como si vinieran delextranjero. Es lo más que pueden hacer paraenfrentarse a los asuntos más urgentes y apremiantes del momento. Por otra parte, se encuentra. en gran medida, en manos de laadministración. Dejan a sus asesores administrativos los asuntos que no comprenden, paraque ellos los resuelvan de tal manera que sesientan menos.apenados. Los asuntos administrativos no constituyen una cuestión de altaprioridad; los delegan a sus asesores, cuyoconsejo es por lo general conservador, perotienen un gran peso en susdecisiones. La vidaes demasiado corta y agitada para enemistarseen forma innecesaria con los funcionarios públicos en los cualesse confía tanto.

b) La burocracia es el juez de su propiocaso administrativo. El papel administrativodesempeñado por los funcionarios públicosse ha transformado de un interés dirigido fundamentalmente a los detalles de la instrumentación de poi Iticas. a una responsabilidad de

¿REFORMA O REVITA LIZACION DE LA BUROCRACIA? 121

iniciar y seleccionar poi íticas. administrar organismos enormes y complicados y a la personificación del gobierno ante los gobernadores. Asumen rigurosas obligaciones que tienenuna gran responsabilidad, la cual refuerza sustradicionales actitudes cautelosas. Asimismo,rigen los detalles de operaciones más quenunca y es de suponer que, en las nuevas circunstancias, su propia conveniencia tendrá unmayor peso. Sus preferencias, como lo afirmaMichel Crozier, están en contra del cambio amenos de que sea absolutamente inevitable; ypuesto que en muchos ámbitos de los asuntospúblicos determinan lo que se considera absolutamente inevitable, tampoco es probableque estén en favor de los cambios sugeridosdesde afuera, no obstante, de nueva cuenta,cuando ellos mismos pueden decidir lo que esviable. Dado que de hecho nadie puede comprobar que las reformas son mejores hasta después de que se hayan ensayado, la balanza seinclina aún más en contra de las reformasimpuestas desde el exterior.

e) La burocracia tiene influencia política.Los organismos públicos que han existido durante un periodo considerable de tiempo yano son instrumentales, sino institucionales. Noestán por completo a merced de su entornoexterno dado que pueden controlar ciertosaspectos de éste, pero ciertamente puedencrear y manipular a su público exactamentecomo lo aprendieron a hacer las empresasmultinacionales. Desarrollan poder independiente y se asocian con aliadosexternos. En losasuntos relacionados con los dirigentes públicos pueden lograr que la presión poi ítica inde-

pendiente incida en ellos. Simplemente noreciben órdenes de nadie. Tienen una opinióndominante en cuanto a lasórdenes. Encierranen su red administrativa una serie de organismos externos que llegan a depender de susproductos. Las expectativas públicas se conforman por su propia existencia y se elaboranplanes en el supuesto de que lo que es, será.No sólo se arraigan en la estructura social, sinoque sus gestiones administrativas tienden aasumir un aire de permanencia. No es fácilabandonar los servicios públicos de los que lapoblación ha llegado a depender, ni tampocoremodelar el comportamiento del públicocuando se cambian las prácticas administrativas tradicionales. La reforma administrativaplantea una amenaza no sólo para las burocracias institucionales, sino paratodos sus aliados,su públ ico y la sociedad, a la cual se ha convencido de que lo que existe continuará existiendo.

d) Los re formadores tienen un débil punto de partida. Muchos organismospúblicos notienen competidores, rivales ni contrapartesparticulares que sean capaces de sustituirlos.Cuentan con un virtual monopolio de talento,práctica, experiencia y conocimientos en sujurisdicción. Son los únicos profesionales. Tienen los medios para asimilar a los extraños yaislar, si no destruir, a los Críticos. Es difícildesafiarlos en público y, al igual que cualquierorganismo que se siente amenazado, cuandoes necesario juegan rudo y sucio. Existe pocagente que esté dispuesta a enfrentárseles einsisten en que a su versión de los acontecimientos se le dé prioridad sobre la oficial. Es


un concurso desigual. Los extraños que quieren mostrarse como expertos tienen que depender de su disposición para proporcionar lainformación solicitada y su acreditación. Enforma creciente, los reformadores externos seencuentran en una postura insostenible. Nopueden conseguir las pruebas que fundamenten sus opiniones. No pueden encontrar respaldo poi ítico en los simpatizadores secretos,que están comprometidos por su dependenciacontinua de esos mismos organismos públicoso porque temen ofender a la autoridad establecida. No se les puede proteger en contra deactos represivos y victimarios.

e) Los organismospúblicos que mayor necesidad tienen de reforma son los que menosse abren a ella. Los sujetos de la reforma administrativa son organismos de gran escala quepor naturaleza tienden a ser rígidos, conservadores, atados a la costumbre y de lento accionar. Cuantas más personas haya que atraer,más difícil sera convencerlas. Un grupo relativamente pequeño de decididos oponentespueden mantener a todos a raya. Los extrañosse encuentra con una desventaja adicional,que consiste en carecer de un medio directopara vencer a la oposición. No pueden aboliral organismo y destituir a todos ni sustituira los especialistas. Incluso si pudiesen, se llevaría tiempo ejecutar las reformas sin crear ungran revuelo. El solo hecho de agilizar el proceso intensifica la terquedad, la hostilidad yla actitud defensiva de los oponentes y multipi ica los costos del transtorno. No se puedeordenar a las personas que cambien, dado quecontinuarán insistiendo en hacer las cosas

como las han hecho siempre; no harán nadapara coadyuvar en la introducción de las innovaciones o recurrirán al sabotaje deliberado.A lo largo del camino hay que aprovechar laoportunidad para avenirse. El único problemaconsiste en que los más inclinados a favorecerla reforma son los que menos transigen. Enresumen, los organismos que más favorecen lareforma son los más fáciles de reformar, peroquizá sean los que menos la necesiten.

f) Es más dificil reunir la opinión públicaen apoyo a la reforma administrativa. Efectuaruna reforma es mucho más difícil en la actuaIidad de lo que solla ser en el pasado. Los fá·ciles y obvios objetivos son insuficientes y seencuentran distantes entre st, Las reformasprevias hicieron frente a las formas más crasasde mala administración. Los desaciertos, hastadonde se sabe, no son en ningún caso tan graves como lo eran en el pasado. Como consecuencia, ya desapareció mucha de la pasiónque existía en torno a este asunto, la indignación, producto de la rectitud, se guarda paracuestiones de mayor trascendencia. En ocasiones, un escándalo encenderá la flama de emociones indebidas, pero es difícil mantener elinterés del público en una reforma administrativa, no sólo porque requiere mayor sofisticación para ser entendida, sino porque es muchala gente que participa de una manera u otraen las imperfecciones administrativas. Ya noes el caso de una pequeña clase sobreprívllegiada, de burócratas confiados que se benefician a costa de todoslos demás. Más bien, haymuchas personas comprometidas que no piensan que están haciendo algo malo. Entre ellas,

¿REFORMA O REVITALlZACION DE LA BUROCRACIA? 123

la apatía pública y la inercia oficial disminuyen las oportunidades para lograr la consecución de campañas exitosas en materia de reforma administrativa, sobretodo cuando los planteamientos son difíciles de entender y estánalejados de los intereses personales y la retórica empleada es moderada, lógica y blandacomparada con lo que la gente está acostumbrada a escuchar en los debates públ icos.

Nunca ha sido sencilla la reforma administrativa. A medida que mejora la administración, su ejecución se torna más difícil. Estono quiere decir que lasperspectivassean vagas.Nadie puede estar plenamente satisfecho conel desempeño actual del gobierno. Si acasosucediese algo, sería la ampliación de la brechaque existe entre lo ideal y la realidad. La práctica de la administración va a la zaga de losnuevos avances. Más aún, la situación real varía considerablemente de un país a otro yentre los organismos públicos en un mismo país.En las últimas décadas algunas naciones virtualmente no han contado con una administración pública, y la comunidad internacionalse ha esforzado en ayudar a establecer un sistema de gobierno viable y una burocracia estable. Otros países desatendieron su aparato degobierno durante tanto tiempo que ya estámuy deteriorado, por lo cual son incapaces deasumir las funciones del Estado administrativoy de prestar bienes y servicios públicos conforme a las necesidades. Incluso, en los paísesque cuentan con un sistema adecuado de administración pública, hay algunas partes queprecisan con urgencia de una reconstrucción yhay indicios de más deficiencias generales. Por

ejemplo, la productividad es baja y pareceserque se deteriora. El personal público es másmilitante y tiene menos escrúpulos para lanzarse a la huelga. El gasto público pareceestarfuera de control. Los organismos públicos violan la ley y se cuentan entre los peorescontaminadores ambientales. En suma, hay muchoque mejorar y siempre existe un lugar pararealizar una reforma administrativa.

Atracción de la revitalización. En estas circunstancias, además deexaminar lasestrategiasde una reforma impuesta (es decir, una reforma desde el exterior) con miras a mejorar susprobabil idades de éxito, es asimismo oportuno observar de nuevo la estrategia de la autorreforma, el proceso de autorrenovación o revitalización, el cual ha recibido menor atención en la administración pública que en elmundo de los negocios. En palabras de uno desus preconizadores principales, es "el procesode iniciar, crear y confrontar los cambios quese precisan con objeto de que sea posible quelos organismos sean o se mantengan viables, seadapten a las nuevas condiciones, resuelvanlos problemas, aprendan de la experiencia y seencaminen hacia una organización de mayormadurez"." Los organismos públicos y privados reconsideran sus objetivos, revisan sus estructuras, mejoran susrelacionesy redescubrensu responsabilidad para con sus miembros,clientes o empleados. En forma continua lohacen por iniciativa propia, con o sin asistencia externa. Asumen responsabilidades para

2. G.L. Llopttt. Organization Renews/, New York, Ap

meten Century Crofts. 1969. p. 1.


reformarse a sí mismos. En lugar de dependerde los elementos de fuera, desarrollaron unacapacidad inherente. No se les imponen las reformas, sino que se promu even activa e internamente de tal manera quese evita la "corrupción organizaCional" y el ericantamiento! y sereduce a un m ínimo la resistencia al cambiocontinuo.

La revitalización parece ser una estrategiatan evidente que casi siempre seda por sentada,aunque acarrea graves fallas para el sector público. Comparada con la reforma provocadadesde afuera, es por naturaleza menos idealista, menos perfeccion ista, es decir, es máspráctica, más comprometedora, y al mismo tiempomenos aventurada, menos audaz, menos visionaria y menos minuciosa. Enel sector público,dado que se confina a un solo organismo, larevitalización no hace frente a los problemasentre dependencias ni a los descuidos administrativos que trascienden a cualquier dependencia pública concreta. Depende en forma indebida del interés, talento y capacidad de la gente dentro del organismo y se encuentra limitada a la manera como ésta identifica sus problemas y a su concepción del mundo. Quizásea incapaz de ir más allá de las tradicionalesperpectivas profesionales. Es posible que nopermita suficiente participación del exteriory no brinde atención adecuada a lascríticas externas. Quizá descarte las ideas de los que seencuentren en niveles inferiores en la jerarqu íadel organismo y se incline demasiado a lasperspectivas y actitudes de los que se hallen

3. Ibid.• p. 21

en escalafones superiores. Nadie quiere ofender a los demás ni admitir que los problemasemanan de una alta administración incompetente . Quizá el organismo no ordena los instrumentos necesarios para realizar un programa de reforma exhaustivo, o quizá no quieradestacar y hacer las cosas de una manera diferente a como las hacen los demás. Se puedeasir de la revitalización como una oportunidadpara la manipulación administrativa o sindical.

Por último, siempre existe el problema, por lomenos en las burocracias conservadoras, deuna profética autorreal ízacíón donde el organismo decide con antelaci ón lo que va a funclonar y lo que no va a funcionar y predetermina los resultados. Unicamente se consideranaquellas reformas que sean aceptables a la dependencia y se abandonan cuando se manifiestan los primeros síntomasde una intensa oposición interna. En el sector público, la autorrsforma organizacional es demasiado estrecha.

Por otra parte, existen ventajas que nopueden pasarse por alto a la ligera. Para empezar, por lo menos se ensaya la reforma administrativa. No se estanca en las recomendaciones hechas por un órgano públ ico distingu idoque se desintegra en el momento en que termina con sus indagaCiones. Se lleva a efecto ylas personas identificadas que son responsables de sus decisiones son las que determinansi seprosigue o secancelay, asimismo, deberánjustificar su designación. En el caso de las burocracias institucionales esto constituye unaventaja dado que puede bloquear las reformascon oposición externa, y también en organismos públicos como la milicia, la policía y el

¿REFORMA O REVITALIZACIONDE LA BUROCRACIA? 125

servicio secreto, que a menudo son inmunes alas presiones externas y donde sólo se respetan las opiniones de los compañeros. Tambiénes ventaioso en el caso de los complejos trámites administrativos donde se requiere más queun conocimiento superficial o general. El hechode que las reformas sean autoinducidas elimina un enfoque de crisis o de pán ico y coadyuva en la asociación e identificación (e inclusolealtad) hacia los esfuerzos de reforma. La dinámica organizacional puede utilizarse en prode la reforma y no contra ella. La reformapuede sondear experiencias acumuladas y quizá canalizar la supresión contenida de loscríticos internos, disidentese inconformes paraasí convertirla en una aportación positiva alcambio. Los reformadores decididos saben loque quieren e insisten en salirse con la suya,pueden vigilar y controlar los esfuerzos dereforma y evaluar el avance de ésta. Con unentendimiento adecuado de las necesidades,preocupaciones y angustiasindividuales, puededisminuir el temor, el antagonismo y el resentimiento pero, sin embargo, si se enfrentan ala oposición pueden persistir. Los oponentesno pueden deshacerse de ellos ni evadirlos.Hay que hacer frente al problema y resolverloen forma conjunta.

Al examinar el método de revitalizaciónde la fuerza de trabajo podemos ilustrar lassiguientes ventajas: su propia creación denotaun compromiso organizacional para la reforma y su fracaso constituí ría un grave retroceso para el organismo, causa suficiente parapropiciar una encuesta pública. La fuerza detrabajo atrae a voluntarios entusiastas y com-

prometidos que inicialmente pueden procurarse recursos adecuados a fin de satisfacer susnecesidades. Tiene la facultad devisitar a todaslas partes interesadas y presentar diagnósticose ideas a su consideración, realizar las investigaciones que estime necesarias con objeto decolaborar en sus trabajos y decidir en cuantoa las prioridades de la reforma. Puede apelar alos ideales más elevados para justificar la reforma y si esto falla, puede apelar al interéspropio de que las reformas harán que la vidasea más fácil, el trabajo más interesante, elavance más seguro y las condiciones laboralesmás benéficas. No se limita a conductos normales ni a influencias clave (cambios de poi íticas, asignaciones presupuestales, reubicaciónde personal, capacitación, etc.). a fin de promover las reformas. Puede innovar y experimentar y, valiéndose de relaciones públicasdiligentes, puede dar la impresión de que aquellos que se encuentran a la vanguardia de lareforma están señalados para recibir un ascenso temprano o privilegios especiales. En suma,puede hacer mucho a fin de crear un clima dereceptividad para lasnuevas ideas y una atmósfera abierta y apta para examinar lasalternativas. Puede estimular a las personas para querompan con la rutina y busquen nuevas experiencias. Puede atraer a los recién llegadospara orientarlos hacia el cambio en busca deestímulos y alientos para innovar. Puede darlerápidamente un giro completo a cualquier dependencia al sustituir a los administradoresconservadores por personas dinámicas, emprendedoras y cambiar las normas organizacionales.


La reforma y la revitalización van hombrocon hombro. Es patente que la revitalizaciónno espor s( misma suficiente para transformara la administración pública. Desde el punto devista del interés público, no seda convenientedepender exclusivamente de la revitalizaciónpara mejorar el desempeño del gobierno. Alobservar cualquier dependencia pública cuyodesempeño es deficiente, está latente la amenaza de que podrá abandonarse totalmente,dividirse en varias partes o enfrentarse a competidores si no se reforma a s( misma. A finde precisar si las dependencias públicas actúanen forma adecuada al interés público, el gobierno siempre debe tener la facultad de recibir quejasy peticiones del público en lo relativo a sus operaciones, llevar a cabo encuestasindependientes, efectuar comprobaciones aleatorias en cualquier momento, inspeccionar sufuncionamiento, realizar auditadas en su contabilidad y, en general, reservarse el derechode intervenir en la forma en que conducen susasuntos. Habrá que alentar al públ ico para querealice sus propias investigacionesy revisionesde los organismos públicos y llevar a la atención de la comunidad cualquier rasgo inquietante que haya descubierto. El público y losempleados deben tener el derecho de quejarse,ante un organismo independiente, en contrade cualquier sospecha de desacato por partede los organismos públicos, de que susquejasse investiguen plenamente y de recibir compensación si el caso lo amerita.

De ah( que la reforma v la revitalizaciónvayan hombro con hombro. Se complementanentre sf y esun error dependerexclusivamente

de una. Ambas tienen sus ventajas, pero también susdesventajas. Ambasson indispensablespara garantizar un buen gobierno, mejorar eldesempei'lo del sector público y remediar lamala administración. Los grandes organismosno pueden responder fácilmente a los cambiosque se suceden con gran rapidez. No puedenprever todos sus problemas importantes. Tienen la costumbre de aplicar poi íticas y prácticas. Ningún organismo tiene el monopoliosobra la innovación y la creatividad. Es dentrode la sociedad donde pueden encontrarseideas para lograr lo óptimo. No se puedeexcluir a nadie que quiera contribuir con susaportaciones a la reforma administrativa; másbien, a todo aquel a quien puedan afectarlelos cambios administrativos habrá que impulsarlo a participar en el proceso de reforma.Las ciencias administrativas actuales no seesfuerzan lo suficiente para lograr la participación de más personas en la reforma administrativa, o para desarrollar un gran grupo depreconizadores de la reforma e impulsores dela revitalización. En todas partes, la capacidadde resolución de problemas se rezaga conrespecto a las necesidades sociales.

Si éstas sonsólo conclusiones,entonces hayque alabar la estrategia de reforma administrativa del presidente Carter. El abrió el procesoa fin de que fuera lo más exhaustivo posibleen el corto periodo en que fue establecido.Prescindió del enfoque del grupo de expertos,costoso y engorroso, y de comisiones públicastipo Hoover cuyos informes detallados, completos y escrupulosos suelen ser imprácticosdesde los puntos de vista polftlco y admlnis-

<REFORMA O REVITALlZACION DE LA BUROCRACIA? 127

trativo; a cambio,' utilizó fuerzas de trabajorepresentativas más manejables que se enfocarían a lo más viable y aceptable. Al hacerlo,sacrificó el campo de acción en aras de la acción. En un principio amenazó con imponercambios trascendentes en una burocracia federal intratable y, al mismo tiempo, promovió laparticipación y la autorrevitalización oficialescon la clara advertencia de que si no estabapróxima la colaboración oficial, ordenaría elapoyo poi ítico para aplicar medidas más severas. Mientras el sistema de Washington pudocalibrar en forma exacta la fuerza poi ítica delnuevo presidente, éste llevaba la voz cantante;y fue obviamente más atinado que los burócratas federales estuvieran de acuerdo con loscambios autoirnpuestos que pod ían tolerar,que complacer en forma poco exitosa a las reformas impuestas desde fuera, como el malogrado experimento de PPBS (Sistema deplaneación-programación-presupuestos) quepod ía hacer más mal que bien. Cuando el presidente había logrado todo lo que podía desdeel punto de vista administrativo sin participaren un encuentro de box público contra susoponentes, fue lo suficiente inteligente paracambiar la revitalización mediante mejoras enla gestión. Lamentablemente, dio la impresiónde que había abandonado la lucha mayor dereorganizar todo el aparato del gobierno federal y que no estaba preparado para ir másalláde lo que era aceptable para la burocracia federal. El buscapleitos deGeorgia, que prometiócombatir al dragón de Washington, había retrocedido después de sus refriegas iniciales; enlugar de domar el sistema de Wahington, quizá

él resultó domado.La reciente experiencia del presidente Car

ter en reformar la burocracia federal señalados necesidades urgentes. La primera es institucional izar, dentro del aparato de gobiernofederal, un programa continuo en materia dereforma administrativa. Lostalentos colectivosde la burocracia general tienen que aprovechara los expertos administrativos externos, los.grupos de interés públicos y los cuerpos representativos para ajustar el aparato de gobiernofederal, el cual, durante mucho tiempo, se leha reconocido como inadecuado para elgobierno moderno. Lo que falta esun equivalente administrativo del National SecurityCouncil (Consejo Nacional de Seguridad), quepodría llegar a conjuntar el talento nacional afin de que vigile el quehacer del gobiernofederal y promueva el mejoramiento continuode su maquinaria. No estaría limitado a órganos federales existentes como la Oficina deAdministración y Presupuesto, la Oficina deAdministración de Personal y la Oficina Central de Contabilidad, sino queestaría integradopor representantes del propio Congreso, elpoder judicial federal (a fin de tener la asesoría de expertos en materia de derecho constitucional y administrativo). los principalesgrupos de interés y los órganos que representasen a los gobiernos estatales y locales. Coordinaría el trabajo de los organismos públicosque ya participan en mejorar las relacionesintergubernamentales, reduciría el papeleoinnecesario a nivel federal, promovería laproductividad del sector público y examinaríalos contratos gubernamentales. Pero su campo


de acción sería mucho más amplio, que abarcaría una extensa gama de problemas admininistrativos a que se enfrenta el gobierno federal. Aún no existe un órgano como éste y, sinél, continuarán empeorando los problemasadministrativos y constituirán un lastre en losesfuerzosnacionales.

La segunda necesidad es asegurar que elConsejo Presidencial de Mejoramiento Administrativo (CPMA) se convierta en un instrumento eficaz de autorrevitalización en la burocracia federal. Aun sin penetrar en el marcofundamental del aparato de gobierno federal,hay mucho por hacer para mejorar el desempeño en materia de gestión de los organismosfederales. La Ley de Reforma del ServicioCivil de 1978 hizo algunas aportaciones paracombatir los estilos administrativos rígidos,inflexibles y sin riesgos. El CPMA es un pasohacia adelante en la dirección correcta. Losorganismos federales que mayor necesidadtienen de mejorar se rehúsan a admitir el hechoaun frente a sus compañeros, y espoco probable que se presten a las nuevas oportunidades

para revelar sus dificultades internas, confesarque no saben qué hacer con las soluciones ysolicitar la ayuda de sus compañeros. ElCMPA debe fortalecerse para que llegue a serel lugar a dónde dirigirse para obtener asistencia competente, comprensiva y polifacética enmateria de administración. Con este fin, cabealentar la creación de una capacidad inherentepara la resolución de problemas de gestión ydesarrollar una red de vinculos de pericia administrativa, as! como actuar como una cárnara de conpensación en materia de gestión paralos organismos federales. Este desarrollo nodebe contemplarse corno un signo de madurezadministrativa. Seria un plausible reconocimiento de que los problemas de la administración pública en la sociedad contemporánea nopueden resolverse en forma tradicional, que elresolver uno de ellos por lo general significaencontrar al mismo tiempo soluciones paramuchos otros relacionados entre sí, y que lassoluciones a una serie de problemas sólo creanotra serie de dificultades cuya solución esaúnmás difícil.

ENFOQUE DE SISTEMAS EN ELGOBIERNO: CAPACIDADES, LIMITESE IMPLICACIONES ESTRUCTURALES

YEHEZKEL DROR

Maestro de la Universidad Hebrea deJeruserem,Israel.

INThODuccrON

Los gobiernos contemporáneos compartenun sentimiento de falta de adecuación y enfrentan problemas sumamente complejos originados, por una parte, en las cambiantes ycrecientes expectativas y .ex igencias planteadas por el pueblo y, por la otra, en el cambiosocio-técnico y quizá en el ultracambio. Almismo tiempo. dentro de un contexto turbulento, la mayor parte de las ideologías imponen a los gobiernos la carga de concientizarsede aspiraciones elevadas y mal definidas (comola "calidad de la vida"), mostrando con ellosu carácter activo y optimista sobre la capacidad de la acción humana organizada para influir en la realidad actual y futura . El creciente cuestionamiento de los fundamentos delegitimidad, así como el ampliamente difundido "anti-establishment", se añaden a ladesazón de muchos gobiernos.

Los sentimientos de falta de adecuaciónincitan a la búsqueda de innovaciones que

prometan mejorar radicalmente lAS funcionesdel gobierno. Pero, a pesar de la ihtranquilidad ampliamente extendida, los gobiernoscontin úan siendo muy conservadores con suspropias formas de operación. Las caracterfsticasde los poi (tices, del personal público de altonivel, la cultura parlamentaria, las estructurasde los partidos, los aparatos administrativos,todas estas facetas de gobiern o y otras másque podemos agrupar bajo el amplio v apropiado nombre de "sistema público de elaboraciónde poi ít icas". son sumamente rígidas. Porende, la búsqueda tiende a concentrarse enideas y métodos relativamente sencillos o"técnicos", de los que se esperan mejoras significativas en los productos del gobiernosin que se requieran cambios radicales en lasestructuras de éste. La historia de los "sistemasde planeación-programación-presupuesto"(PPBS) en los Estados Unidos es. en esencia,un ejemplo de esta búsqueda.


Es fácil demostrar que la obsolescenciagubernamental nopuede vencerse por mediossencillos. Es más difícil, pero posible, demostrar que el gobierno puede mejorarse significativamente y promover la elaboración de pollticas públicas, valiéndose de una serie decambios en los componentes que integran lossistemas pertinentes.' Aún así, la mayor partede las discusionesal respecto tienden a fluctuarentre propuestas ingenuas para mejorar elgobierno mediante técnicas sencillas, y el escepticismo sobre la realización de siquieraalgún mejoramiento significativo del gobierno.

Toda discusión en torno al análisis desistemas en el sector público corre estepeligro,acrecentado por los múltiples y a menudocontradictorios significados que se asignan al"análisis de sistemas" y, también, por la posibilidad de que los asuntos realmente trascendentes no sean abordados con un enfoque desistemas apropiados para mejorar la formulación de poi ít icas, quedando la discusión reducida a los aspectos técnicos de las diversasdefiniciones del análisis de sistemas.

Un.trabajo tan breve como éste no puedepretender ahondar en las múltiples dimensiones del "anális is de sistemas en el sector público", un tópico que demanda examinar lascaracterístieas reales y potenciales de los enfoques de sistemas, la elaboración de poi ítieaspúblieas y las interfases que existen entreambas. Así pues, me limitaré a unas cuantas

1. Para un tratamiento detaüecc: oror, Yeheskal , Pub/kPolicymaking RfHlx.mined, Screntcn, Pann: Chandler, lntextPubllsher, 1968. V Aylesburv. Duela: Leonard HiII Books.1973 .

observaciones concisas referentes a tres aspectos del tema: al algunos significados primordiales del "análisis de sistemas", tal como seemplea el término en la actualidad; b) lascaracterísticas centrales del "análisis de poi (tlcas", como una combinación de enfoques desistemas orientados hacia el mejoramientode las propias poi ítieas; y el algunas posibilidades de utilizar realmente el análisis de poi (ticas en el sector público.

Algunos significados del análisis de sistemas

El concepto "análisis de sistemas" se emplea con una amplia variedad de significadosque se traslapan, dependiendo de laescolaridaddel usuario, sus intereses y su ubicación disciplinaria y organizacional. Cualquier clasificación de los usos del término resulta incompletadebido a las variaciones individuales y. a lacombinación de significados. Sin embargo, esindispensable tratar de identificar sus signifi cados principales para explorar sus usos realesy potenciales. Debido a los propósitos limitados de dicha indagación, haré una distinciónentre los siguientes significados primordiales:a) enfoque general de sistemas: b) enfoque deingeniería de sistemas;c) enfoque sistémico delas perspectivas; d) análisis de sistemas orientado hacia las decisiones; y el enfoque sistemático. Expl icaré someramente el contenidoprincipal del "análisis de sistemas" conformea estossiqnificados. .

al El enfoque general de sistemas fue ideado inicialmente por Ludwig von Bertalanffy..Se caracteriza por considerar que la realidadestá compuesta por "sistemas", es decir, por

ENFOQUE DE SISTEMAS EN EL GOBIERNO: CAPACIDADES... 131

entidades que observan ciertas regularidadesuniversales de interdependencia. La clasificación de los sistemasen "abiertos" y "cerrados","deterministas" o "estocásticos", etc., asícomo el desarrollo de lenguajessimból icos para..describir, analizar y simular los distintos tiposde sistemas, caracterizan la literatura generalen esta materia, la cual tiende a ser muy abstracta. A nuestro juicio, la teoria de la información y la cibernética constituyen, entreotras cosas, una parte del enfoque general deslsternas.s

b) El enfoque de ingeniería de sistemas sedesarrolló principalmente en sistemas hidráulicos, de telecomunicaciones y, más tarde,en sistemas de armamentos. Este enfoque está orientado hacia el diseño, y recalca lanecesidad de diseñar, con base en elementoseconómicos, una serie de componentes interactuantes, en lugar de diseñar componentesindividuales. Algunos intentos de desarrollarla "ingeniería social" (concepto acuñadoinicialmente por el magistrado norteamericano Roscoe Pound y utilizado en varios países,entre ellos Japón) siguen este esquema".

2 El enfoque general de~ sMlternas se encuentra adecuadamente reflejado en Klir, George J.• An Approach to GeneralSy8t8mS Theory N.Y.: Van Nostrand Rehinhold, 1969. El desarrollo de la t8Or(8 general de sistemas se expresa en los diferentesvolúmenesdeGtm6fal $ystems: Yearbook ofthe Societyfor General $ystems RelSBrch. Una publicación orientadahacia este enfoque es el/ntemational Jaurnal ot General SVstems:Methodoltigy, Applications, EducstilJn, editadapor George J.Klir y publicada por Gordon end B~h.

3 Existen dos librosque reflejan bien la ingenier(a de sistemas, y son:'Maass, Arthur8t. al., DesignofWater-Resource$ySff!1Tls: New TtlChinque$ for Re/Bting Obiectives, EnginfHJring

cl El enfoque sistématico de las perspectivas es más difuso. Puede describirse como unintento de examinar las entidades socialescomplejas como sistemas relativamente sencillos, que pueden analizarse en función de unpequeño número de variables. En enfoque sistémico de las perspectivas puede adoptar unnivel conceptual con un modelo que constade unas cuantas verlables."

d) El análisis de sistemas orientado hacialas decisiones trata de mejorar las decisionesconcretas y complejas, al observarlas dentrode unmarcode costo-beneficia-riesgo basadoen sistemas. En anál isis de sistemas orientadohacia las decisiones -desarrollado primordialmente en la Corporación RAND- es eclécticoen cuanto a sus métodos ya que emplea unaamplia variedad de metodología e instrumentos, desde el juego humano hasta los modelosmatemáticos rigurosos, desde el Delphi hastala experimentación social. Representa másuna manera de examinar los problemas que unenfoque disciplinario definido y tiende al pragmatismo al buscar instrumentos idóneos pararesolver problemas concretos, en vez de partir

Ana/ysis Bnd GovernmentaJ P/anning, Cambridge, Mass.: Hervard UniversltyPrees, 1962, y Hall, Arthur O., A Method%gyfor$ystems Engineering, N.Y.: Van Nostrand, 1962.

4 Easton, David ejemplificael enfoque conceptual en sulibro An Approach to the Analysis ofPolitical Systems: A Study in Systems Design and Social Change, Englewood Cliffs,N.J.: Prentlce-Hell, 1965. Los trabajos de simulación estánmejor representados por lostrabajos de Forraster,Jay W., como en su obra Urban Dynamics, Cámbridge, Mass., M.I.T.Presa, 1969, el cual es un trabajo másprofesional que la obraposterior y más famosa, el modelo de simulación global delClub de Roma en el que sebasa Limits of Growth.


de un modelo. Los metodos de los análisis desistemas orientados hacia lasdecisiones, a pesarde estar estrechamente vinculados con el actual trabajo aplicado, no están bien explicadosen la literatura y todavía constituyen másunahabilidad cIínica de prácticos experimentadosque un conjunto sistemático de conocimientos.!

e) Al llegaral enfoque sistemático las cosasse tornan totalmente confusas. El término serefiere a muchas actividades y habla en formanominal empleando el concepto de "análisisde sistemas" o "enfoque de sistemas", aunquecon el significado real y tácito de un enfoquesistemático orientado hacia los problemas. Ladificultad consiste en que se han hecho muypocos intentos por explicar el contenido, losmétodos y los instrumentos de dicho enfoque,como lo prueba claramente la utilización constante, en escritos y conferencias, de conceptossin contenido claro (como "sentido común ")con la idea de aclarar los significados de unenfoque sistemático."

Estos cinco significados del "análisis de

5 La obra que mejor explica losanálisis de sistemas orientados hacia 18$ decisiones,en conjunto, a pesarde haber pasado de moda, es Quede. E.S. V Boucher, W.I.. Eds. SYMemsAna/ys;, and Poliey Planning: Applicat;ons in Defense, N.Y.:American Elsevier and Amsterdam: Elsevier, 1968. Másaspectos técnicos pueden encontrarse en Flsher, Gene H.• CostConsideflltions in Systems Ana/VIi., N.Y.: American Elsevler,1971.

6. Un intento interesante que trata de ex·plicarel signifi·cado de un enfoque sistemático es la obra de Aivlin, Alice M..Systematic Thinking torSocial Action, Washington. O.C.: TheBrookings Institution, 1971. Kcterbtnskl, T.. Praxiologv: Antntroductton to the Science of Effic;ent Action, Oxford: Perogamo" Press, 1965, es un intento afln que busca desarrollaruna ciencia de esfuerzos prescrfptlvos.

sistemas" no agotan el tema. Es necesarioañadir enfoques, disciplinas, subdisciplinas yprofesiones adicionales que, expl ícita o lmplícitamente apliquen. por lo menos, algunoselementos de un enfoque de sistemas a losproblemas sociales. La teoría de la planificación en muchas de sus variaciones, la teoría dedecisiones cualitativas y cuantitativas, el análisis de decisiones, la microeconomía, los pronósticos y los estudios de prospectiva, sonalgunos de los principales elementos adicionales que deben considerarse para una visióncompleta del grupo de problemas de "análisisde sistemas y el sector público". No es sorprendente que sea difícil penetrar en el tema.

Al tratar de aclarar algunos significados ydimensiones del análisis de sistemas, cabeevaluar su utilidad para la toma de decisionesen el sector públ ico. Este es un esfuerzo sumamente difícil debido a lassiguientes razones:

a. La evaluación deberá basarse en el desempeño real y no en las afirmaciones de losexpositores. Sin embargo, en la literatura vigente la mayor parte de las aplicaciones delanálisis de sistemas no están disponibles. Asimismo, puede argumentarse que las deficiencias en los, resultados se deben en parte a

¡razones externas (como la escasez de b.uenos

. profesionales), y no a limitaciones inherentesa los análisis de sistemas como tales.

b. Las opiniones difieren en cuanto a lacalidad del desempeño real, incluso estandodisponible toda la información. Asimismo, sise proclama universalmente que un estudio esexcelente, cabe proponer que el éxito se debiómás a la excelencia de los analisis como per-

ENFOQUE DE SISTEMAS EN EL GOBIERNO: CAPACIDADES. . . 133

sanas que a los métodos que se utilizaron (ala inversa del planteamiento anterior, que culpa del fracaso a los factores externos).

c. Los potenciales futuros del analista desistemas pueden ser radicalmente diferentes asu desempeño previo, porque el desenvolvimiento puede aproximarse a una etapa críticade iniciación. Es posible considerar que elcarácter reciente del análisis de sistemas proporciona cierta credibilidad a dicho planteamiento.

d. La evaluación del análisis de sistemasen conjunto puede ser imposible desde el punto de vista de la lóqica.dadas la heterogeneidadde su contenido y la variedad de problemas aque puede aplicarse. Algunas partes del sistema suelen ser muy útiles para algunos propósitos, mientras que quizá ninguno se adecúe aotra necesidad.

e. Los usos del análisis de sistemas puedenproducir efectos importantes que no se reflejan en estudios concretos, como enseñara losagentes de decisión de alto nivel a adoptar unaperspectiva diferente, o servir como influenciaa fin de introducir en las organizaciones cambios útiles, aunque sin relación lógica.

Al evaluar el análisis de sistemas, estasdificultades y otras adicionales son resultadode la escasez de intentos sólidos de evaluaciónen la literatura.'

En vista de tales barreras, me inclino a serescéptico acerca de una evaluación rápida de

r 7 Una excepción notable es Srewer, Garry D.• SystemsAna/y'" in thtl Urban Complex: PotentisJ, IInd Llmitatíans,Santa Monica, Ca.: The Rand ccrporettcn, P-5141, dlclernbre d. 1973.

los potenciales del anál isis de sistemas en susdiferentes versiones. Se precisa del examendetallado de métodos y herramientas especí·ficas y del estudio intensivo de casos discretosde análisis de sistemas, a fin de que sirvan como base para cualquier evaluación confiable.No obstante, con base en alguna exposiciónsubjetiva, haré algunas observaciones acercade la utilidad de las versiones primordiales delanálisis de sistemas para las decisiones del sector público. Estoscomentarios sefundamentanen impresiones subjetivas y criterios personales, pero quizá puedan servir para enfocar ladiscusión y promover estudios serios de evaluación.

a. Enfoque general de sistemas. No proporciona una aportación directa a la elaboraciónde poi íticas. Puede ser útil como disciplinabase para enfoques más aplicados, pero hastaahora logran identificarse muy pocas aportaciones.

b. Enfoque de ingeniería de sistemas. Muyútil en el diseño y manejo de sistemas físicosartificiales. Quizá proporcione ideas y conceptos para el diseño de los sistemas sociales, perohasta la fecha no se puede identificar dichacontribución.

c. Enfoque sistémico de las perspectivas.Provechoso para las ciencias sociales. La simulación de los sistemas sociales puede estimularun nuevo "pensamiento contra-intuitivo",pero a costa de conclusiones dudosas y a menudo engañosas.

d. Análisis de sistemas orientado hacia lasdecisiones. Muy útil para optimizar subdecisiones cuantitativas cuando lo emplean exce-


lentes profesionales. En ocasiones sirve paramanejar asuntos más complejos en un númerolimitado de casos. Incluye muchos elementosheurísticos que, si se explican y desarrollan,tienen uso potencial en asuntos complejos dealto nivel.

e. Enfoque sistemático. Está muy mal definido y es lo bastante accidental como parapoder evaluarlo; todo depende de lo que demos a entender con él.

Mi conclusión global es la siguiente: elanálisis de sistemas, como un conjunto definido de conocimientos, tiene una utilidadlimitada en sus formas actuales. Es útil enasuntos cuya definición es estrecha, peroinsuficiente cuando penetramos en los problemas realmente trascendentes. El desafío intrigante radica en la impresión compartida pormuchos profesionales que se dedican al análisis de sistemas -incluyéndome a mí-, en elsentido de que hay algo más que lo reflejadoen el "conjunto definido de conocimientos" yque, si pudiésemos encontrarlo, el conocimiento científico y el ejercicio profesionalrelacionados con el análisisde sistemas tendríala clave de las mejoras importantes en materiade decisiones. Sin embargo, el actual conocimiento del análisis de sistemas no satisfaceestas demandas.

Hacia el análisis de políticas, característicase implicaciones

Mis comentarios anteriores conducen a labúsqueda de una versión del análisis de sistemas que sea útil para los problemas enfrenta-

dos por el sector público. Por motivos de conveniencia llamaré "análisis de poi íticas" a esaversión. Cuando se compara con lasdiferentesdimensiones del análisis de sistemas, el análisisde poi íticas se distingue por' las siguientescaracterísticas:

a. Depende más de las ciencias sociales yda particular atención a variables poi íticasy organizacionales.

b. Enfatiza primordialmente en el análisiscualitativo y las innovaciones de nuevas alternativas.

c. Se dirige prioritariamente a asuntos depoi íticas de alto nivel, en lugar de orientarsehacia la optimización de lassubdecisiones.

d. Sus métodos se encuentran integrados,explicados y combinados. Hace incapié en losmétodos heurísticos como el pensamientoimaginativo, la condensación sistemática deconocimientos tácitos y los enfoques multidisciplinarios.

e. Está ubicado en un amplio marco institucional, donde el fortalecimiento de lasinstituciones y la educación del elaborador depoi íticas se encuentran incluidos entre losproductos deseados.

f. Es sensible al valor; el análisis de valoresconstituye en él una dimensión primordial.

g. Es consciente de sí mismo como unaprofesión particular y un conjunto de conocimientos fundamentado en una orientación poIítica más amplia (que llamaré "ciencias de

ENFOQUE DE SISTEMAS EN EL GOBIERNO: CAPACIDAOES. . . 135

poi ítica" siguiendo la corriente de Haroio D.LassweII).8

Quisiera enfatizar que todos estos elementos existen dentro de los análisis de sistemasen sus diferentes significados, pero en formadispersa y, en cierta medida, accidental. Pienso que se necesita una restructuración del análisis de sistemas, con objeto de satisfacer lasnecesidades de mejorar las decisiones de altonivel tomadas por el sector público, es decir,antes que el análisis de sistemas pueda desempeñar un papel significativo en coadyuvar al gobierno moderno.

En las dependencias que, de hecho, tratande mejorar las decisiones tomadas a un altonivel, muchos de los elementos que formanparte de los análisis de poi íticas se desarrollandesde el punto de vista el ínico. No obstante,estos elementos asumen en gran medida la forma de "cónocirniento tácito" y "habilidadesprofesionales" y, por ende, son difíciles detransferir e institucionalizar. De ahí que seprecise una explicación del conocimiento profesional que está disperso en la comunidad yque se desarrolle lentamente de los análisis depol íticas. Esto me conduce a las siguientesimplicaciones:

a) Las unidades de análisis de poi íticasexistentes deben procurar explicar su conocimiento el ínico mediante proyectos de investi-

8. Para mayor información acerca de estas carecterfstlcas y otras adicionales en materia de análisis de pclftlces, vermis libros Design tor Paliey Scieness, N. Y.: American Elsevler y Amsterdam: Elsevier, 1971, especialmente la parte 111,V VentuT8s in Poliey Sciences, N.Y.: American Elservier yArnsterdam: Elsevier, 1971. especialmente la parte VII.

gación metodológica, participando en la enseñanza sistemática, alentando a su personal aescribir libros en materia de metodología, promoviendo que personas ajenas a su organización estudien su práctica, etc.

b) Lasuniversidadesdeben crear programasacerca del análisis de poi Iticas Icomo ya lohan hecho numerosas casas de estudio norteamericanas como Harvard, Universidad deCalifornia en Berkeley, Duke y otras). Esto esindispensable a fin de explicar el conocimientoque en la actualidad está disponible, P13ro disperso, y para hacer un desarrollo sistemáticode nuevos conocimientos, así como para preparar a analistas de poi íticas altamente calificados en forma reconocible y en númerosuficiente que satisfagan las necesidades delsector públ ico.

e) Los estudiosos y profesionales que estáninteresados en el análisis de sistemas, para responder a las necesidades del sector públ leo,deben reunirse y tratar de elaborar los cambiosrequeridos en sus disciplinas y enfoques y dedesarrollar el análisis de poi íticas.

d) Se requieren institutos especiales de in.vestigación en materia de poi íticas a fin dedesarrollar los análisis de poi íticas y aplicarlosen asuntos trascendentes. Debido a su misiónúnica y su dependencia en relación al mundoreal, como un laboratorio, las bases interdisciplinarias requirieron una masa crítica minima y paradigmas cient íficos especiales, diferentes a las ciencias "normales", Por ejemplo,"mejoramiento de decisiones" como metaprincipal, distinta a los "conocimientos ratificados"; la necesidad de métodos que reduz-


can el tiempo con objeto de poder respondera preguntas cuando se estime necesario yenfatizar los nuevos inventos sociales, y nosólo el conocimiento de regularidades realesde la conducta social.

Estas implicaciones tratan del desarrollodel análisis de poi íticas como un conjunto deconocimientos que es útil para el sector público. Permítanme ahora darle la vuelta a la moneda y examinar esta cuestión desdeel puntode vista de los gobiernos que desean aprovechar el análisis de sistemas. Cabe identificarlas siguientes implicaciones, dando de algunamanera ciertos saltos:

a) No existe un conjunto de conocimientosque pueda aplicarse directamente a decisionescomplejas, pero sí una serie de instrumentos,métodos, enfoques y habilidades potencialmente útiles para optimizar las decisiones(que, de hecho, actualmente se toman en forma muy poco satisfactoria). Por ende, 1) eldesarrollo de mayores conocimientos en materia de análisis de poi íticas debe tener un ordenprioritario dentro de un programa de investigación y desarrollo orientado a los problemassociales; y 2) debe aprovecharse más el conocimiento disponible en la actualidad.

bl El aprovechamiento del conocimientodisponible es imposible sin profesionales conlos conocimientos y habilidades necesarios.Dichos profesionales son muy escasos y por logeneral provienen de una subdisciplina pocoidónea. En consecuencia, el primer paso indispensable es la capacitación de los profesionales en materia de análisisde poi íticas mediante

la utilización sistemática del análisis de sistemasen el sector público.

e) La elaboración de poi íticas públicas esun complejo proceso de agregación, por locual el problema de dónde y cuándo local izara profesionales en análisis de políticas constituye un problema esencial. Por lo general, senecesitan unidades nuevas. La relación de dichas unidades con la elaboración real de poi íticas es una operación poi ítica y burocráticasumamente compleja cuyo éxito no puedeasegurarse. Los' cambios en la capacitacióndel personal público de alto nivel, los nuevosservicios de asesoría en el parlamento, la formalización de esquemas de deliberación delgabinete e, incluso, los cursos para poi íticosde alto nivel, son los que se encuentran entrelos que se necesitan en el sistema de elaboración de poi íticas, si es que en realidad queremos aprovechar el análisis de poi iticas en suforma másamplia y profunda.

Estas y otras implicaciones pueden tomarse de una en una, pero la experiencia de losPPBS en los Estados Unidos demuestra ciertospeligros de cambios incrementales que no pueden lograr un impacto verdadero en un sistematan complejo como el sistema de elaboraciónde poi íticas públicas. Se puede proceder poretapas y hay que hacerlo así, pero cada etapadebe lograr una masa crítica.

Mi conclusión. global, que puede contemplarse como optimista o pesimista dependiendo de nuestras expectativas, es la siguiente: elanálisis de sistemas significa diferentes cosaspara diferentes personas. De hecho, existe unconjunto de conocimientos que eseficaz para

ENfOQUE DE SISTEMAS EN EL GOBIERNO: CAPACIDADES. .. 137

resolver algunos problemas y potencialmenteútil para solucionar muchos otros. Más. paraob tener una ayuda real del análisis de sistemasdentro de los asuntos importantes del sectorpúb lico en las condiciones actuales, es necesario desarro llar un nuevo t ipo de anál isis de sistemas (al que denom ino aná lisis de poi íticas)y const ruir nuevos canales entre un tipo tannuevo de conocimientos y el poder públ ico.

Esto implica la creación de nuevas instituciones y camb ios en las actuales. Sólo se cuentacon la ayuda inmediata del anál isis de sistemaspara asuntos relativamente intrascendentes.Para las cuest iones importantes puede recibirse ayuda de una nueva versión del anál isis desistemas, aunque sólo después que se realicen innovaciones que son de gran eficacia encuanto a costos pero de difícil ejecución.

LA ADMINI5TRACION EN EL NORTE DEEUROPA -PROBLEMAS DE ACTUALIDAD

KURT HOLMGRENPresidente del Comité Permanente deDerecho V Ciencia de le Adminiltr.ción del Instituto Internacional diCiencias Adm inistrativas . Bélgica .

Es sumamente amb icioso que el Inst itu toNaciona l de Adm inistración Púb lica de México.' al celebrar su XXV an iversar io, haya deseado informarse de las circunstancias adrninístrativas de los tejanospafseseuropeos : altiempo que , para Suecia, ·constituye un altogrado de honrosa d istihciónel hecho de haber'se ofrecido a un escritor del pa ís ,ia oportunidad de presentar sus puntos de vista sobre losproblemas admin istrativos de los Estados rnodemos.

Hay que subrayar. en pr imer lugar,'que enel extenso campo de estudios de las cienciaspo líticas y soc iales. la adm inistración y el derecho administrativo const ituyen un sector enel que las condiciones nacionales varlan-extremadamente, porlo que la posib ilidad de imitar con provecho los modelos ex tranjeros esm ínima. Lo que es conveniente en la antiguamonarqu ía europea puede resultar completa-

men te ca rente de interés en una moderna repúb lica iberoamericana . En consecuen cia. miintención en este art ículo es tratar solamenteunos cuantos problemas y circunstancias. deverdadero interés para una gran repúbl ica delotro lado del Atlántico, de un Estado que sehalla. además. en una fase de rápido progreso.

Perm ítaseme primero. reco rdar algunosdatos ex teriores importantes. Suecia comprende la parte oriental de la Pen ínsu la Escandinava én el norte de Europa y es. en cuanto a susuperficie, uno de los mayores Estados europeos. La superficie del pa ís es e l doble de lade Alemania Occ idental, un tanto y más de lamitad que la de Polon ia. Sin embargó. en com paraci ón con México. Suec ia es un pa ís peq ue00 173.000 millas cuadradas. en comparacióncon las 761,000 millas cuadradas de México .En lo que respecta a la población, la di·feren cia es todavía mayor: 8 m illones de habi-. , '

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tantes en Suecia, mientras que México tieneuna población ocho veces mayor. En consecuencia, la densidad de población es baja; solamente la mitad de la cifra correspondientea la de México. Tales circunstancias ejercengr~n influencia también sobre la administraciqn; las grandes distancias y la baja densidadde población requieren especiales exigenciasdela organización de la administración.

Es bien sabido, que las acciones del Estado en el siglo actual han aumentado por doquiera, quizá con la excepción de algunospaíses menos avanzados. Este hecho presentanaturalmente altas exigencias a la administración pública y hace que lascuestiones concernientes a las formas de la administración seantodav ía má~ importantes que antes. Generalmente, la administración central ha sufridouna expansión especial; incluso en países queson mucho menores que México, los diversosministerios cuentan a menudo con varios miliares de empleados.

La forma de gobierno sueca (al igual quela forma de gobierno en el país vecino Finlandia, que hasta 1809 constituyó una parte deSuecia) difiere, en este aspecto, al modeloconvencional, ya que los ministerios -13 ennúmero- son unidades muy pequeñas (de 100a 400 empleados, mecanógrafas y ordenanzasinclusive) y sirven principalmente como organismos directores para la planificación polltica, así como para lasdecisiones administrativas más importantes (proposiciones al Parlamento, disposiciones normativas dentro delmarco de competencia del poder ejecutivo,nombramientos para altos cargos, resoluciones

concernientes a apelaciones contra autoridades subordinadas, decisiones de carácter nojurídico, etc.l. La administración pública cotidiana es gestionada en su totalidad por servicios estatales centrales y autónomos, queadoptan sus propias decisiones basándose enlas leyes, decretos e instrucciones de caráctergeneral, con muy escasa intervención por parte del Gobierno en casos individuales. Estosservicios estatales centrales ascienden en la actualidad a unos 80 y varfan mucho en extensión e importancia: desde lasgrandes unidades,tales como la Dirección Nacional de Navegación Marftima, que se ocupa de la flota mercante, del servicio de faros, etc.. y la Dirección Nacional del Mercado de Trabajo, que esespecialmente importante en épocas de desocupación laboral, hasta los servicios bastantepequeños, tales como "Kammarkollegium",que es responsable de los bienes rafces de laIglesia Estatal Sueca, y la Dirección Nacionalde Pesca. Además de estos servicios estatalescentrales, existen los 24 gobiernos provinciales, que gozan de la misma autonomía; los gobiernos civiles se ocupan de diversas cuestiones de un carácter másprovincial.

El sistema aquf descrito tiene su origen encircunstancias históricas y funciona bien en 41fneas generales. Una gran ventaja de este sistema es que los ministros se ven liberados dela responsabilidad formal de millares de asuntos pequeñosy tienen más tiempo que dedicara la planificación y a asuntos especialmenteimportantes, de una naturaleza más práctica.Otra ventaja es que, en este orden de cosas,los ministros se libran de estarsometidos apre-

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siones por parte de suscompañeros de partidoo de los grupos de la opinión pública, que desean que las decisiones sean adoptadas de unao de otra manera. Por otra parte, hay que admitir que la circunstancia de que la inmensamavorra de las decisiones admlnistrativas nosean adoptadas por el jefe del correspondienteministerio (o en su nombre). sino por una autoridad independiente, predispone a incrementar los casos en que el ciudadano afectado sevea tentado a apelar contra la decisión del servicio estatal o del gobierno civil, ante una instancia superior -el ministerio o alguna otraautoridad superior- para obtener una decisiónque sea más justa o que, en cualquier caso, corresponda mejor a sus deseos. Por regla general, el número de tales apelaciones es,sin embargo, insignificante, a pesar de que en Sueciaestá permitido apelar prácticamente contra toda decisión administrativa.

Este sistema sueco ha sido objeto de atención en el plano internacional en ocasiones anteriores, y en ciertos casos, ha sido tambiénaplicado fuera de Escandinavi¡¡. En muchos lugares se ha considerado natural que lasempresas estatales de tipo industrial o comercial hayan sido liberadas de la inmediata subordinación a los ministerios. Un ejemplo de esto loconstituye en Francia la gran empresa de energ(a "Electricité de France", y en otros lugareslas compañ (as de comunicaciones y los organismos públicos para el comercio con el petróleo.

En relación al sistema de los grandesservicios estatales autónomos -independientesde los ministerios-, puede mencionarse que

las exigencias de descentralización de 16s organismos resolutorios que han sido promovidas en muchos pa(ses -especialmente en Estados con una gran superficie-, han tenido importancia también para los servicios estatalescentrales en Suecia. Anteriormente se consideraba natural, prácticamente en todas partes,que los organismos estatales centrales estuvie..ran ubicados en la capital del pa fs. En Suecia.sin embargo, los deseos de descentralizacióndel poder resolutorio central han sido muyfuertes, y han conducido entre otras cosas aque unos 15 de los SO servicios centrales nombrados anteriormente, y ciertas unidades dealgunos otros servicios estatales, hayan sidotrasladados a diversas ciudades en provincias.Los traslados afectan en la actualidad a unos11,000 funcionarios. Esta cifra correspondeaproximadamente a una décima parte delnúmero total de cargos en el sector de Estocolmo.

Los traslados han sido juzgados de formasmuy diversas en los distintos lugares. Casi sinexcepción, las zonas que han acogido los servicios centrales se han mostrado positivas a lareforma. La ubicación de un servicio centralen una ciudad de provincia ha sido interpretada como una especie de distinción, la potenciafiscal de la zona de ubicación ha aumentado yla llegada de varios centenares de funcionariosde estado ha servido para modificar una comoposición de la población que, anteriormente,quizá era excesivamente uniforme. Las actividades culturales en la zona se han incrementado también gracias a este nuevo elemento dela población. Sin embargo, los funcionarios del

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Estado afectados han mostrado en general unaactitud negativa ante los traslados; también sehan producido serias dificultades a causa de lacircunstancia que, entre los funcionarios afectados, la inmensa mayoría estaban casados, yten ían a sus cónyuges ejerciendo susprofesiones en lugares de trabajo distintos a donde serían trasladados. Por este motivo, seha tenidoque hacer excepciones en los traslados, especialmente por parte de los funcionarios deedadmás avanzada, habiéndose procurado plaza adichos funcionarios en un servicio estatal radicado en la capital. Gran número de funcionarios sehan negado también a trasladarse; independientemente de que suscónyuges pudieranobtener o no trabajo en la nueva zona, y hanpreferido en cambio abandonar suspuestos alservicio del Estado. La consecuencia ha sidoque los servicios centrales trasladados se hanvisto obligados a emplear a nuevos funcionarios, a veces hasta la mitad del número total,lo que naturalmente ha redundado en perjuicio de la capacidad de acción del servicio encuestión, durante el periodo de transición.

Otro tipo de descentralización que ha caracterizado la moderna administración estatalsueca, ha sido el empeño en traspasar las resoluciones administrativas -especialmente enasuntos que tienen carácter público- a organismos provinciales o locales. La razón ha sido,que con frecuencia seha tratado de decisionesen las que un profundo conocimiento de lascircunstancias localesha tenido gran importancia. 'Probablemente una descentralización deeste tipo ha estado bien motivada en líneas generales, si bien, en ciertos casos, ha acarreado

inconvenientes en forma de una variación dela praxis aplicada en los diferentes rnuniclplosy en las distintas zonas del país. Especialmente en lo que se refiere a decisiones de naturaleza jurídica como, por ejemplo, la suspensiónde los permisos de conducir, una práctica irregular de las disposiciones legales puede conrazón provocar el descontento.

Hay que suponer que la ampliación de lasacciones de la administración pública, de lasque hemos hablado antes, ha redundado seguramente, en la mayoría de los casos en beneficio de los ciudadanos; Ello no impide, sin embargo, sobre todo en lo.que se refiere a nuevossectores, que puedan surgir conflictos, por unaparte, entre las autoridades y funcionarios estatales y, por la otra, entre los particulares;conflictos en los que el particular puede pretender defender un parecer que no está deacuerdo con el de la administración pública yexigir que la resolución de la administraciónsea reconsiderada por otra autoridad.

Los legisladores de la mayoría de los Estados democráticos están conscientes, seguramente, del dilema que el incremento del poderestatal y la ampliación del sector de competencia de las autoridades ha venido a suponerpara la situación jurídica de los particulares.En todos los países, los ciudadanos poseen underecho de apelación más o menos organizado,que les ofrece posibilidad de recurrir a una autoridad superior para solicitar la modificaciónde una resolución que les afecta, y que ha sidoadoptada por una instancia subordinada. Entodos los países los individuos particulares tienen también un derecho a recurrir a los tribu-


nalespara solicitar la anulación de una medidade una autoridad, que ellos consideren ilegal oque pueda redundar en perjuicio de los derechos del particular. No obstante. el valor deesta posibilidad puede ser limitado. En primerlugar, no se aplica a los casos en que se tratamás bien del uso impropio de una atribuciónpública, que de una intervención ilegal. En segundo lugar. hay que recordar que el recursoa los tribunales por parte del ciudadano particular no constituye nunca una cosa fácil: paraello hay que observar reglas formales y ajustarse a plazos de tiempo. y procurarse asistencia jurídica si se trata de un asunto complicado. Además, el recurso de los tribunales sueleimplicar con frecuencia gastos considerables.especialmente en países donde no existen tribunales administrativos especiales. sino que elproceso tiene que ser tramitado por los tribunales generales. Podemos recordar la frase inglesa: "English justice is open to everybody-like the Ritz Hotel".

Probablemente ha sido por razones parecidas a las aqu í mencionadas, que cierto número de paIses han comenzado a interesarse enestos últimos tiempos por una antigua institución sueca, a saber: el Ombudsmannen (en inglés Parliamentary Commisioner, y que podríaser traducido al español como Comisario Parlamentario, un funcionario que posee considerables atribuciones en lo que se refiere al control de la administración pública.

Con el significado especial que el términoombudsman ha adquirido fuera de Suecia, sehace referencia a un alto mandatario jurídicodesignado por el Parlamento, que tiene la mi-

sión de inspeccionar, en nombre de éste, lasactividades de los funcionarios del estado y delas autoridades públicas. El ombudsman debeatender, principalmente. que los derechos y libertades de los ciudadanos no sufran menoscabo. Su misión inspectora se refiere más biena la aplicación jurídica de la ley, que a la conveniencia práctica de la resolución en cuestión.

El primer Comisario Parlamentario suecofue instituido con base en la constitución sueca de 1809. En la actualidad existen cuatroComisarios, uno de los cuales funciona comojefe administrativo de la institución. Los Comisarios Parlamentarios son designados, casisin excepción, entre los magistrados de los tribunales superiores y son elegidos por un periodo de cuatro años.

La inspección del Comisario Parlamentario se extiende tanto a lasautoridades. como alos tribunales. En estos últimos años el control del Comisario Parlamentariose ha extendído también a las instancias municipales. ElComisario Parlamentario debe dedicar atención especial a las leyes y disposiciones concernientes a la privación de la libertad. ya seanaplicadas por los tribunales, ya por lasautoridades estatales o municipales. El ComisarioParlamentario tiene derecho a asistir tanto alas deliberaciones como. a las sesiones en quelas autoridades y los tribunales toman sus decisiones. y puede exigir en el ejercicio de susfunciones la asistencia de toda clase de autoridades y funcionarios; además. tiene acceso atodos los documentos públicos.

El material necesario para el ejercicio desus actividades el Comisario Parlamentario lo


obtiene en primer lugar, mediante las denuncias escritas de particulares que solicitan suayuda para enmendar lo que ellos consideranser abuso de poder por parte de la administración pública o cualquier tipo de anomal ía administrativa. En estos últimos años el númerode denuncias ha ascendido a unas3,000 al año.Es de notar que la inmensa mayoría de estasdenuncias han resultado ser infundadas o que,en cualquier caso, no han servido para motivaralguna medida por parte del Comisario Parlamentario.

Debe añadirse que el Comisario Parlamentario, sin necesidad de basarse en las denuncias, trata también de observar lo que ocurreen los tribunales y organismos administrativos.Sus fuentes de información a este respecto están constituidas, en gran parte, por la prensa,que siempre está dispuesta a publicar lo quecree haber averiguado acerca de los abusos porparte de autoridades u otro tipo de escándalos.El Comisario Parlamentario realiza tambiéninspecciones en diversos tribunales y autoridades.

Es digno de mencionar que los numerososdenunciantes, a quienes se les notifica que sucrítica ha sido hallada infundada o que no haservido para motivar alguna medida, aceptanla notificación del Comisario Parlamentarioen 99 casos de 100. Este hecho puede considerarse como una confirmación de que el Comisario Parlmentario goza deexcelente reputación a causa de su imparcialidad y de su seguro juicio. A pesar de que un número tan altode denuncias al Comisario Parlamentario sonhalladas infundadas, puede decirse que la exis-

tencia de esta institución ha servido como unaespecie de válvula de seguridad para el descontento que aparece casi en todas partes en relación a la actividad de las autoridades y que,naturalmente, tiende a ser todavía mayorcuando se incrementan las atribuciones delsector público frente al particular, y seampl íael campo de actividades de las autoridades.

El arma principal del Comisario Parlamentario es su derecho a reconvenir o criticar a losfuncionarios que han incurrido en error. Cuando el Comisario Parlamentario considera queuna medida adoptada es poco apropiada, inconveniente o imprudente, si bien no directamente ilegal, suele indicar cómo el asuntodebiera haberse gestionado según su opinión.Puede también aconsejar para que el asuntosea rectificado en una u otra forma. Además,puede rogar a una autoridad superior competente que ofrezca nuevas líneas directrices asussubordinados o que ponga a disposición delpúblico mejores instrucciones, formularios,etc. Puede presentar, también, una petición alGobierno proponiendo una modificación de ladisposición en cuestión. Sin embargo, el Comisario Parlamentario no puede por sí mismo suprimir o modificar una resolución adoptada,ni puede tampoco ordenar a un funcionarioque adopte ésta o aquella medida. No obstante, la autoridad del Comisario Parlamentarioes generalmente tan grande, que las autoridades o los funcionarios en cuestión suelenseguirsu recomendación en la mayoría de los casos.Las manifestaciones del Comisario Parlamentario -las más importantes de las cuales se publican todos los años en un informe impreso-


adquieren casi siempre importancia para el futuro, como una especie de precedentes en lossectores administrativos afectados.

Por último. merece la pena de mencionarse que la institución "ombudsmen" ha sidomás o menos copiada en muchos lugares delmundo. Fuera de los pa íses nórdicos existenhoy. por ejemplo, Comisarios Parlamentariosde algún tipo en Inglaterra (UParliamentaryConmissioner"}, en Francia (Ule rnedisteur"},Suiza y Austria, así como en Australia, NuevaZelanda, y en algunos estados canadienses.

Lo dicho hasta ahora se ha referido a algunos problemas organizatorios de la administración pública contemporánea. De tanta importancia o más son, sin embargo, los factores humanos. Cómo ha de poder un Estado moderno situar en los puestos importantes de las diferentes instituciones -ministerios y servicioscentrales, así como otros organismos estatalespersonas idóneas: gente capaz, competente yhonesta. Especialmente importante es que enlos cargos de alta responsabilidad haya personas de altas cualidades; esto era ya actual en laépoca de nuestros padres y es todavía más importante ahora, cuando el Estado aborda e interviene en sectores de la vida social, que sonquizá cincuenta veces mayores que en el año1900. Un historiador sueco ha emitido unafrase muy citada: lo personal es lo más importante en la historia. Esta cita puede aplicarsetambién a la administración pública. Un Estado puede ciertamente haberse procurado unaorganización administrativa erigida ejemplarmente desde los puntos de vista lógico y práctico, haber introducido un excelente sistema

de información y haber organizado un esmerado régimen de educación con cursos en diversas especialidades, pero el resultado puede sermalo a pesar de ello si no es posible ubicar apersonas suficientemente inteligentes, enérgicas y autónomas, en los cargos de responsabilidad, especialmente en los más altos.

Naturalmente, es éste un problema que entodos los pa íses presenta dificultades para establecer un juicio exacto. Las cualidades humanas, las dotes de mando y el coraje cívicoen forma de resistencia contra las presiones,con frecuencia irracionales de los medios decomunicación, grupos de opinión y particulares, fenómeno este último muy común en lamayoría delos pa íses occidentales, constituyencircunstancias que son difíciles de esclarecercientíficamente y con más o menos seguridad.No obstante, es incorrecto prescindir de estascuestiones, como ocurre con frecuencia en disertaclones y manuales de Administración PÚblica.

En lo que se refiere a Suecia, puede indicarse, a guisa de introducción, que en la épocaanterior a la Primera Guerra Mundial y tambiénen el intervalo entre lasdos guerras, las exigencias de cal idad fueron satisfechas empleando agente práctica y competente, procedente delos tribunales, una carrera que ha atraído tradicionalmente a un gran porcentaje de los mejores jurisperitos. Esta circunstancia recuerdapor lo demás la tradición francesa de reclutarpersonas competentes, procedentes de los tribunales administrativos, para los niveles másaltos (UConseil d'Etet", etc.l. Naturalmente,este dominio de los jurisperitos en la adrnlnis-


tración superior sueca se ha reducido ahoraconsiderablemente. en una época en que lasactividades estatales abarcan sectores cada vezmayores. y en la que se ex igen experienciaseconómicas. técnicas y sociales. es natural quelos altos funcionarios administrativos debanser reclutados también en gran extensión enlas especialidades citadas.

Con respecto al reclutamiento estatal surgen fáéilmente problemas de competencia enpa(ses que. al igual que Méx ico y Suecia. pueden calificarse como econornfas mixtas. y enlos que hay que tratar de atraer a la gente capaz al sector público a pesar de la competencia de los bancos y compañ ías de seguros. organizaciones económicas. empresas comerciales e industriales. etc. Hay que reconocer quela dirección estatal sueca no ha sido capaz desalvar estas dificultades de una forma satisfactoria. Los débiles métodos de reclutamientoy los bajos sueldos en las tarifas de salarios estatales constituyen la causa de ese mal resultado. Hay que mencionar, sin embargo. que para atraer talentos de una calidad verdaderamente alta, se ha abierto la posibilidad de ernpleos mediante contrato con una retribuciónmayor que los sueldos normales de los jefesde organismos estatales.

A este respecto conviene. sin embargo, fijar la atención en un problema más especialque se ha presentado no solamente en Suecia.sino también en muchos otros países, peroque en los últimos tiempos ha cobrado unaespecial actualidad en mi' país, a saber: unatendencia de los gobiernos a utilizar los altoscargos estatales como recompensa para los po-

líticos. Ello comienza con que los ministrosque colocan en los altos puestos de los ministerios a poi íticos de su propia ideología, personas que, además, después de la dimisión delministro. se considera que tienen derecho apuestos de retiro fuera de los ministerios, como jefes de servicios estatales autónomos o delos gobiernos provinciales.

En todos los pa (ses constituye una reglafundamental, incluida en la constitución o reconocida tácitamente, que la capacidad y losméritos deben desempeñar un papel decisivoen los nombramientos para los cargospúblicos.Pero en la práctica ocurre con bastante freocuencia que las personas, que tienen tntirnarelación con el Gobierno en el plano poi íticoo en el puramente personal, son recompensadas por el celo de que han hecho gala en supartido y designadas para ocupar los altos cargos. Este problema no ha alcanzado en ninguna parte proporciones tan grandes como enlos Estados Unidos, en donde se habla de un"spotts system". De acuerdo con la regla "elbotín para el vencedor" -de la época del presidente Jackson, en los EE.UU. de 1820-, elpartido que ha logrado una victoria electoralen el plano federal o en un estado. seadjudicael derecho de ocupar los puestos administrativos importantes. La aplicación de esta praxisadquiere tales proporciones que, en algunosestados. el partido vencedor en las eleccionesde gobernador designa a nuevos titulares, nosólo para los altos cargos, sino también paralos puestos en el plano intermedio como. porejemplo. en el servicio de aduanas y en la policía.


Durante los últimos diez añosestosproblemas han sido objeto de una animada discusiónen Suecia. Al final del largo periodo (hasta1976) en que los socialdemócratas (solos o encoalición con otros partidos) poseyeron el poder del gobierno en el país. los jóvenes intelectuales socialistas y también algunos expertosen ciencias políticas sin conexión con los socialdemócratas. comenzaron acalificar de errorel hecho de que muchos de los altos dignatarios en los ministerios y otros cargos de altaresponsabilidad no fueran lo suficientementeradicales. Ellos recomendaban que en los nombramientos para dichos cargos se tuviera encuenta. en una extensión mucho mayor. la actitud poi (tica de las personasen cuestión; solamente de esa manera podrfan crearseqarantraspara realizar un trabajo de reformas con verdadero espfritu, Estaopinión adquirió tambiénexpresión práctica en la poi ítica de nombramientos de los socialdemócratas durante losúltimos años del gobierno Palme.

Algunos escritores no socialistas alegaronque el permitir la influencia de los méritos poI (ticos se hallaba en pugna con las reglas de laconstitución. que. sostiene que la capacidad ylos méritos deben desempeñar un papel decisivo en los nombramientos para cargosestatales;pero lo extraordinario es que. después que lossocialdemócratas perdieron el poder del gobierno. los nuevos gobiernos, que han sido casi siempre gobiernos decoalición devarios partidos no socialistas, han conservado en granmedida los nombramientos poi íticos. Esto haocurrido de la siguiente manera: en primer lugar, situando en los altos cargos de los rninis-

terios (especialmente los subsecretarios) a losamigos del partido (o a dignatarios de la misma ideología) y. en segundo lugar. haciéndosecargo de los funcionarios poi (ticos -eobre todo los de la anterior época socialdemócrata-·para ofrecerles ocupación, nombrándolos gobernadores civiles (gobernadores de provincias)o jefes de serviciosestatales. En cualquier caso,en este sector parece haber surgido una especie de camaraderfa entre los partidos poi (tices.

Naturalmente. esta tendencia a politiquearcon los altos cargos de la administración estatal ha provocado una serie de reparos. tantoentre los funcionarios del Estado y sus organizaciones. como entre los observadores ajenos.Las objeciones se han concentrado. en primerlugar. en el hecho de que la utilización de losaltos cargos estatalescomo puestos de controlo de recompensa para los polrticos se hallabaen pugna con los preceptos de la constitución.También se ha subrayado que los deseos deatender a consideraciones poi íticas para losnombramientos en el nivel superior de la administración. han implicado una estimaciónexagerada del papel de la poi ítica en el trabajoadministrativo.

En el trabajo de los ministerios ~ iY éstees un punto de vista que raras veces apareceen los tratados de ciencia poi ítica! - los puntos de vista poi íticos desempeñan un papelmucho menor de lo que los críticos no iniciados están dispuestos a admitir. A este respectoes sorprendente, que los deseos de un politiqueo de la administración pública procedancasi exclusivamente. por lo menos en Suecia.de personasque nunca han trabajado práctica-


mente en un ministerio o en un organismo administrativo. Según un autor sueco, solamenteun diez por ciento por término medio de losasuntos importantes que el subsecretario deun ministerio necesita penetrar a fondo, tienen carácter poi ítico en el sentido que los partidos dan al concepto poi ítica. No hay que olvidar que se debe casi siempre a una casualidad que un importante proyecto de ley o unproyecto organizatorio sean objeto de discusiones poi íticas o se considere que tienen aspectos de poi ítica de partido. Claro está quesiempre es posible, si uno se esfuerza, convertir en una cuestión poi ítica, es decir, en unacuestión que interese a los partidos, en calidadde tales, asuntos como la reconstrucción de algunos puertos comerciales, una propuesta deayuda a personas inválidas, una reforma de larecaudación de impuestos o las medidas contra el exceso de matrículas en ciertas carreras;pero es difícil creer que la elaboración de unaproposición gubernamental sobre tales cuesflanes se vea influida perceptiblemente por lassimpatías poi íticas del funcionario responsable.

Los críticos han manifestado también,que a causa de los frecuentes cambios de mi·nistros -Suecia y Bélgica han sido aludidascomo ejemplo- las exigencias de que los funcionarios en cargos de alta responsabilidad deberían compartir las ideas políticas del ministro, tienen que conducir lógicamente a cambios frecuentes en losaltos cargos -en relacióncon los cambios de gobierno- provocando enconsecuencia una falta de continuidad en losdistintos sectoresespeciales.

Otra razón aducida en contra de un reclutamiento poi ítico es que el uso de ofrecer lospuestos de alta responsabilidad a los poi íticosde carrera, hará desistir de ingresar al serviciodel Estado a muchos talentos jóvenes que nosienten especial interés por la poi ítica o quetienen ideas poi íticas distintas a lasdel gobierno. Laspersonas que tienen la disposición quetanto necesita la administración de nuestraépoca, es decir, la capacidad de trabajar conmisiones muy variadas -los excelentes "generalistas"- no son especialmente numerosas.Por regla general, una nación pequeña no posee una gran reserva de talentos en estesector.Si se propaga la idea de que solamente laspersonas que se dedican a actividades poi íticas enel partido gobernante pueden esperar hacercarrera en la administración pública, los servicios públicos se verán privados demuchos candidatos valiosos. Por lo demás, es evidente-como se ha dado a entender anteriormenteque los individuos que la administración másnecesita poseen generalmente tales cualidades,lo que hace que sean muy atractivos en otrascarreras fuera del sector público. A este respecto puede hacerse referencia a lo dicho anteriormente acerca de las tentaciones, que lasdiversas unidades de la industria ofrecen de unmodo natural.

Hay que añadir que también aquellos quehan manifestado su descontento con un politiqueo de la administración pública tienen quereconocer lógicamente que, entre los poi íticos.existen muchas personas de gran capacidad ycon talento administrativo, y que han sabidohacerse valer basándose en sus propios méritos.

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También está elato que un ministro puedesentir una gran necesidad de contar con uno ovarios colaboradores de su misma ideologíapoi ítica. Sin embargo, tiene que ser posible satisfacer esta necesidad sin proceder a un politiqueo considerable de los altos cuadros de laadministración pública. Es con ese propósitoque, por ejemplo, en Francia y Bélgica, cadaministro agrupa en su Cabinet a algunos políticos aminos, o en su defecto, a asistentesútiles. En la Gran Bretaña, cuyo Civil Service es reclutado esencialmente sobre la base dela competición de méritos, existen los subsecretarios poi íticos (potiticet under-eecretsries} y los secretarios poi íticos particulares(palitical priva te secretsriesl, junto a los altosdignatarios que han sido reclutados de formaapol ítica (permanent secreteries, etc.}, En lospaíses nórdicos, y especialmente en Suecia y

en Finlandia, es corriente hoy en día que losministros poi íticos, haciendo uso de la lisonjera calificación de "perito", agrupen en torno a sí a algunos miembros de sus partidosque vienen a desempeñar el papel de "secretarios poi íticos particulares.

Los argumentos y puntos de vista presentados en esta descripción del problema concerniente al politiqueo en la administraciónpública, han sido recogidos principalmente delas discusiones suecas. No obstante, debe subrayarse, finalmente, que el tema es tambiénobjeto de atención en otros países. Así, porejemplo, en Bélgica se ha publicado recientemente un ensayo poi ítico científico de L. M.Bataille, titulado: "La politisetion dans le recrutement et la promotion des functiannairesde I'Etat en Belqique" {Université cathaliquede Lauvain).

LA IMPORTANCIA DE LA REFORMADWIGHT INK.Presidente del Consorcio Norteamericanode Administraeión Pública.

En las últimas décadas, el campo de la administración pública comenzó a prendarse dela noción de la reforma administrativa. En forma clásica, los tradicionales ajustes incrementantes de nuestros procesos administrativos nohan podido satisfacer las rápidas y cambiantesnecesidades de las personasque integran la variada y compleja sociedad del mundo moderno.

Los pueblos de un gran número de naciones exigen cambios importantes y rápidos enla estructura y en los procesos gubernamentales, y su liderazgo propugna dar una respuestaseria de los sistemas de gobierno a los crecientes problemas planteados en materia de energéticos, alimentos y demografía, los cualesejercerán en el futuro mayor presión en la reforma. Infortunadamente, a pesar de lo orgullosos que nos sentimos por cada reforma, esprobable que el porcentaje de reformas intentadas Que en realidad logran el éxito, es muy

reducido. Cuando los programas de reformamuy publicitados no resultan en cambios queden lugar a una diferencia visible, el pueblosiente que ha sido engañado y su confianza enel gobierno se deteriora.

En este documento examinaremos variosenfoques de la reforma administrativa, los que,a mi juicio, mejorarán la probabilidad de quese dé un cambio significativo.

1. ¿QUIÉN DEBE DISEIiIAR LAREFORMA ADMINISTRATIVA?

Por lo general, las fuerzas que se encuentran fuera del gobierno son las que generan y dirigen la reforma poi ítica. Existe lacreencia, ampliamente difundida, de que lomismo puede afirmarse de la reforma administrativa. Sin embargo, en los Estados Unidos algunasde las reformas administrativas más tras-


cendentes fueron proyectadas, en gran medioda, por los funcionarios de carrera que se encontraban bajo -yen respuesta a- el liderazgo poi ítico recién electo. A fin de ilustrar esteenfoque, utilizaré la reciente reforma del servicio civil.

Desde que nuestro sistema de servicio civil seestableció hace un siglo como protesta alpatrocinio poi ítico, no se han realizado ni actualización, ni ajuste importantes al sistema.Al cabo de los años se desarrolló una serie decomplejos procedimientos protectores de contrapesos y balanzas, a medida que presionamoshacia una serie de nuevas iniciativas en materia de administración de personal, y tomamosmedidas subsecuentes a fin de evitar el abusopoi ítico de los méritos. El papeleo, engorrosoy confuso, socavó la confianza en nuestro sistema de administración de personal, que seconsideraba subrayaba la forma y no el fondo.Reduciá la flexibilidad administrativa requerida, so pretexto de proteger a los funcionariosy, sin embargo, no podía evitar arremetidaspoi íticas contra los principios del mérito. Nose ha logrado nada con los repetidos esfuerzosrealizados para mejorar el sistema.

El Presidente Carter llegó al poder basándose en una campaña que prometió que lascosas cambiarían en Washington. Estaba resuelto a llevar a Washington a personas conopiniones nuevas que reflejaran mejor el pensamiento del país en conjunto. Entre los quellegaron a Washington se encontraba un observador y crítico conocedor del escenario de lacapital, Scotty Campbell, quien rápidamenteaportó un liderazgo poi ítico sumamente fuer-

te e imaginativo para la reforma del serviciocivil.

No obstante, cuando llegó el momento deproyectar esta reforma, por diversos motivos,el Presidente y el señor Campbell se dirigierona la propia burocracia para obtener el liderazgo. Nuestro programa en el Congreso requeríaque se term inará rápidamente el análisis y eldiseño de la reforma propuesta, en lugar delos muchos años que se llevó proyectar los previos esfuerzos importantes de reforma. Losexpertos externos tendrían que aprovechar lamayor parte del tiempo que tenían disponible,en aprender únicamente los embrollos del sistema antes de comenzar a formular sus recomendaciones. Puesto que se esperaba quela reforma seenfrentaría al escepticismo ya laoposición por parte de la burocracia, se llegó ala conclusión, asimismo, de que los diseñadores de carrera deberían percibir ese hecho yevitar medidas que pudieran provocar, en forma innecesaria, la hostilidad de los empleadosfederales. Del conocimiento general de que secontaba con la participación de estosexpertosen la reforma, se logró disminuir la oposiciónde la burocracia. Además, la participación dehombres y mujeres de carrera dio por resultado que la mayor parte de las dependenciascontaran con personas que ya habían participado en la reforma y cuyo conocim iento de lamisma podría coadyuvar en su realización.

Como sepredijo, hubo aprensión entre losempleados federales a medida que surgía la reforma, y se manifestó una fuerte oposición sindical. Pero las dos Cámaras del Congreso aprobaron la reforma por mayoría abrumadora y

LA IMPORTANCIA DE LA REFORMA 153

el corto período que transcurrió. desde la organización inicial de las fuerzas de trabajo para el estudio hasta la promulgación de la legislación, no tuvo precedentes en la historia de lareforma administrativa en los Estados Unidos.El haber buscado liderazgo externo para proyectarla, hubiese dilatado su promulgación,por lo menos hasta la siguiente sesión ordinaria del Congreso, e indudablemente habríaproducido una reforma más limitada.

Hay reformas que implican procedimientos altamente técnicos y más normativos, como, por ejemplo, sistemas de contabilidad einformática que, sin embargo, se realizaríanmejor con la ayuda de expertos externos. Casinunca es costeable mantener este tipo de conocimientos prácticos. altamente especializados, en la nómina pública.

También se presentan ocasiones en las quehay que buscar fuera del gobierno, a arquitectos de la reforma que posean suficiente objetividad o innovación. Lo que se recalca aqu í.sugiere, meramente, que es un error suponerque se deben buscar fuera. Con frecuencia, espreferible tomar de adentro el liderazgo delproyecto.

Cabe subrayar que la eficacia del considerable aprovechamiento de personas en el interio de la burocracia, depende de algunos planteamientos importantes. En primer lugar, elliderazgo debeseleccionarse con sumo cuidado.En segundo, la mayoría de los participantesdeben provenir de fuera del área afectada, salvo con respecto a las reformas que se realizanen el gobierno a nivel nacional. como el proyecto de administración de persona' antes

mencionado, en el que esto sería imposible.En tercer lugar, debe exigirse que el liderazgode carrera recabe un gran número de opiniones de personas ajenas al gobierno y con losantecedentes más diversos que sea posible. Elliderazgo de carrera solicltó comentarios enrespuesta a los documentos opcionales repartidos entre cientos de personas, así como lapuntuación por organismos externos que representaban sindicatos, grupos profesionalesde administración pública, de ciudadanos yotros de oposición potencial, a fin de elaborarlas recomendaciones del personal antes mencionado. El liderazgo poi ítico celebró audiencias públicas en todo el país, brindando a losempleados federales la oportunidad de hacercualquier comentario o sugerencia que estimaran conveniente. Las recomendaciones delliderazgo de carrera fueron planteadaspúbl icamente, antes que el Presidente Carter presentará la legislación propuesta a la consideracióndel Congreso -una medida muy poco usual enlos Estados Unidos-, brindando así otra oportunidad para plantear observaciones desde elexterior.

2. OBSERVAR EL SISTEMA ENSU TOTALIDAD

Es lamentable que. con frecuencia. los limitados recursos disponibles impidan larevisión total de lossitemas. Sin embargo, a menudo el problema no es tanto la falta de recursos, como se podría creer, sino. más bien, latimidez o falta de perspectiva. En cualquiercaso. el resultado habitual es un prolongado


enfoque fragmentario que nunca se termina, yel enfoque incremental casi nunca da lugar adiferencias. No estamos hablando de la realización en etapas, la cual con frecuencia essumamente útil, si no indispensable. La realización en etapas implica una secuencia de acontecimientos necesarios, planeados desde unprincipio, aunque no necesariamente endetalle.

Asimismo, los enfoques fragmentarios implican una serie de medidas parcial y sumamente independientes, a intervalos irregulares,sin recurrir a un plan maestro global. Por logeneral, resultan en el hecho de que se desineran icen los componentes de un amplio sistema administrativo. Las piezas no ajustan. Alconcentrarnos en un solo componente de unsistema de personal o contable, perdemos laoportunidad de emprender una reforma. Lossistemas de prestación de servicios al público,como la provisión de viviendas populares paralos pobres, son los que mayor necesidad tienen de un ajuste total.

Sin embargo, gran parte de nuestras energ(as analrticas en el sector público se destinana estudios detallados de un solo componente,relativamente pequeño, de un proceso total.Estos estudios son limitados en el sentido deque están restringidos al principio y al finalde ese componente.que no pueden modificarsesi no se observan también los componentespasados y futuros. Ninguna revisión de esecomponente revelará el potencial para un cambio fundamental en el sistema total que, quizá, ya sea extemporáneo.

En la mayor parte de los programassocia-

les, la historia demuestra que las muchas pequeñas adiciones de procesos incrementantesa sus sistemas de prestación de servicios evolucionaron al cabo del tiempo, y ningún funcionario del gobierno se percató del impactoacumulado total producido en el sistema deconjunto. Hubo razón para introducir cadauno de estos ajustes en el proceso y puedenjustificarse al analizarlos en forma individual.Es sólo cuando de una revisión exhaustiva delos sistemas, surge el resultado acumulado delcontinuo trabajo ineficaz en todo el sistema,que revela el costo total y la complejidad, yse hace evidente la necesidad de un sistemamásdinámico. Unicamente al dirigir laatencióna estos costos totales en tiempo, dinero y esfuerzo, podremos aspirar a lograr el apoyo para la realización de una reforma verdadera.

3. POSICION VENTAJOSA DEL PUBLICO

Los precesos gubernamentales que incluyen servicios que llegan al público -ciudadanos, colonias, comunidades, negocios- existenúnicamente para servir a éste. Sin embargo, en muchos paises, la reforma administrativa casi nunca observa estos procesos desde laposición ventajosa del público. Con muchafrecuencia, estos procesos seanalizan sólo desde la posición ventajosa de la burocracia. Ladiferencia sueleser considerable.

Por ejemplo, un funcionario gubernamental que procesa un servicio, puede observar elelemento tiempo en forma diferente al que loobserva el ciudadano que lo recibe. Al retomarla explicación precedente, relativa a la necesi-


dad de contemplar la totalidad del proceso yno sólo sus componentes. la mayoría de losfuncionarios se involucran únicamente en uncomponente o paso de un sistema total de servicios y tienen poco o ningún conocimientodel tiempo que se requiere a fin de tramitarun servicio comunitario. al través de todo elsistema. El tiempo total requerido para el procesamiento de todo estesistema esuna acumulación de períodos de tiempo que se precisanpara cada uno de estos componentes. que deben realizarse en secuencia. Sin embargo. elperíodo que se requiere para examinar uncomponente -el tiempo que conoce un empleado- no tiene importancia para el público.Sólo el tiempo total transcurrido para que unservicio gubernamental llegue al público reviste importancia para éste. Es obvio que estetiempo total para el trámite es mucho másprolongado que el que le lleva al funcionariogestionar el componente individual. y de ahíque no es sorprendente que una colonia queestá en espera de la instalación de un nuevosistema de aguas. es mucho más crítica de lalentitud con que actúa su gobierno de lo queson los funcionarios que participan en el proceso; dado que es raro queun funcionario tenga el buen sentido de conciencia de este período total de tiempo. está dispuesto a tolerarpequeños retrasos. Después de todo. ningúnempleado se percata de la acumulación deestos pequeños retrasos -en todo el sistema'yde la forma en que producen un impacto en elpúblico.

Al observar este proceso desde la posición

ventajosa del público. el tiempo total transcurrido se torna muy importante. y la totalidaddel tiempo que se lleva el trámite. percibidapor el ciudadano descontento. es una medidamás significativa que el tiempo más corto paraun solo componente. en el cual participa elfuncionario gubernamental.

Pero hay más implicaciones que el pasodel tiempo. Un proceso prolongado que requiere de muchos pasos y funcionarios. también esconfuso para el público. Es difícil que el beneficiario obtenga respuestas directas a sus preguntas y. asimismo. esdifícil determinar quiéntoma las decisiones y establecer responsabilidades. lo cual puede tornarse susceptible a lamanipulación.

Los procesos gubernamentales lentos ytortuosos crean la imagen de un gobierno costoso y gravoso para los contribuyentes. unaimagen que puede acercarse más a la realidadde lo que quisiéramos admitir. También puededeteriorarse y convertirse en un gobierno quepierde su capacidad para escuchar a los ciudadanos. un gobierno que a la larga pierde la confianza y el respaldo de su pueblo.

El observar al gobierno desde la posiciónventajosa del público. a menudo hace resaltarla necesidad que existe de emprender una reforma de manera mucho más clara que el enfoque más tradicional a la misma. Después deprecisar la necesidad de una reforma. esto seconvierte en una posición ventajosa que esnecesario mantener a la vanguardia por aquellosque la proyectan y realizan.


4. RITMO Y DISEÑO DE LA REFORMAY SU REALlZACION

A primera vista, este encabezamiento parece afirmar lo obvio. Su utilidad radica en elhecho de que los dirigentes poi íticos y profesionales casi nunca están dotados de fuerzasde equilibrio, con buena sincronización, y elritmo eserrado.

Los dirigentes poi íticos se inclinan a serimpacientes. No tienen la seguridad de sobrevivir más allá de su gestión inicial (en ocasiones la ley proh íbe que ocupen su cargo pormás de un período) y tienen la necesidad comprensible de demostrar los resultados obtenidos antes de que finalice su gestión. Es difícilque estas personas perciban lascomplejidadesdel sistema y el daño causado por la prisa indebida, al lanzar un programa. Más aún, porsu inactividad tienden asermásvulnerables quela burocracia a la crítica del público, aunqueéste casi nunca hace una distinción conscienteentre los elementos gubernamentales de poi ítica y los de carrera. En efecto, esta sensibilidad a la percepción del público conduce a muchos 1íderes a buscar con ahínco el cambioque el público relacionará con ellos; muchosejercen presión para lograr, en gran medida,sencillamente, el cambio por el cambio. Lospoi íticos se inclinan a considerar un enfoquemás deliberado y sistemático de la reformapreconizada por el servicio de carrera, comoprueba de una acción carente de vigor por parte de una burocracia poco imaginativa y renuente. En sí mismo, el liderazgo poi ítico tenderá a exigir cambios arrasadores e intensivos.

Asimismo, la burocracia espera sobrevivira los dirigentes políticos y tendrá que convivircon los errores de la reforma, como concepción que engendra cautela; en esto el funcionario de carrera está mucho másconsciente detodos los problemas que tendrá que resolver.En especial, estas personas se percatan del fracaso de los esfuerzos iniciales de reforma y están conscientes de la pérdida de tiempo y energía dedicados a estos movimientos previos.Hasta cierto punto, los burócratas se encuentran aislados de las presiones de un públicoque está impaciente por el cambio. Si no se letoca, la burocracia tenderá a caminar con demasiada lentitud.

Se argumenta aquí que el arte de la administración pública consiste en la habilidad para proyectar y ejecutar reformas importantes,tanto rápida como sistemáticamente. Por logeneral, ambas características son imprescindibles.

Es muy difícil que se dé una reforma conun ritmo demasiado lento. Pero es másdifícilconseguir el liderazgo para una reforma vigorosa, sin cierto sentido de urgencia. Es másdifícil consevar el entusiasmo y el ímpetu de lareforma, sobre todo en el segundo y tercer niveles del escalafón. El apoyo poi ítico mengua.Hay más tiempo disponible para que se desarrolle la oposición. En la sociedad dinámicade la mayor parte de las naciones, las condiciones empiezan a modificarse rápidamente, ycuanto más prolongado sea el proceso de reforma, tanto más complicados serán los ajustes que deberán realizarse a la mitad del proceso.


Sin embargo, el saltarse etapasde la instrumentación es casi siempre costoso, si no mortal. Lo mismo puede decirse de la ejecuciónprecipitada sin un plan cuidadosamente diseñado. Por tanto, se insta a los reformadoresque tengan paciencia para diseñar, ensayar y,si no se hizo antes, elaborar a pequeña escalaun prototipo de la reforma, pero recalcar, almismo tiempo, la realización de estos pasospreliminares en forma rápida. La buena programación y vigilancia son esenciales. El liderazgo inteligente esdecisivo.

La rapidez no tiene por qué poner en peligro la calidad de un provecto. Un plan dediez años durante la década de los sesentas,para hacer llegar un hombre a la Luna, fue unprograma extremadamente rápido, pero todossabemos que se llevó a cabo. Seis meses parareubicar, diseñar y reconstruir totalmente losservicios públicos después de un temblor esnotablemente rápido, pero se ha hecho. Enambos casos, cada paso fue cuidadosamentediseñado y programado. Se adoptaron todaslas medidas administrativas necesarias, pero setomaron muy rápidamente. Sin embargo,cuando nos trasladamos de este tipo de proyectos físicos, a los proyectos de organizacióny procesos administrativos, como el objetivode descentralización antes mencionado, existen más probabilidades de defraudarnos allograr velocidad mediante la eliminación decomponentes importantes de diseño, ensayo ycapacitación, que aceptamos como indispensables en los camposde la ingenieríay laciencia.

El hombre en la Luna y la reconstrucciónde los servicios públicos ejemplifican el hecho

de que la velocidad debe juzgarse con base enel proyecto de construcción particular. Cabeaseverar lo mismo en materia de reforma gubernamental. Cada uno debe ser calculado enforma independiente, previendo cada paso apesar de que el tiempo total disponible estéseveramente Iimitado,

A pesar de la súplica de una velocidad deliberada en los esfuerzos de reforma, el ritmodebe moderarse con la necesidad de ajuste alos entornos culturales, económicos y poi íticos en los cuales tiene lugar la reforma.

5. APOYO PARA LA REFORMA

Aquellos que han luchado con la reformaestán dolorosamente conscientes del hechoque el apoyo públ ico para la noción generalde la reforma, no se traduce oportunamenteen un apoyo para ajustar un sistema administrativo concreto. Con frecuencia, cuanto másse aparta uno del clamor general para una reforma al diseño de cambios específicos, tantomenos visible es el campo de apoyo y másevidente el campo de la opocisión.

Por ejemplo, no es obvio para muchos ciudadanos la forma en que un sistema de administración de personal público ayudará al gobierno a servirle mejor. Tampoco es evidentepara la burocracia, que maneja este sistemade personal, que los cambios importantes llegarán necesariamente a beneficiar a alguien.Es comprensible que se preocuparán del costo del cambio, la desorganización de sus hábitos laborales establecidos y experimetaránaprensión en cuanto a la forma en que un


programa de reforma en desarrollo afectarásus carreras y su seguridad en el cargo. Estasinquietudes pueden ser válidas.

En muchos paises puede parecer que noexiste para grupos de interés determinados elvalor de reformar un sistemade prestación deservicios, al ver que se perturban sus cuidadosamente fomentados nexos con la burocraciay que su influencia está amenazada. A medidaque los proyectos de reforma empiezan a tomar forma y surgen los detallesde laspropuestaso aumenta la aprensión de los grupos de interés afectados y mayor será su oposición potencial.

Debido a que en muchas sociedades laoposición de los grupos de interés -y con frecuencia también la de los grupos de funcionarios- está más concentrada. es mucho másfácil movilizar y sostener que el apoyo no organizado y menos intenso del público para elconcepto general de reforma, y es más fáci1bloquear una reforma que seria aprobada demanera abrumadora por un público generalbien informado, si se le diese la oportunidadde votar. Es claramente diffcil enfrentarse aeste problema y las técnicas especificas variarán bastante de un país a otro y según la época en el mismo pats.

Una clave importante a fin de vencer esteobstáculo. es explicar. en términos legos ysencillos. el modo en que la reforma propuesta ayudará a la consecución de las metas o aeliminar los problemas hacia los cuales estáorientada la reforma. Los reformadores seencuentran con grandes dificultades paralograr esto. En primer lugar. no se dan cuenta

de que lo que entendieron después de meses oaños de atención concentrada al tema, puedeno ser claro para aquellos que sólo recientemente oyeron hablar de la reforma propuesta.en términos muy generales y con pocos antecedentes. A menudo su primera informaciónes un relato altamente deformado. proporcionado por los que se oponen a la reforma. Confrecuencia los sustentantes explican la reforma en jerga técnica. la cual no tiene sentidoalguno ni para la prensa ni para el público.mientras que la oposición habla un lenguajellano y común inteligible por cualquier persona que sepa leer y escribir. Una gran cantidadde pensamiento avanzado debe destinarse almodo en que una reforma propuesta se revelará a la prensa. a la burocracia y al públ ico.

El primer paso en este plan es decidir lamanera en que deben describirse los objetivosde la reforma en términos claros y comprensibles. En algunas reformas, un ejemplo de dicho objetivo podrfa ser lograr un mayor acercamiento entre gobierno y pueblo mediante ladescentralización. Se podría preguntar, entonces: écuáles son los obstáculos que habrá quevencer a fin de lograr este tipo de objetivo?En nuestro ejemplo de descentralización esnecesario mostrar. en términos sencillos, losproblemas planteados por la centralización excesiva. Se necesitan gráficas de casos realesque ilustren paso a paso los retrasos y seriesde requerimientos costosos de papeleo creados por un sistema centralizado bajo el cual.en la capital de la nación, se toman decisionessecundarias que afectan a comunidades individuales, por parte de personas que no conocen


lOS problemas especiales de ellas.Después surge la pregunta decisiva: dada

la importancia de los objetivos y la existenciade los obstáculos, ccórno puede la reformapropuesta ayudar a vencer los obstáculos ylograr los objetivos?

En este ejemplo simplificado, la reformatrasladaría fuera de la capital la mayor partede toma de decisiones en materia de programas sociales del gobierno y la acercarIa a lasprovincias y comunidades donde radicanlas personas y se generan los problemas.Pero con objeto de que la propuesta sea creíble, tenemos que hacer algo más que simplemente afirma' que dicho traslado logrará laconsecución del objetivo de acercar el gobierno al pueblo; tenemos que explicar, en términos concretos y específicos, cómo se realizarátal acción. Un diagrama de flujo que marquelo que sucede antes y después ayudará en granmedida a aquellos que intervienen directmente en la toma de decisiones de la reforma, como, por ejemplo, un comité parlamentario derevisión. Un esquema muy sencillo, ademásdel diagrama muy detallado (que pocos entienden, pero sin embargo, transmiten una imagen que nunca podrá ser igualada por palabras), puede ser útil para dar antecedentes ala prensa. Cuando la reforma no se presta aexposiciones gráficas (aunque de modo sorprendente, muchas sí se prestan) podríarelacionarse con experiencias comerciales o familiares comunes, que son conocidas por elciudadano promedio. Aqu í lo importante esque ninguna persona o grupo respaldará unareforma que no entiende.

El grado de apoyo esperado del liderazgogubernamental, como el de un Presidente oun Premier, para la reforma nacional oel de unalcalde para una reforma muoicipal. constituirá un factor indispensa- le para determinarqué tan audaz y extensivo se puede ser al diseñar la reforma. Sin dicho respaldo, las reformas importantes nunca se manifiestan, amenos que hayan sido generadas por una presión masiva externa. No sólo se necesita averiguar el grado de dicho compromiso, sinocalcular el tiempo en que sobrevivirá ese compromiso ante la presión de otras demandas,muchas de las cuales no pueden preverse en elmomento en que se propone una reforma. Unaparte considerable del éxito de los actuales esfuerzos de reforma emprendidos en México,puede atribuirse al vigoroso liderazgo del Presidente López Portillo y a su entendimientosingular de la reforma

6. FLEXIBILIDAD ANTEFUTUROS CAMBIOS

El cambiar un sistema obsoleto, que se haarraigado y tornado inflexible, representa untípico objetivo importante de la reforma. Esirónico que muchas de las reformas que prometen mucho en el sentido de realizar cambios, con el tiempo se conviertan en una barrera al cambio oportuno y en un símbolo delstatus quo.

Una vez que un nuevo sistema se encuentra en su lugar y se termina el período de sacudimiento, los factores que se resisten a laadaptación de nuevas y diferentes condiciones


entran en juego. Parte de este problema resulta del afán, comprensible, de los proponentesde la reforma, para evitar que ésta se socave.Pero muchas de las dificultades surgen de losartéticos burocráticos, es decir, el tipo de rigidez que crece típicamente con el envejecimiento de un nuevo sistema administrativoinstalado como parte de la reforma. Es necesario el perfeccionamiento continuo de un sistema que debe hacer frente a los problemas imprevistos yen teoría permite al sistema mantener su importancia en lascondiciones actuales. Este proceso de cambio constante deberíareducir, en gran manera, la frecuencia en quese necesitan las futuras reformas. En la práctica, a menudo ocurre lo contrario. Másaún, elproceso continúa añadiendo trámites y casinunca los resta. Independientemente de si lacrítica procedente de la prensa, auditores ycuerpos parlamentarios, sea válida o no, la respuesta es casi siempre hacer que el proceso seamás complejo y más rígido. Cuanto más tiempo pase, tanto mayor será la compleja naturaleza acumulativa del nuevo proceso que crece,mayor su rigidez y menor su capacidad paraadaptarse a las cambiantes necesidades de lasociedad.

Por tanto, uno de los grandes desaf.íos decualquier reforma consiste en la necesidadde integrar al nuevo sistema la capacidad deuna adaptación continua a las condicionescambiantes, minimizando así la necesidad derealizar otra reforma en el mismo campo unoscuantos años después pero adaptándola demodo que se evite que el esquema tradicionalagregue más y más procesos.

7. SEGUIMIENTO DE LA REFORMA

Cuando un dirigente poi ítico anuncia unareforma popular que no llega a materializarse,ese dirigente contribuye de modo significativoa dar lugar al cinismo por parte del públicocon respectoal gobierno. Sin embargo, el mundo está pleno de reformas en papel, que nohan logrado convertirse en realidad.

Los comunicados de prensa y los reglamentos no hacen una reforma. En la mayor medioda posible, uno también tiene que llegar al corazón y a la mente de los hombres y mujeresde carrera, de los cuales depende el liderazgopoi ítico para su instrumentación.

Las reformas forzadas en la burocracia, amenudo sin advertencia preliminar, generanresentimiento. Si no se le brinda la oportunidad de entender los motivos por los cualesserealizaron los nuevos cambios, casi no sepuede esperar que la burocracia apoye la reformacon entusiasmo. La opinión de que ha sido dejada fuera del proceso, constituye una falta deincentivo y los empleados no ayudan a que dicha reforma se convierta en un éxito. En algunos casos el resentimiento puede conducir auna franca oposición por parte de los empleados y a un virtual sabotaje. Con mayor frecuencia, esta falta de apoyo trae como efectouna serie de retrasos, un esfuerzo a medias para lagar que avance el programa. Una vez quese relaja la presión de la reforma -sobre todoen un cambio en el liderazgo-, gran parte deisistema vuelve a ser lo que era anteriormente.

Una evaluación crítica de la instrumentación de la reforma tiene que realizarse durante


el proceso de instrumentación, en lugar deesperar hasta que haya estado ahi durante algún tiempo. Por ejemplo, si como resultadode la reforma organismos de reciente creaciónvan a manejar los fondos públicos, se sugiereque al momento en que empiecen a fluir dichos fondos se haga una revisión de qué tanbien funciona el proceso y si los fondos seencuentran bien protegidos. Se pueden hacercorrecciones a la mitad del proceso, antes quelas consecuencias sean graves y antes que losproblemas seconviertan en puntos clave tantopara la prensa como para los discursos de laoposición.

Es necesario que los arquitectos de la reforma permanezcan presentes, o por lo menosque estén disponibles durante la instalación yarranque del sistema reformado. Una vez quese ha iniciado la nueva reforma es sumamenteimportante la continuidad del liderazgo poi ítico y de carreradurante un período sostenido.

RESUMEN

En las naciones libres, la reforma administrativa desempeña un papel fundamental.Constituye una válvula de seguridad del descontento público con el gobierno, un gobierno que es percibido con demasiada frecuenciapor el público como indiferente y no responsivo a sus necesidades.

La reforma es un proceso gubernamentalque busca restablecer la comunicación entreel gobierno y el pueblo, que propugna porreconstruir la confianza mutua entre los gobernantes y los qobernedos. La reforma debería ser una preciada posesión de los gobiernos en toda nación libre del mundo.

Por lo tanto, la reforma debe reconocerse como un aspecto muy importante de laadministración pública; sin embargo, la literatura dice poco acerca de este campo tanimportante, y en la mayor parte de las aulasuniversitarias se otorga poco reconocimientoa su trascendencia. Igualmente sorprendentees el hecho de que al planear un cambio importante, relativamente pocos dirigentes poI(tices o de carrera aprovechan la experienciade otros. Este es un campo primordial paradescubrir el hilo negro. Como consecuencia,encontramos muchas reformas escritas quenunca producen algo substancial. En todo elmundo, nuestra profesión de administraciónpública tiene la obligación de prestar mayoratención a los métodos y técnicas que realzanel éxito de la reforma. Las sugerencias antesmencionadas se ofrecen ante la consideraciónde los gobiernos, a fin de promover este elemento tan subdesarrollado de la gestión pública moderna.

APORTACION DE LAS CIENCIASSOCIALES ALA POLlTICA DE LAS

REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN 1LAREPUBLlCA FEDERAL DE ALEMANIA

KLAUS KONIGMaestro de la Escuela de Postgrado deCiencias Admjnlstratlvas en Spever República Federal de Alemania.

La aplicaci ón de las ciencias sociales a lapoi ítica de reforma administra tiva pone enevidencia una relaci6n notablemente reflexivaentre la teoría y la práct ica. El caso queabordaeste artículo, el de la República Federal deAlemania (RFA). las administraciones estatales también se han convertido en promotorasimportantes de la poi ítica de la ciencia. Lasdependencias públicas se valen cada vez másno s610 de las ciencias administrativas, sinotambién de disciplinas tales como las cienciaspoi íticas. De esta manera, en las políticas dela reforma administrativa que aprovechan losconocimientos de las ciencias sociales, serefleja parte de los problemas de la teoría y lapráctica.

En la RFA las rF.fnrmas administrativas se

realizan en diferentes campos. En primer lugar,y ante todo, cabe mencionar la reorganizaciónregional de la administración. Las administraciones públicas suelen estructurarse conformea distintos principios de organización; en vistade la macroorganización poi ítica-administrativa que se lleva al cabo en la RFA, se na dadoprioridad al principio territorial. Hablandoen térm inos generales, existen cinco ' nivelesadministrativos: la federación, los estadosmiembros, los distritos administrativos, loscondados y poblaciones que no son cabeza decondado, y lasunidades administrativas localescon sus municipios y conglomerados. Esteprincipio territorial se puede constatar másclaramente si observamos el hecho de que elgobierno federal tiene una subestructura administrativa, sólo para casos excepcionales.Por lo general, la ejecución de las leyes federales se deja en manos de las dependencias púo


blicas de los estados y, en forma análoga, losmunicipios no se ocupan únicamente deasuntos de autogestión. Más aún, ía idea de launidad administrativa constituye un factor importante porque significa que lasfunciones públicas se concentran en la dependencia de losdistritos administrativos a nivel medio y enlos condados a nivel inferior. Cuando estesistema resulta irrealizable y,en consecuencia,existen dependencias especiales que se encargan,por ejemplo, de la administración financiera olaboral, se procura instrumentar el principio deuna administración completa en función delterritorio, evitando el traslape de los 1imitesadministrativos.

Al considerar este predominio de la orientación espacial, puede comprenderse porqué,entre las reformas administrativas, se prestaespecial atención a la reforma territorial. Losaspectos considerados en l~ reforma fueron: lacreciente demanda de servicios administrativos, la ampliación de los campos socioeconómicos de interrelación, el acortamiento de lasdistancias debido a una mejor movilidad, elajuste entre los servicios públ icos de las zonasrurales y lascondiciones urbanas, la necesidadde combinar un mayor número de la poblacióna fin de cumplir las necesidades públicas enfurma eficiente, los nuevos instrumentos técnicos administrativos, las necesidades de laplanificación públiéií y la necesaria especialización del personal administrativo. Los resultados de la reforma territorial, se reflejan 'enlas dimensiones generalmente mayores de lasáreas administrativas. De treinta y tres distritosadministrativos quedan veinticinco; de 425

condados se crearon 235; de 141 poblacionesque no son cabeza de condado hay 89; y los24,444 municipios que pertenecían a condados, se redujeron a 3,261 unidades administrativas locales.

En la RFA la organización interna de lasdependencias administrativas está sujeta, enprincipio, a una estructura jerárquica piramidal. Al comparar esta situación con el ámbitointernacional, no sorprende tanto encontrarun esquema básico en el cual las relacionesorganizacionales se comunican en forma crecientemente continua, sino que se aplica tanuniformemente en todas las administracionespúblicas, desde la administración ministerialhasta la local. En realidad, tradicionalmentehan existido formas no jerárquicas de organización como, por ejemplo la autogestión municipal caracterizada por rasgos colegiales. Sinembargo, se mantienen en forma relativamenteestricta las órdenes jerárquicas superiores, infe-.riores y colaterales. Los costos de tal divisióndei trabajo, el poder y la competencia, impulsan el movimiento de desarrollo de la organización destinado a mejorar la capacidad de laadministración en lo referente a información,procesamiento y formulación de intereses, pormedio de la creación creciente de comités,consejos consultivos, grupos de trabajo, cornisienes. asesorías, grupos deprovectos, etc. Afin de fortalecer la inteligencia del aparato administrativo, se formulan ideas tales como laorganización por matrices, la administraciónde proyectos y la organización programática.

Ademásde lo señaladoanteriormente, cabeseñalarse una tendencia de reforma poi ítica

APORTACION DE LAS CIENCIAS. . . 165

orientada a difundir la democracia dentro delconjunto. Se han planteado tanto conceptosdemocráticos, basados en ideas soviéticas fundamentales, como ideasantiburocráticas. Dentro del contexto de organización interna hayque distinguir dos campos de influencia: el dela codeterminación directiva relativa a los propios asuntos públicos y el de la codeterrnlnación en asuntos sociales, organizacionales ypersonal de la administración. En las instituciones que cuentan con cierta autonom la, sediscutió esta misma y se introdujo, en parte,la codeterminación directiva. El espectro abarca desde las universidades hasta los serviciospúblicos de los municipios; sin embargo. porlo general, el sistema de democracia representativa esel que se considera como legitimaciónpoi ítica de la administración. No obstante,en todos los ámbitos se institucionalizó lacodeterminación en asuntos sociales, orqanizacionalesy de personal, relativos a los miembrosde la administración. En las administracionesse crearon organismos independientes que representan los intereses de los empleados y,como delegados del personal, desde el puntode vista organizacional, forman una segundajerarquía.

El problema de la delegación de personalnos conduce a la reforma de la rama del personal público. Esto se debe a que en muchospaíses las cuestiones de participación estárrelacionadas con estecampo de la reforma. Enla RFA se han realizado cambios en el serviciocivil en etapas moderadas, cuando han sidoconvenientes, y controlados poi íticamente.En fechas recientes se intentó instrumentar

una reforma extensa. Sin embargo, hemos encontrado un obstáculo que consiste en la controversia tradicional sobreel significado del servicio civil. En una dirección poi ítica el serviciocivil es, en términos concretos, un servicio estatal que, como autoridad objetiva, seencuentra separada de los interesesparticulares de la sociedad. Para otros, el servicio civiles un servicio social que representa unarelación de trabajo, semejante a otras muchasque existen en la sociedad. Esta divergencia deopiniones debe compararse al antecedentede que existen dos organismos diferentes depersonal en el sector público, los cuales sehallan sujetos a leyes distintas. Por una parte,están los funcionarios públicos a los cuales seaplica el derecho público en particular y, porla otra, los trabajadores y empleados del servicio civil a los que se aplica el derecho laboraly privado.

Aparte de los intentos por combinar ambos organismos de personal, ya sea separándolos del resto del mundo profesional como unservicio del estado, o reintegrándolos a la sociedad como un servicio social, existe una amplia variedad de enfoques de reforma. Debidoa su envergadura, el servicio civil interviene encampos sociales importantes. A medida quelas administraciones públicas reclutan unagran cantidad de personas muy calificadas ycon un alto nivel de educación, se forma unaestrecha relación con el sistema educativo yesto se refleja en el llamado Fachschulen parael relevante grupo del servicio civil. Esta institución especial es un tipo de politécnico queimparte educación relacionada a la práctica y


la vocación, pero con bases científicas. Dadoque el sector público es un empleador primordial, los cambios en él son de importanciadecisiva dentro del sistema laboral. El incremento de empleos de medio tiempo en el servicio civil de Alemania Occidental es, en efecto, un instrumento de la poi ítica del mercadode trabajo. Entre los múltiples aspectos dereforma de las poi íticas del personal público,merecen particular atención aquellos que serefieren al acceso a las profesiones. Inclusopueden implicar un control del personal queprecise, por un parte, sistemascomputarizadosde información y, por la otra, elementos deevaluación psicológica.

De ahí que sea muy compleja la definición de las reformas que conciernen a la planificación pública. Las funciones sociales y deasistencia de las administraciones modernaspermiten que los asuntos públicos ya no seandirigidos únicamente por la forma de comunicación del derecho clásico, sino que también,y en forma creciente, por planes que precisanexpi ícitamente las metas y medios públicos.En el sistema poi ítico-administrativo deAlemania, dichos programas comprenden, sobre todo, los múltiples planes especializadosde los ministerios de Salud, Educación, Transporte, Poi íticas Sociales, etc. Además, existenplanes más exhaustivos tanto en el nivel horizontal como en el vertical. Enel vertical existenlas llamadas funciones conjuntas de la federación y de los estados, por ejemplo, orientadasa ampliar las universidades y la estructuraagraria, asuntos que entrañan la planificaciónde un esquema conjunto. Desde el punto

de vista horizontal, cabe mencionar la ampliación de la presupuestación tradicional del programa de financiamiento a mediano plazo. tInivel de las entidades federativas y a nivel regional existen, además, proyectos de desarrollo que buscan enmarcar la infraestructurapública con base en la planificación regional.Sin embargo, los enfoques de mayor alcancesobre un sistema integrado de planificación,decisión y control, han tenido poco éxito.

El tema de la planificación pública guardauna estrecha relación con el problema de lainteligencia del aparato administrativo y conla cuestión del poder en el Estado y en lasociedad. En este aspecto, se expresaron, poruna parte, las expectativas sociopol íticas ysociotécnicas perceptibles y, por la otra, unexcepticisrno extremo a diestra y siniestra. Elpermitir que el Estado y la administraciónrepresenten un activo sistema poi ítico hasido y es el propósito de una parte considerable de los esfuerzos de reforma y esto significa, en especial, la creación de bases estructurales para integrar lasacciones del gobierno y dela administración, destinadas hacia las poi íticas globales, conceptualmente dirigidas haciael futuro. Esto exige un desarrollo programático exhaustivo tanto en la organización comoen los procesos yen el personal. Sin embargo,también hay opiniones que dudan si, bajo lascondiciones socioeconómicas de la RFA, elsistema poi ítico-administrativo sea capaz derealizar una planificación activa. Los planteamientos decisivos varían, de la limitación decampos de la acción Estado-administracióndeterminado por las condiciones económicas


de la clase dominante, a la dependencia estatalque incluye la plena negativa a la planificacióndentro de los sistemas capitalistas. Existentambién liberales que suponen que el potencialpara la solución de los problemas sociales enmuchos campos no se encontrará en la administración, sino en otra parte y, en particular,en las fuerzas del mercado.

En esto no sólo la planificación públicaestá implicada, sino también la legislación sumada a la plétora de reglamentaciones legales,que incluyen, concretamente, lasimplicacionesburocráticas. Con la proposición de revisiónde tareas, eliminación del control estatal, reprivatización, etc., se intenta emprender unmovimiento cuyo fin es disminuir tanto la influencia del Estadoen el bienestarsocial, comosu administración omnipotente. Sin embargo,muchas personas dudan que pueda reducirsesu peso en forma considerable, argumentandoel número e importancia de las funciones públicas que deben realizarse. Lo que proponena cambio es mejorar el modo de producción yejecución de las poi íticas, manejando categorías clásicas como democratización y deseentralización_ Existen esfuerzos de reforma encaminados a robustecer el control poi ítico delejecutivo sin considerar la democracia .representativa. no sólo mediante la institución desecretarios del Estado parlamentario o mediante controles de planificación parlamentarios sino, ante todo, con el mejoramiento dela relación entre el ciudadano y la administración. Las facultades se transfieren de las dependencias públicas superiores a las inferiorescon objeto de facilitar el acceso al ciudadano.

Un procedimiento administrativo como éste,legalmente regulado, permite atender un grannúmero de demandas particulares, promuevela participación ciudadana en la planificaciónpública, etc. Una administración pública fácilmente accesible para el ciudadano seconvierteen un factor de orientación.

11

El análisis de estos campos primordialesde reforma administrativa da una idea aproximada de la variada información que requierenlos promotores de las poi íticas correspondientes. Al examinar las premisas de una civilización que afirma pertenecer a la "edad científica", no cabe esperar la realización de talesreformas sin un mínimo de conocimientos enmateria de ciencias sociales y, de hecho, en elámbito de la reforma administrativa se utilizanlos argumentos científicos de una u otra manera. Sin embargo, también es cierto queexisten reservas de ciencias que no han sidoaprovechadas y a las que no ha tenido accesola investigación administrativa. Si es que lasciencias socialeshan de colaborar en la formulación de las políticas de la reforma administrativa, lo primero que se habrá de hacer esregresar a los elementos disciplinarios. Ahora,como antaño, el mundo de la ciencia en la RFAestá determinado por este patrón. Su correspondencia se encontrará en la práctica administrativa desarrollada por profesionales quehan sido socializados conforme a determinados estudios académicos. Los estudios empíricos muestran que, en su trato cotidiano, el


personal público prefiere comunicarse segúnsu campo específ ico de conocimientos .

Por ello es comprensible que sedesarrollenalgun as af inidades, incluso en las reformas administrativas, como resultado de la estrecharelación entre ciertas disciplinas de la cienciay la administración públi ca. No obstante, silas ciencias sociales y las ciencias poi íticas desempeñan por tradición un papel importanteen algún ot ro campo, son primordialmentelos argumentos de las ciencias jurídicas losque se aprovechan en la administración pública de Europa Continental. Esta costu mbre seencuentra marcada por diferentes aspectos.Ante todo debe considerarse que la acci6n administr ati va está sujeta a reglamentos legales.En la RFA ha aumentado en forma considerable la reglamentación de la administ raci6n pública en diferentes formas de estatutos jurídicos, incluyendo por este medio la concrecióndel derecho const it ucional. La vasta jurlsdicci6n administrativa manifiesta aún más el control del derecho en este campo. No sólo sonen gran medida estat utos-leyes los programasque serán instrumentados por la administraci6n, sino que también las estructuras administrativas están regidas por el derecho más delo que se acostumbraba en el pasado. De estamanera puede comprobarse emp íricamenteque un gran porcentaje de los procesos de trabajo en la administración pública, así como enlas poi íticas de la reforma administrat iva. dependen de los conoc imientos del derecho público. Otros aspectos que cabe agregar sonpreem inente posici6n -desde el punto de v ista cuantitativo-de los abogadosen la adrninis-

tración pública ; hay que agregar su funci6ncomo una él ite funcional y ot ras formas deinfluencia.

Por tal raz ón es sorprendente encontrarque los argumentos basados en las ciencias delderecho han tenido sólo una ventaja limitadaen una reforma territorial que ha provocadocambios considerables en el sistema poi íticoadministrativo. Ciertamente debe considerarsela autogest i6n municipal tal y como la garantiza el derecho constitucional, así como cuantifi car lassoluciones encontradas comparándolascon el derecho aplicable; pero la tarea fundamental es organizar la división territorial deuna administraci6n y para ello deben encon trarse modelos, esquemas, normas, criterios,etc. Con tal propósito. se utilizaron en particular dos camp os de conoci miento en materiade ciencias sociales. Uno se refiere a las interrelaciones espaciales socioeconórnicas. Losantiguos límites admin ist rat ivos ya no se ajustaban en forma satisfactoria a las necesidadesde movilidad en los ámbitos de trabajo, descanso, educación , adquisi ciones, etc. A finde redefinir los 1ímites, también fue necesariocontar con informaci6n científica respecto alos procesos de movimientos pertinentes,así como a su evaluación. Por otra parte, erapreciso lograr la eficiencia y la eficacia de losservicios administrati vos. Asimismo, y en relación con los nuevos instrumentos y tecnologías, era necesario orientar los servicios deeducación , salud, limpia, etc. , de acuerdo conlos requerimientos de la población. Para estepropósito, había que introducir métodos decalifi cación en la reforma.


Al considerar que la reforma territorial yaindica la expansión de las aplicaciones científicas, el proyecto de una reforma al serviciocivil es incluso un ejemplo más significativo dedesplazamiento hacia el amplio campo de lasciencias sociales. Tradicionalmente, los problemas de reforma constituyen un campoclásico de argumentos de las ciencias legales;de ahí que los abogados sean, en cuestiones deservicio civil, los asesores científicos de lasasociaciones profesionales, de los sindicatos,de los partidos poi íticos, de los grupos parlamentarios, de las dependencias de la Federación y de los estados, y de los organismos deautogestión. Opuesto a esto, la composicióndel personal de la Comisión de Estudio de laLey del Servicio Civil, prevista únicamente enla RFA, refleja la importancia de muchasáreasde las ciencias sociales. Entre sus miembros seencuentran profesores de derecho público,pero también están representadas disciplinascomo la sociología, ciencia poi ítica e historiacontemporánea. Cuando la Comisión trató dedar a su trabajo una base científica con lacreación de grupos de trabajo, la realización deestudios empíricos, la solicitud de informesde expertos, etc., se vio la necesidad de unaprolongación adicional hacia campos como lasciencias administrativas, la psicología y la economía ...Como resultado surgieron análisiscomparativos acerca de la Ley del Servicio Civil, entre ellos informes de expertos acerca dela posición constitucional de dicha Ley, estudios sociológicos, psicológicos, de cienciapoi ítica y ciencias administrativas, en torno alingreso.y carrera en el servicio civil, funciones

y tareas públicas, estructuras laborales, evaluación de calificación y desempeño, efectos yprocedimientos de la autonom ía en contratoscolectivos del trabajo, etc.

En todas las reformas de la administraciónpública es patente la importancia otorgada alos factores poi íticos; pero esto no significanecesariamente que se saque provecho delconocimiento de la ciencia poi ítica. Por ejemplo, la reforma territorial fue una cuestiónaltamente poi ítica desde sus inicios, especialmente dado que la representación democrática en el campo de la autogestión municipalera uno de los objetivos a lograr; la estructurade los partidos poi íticos era también de interés, y lo mismo puede decirse de los gruposde presión y su importancia concreta para lasociedad pluralista. No obstante, seconsideraba que los hallazgos poi íticos-científicos estaban relacionados en gran medida sólo conlos problemas de la reorganización territorial anivel nacional, no realizada en los estadosmiembros. Desde el punto de vista de la poi ítica de los partidos, un asunto vital lo constituía el equilibrio del poder en el federalismo.Por ende, era una cuestión de valor altamentepoi ítico, lo mismo que el principio que sustentaba que la interpretación constitucional erade gran interés en el campo de la reforma delservicio civil.

El tema de la planificación pública fue untópico de la reforma, que pronto recibió laatención y la consideración de la ciencia poi ítica. En este punto hay que tomar en cuentaque el control de las actividades socioeconomicas, mediante planes estatales, provocó du-


rante largo tiempo oposiciones poi íticas generales en la RFA. Aún hoy en día, en algunosámbitos sociales este asunto continúa siendoobjeto de controversias, en especial en el sector económico, a nivel poi ítico y partido, asícomo entre los grupos de interés organizados.En sus inicios, este fue un amplio campo paraenfoques literarios, por parte de la ciencia poIítica. Cuando a finales de la década de los sesenta y a principios de los setenta se desarrolló la programación poi ítica. se pidió a lospolitólogos que contribuyeran a este desarrollo. La práctica aprovechó sus conocimientossobre todo en el aparato del gobierno centralde la Federación, pero también en algunos estados. Cabe decir que, por lo menos en lasplaneaciones especializadas, sino en intentospara proporcionar una exhaustiva programación gubernamental que incluía la integraciónde la pleneación de tareas y finanzas.

No obstante fue justamente el tema de laprogramación el que aclaró, desde un principio, que el esquema de las disciplinas científicas resulta insuficiente para interpretar loscambios en la administración estatal, demostrando que los problemas poi ítico-administrativos no se mantienen dentro de los límitesacadémicos. Los promotores de las reformasadministrativas precisan de consejo, en particular cuando ya no puden depender de suspropios conocimientos expertos en la formaen que los transmiten las disciplinas universitarias. Por ejemplo, en la planificación públicalos factores poi íticos y económicos guardanuna relación tan estrecha que deben analizarseprecisamente desde este punto de vista. Como

resultado, la perspectiva de las ciencias económicas, sin ser obsoleta, debe ser complementada, y por ello en el estudio de los problemasde planificación la ciencia poi ítica procuratrasladarse hacia la econom fa poi ftica. A ellase intenta llegar por dos direcciones: la primera, la corriente poi (tico-econórnlca, que es lamás viable, sigue fundamentalmente las teodas de Marx. En la segunda, la teoría económica de la poi ltica, se estila adentrarse en lasnegociaciones del mercado como medio paracomprender mejor las relaciones dentro delsistema poi ítico.

Al abordar las reformas administrativas, laimportancia de ambos enfoques a menudo secontempla con gran escepticismo. En el primercaso cabe preguntar en qué medida en principio la reserva en contra de las condiciones capitalistas permite respuestas constructivas, siacaso existen; en el segundo caso hay queconsiderar hasta qué punto existen isomorfismos entre el sistema de econom fa de mercadoy el sistema poi ltlco-adrninistrativo. Sin embargo, hay ejemplos interesantes en los que sepuede profundizar en la discusión de materiade reforma. De ahf que en el federalismo deAlemania Occidental, la teoría de la econom fapoi ítlca ha sido un enfoque útil en las relaciones entre organismos. Ciertas formas de interrelación entre la federación y los estados requieren de una interpretación que trasciendala teoría clásica del Estado, y lo mismo ocurreen lo que se refiere al cambio. Los neomarxistas, en la discusión organizativa, hicieron unaaportación más constructiva, que consiste enla introducción del modelo de gobierno por

APORTACION DE LAS CIENCIAS. . • 171

consejos de tipo soviético. Pese a ello, hay queobservar que la investigación de lasverdaderasinstituciones administrativas --en los paísessocialistas- casi nunca produce conocimientos que puedan emplearse en las reformas administrativas del mundo occidental. En esteaspecto la reforma del servicio civil esde graninterés, ya que aqu í sedescriben las diferentesestructuras del personal en el sector públ leo,mediante una comparación de los sistemas enlos cuales tomaron parte los científicos de lospaíses socialistas.

En general, los análisis y las críticas delenfoque poi ítico y económico no pasaroninadvertidos. Cuando se hace la interrelaciónconcreta de la filosofía, las ciencias sociales yla práctica administrativa -aun cuando estoesté marcado por las piedras angulares de laexistencia social material y desde el punto devista de las clases sociales-, se hace evidenteque las soluciones a los problemas de la administración pública y estatal debenencontrarse más allá de lasdisciplinas científicas. Comoconsecuencia, la reforma administrativa estambién objeto de investigaciones y discusiones interdisciplinarias, en otros campos. Parala reforma territorial, que contempla la importancia de una ciencia regional, esto seapl icatrascendiendo la teoría de acción económica en el territorio. Sin embargo, esto tambiéncomprende la evaluación de la eficiencia y laeficacia de la organización administrativa territorial, la cual no debe limitarse a lo expresable en términos monetarios. En efecto, nosólo los aspectos del derecho, poder y finanzas se analizan, sino también la inteligencia

del aparato estatal en la reforma de la legislación y la programación, la organización dentroy entre los organismos públicos, los procedimientos administrativos, el servicio civil, etc.Otros temas importantes son la comunicaciónsocial, el procesamiento de la información, lasensibilidad poi (tica, la capacidad para identificar cuellos de botella, para elaborar análisisy proyectos, para resolver problemas, para ejecutar un control poi ítico-administrativo, etc.

En este sentido, en las ciencias y en lapráctica administrativa han sido útiles los enfoques teóricos relativos a los sistemas sociales y a las desiciones. En tales enfoques, laadministración se define como un sistemasocial con leyes y planes que figuran como laestructura programática, los esquemas de relaciones de comunicación como la estructuraprogramática, los esquemas de relaciones decomunicación como la estructura .orqanizacional, la formación del servicio civi I comoestructura de personal, la constancia del procedimiento administrativo como estructura deproceso. La toma de decisiones es la funciónbásica del sistema poi ítico-administrativo.Los análisis funcionales y estructurales reflejan los contextos de acción en lasadministraciones públicas. Se procura diseñar las posibilidades mejoradas de la administración conrespecto a una forma funcional y estructural.Aqu í es donde la perspectiva cient ífica y elinterés práctico se unen en la RFA, dado queel objetivo de las reformas administrativas esla realización de los cambios estructurales. Noobstante, en la administración públ ica se manifestó un cambio fundamental de actitudes


en los últimos treinta años, y en fechas másrecientes en la actitud frente al trabajo; pero,por lo general este cambio no ha sido el resultado de programas y medidas deliberadas y decontrol de los promotores de la reforma. Dentro de este contexto, el desarrollo congruentede la educación continua y la capacitación delos servicios administrativos puede considerarse una excepción. Por lo demás, cabe mencionar las medidas tomadas para cambiar lasactitudes en algunos servicios públicos, como, porejemplo, en la policía.

También hay que ver la preferencia de loscambios estructurales en relación con el hechode que la psicología, psicología social, poi íticaorganizacional, desempeñan sólo un pequeñopapel en las reformas administrativas de Alemania Occidental. Puede considerarse que elingreso de psicólogos en las administracioneses aún modesto. Incluso en un campo tan clásico de problemas psicológicos como el de lasrelaciones del personal de la administraciónpública, con personal de nivel superior y subordinado, no se han estudiado lo suficientelascuestiones relativas a la motivación para ingresar a las profesiones y a la carrera, la satisfacción en el trabajo, etc. Sin embargo, losproblemas psicológicos involucrados no sóloson de interés para las administraciones, sinotambién para las relaciones entre el ciudadanoy la administración. Si la orientación de la administración hacia el ciudadano se ha convertido en una regla normativa para las reformashoy día, e incluso los críticos de los más diferentes signos ideológicos convienen en preguntar si aún se puede gobernar a las sociedades

occidentales --en particular en las áreasdensamente pobladas de la concentración industrial-, entonces también se encuentranimplicadas las actitudes, las opiniones y losesquemas conductuales de los individuos ylos grupos en relación con el Estado. Por otraparte, si no admitimosquees fácil conjuntar lasapropiadas condiciones motivacionales de acción, sino que existe algo llamado "dilemaburocrático", es necesario garantizar que ladiscusión de la reforma incluya el factor humano cuando éste presta servicios públ icos.Desde el punto de vista de las ciencias sociales, esto será posible a condición de que seampl íen los estudios psicológicos que recientemente se llevaron a cabo. Además, es indispensable introducir más profundamente, dentro de la práctica de la reforma en AlemaniaOccidental, lo que ya comprobó su utilidaden su modalidad de ciencias conductuales enotros patses.

1II

Como se muestra en los enfoques interdisciplinarios en materia de reforma administrativa, la investigación aplicada debe superarmúltiples problemas de epistemología y metodología. Más aún, cabe tomar en cuenta quelas propias ciencias sociales forman parte de lavida social y estén vinculadas a ciertos intereses propios. Esto significa, en lo referente alas reformas administrativas, que tradicionalmente se desarrollaron ciertas tendencias delas ciencias sociales en la RFA como una ciencia de oposición. Si seplantean objeciones ge-


nerales para terminar con la ciencia, se solicitaen particular que la acción estatal y gubernamental permanezca autónoma al seleccionary atacar problemas. Esto facilita el entendimiento del debate mencionado al principioacerca de la consulta científica por parte de lapoi ítica. Se hace una distinción entre el modelo de decisión de consulta científica con undualismo entre los conocimientos empíricosanal íticos y la decisión subjetiva del valor, entre el modelo tecnocrático con una prácticasujeta a las necesidades de los instrumentos,las tecnologías, las estrategias que son puestasa disposición científicamente y el modelopragmático de consulta con una interrelacióncrítica de orientaciones científicas y prácticas.

Cabe añadir que, en el campo de las poi (ticas nacionales, las ciencias sociales se ocupanbásicamente de parlamentos, partidos, gruposde presión, etc., en lugar de encargarse delaparato administrativo. Los conocimientosdisponibles al respecto apenas resultan satisfactorios. Asimismo, a menudo existe unacarencia de experiencia práctica. Son pocofrecuentes las oportunidades de que a travésde internados, estudios prácticos, etc.. se reúnauna cierta experiencia rutinaria. Sin embargo,en relación con las reformas administrativasse desarrollan condiciones que por lo menosseñalan en dirección de una consulta pragmática en materia de poi ítica. En este sentido,merece especial mención el trabajo real izadopor la Comisión de Estudios de la Reforma dela Ley del Servicio Civil. Además, cabe citarlos trabajos real izados por el Grupo de Proyectos para la Reforma Administrativa y Guber-

namental, cuyas actividades se encargaron delos asuntos de organización del Estado y de laadministración, la planificación pública queincluye la planeación de recursos, etc. Siempreque se desarrollaban condiciones laboralescontinuas, sol ía existir una relación crítica en·tre los científicos y los profesionales, de talmanera que se introducían orientaciones devalores como, por ejemplo, en una discusiónconjunta, los conocimientos emp íricos; y elresultado fue una comunicación mutua encaminada a que los expertos científicos consultaran con cuerpos decisorios y, en forma recíproca, los profesionales dependían de laciencia para la solución de problemas conformea susnecesidades.

Dentro de la participación científica en lareforma administrativa, hay que hacer una distinción entre los diferentes estadios de acción,incluso mayor de la que se haría en la políticapública. Comúnmente la participación de loscientíficos sociales termina con el diseño deun programa de reforma. Su verdadero campode acción radica en los ámbitos de la percepción, el análisis y la concepción y ayudan aidentificar los problemas, habiendo casos endonde también influyen en la selección deproblemas. (Entre otras formas de participación, dichos científicos establecen la relacióncon los problemas tradicionales, señalan nuevos cuellos de botella, proporcionan datos deplanificación empíricamente asegurados, realizan pronósticos y ayudan en la determinaciónde asuntos básicos en materia de reforma, enla estructuración de los campos de las tareas,etc., hasta formular programas de reforma. En


contrapartida, es muy raro notar su colaboración en las etapas de la reforma que se realizandespués de la programación y de la instrumentación.

Se han hecho intentos de averiguar losmotivos por los cuales la ciencia no participaen la instrumentación de las reformas administrativas, y al respecto debe señalarse que amenudo existe una identidad entre quienesdesarrollan dichos programas en la administración y tienen que ejecutarlos, y quienes sólose interesan en los programas. En este aspecto, los promotores de las reformas administrativas desean mantener su libertad de acciónincluso cuando se trata de modificar los esfuerzos para concretar los programas. Exigenflexibilidad en la ejecución y piensan que elconsultor científico que no participa de lamisma manera no les proporciona dicha flexibilidad.

La discrepancia entre los prácticos que secomprometen a instrumentar los programas ylos científicos que creen que, como resultado,se pone en peligro la concepción, es sólo unade las dificultades que se encuentran. Loscientíficos temen que sus servicios se utilicensólo con fines de legitimación, quizá inclusopara evitar una auténtica reforma administrativa. Los prácticos temen que los científicoslleguen a converti rse en agentes de decisión enel proceso poi ítico. La impaciencia por un lado, y la rutina por el otro, siguen siendo problemas de los que surgen todo tipo de contratiempos. En ocasiones, los promotores de lareforma administrativa seniegan a aceptar quelos hallazgos científicos tengan algún uso

concreto, y en otras sostienen que la cienciano ejerce infl uencia considerable en la reforma. Por su parte, los científicos inquierenacerca de los resultados de su trabajo, y enocasiones notan no sólo que las reformas seencaminan en una dirección distinta, sino queno llegan a instrumentarse en absoluto. Debedecirse que algunos de estos científicos suelenser oponentes versados por tradición que ahoratienen acceso a aquellos que están en el poder,conforme a la actual situación poi ítica, y desean y pueden tener voz en la acción gubernamental, pero al mismo tiempo no quierenperder su papel de opositores. Otros se separan en forma más r igida y creen que la "consulta de poi íticas" más exitosa es, en la práctica, renunciar a las consultas. Piensan queen lugar de realizar investigaciones anal íticasy emp íricas en materia de poi ítica, debería hacerse una investigación que precisamentedemostrase a los actores del sistema poi (ticoadministrativo los aspectos negativos de larealidad que contri buyen a mantener. Esto sesolicita con la esperanza de plantear dificultades a aquellos que seadhieren a estos aspectos negativos de la realidad.

La sociedad liberal y pluralista hace quesean posibies muchas posturas para lascienciassociales, incluyendo el refugio en la literatura,aunque es necesario observar que la realidadque ésta describe no esmuy convincente paralos reformadores administrativos. Tambiénhay que tomar en cuenta el gran número deantagonistas en el proceso de reforma. Nosólo la propia administración, sino tambiénlos partidos poi íticos. los sindicatos y los inte-


reses organizados piden información científica.El paso hacia el públ ico plantea más problemas. Hablando comparativamente. en la R FAhay pocos casos en los cuales los temas de lareforma administrativa hayan sido incorporados. por ejemplo. a las iniciativas y movimientos de los ciudadanos. Sin embargo. en otrosámbitos poi íticos existen indicios de una creciente colaboración con la ciencia. Los mediosmasivos de información tienden a difundir loseventos en la admmistración pública sólocomo malas noticias. La información en materia de ciencias sociales se ajusta primordialmente a este esquema sólo cuando se hacenrecortes adicionales.

Dado que los promotores de las reformasadministrativas son en su mayoría los poi íticos más experimentados y los propios administradores. es importante también que ellosaprovechen los conocimientos científicos. Apesar de todas las dificultades a las que tienenque hacer frente. nadie puede imaginar hoydía. por ejemplo. que las ciencias económicasse mantengan alejadas de la poi ítica económica. las ciencias jurídicas de las poi íticas legalesy que sus promotores no las aprovechen. Y losintereses no se inclinan hacia un lado. Existencasos de colaboración entre científicos y prácticos, en relación a las reformas administrativas, donde puede ocurrir que los profesionales tengan buenas razones para afirmar que lasciencias sociales han obtenido más en conocimiento de lo que han promovido las reformas.Pero también en la práctica no es posible sencillamente deducir la cuestión relacionada conla transformación de los conocimientos en

materia de ciencias sociales a partir de los in

dicadores del éxito directo. Más aún. hay queconsiderar que en la educación continua delpersonal público únicamente se incluyeron los

hallazgos de las ciencias sociales recopiladosen las reformas administrativas. En la federación yen los estados de la RFA. en la últimadécada, los programas de capacitación para laadministración se ampliaron en forma considerable.

Aquellos que presentaron los programasincluyeron ante todo materias de la reformaadministrativa. En este caso fue posible utilizar en forma eficaz los temas pertinentes de ladiscusión de las ciencias sociales, como matorial didáctico.

Dentro de los cambios en el sistema poi itica-administrativo. es necesario preguntar,aparte de los contenidos de la reforma. acercade los procesos de la misma. de las capacidadesestratégicas y tácticas, de la posibilidad deinstrumentar la reforma. de la concepciónde comprensión, de las formas de instrumentación. etc. Esto supone que se consideren nosólo las medidas deliberadas y planeadas de lareforma. sino también el cambio social (211 lasinstituciones poi rtico-administrativas. AlqLl~

nas escuelas de las ciencias sociales contribuyen a que el tema de reforma se codifiquerápidamente en un paradigma dual de poi íticasprogresistas y conservadoras. Los cambios enla administración pública se colocan a la fuerza en un marco que puede contribuir a q\.(8 sepresenten deformaciones. Ya no se tornanen cuenta los amplios procesos del ajustesocial a la nuevas condiciones de democr a-

176 25 ANIVERSARIO OEL INAP

tización. industrialización, tecnificación, urbanismo, etc.. aunque tienen repercusionesmás trascendentales que los cambios poI íticamente intencionados y controladospor el Estado. La reforma, como principio poi ítico, no es obsoleta, pero la velocidad de los procesos de reforma sólo puedeevaluarse aparejada a otras formas de cambio.

Esto significa que, en las reformas administrativas, no sólo es necesario discutir laformulación de los programas de reforma, sinotambién la administración de las mismas y,con mayor amplitud, la administración delcambio. En este aspecto, los diversos gradosde intensidad de las consultas científicas enlos diferentes estadios del proceso del cambiodeben convertirse en los temas de discusión.La instrumentación. que demanda un mejoraprovechamiento de lasciencias sociales, debeconsiderarse como un elemento integral al tratar este problema. Es además necesario proceder a la evaluación y a la retroalimentación.En la RFA, hasta hace poco, seempezó a evaluar las reformas administrativas con el apoyode las ciencias sociales. Los resultados se presentaron a las dependencias responsables junto con la evaluación de los profesionales de lareforma. Se ha comprobado que es posibleobtener, además de la experiencia prácticalograda en la reforma, evaluaciones profundasy confiables de los estudios científicos.

Sin embargo, sólo la colaboración científica en el campo de la evaluación revela lasdeficiencias de lasciencias sociales en relacióna la administración pública. Para poder utilizaradecuadamente las ciencias sociales relaciona-

das con la aplicación, es necesario institucionalizarlas. A pesar de que en la aplicación semuestran una y otra vez preferencias por destacadas personalidades científicas, cuyos nombres pueden significar legitimación poi (tica yapoyo, al mismo tiempo, espatente en el campo de las reformas administrativas la maneraen que las ciencias sociales dependen de untrabajo científico institucionalizado. Estotambién explica la postura, parcialmente vigorosa, de las cornpaf ías consultoras que hansituado el uso de lascienciassociales en la basede estructuras operacionales del personal, formas orqanizacionales, procesos de utilizaciónbajo limitaciones económicas de acción, etc.No obstante también hay que aceptar queexisten casos en que los símbolos científicossimplemente se comercializan. En vista de lagran carga docente en las universidades,esdifícil destinar nuevos recursosa la investigaciónadministrativa. Las fundaciones para la promoción de la ciencia y las asociaciones de investigación al financiar proyectos científicosy precisar los campos primordiales de estudio,procuran apoyar a las universidades en sus esfuerzos por obtener los conocimientos quepueden ser aprovechados en las reformas administrativas. Actualmente se llevan a cabo esfuerzos a fin de producir y lograr que seanútiles los conocimientos de lasciencias socialesen instituciones extrauniversitarias. Las instituciones que sehallan dentro de la administración fueron creadas con objeto de que losconocimientos pertinentes a las reformas administrativas sean aprovechados. Se rechaza laidea de que el propio aparato estatal establez-


ca una generación separada de la ciencia. Sinembargo, la creación de institutos científicosde investigación administrativa -a pesar deser pocos- ha tenido éxito.

Hasta ahora no existen suficientes elementos para asegurar que la investigación en ciencias sociales, orientada a la administración pública y su reforma, se haya convertido en unafuente continua de conocimientos. Este es unhecho lamentable, porque son los ejemplosmismos de una colaboración exitosa entre laciencia y la práctica en la instrumentación dereformas administrativas, los que revelan lamedida en que es indispensable la continuidadpara aprovechar los conocimientos de las ciencias sociales. Sólo cuando se pueda garantizardicha continuidad será posible plantear pre-

guntas y elaborar reglamentos y métodos detrabajo, etc., que establezcan la relación necesaria de comunicación. En este caso, la cienciay la práctica hacen frente a una disyuntivaburocrática común. El problema de la resistencia burocrática es el problema clásico delas reformas en el sector públ ico. En las reformas administrativas esto es de gran trascendencia, en particular porque la burocraciaestatal resulta directamente afectada. Muchaspersonas, en la RFA, observan una crecientetendencia hacia la burocratización de lacienciacomo un sistema social. Este también podríaser el motivo por el cual aumentan los obstáculos a las innovaciones de las investigacionessociales enfocadas a las reformas del aparatoestatal y al cambio poi ítico-administrativo.

ANALlSIS DEL SISTEMA DE GUIAARNE F. LEEMANS y J.N. BREUNESSE

1. EL GOBIERNO COMO UN SISTEMADE GUIA SOCIAL. (Leemens.)

11. INTRODUCCION

La función básica y fundamental del gobierno, mediante la cual entendemos el poderlegislativo y el ejecutivo, es la de guiar a la sociedad. Las propiedades indispensables del gobierno son las siguientes: al su monopolio para elaborar reglamentos obligatorios para lacomunidad nacional, y b) el monopolio decoerción o represión. En algunos casos, otrosorganismos tienen, de acuerdo con su estructura, la competencia de establecer reglas. Asítenemos que por tradición, la Iglesia Católicacontaba con sus propias leyes que debían seracatadas por sus fieles, pero no tiene otro medio de coerción más que el indirecto. En algunos países, el partido (único) esel que en granmedida determina la dirección hacia la cual seguiará a la sociedad y tiene la responsabilidadformal de realizarlo.

Estas constituyen limitaciones en la competencia del gobierno para guiar, como resul-

A.F. Leemans: Director del Instituto deAdministrací6n Pública de I~ Universidadde Amsterdam,Países Bajos.

tado de compartir la responsabilidad de hacerlo. Su competencia para guiar también seencuentra limitada por disposiciones constitucionales; por ejemplo, en lo relativo a los derechos humanos. En efecto, en muchos paíseslos gobiernos se toman la libertad de transgredir dichas disposiciones. Es difícil aplicar sanciones en esos casos de comportamiento anticonstitucional.

Uno de los problemas mástrascendentes delos administradores de sistemas poi íticos es laforma en que deben encauzar los acontecím ientos sociales hacia los efectos deseados. Laprimera pregunta que surge es: zcuáles son losobjetivos de los administradores públicos -ennuestra terminología, el gobierno en la formadefinida anteriormente- al encauzar el sistema social? Y aún más fundamentalmente:écuáles son los orígenes de estosobjetivos, cuáles la función general que desempeña el Estado


en la sociedad, y cuáles son sussubfunciones?Se originan en la filosofía e ideología poi íticas,por una parte, y en las fuerzas sociales, por laotra. Pos supuesto, existe un nexo entre estasdos, porque las ideolog ías están en cierta me-

dida relacionadas con la sociedad, siendo quizá el marxismo la más expl ícita y franca. Lagráfica que presentamos a continuación aclarará esta relación:

_Sociedad__ - - - la. relaciones de poder- - I b. circunstancias sociales--Gobierno e: - : objetivos

función de guía ~-=::::::====~~subfunciones

Tareas~~

organizaci6n

Filosof ía poi íticaideología

La ideología, las estructuras de poder enla sociedad y las circunstancias ejercen una vigorosa influencia en lasáreas sociales y de poIíticas para guiar en la orientación de esa guia,así como en los métodos y grados de la misma.

1.2. ASPECTOS PRINCIPALESDE LAGUIA

Cabe distinguir tres aspectos principales:

a) la medida de la gu íab) la orientación de la gu íac) formas de encauzamiento

al La medida de laguía se refiere a dossubaspectos:

En primer lugar se encuentra la preguntarelativa a cuáles son las áreas sociales y depoi ítica en las que el gobierno actúa comomecanismo de guía. Las formas de encauzamiento varían; por una parte, se presenta la nointervenci6n del liberalismo tradicional, el cualestaba primordialmente limitado -por lo menos según su filosofía- a la protecci6n de losderechos civiles, y, por la otra, la gu ía total dela sociedad en el socialismo soviético. Pareceser que se justifica la hipótesis en el sentido deque la poi (tica global en materia de guía o encauzamiento se encuentra fuertemente influida por la ideología, mientras que, por lo menos en diversas áreas en materia de poi ítica, lamedida de dicha guía está determinada principalmente por las condiciones y la oportunidadde la sociedad.

ANA LISIS DEL SISTEMA DE GUIA 181

La mayor parte de los pa(ses del mundohan recorrido un largo camino en el ascensohacia la gu(a o la intervención. Los países industrializadosavanzaron (o fueron impulsados)en esta dirección como resultado de la guerrao de una crisis económica, así como por laideoloqia del bienestar. En los países del Tercer Mundo, las condiciones sociales obligaronal gobierno a ampliar su área de gu ía. El sector económico privado era débil, y enorme elriesgo de que una pequeña él ite ocupara unapostura dominante o de empresas controladaspor extranjeros. A fin de fortalecer su capacidad para guiar a la sociedad, el gobierno se vioobligado a ejercer un alto nivel de actividad,sobre todo en diversas áreas económicas clave.Lamentablemente, esto casi nunca fue igualado por un ensanchamiento comparativo en elcampo de actividades sociales y de seguridadsocial.

La segunda pregunta en materia de medida, se refiere al encauzamiento y a sus instrumentos, lo cual se expl icará a continuación.

b) La dirección de la guía se refiere a losobjetivos.

Como se afirmó con anterioridad, la ideología del grupo o grupos gobernantes y los factores sociales influyen en los objetivos: lasrelaciones de poder y las condiciones sociales. Losobjetivos pueden incluir las direcciones generales de la sociedad, como por ejemplo, cambios profundos en las estructuras poi íticas,económicas y sociales del país, u objetivos menos transcendentes, como los relacionados con

campos concretos de las poi íticas.

e) Las formas de encauzamiento puedeninterpretarse de dos formas diferentes: En primer lugar, el sistema general de guía dondepodemos observar diferentes dicotom ías.

Una de las dicotom (as primordiales es elencauzamiento centralizado frente al descentralizado. En un sistema de gu ía centralizado,no sólo la mayor parte o todo el establecimiento de poi íticas y reglas se realiza a nivel cenotral, sino también y en gran medida, la instrumentación: las jerarqu ías centrales supervisanen forma estricta la instru mentación anivelesinferiores. En un sistema de encauzamientodescentralizado, parte o mucho del albedrioen la formulación de poi íticas se deja en manos de los niveles inferiores de gobierno.

En la mayoría de los países se ha presentado un cambio notable en la dirección de lacentralización. La mayor parte de los paísestercermundistas cuentan con un sistema degu(a altamente centralizado. Existen diterentes causas, entre las cuales podríamos enurnerar lassiguientes: recursos limitados que requieren una asignación central izada; recursosburocráticos y democráticos limitados en losniveles inferiores; y el afán, por parte del gobierno central, de un encauzamiento estrictocomo medio para mantener el control. En unplano universal existe el impulso de concederpredominio a los intereses nacionales sobre losregionales y locales.

Como veremos más adelante, esta dicotom (a reviste importancia para la capacidad de


guía así como para las condiciones del mejoramiento de dicha capacidad.

La economía planificada frente a la econom ía de mercado constituye otra dicotom ía.Esta última se basa en la premisa ideológica dela libertad del individuo, yen la premisa utilitaria de que la competencia promueve productos y servicios suficientes y de buena calidadal gusto de los consumidores. La econom íaplanificada se fundamenta en el objetivo delaprovechamiento racional de los medios deproducción para aquellos productos que seconsideran prioritarios desde el punto de vista del interés nacional.

El segundo punto primordial en materiade encauzamiento lo constituyen los instrumentos, y los más importantes se mencionan acontinuación:

1.2.1. Coerción y Represión

Estos factores son básicamente los instrumentos negativos para evitar, a la fuerza, losacontecimientos sociales que el gobierno considera que son adversos a los intereses nacionales, a sus poi íticas o a su propio interés deautoconservaci ón.

1.2.2. Legislación

Además de la coerción, la elaboración deleyes constituye un importante mecanismoconforme al segundo monopolio que se mencionó en el inciso 1.2.1.

Cuando, en el siglo X I X las poi íticas obstencionistas de los gobiernos declinaron en los

países de Europa Occidental, éste fue el instrumento primordial de la gu ia gubernamental, deconformidad con el concepto del Estadode Derecho. La eficacia de este instrumento esa menudo dudosa y es frecuente la evasión dela ley; su aplicación suele ser arbitraria.

1.2.3. Instrumentos Fiscales

Estos se' destinan primordialmente a laasiqnación y reasignación de recursos e ingresos financieros, así como a la instrumentaciónde poi iticas gubernamentales substantivas. Esun instrumento eficaz de gobierno a fin deemprender actividades y de transferir fondosde una región del pa ísa otra, o de un sector dela población a otro, o se define en forma másgeneral para efectos de redistribución.

1.2.4. Planificación y Coordinación

La coordinación es una actividad universaien los complejos organismos gubernamentalesAsimismo, la planificación es a menudo débilo está ausente; ésta puede tener antecedentosideológicos: se considera que el gobierno es eiencargado de cierto grado de encauzam ientodel desarrollo de la sociedad y la planificaciónconstituye un instrumento indispensable paraeste fin. Esto no adquiere prioridad en la pregunta de qué es lo que hay que planear y enqué medida,

Asimismo, la planificación tiene antecedentes instrumentales, La sociedad se ha tornado tan compleja, el desarrollo de los diversos sectores de la misma están tan relacionados

ANA LISIS DEL SISTEMA DE GUIA 183

entre sí, que el control de su futuro desarrolloprecisa de acciones concentradas para la elaboración e instrumentación de poi íticas.

1.2.5. La Producción e Instrumentaciónpor el Propio Gobierno

Esta es la actividad de gobierno más trascendental para gUiar. La elaboración y ejecución de las poi íticas se encuentran en manosdel organismo gubernamental, y éste puedecontrolarlos en forma óptima.

Los gobiernos pueden emprender dichasactividades como un monopolio (es el únicoproductor y prestador de un producto o servicio) o en competencia con las empresas privadas. En el primer caso, el gobierno controlaplenamente la producción. Existen diferentesmotivos para la acción gubernamental en estacategoría. En primer lugar, hay una consideración ideológica; por ejemplo, que los mediosde producción deberian estar en manos de lacolectividad públ ica. En segundo lugar, puedehaber una consideración pragmática, en el sentido de que la producción de un artículo o laprestación de un servicio es antieconómica, odebe ser mancomunada para el paísen conjunto. En tercer lugar, el gobierno puede real izaruna actividad con objeto de romper el poderde los grupos de presión privados; por ejemplo,la nacional ización de los bancos.

1.3. CAPACIDAD DE GUIA

En forma ininterrumpida, los gobiernosexperimentan muchas y vigorosas restriccio-

nes en su capacidad para guiar y regular en forma eficaz. Sus esfuerzos se encuentran influidos por los grupos sociales, las condicionessocialesy las Iimitaciones internas del gobierno.A menudo estas limitaciones se tornan patentes únicamente en laetapa de instrumentación.Por ende, una buena elaboración de poi íticasdebería prever estas restricciones. Sin embargo, en muchos casos es imposible estimar porcompleto las condiciones actuales que limitanla capacidad de guía del gobierno y predecirIas fu tu ras.

Existen dos amplias categorías de restricciones y son:

1.3.1. Restricciones en el entorno económico,social y político del gobierno

al Grupos de poder económico

Los terratenientes y los grupos industrialesy comerciales ocupan posiciones clave en laeconomía en muchos, si no en todos, los paísesdel Tercer Mundo.

Los gobiernos dependen de ellos en cuanto al sistema productivo de la nación, a los ingresos del gobierno y, por consiguiente, encuanto a los recursos financieros que son indispensables para la ejecución de sus poi íticas.Con frecuencia, dichos grupos se encuentranestrechamente vincu lados con el capital extranjero, cuyos intereses suelen ser incongruentesen su esencia con aquellos del país en cuestión.El nexo con el capital extranjero dificulta mucho más el control gubernamental. Más aún,los terratenientes y los grupos de poder indus-


triales y comerciales acostumbran mantenerestrechos lazos con los principales círculos poI íticos y gubernamentales. Por este motivo sedesarrollan intereses comunes entre el liderazgo poi ítico-gubernamental y el económico,lo cual puede conducir a desatender los intereses o a la represión de otros grupos de la sociedad.

Hay una gran variedad de dichos grupos.En cierto modo se asemejan a los grupos depoder económico que se mencionaron conanterioridad.

Entre los más importantes cabe destacar ala Iglesiay al clero. En forma tradicional se hanrelacionado estrechamente con los interesesde la élite de poder económico, pero en fechasrecientes se han manifestado notables tendencias (al igual que en algunos casos en el pasado) a relacionar partes del clero, e incluso delas autoridades eclesiásticas oficiales, con losintereses de la clase media y del sector margi

nado de la sociedad.

b) La fuerza latente de las masas sociales

Los gobiernos, que por su propia naturaleza desempeñan funciones de desarrollo así como represivas, son el último recurso, ya largoplazo dependen de su legitimación poi ítica entre la creciente clase media y lasmasas del pueblo -un procesa histórico muy común.

La medida de la legitimación política realizada por el sistema poi (tico, depende del grado y la forma en que el gobierno comparta losbeneficios entre la población, la manera en queel gobierno y sus grupos de apoyo manejen el

poder represivo y el grado de poi itización delos diversos sectores de la sociedad. Por consiguiente, estos factores influyen en la capacidad de guía del gobierno así como en relacióna lasdiferentes poi íticas gubernamentales.

c) Fuerzas extranjeras

Cualquier país del mundo -incluso losdos más grandes- depende en mayor o menormedida de sus relaciones con otras naciones y,en forma más general, de la situación interna,cional; ha celebrado contratos y tratados ampi ia y sólidamente formal izados con otrospaíses; su relación con ciertos bloques de poderes consistente y depende de otros países tantoen lo económico como en lo militar. Las poi íticas de gobierno tendrán que tomar en consideración todos estos factores. La complejarelación que existe entre Méxio y EstadosUnidos es un ejemplo típico del caso.

1.3,2. Restricciones en el funcionamientodel sistema de gobierno

a) Restricciones en materia de recursos de:gobierno

Esto puede aplicarse a los recursos financieros. humanos y naturales. así como a la dimensión del tiempo. Los gobiernos están limitados en cuanto a la disponibilidad de estosrecursos, pero tienen la posibilidad de aumentarlos; les es posible hacerlo en un lapso mayorde tiempo; sin embargo, sus propios objetivosy promesas. así como las demandas de la so-

ANALISIS DEL SISTEMA DE GUIA 185

ciedad, pueden ejercer presión en los gobiernos para que éstos desarrollen e instrumentenpolíticas que trasciendan los límites impuestos por tales restricciones.

b) El grado de flexibilidad del presupuesto

Gran parte de las partidas presupuestariasdel gobierno son reservas para compromisosfinancieros que se fijaron para un considerableperíodo (por ejemplo, personal público, prestaciones sociales, inversiones a largo plazo) loscuales no pueden cambiarse de la noche a lamañana, ni incluso a plazo medio, sin creargraves presiones poi íticas.

c) Restricciones Jurídicas

En cualquier país, pero en particular enaquellos que tienen una fuerte tradición jurídica, las leyes existentes y los requerimientosdel proceso de elaboración de lasmismas a menudo impiden la elaboración de poi íticas. Lamedida de esta restricción depende, por supuesto, de varios factores: en qué medida laley regula el área de política de gobierno; si elpropio gobierno acata las leyes; y el apoyo político que el gobierno tiene en el cuerpo legislativo para promulgar nuevas leyes.

d) Restricciones que provienen de la burocracia.

A menudo las burocracias se consideran

obstáculos para que el gobierno formule y ejecute sus poi íticas o para que las lleve a caboen forma eficaz. Las burocracias tienen suspropias opiniones y prejuicios, su propio conservadurismo y resistencia al cambio; tienensus propias reglas y reglamentos que impidenlos procesos decisorios y acciones dinámicas.

La fuerte estructura jerárquica de la burocracia hace más lenta y compl icada la toma dedecisiones e impide el albedrío de funcionariosque se encuentran en escalafones inferiores, asícomo la adecuación de las decisiones a las necesidades locales.

Donde los gobiernos procedieron a la nacionalización o desarrollaron grandes empresas industriales, la deficiencia de sus aparatosburocráticos puede consumir gran parte de lasutilidades de la producción económica. Losescasos recursos nacionales que se precisan para el desarrollo pueden figurarse en forma indebida.

Las restricciones de los qobiernos en paísesque tienen econom (a de mercado se consideran tan vastasy fundamentales que existe granduda en cuanto a la medida en que un gobierno puede realizar eficazmente su función deencauzamiento del desarrollo social, si escapazde hacerlo. Desde el punto de vista marxista,en este sistema los gobiernos pueden sólo reaccionar ante crisis en ciertos sectores de la sociedad o poi ítica, pero no guiar. Por otra parte, en los países socialistas soviéticos surgengraves crisis de duda en cuanto a la eficacia delas grandes burocracias gubernamentales.


11. MEJORAMIENTO DE LA CAPACIDADDE GUIA DEL GOBIERNO. (Breunesse.)

11.1.INTRODUCCION

En las páginas anteriores se expl icóla medida de gu(a, la orientación de la gula laforma de encauzam iento y las restriccionesimplicadas en esta función. En esta segundaparte haremos algunas observaciones relativasal último elemento: a cómo resolver o sobreponernos a estas restricciones.

Una de las restricciones es la organizacióndel gobierno, ya que el modelo burocrático nose adapta a las nuevas situaciones, lo que daorigen a una situación en la que se discute lalegitimidad de las acciones del gobierno. Laorganización gubernamental en desarrollo plantea objeciones fundamentales en contra de lacreciente influencia y el poder del gobierno.Se necesita que el gobierno posea una estructura administrativa que le permita guiar. Si lastareas gubernamentales aumentan y se tornanmás complejas, es patente que la función deguía se torne más difícil y exigente. La estructura adecuada de la administración es uno delos requerimientos que deben cumplirse conobjeto de lograr un desempeño eficaz de lafunción de guía del gobierno.

11.2. UNAADMINISTRACIONDEMOCRATICA

¿Cuáles son las cualidades que debe teneruna organización democrática?

En primer lugar, la estructura de la administración debe ser tal que el pueblo, a travésde sus representantes, pueda influir fácilmenteen la acción del gobierno, tanto por el procesode elaboración de poi íticas como por el proceso de concientización.

A fin de promover o incrementar lasposibilidades que tiene el pueblo para influir en elgobierno, existe la necesidad de que este último descentralice su elaboración de políticas.También la instrumentación depende en granmedida del apoyo de la población y el gobierno local.

Es manifiesto que el gobierno local queparticipe tendrá que ejercer presión en su administración, pero si la presentación de pol Iticas es clara parael pueblo, existe mayor probabilidad de que la acepten. Asimismo, esimportante que los diversos grupos de la población desempeñen un papel activo. En segundo lugar, es necesario que el gobiernomantenga buenos contactos con la poblacióny su legitimidad debe estar fuera de toda discusión. La mayor parte del pueblo debe entender las medidas. Debe existir un amplioapoyo poi ítico, en especial en momentoscuando se atraviesa por una situación difícil ylas medidas gubernamentales no tienen muchaaceptación. A fin de obtener el apoyo en dichas situaciones, los ciudadanos deben tenerla impresión de que las medidas tomadas seanalizaron bien y están coordinadas. La presentación se torna importante.

En tercer lugar, el gobierno precisa de uncentro derelacionespúblicas alcual puedandirigirse los ciudadanos para solicitar información

ANALlSIS DEL SISTEMA DE GUIA 187

y presentar sus quejas. A los ciudadanos quedesean algo de la administración, a menudo seles manda "de la Ceca a la Meca". Si esto nosucede, el tiempo que se requiere para obteneruna respuesta suele ser demasiado prolongado.

Cada día más y más personas están conscientes de que, a su juicio, el trabajo del gobierno y la administración, caracterizados porla burocracia, es lento, poco democrático ydeficiente.

Casi todo el tiempo las exiqencias de lademocracia y la eficiencia están divorciadasentre sí. Es patente que la democracia cuestadinero y que es raro lograr la eficiencia, especialmente por lo que toca a decisiones que influyen en la vida del pueblo.

11.3. UNA ORGANIZACION EFICIENTE

El bien conocido modelo burocrático deMax Weber se contempló durante largo tiempo como ejemplo de una organización gubernamental eficiente. Pero, ¿en qué medida esaún suficiente este modelo para satisfacer lasnecesidades del gobierno y del pueblo?

La forma ideal de la burocracia es quelas personas que laboran en la administración sepan exactamente lo que tienen quehacer y cómo deben hacerlo. Se les empleacon el fin de beneficiar a la organización y nopara beneficio propio.

¿Han influido los nuevos poderes de la administración en el modelo burocrático weberiano? ¿Cuáles son los aspectos del modeloque siguensiendo importantes y útiles para unaadministración eficiente?

El modelo weberiano puede caracterizarseen general por los siguientes elementos:

al Trato equitativo a todos los empleados.b) Los conocimientos prácticos, habilida

des profesionales y experiencia en cuanto altrabajo, son los elementos más importantespara obtener el puesto (sistema de méritos).

e) No seobtendrá gananciaalguna del puesto fuera de la oficina. lo que significa quela funcion pertenece a la organización y no a lapersona. El empleado no puede utilizar sufunción para lucro personal.

di Trabajar y apl icar reglas y prescripcionesque sean útiles a la organización.

e) Reconocer abiertamente el hecho deque las reglas y prescripciones obligan tanto alos niveles de la organización como a los empleados. Así, éstos podrán obligar a los jerarcas de la organización a cumplir con las condiciones de su contrato laboral. Weber afirmóque su modelo proporciona certeza al empleado, en el sentido de poder ser ascendido o destituido.

Este modelo presupone que el empleadodedicará su carrera entera a la misma organización que sólo tiene ojos para los interesesde la misma y que elimina su propio interés.Un problema que se plantea es la definiciónde los conceptos interés de la organizacióne interés del empleado. (Ver Simon.)

Un lado negativo de este modelo es queno permite realizar cambios rápidos, lo cualpuede conducir a un trabajo poco eficaz. Elmodelo de Weber funciona mejor cuando setrata de actividades rutinarias.

No es muy útil en una organización di-


námica y en una época dinámica cuando elpapel desempeñado por el gobierno se transforma y aumenta la influencia de la sociedadsobre el gobierno.

Riggs asevera que este modelo propiciauna gran cantidad de disfunciones. La aplicación estricta de las reglas impide un trabajodinámico y eficiente de la organización.

La mayoría de los administradores enel mundo siguen empleando este modelo, elcual esmuy común especialmente en los paísesen desarrollo, donde están muy centralizados.

Los aspectos negativos de este modelo inciden en la capacidad de guía del gobierno.Además, la nueva tendencia esque la administración se politice. La politización de la administración a menudo conduce a la promociónde los intereses de grupos de interés poi ítico.Este poder burocrático se convierte en uncontrapeso frente al poder del gobierno. Además del poder burocrático, existen los sindicatos, los partidos poi íticos y lasempresas privadas. Todos influyen en la capacidad de guíadel gobierno y pueden llegar a converti rse enobstáculo; para un gobierno democrático yeficiente.

IIA. CONCLUSION

Un gobierno altamente centralizado no estodo lo abierto que podría ser. Esdifícil satisfacer las dos exigencias: eficiencia y democracia. Existe la necesidad de descentralizar a finde lograr un acercamiento a losciudadanos, deentender sus necesidades, pero también de insinstrumentar las poi íticas establecidas por elgobierno nacional. La instrumentación constituye uno de los fracasos más importantes delos gobiernos actuales. La creciente desobediencia civil es un peligro para el gobierno atodo nivel.

Existe la necesidad de que el gobiernoacreciente la legitimidad de sus acciones. Porende, loselementos son: apertura, democracia,eficiencia y una buena relación con el pueblo.

A fin de mejorar la capacidad de guía delgobierno son imprescindibles los siguientes elementos: un mejor control poi ítico de la descentralización administrativa de los procesosdecisorios, una buena relación entre los empleados públicos y su clientela y una administración que trabaje en forma eficiente.

EL CIUDADANO Y LA ENTIDADESTATAL-REFLEXIONES AL MARGEN DE

LA DISCUSION SOBRE LADEMOCRATIZACION

JANUSZ LETüWSKI*

1. El presente trabajo, el cual contiene algunas reflexiones sobre la posición del ciudadano, frente a las instituciones estatales, hasido producto de la discusión que en este rnomento se está efectuando en la literatura polaca y se centra en torno a la ampliación delos principios democráticos en los que se basael funcionamiento del aparato estatal y delámbito de los derechos cívicos. Esta discusión se está desarrollando no sólo en Polonia oen los países socialistas sino que, al parecer,en todo el mundo. En la situación de Poloniadicha discusión cobró un nuevo impulso aprincipios del año 1976, cuando se produjola novelización de la Constitución. 1 Sin ern-

Instituto del Estado V del Derecho, Academia Polaca deCiencias, Varsovia. .

1 Véase el trabajo monográfico de w. Sokolewicz, LaCOnstitución de la RPP después de /a novelización en1976. Varsovia, 1978.

bargo, es característico que por el hecho dehaber sido dominada esta discusión por los representantes del derecho público, fundarnentalmente por los especialistas en el derechoconstitucional -cosa que puede ser comprensible pero que, por lo tanto, no es digna deelogio- su alcance ha sido visiblemente limitado. Al abordarse el tema: "El ciudadano y elEstado" se analizan fundamentalmente la posición que éste ten ía frente a los órganos depoder constitucionales y de la administraciónestatal, así como los aspectos relativos al control del funcionamiento de estos últimos y alas garantías de los derechos cívicos.

Está bien que se haya dado esta discusióny también que se le haya otorgado un caráctertan amplio, pero, al mismo tiempo, se deja observar que un vasto bloque de problemas alcual podríamos denominar "el ciudadano ylas entidades de la economía estatal", inclui-


das tanto la administración económica comolas propias empresas estatales, ha quedadofuera de ella. Por supuesto, un jurista expertoen la Constitución, con disgusto rechazaríacualquier sugerencia sobre alguna vinculación,por lo más esmerada que sea, con el sistemade los entidades arriba mencionadas... Y ellose debe a numerosas causas. Sin embargo, aconsecuencia de este punto de vista desaparece del ámbito del derecho constitucional, ytambién de la discusión sobre los derechos cívicos, una cuestión de suma importancia social. Hoy día ya podemos correr el riesgo yplantear la tesis de que quizás haya pasadoalgoinjusto, porque aquellos problemas requierenun análisis hecho precisamente desde el puntode vista de la protección de los derechos que elindividuo posee dentro del Estado. A esta tesisquisiera dedicarme en este trabajo.

2. El hecho de que en las condiciones delEstado socialista las tareas económicas se encuentran en la gestión estatal, y que en esta situación la administración del Estado asume laresponsabilidad por los resultados de la poi ítica económica que lleva al cabo, constituyeuno de los irrefutables principios del réqirnen.?

A pesar de que la discusión sobre la cuestiónrelativa a la óptima distribución del derechopara tomar decisiones económicas de diferente significado y el contenido entre distintosniveles administrativos, así como el alcance dela autonom la parcial o completa de determi

2 Los siguientes autores dejan constancia de ello: Z. Hvbi-cki, Administración económica en los países europeos-miembros del Carne. Varsovia, 1975. T. Rabska,El derecho administrativo dentro de las relacioneseconó·micas, Varsovia, 1977.

nadas órganos y entidades, se está llevando acabo ya desde hace años, el propio ámbito delas tareas, deberes y competencias de los órganos administrativos, vistos en su conjuntodentro de la esfera económica, queda fuera dela discusión. En este sentido, los problemasfundamentales que hoy día enfrenta la administración se refieren también a la administración económica y, en consecuencia, ejercen lainfluencia sobre su posición y actividades.

¿De qué problemas se trata?El primer grupo lo contituyen asuntos

concernientes a la democratización y la coparticipación, participación de los ciudadanos,en la ejecución de la administración. En la actualidad se critican las tendencias burocráticasen la administración, así como el anonimato eimpersonalidad de las posturas frente al ciudadano; la centralización, la jerarquización, ladesaparición del diálogo y la tomo de importantes decisiones concernientes a los lineamientos fundamentales del desarrollo por ungrupo cerrado de poi íticos y csoecialistas. asicomo la existencia del "secreto administrativo" en todos los niveles, desde los actas ministeriales hasta los asuntos de mínima importancia Esta cr ítica provoca reacciones contrarios,sobre todo durante los periodos poi íticarnente difíciles: la administración proclama elprincipio de consultas y de diálogo, buscaciertos formas de acuerdos y habla del desarrollo del control socioI en todos los camposposibles. No es mi intención analizar la esencia de este fenómeno ni presentar algunas evaluaciones. Basta constatar que tal problemaexiste y la administración económica no está

EL CIUDADANO Y LA ENTIDAD ESTATAL. REFLEXIONES. . . 191

libre de él. Todo lo contrario, tanto más quejustamente en el campo económico se destacaun elemento, el cual podríamos determinarcomo algo opuesto al principio de la democratización, la participación o, incluso, el humanismo en la administración: la tendencia aincrementar la eficacia y la habilidad del funcionamiento, pues la base para eval uar cualquier entidad económica, cualquier empresaestatal, no lo es el diálogo que ésta mantienecon sus clientes, o bien, el grado de la democracia y el humanismo en sus funciones, sinolos impersonales efectos financieros de su trabajo, calculables matemáticamente, como elmás importante caso de la ganancia. Hace poco tuve la oportunidad de leer un texto producido por un conocido jurista, especialistaen las cuestiones económicas, quien expresisverbts constataba: "La diferencia entre un órgano administrativo y la empresa estatal consiste, principalmente, en el hecho de que elprimero se guía en su trabajo por el interéssocial, en tanto que la segunda lo hace porlos efectos económicos, o sea, las ganancias".Creo que este señor no sólo tiene razón, sinoque también aborda un problema increíblemente importante: ¿En qué medida es posible, en las condiciones del régimen socialista, establecer el límite entre el interés social y la ganancia? Por otra parte, después detantos años de discusión sobre la necesidadde afianzar los métodos económicos en nuestra econom ía, esta pregunta quizás sea inconveniente...

Otros asuntos, que al mismo tiempo constituyen el segundo grupo de cuestionesson: la

descentralización, la autogestión y el problemade la igualdad. En el mundo contemporáneodichos problemas aparecen bajo diferentes denominaciones, tales como la regionalización,la descentralización, la coordinación, la planificación central y muchas otras, según el nivelal cual se refiere tal descentralización, o sea según los eslabones del poder local, las entidades económicas, los establecimientos e instituciones publicas, las diferentes asociaciones yotros organismos. En la actualidad, la tendencia universal hacia la descentralización esun fenómeno que se produce a escala mundial, aunque, observando la situación de algunos países, resulta difícil abstenerse de la constatación que, desde el punto de vista de los organismos centrales, la esencia del problema lapodemos caracterizar de manera bien lacónica: ¿Cómodescentralizar losproblemas y preocupaciones, preservándose el poder y el derecho a tomar decisiones?

Igualmente se discute el problema de lascontradicciones naturales existentes entre lanecesidad de reforzar ya no sólo las intervenciones, sino también las decisiones centralessobre los asuntos económicos y sociales básicos por una parte, y la aspiración a la autonom ía expresada por los organismos locales yentidades económicas, por la otra. A veces dala impresión de que algunas de estas contradicciones son virtualmente inseparables porque se basan en la oposición de intereses. Hace algunos años se descentralizó el derecho aestablecer los precios de numerosos productos, transmitiéndolo a las empresas, y en laactualidad, prácticamente estamos retirando


esta decisión, cosa que de forma bien clara expresó públicamente el Presidente de la Cornisión Estatal de Precios, porque resulta que lasentidades aprovecharon el mencionado derecho para acumular ganancias injustificadas,cometer abusos y elevar los precios por encima del nivel justificado.! Surge la preguntade si, al conocerse la situación en el mercadono era posible prever este fenómeno, tanto como cualquier empresa en el mundo lo haríaprecisamente. La democratización y la descentralización en beneficio de una empresa pueden perjudicar de manera directa los interesesde la otra. Y éste esun fenómeno normal.

Aqu í surge otro problema, y no menosimportante. Frecuentemente la tendencia hacia la descentralización no vaa la par con lasaspiraciones de la igualdad, lascuales, en lascondiciones del régimen socialista, encuentran,en gran medida, su fundamentación ideológica. La igualdad, provocada entre otros, por eldesarrollo de los medios de difusión masiva y,sobre todo, por la televisión, y expresada através de la consigna "tengo el derecho a poseer lo que posee mi vecino porque tambiénestoy trabajando duro", escomprensible. Ellose refiere a diferentes sectores de la vida social, y en las condiciones del régimen socialista puede adquirir la importancia de un principio básico, especialmente respecto a cuestiones tales como la educación, la protección dela salud, el acceso a la cultura y el arte, lascondiciones de descanso y de trabajo, etc. Pe-

3 Entrevista con el Presidente de la Comisión Estatal dePrecios, pubUcecla por el semanario Polityka del 26de Junio de 1969.

ro lastendencias de igualdad son, paralelamente, la fuerza motriz de la uniformidad y no dela diversidad y, a consecuencia de ello, se convierten en un contrapeso natural a las tendencias de descentralización.

Aceptamos con gusto la consigna sobre ladescentralización territorial, pero no aceptamos la existencia de regiones ricas y pobres,universidades u hospitales mejores y peores olas diferencias en el abastecimiento y en el nivel de los servicios. La descentralización o incluso la autonom ía administrativa y financierasimplemente implica la existencia de tales diferencias. zCórno, entonces, conciliar estastendencias opuestas? He aquí uno de los problemas fundamentales que se plantean ante laadministración contemporánea, y la administración económica tampoco está libre de él.Así pues, también este elemento tiene queejercer una visible influencia en la formaciónde las relaciones entre el ciudadano y la institución. Históricamente, la solución de esteproblema en la Polonia Popular está hipotecada a múltiples intentos de superar la contradicción fundamental que radica en las basesde la posición de una empresa estatal, en lascondiciones de un estado socialista. Todavíano hemos podido dar una respuesta concretaa la pregunta: équé es lo que se requiere deuna tal empresa? ¿Debe ser ésta una entidadeconómica autónoma, cuyo único objetivo esla ganancia, o bien, un organismo productivoo de servicios que atiende al público? A consecuencia de numerosos intentos de resolver este problema, intentos que son nada libres dechoques y tormentas, prevalecen éstos u otros


elementos en dependencia de los conceptospoi íticos generales, la situación social, las condiciones generales en el mercado, las posibilidades financieras del Estado y otras circunstancias. Las tendencias de descentralización yla consigna de "métodos económicos" sonluego corregidas mediante las decisionesgenerales o incluso ocasionales, dirigidas alsentido totalmente contrario. El jurista, consu sistema de conceptos y su instrumentallegislativo, resulta ser incapaz de intervenir,porque la situación en la que le toca actuar esnada estable; más bien tiene que moverseen elmedio de las tendencias emanadas de diferentes motivos y que se entrecruzan; tendencias que no forman un modelo coherente.

En esta situación, también la cuestión dela posición del ciudadano frente a la entidadeconómica es frecuentemente hipotecada a losresultados de aquellas tendencias fluctuantesy aspiraciones inconsecuentes. Y si hoy díaabiertamente se puede hacer la pregunta:"Zexiste un iunctim real entre el problemadel ciudadano y el poder y el del ciudadano yla empresa -lo cual evoca los fundamentalesasuntos relativos a las garantías constitucionales de los derechos cívicos- ello es el resultado de las contradicciones de las que yahemos hablado.

3. Desde el punto de vista estrictamentejurídico, el cual reiteradas veces ha encontrado su comprobación en la literatura, esta situación no debería despertar dudas. El sistemade los órganos que ejercen el "poder" estálimitado por la Constitución: los que operan en nombre y a cuenta del Estado, o sea,

al sistema de órganos representativos, administrativos y judiciales, aunque, desde el,. puntode vista puramente teórico, la propia calificación de órganos administrativos y judiciales, en tanto que son órganos que ejercenel poder, también puedearecer dudosa. Asípues, dicho sistema es cerrado y las empresas estatales indudablemente no son su parte integrante. No obstante, si tomamos encuenta el punto de vista general, corriente, el cual se basa en los aspectos más biensociológicos y no estrictamente jurídicos,tal situación deja de ser muy clara. Con elconcepto del poder, en el sentido más amplio de la palabra, podemos identificar cualquier situación, en la que el sujeto disponede la posibilidad real de determinar, en forma imperativa, la situación o el comportamiento del otro, incluso cuando se trata delderecho ilegal del más fuerte. En la situación én que este estado de cosas es legalizado, aunque sea parcialmente, por cualquier prescripción legal vigente y no sólo porel derecho público o penal, esta posibilidadreal adquiere una sanción oficial, inclusocuando no existe ninguna autorización formulada expresis verbis. Más aún, el hecho deque esta legalización, incluso parcial o incompleta, se convierte, por lo general, en el objeto de una interpretación ampliadora, es unacircunstancia universalmente conocida y reiterada, que a veces ha sido objeto de análisis porparte de los sociólogos y politólogos. Pareceque justamente en caso de una empresa estatalposeedora de un monopolio particular, se dael caso evidente de una semejante regularidad.


Por supuesto, no existe ni puede existirninguna ley constitucional con base en lacual algunas empresas estatales como, porejemplo, ferrocarriles, correos, empresa decomunicaciones, de seguros, telefónos yotras semejantes, puedan considerarse comoórganos que ejercen el poder en algún sentido público-legal. Sin embargo, inclusive ala luz de las leyes vigentes, podemos mencionar situaciones en las que dichos organismos tienen derecho a recurrir a las formas deexpresión imperativas. Existen leyes que permiten a los órganos administrativos localestransferir el derecho a expedir órdenes administrativas a los directores de las empresas' Hay empresas, por ejemplo, la de ferrocarriles, autorizadas a mantener sus propios destacamentos de policía armada, parano mencionar ya numerosos casos de identificación legal de algunos trabajadores, usualmente los revisores, con los funcionarios delEstado. La tendencia a hacer administrativala posición de los órganos empresariales encuentra su particular expresión en el preámbulo del Código de Trabajo de Polonia, dondeexprssis verbis se constata que el director dela empresa socialista debe desempeñar susfunciones unipersonalmente y en nombre delEstado. Esta formulación provocó una comprensible resistencia en la 1iteratura relativa al alcance del derecho de trabajo, ya que elconcepto de administrar tiene el carácter puramente público-legal, al igual que el con-

4 DisPOSición del Presidente del Consejo de Ministros del1 de octubre de 1974. Gaceta Oficial Núm. 36. posición 214.

cepto de unipersonalidad; funcionar en nombre del Estado es una figura retórica propiaal derecho de Estado o al derecho penal y seguramente no tiene nada que ver con el derecho de obligaciones, del cual se deriva el derecho de trabajo. No obstante, éstos son, porasí decirlo, los detalles que tienen carácterexcepcional, aunque con frecuencia son lasexcepciones lasque confirman la regla.

No obtante, tales excepciones son laprueba convincente de que el propio concepto de que el derecho al poder, conferido en algunos casos a los órganos de unaempresa, es conocido tanto en la literaturacomo en la legislación polacas. Inclusive podemos señalar importantes trabajos dedicados a la teoría del derecho administrativo,en los que el reforzamiento de la posiciónde una empresa y la ampliación de sus derechos, incluido el de ejercer el poder, estuvo vinculado directamente con la descentralización de la administración y, por ello, auna evaluación positiva' Además, cuantomás nos alejamos del derecho públ ice, másevidente resulta este punto de vista general,sociopol ítico, ya que un eminente teóricoespecialista en el derecho del Estado, alhablar de la colaboración entre los ciudadanos V los órganos administrativos menciona, como ejemplo, los comités de consumidores y, en mi opinión, tiene mucha rázon.s

Por otra parte, en las intervencionespoi íticas el concepto de la administración

5 J. Star6sciak, La descentralizaci6n de la administraciJn.Varsovia, 1970.

6 S. Zewadzkl, Teoria del Estado V del derecho. Varsovia,1979, p. 232.


estatal comprende no sólo la esfera de la"administración tradicional" desempeñadapor las oficinas, sino también la económica,comercial, de servicios, etc.. lo cual, desde elpunto de vista poi ítico, basado en la imagendel Estado como un organismo completo, resulta evidente." Si esto es así, debemos constatar que si bien los ciudadanos identifican, ennumerosos casos, las unidades u órganos de laempresa con la administración estatal -fenómeno que podemos comprobar diariamentemediante tan sólo la lectura de la prensa-, ysi bien se consideran como "solicitantes", ellono quiere decir que tal situación se debe a lacasualidad, sino que más bien al resultado deuna realidad existente. El solicitante, la solícitud, el órgano, la decisión, la apelación, heaquí el bagaje de los conceptos y expresionespropios al procedimiento administrativo yaplicados dentro de lasrelaciones entre el ciudadano y una empresa.

No se necesitan análisis estructurales parapoder constatar que este lenguaje determinauna situación concreta existente en esta esfera; y si bien el concepto sobre la identificación de una empresa estatal con un órganode poder o de administración despierta unaclara protesta por parte de un jurista teórico,indudablemente para amplios sectores populares, lejos de la exactitud legal, tal identificación parece algo natural. Más aún, así lo pa-

7 La intervención de E. Gierek pronunciada durante laconferencia del partido efectuada en Leszno, diarioTrybuna t.udu, el 20 de noviembre de 1975.

rece también para numerosos órganos y representantes de lasempresas; y si es así, ello comprueba una vez más lo acertado del diagnóstico decididamente negativo de la situación. Aldejar de lado la cuestión de las relaciones entre el ciudadano y la empresa, la teoría delEstado y de los derechos cívicos cometió unaevidente negligencia, la cual debe ser corregida cuanto antes.

4. Sobre la formación de esa situación influyeron también en las consecuencias delconcepto jurídico de las relaciones entre elciudadano y la empresa estatal. Estas relaciones están comprendidas dentro del derechocivil. Sin embargo, podemos constatar que lamayor parte de las dificultades relacionadascon la formación óptima de dichas relacionesse debe precisamente a la debilidad, al formalismo y a la rigidez de las construccionesdel derecho civil. Esta opinión quizás parezcaherética, porque según la costumbre aplicadaen nuestra literatura, el "método civil y elaumento del rol de los acuerdos" automáticamente se asocian como sinónimos de laliberalización y la democratización, mientrasque los "métodos administrativos" sonentendidos como el sinónimo del burocratisrno. de las decisiones centrales y del desprestigio de la opinión pública. Cabe destacarque incluso una observación continua delclima social no trae la comprobación de aquelconcepto formado a la sombra de las cátedrasuniversitarias. Debemos recordar, por ejemplo, que durante la época de las dificultades en el mercado de algunos países se escuchan voces postulando el racionamiento de


ése u otro producto, ya que consideran que este método muy administrativo es mucho másjusto y socialmente fundamentado que la venta conforme a los principios del mercado, osea, puramente económicos y, desde el puntode vista legal, pur sang civil ísticos. Sin embargo, no se trata aquí de una calificaciónbasada en una situación económica anormal,ya que este asunto debe ser visto de maneramucho másamplia.

Desde el punto de vista teórico-legal, ladivisión entre la relación administrativo-legaly la civil-legal, o bien, en el sentido másamplio, entre la esfera de la decisión y la del contrato, esbastante simple. La primera situaciónse basa en el derecho que posee la entidad queejerce la función administrativa a establecerautonómicamente una relación tal, al tomardecisiones unilaterales y, en caso de necesidad, llevarlas a la práctica con ayuda de losinstrumentos de compulsión estatal. La entidad administrada tiene que someterse a talesdecisiones, y la posición de las partes es desigual. Predomina la administración 8

Otra situación, la civilística, se basa en laigualdad legal de ambas partes. El papel decisívo lo lleva la líbertad de celebrar contratosla selección libre de la contraparte y la posibilidad, dentro de los límites legales de influiren el .contenido del contrato mediante negociaciones. Ninguna de las partes dispone delpredominio legal, ni posee el derecho a deter-a J. Star6sciak, relaciones administrativo-legales, se

gún el trabajo Sistema del derecho administrativo, Tomo 111, Varsovia, 1978. p. 21. También J. Filipek dedic6 liI este aspecto una monografía titulada Relación ad·ministrativo-Iegal. Craccvia, 1968.

minar unilateralmente la posición y el funcionamiento de la otra parte. El establecimientode la relación basada en el contrato es, paralas partes, el fruto de una elección conscientey de una voluntad 1ibremente expresada, ycada una de las partes asume la responsabiIidad por sus actividades, ya que violenti nonfit iniuria. 9

Con toda probabilidad estas diferencias deconstrucción, puramente legales, originaronla convicción de que la forma del contratoes, en cierta medida, superior a la de decisión,especialmente desde el punto de vista de la materialización de los principios del liberalismo,democracia e igualdad. Hubo íntentos de transmitir también las construcciones civil ísticas ala esfera de la actitud de los órganos administrativos. El contrato, en tanto que la expresión unánime de la voluntad de los dos sujetos que funcionan libremente, iba a ser, entreotros, una especie de remedio contra las tendencias soberanas de la administración, y laconstrucción de igualdad de tales contratosiba a contribuir al aumento de los elementos democráticos en las relacionesentre el ciudadano y el poder. Y si en la realidad elasunto siempre pudiese ser así, este concepto debería encontrarse con un apoyo general.

Sin embargo, en la práctica se produjo unavisible brecha entre las construcciones puramente legales y tradicionales, y en sus efectosen la actual situación social y económica.También ha cambiado de manera notable

9 Entre numerosas obras dedicadas a este tenia vale menocionar la de Z. Badweúskl, titulada Breve reseña del derecho civil. Versovla, 1979, p. 12 Y siguientes.


la situación en el derecho civil. especialmentesi la comparamos con la de la época de laRoma antigua; periodo en que se forjaron losprincipios de construir y las normas del funcionamiento del sistema de contratos. La ciencia relativa al derecho civil prevé generalmenteque el criterio formal de la paridad de las partes contratantes ha perdido. en la actualidad,su utilidad práctica. Esta situación se da especialmente en las condiciones del Estado socialista, donde a una de las partes sirven de apoyo tales elementos, como el principio de lapropiedad del Estado, /a economía planificada, la gestión económica del Estado y, escosaque es aún más importante, la transmisión delas competencias administrativas al gobierno,a los ministerios y a lasentidades que, aunquesea de forma indirecta, forman parte de losasí llamados sectores económicos. Antaño, enla Austria antigua, hubo intentos de diferenciar los conceptos de la administración de poder y la administración ecónomica, para fundamentar de este modo y con base en lasnormas constitucionales, la diferencia entrelas posiciones ocupadas por los órganos pertenecientes a aquellas dos esferas y parasubrayarsus diferentes competencias, derechos y medios del funcionamiento. 10

A la luz de la constitución y la legis/aciónde Polonia, esta diferenciación carece de sentido y no puede servir de base para analizar nosólo la posición del Consejo de Ministros, de

..2!!....Eresidencia o de su primer ministro, sino10 R. Novak, "Hoheitsverwaltung ánd Privatwirt

Scnaftsverwaltung. Ein9 Abgrenzung im Spannungsfeldzwischen Verfassungsrecht und Verfassungsreform,Osterreichische Juristenzeitung Núm. 1/1979.

también la del jefe de distrito, ya que todosellos desempeñan tanto las funciones administrativas como las económicas; sólo que esteprimer concepto se refiere a la posición de laentidad y a las formas de su funcionamiento,y el segundo al objeto de sus actividades. Elconcepto general del órgano de la administración estatal se aplica tanto al órgano que administra la cultura, como al que administra,por ejemplo, la industria alimentaria. A losórganos se lesencuentra en una situación legaiy estructural semejantes; a ambos se aplicala norma general del Artículo 8, Párrafo 3 dela Constitución, la cual prevé que todos los órganos de poder y de administración estatal funcionan con base en las normas legales. A laluz de la Ley Fundamental, los órganos de laadministración estatal forman parte de un sistema homogéneo, cuya parte integrante estambién la administración económica.

Asimismo, todo ello causa que, pasandoahora a la esfera extraeconómica, cambia elpunto de vista respecto a la cuestión mencionada ya anteriormente del "Método compulsivo de regulación" o del "predominio del órgano administrativo sobre la otra contraparte dela relación legal", la cual desde hace añosconstituye el principal elemento determinantede la diferencia existente entre las dos esferas.En la actualidad somos testigos de la disminución de la intensidad de aquel "poder" omnipotente. Son cada vez más frecuentes los casos en los que la decisión "imperativa" en laésfera de la administración está precedida pornegociaciones; en la esfera económica esteprocedimiento pasó a ser una regla, y las reso-


luciones administrativas unilaterales y libres seven cada vez más limitadas, por un lado, aconsecuencia de las leyes vigentes y a raíz dela existencia de múltiples formas de coparticipación de los "administrados". Por otro lado,me refiero a tales formas como el control poI ítico, social, cívico, la coparticipación de lascomisiones y consejos, como también a diferentes organizaciones sociales. De ahí quecambia la imagen de este "poder", tanto másque la esfera del funcionamiento de la administración local, la que tradicionalmente sedenomina la "reglamentación y la poi íticaadministrativa", poco a poco está perdiendosu peso, ya que dentro de las gestiones de unjefe de distrito disminuye el número de losasuntos "netamente administrativos" y crecela cantidad de las tareas económicas, para cuya solución se utilizan diferentes instrumentos. Este no es un proceso terminado; es unatendencia visible y continua, Incluso se considera que precisamente este elemento es hoydía el factor determinante que caracteriza lasituación reinante en la adrnlnistración.

De manera semejante, pero lamentablemente a la inversa, se entiende el tradicionalconcepto de la "igualdad de las partes", concepto, en el cual se basa la relación civil-legal.y no esel administrativista quien debe evaluareste proceso; pero por otra parte esta "paridad" formal de las partes se convierte en la actualidad en una ficción dogmática que siempreafecta a la parte económicamente más débi 1.La socialización de la economía y la reglamentación general de la distribución de losbienes y servicios causan que el principio de la

libertad de los contratos, el cual contituve elfundamento en que se basa la convicción sobre la igualdad de las partes que integran la relación civil, se sustituya, con mayor frecuencia, por la "obligación de celebrar contratos"con un monopolista, lo cual prácticamente excluye la posibilidad de negociar.'!

Los principales elementos del contratoson casi siempre reglamentados por lasprescripciones administrativas; no quiero mencionaraquí el asunto de lasasí llamadas condicionesgenerales de los contratos y otros modelos decontratos que predominan en el mercado, yla posibilidad de negociar, si bien existe, notiene gran importancia, ya que el procedimiento propuesto por la legislación civi Ies largo, difícil y origina situaciones de stress,De ahí que la parte más débil recurra a tal método más bien en los casos extremos.

Todo ello nos hace constatar que si bienla relación administrativo-legal se hace cadavez más "civilizada", porque aparecen elementos de igualdad, dentro del propio derechocivil observamos un procesototalmente contrario, esdecir, la "administrativización" de la relación civil-legal. Como ya hemos mencionado, esta tendencia se convierte en una prácticageneral. La doctrina legal -las tendencias delderecho civil y del derecho administrativoson, en este caso, asombrosamente coincidentes- se mantiene silenciosa, o sea, no reflejaeste proceso de cambios.

Las excepciones no alteran la regla. Perotanto las relaciones desde el punto de vista del

11 Véase Z. Redweúskl. Teorfade los contratos, Varsovia,1977. p. 176 y siguientes.

EL CIUDADAND y LA ENTIDAD ESTATAL. REFLEXIDNES. . . 199

derecho civil. como las que están sometidas alderecho administrativo. son hoy día totalmente distintas.

Por ello ya está próximo el día en que nosveremos obligados a constatar con claridad deque tanto el criterio de la "desigualdad" en laadministración como el de la "igualdad" enla civi lítica. concebidos comogenus proximumfundamental, evidentemente han perdido suvalor cognoscitivo y no pueden continuar sirviendo de base legal para la calificación de losfenómenos económicos y sociales, los que porlo general podemos observar alrededor de nosotros. Podríamos mencionar muchos ejemplos de ello, y la esfera de las relacionesentreel ciudadano y la empresa, la cual, a primeravista, podría calificarse como una entidad sometida totalmente al régimen del derecho civil y, por consiguiente, a los principios quede él se derivan; ésteescon toda probabilidaduno de los campos más interesantes y tieneparticulares implicaciones sociales. La "estatización" de una de las partes, aunque sea concebida como la "administrativización". trajocomo consecuencia situaciones cualitativamente particulares.

5. La influencia insuficiente o, a veces,inexistente, de los ciudadanos sobre la formación de lasdecisiones económicas, es un fenómeno frecuentemente mencionado en la literatura.!"

En este sentido la burocracia centralistatiene, al parecer, el carácter más tecnocrático

12 Véase tos estudios de L. Bar señalados en la bibliografíade sus obras. Melanges L. Bar. Varsovia, 1981.

que en otras esferas administrativas. Los elementos netamente poi íticos y sociales, con losque con frecuencia está vinculada la limitaciónde la democracia en la esfera del poder y de laadministración, no tienen en este contexto unsignificado tan relevante. Las decisiones se basan en efecto en la elección de una solucióneconómicamente mejor fundamentada, másbarata, más sencilla y más eficaz. Así pues, elhecho de obviarseel factor social o de limitarse la esfera de su funcionamiento a la propia,para la autogestión obrera -organismo quepor numerosas razones tiene carácter ilusorio-, se debe másbien a los motivos derivadosde la esfera económico-social. Sin embargo,en la actualidad podemos constatar que estasituación es general y, más aún, sigue profundizándose.

Este fenómeno lo señalan los publicistaspolacos. Para dar un ejemplo, vaya citar a dosde ellos. En el artículo dedicado a la FeriaNacional de 1979 podemos leer lo siguiente:"En la actualidad, el escenario de las pasionesy disputas ya no son los pabelllones de la Feria, sino los despachos ministeriales o los delos funcionarios aún másaltos... Lasmercancías han sido distribuidas, y los privilegios yprioridades repartidos. En las condicionesdel déficit, es necesario aplicar la reglamentación... 13 Otra observación, hecha desdeotro punto de vista: "El control social... noabarca las cuestiones fundamentales del mercado, las que determinan la satisfacción de las

13 D. Zagrodska, El comercio en el cruce de los caminos,semanario Polityka, 22 de septiembre de 1979.

2Of) 25 ANIVERSARIO DEL INAP

necesidades sociales. No secontrola ni el volumen ni la calidad de lasmercancías,ni tampocola estructura de su surtido y la fundamenta ción del movimiento de precios. No se ejerceninguna influencia sobre el aparato comercial ni tampoco sobre los productores en elsentido de determinar, y luego realizar, las solicitudes, conforme a lasnecesidades de la población y según los pri ncipios económicos... 1 4

No hay ninguna razón para poner en dudalo acertado del diagnóstico hecho por un órgano central del partido. Ahora bien, si esto esasí, cabe señalar con asombro y tamb ién conamargura que ya siendo el ciudadano de unEstado socialista, tengo, quizás, una mayor influencia sobre el contenido de las fundamentales decisiones poi íticas: por ejemplo, participando en la discusión sobre el proyecto de laConstitución o sobre las directrices para elCongreso del Partido que sobre cuál grupo demercancias serácomprado centralmente y destinado a venderse en la tienda situada en el barrio en que yo vivo; cuál será el nuevo gráficode la cornpañfa de transporte; qué pel ículaserá adquirida por nuestra cinematografía; quélibro publ icará la editorial estatal o qué artista actuará en mi ciudad, etc. De hecho, en taoles casos, nadie suelepreguntar por mi opinión.No se han creado canales, a través de los cuales podría yo ejercer cualquier influencia sobre el contenido de las decisiones --en ciertamedida tales canales son sustituidos por los

14 Art ículo titulado, El contro/ ,oc;a' yl. p",ricipIlC16n dfJlos ciudadanos, Trybuna Ludu, el.10 de abril de 1978.

medios de difusión masíva-. y los factores detarminantes en tal situación son las¡condiciones económicas, las posibilidades ,,9enerales ylos lineamientos del desarrollo trazados centralmente. Así pues, las evaluaciones y decisiones correspondientes giran fuera de la esfera de mis influencias personales...

Estas observaciones se refieren a una esfera a la que generalmente, denominamos "administrativa". Pero existe también otra esfera,la cual ti ene que ver de manera directa con cada ciudadano por separado, o sea, una esferadentro de la cual los ciudadanos establecen relaciones con las entidades económicas y deservicios. En esta esfera, manteniéndose todaslas observaciones relativas a las simplificaciones antes mencionadas, el papel dominantecorresponde al derecho civi I y a su forma básica, el contrato. Tratemos de analizar las relaciones entre el ciudadano y la empresa desdeeste punto de vista.

En la primera etapa de la formación delnuevo régimen económico, con frecuencia oímos decir que el propio hecho de que hemossocializado la econom ía nacional, sometiendo su desarrollo a los principios de planificación, ya de por sí nos garantizaba una realización armoniosa de la poi ítica social trazadacentralmente. La empresa estatal, precisamen·te por tener ese carácter, iba a ofrecer garantías suficientes tanto para satisfacer los intereses generales, como para proteger los interesesde los clientes. El monopolio ejercido por elEstado en la esfera económica, la direccióncentral y el control continuo, iban a sustituireficazmente los valores que ofrecía el sistema


de opción libre entre las proposiciones competitivas de numerosas empresas existentesen un determinado mercado.

En realidad se ha realizado por completotan sólo una de las premisas mencionadas, osea, el monopolio estatal. Un cliente potencialque busca un servicio, prácticamente no tienequé escoger porque por lo general puede recurrir a una sola empresa: la de ferrocarril, de telecomunicaciones, decorreos, de transporte, deseguros, de energética, de banco, etc. Es obvioque, en tal situación, la influencia de los aspectos positivos del modelo económico en elmercado es nula. Lo mismo se puede decir sobre el principio civil-jurídico de contrataciónlibre, el cual, en las condiciones del monopolio económico, pierde su sentido fundamentaly es sustituido por una necesidad real; en elderecho civil esta situación se conoce bajo ladenominación de "obligación de contratar".Un cliente potencial tiene la alternativa de renunciar a la obtención de un servicio, o bien,obtenerlo mediante el procedimiento y bajolas condiciones fijadas por el dictador económico. Con frecuencia ocurre que esta compulsión económica es sustituida por una obligación impuesta por el derecho y se deriva, porejemplo, de la política fiscal. En Polonia unasituación tal no es nada desconocida; se da,por ejemplo, en la esfera de seguros obligatorios y se caracteriza por una tendencia a profundizarse.

Además, en el momento de celebrarse elcontrato una de las partes contratantes, o sea,la institución. o la empresa, tiene, por lo general, una situación privilegiada. Quien no reali-

za los pagos por ia energía y por el teléfonoen la fecha estipulada, corre el riesgo de unapagón inmediato, lo cual implica costos adicionales. En cambio, una empresa energética,central o local -la empresa Disposición Estatal de Energía que toma decisiones sobre losapagones dentro de los límites del territorionacional es, a la luz del derecho, una empresay no un órgano adrnlnistrativc--, puede cortarla luz en cualquier momento sin afectar suspropios intereses. Igual situación se da en casode la empresa telefónica. Existe toda una gama de represiones para con las personas queviajan sin boletos, incluidas las de compulsión física. Pero no hay ninguna garantía jurí·dica que favorezca al viajero, en el sentido dellegar a su destino a la hora determinada yenlas condiciones adecuadas. No se garantiza niel asiento en el vagón ni tampoco el confort,por lo más elemental que sea, durante el viaje.Las normas vigentes en este campo son expedidas e interpretadas por los organismos ferroviarios, y su interpretación generalmente tienecarácter ad usum delphlni.) s Igual situaciónobservamos en caso de la oficina de correos ytelecomunicaciones, bancos -dentro de lasnormas bancarias hay una que prevé que la

15 A veces esta situación se prevé dentro de las prescripciones. Por ejemplo, los ferrocarriles asumen la responsabilidad de mantener conexión dentro del sistema de losllamados trenes combinados. Sin embargo, los propiosferrocarriles determinan cuáles de los trenes son combinados y cuáles no. Así pues, es evidente que en lasltuaclón de dificultades en el transporte, la cantidad detales trenes disminuye violentamente.


empresa puede renunciar al contrato cuandolo considere apropiado e, incluso agencias turísticas, organizadoras del descanso vacacionaly de lasexcursiones al exterior.

Con frecuencia los cambios de las condiciones estipuladas en los contratos son efectuadas de manera unilateral, mediante decisiones imperativas: por ejemplo, la oficina de correos cambia el procedimiento con las cartascertificadas; el Banco Nacional de Polonia sustituye los premios en forma de un automóvilpor los premios en moneda; la Empresa Estatal de Seguros cambia unilateralmente las condiciones de seguro automovil ístico, estableciendo así llamados "bonos de seguros"; ellotuvo forma de una instrucción no publ icada, ylas personas interesadas se enteraron de esto através de la prensa. Podríamos seguir así dando ejemplos, pero en este caso, se trata de lasdecisiones unilaterales tomadas centralmentepor las instituciones.

La posibilidad de cambios unilaterales delas condiciones de los contratos individualesestá prevista, lo que de hecho, favorece a laempresa. Por otra parte, esta situación ha sidoel objeto del análisis por parte de la 1iteraturadedicada a este terna.' 6 La garantía de que lasdos partes contratantes realicen las estipulaciones del contrato, radica en la responsabilidad civi 1, la responsabi 1idad de la parte contratante. También en este caso sería difícilhablar de la igualdad de derechos de ambaspartes contratantes, si éstas son el ciudadano

16 E. Letowska, Modelos de contratos, Varsovia, 1975,ceprturo IV.

y la empresa estatal. El código prevé el principio de remuneración en efectivo, más por otraparte este mismo hecho es la prueba de la posición desfavorable de una de lascontrapartes,ya que el cliente de una empresa está interesado, sobre todo, en obtener un servicio real yla remuneración y lassanciones previstasen elcontrato por lo general contituyen para él unasatisfacción mínima.

No obstante, el funcionamiento eficaz detales intituciones en la práctica tiene un carácter limitado, para no decir ilusorio. Las condiciones contractuales determinadas por las empresas -a veces también en forma de normasministeriales- contienen, por lo general, cláusulas limitativas o inclusivasque excluyen cualquier responsabilidad de la empresa por elincumplimiento de los deberes asumidos envirtud del contrato, y así aquí también podríamos citar numerosos ejemplos. Las normas vigentesen el transporte ferroviario de pasajeroshablan de las sanciones, pero sólo con respecto a los pasajeros; sobre las sanciones relativas,eventualmente, a la empresa no se dice nada,si consideramos el párrafo en el que seexcluyela responsabilidad de la empresa por pérdidasocasionadas a consecuencia del retraso o anulación de los trenes. Tampoco la compañ íaaérea y la empresa del transporte urbano responden por semejantes pérdidas. Lasempresasenergética y de gas tampoco asumen la responsabilidad por las pérdidas surgidas comoresultado de los cortes de energía. La responsablilidad de la oficina de correos y telecomunicaciones es limitada. Aun los teatros e instituciones culturales se preservan el derecho a


cambiar el programa o sustituir unos artistaspor otros, sin hacer caso a la importancia quelos espectadores atribuyen a estos elementos.Así pues, la responsabilidad civil de la empresa queda anulada.

La imperfección de las instituciones quepueden proteger los intereses de los ciudadanos es aún más visible en la esfera del procedimiento. Conforme a la opinión general, es eltribunal quien debe velar por la realización,por ambas partes, de los compromisos emergentes del contrato; y las partes que acuden aél tienen iguales derechos. El control ejercidopor un tribunal soberano esconsiderado comola más perfecta e imparcial garantía de la legalidad. Ypor esta convicción nos guíamos alpostular, ya desde hace mucho tiempo, la ex·tensión de este control también a la esferade las relaciones entre el ciudadano y el órgano administrativo. Pero en tal situación, zCómo se debe interpretar el hecho de que unabuena parte de las relaciones entre los ciudadanos y las empresas estatales monopolistas,de lascuales decimos que tienen carácter civil yno administrativo, está generalmente excluidade este control? Los asuntos objeto de nuestras deliberaciones son determinados mediante el procedimiento jerárquico -porque seríadifícil decir "administrativo"- de los órganosempresariales. Así ocurre respecto a los asuntos relacionados con los seguros, transporte,telecomunicaciones, energéticos y algunosotros. Podemos agregar que las normas querigen tales procedimientos, por lo general, sitúan al ciudadano en una posición peor quela que prevén las normas generales vigentes

dentro del procedimiento administrativo. Ladecisión de un órgano de la administración estatal casi nunca se ejerce antes de que adquiera el valor definitivo -al menos que no contenga la c1aúsula sobre una ejecución inmediata-, de modo que una apelación detiene surealización. Pero la "decisión" sobre el nivelde retribución por la energía o el teléfonotiene la sanción inmediata: la factura debe sercancelada de inmediato, y posteriormente esposible apelar. A la luz de ello resulta que ladecisión deun órgano de la administración estatal casi nunca se ejerce antes de que adquierael valor definitivo -al menos que no contengala c1aúsula sobre una ejecución inmediado el hecho de que tales empresas pueden cobrar sus debidos mediante el procedimientoadministrativo, mientras que la otra parte dela relación no tiene tal posibilidad.

Un elemento adicional que deteriora aúnmás la situación de lascontrapartes de lasempresas energéticas o de telecomunicaciones, esla introducción de los sistemas automatizadospara la computación de las cuentas. El controldel monto a pagar se limita, en la mayoría delos casos, al chequeo general del funcionamiento de los equipos; por lo general, se usa lafórmula: "Nuestros contadores no estándañados". Sin embargo, las experienciasacumuladas por las partes que disponen delos sistemas automatizados, mucho másperfectos, nos señalan que los errores sonnada raros; basta que cambie el voltaje o seproduzca un apagón. Además, este problematiene el carácter mucho más general, dado queel futuro de nuestra administración se basará


en la computación automática. No cabe dudaque para ello necesitaremos medios de un control honrado e imparcial, y lasexperiencias lasdebemos ir acumulando a partir de ahora.

6. Estoy consciente de que las reflexionespresentadas en este trabajo tienen el carácterlimitado. No se abordaron en él numerososproblemas relacionados directa o indirectamente con nuestro tema, "los aspectos de laparticipación de los órganos representativoslocales", los cuales, en gran medida tienen quever, dentro de su labor, con la problemáticarelativa a los derechos de los ciudadanos frente a la empresa, y también a las tareas quedentro de este campo se plantean ante los órganos de control estatales y sociales. Me refiero también a los aspectos relacionados conla debida representación, dentro de la cual está comprendida la defensa de los intereses delciudadano y el perfeccionamiento de la legislación vigente en este campo, etc. Pero seríaimposible abordar aquellos numerososy tan diversos aspectos dentro de este trabajo tancorto. El objetivo de mis reflexiones es llamarla atención a los tres asuntos fundamentales.Sobre todo se trata de señalar que el problema es verdadero y de gran significado social.Mantener el silencio sobre este tema, especialmente cuando se está discutiendo el carácterde las futuras reformas económicas, sería in-

justo e incluso nocivo. Otro objetivo consisteen constatar que la diferenciación legal de estaproblemática, introduciendo a la división entre la esfera sometida al derecho administrativo y la sometida al derecho civil, resultó serpoco acertada y no trajo resultados deseados.Se confirma otra vez más la tesis de que dentro de la ciencia contemporánea una tendencia socialmente acertada consiste másbien noen la selección más precisa posible de las esferas sometidas a diferentes disciplinas jurídicas, sino en un análisis integral de los fenómenos sociales, hecho desdediferentes puntos devista, más la elaboración de un diagnósticoconjunto. Y finalmente, el tercero y quizás elmás importante problema: poner de relieveel hecho de que la problemática de la democracia socialista y de la protección de los derechos cívicos dentro de un Estado socialista,no se limita a la esfera comprendida dentrodel sistema de los órganos de poder yadministrativos, ya que existen campos, los cualeshastaahora no son objeto de la discusión y quemerecen un análisis serio, multifacético yprofundo, porque el concepto de la democracia socialista es homogéneo, al igual que lo esel sistema de las garantías de los derechos cívicos. Los medios de protección de tales derechos pueden ser diversos, pero tienen que serreales, accesibles y eficaces, independientemente del aspecto al cual se refieran.

ESTADO, PLANIFICACION yBUROCRACIA: LOS "PROCESOS DEIMPLEMENTACION" DE POLlTICAS

PUBLICAS EN ALGUNAS EXPERIENCIASLATINOAMERICANAS

oscxa OSZL A KInvestigador del Cet"l tro de E. tudiOS deEstado y Sociedad.Argentina

El tema de la vinculación entre planificación y burocracia ha sido frecuentadopor los estudiosos desde una perspectivaque ha tendido a destacar la bondad dela primera y la naturaleza intrínsecamente obli cua o anómala de,la segunda. El fracaso de la planificación se ha expl icadopor una actitud casi conspirat iva de laburocracia. manifestada en su renuencia a" implementar" dil igentemente los programasy poi ít icas formulados por técnicos bieninspirados. que manejan un instrumentaly un conocimiento adecuados. pero quecarecen de poder suficiente para imponersus propuestas.'

Es indudable que una mejor articulaciónentre ambos niveles no ocurre por oto rgar

Para una critica de estas posiciones véase Oszlak (197 0)y Bonoo 11 919).

mayor poder a los planificadores' ni poraumentarel volumen de información técnicaempleada en sus análisis. Tales recomendaciones tendrían el efecto de exhortacioneshuecas y formalistas. Una opción, de seguromenos ambiciosa, aunque más real lsta seríacomenzar por establecer en qué contextopoi ít ico-administrat ivo se inscribe la acti vidad de planificación y de qué modopuede incorporarse este conocimiento enla evaluación de las alternativas de poi ít icapública. A mi juicio. no se cuenta aún conun conocimiento sistematizado sobre ladinámica de las vinculaciones int raburocráticas que podrían explicar la referidadesarticulación.

2 Como se ha intentado reiteradamente creando ministerios de p!aneamiento o ubicando estos organismosdentro de le jurisdicción de la Presidencia.


A esta tarea de esclarecimiento apuntanlas reflexiones que siguen, en las que trataréde aportar algunas ideas sobre el funcionamiento de los mecanismos de interdependencia al interior del aparato estatal, y sobreel real significado de los "procesos de implementación", ilustradas por la experiencia deadministraciones públicas latinoamericanas'

RACIONALIDAD TECNICAVS.RACIONALlDAD POLlTlCA

Gramsci* nos recuerda que toda actividadhumana organizada tiene su propio principioóptimo de proporciones definidas. Las partesde una organización sólo pueden combinarseen ciertas proporciones fijas. Un cambio enuno de sus componentes determina la necesidad de ajustes hasta lograr un nuevo equilibrio. Por cierto. si observamos la estructuray funciones de la administración pública,encontraremos una cierta relación necesariaentre recursos humanos. materiales y financieros; entre unidades sustantivas y unidadesde apoyo; entre niveles de conducción. planificación e implementación. También hallaremos ajustes recíprocamente determinadospor cambios realizados entre estos diferentes componentes.

Pero la extensión de este principio físicoa la organización social. que para Gramsci

3 En general, los ejemplos se referirán a la República Dominicana bajo el balaguerismo. al Uruguay durante elneobatllismo, y a la Argentina contemporánea.Gramsci, Antonio. The modern orince. New York, Internatlonaí Publishers. 1957.

tiene un carácter puramente metafórico,constituye para ciertas corrientes del pensamiento administrativo un principio básicode la acción organizada" Más aún, de lavigencia del principio se infiere que los componentes de cualquier sistema organizadopara la acción pueden combinarse anticipadamente en forma óptima, de acuerdo a unplan susceptible de "implementación".

Hasta qué punto las relaciones entre loscomponentes de una organización socialcompleja (v.g. la burocracia estatal) se prestana un diseño planificado y racional o son,en cambio, producto de su propia interacción, depende sin duda de circunstanciasmuy variadas. Pero plantear la preguntaequivale a actualizar una vieja polémica enel análisis de políticas públicas, que hacetiempo enfrentara a "lncrernentalistas"(Lindblom, 1959) y "optirnalistas" (Dror.1964), y que recientemente ha sido formulada por Lindblom (1977) y Wildavsky (1979)en los opuestos modelos de "interacción social" y "reflex ión intelectual" (intellectualcogitation) .

Como otras actividades que intentan ensamblar y orientar la acción social haciala satisfacción de determinados objetivos, laplanificación se inspira claramente en elsegundo modelo. Las relaciones entre loscomponentes del "sistema" cuya actividad

4 La "administración científica" representa quizá el mássobrado ejemplo, pero la observación parece tambiénaplicable a aquellas corrientes de la socioloqfa organizaclcnal basadas en el análisis sistémico y el estructural-funcional ¡smo.

ESTADO, PLANIFICACION y BUROCRACIA. . . 207

se pretende planificar. se ordenan a travésde procesos que parecieran tener lugar enel interior de una mente omniscente. Elcontrol de la interacción se ejerce anticipadamente. A los actores se asignan determinadas posiciones. recursos, comportamientos, y se les guía, a través de un ejerciciointelectual del planificador, hacia aqueldestino que se supone mejor consulta el interés colectivo. Es decir, se construye un sistema ideal de relaciones en el que susdistintoscomponentes se comportan según pautas y criterios previamente especificados.Si los comportamientos responden a estaspautas y criterios se supone que la productividad o desempeño del sistema se habrámaximizado.

Hasta aquí el procedimiento es legítimoy se ajusta al modo en que habitualmentese construyen modelos. Los problemas comienzan cuando estos modelos se prescriben como estados deseables. En tales casos,se convierten en patrones de referencia ymedición a efectos de constatar el gradoen que el "sistema real" se aparta del estadodeseable. Toda desviación, carencia u obstáculo, toda "anormalidad" ocurrida enel "proceso de implementación". aparece,desde esta óptica, como un signo de patologíaque conspira contra la materialización delmodelo especificado conceptualmente (Oszlak, 1976). La generalización de estas falencias se ve entonces como causa del fracasode la planificación.

Si la reiterada experiencia planificadorade los países capitalistas periféricos regis-

tra una abrumadora mayoría de fracasos(Waterston, 1965). ¿qué es lo que expl icasu continuada vigencia? ¿Qué papel cabeasignarle en la formulación de poi íticas púoblicas? En realidad, como señala Wildavsky(1979), la planificación no persiste tantopor lo que consigue como por lo que simboliza: racionalidad. Los esfuerzos de losplanificadores son presuntamente mejores quelos de los demás, porque resultan en propuestas de poi ítica sistemáticas, eficientes, coordinadas, y consistentes. Términos como éstosrevelan la superioridad de la planificaciónpues, al igual que la "mano invisible" dela econom la clásica, proporciona un mecanismo de control social que permite regularen forma óptima la asignación de valores enla sociedad. Su virtud reside entonces en quecorporiza criterios universales de elecciónracional.

Los planificadores fracasan porque pretenden, aunque no lo planteen así o no esténconscientes de ello, influir un juego, la política, que se rige por reglas diferentes. Nadamás ajeno a la poi ítica que las premisas deneutral idad valorativa, racional idad sustantiva y certidumbre propias de la planificación. El solo hecho de desconocer estacircunstancia torna a la planificación inaplicable. Fracasa porque el conocimiento quemaneja es limitado, y, por lo tanto, susopciones son impracticables; y fracasa también porque su poder efectivo es escaso,y, por lo tanto, su capacidad de forzar lamaterialización de esas opciones es reducida.

Pero el "fracaso" de la planificación es


el "éxito" del sistema que pretende orientar; unsistema -un Estado capitalista- que se resistea alterar su dinámica para adecuarla a designios interacciones contenidos en una formulación abstracta; peor aún: que los ignora o,a lo sumo, los emplea retóricamente para

. legitimar, mediante recursos mistificadores,un orden social muy diferente al prescrito.

La planificación pretende reedificar unarealidad compleja mediante supuestos simplificatorios. Intenta adoptar una racional idad ajustada a criterios técnicos all í dondeel comportamiento se manifiesta en conflicto, negociación y compromiso. Cuandoreconoce su impotencia, trata de aumentarsu relevsncia reduciendo sus pretensiones,aunque en cierto modo perdiendo en elintento su verdadera esencia. Por ejemplo,proponiendo "planes anuales", para aumentar el control sobre sus variables; "planesadaptativos", para reducir la necesidad depredicción; "planes indicativos", para renunciar preventivamente a una coerción decualquier modo improbable. Incrustada entre un "nivel poi (tico" en el que presuntamente se decide "qué hacer" y un "niveladministrativo" en el que, también en formasupuesta. "se hace" lo decidido, la planificación asume con ingenuidad el "cómo,cuándo y dónde hacerlo", sin reparar enque el supuesto proceso de desagregaciónnormativa que va del "deber ser" al "ser" es,en realidad, un proceso de agregación conflictiva y racionalización post-hoc.

Lo que las instituciones estatales hacen noes estrictamente traducir en acción (o "irn-

plementar") el contenido de un conjuntode normas. Su actividad refleja más bienintentos por compatibilizar los interesesde sus el ientelas, y los suyos propios, conaquéllos sostenidos en sus "proyectos poI íticos"S por regímenes que sucesivamentese alternan en el control del Estado. Todonuevo régimen no sólo se propone alterarla relación de fuerzas en la sociedad, enconsonancia con su concepción poi íticay la necesidad de consolidar sus bases socialesde sustentación, sino también la existenteen el interior del aparato estatal. La materialización de un proyecto poi ítico exigeactuar sobre (y a través de) una estructuraburocrática preexistente. En la medida enque la necesidad poi ítica requiere alterarjurisdicciones, jerarqu ías y competenciaso afectar "derechos adquiridos" o situaciones de poder establecidas dentro delaparato estatal, es previsible que se generenresistencias y se susciten comportamientosque tenderán a desvirtuar o atenuar el sentido de las decisioneso accionesemprendidas.

Al privilegiar determínados sectores eintereses, todo nuevo proyecto poi íticointerioriza en el aparato estatal nuevas tensiones, en tanto concede privilegio automáticamente a ciertos organismos y programas

5 Ser'. erróneo atribuir a una clase o sector de la sociedad la imaginación, coherencia V. sobre todo. capacidadhegemónica, necesarias para hilvanar un proyecto político o modelo de organización social con el cual lanzarsea la toma del poder V la ocupación del Estado paramaterializarlo. Al emplear este término se -alude másbien a la posibilidad de detectar, sin suponer volun~

tarismo de los actores. los elementos normativos sub-

ESTADO, PLANIFICACION y BUROCRACIA. .. 209

oficiales en detrimento de otros, Las poi íticasque traducen esa voluntad sesgada del régimenoriginan, dentro de la burocracia, un gran número de reacomodamientos y ajustes derivados de la variable inclinación o posibilidadesobjetivas de sus diversas unidades en el sentido de material izar tales poi íticas. Sus comportamientos tienden entonces a ajustarse mása la racionalidad dictada por los intereses quedefienden, que a la lógica de la decisión poi ítica que los afecta, a menos que la coerción aplicada o las "compensaciones" otorgadas modifiquen sus inclinaciones, A su vez, estos comportamientos adaptativos, vistos desde el "nivelpoi Itico" como "resistencias", "inercias" o"patologías", repercuten sobre las poi íticasdel régimen gobernante induciendo, también,comportamientos adaptativos que procuransuperar lasdesviaciones o bloques burocráticos,

Si aceptamos este planteamiento, convendría examinar más detenidamente cómo semanifiesta esta dinámica intraburocrática ycuál es el papel reservado a la planificaciónen su desarrollo.

DIFERENCIACION, INTEGRACION EINTERDEPENDENCIAS

La actividad del Estado puede concebirse

yacentes a la praxis social, es decir, las pautas a las quese ajustan efectivamente las relaciones de producción.la asignaciÓn de recursos productivos, la distribución delexcedente social, la organización y ejercicio del poderpoi ítico o la propiedad de los medios de producción.En la medida en que estas pautas conforman un marconormativo de la acción social, pueden interpretarse,con las salvedades expuestas, como el proyecto poi Itlcode la coalición dominante.

como un proceso de creciente expropiación,por parte de organismos públicos especializados, de ámbitos de acción que son propiosde la sociedad civil. La burocracia se reproduce y expande en tanto tiende a convertirintereses "comunes" o "civiles" en objetode su actividad, y, por lo tanto, en objeto de"interés general", (Oszlak, 1978J Comoinstancia de articulación y dominación dela sociedad, el Estado condensa y refleja susconfl ictos y contradicciones a través tanto delas variables tomas de posición (o poi íticas)de sus instituciones, como de la relación defuerzas existentes entre éstas. Si visualizamosel ámbito institucional del Estado como unaprivilegiada arena de conflicto poi ítlco,donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos y se dirimen cuestiones socialmente probtematizadas,s concluiremos quesu fisonom ía y composición no pueden sersino un producto histórico, un "resumenoficial" de la sociedad civil como lo caracterizara Marx, La naturaleza de su aparatoadministrativo y productivo se ve afectadapor las vicisitudes de esa permanente lucha intraburocrática, expresión a su vez de otrosenfrentamientos sociales.

El aparato estatal no es, pues,el resultadode un racional proceso de diferenciaciónestructural y especialización funcional. Suformación generalmente describe, más bien,una trayectoria errática, sinuosa y contradictoria, en la que se advierten sedimentos

6 Para un desarrollo de estos conceptos, véase OsztekV O'Donell (19741.


de diferentes estrategias y programas deacción poi ítica. Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridadesde los regímenes que se suceden en el podertienden a manifestarse, en el interior delaparato estatal, en múltiples formas organizativas y variadas modalidades de funcionamiento cuya cristalización es en buenamedida producto de las alternativas de losconflictos sociales dirimidos en esta arena.

Una de las consecuencias de este procesoes la introducción en el aparato estatal deun alto grado de incoherencia y rigidez,debido al inevitable "arrastre" de personaly organismos cuyos intereses u orientacionespueden resultar poco compatibles con el programa de acción del gobierno en turno. Lasupervivencia de los mismos pasa a dependerespecial mente de consideraciones adscriptivas.cálculo poi ítico y criterios de legitimaciónad-hoc, más que de criterios de desempeñoo logro, lo que trae aparejado un bajo gradode articulación funcional entre estas unidadesy aquellas que sirven como eje de la acciónestatal.

En consecuencia, plantear el problemade la integración y consistencia interna delsector público exige reconocer un pasadohistórico en el que sucesivas definicionesy replanteos, esquemas organizativos yreestructuraciones, acaban por conformarun sistema híbrido y poco flexible, no fácilmente subordinable a los objetivos y directivas del régimen gobernante. Ello explicalos esfuerzos de cada nuevo elenco gubernamental por aumentar el grado de congruen-

cia entre sus objetivos programáticos y ladisposición y capacidad operativa del aparatoestatal para materializarlos. Por lo general,tales esfuerzos se manifiestan en accionescorrectivas que adoptan formas inagotables,tales como la ampliación del número decargos superiores de confianza, o el reemplazode sus titulares, la creación de organismosparaestatales, la jerarquización de determinadas funciones o cargos, el desvío de recursoshacia ciertas áreas que de pronto resultanprioritarias, la deliberada superposición dejurisdicciones o atribuciones o el liso y llanodesconocimiento de normas y procedimientosformalmente sancionados.

De aquí se derivan de inmediato algunasconsecuencias analíticas y operativas queesnecesario reconocer:

1. El Estado ya no puede concebirsecomo una entidad monol ítica al servicio deun proyecto poi ítico invariable, sino que debevisualizarse como un sistema en permanente flujo, internamente diferenciado, sobreel que repercuten también en forma diferenciada demandas y contradicciones de la sociedad civil? El proceso de reacomodacióninterna requerido para responder a clientelasdiversificadas, en el que las unidades estatalestratan de preservar y promover sus respectivos intereses y programas, supone en ciertomodo reproduci r en el seno del aparato estatalel proceso de negociación y compromiso,

7 Este argumento se expone más detenidamente en Oszlak,1977.


de alianzas y enfrentamientos, que se desarrolla en el ámbito de la sociedad. Porcierto, en ambos planos se establecen relaciones de fuerza en las que prevalecendeterminados sectores sociales y unidadesestatales cuyos intereses y propensiones guardan entre sí una positiva, aunque variable,correlación. Pero ello no evita la necesidad deefectuar concesiones, respetar autonom íasde hecho o reconocer privilegios e influencias que la propia lucha intraburocráticava generando en el aparato estatal.

2. La fluidez de los ajustes internos y,sobre todo, la aparente irracionalidad delos arreglos estructurales y funcionales resultantes, tienden a ser considerados superficialmente como desviaciones respecto de unmodelo ideal al que se atribuye determinadas propiedades de coherencia y efectividad.En otras palabras, cuando se observan sistemasde personal que no funcionan, esquemas deautoridad que no se respetan, organismoscuyas competencias se superponen a programas a los que no se asignan recursos encantidad y calidad suficientes, se tiende aconsiderar que estos hechos son reflejo o consecuencia de comportamientos desviados eirracionales, que ensanchan la brecha entre los esquemas de organización y funcionamiento reales y los esquemas que larazonabilidad técnica, e incluso el sentidocomún, estiman como consistentes y eficaces.En todo caso, no se advierte que cualquiermodelo ideal contiene elementos valorativosy que si se le utiliza como patrón de referencia para observar la realidad, puede señalar

patologías que sólo son tales a partir delas premisas normativas del modelo.

3. Las dos observaciones precedentesplantean, tanto al planificador como al reformador administrativo, una disyuntiva crucial, ya que según se observen los procesoshistóricos concretos o los criterios técnicosformales, la perspectiva y el sentido delos cambios a propiciar en el aparato estatal varían fundamentalmente. Centrar laatención sólo en la experiencia histórica puede conducir a un cierto fatalismo, en tantose considere que todo intento de aumentarla capacidad de gestión del Estado generaráoportunamente (v.g. cuando el régimen "enturno" ceda su lugar a otro de signo diferente)nuevas rigideces y contradicciones. Asimismo.un enfoque puramente técnico que desconozca los antecedentes históricos y las restricciones contextuales a la acción del Estado.puede acabar en propuestas formal istas.ajustadas quizá a las prácticas y concepciones generalmente aceptadas por las disciplinasadministrativas, pero desvirtuadas por laespecificidad y grado de dificultad del contexto en el que se pretenda aplicarlas.

Resumiendo, el origen, expansión, diferenciación y especialización de las instituciones estatales reflejan intentos de resoluciónde la creciente cantidad de cuestiones queva planteando el contradictorio desarrollode una sociedad que se fracciona y se tornacompleja paralelamente. Pero las sucesivasadiciones y segmentaciones tienden a produciruna dispersión institucional inmanejable.Libradas a su propia dinámica. las unidades


estatales orientan su actividad de acuerdocon estrechos criterios sectoriales o funcionales, que pierden a menudo de vista interesesy valores sociales más trascendentes. De aqu íla necesidad de integración, expresada enintentos deliberados por conciliar objetivos,coordinar esfuerzos y, sobre todo, preservarel sentido de dirección de la actividad desarrollada por subconjuntos de unidadesvinculadas por alguna forma de interdependencia.

Diferenciación e integración son procesosque se suponen recíprocamente y su dinámicamarca las transformaciones estructurales detoda organización cornpleia." La diferenciación estructural supone complejidad creciente: especialización funcional y creación deámbitos de actividad relativamente autónomos. La integración intenta contrarrestaresta tendencia mediante la coordinaciónde funciones, el ordenamiento jerárquicodel proceso decisorio y el manejo centralizado de recursos." La planificación queahora quiero reincorporar al análisis luegode esta larga disgresión, es un instrumento deintegración en tanto intenta coordinar actividades y asignar racionalmente recursos.Pero sus posibilidades en tal sentido dependende que las unidades diferenciadas mantenganentre sí relaciones de interdependencia.Es decir, sólo puede haber planificación si

8 Véase al respecto Lewrence V Lorsch (19671.9 El empleo en administración pública de las dicotomfas

centralización--descentralización o concentración-desconcentración, constituyen categorizaciones que simplifican excesivamente procesos que, como veremos, sonmucho más complejos.

previamente existe o puede ensamblarse,consensual o coercitivamente, un sistema.

¿Qué presupone la existencia de un sistema cuando nos referimos al aparato estatal?¿Qué condiciones deben satisfacerse paraque quede configurado? En principio, queexista un conjunto de organizaciones vinculadas entre sí a través de alguna formade interdependencia, de modo que el comoportamiento de cada una esté supeditadoal comportamiento de las restantes. Si observamos la naturaleza de las relaciones mantenidas entre las partes, podemos distinguirentre interdependencias de carácter funcional,jerárquico y presupuestario (o material).A través de estas diferentes formas de relación se canalizan los tres flujos básicosque dan vida a un sistema organizacional,vale decir: actividades, poder (o autoridad)y recursos.

Dos o más organizaciones son funcionalmente interdependientes cuando las actividades o productos de una de ellas sirven comoinsumas para la actividad desarrollada porla(s) otrats), Interdependencia jerárquicaes la que se establece entre unidades comprendidas en una relación de subordinación-supraordenación, que implica la sujeciónde unas a la autoridad legítima de otras.Por último, la interdependencia material opresupuestaria existe entre aquellas organizaciones que obtienen recursos de una fuentecomún y compiten entre sí por su obtención.

Formalmente, la estructura y funcionamiento de cualquier burocracia pública prevérelaciones de interdependencia de estos tres

ESTAOO, PLANIFICACION y BUROCRACIA. .• 213

tipos. El organigrama es un ejemplo deinterdependencia jerárquica. El presupuesto,de interdependencia material. El "sistema deciencia y tecnología", de interdependencia funcional. Sin duda, se trata de construcciones ideales, donde se dibujan las redescirculatorias de autoridad, recursos y actividades que alimentan las relaciones intraburocráticas. La planificación toma estosflujos y estas redes de circulación formalescomo dados. Son su patrón de comparacióncon la realidad. Desde su ángulo, toda discrepancia se ve como "distorsión" o "desvíación".lO

Sin embargo, las relaciones que efectivamente se establecen en los diferentes planosde interdependencia no siempre se hallandebidamente reflejadas en su formalizaciónnormativa. El modelo de funcionamientoreal tiende a distanciarse de lo que indicanla legislación y los organigramas. Es el resultado de una práctica cotidiana que se ma-

10 Después de todo, éper qué razonar de otto modo? Unexamen somero;de los organigramas del sector públicode la mayorfa de los pafses latinoamericanos no depara,en general. mayores sorpresas. En casi todos se producela clásica división tripartita de poderes, aun cuando razones históricas o de otra Indcle expliquen variacionesen la integración, funciones o dependencias de algunosorganismos comprendidos bajo la jurisdicción de cadapoder. Dentro del ejecutivo. las unidades se distribuyenentre una administración centralizada. un sector de empresas públicas V un conjunto de organismos descentralizados. siguiendo también una modalidad que se ha impuesto en la mayoda de los pa(ses de la región. Podráquizá advertirse a veces una clerta hipertrofia del sectorconstituido por los órganos de la Presidencia; podrénquizá notarse superpOSiciones entre las funciones quepresuntamente corresponden a ciertas unidades; podrápensarse que el sector de empresas públicas no guarda

nifiesta en comportamientos adecuados alos fines perseguidos por cada actor -individuo, unidad, institución- dentro de lasrestricciones impuestas por el sistema normativo aplicable a la situación. Los grados delibertad para decidir en cada caso varíande actor en actor, según su ubicación jerárquica, legitimidad y capacidad de movilizarrecursos. Por lo tanto, la existencia de gradosvariables de discrecionalidad, es decir, deposibilidades objetivas diferentes en cuantoa observar o no las normas y procedimientosprescritos, tenderá a producir asimetrías enlas interacciones intraestatales, distorsionandoel esquema orqanizativo formalmente establecido.

¿Cómo se manifiestan estas relacionesasimétricas? El poder de decisión es la capacidad que un cierto actor posee para disponersobre los fines y medios que darán contenidoa un determinado campo de la acción social.Cuando se afi rrna, por ejemplo, que bajo

relación, por su importancia, con el desarrollo de lasfuerzas productivas o con la orientación ideológica delrégimen gobernante. Pero todas estas observacionesremiten el análisis a un plano en el que seguramentepodrán presentarse argumentos técnicos que convalidenla solución estructural o funcional elegida. Examinemosahora las descripciones de funciones, organización, autoridades y recursos previstos por las normas vigentespara cada organisi'rio. Consultemos además las.poi Iticesde personal, los procedimientos fijados para la asignación de recursos financieros, las normas sobre control,suministros, información y otras disposiciones que relitulan los flujos de actividades y recursos, y las relacionesde autoridad en el sector público. Del examen de estosantecedentes resultarán con seguridad esquemas crganlzativos relativamente coherentes que, .con pocas excepciones, se ajustarán a les exigencias de los modelosformales prescritospor la técnica administrativa.


el gobierno de Balaguer el poder ejecutivodominicano concentraba el poder de decisión para organizar y hacer funcionar elaparato estatal, no se parte de una evaluación del ordenamiento jurídico-institucionaldel Estado ni de una lectura fiel de las declaraciones de intención de ese gobierno.La afirmación se basa en una crítica observación del proceso decisorio real queten ía lugar en el interior del Estado. Esteproceso revela por cuáles conductos se incorporaba o designaba personal y quién determinaba su asignación; cómo se obteníalos recursos, en virtud de qué criterios seafectaban y quién lo dispon ía; de qué manerasurgían nuevas iniciativas en materia deproyectos y actividades y cómo se aprobaban. En cada uno de estos procesos pod íaadvertirse una activa intervención presidencialcon alto grado de discrecional idad, a pesarde que paralelamente existía un cuerpo denormas e intenciones formales que fijabanpuntillosamente atribuciones y procedimientos a contrapelo de los comportamientosreales.

Estas contradicciones permiten suponerla existencia de conflicto entre los actoresque, respectivamente, ven extendidas yrestringidas sus áreas de decisión autónoma.Cómo se resuelve el confl icto depende dela índole de la cuestión suscitada y de losrecursos que cada parte está en condiciones deemplear. Pero es evidente que alrededorde cualquier atribución, aunque sólo seaformal se crean derechos y expectativasy, en la medida en que éstos se vean desvir-

tuados o insatisfechos, se producirá unatensión que la parte afectada procurará superar apelando a la forma de comportamientoadaptativo que las circunstancias le permitan.

De aquí nace un juego inagotable deajustes mutuos, en el que, dada la desigualrelación de fuerzas de los actores que participan, aquéllos que no pueden oponer unaresistencia eficaz al desconocimiento oavasallamiento de sus prerrogativas formales,intentarán compensar la pérdida optandopor reforzar otras áreas de comportamientoque abren nuevos frentes de contradicción.Esto significa que la brecha entre comportamientos prescritos y reales no se produceúnicamente por la acción de quien desconoce las interdependencias formales, sino quese ve ampliada por las reverberaciones que este desconocimiento provoca. En otras palabras, si lasexigenciasde la praxis poi ítica llevanal Poder Ejecutivo a desprenderse del "lastre"que supone un esquema de organizaciónformal demasiado rígido para los fines perseguidos, los que resulten afectados buscarána su vez recuperar o compensar de algún modo las atribuciones o ventajas perdidas.'!

Desde la perspectiva de un planificadoro de un reformador administrativo, interesaráentonces establecer cuáles son los móviles ymanifestaciones típicas de estos comportamientos adaptativos en los diferentes planosde interdependencia.

11 Por ejemplo, no asumiendo responsabilidades. reduciendo su dedicación habitual, utilizando en su beneficio entiempo pagado por el Estado, bloqueando el procesodecisorio, etc.

ESTADO. PLANIFICACION y BUROCRACIA. .. 215

INTERDEPENDENCIAS FUNCIONALES

Comencemos por las relaciones de interdependencia funcional. En cualquier organización compleja, si una o más de sus unidadesdeja de producir adecuadamente, y por lotanto reduce su contribución al conjunto, lavulnerabilidad global aumentará en forma correlativa. Esta proposición, que es válidapara las organizaciones en abstracto, no esnecesariamente aplicable a la burocracia pública considerada en su conjunto. Si bien,muchas de sus unidades exhiben bajos nivelesde desempeño en relación con las metas odemandas que supuestamente deben satisfacer, la estabilidad de la burocracia comosistema no se ve casi alterada. La adaptación(v.g. reorganización, intervención) o supresión de la unidad y, si fuera necesario, latransferencia de sus funciones a otras unidades especial mente creadas y a menudo superpuestas con aquélla, constituyen formascorrientes de resolver problemas de desempeño ineficaz. Esto significa que la capacidadadaptativa es tal que la interdependenciase convierte en un requisito funcional másformal que efectivo. Aun en los casos deadaptación ineficiente, la burocracia posee lacapacidad de transferir vulnerabilidad, sea alrégimen poi ítico de turno o a los ocupantesde posiciones sujetas a designación poi ítica.

Estas condiciones reducen la importancia de la interdependencia funcional ytornan la coordinación casi innecesaria.Las unidades burocráticas pueden así adoptarpoi íticas, establecer metas o desarrollar ac-

tividades en forma relativamente autónoma,dentro de compartimientos estancos, auncuando éstas se encuentren funcionalmenteeslabonadas con las de otras unidades. Elloexplica las dificultades a que se enfrentanorganismos "articuladores" cuando se proponen orientar las actividades de unidadesejecutoras comprendidas dentro de determinados sectores o "finalidades".12 Tambiénpone de relieve la ingenuidad de los planificadores, cuando pretenden construir subsistemas a partir de la delimitación de áreasfuncionales, como si éstos en efecto funcionaran como tales.' 3

A menudo, las distorsiones en las interdependencias funcionales resultan de unadeliberada poi ítica del máximo ejecutivo,tendiente a redefinir, según convenga a lascircunstancias, el papel que cada organismo

12 Tal la experiencia del Ministerio de Industria y cernercio del Uruguay o de la Corporación de EmpresasEstatales de la Argentina, instituciones que se abstuvieron o fracasaron en coordinar las actividades delas empresas públicas de mayor magnitud, pese a suspoderes constitucionales o legales para intervenir enla fijación de poi Itlcee de las empresas dependientesde su jurisdicción. Igualmente infructuosa fue la experiencia de las Secretar fas y Consejos de Cienciay Tecnologfa constituidos en Argentina para orientarla acción gubernamental en esta área funcional.

13 Es el caso del Sistema de Ciencia y Tecnología (SCT)argentino, cuyas fronteras estarían determinadas porlo que en la jerga oficial se conoce como ta "finalidad Ciencia y Técnica". En la práctica se recorrenlas listas de instituciones del sector público o seconsultan los organigramas, a fin de establecer, por sus características, cuáles son susceptibles de formar partedel "sistema". El criterio de inclusión o exclusiónestá determinado por la finalidad. Así, en la medidaen que un organismo público dedique preponderantemente sus recursos al logro de objetivos que caben bajo el impreciso rubro "creación, dlfuslón, promoción


desempeñará dentro del programa generalde actividades del Estado. Esto supone, dehecho, un desplazamiento de objetivos yuna nueva estratificación al interior delaparato estatal, ya que la jerarqu ía de lafunción desarrollada de manera efectiva, puede pasar a tener poca relación con el rolformalmente asignado. Los mecanismos uti1izados son múltiples, pero su efecto prácticose traduce en la priorización o marginamiento de diversos organismos. En forma alternativa, ello se logra superponiendo competencias,restando recursos, creando instancias de decisión paralelas o sdhoc, reduciendo atribucionesy funciones o descalificando públicamente laactuación de determinados funcionarios ounidades.

Las manifestaciones visibles de estasacciones son muchas veces rotuladas como

o coordinación de la ciencia y la tecnología", entraautomáticamente a fonnar parte del "sistema". La"finalidad Ciencia y Técnica" constituye entoncesuna formal categoría de planificación V presupuesto,cuya contrapartida empírica es un ramillete más o menos arbitrario de programas que se hallan a cargo deinstituciones estatales convencionalmente consideradascomo "cientfflco-ctécnlces". Se trata, como vemos,de un "agregado" construido inferencialmente a partir deuna realidad preexistente. Ni siquiera, de un sistema"racional" deducido a partir de una finalidad deliberada.En condiciones ideales de apoyo poi Iticc, legitimidadsocial, flexibilidad administrativa V recursos abundantes.sería posible "deducir" (desagregar) un SCT partiendode una finalidad explfcite y concretamente definidalv.g. de una verdadera poi Itlca CCTI. Lo habitual,en cambio, es "armar el sistema" a partir de un conglomerado existente al cual se descompone según cetegorres predeterminadas. Por supuesto, ase como lossistemas "inferidos" son por lo general el resultadode un prurito cartesiano de los planificadores, lossistemas "deducidos" son producto de útopicas visiones de los reformadores sociales (Osztak, 19761.

"duplicación de funciones"; v.g. actuaciónsimultánea de dos o más instituciones en similares ámbitos de actividad y competencia.Si el problema se redujera a una simplesuperposición, la solución técnica se limitaríaa restituir el equilibrio funcional a fin deevitar el innecesario dispendio de recursoso la generación de eventuales conflictos entrelos organismos que intervienen. Aun cuandoconstatáramos que la superposición existe.no habríamos siquiera rozado el aspectoesencial del problema. Superposiciones, marginamientos, apoyos diferenciales u otrasformas de acción del poder central debenanalizarse a la luz de los fines generalesque guían la actividad del Estado en cadacoyuntura histórica y de las necesidadeso restricciones que ellos crean en términos de las formas organizativas que el aparatoestatal adoptará para su consecución. Sibien, las formas de acción variarán en cadacaso, en conjunto buscarán tornar más "maleable" un aparato burocrático propensoa la rigidez, corrigiendo aquellas "inercias"que resultan contradictorias con los objetivos del proyecto poi ítico dominante.

Desde esta perspectiva puede comenzarsela reinterpretación de ciertas deficienciasfuncionales habitualmente consideradas patólogicas, tratando de comprender su racionalidad más allá de los parámetros fijados.por un criterio estrictamente técnico. Paraello, es preciso despojarse de ciertos apriorismos que han conseguido sesgar el juicio delos especialistas, llevándolos a postular comometa deseable la vigencia de un esquema


de funcionamiento burocrático en el que lasparcelas de actividad se cortan siguiendo las I íneas punteadas de un presunto modeloracional de división del trabajo.

La existencia de ciertos organismospúblicos se justifica, no tanto por el cumplimiento del rol formalmente encomendado,sino por aquél que ha conseguido definir apartir de su inserción en un medio burocráticoconflictivo. Cada organismo buscaespacio funcional -en términos de Thompson (1967),trata de legitimar un dominio sobre una parcela de la actividad estatal- ya través de esteproceso puede acabar sirviendo a un objetivomuy diferente al que le fue originalmente confiado. Cuando su misión exige incurrir en áreasfuncionales en parte reivindicadas por otrosorganismos, el probable conflicto acaba porlo general esterilizando la propia función.t s

Sin embargo a veces, la "superposición"y el conflicto entre organismos puede tenerapreciables ventajas. Por ejemplo, cuando desde una instancia de decisión superior del Estado, se prefiere evitar el desgaste de intervenircomo parte, esperando a que se decanten lasposiciones y se pueda asumir, de ser necesario,una función arbitral.t ! Esta estrategia permi-

14 Son innumerables los ejemplos de organismos suprimidos o reducidos a una existencia puramente vegetativadebido a resistencias V conflictos con otras institucionesfuncionalmente vinculadas. Es el caso de algunos centros de investigación del Instituto Nacional de Tecnoloqla Industrial UNTO en Argentina (Osztak, 1980).

15 Desde su creación, CEDOPEX (Centro Dominicanode Promoción de Exportaciones) estuvo condenado aintervenir en una área de actividad parcialmente reivindicada por el Banco Central de la República Dominicana. En CEDOPEX se consideraba que la lnsti-

te "medir fuerzas", evaluar los recursos yapoyos que cada unidad puede movilizaren su enfrentamiento. Por lo general, elpredominio de una u otra posición o el compromiso al que se arribe, reflejará impl ícitamente la poi ítica de esa instancia superior,pero su intervención no será neutra, ya queen la resolución del conflicto habrán pesado,entre otras variables, los recursos presupuestarios que se hubieran asignado a cada unidad,la cal idad del personal que cada una hubieraconseguido atraer, las variables manifestaciones de confianza prodigadas desdeel gobiernoa diferentes funcionarios u organismos y elpeso de los actores sociales que se hubieranmovilizado detrás de cada parte, así como suubicación respecto de la coalición dominante.

El grado de conflicto que puede suscitarse a raíz de la superposición de funciones y elmodo en que aquél afecta a cada unidad involucrada dependen también de la extensiónque la franja de actividad o jurisdicción,común a dichas unidades, representa dentrode sus respectivos dominios. Para expresarlocon un ejemplo, cuando a fines de los años 60la República Dominicana obtuvo un considerable financiamiento externo para el fomentoindustrial, en lugar de canalizarse estos recur-

tución no podre cumplir cabalmente con su misiónmientras no le fuera posible atacar el conjunto delproblema del comercio exterior. Pero en tanto el BancoCentral no resignara su competencia sobre la fijaciónde la política de divisas, eje del intercambio comercial,resultaba difícil que CEDOPEX pudiera orientar conefectividad la poi ftica de exportaciones. No obstantepara el gobierno, este organismo sirvió como contrapeso para "frenar los excesos del Banco Central",según lo expresara un funcionario del Centro.


sos por intermedio de la Corporación deFomento Industrial (CFI). se optó por crearun Fondo de Inversiones en DesarrolloEconómico (FIDE), confiándose su administración al Banco Central. Si nos atenemosa la asignación formal de competencias,la CFiera la entidad a la que le hubieracorrespondido intervenir, pero una historia dedesaciertos de esta institución, unida al mayorcontrol que el sector privado pod ía ejercer através de la Junta Monetaria sobre el destinodel FIDE Y a las exigencias de organismoscomo la AID y el BID, pesaron como factores desencadenantes de la solución elegida.Para el Banco Central, la administración delFIDE representó una actividad secundaria respecto de sus variadas e importantes funciones.Para la CFI, en cambio, la pérdida de estaoportunidad de convertirse en el principalagente financiero del desarrollo industrial lesignificó quedar relegada a un segundo planodel que no consiguió resurgir. Podemos suponer que los conflictos que pudieron haberseproducido a raíz de esta situación, debieronhaber repercutido mucho más fuertementesobre la CFI cuyas posibilidades de crecimiento se veían comprometidas, que sobreel Banco Central, para el cual la significaciónde este fondo no resultaba crucial.

El ejemplo precedente pone de manifiestootra arista aún no explorada del problema.Me refiero a la progresiva invasión o absorciónde ciertas áreas funcionales por parte deorganismos cuya misión se desarrolla principalmente en otros ámbitos. El caso recién comentado del Banco Central es paradigmático

en este sentido, ya que se trata del organismo que quizá más ha ejercido esta suerte de"imperialismo burocrático". Por lo general,los avances sobre nuevas áreas no se producenmediante el despojo liso y llano de funcionessobre lasque otros entes ejercen competencia,sino más bien expandiendo la frontera delárea de que se trate, toda vez que cambiosen la calidad de la demanda de un servicio ode nuevos recursos abren esa oportunidad.' 6

Resulta obvio que el "imperialismoburocrático" no es un fenómeno autogenerado ni depende solamente de la voluntad orecursos del organismo "invasor". Se tratade un fenómeno consentido, e incluso fomentado, por el propio poder ejecutivo,aun cuando son variadas las motivaciones quepueden inspirar tal actitud. Es posibleque el organismo que tiene competencialegal sobre una cierta área 1) carezca de laidoneidad, liderazgo o confianza presidencial para encarar un proyecto innovadoro ambicioso; 2) esté controlado por miembros de la oposición, existiendo el temorde que ello entorpezca y desvirtúe la ejecución de un determinado proyecto; o 3) nocuente con el apoyo de organismos interna-

16 Al ejemplo del fondo FIDE podría acondicionarsealgunos otros en los que el Banco central tambiénfue protagonista. A raíz de la decisión del Banco Mun·dial de financiar un proyecto para promover la errade ganado, sedispuso en un momentodado lacreación deuna División de Ganaderfa en el Banco Central. Enesa ocasión se planteaban como sedes alternativasdel proyecto la seereeerra de Estado de Agricultura,el Banco Agdcola o el propio Fondo FIDE del Bancocentral. La decisión de crear en el Banco una nuevadivisi6n implicó, por supuesto, la invasión de un nuevo


cionales o sectores económicos con pesopoi ítico significativo. Correlativamente, existen organismos que gozan de la confianzatécnica y poi ítica necesarias, que concentranel personal de más alto nivel profesionaly que obtienen, en consecuencia, los recursos financieros y el aval poi ítico requeridospara avanzar sobre nuevas áreas de actividad,a despecho de los organigramas y las interdependencias funcionales o jerárquicas previstas.

Casi por definición, el "imperialismoburocrático" impone dentro del sectorpúblico una modalidad de funcionamientoexcluyente, en la que diferentes organismosresultan marginados o discriminados. Peroesta situación marginal no deriva necesariamente de la paralela existencia de unidades"imperialistas" ni de las carencias y limitaciones de los organismos discriminados alas que hacía referencia. Numerosos organismos técnicos del Estado gozan muchasveces de la confianza presidencial y del apoyode organismos internacionales, no obstantelo cual no logran eslabonar funcionalmente lasactividades que desarrollan con las poi íticas adoptadas por el gobierno. En experiencias

campo de actividad, pero la vía elegida paraesta expansión no significó la disputa de un ámbito de tareas yadesarrolladas por otros organismos sino la ampliaciónde este ámbito dentro de la misma área funcional.Algo similar ocurrió con un proyecto conjunto BID/Banco Mundial en materia de turismo, donde a pesar deexistir organismos gubernamentales especializados enesta área [inclusive dentro de la propia Presidenciade la República, como es el caso de la Dirección Nacional de Turismol se optó por crear una división especialde turismo dentro del Banco Central.

como las del balaguerismo, estos casos expresan típicamente el contraste entre el fundamento legal-racional que legitima la existencia de un sector técnico especializadodentro del aparato estatal y la orientaciónpatrimonialista del régimen. Por otra parte-y esto resulta común a otras experienciasla racionalidad técnica que inspira los esquemas e iniciativas de dichos organismos sona menudo incompatibles con las exigenciasde racionalidad poi ítica que guían concretamente la acción del gobierno. Basta vislumbrar las consecuencias probables de algunaspropuestas típicas planteadas por ciertos organismos técnicos, para apreciar el grado decontradicción que introducirían en la gestiónestatal.

Dentro de un contexto de relacionesintraburocráticas donde las vinculaciones informales y los lazos de obligación personalrecíproca constituyen mecanismos insustituibles para la reducción de incertidumbre,parece incongruente apoyar organismos cuyosobjetivos formales consisten, precisamente,en eliminar incertidumbre aumentando latransparencia de las relaciones dentro yentre niveles operativos del Estado: planesde desarrollo en los que los objetivos generales -en parte, necesariamente incompatibles con el proyecto poi ítico- son es·pecificados, cuantificados y temporalmenteprogramados hasta el nivel de desagregaciónmás concreto; esquemas de administración depersonal donde el ciclo vital de funcionariopúblico se encuentra puntillosamente previsto. o programas de reforma administrativa


que al plantear propuestas racionalizadorasy eficientistas, tiende a rutinizar las interdependencias funcionales, jerárquicas y presupuestarias.

El análisis de los comportamientos adaptativos del poder ejecutivo en el área de lasinterdependencias funcionales, quedaría incompleto si no se hiciera referencia al papeldesempeñado por los organismos adhoc oparaestatales, que complementan o sustituyenmuchas de las funciones desarrolladas porla burocracia "establecida". Con pocasexcepciones, se trata de unidades pretendidamenteefímeras, no incorporadas formalmente a laestructura orgánica del aparato estatal,cuyo objetivo es resolver ciertas demandaspuntuales o situaciones críticas que, seconsidera, las unidades preexistentes noestán en condiciones de afrontar. Los criterios que determinan su creación responden a consideraciones muy variadas: 1) coordinación requerida por la proliferación deunidades ejecutoras con funciones o áreasde responsabilidad superpuestas frente a lacuestión a resolver; 2) necesidad de superaro evitar conflictos que pueden cancelar mutuamente los esfuerzos de los organismoscon competencia en la crisis o demandaplanteada; 3) incapacidad o inflexibilidadde la estructura existente para ajustar su funcionamiento a las características de la demanda; 4) necesidad de quitar o limitar funcionesa determinados entes, transfiriéndolas a laesfera de influencia de organismosparaestatales donde el control presidencial o de ciertos

intereses corporativos puede ser mayor o másefectivo; o 5) necesidad de asegurar objetividad e imparcialidad en la investigación decuestiones socialmente planteadas que comprometen la responsabilidad de funcionariosu organismos de la burocracia estatal.

Si bien, la existencia en el sector públicode organisrnos adhoc ha pasado a ser unamodal idad operativa universalmente difundida como consecuencia de sus innegablesventajas de flexibilización y articulación deunidades estatales, es preciso reconocer también sus excesos y limitaciones. En sus primeros cinco años de gobierno, el presidenteBalaguer creó no menos de 100 comités,juntas y comisiones especiales no integradosformalmente a la estructura orgánica delsector público (Oszlak, 1975). También enUruguay, en sólo tres años de gobierno(1967-69). se crearon 65 nuevos organismosal margen de la estructura formal, que adoptaron la forma de juntas, grupos de trabajo,comisiones reguladoras y asesoras (Oszlak,1972). Dada la creciente expansión de estesector, el origen circunstancial de la mayoríade sus unidades, la indeterminación de susmandatos, la representatividad de sus integrantes y su escasa capacidad de comprometera los sectores representados, la variabilidadde sus recursos y la espuria relación funcionalque en la mayoría de los casos desarrollancon el establishment burocrático, es inevitableconcluir que su existencia esel más elocuenteindicador de la desarticulación funcionalexistente en el sector público.


INTERDEPENDENCIAS JERARQUICAS

En el plano jerárquico, la interdependencia se halla regulada por normas que formalizan la jerarqu ía de funciones y las relacionesentre sus ocupantes. Del mismo modo, lavinculaci6n entre unidades de un mismoorganismo y la ubicación jerárquica de cada organismo dentro del conjunto de laburocracia, se halla prevista por normasconstitucionales, legales o reglamentarias. Pesea esta aparente interdependencia, es evidenteque los flujos reales de poder no siemprerecorren iv; canales formales. Luego, lacorrdinaci6n basada en la autoridad y estandarizada mediante normas y procedimientos,no llega a concretarse.

Una de las razones principales es que lostres tipos de interdependencia que he sugeridono son mutuamente excluyentes. En consecuencia, toda falla en uno de ellos repercutede manera inevitable sobre los demás. Elaislamiento, la descentralizaci6n funcional,las autarqu ías, la fijaci6n de fronteras mutuamente consentidas al ámbito de acci6n decada individuo, unidad u organismo, reducesurespectiva incertidumbre y les permite unmayor grado de discrecionalidad en el logrode sus objetivos.

El patronazgo poi ítico también produceen este terreno un efecto distorsionante.Un caso común es la subutilización de losservicios que prestan ciertas unidades, debidoal fuerte olivaje poi ítico entre sus titularesy sus superiores inmediatos. Al acceder acargos poi íticos o de confianza, ciertos

funcionarios, impedidos para rodearse desubalternos partidaria O ideol6gicamente afines, deciden muchas veces neutralizar laactividad de unidades de su dependenciaque han adquirido un determinado colorpoi ítico, sea por la notoria filiaci6n de sutitular o de la mayoría de su personal. Estaneutralizaci6n puede consistir en quitarprerrogativas a la unidad, marginar al funcionario que la dirige o, simplemente, noemplear productivamente su personal. Deeste modo, el divisionismo poi ítico cierralos canales de interacci6n y distorsiona porcompleto el sistema de autoridad.

Bajo regímenes militares sumamente burocratizados, en los que se han proscrito lasactividades poi ítico-partidarias, la distorsi6ntoma otra forma: el establecimiento dejerarqu ías mil itares paralelas a las de laburocracia establecida. Los ministerios, secretarías de estado o empresas públicasse reparten entre las distintas armas, y a suvez, las divisiones o unidades internas deesos organismos vuelven a distribuirse entreellas, empleándose a veces "delegados"de las respectivas fuerzas. Se crea as í uncomplicado sistema de autoridad, dondelas decisiones se procesan por canales jerárquicos paralelos y los conflictos puedenrequerir la intervenci6n de los mandos superiores de las armas involucradas. Guardando las distancias, esta organizaci6n recuerda el control institucionalizado que elpartido oficial ejerce en otros sistemas poI íticos donde el poder se halla fuertementeconcentrado.


En contextos patrimonialistas, las interdependencias jerárquicas se ven alteradaspor el cuasi-monopolio ejercido por la presidencia en todas aquellas decisiones relativasa la designación, reemplazo, traslado o remoción de funcionarios en cualquier nivel,jersrqu ía o función de gobierno. Es común,por ejemplo, la designación de secretariosde estado "sin cartera" que, por el cargoejercido, se hallan jerárquicamente subordinados a secretarios "con cartera", lo cualsuscita confl ictos que contribuyen a desnaturalizar el sistema de autoridad. El divorcioentre los procedimientos formales y las atribuciones asumidas de facto por el poderejecutivo también se advierte en ciertasdesignaciones en las que se omiten instanciaso se desconocen facultades otorgadas legalmente a otras autoridades. Por otra parte,el sistema de autoridad se ve debilitado porrelaciones informales, aunque institucionalizadas, que se establecen entre la presidenciay diversas unidades o funcionarios, obviandola vía [erárquica.!"

En estos mismos contextos, existenotras formas de intervención presidencialque aun cuando afectan el sistema de auto-

~f7-0ependiendo de su propósito. estos v (nculos adoptandiferentes modalidades. En ocasiones se concretan en laconsulta directa a técnicos u organismos especializados.pasando por alto una o más instancias en la 1Inea deautoridad. En otros casos, razones de confianza personal inducen al presidente a mantener una relaciónfuncional permanente y directa con funcionarios denivel medio, sin que intervengan las autoridades comprendidas en 10$ tramos intermedios.

ridad formal, permiten aumentar el grado decoherencia de los cuadros dirigentes delEstado o resolver delicados problemas relacionados con la gestión gubernamental.Un típico recurso es la sustitución recíprocade funcionarios, una suerte de "enroque"poi ítico, mediante el cual se intenta promover, sancionar o neutralizar a determinadosdirigentes de o-ganismos públicos, sea porquede este modo se resuelve una crisis actual oinminente, se corrigen desempeños irregulareso ineficaces, se premian lealtades, se otorganpruebas de confianza o se obtienen apoyoscircunstanciales de la oposición. Es así habitual hallar funcionarios que sucesivamenteocupan cargos públ icos de la más variadaíndole, sin que susantecedentes profesionaleshagan suponer, muchas veces, una especialaptitud para su desempeño. Lo singular deeste mecanismo de sustitución es la paradógica permanencia que otorga al elencode funcionarios superiores del Estado. Sóloesporádicamente queda alguno eliminado enforma definitiva, y a veces, aun en casosde corrupción o ineptitud manifiesta, lasanción puede reducirse a un simple traslado.De esta manera se refuerzan lealtades personales, se respetan compromisos electoraleso se evita la incertidumbre derivada de unamarcada heterogeneidad del elenco, lo cualsugiere una vez más que la solución "técnica"puede quedar a veces subordinada a exigencias de Realpolitik.

Recurriendo a estos arbitrios, el poderejecutivo ampl ía su capacidad de controlar odecidir quiénes serán los responsables de las


diversas áreas o unidades estatales, pero elobjetivo estratégico subyacente es aumentarsu poder de decisión unilateral, a fin deasegurar la viabilidad del proyecto dominante. Al generalizarse los comportamientosadaptativos y desvirtuarse en consecuenciael sistema de autoridad, crece el nivel deincertidumbre en las relaciones intraburocráticas, se pulveriza el liderazgo y disminuyela capacidad de negociación de las diferentesunidades al reforzarse en forma paralelael sistema de lealtades personales y contraprestaciones prebendales. De esta manera,decrece la solidaridad interpersonal y puededesbaratarse fácilmente todo intento de crearpresiones organizacionales o sectoriales.

En última instancia, la deliberada generación de incertidumbre en las relacionesintraburocráticas responde al viejo y elernental principio divide et impera, que en lassituaciones examinadas se manifiesta en undiscrecional manejo del sistema de autoridad.La intención de estos mecanismos, así comola de otros tendientes al mismo objeto, esdiluir presiones, evitar la formación de frentesinternos y no acceder a reivindicacionesque creen derechos adquiridos o aumentenel poder de negociación de funcionarios uorganismos. Bajo esta perspectiva adquierennuevo sígnificado ciertas falencias, generalmente señaladas como indicadores de "atrasotécnico" en el funcionamiento de la administración pública, tales como la ausenciade carrera administrativa, la existencia deheterogéneos regímenes salariales, la faltade organizacíón sindical del funcionariado

o la inexistencia de un régimen automáticode retiro para el personal. En realidad, estaspresuntas dificiencias no deben interpretarsecomo resultado de un desconocimiento delas técnicas o esquemas de organizaciónapl icables en cada caso, sino más bien comouna omisión racional de acuerdo con el objetivo estratégico que se busca. Poco cuestacomprender que el buen funcionamientode un sistema de servicio civil y carreraadministrativa implica una minuciosa especificación de las condiciones y procedimientos mediante los cuales se reclutará,seleccionará, adiestrará, promoverá y jubilará al funcionario público. Pero la certidumbre que tal sistema crea y la capacidad depresión colectiva que su inobservancia puedeoriginar, resultan contradictorias con lavigencia de un sistema basado en el padrinazgo, el nepotismo, el encadenamiento delealtades personales o la concesión graciosaad-hominem. Un razonamiento similar seríaaplicable a las otras "falencias". ¿Cómose corr-petibiliza un régimen de remuneraciones homogéneo con la necesidad de privilegiar ciertos organismos convirtiéndolosen polos de atracción de los mejores elementos disponibles o de diferenciar compensaciones salariales en función de consideracionesdonde la aptitud personal o el desempeñoquedan relegados a un plano secundario? Siesto último es incongruente, écórno puedeadmitirse el surgimiento de organizacionessindicales cuya función primordial es precisamente plantear en forma colectiva reivindicaciones salariales, condiciones de estabi 1idad


y certidumbre en el empleo, que darían portierra con procedimientos y prácticas inveteradas? Y, por último, ¿no tiene acaso mayorrédito poi ítico otorgar graciosamente unajubilación o una pensión que convertirlasen un derecho automáticamente adquirido?

En el caso de regímenes democráticos,donde el poder se halla menos concentradoy las instituciones burocráticas se ven menosinterferidas por la acción presidencial (v,g. elradicalismo argentino, 1964-66; el neobatIlismo uruguayo de los años 60). el mayoraislamiento y autonom ía funcional de laburocracia posibilita la elusión de los mecanismos formales de interdependencia jerárquica. Esto se advierte particularmente enlas vinculaciones que mantienen las poderosasempresas públicas y organismos descentralizados con los ministerios a cargo del áreacorrespondiente, donde las líneas de autoridad formal establecidas en los orqauiprarnasse desdibujan frente a la asimétrica relaciónde fuerza existente entre ambas clases deorganizaciones. Este fenómeno, especialmente visible en el caso de las grandes empresas, asume características más sutilescuando se consideran estructuras parciales omenos formal izadas. Extremando la observación, cada individuo, cada oficina,cada división posee o tiene acceso a una variedad de recursos (liderazgo, indispensabilidad,información, vinculaciones, capacidad coercitiva) que modifican su ubicación formaldentro de la estructura burocrática.

Las fallas del sistema de sanciones contribuye a que la interdependencia jerárquica

sea aún menos efectiva. Las normas queregulan el funcionamiento del aparato estatalcontemplan el establecimiento de mecanismosy procedimientos para controlar toda desviación de los deberes o atribuciones formales,pero su aplicación práctica, en los contextosanalizados, se ve frecuentemente distorsionada por diversas restricciones tales como lainamovilidad de los funcionarios, la complejidad de los procedimientos o la interferenciade la poi ítica en los asuntos administrativos.En general, la omisión de los deberes defuncionario público, la comisión de ciertosdelitos punibles o la mera ineptitud constituyen causa suficiente de despido. Sin embargo, el largo y complejo camino que debeatravesar cualquier iniciativa tendiente a laaplicación de una sanción, desalienta al másempedernido paladín de la probidad y eficiencia administrativa. La jungla procesal -presumarias, recursos, apelaciones- presuntamentediseñada para proteger el derecho de losfuncionarios a su descargo, se convierte endefinitiva en una garantía de impunidad' 8

Frente a estas falencias, cabe preguntarqué sentido tiene la estandarización de lasinteracciones mediante normas y procedimientos, es decir, la tendencia, aparentemente injustificada, a preservar y emplear la normacomo instrumento de coordinación.

18 Antes de que se suprimiera, el Parlamento uruguayo tenía el poder de decisión final en materia de despidos de personal. Sin embargo, era opini6n generalizadaque "el parlamento no destituye a nadie", comentarioque aludía al alto porcentaje de rechazos de las llamadas"venias de destitución" requeridas porel poder ejecutivo.


En general, los aparatos estatales queresponden al tipo legal-racional weberiano,muy burocratizados y rutinizados. estánformalmente sometidos a una profusa legislación que anticipa o regula los aspectosmás minuciosos de la actividad burocrática.Aun simples técnicas de coordinación ycontrol gerencial, como el presupuestopor programas, llegan a ser incorporadasa la constitución nacional y elevadas alrango de normas fundamentales. Tal es elcaso del Uruguay. Ello evidencia preocupación por superar el formalismo de la normaa través de la "jerarquización" de su instrumento de aplicación. Sin embargo, tambiénel instrumento se ritual iza puesto que lanorma por sí misma no puede modificarsituaciones de hecho incompatibles con sucontenido, tornando imposible su aplicación efectiva.

La profusión de normas justifica lacomplejidad de procedimientos empleadosen el desempeño de actividades administrativas. En conjunto, normas y procedimientospermiten reducir al mínimo el ámbito deresponsabilidades de cada papel, a fin de evitar al máximo los riesgos de la decisión.La norma es invocada para compartir estosriesgos y mantener las formal idades. Suinstrumento es el expediente que exaltala sagrada naturaleza de la norma y recoge,en su lento peregrinaje burocrático, el "tributo" (v.g. informes, opiniones) de aquéllosubicados en la línea de montaje de la decisión. Queda así conformado un sistemade relaciones donde se neutralizan los me-

canismos de control y se disipa la responsabilidad de la decisión. Paradójicamente,la pulverización de esta responsabilidad enlos niveles jerárquicos intermedios produceun alto grado de congestión y centralizaciónen los niveles superiores, en tanto las decisiones tienden a ser trasladadas "hacia arriba".La minucia gana los despachos ministerialescausando una pérdida de perspectiva y unageneralizada confusión respecto a criterios derelevancia. Los consejos de administraciónde los entes descentralizados, los presidentes,directores generales o gerentes de lasempresaspúblicas y aun los secretarios de Estado,deben preocuparse por asuntos de rutina(licencias, becas, adquisicón o disposiciónde bienes de menor cuantía) que, bajo diferentes circunstancias, requerirán la atenciónde personal de menor nive!. Dado el granvolumen de asuntos a decidir, los administradores superiores deben, a menudo, limitarse a ratificar los juicios (opiniones, pronunciamientos parciales) de sus subordinadosmediante resoluciones formales, sin poderapreciar debidamente los elementos queinforman la decisión y, por lo tanto, sinpoder aplicar sus propias premisas. Esta"inversión" del proceso decisorio, dondelos objetivos y prioridades globales no se "implementan" descendiendo una pirámide jerárquica, sino que se conforman a través de unacompleja negociación que tiende a cerrar ~enlos niveles superiores- el universo de opciones, pone crudamente. de manifiesto las limitadas posibilidades de planificación, evaluación y control central izados.


INTERDEPENDENCIASPRESUPUESTARIAS

En el caso de interdependencia presupuestaria, las posibilidades de coordinacióndependen del efectivo funcionamiento dealgún mecanismo de planificación que permita una racional asignación de recursos.Cuanto más estrechos los vínculos institucionales entre la planificación y el presupuesto, y más centralizado el control de losrecursos, mayores serán las posibilidades desometer la actividad de las distintas agenciasestatales a objetivos de poi ítica coherentemente diseñados. Este es otro supuestobásico de los planificadores y de seguro elprincipal motivo que explica la difundidapráctica de reunir ambas funciones en unmismo organismo.

Una vez más, el que este supuesto severifique dependerá del impacto que laproyectada asignación de recursos tendrásobre los organismos involucrados, de lasignificación de estos organismos a la luzdel proyecto poi ítico dominante, y de susrecursos y capacidad de respuesta frentea las restricciones presupuestarias que sepretenda imponerles. También en este planoes pertinente distinguir estrategias de adaptación de las instituciones afectadas, segúnlos regímenes poi íticos bajo los cuales talesestrategias se desarrollan.

Las burocracias con fuertes resabiospatrimonialistas -como la dominicana bajoel gobierno de Balaguer- se caracterizanpor un férreo control en la obtención y

combinación de recursos, así como por ladecisión centralizada de las actividades yproyectos (aun los de ínfima envergadura)que se habrán de ejecutar. Es indudable queeste alto grado de centralización en el manejo de recursos, al aumentar la flexibilidad en su asignación, permite una mayorcoherencia en la apl icación del proyectodominante. Pero también cabe suponer quetal grado de concentración del poder paramovilizar recursos exige poner en prácticaun conjunto de mecanismos poco compatibles con la ortodoxia de la administraciónpresupuestaria. Por ejemplo, la constituciónde "fondos especiales" discrecionalmenteafectados por la presidencia." O el controldel gasto mediante la deliberada subestimación de los ingresos presupuestarios y laasignación de recursos sobre la base de criterios sdhoc, como el otorgamiento departidas fijas para gastos corrientes y decisiones puntuales para su refuerzo o parael presupuesto de inversiones.2 o

Con excepción de ciertos organismosautónomos, existe entonces una generalizadaincertidumbre en todo el ámbito del sector

19 Mientras en 1966 la Presidencia s610 dispuso del 7.6°/0de las asignaciones financiadas Con fondos especialesnacionales, a partir de 1967 siempre obtuvo más del70°10 del total.

20 .. El sistema presupuestarlo dominicano contiene unmétodo único de controlar el crecimiento del gastocorriente V centralizar los desembolsos de capitaldentro de la Presidencia. Los cálculos presupuestariosse basan en los ingresos previstos para el ejercicioanterior. Por consiguiente. los ingresos efectivos suelensubestimarse en medida considerable. Sin embargo,los gastos corrientes efectivos de las distintas secrere-res. se basan en esos ingresos subestimados, y la


público acerca del monto de recursos quese obtendrán al cabo del año para cubrirlos requerimientos de gastos e inversiones.La elaboración del presupuesto por las diversas unidades se transforma en un trámiteritual cuyo resultado poco tiene que ver conlas partidas fijas para gastos corrientes ocon las aleatorias asignaciones para inversiones, aprobadas por el poder ejecutivo.Esta situación no es privativa de las unidades del gobierno central, ya que inclusoalqunos organismos descentralizados, quesupuestamente poseen autonomía administrativa, reciben asignaciones mensuales fijasde la Presidencia para atender diversos gastoscorrientes.

El proceso de central ización del manejopresupuestario se complementa y refuerzamediante la concentración del poder dedecisión sobre diversos asuntos que tienenalguna repercusión financiera. Entre losque se observan con más frecuencia puedenmencionarse:1. El seguimiento personal por el presidente

de la República de las tendencias registradas en los flujos de recursos, interviniendo en aquellos organismos sobre los

Presidencia asigna cualquier ingreso restante por encimadel nivel presupuestado a diversos proyectos oficialesde inversiones sobre una base ednoc. Como ccnsecuencia de ello, el gasto de capital guarda poca relación"'con el presupuesto inicial correspondiente, y la Presidencia desempeña un papel importante en la ejecución de la inversión pública. En 1971, por ejemplo,la Presidencia efectuó el 90°/0 de toda fa Inversiónoficial. Este procedimiento hace que la preparacióny programación de los desembolsos de capital resulteuna tarea dlffcll" (Informe del Banco Mundial, citadoen OSZIBk, 197'1).

que recae formalmente la responsabilidadde recaudación, verificación y afectaciónde ingresos y gastos, tales como las oficinas recaudadoras, los bancos oficiales,la oficina nacional de presupuesto, laaduana o la contraloría de la República.

2. El control presidencial de la dotaciónde personal, interviniendo directamenteen la cobertura de vacantes, designaciónde nuevos funcionarios y fijación desus remuneraciones, al margen de todarestricción estatutaria o legal. Esto permite contener el aumento del número deempleados públicos (sobre todo en losorganismos del gobierno central), así como restringir el crecimiento de los egresos,particularmente gastos en personal y bienesy servicios no personales.

3. La centralización de las inversiones enobras de infraestructura y construcciónde viviendas en la propia Presidencia dela República, disponiendo directamenteen materia de planes y proyectos, obtención y uso de fondos y reinversión derecuperes. A los organismos técnicosy financieros como la Secretaría de Estado de Obras PÚblicas o el InstitutoNacional de la Vivienda se les confíael papel de meros supervisores técnicos,contratistas y administradores.

4. Consecuentemente a lo anterior, unamarcada preferencia por la contratacióndi recta de las obras entre el poder ejecutivo y las empresas constructoras, así comola decisión sobre el destino de aquéllas,sus beneficiarios o adjudicatarios. etc.


En resumen, los mecanismos utilizadospara limitar las atribuciones de los diferentesentes estatales en materia de uso y disposiciónde recursos permiten al poder ejecutivocanalizarlos hacia las áreas, funciones o actividades que en cada momento parezcancríticas de acuerdo con los lineamientosdel programa de gobierno, evitando trabasburocráticas y reivindicaciones sectoriales uorganizacionales quizá incompatibles condichos lineamientos.

Las relaciones de interdependencia presupuestaria también se ven alteradas, aunquepor razones por completo opuestas, en eicaso de regímenes democráticos donde loscentros de poder se hallan excesivamentedifundidos y el gobierno se limita a desempeñar una débil función arbitral. La yacomentada autonomización funcional y jerárquica de las instituciones burocráticas,acentuada bajo estos regímenes, no puedesino expresarse también en el plano de laobtención y asignación de recursos. Lasatribuciones y poder de iniciativa que poseeun extenso sector de organizaciones estatalespara plantear y asegurar la aprobación desus demandas presupuestarias, restringe lacapacidad del gobierno central para decidirla asignación planificada de recursos.s 1 Enel caso uruguayo, los presupuestos de estas

21 En Uruguay. estas prerrogativas eran propias del PoderJudicial, la Corte Electoral, el Tribunal de Cuentas.el Tribunal en lo Contencioso-Administrativo, losConsejos de Educación, las empresas públicas, algunos entes descentralizados como el Banco de SeguroSocial o el Banco de Previsión Social, etc.

organizaciones se incorporaban al presupuestogeneral del gobierno central en forma de "anexos". El ejecutivo sometía un presupuestoconsol idado, pero el Parlamento sosteníaaudiencias en las que cada organizaciónpod ía plantear sus propias demandas. Encasos extremos el Parlamento actuaba comovocero de los secretarios de estado ante elpropio poder ejecutivo, o aun de los directores de entes autónomos o semiautonómosante el ministro del ramo. Como muro delos lamentos, el parlamento había así adquirido una enorme capacidad de generar presiones que compensaban parcialmente su faltade poder de iniciativa en cuestiones presupuestarias.

La Oficina de Planificación y Presupuestoera la unidad que la constitución hab ía establecido para compatibilizar las demandaspresupuestarias entre sí y proponer en consecuencia una racional asignación de recursos.No obstante, como en tantos casos, esta organización se incorporó a la estructura burocrática sin poder establecer lazos permanentescon el resto de aparato estatal. La Comisiónde Planificación y Presupuesto, creadaprecisamente con el fin de producir estosvínculos fue sólo convocada en circunstanciasmuy ocasionales y de ningún modo estuvoen condiciones de desempeñar su papelcoordinador. Un fenómeno similar podíaobservarse en el plano intraorganizacional.Cada unidad ejecutora decidía, generalmente,sobre su propio presupuesto de gastos yaun secciones o divisiones de ellas gozabanpor lo recular de un alto qrado de autonomia.


Las oficinas de planificación de los distintosministerios, delegadas del organismo central,sólo interven ían esporádicamente en elproceso de coordinación presupuestaria queten ía lugar en sus respectivas instituciones.

Con un alcance más general, puedeafirmarse que las distorsiones observablesen materia de interdependencia presupuestariatambién inducen a las unidades administrativas a recurrir a mecanismos de adaptación.La obtención de recursos con afectación específica; las transferencias entre partidaspresupuestarias; los pases en comisión, quepermiten el "libre" empleo de personal,o el acceso a recursos extrapresupuestarios,se cuentan entre los mecanismos más utilizados.

REFLEXIONES FINALES

Para recapitular, podría sugerir comoproposición central de este trabajo que laracionalidad técnica del esquema al que seajusta formalmente la organización delEstado se funda en principios de neutralidadvalorativa y equilibrio funcional, según loscuales se parcelan las distintas áreas de actividad, estableciendo competencias y jurisdicciones, desaqreqando misiones y funciones,creando jerarqu ías y relaciones de autoridad,eslabonando las diversas instancias que vandesde el nivel normativo al ejecutivo, de modoque los intereses de los diferentes sectores dela sociedad civil encuentren adecuada representación. En cambio, la racionalidad poi íticade los comportamientos adaptativos, y laestructura real resultante, refleja la necesidad

de resolver las dificultades operativas que una.fiel observación del esquema formal crearíafrente a la materialización de los contradictorios intereses que pugnan por prevaleceren la arena burocrática. El divorcio entre laracionalidad técnica de la estructura formalizada y la racionalidad poi ítica de su instrumentación, percibido generalmente como"fallas de implementación", se convierteentonces en el objeto central de los desvelosdel planificador y del reformador administrativo, más persuadidos por la armon ía deun universo cartesiano que por los meandrosdel pragmatismo poi ítico. Lo que no advierten es que sus soluciones "técnicas" no sóloson compatibles con una realidad socia,diferente sino que, de hecho, proponenimpl ícitamente esa otra realidad.

Por su misma naturaleza, los comportamientos adaptativos que hemos considerado,alteran las relaciones formales de interdependencia sin ajustarse a ningún esquemzracional formal. Probada su eficacia, seinstitucionalizan y pasan a tener una vidaparalela a la de los comportamientos presocritos, que se convierten así en su contraparteformal. Es justamente esta convivencia laque introduce en el comportamiento administrativo un elemento de contradicciónpermanente e induce a un contrapunto de"prescripción formal-conducta adaptativa"del que resultan decantados ciertos patronesde interacción, que son los que en verdadorientan expectativas, actitudes y comportamientos.

Descubrir la existencia de una brecha


entre prescripción y acción no es suficientepara explicar por qué fracasa la planificaciónni basta para orientar acciones de reformaadministrativa. También es necesario conocerla índole y causas de la existencia de mecanismos de adaptación empleados para obviarlas pautas formalmente establecidas. El desafío consiste en interpretar el sentido delas "desviaciones" y reconocer el funcionamiento de los instrumentos que las posibilitanSin suponer patolog ía. La consecuencia

práctica de este tipo de actitud indagadora esque modifica la óptica del planificador ydel reformador administrativo, en tanto lesadvierte que su misión no consiste tanto en"reducir brechas", sino más bien en preverde qué modo los intentos reductores puedenrepercutir sobre los valores, intereses y poderde los diferentes actores y unidades involucrados, y cuáles serían las repercusionessobre la organización y funcionamientoefectivo del aparato estatal.

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UN ASPECTO DE LAS RELACIONESINTERNACIONALES DEL INAP: SUS

RELACIONES CON EL IIAPHENRI ROSaN"Director de l Inst ituto Internacional deAdm inistraci6n f1jblica.Francia.

Desde hace quince años, cuando me encargaba del departamento para Am érica Lat ina del Instituto Internacional de Administraci ón Pública, conozco al 1NA P. que entoncesera una insti t uci ón incip iente; sin embargo.desde que tuve mis pri meros contactos con elPresidente Mart ínez Cabañas, me percaté deldeseo de expansión internacional . que a mijuicio es una de las características del inst ituto. Acababa de participar en Francia en la inst rumentaci6n de la reforma regional y departamental de 1964. Dicha experiencia fue degran interés para el presidente del 1NAP Y seini ci6 una cooperaci ón informal sobre la basede un intercambio de experiencias. Gracias alpatrocinio del presidente Mart ínez Cabañas,durante mi estancia en México estudié ciertosaspectos de la administración públ ica de supa¡s, con objeto de hacer la conocer en Francia. Por otro lado, presenté un balance prel i-

minar de la experiencia francesa a varios auditores mexi canos, en especial a la comi sión dela reforma administ rat iva.

Esos v ínculos ini ciales informal es se consolidaron durante el período del presidenteAndrés Caso, quien tuvo la genti leza de venira charlar al IIAP acerca de la administ raci ónmexicana, durante algunos coloquios internacionales, Por mi parte, recuerdo con' muchoagrado los encuentros internacionales orqani zados por el INAP. Yo no pude participar enel colo quio del Institu to Internacional de Ciencias Administrativas organizado en Méxicopor el presidente Caso. en 1972; sin embargo.tengo el vivo recuerdo de la reuni6n orqanizada por el INAP, en el marco de la A LA LP. conrespecto al Nuevo Orden Econ6 mico Internacional, como uno de los congresos internacionales más importantes de los últi mos años.Fue la prime ra ocasi6n en que se abord6 di -


cho tema en un congreso de administraciónpública y debo decir que fue una gran audaciadel presidente Caso el reunir a representantesde varios países, en especial de América Latina, los Estados Unidos y Europa, para discutirun tema tan difícil --así como novedoso parala época-- dentro del campo de la administración pública. Empero, tal congreso fue un verdadero éxito y sin duda ha contribuido a laconcientización de los profundos cambios quese vislumbraban de una manera confusa en laadministración pública de todos los países,dada la nueva información económica internacional. Indudablemente fue la primera vez querepresentantes de países industrial izados deEuropa y los Estados Unidos analizaban estegran problema, con representantes de AméricaLatina.

El Congreso de Empresas Públicas en América Latina, que tuvo lugar dentro del marcode la ALAP en 1978, también constituyó unnotable éxito del INAP en el plano internacional. El número e importancia de los trabajospresentados permitieron una rica confrontación de experiencias, que fueron másalla de lavisión latinoamericana. Fue de gran interés para el II AP el tomar parte en dicho congreso.

Durante los últimos años se han realizadointercambios menos espectaculares, pero síregulares, entre el INAP y el IIAP; por ejemplo, de profesores, documentación y publ icación de artículos sobre la administraciónmexicana en la Revista Francesa de Administraci6n Pública.

En 1978 dichos lazos se institucionaliza-

ron y se firmó un Convenio en México con elnuevo presidente del INAP, Luis García Cárdenas, el cual, además de implicar un intercambio regular de información y documentación preveía un seminario anual de alto nivelde reunión entre altos funcionarios y distinguidos universitarios, de ambos países. La primera reunión tuvo lugar en el INAP en 1979,y la segunda tendrá verificativo en el IIAP, en1980.

Asimismo se contempla un intercambio deprofesores y publicaciones.

Las relaciones entre el INAP y el IIAP sonsólo uno de los aspectos que se contemplan enlas relaciones internacionales del INAP, queilustran claramente el interés del INAP por tener intercambios de experiencias administrativas con otros países. Por ende, el InstitutoMexicano desempeña un papel de importanciaprimordial en las reuniones internacionales.Dentro del marco del plan bilateral franco-mexicano, las relaciones siempre han sido fraternales y fecundas. Quizá porque al IIAP siempre lo han dirigido personalidades que ejercenfunciones administrativas directas, el enfoquede los fenómenos administrativos ha sido elmismo.

En ocasión del XXV aniversario del INAP,me es muy grato felicitar a todos aquellos quelo han dirigido, por el alcance internacionallogrado por la institución en tan corto tiempo, y desearles que mantengan y, de ser posible, desarrollen las estrechas relaciones entabladas, por la intermediación del IIAP, con laadministración francesa.

PARTE IV. APORTACIONES DE LOSFUNDADORES DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA

POLlTICA y ADMINISTRACION:FUNCIONES PRIMARIAS DEL ESTADO

FRANK GOODNOW

La mayoría de los escritores que tratan sobre temas gubernamentales tienden a confinarsu estudio a los hechos más notables, lo cualse manifiesta como el resultado aislado deconsiderar únicamente la organización formaldel gobierno. De ahí que la mayoría de los autores en materia de gobierno norteamericanocomienzan y concluyen sus trabajos con laConstitución. Es cierto que algunos se esfuerzan por tratar la Constitución tanto en uncontexto histórico como en su forma actual,pero pocos han hecho el intento de trascenderla organización formal del gobierno y examinarla vida poi ítica real del pueblo. Sin duda, lacausa de este método de tratamiento en nuestras instituciones poi íticas se encontrará en elhecho de que la mayoría de los autores quedejaron su huella impresa en la ciencia poi íticaestadounidense eran juristas, y por este motivo no estaban acostumbrados a ver más alla

de las disposiciones del derecho positivo.Sin embargo, éste es el método de trata

miento que tiene mayores posibilidades deconducir al estudioso hacia conclusiones erróneas, cuando empieza a formar suscriterios enlo referente a la vida poi ítica real de una nación,dado que el carácter de un sistemade gobiernose precisa tanto por instituciones no jurídicascomo por jurídicas. En efecto, a menudo seda el caso de que las instituciones no jurídicasejercen mayor influencia para dar su caráctera un sistema poi (tico, que la mera forma jurídica en la cual se encuentra enmarcado. Porconsiguiente, Roma se convirtió en un imperio, conservando durante largo tiempo las formas de una república. Así, también, el derechopúblico de Inglaterra, considera una Corona,un Consejo privado y un Parlamento; perocualquiera que conozca algo acerca del gobierno inglés, sabe que ninguna de estas institucio-


nes representa para la vida poi ítica real delpueblo inglés lo que es el gabinete: un cuerpo totalmente desconocido por el derechoinglés.

Burgess, en un comentario acerca de ladistinción que existe entre la soberanía y elgobierno, la cual se ha esforzado mucho enaclarar, afirma: "El cambio de una formaantigua a una nueva, cuando se efectúa demanera gradual e impl ícita, por así decirlo,no delimita los antiguos y nuevos sistemas enuna forma clara y exacta. Naturalmente, elantiguo Estado (soberano) no percibe el cambio en absoluto, o por lo menos tiene quepasar mucho tiempo para que esto suceda yno sin antes padecer inumerables experienciasamargas. Todav ía se expresa en el lenguaje dela soberanía; aún presume de la púrpura regia,ignorante de que la prenda ahora es prestada.Por otra parte, la nueva soberanía llega lentamente a su orqanización";! Lo que aquí seafirma en forma tan forzada acerca de lasoberanía puede decirse aún con mayor verdadsobre el gobierno, y en particular de un gobierno fundamentado en una constituciónescrita. En el momento en que se adopta dicho instrumento, lasfuerzas poi íticas empiezande inmediato a interpretarlo y enmendarlo,hasta que el sistema poi ítico real, casi sin elconocimiento del pueblo, se convierte en unsistema muy diferente al que se encuentraplasmado en la propia Constitución. En elconocerá los cambios que de hecho se realiza-

1 Burgess, Political Science and Comperetive Cansotitutionet Law, Vol. l. p. 69.

ron en el sistema y que probablemente se incorporarán en la constitución formal. Sin embargo, el sistema real de gobierno puede modificarse mucho antes de transformar el gobierno formal.

El mejor ejemplo de este hecho puede encontrarse en el método uti Iizado en EstadosUnidos para elegir al presidente. A pesar delo previsto en la Constitución, el pueblo quereside en los estados es el que lo elige formalmente de manera indirecta, en otras palabras,mediante los electores presidenciales que sonelegidos por el pueblo; muy pocos de los quevotan por un elector presidencial piensan ensu carácter. Cada uno deellos piensaen los candidatos presidenciales postulados por lospartidos poi íticos. De esta manera, el sistemade partidos ha venido a suplir -nosotros podríamos decir, verdaderamente, enmendar- laConstitución y sin discusión el metodo deelección del presidente podría dar una ideadel método actual de elección, el cual no tratade la actitud de los partidos poi íticos haciaesta cuestión.

En cualquier discusión teórica acerca delsistema de gobierno, existen mayores probabilidades de que se dé un lugar a las instituciones extralegales cuando un sistema de gobierno no se encuentra fundamentado en unaconstitución escrita. Puesto que la propiaconstitución en un país es en gran medidacuestión de costumbre, ésta, por ende, debeexaminarse con objeto de elaborar las disposiciones constitucionales. No es posible queun investigador pase por alto totalmente latrascendencia de las instituciones no jurídicas,

POLlTlCA y A DMINISTRACION: FUNCIONES PRIMARIAS. . . 239

dado que sin ellas, no tendría dónde basarsus conclusiones. Es por este motivo que eltratamiento moderno del sistema de gobierno inglés sea quizá más satisfactorio que elnorteamericano. Esto quiere decir que, por logeneral, se da una explicación más exacta yprecisa del funcionamiento y la operación delas fuerzas poi íticas. Es significativo que lamejor descripción del sistema poi ítico realformulada en Estados Unidos la proporcioneel señor Bryce, un inglés acostumbrado en supaís a indagar en el derecho positivo paraencontrar su sistemapoi ítico y, aplicando a lossistemas norteamericanos los métodos a losque está acostumbrado, nos ha dado una descripción admirable de las instituciones poi íticas estadounidenses.

No sólo el estudio de materias gubernamentales deja de hacer incapié en las instituciones no jurídicas, sino que también es muyposible que se limite a cuestiones constitucionales, quizá dejando de tomar en cuenta elsistema administrativo en su totalidad. Sinembargo, dicho sistema es influyente por darsu tono al sistema gubernamental general, talcomo lo concibe la forma de gobierno dispuesta en la constitución.

Gneist fue el primer estudioso que se interesó y recalcó la importancia de las instituciones administrativas; estaba convencido de queel sistema de gobierno parlamentario, originado en Inglaterra y de ahí transplantado alContinente, no logró lo que se había conseguido en Inglaterra, y se preocupó por hacer unestudio exhaustivo de las instituciones británicas, no sólo de lo que se conoce como la cons-

titución inglesa, sino de todo el sistema degobierno y. en particular, su sistema administrativo. Gneist concluyó, a partir de su investigación, que el gobierno parlamentario inglésno pod ía entenderse como un gobierno separado del sistema administrativo y que el motivo por el cual el gobierno parlamentario había fracasado en el Continente, era que sehabía edificado una superestructura inglesasobre cimientos continentales. Eso fue lo quesucedió, conforme a la opinión de Gneist, yaque autores franceses, como Montesquieu, DeLolme y Benjamin Constant, fueron quienesexplicaron el sistema inglés a la Europa continental. Ellos sólo conocían las relacionesentre la Corona Inglesa y el parlamento, y nosab ían nada acerca del sistema administrativoen el cual se encontraba basado el sistema parlamentario inglés.' Gneist dedicó el resto desu vida a preconizar cambios tales en el sistema administrativo alemán, que llegaron a establecer los cimientos adecuados sobre los cualespudo eregirse un sistema de gobierno parlamentario similar ideado en Inglaterra.

Si se tiene en mente que las institucionespoi íticas de un pueblo pueden estar fundadasfuera o dentro de la ley, y que la Constituciónno puede entenderse sin un conocimiento delsistema administrativo, se cree que las instituciones poi íticas de los diferentes pueblos mostrarán mayores semejanzas que las que se pensaba que existieran si la consideración se confinara a las disposiciones formales del derechoconstitucional.

2 ef. Gneist, English Constítutíonal Historv, Preface.


La vida poi ítica del hombre está condicionada en gran parte por su naturaleza humana,al hecho de que es hombre. Por supuesto, sugrado de inteligencia, sus ideas de lo bueno ylo malo en los diferentes perlados de su desarrollo, no son de ninguna manera los mismos,y la forma de gobierno adoptada en una etapade su desarrollo puede producir un efecto importante en su condición posterior. Sin embargo, existe la creencia de que las instituciones poi íticas reales de los diferentes pueblosque se encuentran en la misma etapa de inteligencia y moral idad mostrarán una enormesemejanza, aunque las formas externas de gobierno sean muy distintas. Como ya se ha externado, esta semejanza se debe al hecho de que,después de todo, el hombre es hombre en todas partes y en todas las épocas, y a que lasorganizaciones poi íticas tienen, por tanto y enúltima instancia, los mismos fines, y debenadoptar en forma general los mismos métodospara lograr su satisfacción. En ocasionespuedesuceder que estas organizaciones poi íticas sereflejen adecuadamente en la organizaciónformal de gobierno. En otras -en realidad, conmayor frecuencia- no lo harán; por lo tanto,hay que considerar toda la vida poi ítica.

Es factible concebir el Estado como unaabstracción, debido a esta semejanza entre lossistemas poi íticos reales de los diferentes Estados. De la misma manera en que seríamosincapaces de concebir un caballo en abstractosi los caballos concretos no se parecieran, tampoco podr íamos pensar en el Estado separadode los ejemplos concretos de los Estados queconocemos, entre los cualesno existen grandes

similitudes como Estados concretos. Esta concepción abstracta del Estado no es sólo posible,sino que de hecho parecería haber sido tomadapor casi todos los estudiosos de la teoría poi ítica. Esta idea es, además el concepto de unacosa dotada de vida y capaz de actuar. ElEstado considerado en abstracto se comparaen general con un microorganismo. En materiade poi ítica, muchos autores contemplaron estaanalogía entre el Estado y un microorganismo.Hobbes, en su Leviten, parecería haber presagiado la idea hoy comúnmente aceptada. Incluso, algunos autores llegan a argumentar queno existía una analogía entre el Estado y unmicroorganismo, sino que el Estado esel hechoun microorqanisrno.! Sin embargo, si otrospiensan que es peligroso subrayar la analogíabiológica, siguen hablando de una mente y deuna voluntad social, como si la acción de lasorganizaciones poi íticas fuese el resultado delejercicio de la voluntad real de una personacapaz de ordenar. Por ende, Giddings externa:' "El resultado prir.-ario de la asociaciónes la evolución de la mente individual. El resultado secundario es la evolución de la mentesocial"; de nueva cuenta afirma:' "la sociología es la ciencia que trata de los fenómenosmentales en sus mayores complicaciones yreacciones, y de la evolución constructiva delos medios sociales al través de los cuales setornan recíprocas las adaptaciones de la viday su entorno".

3 Ver Posada, Tratado de Derecho Administrativo.4 Principieso, Sociology, p. 132.5 Ibid., p. 26.

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Independientemente de la verdad o delerror que exista en esta concepción del Estado,sigue siendo válido que las funciones poi íticasse agrupen naturalmente bajo dosencabezados,los cuales se aplican por igual a las operacionesmentales y a las acciones de personalidadesconscientes de sí mismas. En otras palabras,la acción del Estado como entidad poi íticaconsiste, ya sea en las operaciones necesariaspara la expresión de la voluntad del Estado,o en las operaciones necesarias para la ejecución de esa voluntad. La voluntad del Estadoo soberanía debe estar conformada y formulada antes de que la acción poi ítica pueda serrealizada. La voluntad del Estado o soberaníadebe ser ejecutada, después que ella ha sidoformulada, si esa voluntad esel resultado de laacción gubernamental. Todas las acciones delEstado de susórganos, aunque son acometidascon este propósito, una y otra facilitan la expresión de esa voluntad o ayudan a su ejecución. Esto parecería ser el caso, independientedel carácter formal del sistema de gobierno.

En un sistema puramente monárquico, lasoperaciones imprescindibles para la manifestación de la voluntad del Estado son, naturalmente, mucho menos complejas que en ungobierno popular o democrático. Sin embargo,en esencia, son de la misma naturaleza en ambos casos. Lo mismo puede afirmarse, y aúnen mayor medida, de le ejecución de ia voluntad del Estado. La forma de gobierno ejercepoca influencia en estas condiciones, salvoque cuanto menos popular sea el gobierno,menos será la función de ejecutar la voluntaddel Estado como diferente de la función de

manifestar dicha voluntad. Lo anterior se deriva de la tendencia de todos los gobiernos rnonárqu icos a concentrar los poderes gubernamentales en las manos de una sola autoridad.Al mismo tiempo, la necesidad de la divisióndel trabajo, incluso en gobiernos monárquicos,hace precisa una distinción entre estas dosfunciones.

Más aún, las causas psicológicas hacen quese requiera la distinción entre estas dos funciones. En el caso de una persona, que naturalmente formula y ejecuta su propia voluntad,será preciso que se formule estavoluntad antesde ejecutarla. En el caso de la acción poi ítica,es indispensable no sólo que se formule o manifieste la voluntad del soberano antes de quepueda ejecutarse, sino también que la ejecución de dicha voluntad sea confiada en granmedida a un órgano diferente de aquel que laexpresa. La gran complejidad de las condiciones poi íticas hace que resulte prácticamenteimposible que el mismo órgano gubernamental se encargue, en igual grado, del desempeñode ambas funciones.

De aqu í el hecho de que no sólo puedandistinguirse estas dos funciones en cualquiertipo de gobierno, sino que cada gobierno establece órganos máso menos diferenciados. Cadauno de ellos, si bien no se encuentran confinados exclusivamente al desempeño de algunade estas funciones, está caracterizado por elhecho de que su acción consiste en gran parteo, sobre todo, en realizar uno u otra. Esta esla solución al problema de gobierno adoptadoen términos generales por la raza humana. Másaún, existe como solución inevitable, tanto por


la necesidad psicológica, como por razones deconveniencia económica.

La famosa teoría de la separación de poderes de Montesquieu se basa en esta distinción fundamental de funciones gubernamentales. En su obra Esprit des Lois (Libro X 1, Cap.VI), hace una distinción entre los tres poderesdel gobierno, a lasque llama, respectivamente,el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Estadiferenciación de tres, en lugar de dos funciones gubernamentales, tal vez se debió al hechode que la teor ía de Montesqu ieu se derivó engran medida del análisis de las institucionesinglesas. Inglaterra era prácticamente el únicopaís del mundo civi 1izado que, en 'la épocaen que lo escribió, hac ía una clara distinción ensu organización gubernamental' entre las autoridades ejecutivas y judiciales. Esto se hizo,como se recordará, por el Acta de Asentamientos aprobada en 1701, que prevenía quela Corona destituyera a los jueces sin la acciónconcurrente del Parlamento. Fua natural queMontesquieu encontrara, en la autonomía delpoder judicial, el reconocimiento de éstecomoalgo separado e independiente del poder ejecutivo.

Sin embargo, si Montesquieu hubiese hechouna investigación más profunda, habría observado' que la existencia de un tercera funcióndel gobierno, es decir, la función judicial, no

. pod ía proponerse por el mero hecho -de laautonom ía de los jueces. El estudio de las facultades de los jueces de los tribunales superiores y, en particular, de las de los jueces depaz, hubiera demostrado en forma concluyente que las ideas poi íticas inglesas no pod ían

conciliarse con la existencia de tres poderes degobierno. Es cierto que el Parlamento elaboróla ley, pero asimismo lo hicieron los tribunalescon su facultad de dictaminar en casos concretos. Las leyes también fueron puestas envigor por autoridades que al mismo tiempoadministraban justicia.

La teoría de Montesquieu en cuanto a laexistencia de tres poderes de gobierno, no es,en última instancia, aceptada por la filosofíapoi ítica moderna de su propio país. Uno delos grandes autores del derecho administrativofrancés, M. Ducrocq, dice: "La mente puedeconcebir sólo dos poderes; el que elabora laley y el que la ejecuta. Por tanto, no quedalugar alguno para un tercer poder junto a losdos primeros"."

Sin embargo, la teoría de Monstesquieuno sólo indicaba el reconocimiento de poderesseparados de las funciones de gobierno, sinotambién la existencia de autoridades gubernamentales independientes, ya que a cada unade ellas se le confiaba uno de los poderes degobierno. Esta parte de la teoría tuvo una graninfluencia en las organizaciones gubernamentales que se establecieron con posterioridada la fecha en que Montesquieu escribió suEsprit des Lois.

Así pues. su teoría se llevó mucho máslejos de lo que el autor hubiera considerado

. 6 Parece ser que el propio Montesquieu estaría a favor deesta idea cuando, como lo señala M. Ducrocq, habla del poderejecutivo como "la puissance exécutrice descboses qui dépendent du droit des gens", y del poder judicial como "la puissance exécutrlce des choses qui dépendent du droit civil. "Ducrocq. Tranté du Droit Administratif, Be. Edición, 1881, Vol.r.. p. 29.

POLlTlCA y ADMINISTRACION: FUNCIONES PRIMA RIAS. .. 243

adecuado, y se comprobó que llevada a su forma extrema sería imposible su aplicación específica a cualquier organización política. Laexperiencia norteamericana es terminante eneste aspecto."

Durante la época en que se enmarcaronnuestras primeras constituciones, incluyendola Constitución Nacional, este principio deseparación de poderes, con su corolario, la separación de autoridades, se aceptó totalmenteen este país. Por lo tanto, con su corolario, fue'la base de estos intrumentos. El juez Miller,de la Suprema Corte de los Estados Unidos,afirmo: 8 "Se tiene lacreencia de que uno de losméritos primordiales del sistema norteamericano de derecho constitucional escrito, es quetodos los poderes conferidos a los gobiernos,ya sean estatales o nacionales, se dividan entres grandes órganos: el ejecutivo, el legislativo y el judicial; que las funciones de cada unode estos tres poderes de gobierno serán conferidas a un organismo independiente de servidores públicos; y que la perfección del sistemarequiere que se definan en forma amplia yclara las líneas que separan y dividen estos órganos. Asimismo, con el fin de lograr un funcionamiento exitoso del sistema, es necesarioque las personas a las cuales se les confiere elpoder en cualquiera de estos órganos, no se lespermita inmiscuirse en las facultades confiadasa los demás, sino que cada uno, mediante laley de su creación, se limite al ejercicio de los

7 Ver Peoplev. Stmon, 176 111 . 165; 68 Am. State Rep, 175.8 Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168.

poderes que corresponden a su propio órganoy no a ningún otro".

Sin embargo, este principio de separación'de poderes y autoridades no resuItó practicable como principio jurídico. Los tribunaleshan hecho muchas excepciones al mismo, encaminadas al reconocimiento de lo que uno deellos denomina una autoridad "común debidoal área circundante que rodea los dominios decada uno", y en esta área, la autoridad deberátolerar a los dernás.? El principio de la separación de autoridades, independientemente delas disposiciones constitucionales, las decisiones judiciales y los dictámenes en cuanto altema general, sólo existe en forma atenuadaen nuestro derecho constitucional. .

Por lo tanto, las frecuentes excepcioneshechas a la teor ía de la'separación no se debenmeramente a las decisiones de los tribunales,sino que derivan también de las propias constituciones. Esto se manifiesta en las constituciones nortearnericanas y europeas. No se haestablecido ninguna organización poi ítica basada en la teoría general de la diferenciaciónde funciones gubernamentales, que asigne lafunción de expresar la voluntad del Estadoexclusivamente a alguno de los órganos parael cual elabora la disposición.

Así, el órgano de gobierno cuya funciónprincipal es la ejecución de la voluntad delEstado, está con frecuencia, en verdad generalmente, involucrado con la expresión de esavoluntad de sus detalles. Sin embargo, en. su

9 Brown v. Turner, 70 N.C. 93, 102.


expresión, estos detalles deben adecuarse a losprincipios generales establecidos por el órganocuya principal responsabilidad es la expresión.En otras palabras, la llamada autoridad ejecutiva tiene, en la mayor parte de los casos, unaconsiderable capacidad de ordenanza o poderlegislativo.

Por otra parte, el órgano cuya responsabilidad principal es expresar la voluntad delEstado, por ejemplo, la legislatura, por lo general cuenta con el poder de control, de unamanera o de otra sobre la ejecución de la voluntad del Estado por el órgano en cuya ejecución está principalmente implicado. Es decir,si bien las dos funciones primarias de gobiernoson susceptibles de diferenciación, los órganosde gobierno a los cuales se conf ía el desempeño de dichas funciones no pueden definirseclaramente.

Es imposible asignar cada una de estasfunciones a una autoridad separada, no tantoporque el ejercicio del poder gubernamentalno puede ser claramente distribuido, sinoporque, como los sistemas poi íticos las realizan, estas dos funciones primarias del gobiernotienden a dividirse en funciones menoresy secundarias. El cumplimiento de cada una deestas funciones menores se confía a órganosgubernamentales que son, en cierta medida,separados e independientes. Cada uno de estosórganos tienen su propio nombre y lugar dentro del sistema gubernamental.

De este modo, la voluntad del Estado, porejemplo, puede expresarse mediante distintosórganos del Estado, en lo referente a diversosasuntos. Este es un rasgo característico del

sistema poi ítico norteamericano, en el cual laautoridad que formula la constitución, esdecir, el pueblo, manifiesta lavoluntad del Estado en lo que respecta a la forma de organización gubernamental y a los derechos fundamentales del individuo, si bien la legislatura,otro órgano de gobierno, expresa la voluntaddel Estado en la mayor parte de los casos endonde no lo ha expresado la constitución. Denuevo, como resultado, ya sea de las disposiciones de la constitución o de la delegaciónde las facultades por el legislativo, el jefedel ejecutivo o lasautoridades subordinadasdelmismo pueden, mediante la expedición deestatutos, expresar la voluntad del Estado ensus detalles donde no es conveniente queactúe el legislativo.

Lo mismo puede decirse de la ejecuciónde la voluntad del Estado. Si realizamos unanálisis de la organización de un gobiernoconcreto, encontraremos que existen tres ciases de autoridades que participan en la ejecución de la voluntad del Estado. Estas son, enprimer lugar, lasautoridades que aplican la leyen casos concretos donde surgen controversiasdebido a que los particulares o lasautoridadespúblicas no observan los derechos de los demás. A dichas autoridades se lesconoce comoautoridades judiciales. En segundo lugar, existen las autoridades que se encargan de la vigilancia general de la ejecución de la voluntaddel Estado, y se refiere a ellas comúnmentecomo autoridades ejecutivas. Hay, finalmente,las autoridades que prestan atención a lasactividades científicas, técnicas y, por asídecirlo, las actividades comerciales del gobier-

POLlTlCA y A DMINISTRACION: FUNCIONES PRIMARIAS. . . 245

no, y en todos los países donde éstas handestacado se conocen como las autoridadesadministrativas.

A medida que el gobierno se torna máscomplejo, estas tres autoridades que participan en la ejecución de la voluntad del Estado,tienden a diferenciarse más y más. Las primeras que manifiestan esta diferenciación son lasjudiciales. No sólo son las que se díferencianprimero en cuanto a tiempo, sino que son lasque lo hacen con mayor claridad. En efecto,es tan claro en algunos casos, que lleva a muchos estudiosos, como ya se ha señalado, ademarcar la actividad de las autoridades judiciales como un poder o función del gobiernopor separado.

Se piensa que se ha dicho suficiente conobjeto de demostrar que existen dos funciones distintivas del gobierno y que su diferenciación resulta en una distinción, aunque menoscompleta, de los órganos previstos por el sistema formal de gobierno. Estas dos funcionesdel gobierno pueden, por propósitos de conveniencia, ser designadas respectivamentecomo Política y Administración. Poi ítica serelaciona con las poi íticas o expresiones de lavoluntad del Estado y Administración se relaciona con la ejecución de esas poi íticas.

Por supuesto, es patente que el significadoque se da aqu í a la palabra "poi ítica" no es elmismo que muchos autores en materia depoi ítica atribuyen a esta palabra. Al mismotiempo, se sustenta que el sentido en el que seutil iza aqu í el término poi ítica, es el mismoutilizado por la mayoría de las personas enasuntos ordinarios. Por tanto, el Century Die-

tionary define así la "poi ítica": "en el sentidomás estrecho y usual es el acto o la vocaciónde guiar o influir en la poi ítica de un gobierno,valiéndose de la organización de un partidoentre sus ciudadanos; por tanto, incluye nosólo la ética de gobierno, sino másen especialy, a menudo con exclusión de los principioséticos, el arte de influir en la opinión públicaatrayendo y dirigíendo a los electores, asícomo obteniendo y distribuyendo el padrinazgo poi ítico. y, en lo que se refiere a conseguirpuestos, dependerá de las opiniones o servícios poi íticos de los individuos".

Es probable que la explicación de la palabra "administración" no resulte tan necesaria,dado que en el lenguaje científico, aún no adquiere un significado tan arraigado, como eldel término "poi ítica". Block, en su Dictionnaire de l'edministretion Frencsise, define"administración" como: "L'ensemble des services publiques destinés aconcourir a l'exécution de la penséedu gouvernementet a lapplication des lois d'intérét general", El CenturyDictionary la define como: "El deber o deberes del administrador; específicamente, lasfunciones ejecutivas del gobierno que consistenen el ejercicio de todos los poderes y deberesdel gobierno, tanto general como local, queno son legislativas ni judiciales".

Como se observará, estás definiciones subrayan el hecho de que la política se refiere aguiar o influir en las poi íticas gubernamentales, mientras que la administración trata de laejecución de dichas poi íticas. Estas son las dosfunciones entre las cuales tratamos de establecer una diferencia, y para las que se escogie-


ron las palabras "poi ítica" y "adminstración".Desafortunadamente, el uso de la palabra

"administración" en este contexto puede seren cierta medida confuso, puesto que cuandodicho término se acompaña del artículo definido se utiliza también para indicar una seriede autoridades gubernamentales. Por lo general, "la administración" significa las autoridades ejecutivas o administrativas más importantes. De ahí que "administración", cuando seutiliza para indicar una función, tiene la posibilidad de promover la idea de que estafunciónde gobierno se encuentra sólo en el trabajo delo que se conoce comúnmente como las autoridades ejecutivas a administrativas. Se considera que estas, a su vez, están limitadas al desempeño de la función de la administración.Sin embargo, casi nunca se da el casoen algúnsistema poi ítico y no ocurre, en particular, enel sistema de gobierno norteamericano. La legislatura norteamericana con mucha frecuencia cumple con la función de administracióna través de suspoderes de aprobación de leyesespeciales. El ejecutivo estadounidense ejerceuna trascendente influencia en el desempeñode la función poi ítica, mediante el ejerciciodel poder del veto.

Más aún, en los tribunales de Estados Unidos las palabras "administración" y "administrativo", como indicativos de la función degobierno, se utilizan por lo general en formamuy vaga. En la época en que se formó nuestro sistema de gobierno, se hizo el intento,como ya antes se señaló, de incorporarla enel principio de la separación de poderes. Loque ha sido la teoría un tanto nebulosa de la

ciencia poi ítica, se convirtió, por ende, en unarigurosa doctrina legal. Lo que había sido unateoría poi ítica, hasta cierto punto atractivadentro de su forma nebulosa, se convirtió deinmediato en reglamentos legales inoperantese inaplicables.

Con objeto de evitar la inconveniencia queresulta del intento realizado para aplicarlo demanera lógica a nuestro sistema de gobierno,los jueces de los Estados Unidos se acostumbraron a llamar "administrativa" a cualquierfacultad que, a su juicio, no fuese exclusiva yplenamente legislativa, ejecutiva o judicial,y permitir que dicha facultad fuera ejercida porcualquier autoridad.' o

Si bien esta costumbre por parte de losjueces hace que la selección de la palabra "administración" sea un tanto desafortunada, almismo tiempo es indicativa del hecho, al cualse ha prestado atención más de una vez, en elsentido de que aún cuando exista una clara diferenciación entre las dos funciones del gobíerno, es ímposible la asignación de dichasfunciones para separara las autoridades.

Para concluir, la diferente posición asignada en distintos estadosal órgano que se encargan los mayores esfuerzos para ejecutar lavoluntad del Estado, ha resultado en conceptosmuy diferentes en los distintos estados, de loque por lo general se denomina administración.Esta se concibió como la función deejecución,

10 Bondy, "Superatlon 01 Governmentat Powers" Columbia CoJlege Series in Htstorv, Economícs and Pub/ic Law,Vol. V"' p. 202 et sea,

POLITlCA y ADMINISTRACION: FUNCIONES PRIMARIAS. . . 247

es decir, la autoridad ejecutiva. Sin embargo,en fechas recientes, los autores en materia deadministración observaron que, a partir delpunto de vista de la especulación teórica y laconveniencia práctica, la administración nodebe considerarse sólo como una función dela autoridad ejecutiva, es decir, la autoridaden el gobierno que conforme al derecho positivo es la autoridad ejecutiva. Por lo contrario,se advierte que la administración consiste enla función de ejecutar la voluntad del Estado.En algunos aspectos puede ser mayor y en

otros menor en ex tensión, comparada a la:función de la autoridad ejecutiva, tal como loprecisael derecho positivo.

Por ende, existen en los sistemas gubernamentales dos funciones primarias o básicas degobierno, o sea, la expresión de lavoluntad delEstado y la ejecución de dicha voluntad. También existen en todos los estados, órganosindependientes, cada uno de los cuales se ocupa principalmente del cumplimiento de unade estas funciones. Estas funciones son, respectivamente, Politice y Administración.

LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LAADMINISTRACION PUBLlCA*

CARLOS MARX

1. INTRODUCCION

El número 60 del Vorwárts contiene unartículo titulado: "El rey de Prusia y la reforma social", firmado: "Un prusiano". El supuesto prusiano comienza por reproducir elcontenido de la real orden del gobierno prusiano sobre el levantamiento de los trabajadoresde Silesia y la opinión sobre ella del diario francés La Réforme.

La relación social entre la poi ítica y lasdolencias sociales, nos permitirá explicar porqué el levantamiento de los tejedores no podía "asustarle" demasiado al rey de Prusia, sino contra la burgesía. Como aristócrata y rno-

* Este tftulc es convencional para la edición del INAP.Originalmente se denomina: "Notas crfticae al artfculc "Elrey de Prusia y la reforma social. Por un prusiano". Por tanto,ha sido preparado especialmente por esta ocasión, motivo porel cual se ha agregado igualmente. un caprtulc convencional.El artfculo fue publicado. con el trtulc señetedc, en agosto de1844 dentro del númeró 64 de la Revista Vorwiirts. Nota delEditor.

narca absoluto el rey de Prusia es incapaz deamar a la burguesía. Todavía menos puede asustarse de que aumenten su servilismo y suimpotencia, merced a una situación tensa y difícil con el proletariado. Además, el católicoortodoxo es más enemigo del protestante ortodoxo que del ateo, lo mismo que el legitimista lo es más del liberal que del comunista.No es que el ateo y el comunista sean más afines al católico y al legitimista, sino que éstosles son más ajenos que el protestante y el liberal, toda vez que están fuera de su ámbito. Laoposición directa del Rey de Prusia, como político, se halla en la política, en el liberalismo.La oposición del proletariado existe tan pocopara el rey como éste para el proletariado. Elproletariado debería haber adquirido ya un poder firme para ahogar las antipatías, las diferencias poi (ticas, y atraerse toda la enemlstadde la poi ítica. Por último, el carácter del rey,


tan aficionado a lo interesante e importante,ten ía que serie incluso una sorpresa agradablemente excitante el encontraren su propio paísy propiedad, ese pauperismo tan "interesente"y "del que tanto se habla", y con ello, unaocasión de dar qué hablar otra vez de sí. iQuédelicia habrá sentido al enterarse de que yaposee un pauperismo "propio", real y prusiano!

Nuestro "prusiano" ha sido aún más desafortunado al negar que el "sentimiento religioso" sea la fuente de la real orden ministeral.¿Por qué no esel sentimiento religioso la fuente de esta orden ministerial' Porque es "Expresión bien SOBR lA del arte cristiano del Estado", "SOBR lA" expresión de una doctrinaque "no conoce dificultades ante su única medicina: los buenos sentimientos de los corazones cristianos".

zNo es el sentimiento religioso la fuentedel arte cristiano del Estado? Una doctrina cuyo remedio universal son losbuenossentimientos de los corazones cristianos zno se basa enel sentim iento religioso? ¿Esque una expresióndel sentimiento religioso deja de serlo por sersobria? Incluso me atrevo a afirmar que tieneque ser un sentimiento religioso muy pagadode sí y muy embriagador el que, negando queel "ESTADO Y LAS AUTORIDADES" puedan "REMEDIAR LOS GRANDES MALES",busque ese remedio en "LA UN ION DE LOSCORAZONES CR ISTIANOS".

Este tendría el susto y el sentimiento religioso del rey, por la fuente de la orden ministerial. Incluso vería en este documento el presentimiento de las grandes reformas que se

ciernen sobre la sociedad burguesa. El "prusiano" corrige a La Réforme de la siguiente manera:

"Ni él rey ni la sociedad alemana ha llegado a "presentir su reforma", incluso porlos levantamientos en Silesia y Bohemia.Es imposible que un país apolítico comoAlemania perciba la miseria parcial de losdistritos fabriles como una cosa general,pública, y menos aún como un mal de todo el mundo civilizado. Lo ocurrido es para los alemanes como cualquier sequía ohambre locales. En consecuencia el rey lotoma como un deficiencia administrativao de beneficencia. Esta razón y los pocossoldados que bastaron para acabar conlos pobres tejedores, hacen que al rey y alas autoridades no les dieran ningún sustola demolición de las fábricas y máquinas.Más aún, ni siquiera el sentimiento religioso ha dictado la orden ministerial. Esta esuna expresión bien sobria del arte cristiano del Estado y de una doctrina que noconoce dificultades ante su única medicina: los "buenos sentimientos de los corazones cristianos". Pobreza y crimen sondos grandes males. ¿Quién puede remediarlos? ¿El Estado y las autoridades? No, sólo la unión de todos los corazones cristianos".

El supuesto prusiano niega el susto del rey,entre otras razones, porque bastó con unospocos soldados para vencer a los pobres tejedores.

LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICA 251

o sea, que en un país en el que banquetescon brindis liberales y liberal espuma dechampán -recuérdese la fiesta de Düsseldorf- provocan una real orden del gobierno, en que nofue preciso ni un solo soldado para aplastarlos antojos de libertad de prensa y Constitución de toda la burgesía liberal; en un país enque la obediencia pasiva se halla al orden deldía, en un país así, el tener que emplear lafuerza armada contra pobres tejedores cno esun acontecimiento, además terrible? Y los pobres tejedores vencieron en la primera confrontación. Sólo los refuerzos enviados después pudieron sofocar el levantamiento. ¿O esque el levantamiento de una masa de trabajadores es menos peligroso, porque no necesitade un ejército para ser sofocado/Que el juicioso prusiano compare el levantamiento de lostejedores de Silesia con los levantamientos delos trabajadores ingleses, y los tejedores de Silesia dejarán de parecerle unos pobres tejedores.

La relación general entre la poi ítica y lasdolencias sociales, nos permitirá explicar porqué el levantamiento de los tejedores no pod íaasustarle demasiado al rey. Por lo pronto, ellevantamiento no iba dirigido directamentecontra el rey de Prusia, sino contra la burgesía. Como aristócrata y monarca absoluto, elrey de Prusia es incapaz de amar a la burgesía.Todavía menos puede asustarse deque aumenten su servilismo y su impotencia, merced auna situación tensa y difícil con el proletariado. Además, el católico ortodoxo es más enemigo del protestante ortodoxo que del ateo,lo mismo que el legitimista lo es más del libe-

ral que del comunista. No es que el ateo y elcomunista sean más afines al católico y al legitimista, sino que éstos les son más ajenosque el protestante y el liberal, toda vez queestán fuera de su ámbito. La oposición directa del rey de Prusia, como poi ítico, se halla enla poi ítica, en el liberalismo. La oposición delproletariado existe tan poco para el rey comoéste para el proletariado. El proletariado debería haber adquirido ya un poder firme paraahogar las antipatías, las diferencias poi íticas,y atraerse toda la enemistad de la poi ítica. Porúltimo, al carácter del rey, tan aficionado a lointeresante e importante, ten ía que serie incluso una sorpresa agradable excitante el encontrar en su propio país y propiedad, ese pauperismo tan interesante y del que tanto se habla; y con ello, una ocasión de dar qué hablarotra vez de sí. iQué delicia habrá sentido alenterarse de que ya posee un pauperismo propio, real y prusiano!

Nuestro prusiano ha estado aún más desafortunado al negar que el sentimiento religioso sea la fuente de la real orden ministerial.

¿Por qué no es el sentimiento réligioso lafuente de esta orden ministerial? Porque es"expresión bien SOBR lA del arte cristiano delEstado", "SOBR lA" expresión de una doctrina que "no conoce dificultades ante su únicamedicina: los buenos sentimientos de los corazones cristianos".

zNo es el sentimiento religioso la fuentedel arte cristiano de Estado? Una doctrina cuyo remedio universal son los buenos sentimientos de los corazones cristianos éno se basa enel sentimiento religioso? ¿Es que una expresión


del sentimiento religioso deja de serlo por sersobria? Incluso me atrevo a afirmar que tieneque ser un sentimiento religioso muy pagadode sí y muy embriagador el que, negando queel "ESTADO Y LAS AUTORIDADES" puedan "REMEDIAR LOS GRANDES MALES",busque ese remedio en la "UN ION DE LOSCORAZONES CRISTIANOS". Muy embriagador es el sentimiento religioso que -comoconfiesa el "prusiano"> rricuentra que todoel mal reside en la falta de sentido cristiano y,por tanto, remite a las autoridades al únicomedio que puede fortalecer ese sentido: la"exhortación". Según el "prusiano" los "sentimientos cristianos" son el fin de la orden delgobierno. Es natural que el sentimiento religioso, cuando es ernb-iaqador, cuando no essobrio, se tenga por el único bien. AII í dondeve algo malo, lo atribuye a su ausencia; y esque, como él esel único bien, tampoco puedeproducir sino el bien. Así que la orden ministerial, como dictada por el sentimiento religioso, lo impone en consecuencia. Un poi íticoque tuviese un sobrio sentimiento cristiano,no buscaría en su "desconcierto" la "ayuda"de la "exhortación del devoto predicador delos sentimientos cristianos".

Entonces, écómo demuestra el supuestoprusiano a La Réforme que la orden del gobierno no procede del sentimiento religioso?Describiendo en todo la orden del gobiernocomo un producto del sentimiento religioso.¿Cabe esperar de una cabeza tan ilógica comprensión de los movimientos sociales? Oigamos cómo charla sobre la relación de la sociedad alemana con el movimiento obrero y en

general con la reforma social.Distingamos lo que descuidael "prusiano",

distingamos las diversas categorías asumidasen la expresión sociedad alemana: gobierno,burguesía, prensa, por último, los mismostrabajadores. Tales son las diversas masasde que aquí se trata. El "prusiano" hace deellas una masa, para condenarla, acto seguido,desde su elevado punto de vista. La sociedadalemana, según él, "ni siquiera ha llegado apresentir su reforma".

¿Por qué le falta este instinto?

"Es imposible, -responde el "prusiano"- que un país apolítico como Alemania perciba la miseria parcial de losdistritos fabriles como una cosa general,pública y menos aún como un mal de todo el mundo civilizado. Lo ocurrido espara los alemanes como cualquier sequ íao hambre LOCALES. En consecuencia elrey lo toma como una deficiencia administrativa y de b .neficiencia.

11. POLlTICA y PAUPERISMO

Es decir, que el "prusiano" explica estafalsa concepción de la miseria de los trabajadores a partir de la idiosincrasia de un paísapolítico.

Hay que conceder que 1nglaterra es un paíspoi ítico. También hay queconceder que Inglaterra esel país del pauperismo, palabra que incluso, es de origen inglés. Mirar a Inglaterra es,por consiguiente, el experimento más seguro

LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA ADMINISTRActos PUBLICA 253

para aprender cuál es la relación de un paíspoi ítico con el pauperismo. En Inglaterra lamiseria de los trabajadores no es parcial sinototal; no se limita a los distritos fabriles, sinoque se extiende a los distritos campesinos. Losmovimientos sociales nose hallan en nacimiento; desde hace casi un siglo se repiten periódicamente.

Ahora bien, ¿cómo entiende la burguesíainglesa, junto con su gobierno y su prensa, elpauperismo?

En tanto que la burguesía inglesa confiesaque el pauperismo es culpa de la política, elwhig tiene al tory y el tory al whig por la causadel pauperismo. Según el whig, la fuente principal del pauperismo se halla en el monopoliodel latifundismo y la legislación que proh íbela importación de cereales. Según el tory todoel mal reside en el liberalismo, la competencia,el sistema fabril llevado a la exageración. Ninguno de ambos partidos encuentra la razón delmal en la poi ítica a secas, sino en la poi íticadel partido opuesto. Una reforma de la sociedad es algo con lo que ambos partidos, ni sueñan.

La expresión más radical de la concepcióninglesa del pauperismo -nos referimos siempre a la burgesía y gobierno ingleses- es laEconom ía nacional inglesa, es decir, el reflejocientífico de la situación de la economía nacional inglesa.

Uno de los mejores y más famosos economistas nacionales de Inglaterra, conocedor dela situación actual y que tiene que poseer unavisión de conjunto de la sociedad burguesa,Mac Culloch, discípulo del cínico Ricardo, to-

davía tiene el valor de aplicar en un curso público a la Economía, y con aprobación, lo quedice Bacon de la filosofía:

"un hombre que suspende su juicio converdadera e incansablesabiduría, que avanza paso a paso, que vence uno tras otro losobstáculos que detienen como montes lamarcha del estudio, alcanzará tarde o temprano esa cumbre de la ciencia donde sedisfruta de la paz y de un aire puro, dondela naturaleza se ofrece a la vista en toda subelleza y de donde cómodos senderos permiten bajar hasta los últimos detalles de lapraxis".

i Buen aire puro la atmósfera pestilente delos sótanos habitados en Inglaterra! iGran belleza natural los fantásticos harapos de los pobres ingleses y la carne ajada y encogida de lasmujeres devoradas por el trabajo y la miseria;los niños yacen en el estiércol, los abortos queproduce el exceso de trabajo en la mecánicamonótona de las fábricas! Y los másdelicadosdetalles últimos de la praxis: ila prostitución,el asesinato y el patíbulo!

Incluso el sector de la burguesía que se hapercatado del peligro del pauperismo, lo concibe, así como sus remedios, de una forma nosólo singular sino, para decirlo sin rodeos, infantil y estúpida.

Así, por ejemplo, el Dr. Kay, en su folleto"Recent measures for the promotion of education in England", lo reduce todo al descuido dela educación. iAdivínese por quél Porque eltrabajador, al faltarle la educación, no corn-


prende las "leyes naturales del comercio", leyes que le reducen necesariamente al pauperismo. Por eso se sublevaría. Y esto podría perturbar la prosperidad de las manufacturas ycomercio ingleses, sacudir la confianza mutuade los comerciantes, reducir la estabilidad delas instituciones poi íticas y sociales.

Hasta tal punto llega la irreflexión de laburguesía inglesa y su prensa sobre el pauperismo, esa epidemia nacional de Inglaterra.

Supongamos, pues, que sean fundados losreproches dirigidos por nuestro "prusiano" ala sociedad alemana. zSerá la razón el apoliticismo alemán? La burguesía de la apoliticaAlemania no sabrá comprender lasignificacióngeneral de una calamidad parcial; pero, encambio, la burguesía de la politice Inglaterrasabe ignorar la significación general de la calamidad parcial; pero, en cambio, la burguesíade la politica Inglaterra sabe ignorar la significación general de una calamidad universal, deuna miseria que ha mostrado su significacióngeneral en parte repitiéndose periódicamente,en parte extendiéndose en el espacio y en parte por el fracaso de todos los intentos por remediarla.

El "prusiano" pone, además, a la cuentadel apoliticismo germano, el que el rey de Prusia atribuya el pauperismo a una deficienciaadministrativa y beneficencia, y, por consiguiente, busque su remedio en normas deadministración y beneficencia.

111. ADMINISTRACION PUBLICAy PAUPERISMO

¿Es característica del rey de Prusia estaforma de ver las cosas? Echemos una ojeada aInglaterra, el único país en el que se puede hablar de una gran acción politice en torno alpauperismo.

La actual legislación inglesa sobre los pobres data de la ley contenida en el acta 43 delgobierno isabelino. ¿Cuál esel instrumentarioprevisto por esta ley' La obligación de las parroquias de apoyar a sus trabajadores pobres,la tasa de los pobres, la beneficencia legal. Dossiglos ha durado esta legislación: la beneficencia por el camino burocrático. ¿Cuál es traslargas y dolorosas experiencias el punto de vista del parlamento en su Amendment Bi/l de1834?

Por lo pronto explica el terrible aumento"el pauperismo por una "deficiencia administrativa".

Así que se reforma la administración de latasa de pobres, formada por funcionarios de lasrespectivas parroquias. Lasparroquias sonagrupadasaproximadamente de veinte en veinte en"uniones" que, a su vez, forman una administración única. Una oficina de funcionarios-Board of Guardians-, elegidos por los contribuyentes, se reúne un día determinado en laresidencia de la unión y decide sobre la conveniencia de las ayudas. Estos despachos son dirigidos y vigilados por delegados del gobierno,la comisión central de Somerset-House, rninis-

LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA A DMINISTRActo«PUBLICA 255

terio del pauperismo, como le llamó certeramente un francés.1 El capital controlado poresta administración casi iguala la suma quecuesta el ejército en Francia. La cifra de administradores locales que trabajan para él, asciende a 500, y cada una de éstas ocupa a su vezpor lo menos a una docena de funcionarios.

El parlamento inglés no se contentó conuna reforma formal de la administración.

Según él, la fuente principal de lasituaciónextrema del pauperismo inglés se encontraríaen la misma ley de pobres. El medio legal contra la dolencia social, la beneficencia, alimentarta la dolencia social. Por lo que respecta alpauperismo en general, éste sería una eternaley natural, de acuerdo con la teoría de Malthus:

"Puesto que la población tiende a crecer sin cesar más rápido que los medios desubsistencia, la beneficencia es una locura,un estímulo público a la miseria. Por tanto, el Estado no puede hacer otra cosa queentregar la miseria a su destino y a lo sumo aliviar la muerte de los miserables".

El parlamento inglés une a esta filantrópica teoría la opinión de que el pauperismo esla miseria de que son culpables los mismos trabajadores; por tanto, en vez de prevenirla como una desgracia, hay que reprimirla y castigarla como un crimen.

De aqu í viene el reglamento de los workbouses, es decir, de los asilos, cuya organiza-

1. Eugene Buret. Somerst-House era un viejo palaciolondinense, sede de varias instituciones estatales.

ción interna hace desistir a los miserables debuscar refugio ante la muerte por hambre. Enlas workhouses la beneficencia se halla inteligentemente entreverada con la venganza delburgués contra el m ísero que apela a su beneficencia.

De modo que Inglaterra ha buscado primero la aniquilación del pauperismo mediantelabeneficencia y medidas administrativas. Luego, en el avance progresivo del pauperismo novio la necesaria consecuencia de la industriamoderna sino, al contrario, la consecuencia dela tasa inglesa de pobres. En la miseria universal no vio más que una particularidad de la legislación inglesa. Lo que antes se creyó provocado por una falta de beneficencia, sevio luego como consecuencia de un exceso de beneficencia. Por último, la miseria fue tenida porculpa de los miserablesy como tal fue castigada en ellos.

El significado general que la política Inglaterra le ha sacado al pauperismo, se limita aque en el decurso del desarrollo y pese a lasmedidas administrativas, el pauperismo ha llegado a constituirse en una instituci6n nacionaly, por tanto, inevitablemente se ha convertidoen el objeto de una administración complicada y enorme; pero esta administración ya notiene por finalidad erradicarlo, sino disciplinario, eternizarlo. Esta administración ha renunciado a cerrar por mediospositivos la fuente del pauperismo y se atiene a cavarle unatumba con policial ternura, en cuanto asciende a la superficie del país oficial. El Estado inglés, muy lejos de no conformarse con medidas de administración y beneficencia, ha ca í-

256 25 ANIVERSARIO DH INAP

do muy por debajo de ellas. Actualmente se limita a administrar un pauperismo dotado dela desesperación de dejarse apresar y encerrar.

Así que hasta ahora el prusiano no ha demostrado nada especial en el procedimientodel rey de Prusia. Pero cpor qué?, exclama elgran hombre con rara ingenuidad, "por quéno DISPONE INMEDIATAMENTE el rey dePrusia la educación de todos los niños abandonados?" ¿y por qué comienza él, el "prusiano", dirigiéndose a las autoridades y esperando susplanes y propuestas?

Ese prusiano listillo se tranquilizará, cuando se entere de que el rey de Prusia es tan poco original en esto como en susotras acciones;más aún, de que ha tomado el único caminoque puede tomar un jefe de Estado.

Napoleón quiso acabar con la mendicidadde golpe. Con tal fin encargó a sus autoridadesde preparar planes para la erradicación de lamendicidad en toda Francia. El proyecto sehacía esperar. Napoleón perdió la paciencia,escribió a su ministro del Interior, Crétet: leordenó acabar con la mendicidad en el plazode un mes, he aquí suspalabras:

"No podemos pasar por esta Tierra sindejar huellas que recomienden nuestra memoria a las generaciones venideras. No mepidáis .tres o cuatro meses más para real izar vuestras comprobaciones: disponéis dejóvenes auditores, prefectos intel igentes,ingenieros de caminos y puentes bien formados. Ponedles a todos en movimiento,no os durmáis en la rutina burocrática."

En pocos meses se había cumplido todo.El 5 de julio de 1808 se publicaba la ley reprimiendo la mendicidad. ¿Cómo?Con los dépotsde custodia policial de personas, tan rápidamente convertidos en cárceles, que pronto lospobres sólo ingresarían en esas instituciones através del tribunal de delitos menores. Y, sinembargo, M. Noailles du Gard, diputado legislativo exclamó entonces:

"Eterno agradecimiento al héroeque garantiza a la necesidad un refugio y a la pobreza el alimento. La infancia ya no se hallará abandonada, las familias pobres nocarecerán ya de recursos ni los trabajadores de aliento y ocupación. Nuestros pasosya no tendrán que detenerse ante el espectáculo desagradable de las enfermedades yde la vergonzosa miseria".

El último pasaje es con su cinismo la únicaverdad de este elogio.

Si Napoleón se remite al conocimiento decausa de sus auditores, prefectos, ingenieros,cpor qué no el rey de Prusia a sus funcionarios?

¿Por qué no dispuso Napoleón la inmediata supresión de la mendicidad? El mismo valorque esta pregunta tiene la del "prusiano":"¿Por qué no dispone inmediatamente el reyde Prusia la educación de los niños abandonados?" ¿Es que sabe el prusiano lo que tendríaqué disponer el rey? Nada menos que la aniquilación del proletariado. Para educar niñoshay que alimentarlos y liberarlos del trabajoasalariado. La alimentación y educación de te-

LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA ADMINISTRA ctos PUBLICA 257

do el proletariado en ciernes, sería la aniquilación del proletariado y del pauperismo.

La Convención tuvo por un momento elvalor de disponer la supresión del pauperismo,aunque no "inmediatamente", como lo reclama el "prusiano" de su rey; al contrario: primero encargó al Comité de salut public la elaboración de los planes y propuestas necesarios;luego el mismo Comité estudió las amplias investigaciones de la Asamblea constituyente sobre el estado de la miseria en Francia y a continuación Barére propuso la publicación del"Livre de la bienfaisance nationale", etcétera.¿Qué consecuencias tuvo la orden de la Convención? Que el mundo contara con una disposición más y un año después mujeres hambrientas asediaran la Convención.

Y, sin embargo, la Convención fue el máximo de energía política, de poder político yde entendimíento político.

Inmediatamente, sin consultarlo con lasautoridades, no hay gobierno en el mundo quehaya decretado órdenes sobre el pauperismo.El Parlamento inglés llegó a enviar comisariosa todos los países europeos, para estudiar losdiversos remedios administrativos contra elpauperismo. Pero en tanto los Estados se hanocupado del pauperismo, no han pasado demedidas administrativas y de beneficencia oincluso han caído por debajo de eso.

IV. LA ADMINISTRACION PUBLICACAPITALISTA

¿Es que puede proceder de otro modo elEstado?

El Estado no encontrará nunca la causa delas dolencias sociales en el "Estado y la organización social", tal y como lo exige el prusiano de su rey. AII í donde existen partidos poi ítices, cada uno encuentra la razón de todos losmales en el hecho de que es su adversario y noél quien seencuentra al timón del Estado.lncluso los poi íticos radicales y revolucionarios buscan la causa del mal no en la esencia del Estado, sino en una forma concreta de Estado,que es lo que quieren sustituir por otra forma.

El Estado y la organización de la sociedadno son, desde el punto de vista poi ítico, doscosas diferentes. El Estado es la organizaciónde la sociedad. En la medida en que reconocemales sociales, atribuye la razón de los mismos ora a leyes naturales, que no está en el poder de los hombres cambiar, ora a la vida privada de los individuos, que es independientede él, o bien, a deficiencias de la administraciónque le está subordinada. Así, Inglaterra tienela miseria por basada en la ley natural según lacual la población siempre tiene que crecer másde prisa que los medios de producción. Porotra parte, explica el pauperismo conla malavoluntad de los pobres, lo mismo que el reyPrusia recurre para ello a su falta de sentímientos cristianos entre los ricos y la Convención ala sospecha actitud contrarrevolucionaria delos propietarios. En consecuencia Inglaterracastiga a los pobres, el rey de Prusia amonesta a los ricos y la convención decapita a lospropietarios.

En última instancia, todos los Estadosbuscan la causa en las deficiencías accidentaleso intencionales de la administración, de suerte

258 25 ANIVERSARIO DEL IANP

que el remedio consiste en reformar la adm inistración. ¿Por qué? Precisamente porque laadministraci6n es la actividad organizadoradel Estado.

La contradicción entre la decisión y la buena voluntad de la administración, por una parte, y sus riquezas y recursos, por la otra, no laspuede abolir el Estado, sin abolirse a sí mismo,ya que se basa en esta contradicción. El Estado se basa en la contradicción entre vida pública y vida privada, entre intereses generalese intereses particulares. Por tanto, la administración tiene que limitarse a una actividad formal y negativa, toda vez que su poder terminadonde comienzan la vida y el trabajo burgueses.Más aún, frente a las consecuencias que brotan de la naturaleza antisocial de estavida burguesa, de esta propiedad privada, de este comercio, de esta industria, de este mutuo saqueode los diversos sectores burgueses, la impotencia es la ley natural de la administraci6n, Y esque este desgarramiento, esta vi leza,este ese/avismo de la sociedad burguesa, esel fundamento natural en que se basa el Estado moderno,lo mismo que la sociedad burguesa del esclsvismo fue el fundamento natural en que seapoyaba el Estado antiguo. La existencia delEstado y la de la esclavitud son inseparables.El Estado antiguo y la esclavitud antigua -contraste clásico y sin tapujos- no se hallabanunidos entre sí más íntimamente que el moderno Estado y el moderno mundo del lucro-hipócrita contraste cristiano-o Si el Estadomoderno quisiese abolir la impotencia de suadrnlnistración. tendría que abolir la actualvida privada. Y de querer abolir la vida priva

da, tendr ía que acabar consigo misrno, ya ques610 existe por oposición a ella. Pero no hayun ser vivo que crea fundados los defectos desu existencia en su principio vital, en la esencia de su vida, sino en circunstancias que leson extrínsecas. El suicidio es antinatural. Portanto el Estado no puede creer en la impotencia intrínseca de su administración, o sea, de símismo. Lo único de que es capaz es de reconocer defectos formales, accidentales y tratarde remediarlos. zOue estas l"Il.QCÜficaciones nosolucionan nada? Entonces, la dolencia sociales una imperfección natural, independientedel hombre, una ley divina; o la voluntad de lagente privada se halla demasiado pervertidacomo para corresponder a las buenas intenciones de la administración, iy cómo lo tergiversan todo!: se quejan del gobierno en cuanto limita la libertad y exigen de él que impida susinevitables consecuencias.

Cuanto más poderoso es el Estado y, portanto, más poi ítico es un país, tanto menosdispuesto se halla a buscar la razón de las dolencias sociales en el principio del Estado -osea, en la actual organización de la sociedad,de la que el Estado es expresión activa, consciente y oficial-, tanto menos dispuesto sehalla a comprender que el Estado es el principio universal de esas dolencias. La razón política es precisamente razón poi ítica, porquepiensa sin salirse de los límites de la política.Cuanto más aguda, cuanto másviva, tanto másincapaz es de comprender las dolencias sociales. La época clásica de la razón poi ítica es lai=levolución francesa. Lejos de ver en el Estadola fuente de los defectos sociales, los héroes

LA SOCIEDAD, EL ESTADO Y LA ADMINISTRActo«PUBLICA 259

de la Revolución francesa ven en los defectossociales la fuente de los males poi íticos. Así,para Robespierre, la extrema pobreza y la granriqueza son sólo un obstáculo de la pura democracia. Por consiguiente, trata de estableceruna frugalidad espartana general. El principiode la poi ítica es la voluntad. Cuanto másparcial, o sea, cuanto másperfecta es la razón polltice, tanto más cree en la omnipotencia de lavoluntad, tanto mayor es su ceguera frente alos limites naturales y mentales de la voluntad,tanto más incapaz es, por tanto, de descubrirla fuente de las dolencias sociales. No hace falta decir más contra la estúpida esperenza del"prusiano" que hace de la "razón poi ítica" lainstancia llamada a "descubrir la raíz de la miseria social en Alemania".

V. EPILOGO

No sólo era disparatado suponerle al reyde Prusia un poder de que no dispusieron laConvención y Napoleón juntos. Disparatadoera atribuirle una forma de ver las cosas quesuperaría los límites de cualquier poi ítica, unaforma dever lascosas de la que el mismo "prusiano" sabio nose halla máscerca que su rey.Toda esta declaración era tanto másdisparatada, por cuanto el mismo "prusiano" nos confiesa:

"Las buenas palabras y la buena intención son BARATAS. El conocimiento decausa y las acciones eficaces son CAROS.y en este caso, MAS QUE CAROS, ni si-

quiera SE HALLAN AUN A LA VENTA".

Si son tan inaccesibles, entonces claro quehabrá que ensalzara todo el que desde su puesto hace lo que puede. Por lo demás dejo al tacto del lector si en esta ocasión el mercantilistalenguaje de gitanos "barato", "caro", "aún nose halla a la venta" pertenece a la categoría delas "buenas palabras" y de la "buena intención".

Supongamos, por tanto, que las observaciones del "prusiano" sobre el gobierno y laburguesía alemanes -éstas se hallan contenidas sin duda en la "sociedad alemana"- seanperfectamente fundadas. ¿Es que esta partede la sociedad se halla más desconcertada enAlemania que en Inglaterra y Francia? ¿Cabehallarse más desconcertado que, por ejemplo,en Inglaterra, donde del desconcierto se hahecho un sistema? Cuando hoy en día estallanlevantamientos obreros en toda Inglaterra, burguesía y gobierno no saben mejor que en el último tercio del siglo XVIII lo que hacer Loúnico que se lesocurre es la violencia material;y como esta fuerza decreceen el mismo gradoen que se extienden el pauperismo y la madurez mental del proletariado, el desconciertoinglés no puede sino crecer en proporción geométrica.

Falso, falso de hecho espor último el quela burguesía alemana ignore por completo lasignificación universal del levantamiento deSilesia. En varias ciudades los maestros tratande asociarse con los oficiales. Todos los periódos liberales en Alemania, los órganos de laburguesía liberal, rebosan de organización del


trabajo, reforma de la sociedad, crítica de losmonopolios y de la competencia, etc. Todocomo consecuencia de los movimientos obreros. Los periódicos de Tréveris, Aquisgrán, Colonia, Wessel, Mannheim, Bratislava y hasta deBerl ín, traen con frecuencia artículos socialesmuy claros, que el "prusiano" en todo casopodría leer con provecho. Incluso cartas desdeAlemania no hacen más que expresar su admiración por lo débil de la oposición burguesa

frente a las tendencias e ideas sociales.Si el "prusiano" conociese mejor la histo

ia del movimiento social, habría planteado supregunta a la inversa. ¿Cómo es así que incluso la burgues ía alemana interpreta la emergencia parcial de un modo relativamente tan un iversal? me dónde proviene la animosidad y elcinismo de la burguesía política, de dónde lafalta de resistencia y lassimpatías de la burguesía apol ítica con respecto al proletariado?

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRAClüNPUBLlCA*

W.H. MORELAND

Con frecuencia la práctica se adelanta a laciencia y, aunque los ingleses tienen una amplia y larga experiencia en la práctica de laadministración pública, no he encontrado algún tratado sistemático en inglés sobre la teoría de esta materia como un todo. Las autoridades que puedo citar" ofrecen aportacionesa la mayor parte de las discusiones, algunasformales y otras incidentales, sobre aspectosparticulares del tema; y actualmente los estu-

*Este artículo apareció originalmente en Ouertertv Review, vol. 235, 1921. Traducción de Agustín Rueda Aguitar.

** Reporte del Comité Subervamental de Maquinaria,1918; Reporte de la Real Comisión sobre el Servicio Civil,1914; Reporte de fa Real Comisión sobre los Servicios Públicos en la India, 1915; Reporte del Comité del Programa deExámenes para la Primera Clave del Servicio Civil, 1917; Reporte del Cornite sobre la Organización y Asesoramiento delas Oficinas Gubernamentales, 1919; Informes del Gabinetede Guerra, 1918-19; Gobierno Local V Central, de PercvAshby Murray, 1906; Industria y Comercio, de Alfred MeisHall,1919,

diosas ingleses deben tomar de tales fuentessus principales conocimientos teóricos. En realidad su estudio se imparte en la Universidadde Londres, pero hasta donde yo tengo noticia, no ha obtenido reconocimiento formal enOxford, Cambridge o en cualquiera de las otrasuniversidades más importantes del Imperio; deahí que no haya encontrado lugar en los principales exámenes públicos.

Las razones de la escasez de literatura sistemática están a la vista. Hasta los últimosaños, los principales triunfos de los administradores británicos fueron logrados en paísesdistantes y han pasado casi inadvertidos enOccidente. En su país, los ingleses han estadofamiliarizados con la oficina de correos, el recaudador de impuestos y, posible y ocasionalmente, con un inspector; pero como individuos, se han interesado muy poco en el trabajodel gobierno central; y los hombres capacita-


dos que los han dirigido, no han tenido la tentación de revelar los principios de su arte. Enla actualidad las cosas han cambiado radicalmente. Para la administración civil, la guerrasignificó el comienzo de nuevas tareasa escalasin precedente. El público fue testigo de atinados éxitos, espectaculares fracasos y la airosarecuperación de los disparates iniciales, entanto que el control del abastecimiento dealimentos y la constante injerencia en muchosaspectos de la vida social, llevaron al hogar decada individuo la realidad de la administración. La prensa sirvió de ayuda. Los periodistas han sido llamados para administrar, mientras que los administradores han propugnadopor convertirse en periodistas. Términosesotéricos de importación, tales como "departamentalización" o "coordinación", han viajado de Whitehall a Fleet Street y llegado aestablecerse firmemente en el uso popular; elgacetillero busca ahora material en el LibroAzul" y toda la materia ha adquirido uninterés que antes no ten ía. La continu idad deeste cambio es todavía dudosa; pero independientemente deldestino delasempresasparticulares, es poco probable que la administracióncentral se reduzca a sus anteriores dimensiones, en la medida en que la demanda insistente de nacionalización de los ferrocarriles, minasy otros medios de producción, señale la posibilidad de una extensión tan grande en susactividades que obligue a una atención sostenida de toda clase de público. Por consiguiente, podría ser útil ofrecer un esbozo de la

"Intcrmee Oficiales. IN. del T.),

ciencia subrayando estas actividades, para

plantear algunos principios que se encuentrancimentados sobre una base firme de experiencia y señalen algunas de las áreas que todavíano han sido exploradas por completo.

El campo de la ciencia puede ser más claramente definido con referencia a las relaciones entre poi ítica y administración. La política decide sobre los objetivos a lograr; la administración pone la política en ejecución o,dicho en pocas palabras, hace las cosas. Laciencia política trata esencialmente con losmétodos por los cuales se formula la políticapública; y la emparentada ciencia de la administración pública comienza donde la políticatermina.

Es cierto que en la práctica la línea divisoria entre la poi ítica y la administración frecuentemente se entrecruza; por un lado, losadministradores pueden tener voz en la determinación de la poi ítica y, por el otro, los estadistas pueden ser empleados en la administración; pero estos hechos sirven únicamentepara hacer más patente la necesidad de un claro reconocimiento de la distinción. Los administradores de la escuela inglesa no están equivocados sobre este punto; la tradición deabsoluta libertad de intercambio de opiniones,pero con absoluta fidelidad en la ejecución,está tan firmemente establecidaque se vecomoun axioma y su existencia sólo se invoca cuando algún individuo intenta contravenirla. Ladoble función de los estadistas, que son también administradores, se presta a confusionesporque se encuentra arraigada en el lenguaje

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popular; un ministerio, como su nombre lo indica, es principalmente un órgano administrativo; pero el ministerio -la administraciónestá interesado primariamente en la formulación de políticas y un ministro sin cartera esuna contradicción de términos sumamenteútil. El arreglo por el cual los ministros formulan poi íticas en una acción concertada y dirigen su ejecución como individuos, se remonta largamente en la historia; pero hay algunosindicios que requieren ajustes para respondera las necesidades del presente. Más adelanteeste complicado asunto demandará nuestraatención. Por el momento será suficientedecir que la unión de funciones no afecta lavalidez de la distinción entre los dos procesos.

La otra distinción indicada por el concepto administración "pública", se basa más en laconveniencia que en la precisión científica.Cualquiera puede distinguir entre, digamos,una oficina de correos y una banca privada;pero en algunos países los bancos estatales yprivados funcionan en forma análoga, sustancialmente con los mismos métodos, y entonces la distinción casi no tiene sentido. Asimismo, la administración de los ferrocarriles fue"privada" en este país hasta 1914; en muchospaíses debe clasificarse como "pública", mientras que en otros coexisten ambos sistemas. Elcampo de acción de la administración públicadepende, como hemos visto, de la poi ítica; yen tanto que algunos Estados dirijan empresasque otros dejan a la iniciativa privada, nopuede definirse por ninguna fórmula generaleste campo de acción.

Sin embargo, hay una distinción estrecha-

mente vinculada, la cual merece un reconocimiento más definido del que generalmenterecibe: algunas formas de administración sonconcentradas, mientras que otras son difusas.Así, ocurre que la mayoría de las ramas de laadministración pública son difusas, en tantoque la administración privada es, por regla general, concentrada. La clásicaempresa privada,ya sea una fábrica o una oficina, está ubicadaen un lugar físico determinado. El propietarioo gerente está en contacto personal con sussubordinados principales, puede verlos encualquier momento, indicarles lo que debenhacer y vigi lar su conducta todos los d ías: perosi tuviera que emplear agentes a distancia, podría reglamentar su remuneración por la cantidad y la calidad de su trabajo y, así, depen

dería del incentivo económico directo. Laactividad de un ministerio típico está, por otraparte, esparcida en una zona extensa; tal veztenga que ejecutar su poi ítica simultáneamenteen todas las ciudades a todas las poblacionesde un país extenso, habitualmente no podríaestablecer remuneraciones por resultados y,en consecuencia, su éxito dependería de untipo de organización de la cual una empresaconcentrada puede prescindir.

Ciertamente la indentidad entre administración pública y administración difusa no esabsoluta; pero las excepciones ayudan a subrayar la fuerza de esta regla. Una casa demoneda o una fábrica de pólvora propiedaddel Estado son unidades concentradas y suadministración interna debería concordar, ygeneralmente lo hace, con los métodos de losnegocios privados; un ferrocarril, ya sea de


propiedad estatal o privada, requiere de unaadministración difusa y sus métodos, en unoU otro caso, tienden a aproximarse a aquellosde las viejas dependencias gubernamentales,tal como se deduce del hecho de que las cr íti

cas más comunes contra los ferrocarriles inqteses, bajo dirección privada, insisten en su"obstinada uniformidad", su desmedida centralización y sus hábitos y tradiciones "burocráticas", El examen de estos y otro tipo deactividades, lleva a la conclusión de que la administración difusa requiere de métodos diterentes a los empleados en la administraciónconcentrada, y dado que la mayor parte dela administración pública es difusa, el estudioso de estas cuestiones puede por lo prontodedicar su atención a ésta, dejando los casosexcepcionales de administración pública concentrada para ser considerados vinculados alestudio de la empresa privada.

Es posible que esta distinción pueda llegara ser menos importante en el futuro. La fusiónde empresas privadas, que por el momento esquizá la tendencia más obvia en el desarrolloeconómico, puede originar una aproximacióna los métodos que por ahora se califican de"burocráticos", mientras que por otra parteel avance de la ciencia administrativa podríaproducir alguna alteración en aquellos rnétodos, poniendo en contacto más directo a lossubordinados con sus superiores. Sin embargo,por el momento, la distinción se sostiene eincidentalmente proporciona un análisis útilpara probar la validez de las necesidades recurrentes por parte de los "gobiernos empresariales". No existe una razón absoluta por la

cual un hombre que ha logrado éxito en la administración concentrada, no deba lograrloen la difícil rama de este arte, pero no haytampoco una razón particular por la cual debalograrlo. Podría esperarse que, algún día, unescrutinio imparcial de los resultados de laadministración bélica arroje luz sobre losvalores comparativos del reclutamiento dediferentes fuentes, en emergencias para lascuales el personal capacitado no sea suficiente; pero la teoría sujeta a la nueva inforrnación indica que el Estado debería enfocar suatención primordialmente a los ferrocarriles yotras actividades privadas, donde el sistema deadministración es difuso.

La administración pública puede ser central o local, dependiendo la importancia reíativa de ambas ramas de la poi ítica adoptadapor el Estado. La administración de una granciudad puede ser casi tan complicada como lade un pequeño país; pero en términos qenerales, los problemas locales son comparativamente sencillos salvo cuando implican relaciones con el gobierno central, y en un primeresbozo es permisible pasarlos por alto yconcentrar la atención en una materia mayory más compleja. Podemos, entonces, procedera considerar desde el campo de acción de laciencia a las principales unidades adrninistrativasdesu interés. En 1nglaterra se lesconoce condiferentes nombres: oficina, consejo o departamento, según el caso; pero es másconveniente hablar simplemente de ministerios, unterminó que está ganando terreno rápidamenteen el uso común y corriente. Una unidad quese dedica a la administración difusa requiere


del establecimiento de la sede central, losorganismos locales y el mecanismo que los conecta; y, para empezar por la base, podemosseñalar tres tipos bien demarcados de organismos locales. Un ministerio puede operar através de órganos elegidos localmente, talescomo los consejos de condado (incluyendo loscomités de estos cuerpos, reforzados conmiembros adicionales; puede también operara través de sus propios subordinados localizados en centros adecuados;o por último, puededepender de agentes nombrados para representar a la administración como un todo. En .buena parte del mundo civilizado se acostumbra principalmente el tipo mencionado al final;pero el préfet francés o el magistrado y el recaudador de impuestos de la India, no tienencontraparte en Inglaterra, aparte de la figuraun tanto desconocida del Asistente de su Majestad por lo que la fuerza de la administracióncentral queda sustancialmente reducida. Parailustrar con claridad esto, señalaremos que enalgunos países europeos el deber de "celebrarlas elecciones" o de influir a los electores enfavor de un partido en especial, correspondenaturalmente a losprefectos o funcionarios similares. Suponiendo que el gobierno inglés deseara adoptar este camino, cqué dependenciaslocales tendría bajo su mando? El jefe de correos, el inspector de impuestos, la agencia decolocaciones, un comité del consejo del condado; la lista sería muy larga y es suficienteindicar las limitaciones de las facultades de laadministración central. Un tratado formal aclararía mucho las ventajas comparativas de estosdiferentes tipos de dependencias en relación

con las diversas operaciones que deben realizarse; pero debo pasarpor alto el tema, haciendo notar únicamente que el fácil sistema deotorgamiento de subsidios para complacer alas autoridades locales, requiere un capítulomás amplio a fin de explicarlo.

Por consiguiente, al suponer que un ministerio está dotado de un número suficiente dedependencias locales, distribuidas en el paíscon relación a sus necesidades, tenemos queconsiderar enseguida la naturaleza del mecanismo que los vincula. Es un principio reconocido que ninguna autoridad individual deberíacontrolar más que un número limitado de dependencias, un número que quedaría establecido de un modo general por la urgencia delos servicios que se deban prestar. En la administración militar, donde el éxito puede seresencial para la vida nacional, este número limitado de dependencias esen verdad muy pequeño; menos de cuatro, por regla general. Asítenemos brigadas de tres regimientos, devisiones de tres brigadas, cuerpos de tres divisionesy así sucesivamente. El grado de urgencia espor lo general menor en la administración civily el límite de eficiencia es, en consecuencia,más amplio; pero en los países donde losnegocios del Estado están sumamente organizados, el número de subdivisiones es por locomún menor de diez. Daremos un ejemplode lo que sucede en la India, donde un distritoadministrativo en las Provincias Unidas consistenormalmente de cuatro a seis subdivisiones;cuando el número se eleva a ocho o nueve, lacarga se considera indebidamente pesada. Uncomisionado supervisa cinco o seis distritos y,


mientras hayan tantos como diez comisionados bajo las órdenes del secretario de gobierno,es generalmente concedido que, por los propósitos estrictamente administrativos, las Provincias se constituyen en una unidad muy qrande, aunque consideraciones de otro orden hagan sugerencias negativas acerca de su subdivisión.

Será obvio entonces que, cuando un ministerio tenga que funcionar en un área grandey populosa, se harán necesarios órganos localizados en lugares intermedios, provistos de doso más niveles de control. Cada nivel implicaun corte en el contacto personal; y cuando elsuperior no puede ver y hablar con sussubordinados sin previo aviso, se verá obligado a recurrir a otros medios de comunicación, comola correspondencia, tablas estadísticas, informes periódicos e inspecciones hechas por élmismo o un miembro de su equipo. En estebreve bosquejo debo omitir los numerososasuntos relacionados con el uso adecuado decada uno de estos métodos y su armonizaciónpara producir el resultado deseado, es decir,la ejecución eficiente de la poi ítica que está acargo del ministerio; pero en vista del desprecio popular hacia las estadísticas oficiales,valdría la pena señalar que el uso de "cifrasen toneladas y millas", el más espectacular delos avances en métodos de control estad(stico,proviene de la administración privada, no dela pública; y que los sistemas de "administración científica", por los cuales estamos también en deuda principalmente con los EstadosUnidos, se basan en estadísticas más detalladas de las que se puedan encontrar en una ofi-

cina pública cualquiera.En este punto algo debe decirse de dos

conceptos que están íntimamente relacionadoscon el mecanismo de la administración difusa,y a los que se les llama: uniformidad y cenotralizaci6n. La uniformidad es en muchos casos una conveniencia obvia para el público. asícomo para los administradores. Por ejemplo,una emisión separada de estampillas postalespara cada condado será una grave molestia para ambos. Por otra parte, la uniformidad puedeser conveniente para los administradores y noasí para el público; por ejemplo, un ministeriode agricultura se haría rápidamente impopularal aplicar de manera uniforme un sistema agrandes y pequeños agricultores, si fallara aldistinguir entre los parajes para labranza, pastoreo o estabulación. La uniformidad essiempre conveniente para el administrador, al menos por el momento, aunque algunas veces seopone al más amplio interés público. Resultaclaro el principio de que toda propuesta parala uniformidad debería considerar primero suutilidad para el público, ante la cual, de sernecesario la conveniencia de los administradores deberá ceder.

La centralización, que en esencia significala reducción del poder de decisió de las dependencias locales, está estrechamente relacionada con la uniformidad; en efecto, es posibleencontrar a convencidos que insisten en quela reducción es en gran medida un subproducto de la actividad administrativa ordinaria. Digamos que un inspector encuentra adecuadoun curso particular de acción y lo prescribe asusdependenciassubordinadas, cuya capacidad

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de decisión quede de este modo reducida; luego, con base en esta experiencia, la oficinacentral en forma general prescribe el mismocurso de acción y le da un lugar en el códigode reglas del ministerio. Poco o ningún dañopuede hacer cada una de las reducciones dediscrecionalidad por separado, pero el resultado final esel de acumular toda la autoridad enlas oficinas centrales. En consecuencia los órganos intermedios, no las agencias locales,pueden hacer algo más que aplicar las reglas osolicitar órdenes, los miembros del público seencuentran aislados de la sede del poder y elrégimen de la correspondencia impersonal queda establecido. Creo que deber ía reconocerseque la tendencia a la centralización es inherente a toda administración difusa pero que, almismo tiempo, esto no ocurre mecánicamente,en toda su extensión; el proceso de centralización puede mantenerse dentro de los límitesdebidos por las presiones desdeel exterior, yasean éstas ejercidas por un estadista convertido en ministro o por los órganos de opiniónpública.

Debemos ahora atender al estudio del centro de operaciones del ministerio. En los paísesdonde está establecido un gobierno popular,la dirección la comparten por lo general el ministro, cuya permanencia en el puesto dependeprincipalmente de la legislatura, y el jefe permanente, que es por necesidad un administrador experimentado; y la división precisa delas funciones probablemente depende menosde principios que de las respectivas idiosincracias del ministro y el jefe. El ministerio estáorganizado en ramas o departamentos, cada

uno responsable de alguna subdivisión particular de la actividad prescrita, que se ocupan deformular órdenes, supervisar su ejecución yverificar que se ejecute la poi ítica indicadapor el ministro. Esta organización interna escompleja y requiere un estudio detallado; todo lo que se puede decir aqu¡ es que probablemente esta rama de laadministración, más quecualquier otra, puede beneficiarse de la experiencia de las oficinas de negocios progresistasen lo que se refiere a la simplificación yaceleración de las rutinas de procedimiento.

Ahora bien, es necesario señalar que ladistribución de responsabilidades en departamentos dentro del ministerio implica ciertopeligro de desacuerdo o, al menos, de problemas para preservar la completa arman la; yaqu I nos acercamos a la importante cuestiónde la coordinación. El ministro debe estar enposición de dirigir sus departamentos comoun equipo, de manera que cada uno haga suparte a fin de facilitar la tarea de los demás. P.este respecto debemos adoptar el principioformulado por el Comité de la Maquinaria Gubernamental de Lord Haldane, en el sentidode que los consejos debieran formarse, a cualquier precio dentro de los min isterios másgrandes, en forma similar al Consejo del Ejército oal Consejo del Almirantazgo. * Un consejo de

Estos consejos internos deben distinguirse tanto de lasviejas juntas como de los nuevos consejos consultivos. La junta fue, al menos en teoría. responsable en forma colectiva, ante el Parlamento; el ministro es responsable individualmente ydebe, por consiguiente, ser libre de aceptar Q rechazar lospuntos de vista de cualquier consejo, ya sea interno o externo.


esta clase sirve a un doble propósito: asesoraral ministro en poi ítica durante la etapa de discusión y coordinar la administración cuandola poi ítica ha sido formulada; pero su utilidadpara cada uno de estos propósitos se ampliaríanotablemente con el establecimiento de unarama de inteligencia, encargada del estudio sistemático de lo que otros ministerios están haciendo en ésta y otras naciones. Enestepaís, elsistema organizado de inteligencia estuvo prácticamente confiado a la administración de laDefensa; pero hace algunos años, la Junta deEducación dio los primeros pasos hacia el aspecto civil y otros ministerios la continuarondurante el periodo de la guerra. El Comité deLord Haldane recomendó una acción similaren todas las un idades, salvo las máspequeñas,recomendación que sería apoyada sin restricción por la gran mayoría de los administradores experimentados.

El reconocimiento de la necesidad de consejos internos y sistemas organizados de inteligencia, puede tomarse como un avance definitivo en la teoría administrativa. La posicióndescrita en relación con cualquier asunto importante en materia de control financiero esmenos satisfactoria, porque todav ía no esposible señalar algún sistema que pueda recomendarse sobre una base firme de experiencia. Seha establecido el principio de que a los ministerios no se lespuede otorgar un manejo enteramente libre, ya sea para establecer las estimaciones de sus erogaciones o para gastar losrecursos asignados; y desde una primera etapade desarrollo, encontramos las facultades decontrol en estos asuntos encomendadas a un

ministerio de finanzas autónomo que en estepaís se conoce como del tesoro. Sin embargo,la experiencia ha demostrado que si bien esteacuerdo puede asegurar la econom ía del momento, resultará muy costoso a largo plazo yaque, tal vez, llegue a ser tan elaborado quepueda debilitar el sentido de responsabilidadfinanciera en toda la administración.

Un ministerio a cargo de ciertos serviciostiende primordialmente a prestarlos en formaeficiente; la eficiencia requiere o parece requerir dinero y, cuando el sentido de responsabilidad es deficiente, los calculas establecidos porel ministerio tenderán inevitablemente al máximo porque el administrador teme, sobretodo, encontrarse corto de fondos ell unaemergencia, mientras que el dinero asiqn.i.rose gastará casi siempre hasta agotarse ante eltemor de que las asignaciones subsecuentes sevean recortadas. Por otra parte la tesorer íapersigue, en primer lugar, la econom (a, y elconflicto entre estos dos objetivos tiende adegenerar casi en j! dgO. A fin de resguardarsede las reducciones del Tesoro, el ministeriopide más dinero del que en realidad necesita;el Tesoro sabe que hay un margen de reducción, pero tiene que adivinar su amplitud, porlo que la tendencia es que el ministerio querecibe mayor provisión de fondos sea el másinsistente al momento de manifestar susnecesidades. Esta dificultad, que está arraigadaprofundamente en la naturaleza humana, hasido reconocida por el Comité de Lord Haldaney sus propuestas están de acuerdo con la ideade buscar el fortalecimiento del sentido deresponsabilidad financiera dentro del ministe-


rio; pero esto podrá considerarse como unasolución definitiva hasta que se tenga disponible mayor experiencia de su funcionamientopráctico. No conozco ningún pa ís donde estadificu Itad no esté presente en mayor o menorgrado, por lo que la única conclusión que puede ofrecerse es que el asunto requiere una experimentación bien planteada y sostenida.

Tal vez la díficultad sea mayor en cuantoal número y remuneración del personal quevaya a emplearse, cuestión que recientementese ha puesto de minifiesto en forma destacadaante la opinión pública de este país. Ciertamente sería mucho pedir a la naturaleza humana confiar en que los ministerios, sin control en tal sentido, seguirán funcionando conel m ínimo de personal. El deseo de eficiencia,el miedo a ser sorprendidos sin recursos humanos suficientes durante alguna emergencia, larenuencia a deshacerse de elementos brillantesque pueden requerirse más tarde, el deseo deofrecer condiciones de empleo siquiera tanbuenas como las que ofrecen los competidores,todos estos motivos tienden hacia la inflacióny plantean la necesidad de algún control ex terno. Las sugerencias que parecían tener algúnvalor fueron presentadas hace poco por el Comité de Lord Haldane y, con más detalles, porel Comité de Personal, pero su exposición eneste artículo nos llevaría demasiado lejos.

Sin embargo, en relación con el asunto delpersonal, debe decirse algo sobre la actitud conocida como departamentalización. Es un hecho de la naturaleza humana que los hombres,cuando trabajan con un objetivo común, tienden a desarrollar un espíritu común; y el Esprit

de Corps es casi el atributo más grande que unministerio puede poseer. Pero tiene tantasventajas como peligros, y su degeneración endepartamentalización resulta fatal para la eficiencia. Es casi innecesario definir el término.El público reconoce pronto que las cosas vanmal cuando los funcionarios de un ministeriopiensan primero en sí mismos y sus tradiciones, ignoran la opinión de los demás y parecenactuar de acuerdo con el principio de que elpaís existe para su beneficio particular. La reglamentación de este espíritu corporativo ytradicional está entre las más importantes funciones de los administradores de nivel superior;el "jefe hábil" es esencialmente el hombre quesabe cómo dirigir la administración por losmejores caminos, evitando que se desvíe poratajos peligrosos. Su acción en este asunto nopuede reducirse a principios formales, pero esuna cuestión de experiencia que la departamentalización se desarrolla con mayor rapidezen la pequeñas instituciones. Y esta consideración es de verdadera importancia al abordar elasunto de la medida apropiada de los ministe;iOS.

Hasta aqu í hemos tratado los asuntos internos del ministerio. zOué puede decirse acerca de sus relaciones con el público? La antiguatradición es indudablemente un secreto; lamáxima: "Nunca dé razones de lo que haga",debe haber quedado grabada en la mayoría delos administradores. Pero esta actitud puedecalificarse con justicia de anticuada. El desahogo de asuntos a través de dependenciasestablecidas, significa que la acción del ministerio tuvo que haberse justificado ante el pú-


blico local, mientras que el establecimiento deconsejos consultivos en las oficinas centrales,una innovación recomendada por el Comitéde Lord Haldane, hace que e! públ ico en general participe y pone al ministerio en contactodirecto con los conocimientos y experienciasde los sectores de la comunidad más directamente afectados por sus actividades. En muochos países europeos los consejos de diferentes tipos son comunes, y tal vez se puedaafirmar que el principio de relación entre elpúblico y la administración está en camino deser bien aceptado por todos y que, en el futuro,la ausencia de esta relación tendrá que justificarse por circunstancias especiales que afectenun ministerio en particular. Cabe añadir que lanecesidad de tal relación es quizá mayor en elcaso de los ministerios dedicados a proteger alos individuos contra la acción de poderososcpnsorcios, una nueva rama de la administración que ya está en marcha efectiva en los Estados Unidos y que se siente comienza a sernecesaria en este país.

Nos toca ahora considerar las relacionesentre los ministerios, a los que hasta el momento hemos tratado como unidades independientes. Ya pasó el tiempo en que un soloministerio podía controlar los asuntos de unpequeño Estado. La diferenciación atravesóuna primera etapa de desarrollo y ha prosegui·do, algunas veces en forma azarosa y otras conun plan más o menos definido, hasta llegar afundar en la experiencia el enunciado del principio por el cual deben distinguirse las áreasde competencia de los ministerios. La exposición de este asunto es una de las partes más

interesantes del informe del Comité de LordHaldane; casi todo administrador con experiencia aceptará que la asignaciónde funcionesdebe estar basada en los servicios que debenser prestados, más que en el públ ico con elque se habrá de tratar. El Estado requiere unministerio de educación, no un ministerio pa·ra los niños; un ministerio del trabajo, no unopara los desocupados.

En torno a estos lineamientos, el Comitéreduce lasactividades administrativas a diez capítulos principales: 1) finanzas; 2) defensa;3) asuntos exteriores; 4) investigación e información; 5) producción, transporte y comercio;6) trabajo; 7) abastecimientos; 8) educación;9) salud; y 10) justicia. Aunque se reconoceque el volumen de trabajo supone la creaciónde dos o más ministerios bajo una sola cabeza,quien desee saber lo que puede implicar el crecimiento fortuito de los ministerios no necesita más que leer la relación del Comité sobre laadministración de justicia en este país, con sufantástica descripción de las funciones de LordCanciller. Una organización ineficiente en esteasunto particular, incrementa gravemente lanecesidad de coordinación entre los ministerios, cuyas esferas se traslapan o desatiendencampos de acción; pero puede ser que, pormucho que se perfeccione la asignación defunciones, la necesidad de coordinación existatodavía y que la disposición por lograrla seaparte esencial de un sistema administrativo.Bien puede establecerse el principio de que elresultado deseado debe obtenerse, en lo posible, a través de consultas; y el informe del Comité de Lord Haldane recomienda, en ciertos


casos, la creación de organismos permanentesconjuntos para este propósito. Si no se llegaraa un acuerdo, la coordinación deberá realizarse por medio de la autoridad superior y, comoestán ahora las cosas en este país, ello puedeser efectuado sólo por el primer ministro opor el gabinete en pleno. La extensión de lanecesidad de la coordinación puede estudiarseen los informes del Gabinete de Guerra, loscuales muestran muy claramente la importancia de las funciones administrativas de un órgano cuya ocupación primordial es la formulación de la poi ítica.

Así, hemos llegado al ápice de la pirámideadministrativa y nos encontramos frente alproblema de la constitución del órgano fundamental del gobierno o, como decimos en estepa ís, el problema del gabinete. Este problematiene muchas facetas y todo lo que se puedeintentar aqu í es plantear ciertas consideraciones de orden administrativo que son pertinentes para su solución, pero no por sí mismasconcluyentes. En primer lugar, generalmentese concede que un administrador difiera de unestadista, no tanto por su cualidad específicacomo por su relieve. Dado el requerido conocimiento de los hechos, es fácil clasificar a lagran mayoría de los hombres públicos en unou otro lado de la línea divisoria; y la crecientecomplejidad de los asuntos puntualiza la necesidad de algunos avances hacia la especialización de funciones, de acuerdo con su reconocida diversidad. En segundo lugar, si bien cadaministerio pide tener voz en el gabinete u otraprerrogativa fundamental, pero al mismo tiempo hay un acuerdo general para exigir a cada

ministerio un grado razonable de prontitud yeficiencia, nada desmoral iza tanto a un cuerpode administradores que el estar esperando indefinidamente una orientación con respecto ala poi ítica que deberá llevarse a cabo. La experiencia parece indicar que en los Estadosmuy organizados se requiere el desarrollo delos arreglos ya existentes, a fin de satisfacerestas demandas. Aun cuando el número de ministerios se ha reducido al m ínimo, un gabinete que incluya todos los ministerios sigue siendo muy grande para hacer posible la eficienciaadministrativa, habida cuenta de que en la historia las opciones parecen ser la ineficienciaprogresiva, el desarrollo informal de algún órgano vigente dentro del gabinete o la rupturadefinitiva con la tradición. El Gabinete deGuerra fue constituido como una rama, perolas condiciones reinantes en su instituciónfueron tan excepcionales que no pueden serenteramente realizables como precedente paratiempos normales.

De cualquier modo, puede decirse que lasconsideraciones administrativas que han sidoadelantadas, serían satisfechas por un gabineteintegrado por un reducido número de miembros, algunos "sin cartera", como reza la frase,y otros integrando grupos de ministerios y porresponsables individuales de la coordinacióndentro del grupo. Para tomar un ejemplo concreto, el gabinete británico podría estar integrado por el primer ministro, el canciller delExcrequier,' algunos de los "grandes funcio-

* El Exchequier es el anglicismo de la palabra francesaechiquier, que se refiere a la tabla cuadriculada del ajedrez.


narios del Estado", tales como el del Sello Privado y los miembros a cargo, respectivamentede la defensa, los asuntos exteriores y los ministerios internos, reunidos en dos o tres grupos. Tendr rarnos entonces un cuerpo lo bastante grande para sesorar, pero no lo suficientepara actuar, al cual cada ministerio tendr íaacceso no directamente, sino a través demiembros delegados; mientras que entrelos miembros incorporados, seacentuar (a el esfuerzo sobre el arte de gobernar, más que sobrela habilidad administrativa especializada, quedeber (a encontrar su principal campo de acciónen el cargo de ministerios individuales. Que uncuerpo como éste quedara justificado por losprincipios de la ciencia poi ítica, y que su funcionamiento fuera posible desde el punto devista de la poi ítica práctica, son cuestionesque no pretende abordar este articulo. Unainstitución concreta es establecida como unejemplo del tipo de autoridad fundamental indicada por la teorfa administrativa avanzada.Sin embargo conviene observar que el agrupamiento de ministerios para este propósito, seha defendido recientemente en diferentescirculos y, al parecer, existe un fuerte bloquede opinión que apoya la propuesta en lo quese refiere a los ministerios de defensa.

He dejado para el final el extenso grupo

Durante la Edad Media, en la Francia del siglo IX se instituyeun sistema fiscal basado en una tabla precisamente cuadriculada, donde se asentaban los movimientos financieros. Fueronlos invasores normandos de Guillermo el Conquistador, durante el siglo X, quienes llevaron tal sistema a Inglaterra.IN. del E.J

que se conoce como "cuestiones de servicio".La literatura sobre este tema es voluminosa yseria imposible establecer en unas cuantas palabras los principios que se han formulado lasdiferentes comisiones de servicios públicos,pero debe subrayarse el hecho de que el problema central es el proporcionar un incentivoadecuado. En etapas anteriores de desarrollose dio gran importancia al motivo económico,al deseo de ganancias personales inmediatas,que es el dominante en muchas actividadesprivadas. Pero la práctica de encargar deberesadministrativos a los recaudadores de lasrentaspúblicas ha pasado de moda; la retención dehonorarios por parte de los funcionarios, subsiste sólo en algunas dependencias menores; yes de aceptación general que el incentivo parala eficiencia debe encontrarse en la carreraque ofrece el servicio público, cuando se observa como un todo. Se encontrará que estaafirmación abarca la mayor parte de las cuestiones debatidas vehementemente en relacióncon salarios, pensiones, ascensos, otorgamiento de honores y otros; pero debemos pasarpor alto estas cuestiones y sólo echar una mirada al resultado que se obtiene del ofrecimiento de una carrera razonable, atractiva.Hablando en un forma muy amplia, tal ofertatiende a asegurar un alto promedio de competencia, marcado más por la asiduidad quepor la iniciativa; y en tanto muy exageradasopiniones de este defecto son comúnmenteexpresadas, existe una pequeña duda que consiste en la mayor debilidad del sistema: el peligro de "corrupción en la cumbre". En la práctica se conocen varios preventivos parciales a


este peligro, tales como la obligación de jubilarse a una edad fija o el ingreso de una mentefresca como, por ejemplo, cuando un qobernadar es enviado a una provincia de la India oun poi ítico es designado ministro de su país;pero su funcionamiento ni es uniforme nicierto, y no parece probable que pueda idearseuna salvaguarda universalmente eficaz.

El peligro es mayor cuando se requiereque cada funcionario empiece desde el principio de la escala; y el reconocimiento de estehecho sobresale entre las razones de la tormación de eorps d'etite, constitu idos por hombresde dotes excepcionales, empleados casi desdeel principio en cargos dignos y con responsabilidad, y encaminados a lograr el éxito, al menos en la gran mayoría de los puestos en lacumbre. El éxito de una administración, suponiendo que cuenta con elementos de carrera,depende en gran medida de los métodos adoptados para escoger y capacitar a los jóvenesque serán los dirigentes; y en opinión de unescritor en este pa ís, todav ía estamos lejos dealcanzar la finalidad en esta materia.

En recientes discusiones, se ha puesto demanifiesto una diferencia de opinión profunda sobre la cuestión de si los reclutas debieranescogerse al finaí de los cursos ordinarios delas universidades y ponerlos a trabajar sin capacitación posterior, o si debieran seleccionarsemientras están en la escuela y pedirles quecontinúen en una universidad donde puedancompletar una adecuación liberal en estudiosque, al mismo tiempo, les permitan la capacitación profesional específica para el trabajoque vayan a desempeñar. En primer término,

el sistema citado ha sido aceptado actualrncnte por las autoridades de este país, mientrasque el segundo fue recomendado para la Indiapor la última Comisión de Servicio Público,pero rechazado por la Secretar ¡a de Estado.Los argumentos que apoyan estas proposiciones son demasiado elaborados para que puedanpresentarse con claridad en un breve resumen.y es posible que ambos puntos de vista seancorrectos y que las distintas administracionesouedan confiar ventajosamente en diferentesmétodos de reclutamiento. Pero, sin ir máslejos en esta exposición, ofrecemos la suqerencia de que el próximo movimiento sea por iniciativa de las universidades. La propuesta hasido presentada con la indicación de que lasuniversidades deberlan establecer HonourSchools para un pequeño número de canddatos seleccionados anualmente para el servicio:ivil de la India; quizá estuviera más acordecon las necesidades que ellas establecieranHonour Sehoo/s of Pub/ie Affairs, destinadasal beneficio de todo el Imperio y proporcionaran la última etapa de una educación líberalque formará al estudiante, ya sea para desempeñar deberes administrativos o para unacarrera poi ítica.

Hay objeciones obvias a la multiplicaciónindefinida de recursos, pero la cuestión pesafuertemente sobre los recursos de diferentesinstituciones; y en algunos casos sólo seríannecesarias modificaciones menores para adaptar una escuela ya existente al esquema seña

lado. El plan de estudios se basaría inevitablemente en lasciencias afines a la Jurisprudencia.la ool itica y la econom ía. existiendo ya arre


glos para impartir esas ciencias; pero el valorde semejantes escuelas" tanto para los futuroshombres públicos como para los futuros servidores públicos, aumentaría en forma notablecon la inclusión de la ciencia de la administración y la dotación del equipo adecuado parasu estudio. La mayoría de los aspirantes a unacarrera pública esperan, f inalmente, tomarparte activa en el trabajo de la administracióny es conveniente, sin duda, que empiecen conel conocimiento de la teoría funcní"mental, elcual es ya indispensable para los administradores expertos del futuro. Indudablemente habrádiferencias de opinión acerca de los méritosde esta propuesta concreta; los arreglos precisos que deban hacerse para facilitar el estudiode la teoría administrativa son materia de discusión por separado y en detalle, pero no puede haber discusión sobre la necesidad de incrementar las facilidades.

Hasta ahora ha esbozado las líneas principales de esa teoría tal como la contemplo. Larelación que he ofrecido no sólo es sumaria,sino incompleta, ya que con el fin de presentarla dentro de I(rnites razonables he tenido

que omitir referencias a muchas ramas importantes de esta materia, tales como la tear ía dela disciplina, los límites de la acción comúndel personal, el campo de acción del derechoadministrativo, los principios particulares aplicables a la administración de las dependencias,el conflicto entre el servicio y los ideales profesionales y otros temas que ocupan muchoespacio en las discusiones de la actualidad.Además, el alcance de la ciencia parece extenderse a medida que el tiempo pasa. Si aceptáran los puntos de vista de algunas escuelas depensamiento que hoy son trascendentes, tendríamos que reconocer que la adminstraciónestá destinada a ocupar buena parte del terreno que ahora se asigna a la jurisprudencia y laeconomra y, quizá, aun a la poi ítica: y mientras que la realización de estos ideales puedeparecer improbable, no hay duda de que lasactividades administrativas se incrementarán.Sin embargo, incluso en la actualidad el ámbito de las actividades administrativas es lobastante grande para reclamar la atención, nosólo de aquellos que las dirigen, sino tambiéndel más numeroso público que soporta su costo y experimenta sus efectos.

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION*WOODROW WILSON

Supongo que ninguna ciencia prácticase estudia, en caso de que no sea necesarioconocerla. Por tanto, el hecho de que la ciencia eminentemente práctica de la administración encuentre su lugar en los cursos deColegio Superior" de este país,pruebe que enél se necesita saber más acerca de la administración, en el caso de que se requiera unaprueba de este hecho para demostrarlo. Sinembargo, no es necesario decir que nosotrosno miramos los programas de Colegio Superior para tener una prueba de ello. Se da porsabido entre nosotros que el movimientoactual llamado Reforma del Servicio Civildebe, después de cumplir su primer objetivo,ampliar sus esfuerzos para mejorar, no solamente el personal, sino también la organi-

zacion y los métodos de nuestras oficinasgubernamentales; porque es obvio que suorganización y sus métodos necesitan mejorasolamente en menor medida que su personal.E/ objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qué puede hacer adecuaday exitósamente el gobierno y, en segundolugar, cómo puede hacerlo con la máximaeficiencia y al mfnimo costo posible, yesee dedinero o de esfuerzo. Es evidente que sobre estos puntos se necesita mucha luz entrenosotros, y solamente un estudio cuidadosopuede proveerla. No obstante, antes deentrar en ese estudio es necesario:

I.Tomar en cuenta lo que otros han hecho

• Este ertfcu!o apareció originalmente en Political ScienceOuarterly, Vol. 1I - No ..2, junio 1887. Traducción alcastellano de Francisco Sampere.

** Callege. Cuatro cursos posteriores a High School v enreriores a la Universidad en el sistema de estudios de Estados Unidos. (N.T.)


en la misma 1(nea. es decir, la historiadel estudio.

II.Averiguar exactamente cuál es el objetodel estudio.

IIIDeterminar cuáles son los mejores métodos para desarrollarlo y las concepciones poi íticas más esclarecedoras de quedebemos proveernos para introducirnosen él.

A menos que sepamos y solucionemosestos puntos, partiremos sin mapa ni brújula.

La ciencia de la administración es el frutomás reciente de la ciencia poi ítica, materiaque seoriginó hace2200añosaproximadamente. Es un producto de nuestro propio siglo,casi de nuestra propia generación.

¿Por qué llegó tan tarde? ¿Por qué esperóhasta este tan ocupado siglo para demandaratención por sí misma? La administración esla parte más obvia del gobierno; es este mismoen acción; es el aspecto más visible del gobierno, el ejecutivo, el operativo; ves, por supuesto, tan antigua como él mismo. Por ser elgobierno en acción, se podría esperar de manera natural que el gobierno en acción hubiera atra (do la atención y provocado el examende los politóloqos muy pronto en la historia del pensamiento sistemático.

Pero ese no fue el caso. Nadie escribió sistemáticamente acerca de la administracióncomo una rama de la ciencia del gobierno,hasta que el presente siglo habla pasado suprimera juventud y había empezado a mos-

trarnos su flor característica del conocimientosistemático. Hasta nuestros días, todos lospolitólogos que ahora leemos habían pensadodiscutido y dogmatizado solamente acerca dela constitución del gobierno; acerca de lanaturaleza del Estado; de la esencia y sedede la soberanía, del poder popu lar y de laprerrogativa real; acerca de los significadosmás profundos residentes en el corazón delgobierno y acerca de los altos fines puestoscomo objetivos a éste por los deseos y lanaturaleza del hombre. El punto central decontroversia era este gran campo de la teoría,en el cual la monarqu (a se inclinaba frentea la democracia, en el cual la oligarquía habíaconstruido para sí misma baluartes de privilegio y en el cual la tiran ía buscó oportunidadpara hacer cierta su pretensión de recibirsumisión por parte de todos sus competidores.En medio de esta confusión de principios, laadministración no pudo imponer pausa para supropia consideración. La pregunta fue siempre:zOuién debe hacer la Ley y cuál debe ser esaLey? La otra pregunta, cómo deberla ser administrada la Ley con sabiduría, con equidad,con rapidez y sin fricción, se marginaba como"un detalle práctico" que los empleadospodrían resolver después de que los doctoreshubiesen acordado sobre principios.

Que la filosoffa poi ítica tomara esta dirección no fue, por supuesto, un accidenteni capricho perverso de los filósofos poi (ticoso La filosof Ia de cualquier época es, comodice Hegel, "nada sino el espíritu de esetiempo expresado en pensamiento abstracto";la filosof Ia política, como la filosof ia de cual-

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRActots 277

quier otra clase, solamente ha enfrentado alespejo los hechos contemporáneos. El problema en los primeros tiempos era casi porentero la constitución del gobierno y, por consiguiente, era eso lo que absorbía los pensamientos de los hombres. Hab ía muy poca ocasi nada de preocupación acerca de la administración; por lo menos los administradoresno la tuvieron en cuenta. Las funciones delgobierno eran sencillas porque la vida, en Si

misma, era sencilla. El gobierno operabaimperativamente y obligaba a los hombressin antes pensar en consultar sus deseos. Nohabía ningún sistema complejo de ingresospúblicos ni de deuda pública para confundira financieros; consecuentemente, no habíafinancieros a quienes confundir. Quienquieraque tuviere poder no estaba desorientadosobre cómo usarlo. La única y gran preguntaera: zOuién debe poseerlo? Las poblaciones eran de números manejables, la propiedad era de tipos simples. Había muchashaciendas, pero no había acciones ni bonos;más cabezas de ganado que intereses creados.

He dicho que todo esto era cierto en"tiempos remotos"; pero también es verdadpara tiempos relativamente recientes. Unono tiene que remontarse al siglo pasado paraencontrar los comienzos de las complejidadesactuales del comercio y de la confusión dela especulación comercial, ni del portentosonacimiento de las deudas nacionales. Labuena reina Isabel', sin duda pensó que losmonopolios del siglo x v I eran suficientemen-

• WHson se refiere a la reina Isabel de Inglaterra. (N. del T.)

te difíciles de manejar sin quemarse las manos; pero no se les recuerda en la presencia delos gigantescos monopolios del siglo x IX.

Cuando Blackstone se lamentaba que lasempresas no ten ían cuerpos para darles depatadas ni alma para ser condenadas, estabaanticipando el tiempo para proferir lamentaciones parecidas por un siglo entero. Losdesacuerdos perennes entre el patrón y los trabajadores que actualmente perturban a la sociedad industrial con tanta frecuencia,empezaron antes de la Muerte Negra y el Re·glamento de Trabajo; pero nunca antesde nuestros días tuvieron proporciones tannefastas como las tienen ahora. En resumen, silas dificultades de la acción gubernamentalse empezaron a barruntar en otros siglos, enel nuestro se están viendo culminar.

Esta es la razón por la cual las tareas administrativas tienen que ser tan cuidadosa ysistemáticamente ajustadas a estándares depoi ítica cuidadosamente probada; la razon por la que tenemos ahora lo que nuncaantes tuvimos: una ciencia de la administración. Los más importantes debates deprincipio constitucional todavía ni siquieraestán concluidos, pero ya no tienen tanta importancia práctica como las cuestiones deadministración. Se ha vuelto más difícil administrar una constitución, que hacerla.

Aqu í está la forma gráfica y caprichosadel Sr. Bagehot para reflejar la diferencia entrelo nuevo y lo viejo en administración:

"En tiempos remotos cuando un déspotadeseaba gobernar una provincia distante,mandaba un sátrapa en un gran caballo y a

278 25 ANIVERSARIO DEL ¡NAP

otra gente en caballos pequeños; y muy pocose vuelve a oír del sátrapa a menos que envíea alguna de la gente pequeña a contar loque ha estado haciendo. No es posible unagran labor de superintendencia. El rumorcomún y el reporte casual son las fuentes deinformación. Si parece cierto que la provinciaestá en mal estado, el sátrapa número uno esregresado y se manda al sátrapa númerodos, en su lugar. En países civilizados esteproceso es diferente. Se construye una oficinaen la provincia que se desea gobernar; se lehace escribir y copiar cartas, mandando ochoreportes diarios a la jefatura en San Petersburgo. Nadie hace una suma en la provincia sinque alguien haga la misma suma en la capital,para "revisarla" y ver que la hace correctamente. La consecuencia de esto es lanzara las cabezas de los departamentos tal cantidad de lectura y de trabajo que sólo puedellevarse a cabo mediante la mayor aptitud natural, el entrenamiento más eficiente yel trabajo. másfirme y regular".

Difícilmente hay un solo deber de gobierno que, siendo antes sencillo, no sea complejoahora; el gobierno tenía antes pocos jefes; ahora son numerosos. Lasmayorías antessobrellevaban al gobierno; ahora lo conducen.En donde antes el gobierno segu ía los caprichos de una corte, ahora debe seguir lospuntos de vista de una nación.

Yesos puntos de vista se van ampliandohacia nuevas concepciones del deber delEstado de forma que, al mismo tiempo quelas funciones del gobierno se vuelven cada díamás complejas y difíciles, se están multipli-

cando vasta mente en número. La administración está en todos lados poniendo manosnuevas iniciativas. Por ejemplo, la utilidad,el bajo aprecio y el éxito del servicio postaldel gobierno, apuntan hacia el establecimiento del control gubernamental sobre el sistemade telégrafos. O, aunque nuestro gobierno nosiga el liderazgo de otros gobiernos de Europaen el sentido de comprar o construir el telégrafo y el ferrocarril, nadie puede dudarque de alguna forma debe hacerse el amode corporaciones dominantes. La creación decomisionados nacionales de ferrocarri les,además de las comisiones estatales anteriores, implica una importante y delicada extensión en las funciones administrativas.Cualquiera que sea la autoridad de los estados o del gobierno federal sobre ciertascorporaciones, deben seguirse cuidados yresponsabilidades que requerirán no pocasabiduría. conocimiento y experiencia. Cosascomo ésas deben estudiarse para poderhacerse bien. Y éstas, como he dicho, son solamente unas pocas de las puertas que se leestán abriendo a las oficinas de gobierno. Laidea del Estado y el consiguiente ideal de sudeber están sufriendo cambios notables. Y"la idea del Estado es la conciencia de la administración". Viendo cada día cosas nuevasque el Estado debe hacer, lo siguiente es verclaramente cómo debe hacerlas.

Por ello debe haber una ciencia de laadministración que procure enderezar loscaminos del gobierno, para hacer sus negociosmenos informales, para reforzar y purificarsu organización y coronar sus deberes con

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION 279

escrupulosidad. Esta es una razón del porqué existe esa ciencia.

Pero, ¿dónde ha crecido esta ciencia? Contoda seguridad no de este lado del océano. Nose puede encontrar un método científico imparcial en nuestras prácticas administrativas.La atmósfera venenosa del gobierno municipal, los secretos aviesos de la administraciónestatal, la confusión, el sinecurismo, la corrupción siempre y de nuevo descubierta en lasoficinas de Washington, nos impiden creerque haya, por el momento, concepcionesclaras en los Estados Unidos de lo que constituye una buena administración. No, losescritores norteamericanos no han tomadoparte hasta el momento en el avance de estaciencia. Ella ha encontrado sus doctores enEuropa. No la hemos hecho nosotros, es unaciencia extranjera que, habla muy poco elidioma de los orfgenes ingleses o americanos.Solamente emplea lenguajes extranjeros; nobalbucea nada que no sean ideas extrañas anuestro mundo. Sus objetivos, sus ejemplos,sus condiciones, están casi exclusivamenteenraizadasen las historias de razas extranjeras,en los precedentes de sistemas extranjeros y en las lecciones de revoluciones extranjeras. La han desarrollado profesores francesesy alemanes y, por consiguiente, está adaptadaen todas sus partes a las necesidades de un Estado compacto y ajustada a formas de gobierno sumamente centralizadas. Para respondera nuestros propósitos, la administración debeser adaptada, no a un Estado simple y compacto, sino a un Estado complejo y multiforme, y hecha a la medida de unas formas de

gobierno sumamente descentralizadas. Sihemos de emplearla, la debemos norteamericanizar yeso no sólo formal yexclusivamente en lenguaje, sino también en forma radicalen pensamiento, principios y objetivos.Debe aprender nuestras constituciones dememoria, debe alejar la fiebre burocráticade sus venas, debe inhalar mucho aire librenorteamericano.

Si se tuviera que buscar una explicaciónal por qué una ciencia tan susceptible deser apl icada a todos los gobiernos ha recibidoatención primero en Europa, donde el gobierno ha sido desde siempre un monopolio, másque en Inglaterra o en los EstadosUnidos, donde el gobierno ha sido por largo tiempo unafranquicia común, la razón será sin duda doble: primero, porque en Europa había másgobierno qué hacer por el hecho de ser el gobierno independiente del consentimientopopular y, segundo, porque el deseo de conservaral gobierno como monopolio hizo que losmonopolistas estuvieran interesados en descubrir los medios menos irritantes de gobernar.Además, ellos fueron lo suficientemente poconumerosos como para adoptar de inmediato medidas adecuadas.

Será instructivo mirar esta materia un poca más de cerca. Hablando de gobiernoseuropeos no incluyo, por supuesto, a Inglaterra. Ella no se ha negado a cambiar con eltiempo. Ha atemperado simplemente la severidad de la transición de un régimen de privilegio aristocrático a un sistema de poderdemocrático, al través de medidas lentas dereforma constitucional, las que, sin evitar una


revolución, la han confinado a brechas depaz. Mas los pa(ses del continente lucharondesesperadamente por largo tiempo contracualquier cambio y hubieran podido alejarla revolución ablandando las asperezas delgobierno absoluto. Ellos buscaron perfeccionar su maquinaria de tal modo, que seevitaracualquier fricción, intentaron endulzar susmétodos considerando los intereses de losgobernados para aplacar cualquier odioobstaculizador y ofrecieron tan asidua yoportunamente su ayuda para cualquiertipo de iniciativa, como para hacerse indispensable a los industriosos. Por último,dieron constituciones y franquicia al pueblo, pero incluso después de eso, obtuvieronpermiso de continuar despóticos volviéndosepaternales. Se hicieron demasiado eficientescomo para ser ignorados; se hicieron operativos con demasiada suavidad para llamarla atención; demasiado ilustrados para quese lespreguntara inconsideradamente; demasiado benevolentes para ser sospechosos; y demasiado poderosos para enfrentárseles. Todoesto ha requerido estudio y ellos lo han estudiado en forma cuidadosa.

Mientras tanto, en este lado del Océanonosotros no hab íamos conocido grandesdificultades de gobierno. Como país nuevoen el que hab (a espacio y empleo remunerado para todo el mundo, con principios liberales de gobierno y arte ilimitado en poi íticapráctica, estuvimos por largo tiempo eximidosde la necesidad de anhelar ser cuidadosos acerca de planes y métodos de administración.Naturalmente que hemos sido lentos para ver

el uso o significación de esos muchos volúmenes de investigación erudita y dolorosoexamen de las formas y los modos de conducir el gobierno, con que las prensas de Europahan estado invadiendo nuestras bibliotecas.Como un muchacho inquieto, entre nosotros el gobierno se ha expandido en naturalezay crecido en estatura, pero se ha vuelto torpeen movimientos. El vigor y el incrementode su vida han estado fuera de proporción consu saber vivir. Ha ganado fuerza, pero no haadqu irido porte. Por tanto, grande comoha sido nuestra ventaja sobre los países deEuropa en cuanto a facilidad y salud en eldesarrollo constitucional, cuando nos hallegado el tiempo para un cu idadoso ajuste yun mayor conocimíento administrativos, estamos en fuerte desventaja comparados con lasnaciones trasatlánticas. Y esto por razonesquetrataré de aclarar.

A juzgar por las historias constitucionalesde las principales naciones del mundo moderno, se puede decir que existen tres periodosde crecimiento al través de los cuales hanpasado plenamente gobiernos, los más altamente desarrollados sistemas existentes, y altravés de los cuales prometen pasar todos losrestantes. El primero de estos periodos es elde los gobernantes absolutos y de un sistemaadministrativo adaptado al gobierno absoluto;el segundo es aquel en que las constitucionesestán estructuradas para acabar con los gobernantes absolutos y sustituirlos por el controlpopular y en el cual la administración esmarginada por esos fines más elevados; yel tercero es aquel en que el pueblo soberano


emprende el desarrollo de la administraciónbajo esa nueva constitución, que lo ha llevado al poder.

Los gobiernos más adelantados en la práctica administrativa son hoy los que tuvierongobernantes absolutistas, pero iluminadoscon la idea, evidente a todos menos paralos ciegos, que los gobernantes son propiamente los servidores de los gobernados. Enesos gobiernos la administración se ha organizado para servir el propósito general con lasimplicidad y la efectividad propias de lasiniciativas regidas por una voluntad única.

Ese fue el caso de Prusia, por ejemplo,donde la administración ha sido más estudiada y más perfeccionada. Federico elGrande, duro y pleno de carácter como fuesu gobierno, sinceramente se veía a sí mismo sólo como el mayor servidor del Estado,al considerar su cargo como fundamento público. Y fue él quien, construyendo sobrelos fundamentos puestos por su padre, empezó a organizar la administración de Prusiacon el más sincero servicio al público. Susucesor, no menos absoluto, GuillermoFederico 111, bajo la inspiración de Stein,nuevamente, a su vez, adelantó el trabajomás allá, planeando muchas de las características estructurales más amplias que dieronfirmeza y forma a la administración prusianade hoy.' Casi en su totalidad el admirablesistema se desarrolló por iniciativa real.

De origen similar fue la práctica, si no elplan, de la moderna administración francesa,

El autor se refiere al ~iglo XIX,

con sus divisiones simétricas de territorio ysus jerarqu izaciones ordenadas de cargos.Los días de la revolución; es decir, de la Asamblea Constituyente, fueron días para escribirconstituciones, pero difícilmente puedenllamarse días de hacer la constitución. Larevolución anunció un periodo de desarrolloconstitucional -la entrada de Francia al segundo de esos periodos que acabo de mencionar-;pero ella misma no inauguró ese periodo.Interrumpió y desestabilizó el absolutismo, pero no lo destruyó. Napoleón sucedió alos monarcas de Francia para ejercer un poder tan irrestricto como ellos habían ejercido.

Por lo tanto, la remodelación de la administración francesa llevada a cabo por Napoleónes mi segundo ejemplo del perfeccionamientode la maquinaria civil por la sola voluntad deun gobernante absoluto, antes del amanece,de una era constitucional. Ninguna voluntadpopular aglutinada podría haber nuncaefectuado arreglos tales como aquellos queNapoleón ordenó. Arreglos tan sencillos '1

costa del perjuicio local, tan lógicos en suindiferencia a la elección popular, que no podrían ser decretados por una AsambleaConstituyente; sino sólo establecidos porla autoridad ilimitada de un déspota. El sistema del año VII' fue tremendamente detalladoy perfecto, sin corazón. Era, además, en sumayor parte un retorno al despotismo queacababa de ser derrocado.

Por otra parte, en aquellas naciones queentraron a la época de hacer constitucionesy reformas popu lares antes de que la administración hubiere recibido la impronta de


principios liberales, la mejora administrativaha sido tardía y a medias. Una vez queuna nación se ha embarcado en el negociode manufacturar constituciones, encuentraque es extremadamente difícil terminarese proceso y abrir al público oficinas de administración entrenadas y económicas. Pareceque no hay fin a los retoquesde lasconstituciones. Una constitución ordinaria rara vez duradiez años sin reparaciones o adiciones, llegando tarde el tiempo para los detalles administrativos.

Aqu í, por supuesto, nuestros ejemplosson Inglaterra y nuestro propio país. Enlos días de los reyes angevinos, antes deque la vida constitucional hubiera arraigadoen la Carta Magna, las reformas legales yadministrativas empezaron a proceder consentido común y vigor bajo el impulso astuto,activo, emprendedor, espíritu indomable ypropósito firme de Enrique 11, Y la iniciativareal en Inglaterra, parecía destinada como encualquier otra parte, a conformar el crecimiento del gobierno de acuerdo con supropia voluntad. Pero el impulsivo y erráticoRicardo y el débil y despreciable Juan,no eran los hombres para llevar a cabo esquemas parecidos J los de su padre. El desarrolloadministrativo cedió su lugar en sus reinos aluchas constitucionales; y el Parlamento seconvirtió en rey antes que ningún monarca inglés hubiera tenido el genio práctico o la conciencia iluminada para diseñar formas justas yduraderas para el servicio civil del Estado.

La raza inglesa, por tanto, ha estudiadodurante largo tiempo y con éxito, el arte de

doblegar el poder ejecutivo a expensas demarginar el arte de perfeccionar los métodosejecutivos. Ha ejercitado más el arte de controlar que el arte de vigorizar al gobierno. Haestado más preocupada por volver al gobiernojusto y moderado, que hacerlo fácil, bienordenado y efectivo. La historia poi íticainglesa y norteamericana ha sido la historia node desarrollo administrativo, sino de visiónlegislativa; no de progreso en organización gubernamental, sino de adelanto en hacer leyesy crítica poi ítica. Por consiguiente, hemos llegado a una época en la que el estudio y lacreación administrativa son imperativamentenecesarios para el bienestar de nuestros qobiernos, encastillarse en los hábitos de unlargo periodo de hacer constituciones. Eseperiodo se ha terminado en lo que concierne a establecer principios esenciales, pero nopodemos sacudirnos su atmósfera. Seguimoscriticando cuando debiéramos estar creando.Hemos llegado al tercero de los periodosque he mencionado; el periodo en que el pueblo tiene que desarroilar la administraciónde acuerdo a las constituciones que él mismoganó en un periodo anterior de lucha con elpoder absoluto; pero no estamos preparados para las tareas del nuevo periodo.

Una explicación tal parece ofrecer la únicasalida a la perplejidad del hecho que, pesea nuestros grandes avances en materia de Iibertad poi ítica e, incluso, en toda materia depráctica y sagacidad poi íticas, muchas naciones nos encabezan en organización y destrezasadministrativas. Por ejemplo, zpor qué acabemos sólo de empezar a purificar un servido


civil que estaba podri do hace ya 50 años?Decir que la esclavitud nos lo impi dió noes más que repet ir lo que ya he dicho ; quenos retardaron lagunasen nuestra constitución.

Por supuesto. toda preferencia razon ablese declararía a favor del curso poi ít ico inglésy no rteameri cano, más que por algun o otrode país europeo. No nos gustaría tener lahistor ia de Prusia para po der alcanzar la habilidad prusiana en admi nistrac ión ; el sistemapart icular de admini stra ción de Prusia casinos sofocaría. Es mejor ser poco entrenadoy libre, que serv il y sistemát ico. Sin embargo, no hay negación al hecho de que ser íamejor ser ambos, l ibres de esp ír itu y expertosen la práct ica. Es esta preferencia, aún más razonable, lo que nos im pul sa a descubr ir quépuede haber que nos obstacul ice o detenga para naturalizar tan deseada ciencia de la administración.

Entonces. ¿Qué es lo que nos lo impide?Pues. principalmente, la soberan ía popula r. Esmás d ifíci l para la democrac ia organizar laadm ini stración , que para la monarqu ía. Locompl eto de nuestro más apreciado é X i

to poi ít ico en el pasado nos es ernbarazosoHemos entronizado la opinión pública y nosestá prohib ido esperar durante su reinadocualquier apr endi zaje ráp ido, por parte delnuevo soberano, de la habilidad admin istrativao de las cond iciones para un equili brio funcion al perfecto en el gobierno.

Precisamente el hecho de que hemos logrado por completo el gobierno popular, hahecho la tarea de organ izar ese reinado sumamente complicado. Para ~ace r algún

avance, debemos instr ui r y persuadir a un monarca multimillonari o llamado opin ión púb lica; empresa mucho menos viab le que inf luiren un único mo narca, l lamado rev . Un soberano ind iv idua l adoptará un p lan simple ylo llevará directamente a la práctica; tendráuna sola opini ón y le dará cuerpo a esa opi nión al través de una orden. Pero el otrosoberano, " el puebl o" , tendrá una variedadde opiniones diferentes. No puede estar deacuerdo sobre algo sencil lo : los avances debenhacerse al través de compromisos, con laco mbi nación de d iferencias, con el recortede planes y la supresión de intereses dornasiado di rect os. Habrá una serie de resoluci onesa lo largo del curso de var ios años, una cadenade órdenes atravesando una gama de mod ificacion es a cada un a de ellas.

En el gobierno, com o en la vi rtud , lo másduro de las cosas duras es progresar. An t iguamente la razón de esto era que la persona ún ica el soberano era, por lo qerieral . o bienego ísta, ignorante, t ímido o necio, aunquede vez en CUando hab ia uno que era sabio.Hoy en d ía, la razón es que los muchos, elpueblo , que son los soberanos, no t ienen uno ído único al que se pueda acercar; y son ego istas, ignorantes, tím idos, ter cos y necios, conel ego ísmo, la ignorancia, la terquedad, lat imidez y la necedad de mucho s miles de personas, aunque hayan cientos que sean sabios.A ntaño la ventaja del refor mador era que lamente del soberano se localizaba en un pun todefin ido, es decir , estaba conte nida en la cabeza de un solo ho mbre y , en consecuenc ia, sepod ía in f lui r sobre él ; aunque tam bién era


una desventaja el que esa mente aprendierasólo a regañadientes, o en pequeñas cantidades, o que estuviera bajo la influencia dealguien que le permitiera aprender sólo cosaserróneas. Ahora, por el contario, el reformador está asombrado por el hecho de quela mente del soberano no se localiza en unpunto definido, sino que está contenidaen los varios millones de cabezas de la mayoría votante; y está desconcertado por elhecho que la mente de este soberano tambiénestá bajo la influencia de favoritos, queson, a pesar de todo, favoritos en el buen sentido de la palabra, ya pasada de moda, porqueno son personas sino opiniones preconcebidas, por ejemplo, preju icios, con los que nose puede razonar porque no son hijos dela razón.

Dondequ iera que la atención de la opinión pública sea un primer principio degobierno, la reforma práctica debe ser lenta;y toda reforma debe estar llena de comopromisos. En la medida en que la opinión pública exista, debe gobernar. Este es ahoraun axioma para más de la mitad del mundoe incluso, lo creerán en Rusia. Quienquieraque efectúe un cambio en un gobierno constitucional moderno, debe primero educara sus conciudadanos para que deseen algúncambio, hecho lo cual ha de persuadirlos aquerer precisamente el cambio que él desea. Primero debe hacer que la opiniónpública desee oír y después procurar que oigalas cosas apropiadas. Debe excitarla para queexprese alguna opinión yentoncesarreqlárselaspara poner la opinión correcta en el camino.

El primer paso no es menos difícil que elsegundo. Con opiniones, la posesión lo es casitodo. Es casi imposible desalojarías. Instituciones a las que una generación mira comoaproximaciones provisionales para la realización de un principio, la siguiente generaciónlas mira como las más cercanas aproximaciones a este principio y la consecuente lasadora como el principio en sí. A duras penas se lleva tres generaciones para la apoteosis.El nieto acepta el experimento vacilante desu abuelo como una parte integral de laconstitución fija de la naturaleza.

Aunque tuviéramos una visión clara detodo el pasado poi ítico y pudiéramos formar, a partir de cerebros perfectamenteinstruidos unas pocas máximas de gobiernofirmes, infalibles y gratamente sabias, conlas que una doctrina política sólida fueraen último término resoluble ¿Actuaría elgobierno sobre ellas? Esa es la pregunta. Lamayor parte de la humanidad es rígidamenteno filosófica, y hoy en día la mayoría vota.Toda verdad debe venir no sólo llana sinotambién como lugar común, antes de que lavea la gente que va al trabajo muy tempranoen la mañana; y el no actuar sobre ella antesde que esa misma gente haya decidido actuar,implica inconvenientes grandes y oprimentes.

¿y dónde es este grueso no filosófico dela humanidad más multifacético en su composición que en los Estados Unidos? Paraconocer la mentalidad pública de este país,uno debe conocer la mentalidad, no sólo delos norteamericanos de más raigambre, sinotambién de irlandeses, alemanes y negros.


Para tener una base de doctrina nueva, unodebe influir en las mentes fundidas en todoslos moldes de raza, mentes que han heredadotodas las parcialidades del entorno, desviadaspor las historias de toda una serie de naciones diferentes, calentadas o envueltas, cerradas o expandidas por casi todos los cl imas delglobo.

Hasta aqu (, pues, algo sobre la historia delestudio de la administración y de las peculiarmente diflciles condiciones en las que, adentrados en ella como lo estamos haciendo,debemos enfrentarnos. ¿Cuál es, entonces,el objeto de su estudio y cuáles son sus propósitos característicos?

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El campo de la administración es el campode los negocios. Está separado de la prisa y lacontienda de la poi (tica: en muchos de los puntos permanece aparte, incluso, del terreno debatible del estudio constitucional. Esuna partede la vida poi rtica en la misma forma que losmétodos usados en los despachos son parte dela vida de la sociedad; loescomo la maquinariaes parte del producto manufacturado. Pero almismo tiempo, está muy por encima del nivel aburrido del mero detalle técnico porel hecho que, al través de susgrandesprincipios, estádirectamente relacionada con las duraderasmáximas de la sabidur¡a poi ítica y las permanentes verdadesdel progreso poi ítico.

El objeto del estudio administrativo esrescatar los métodos ejecutivos de la confusión V el costo del experimento empírico

y ponerlos sobre cimientos profundamenteenclavados en principios estsbles.

Es por esta razón que debemos mirarla reforma del servicio civil en su estadoactual, nada más que como un preludio 2

una reforma administrativa más completa. Estamos rectificando ahora métodos de nombramiento; debemos Ir adelante y ajustarfunciones ejecutivas más convenientemente,y prescribir mejores métodos de organización y de acción ejecutivas. La reforma delservicio civil es como una preparación moral para lo que tiene que seguir. Está clarificando la atmósfera moral de la vida oficialmediante el establecimiento de la santidaddel servicio civil, como un fideicomiso público; al hacer el servicio imparcial estáabriendo el camino hacia una buena administración. Suavizando sus motivos está volviéndose capaz de mejorar sus métodos de trabajo.

Trataré de extenderme un poco sobrelo que he dicho acerca del ámbito de la administración. Es muy importante observarla verdad en la que tantas veces, por fortuna,han insistido nuestros reformadores delservicio civil: precisamente que la administración está fuera de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no soncuestiones poi íticas. Aunque la poi ítica seestablece a las tareas de la administración,no se debe permitir que manipule sus oficinas.

Esta es una distinción de alta autoridadEminentes escritores alemanes insisten en ellocomo cosa sabida. Bluntschli, por ejemplo, propone separar la administración tantode la poi rtica. como del derecho. Politice.


dice, es la actividad del Estado "en cosasgrandes y universales", mientras que, porotro lado, administración es "la actividaddel Estado en cosas individuales y pequeñas.Así pues la poi ítica es la competencia especialdel hombre de Estado, la administración deloficial técnico". La política hace nada sin laayuda de la Administración; la administraciónno es, por tanto, poi ítica. Sin embargo, nosotros no necesitamos una autoridad alemanapara sustentar tal posición; esta discrirninación entre administración y poi ítica esahora, felizmente, demasiado obvia pararequerir mayor discusión.

Hay otra distinción que debe incorporarse a todas nuestrc; conclusiones y queno es tan sencillo ignorar, aunque es un aspecto más de la distinción entre poi ítica yadministración: me refiero a la distinción entrecuestiones constitucionales y cuestiones administrativas, a aquellos ajustes de gobierno queson esenciales para el princípio constitucionaly a aquellos que son meramente instrumentales para las cambiantes metas de una conveniencia adaptable con sabiduría.

No se puede aclarar a todos con facilidadexactamente dónde reside la administración en los diferentes departamentos de ungobierno concreto, sin entrar en detallestan numerosos que confundan y en distinciones tan pequeñas, que distraigan. Al separarselas funciones administrativas de las no administrativas, no pueden establecerse líneas dedemarcación entre éste y aquel departamento del gobierno, sin tener que subir montes

y bajar valles, moverse sobre alturas mareantes de distinciones y entre densas selvas depromulgaciones estatutarias, cerca y lejosde los "si es" y "peros", "cuandos". "sinembargos", hasta que todo se pierde alojocomún no acostumbrado a esta clase deexploración y, consecuentemente, no acostumbrado al uso del teodolito del discernimiento lógico. Una gran parte de laadministración pasa desapercibida para la mayoría del mundo, confundiéndose una vezen la "dirección" poi ítica y otra en el principio constitucional.

Quizá esta fácil confusión puede explicaralgunas aserciones, como aquella de Niebuhr:"La libertad", dice, "depende incornpcrsb'emente más de la administración que de !uconstitución". A primera vista esto nos pareceser, en su mayor parte, verdad. En apariencia,la facilidad en el ejercicio real de la libertaddepende más de arreglos administrativosque de garantías constitucionales; aunquelas garant ías consti tucionales por sí mismasaseguran la existencia de la libertad. Pero,en un segundo pensamiento, ¿Es cierto esto'La libertad no consiste en fácil movimiento funcional, del mismo modo que la inteligencia no consiste en la sencillez y fuerzacon que los miembros de un hombre fuertese mueven. Los principios que rigen dentrodel hombre o de la constitución, son resortesvitales de libertad o servidumbre, porque ladependencia y la sujeción no existen sin cadenas. y aunque sean aligeradas por algúnmecanismo de movimiento fácil de gobiernoconsiderado y paternal, no por ello se trans-


forman en libertad. La libertad no puede vivirseparada del principio constitucional; ninguna administración por perfectos y liberalesque sean sus métodos, puede dar a los hombres más que una pequeña falsificación delibertad, si se basa en principios de gobiernono liberales.

Una visión clara de la diferencia entre elámbito del derecho constitucional y el ámbitode la función administrativa no debería dejarespacio para confusiones; y es posible nombrar algunos criterios definidos con aproximación sobre los que puedeconstruirse esa visión.La administración pública es la ejecución detallada y sistemática del derecho público.Cualquier aplicación particular de una leygeneral es un acto de administración. Porejemplo, la devaluación y el alza de impuestos, el ahorcar a un criminal, el transportey la entrega de correos, el equipamiento yel reclutamiento del ejército y la marina, etc.,son todos actos de administración; pero lasleyes generales que dirigen el hacer estas cosas están obviamente fuera y por encimade la administración. Los planes generales deacción gubernamental no son administrativos; la ejecución detallada de dichos planeses admin istrativa. Por tanto, las constituciones se preocupan en forma debida únicamente de aquellas instrumentaciones de gobiernoque existen para controlar la ley general.Nuestra constitución federal observa esteprincipio al no decir nada de los más grandesde entre los puestos puramente ejecutivos yal hablar sólo del Presidente de la Unión,quien tiene que compartir las funciones

legislativas de gobierno y el quehacer poi ítico;y de los jueces de la másalta jurisdicción quetienen que interpretar y guardar los principiosde la ley y no de aquellos que únicamente deben darles forma.

Esta no es la distinción entre Voluntady Hecho, porque el administrador debe tener y tiene una voluntad propia en la elecciónde medios para llevar a cabo su tarea. No esy no debe ser mero instrumento pasivo. Ladistinción es entre planes generales y mediosespeciales.

Hay un punto en que los estudios administrativos entran en terreno constitucional, oal menos en lo que parece ser terreno constitucional. El estudio de la administración,desde un punto de vista filosófico, está estrechamente relacionado con el estudio de ladistribución correcta de la autoridad constitucional. Para ser eficiente debe describir losmás sencillos arreglos mediante los cuales laresponsabilidad puede fijarse a los funcionarios sin error; es el mejor medio de dividirla autoridad, sin detenerla y definir la responsabilidad, sin obstaculizarla. Y esta cuestiónde la distribución de autoridad, cuando setoma en la esfera de las funciones que originan el gobierno, es obviamente una cuestiónconstitucional central. Si el estudio administrativo puede descubrir los mejores principios sobre los que ha de basarse estadistribución, habrá dado al estudio constitucional un servicio invaluable. Estoy convencido de que Montesquieu no dijo la últimapalabra acerca de esto.

Descubrir el mejor principio para la distri-


bución de autoridad es posiblemente demayor importancia en un sistema democrático, donde los funcionarios sirven a muchosjefes, que en otros regímenes donde sirvensólo a unos pocos. Todos los soberanos sospechan de sus servidores y el pueblo soberanono es la excepción a la regla. Pero zCómo aliviar su sospecha mediante el conocimiento?Si esa sospecha pudiera aclararse por medio dela vigilancia sabia, sería al menos saludable; siesa vigilancia pudiera ayudarla por la adscripción sin errores de responsabilidad, seríabeneficioso. La sospecha en sí misma no esnunca saludable, ni en la mente privada nien la mente pública. La confianza es fuerza entodas las relaciones de la vida; y por serel trabajo del reformador constitucional elcrear condiciones de veracidad, así el trabajodel administrador ha de dar a la administracióncondiciones sin ambigüedades por cuanto a laresponsabilidad, que debe infundir confianza.

Me atrevo a decir que poderes amplios ydiscreción sin 1ímites, me parecen condicionesindispensables para la responsabilidad. Laatención pública debe dirigirse fácilmente encaso de buena o mala administración, sóloal hombre merecedor de elogio o censura.No hay peligro en el poder mientras éste nosea irresponsable. Si se divide, dando partesa muchos, se obstaculiza, y si se obstaculiza,se vuelve irresponsable. Pero si se centra enlas cabezas del servicio y en las cabezas de lasramas del servicio, se le vigila con facilidady se le trae al orden. Si para conservar supuesto un hombre debe lograr éxito abiertoy honesto, y si al mismo tiempo se siente

depositario de gran libertad de maniobra,cuanto mayor sea supoder seguramente menosabusará de él; asimismo, tanto más se sentiráél potenciado, atemperado y elevado. Entremenos sea su poder y cuanto más obscura y sin relieve sienta que es su posición,tanto más rápidamente caerá en la negligencia.

Justamente aquí entramos en un campoque es todavra un problema mayor: la relación entre opinión pública y administración.

¿A quién debe dársele la confianza de losasuntos oficiales y por quién debe serpremiada? cDebe volverse el oficial al público para satisfacer su necesidad de elogio,de promoción, y o solamente a su superior encargo? ¿Debe llamarse a la gente común para arreglar la disciplina administrativa, dela misma forma que se le llama paraasentar losprincipios constitucionales? Estas preguntas evidentemente tienen su rarz en lo que es,sin duda, el problema fundamental de todoeste estudio. Ese problema es: ¿Qué partedebe tomar la opinión pública en la conducción de la administración?

Parece ser que la respuesta es que la opinión pública debe desempeñar el papelde cr ítico con autoridad.

Pero, ccuál es el método mediante el cualesta autoridad debe expresarse? Nuestradificultad peculiar, como norteamericanos,para organizar la administración no es el peligro de perder libertad, sino el peligro de noser capaces de separar lo esencial de la libertad, de susaccidentes. Nuestro éxito se vuelvedudoso por ese error dominante nuestro, elerror de intentar hacer demasiadas cosas


mediante el voto. El autogobierno no consiste en tener la mano en todo, de la mismaforma que la labor de una casa no consistenecesariamente en cocinar la comida con nuestras propias manos. Al cocinero debe dárseleuna gran discreción en el manejo de los fuegosy los hornos.

En aquellos países en los que la opiniónpública todavía tiene que instruirse en sus privilegios, en los que todavía tiene que acostumbrarse a seguir su propio camino, lacuestión relacionada al ámbito de la opiniónpública es mucho más fácilmente solubleque en este país, donde la opinión públicaestá despierta y con intenciones de seguir supropio camino, de cualquier forma. Es patético ver un libro entero escrito por un profesoralemán de ciencia poi (tica, con el objeto dedecirle a sus conciudadanos: "por favor, traten de tener una opinión acerca de los asuntosnacionales"; pero de un público, que es tanmodesto, no puede sino esperarse que sea muydócil y aquiescente en aprender sobre lascosas a las que no tiene derecho de pensar ode hablar, de forma imperativa. Puede serpesado; pero no será entrometido. Se someterá a la instrucción antes que tratar de instruir.Su educación poi ítica vendrá antes que suactividad poi ítica. Tratando de instruir nuestra opinión pública, estamos tratando conun alumno apto para pensar que está suficientemente instruido de antemano.

El problema es el de hacer eficiente a laopinión pública sin tolerarle que sea entrometida. Directamente ejercida en la supervisiónde los detalles diarios y en la elección de los

medios diarios de gobierno, la crítica públicaes, por supuesto, un estorbo torpe, un manejorústico de una maquinaria delicada. Pero supervisando las fuerzas mayores de la poi íticadecisiva, tanto en poi ítica como en administración, la crítica pública es segura y benefactora; es indispensable. Hay que dejaral estudio administrativo el que encuentre losmejores medios para dar a la crítica públicaeste control y para aislarlo de cualquierotra interferencia.

Pero, ¿está completo el deber del estudioadministrativo cuando ha enseñado a la gentequé tipo de administración debe desear ydemandar, y cómo conseguir lo que demandan? ¿No debería salir también a buscarcandidatos para el servicio público?

Existe un movimiento admirable haciauna educación política universal en este país.Pronto llegará el día en que ninguna universidad respetable pueda dejar de tener unabien estructurada cátedra de ciencia poi ítica. Pero la educación impartida así no irá máslejos de un punto determinado. Multiplicaráel número de críticos inteligentes del gobierno, pero no creará un cuerpo competentede administradores. Preparará el camino parael desarrollo de un entendimiento seguro delos principios generales de gobierno, pero nonecesariamente apadrinará destreza para conducir al gobierno. Es una educación queformará, quizá, legisladores, pero no funcionarios ejecutivos. Si debemos mejorar laopinión pública, que es el poder motor delgobierno, debemos preparar mejores funcionarios como aparato del gobierno. Si debemos


poner mejores calderas y arreglar los fuegosque manejan nuestra maquinaria de gobierno,no debemos dejar las llantas viejas, las juntas,las válvulas y las bandas, ni crujir ni sonar nicascabelear como mejor puedan, según selo pida esta nueva fuerza. Debemos ponerpartes nuevas que se muevan en cualquier lugar en el que exista por lo menos falta defuerza o ajuste. Será necesario organizar lademocracia sometiendo a concursos de oposición para el servicio civil, a hombres definitivamente preparados para poner a pruebasus convicciones liberales y susconocimientostécnicos. Un servicio civil académicamentepreparadosehabrá convertidoenindispensable.

Yo sé que un cuerpo de servidores civilespreparados académicamenteen forma especialy colocados después de sus nombramientosen una organización mejorada, en una jerarquía apropiada y una disciplina característica,les parece a muchas personas muy preparadas,que contiene elementos combinables parahacer una clase oficial combativa; un cuerpodistinto, semicorporativo, con simpatías divorciadas de un pueblo progresista de espíritulibre y con corazones estrechados por la maldad de un oficialismo intolerante. Es ciertoque una clase semejante sería, al mismo tiempo, odiosa y dañina en los Estados Unidos.Cualesquiera de las medidas calculadas paraproducirla, serían para nosotros medidasde reacción y locura.

Pero el tener miedo a la creación de unoficialismo dominante y no liberal, comoresultado de los estudios que estoy proponiendo aqur, esomitir completamente el principio

sobre el que más quiero insistir. Ese principio es que la administración en los EstadosUnidos debe ser sensitiva a la opinión pública en todos sus puntos. En cualquier caso,debemos tener un cuerpo de funcionarioscuidadosamente entrenados, sirviendo conbuen comportam iento. Esa es una meranecesidad de la actividad. Pero la aprensiónde que un cuerpo como ése sea algo antinorteamericano, se despeja en el momentoen que se pregunta cqué .es lo que constituyeun buen comportamiento? ya que esa pregunta lleva la respuesta obviamente, en su cara.Cumplimiento constante y entrega a la poi ítica del gobierno a que sirven, constituyebuen comportamiento. Esa pol rtica no deberátener ningún tinte de oficialismo. No será la creación de funcionarios permanentes,sino de hombres de Estado cuya responsabilidad ante la opinión pública será directae inevitable. La burocracia puede existir sólodonde todo el servicio del Estado es removido de la vida poi ftica común del pueblo,tanto los jefes como los subalternos. Susmotivos, objetivos, poi (ticas, estándares,' deben ser burocráticos. Resultaría difícil señalaralgunos ejemplos de exclusividad impúdicay de arbitrariedad, por parte de funcionariosdando servicio bajo las órdenes de un jefe de departamento que de verdad sirva alpueblo, como debieran ser todos nuestros jefes de departamento. Sería fácil, porotro lado, aducir otras instancias tales comola influencia de Stein en Prusia, donde el liderazgo de un hombre de Estado, imbuidocon verdadero espíritu público, transforma


oficinas arrogantes y rutinarias en instrumentos con espíritu público de justo gobierno.

El ideal para nosotros es un servicio civilculto y autosuficiente para actuar con sentido común y vigor, y, sin embargo, tan íntimamente relacionado con el pensamiento delpueblo, al través de las elecciones y del continuo consejo público, que encuentre la arbitrariedad o el espíritu de clase totalmentefuera de lugar.

III

Una vez vistos en cierta extensión el objeto y los propósitos del estudio de la administración, équé debemos concluir conrelación a los métodos que mejor se adapten aél, y a los puntos de vista más ventajosospara él?

El gobierno está tan cerca de nosotros, estanto una cuestión de nuestro manejo familiardiario, que con dificultad podemos ver lanecesidad de algún estudio filosófico acerca deél o el objeto exacto de ese estudio, en elcaso de que éste se abordara. Hemos estadoparados sobre nuestros pies demasiado tiempopara estudiar ahora el arte de caminar. Somosun pueblo práctico, tan apto, tan versados enautogobierno por siglos de ejercicio experimental, que dif'cilmente podemos percibir larareza del sistema particular que estamosusando, solamente porque es tan fácil paranosotros utilizar cualquier sistema. No estudiamos el arre de gobernar: gobernamos.Pero el mero genio natural para los asuntos no nos salvará de lastimeros golpes en !a

administración. A pesar de ser demócrataspor herencia ancestral y elección repetida,somos todav ía demócratas imperfectos. Antigua como es la democracia, su organizaciónsobre una base de ideas y condiciones modernas es todavía trabajo inconcluso. ElEstado democrático todavía tiene que equiparse para llevar esas enormes cargas de la administraclón, que las necesidades de estaépoca industrial y comercial están acumulando tan rápidamente. Sin estudios comparadossobre gobierno no podemos alejarnos de laconcepción equivocada de que la administración se encuentra sobre bases esencialmentediferentes en un Estado democrático y enun Estado no democrático.

Después de un estudio semejante, podríamos en último término darle a la democracia el honor de determinar por debatetodas las cuestiones esenciales que afecten albienestar público; de basar todas lasestructuras de poi ítica sobre la voluntad popular. Perohabríamos encontrado únicamente una reglade buena administración paracualquier tipo degobierno. En cuanto concierne a las funcionesadministrativas, todos los gobiernos tienen unfuerte parecido estructural; más que eso, si deben ser uniformemente eficientes y útiles,deben tener un gran parecido estructural. Unhombre libre tiene los mismos órganoscorporales, las mismaspartes ejecutivas que el esclavo,no importando lo diferentes que puedan sersusmotivos, sus servicios.sus energías. Monarqu íasy democracias, radicalmente diferentes comoson en otros aspectos, tienen en real idad queafrontar el mismo problema.


Es certero hoy en era insistir sobre esteparecido de todos los gobiernos, porque estos son días en los que los abusos de poderson fácilmente expuestos y contenidos enpaíses como el nuestro, por un audaz, alerta,inquisitivo pensamiento público y una tenazautonomía popular, como nunca antesexistió.Somos lentos en apreciar esto; pero es fácilapreciarlo. Traten de imaginar un gobiernopersonal en los Estados Unidos. Es como tratar de imaginar un culto nacional a Zeus.Nuestras imaginaciones son demasiado modernas para ese culto.

Pero, además de ser cierto, es necesariover que para todos los gobiernos los fineslegitimas de administración son los mismos,para no asustarnos con la idea de tener querecurrir a sistemas de administración extranjeros para instrucción y referencia para librar-nos de la aprensión de que podríamos quizáadquirir a ciegas algo incompatible con nuest~os principios. El hombre que denunciaintentos de trasplantar sistemas extranjerosen este país. está errado. Es imposible: esossistemas simplemente no progresarían aquí.Pero cpor qué no usar las partes del ingenioextranjero que nosotros queramos, si ellaspueden ser útiles? No estamos ante el peligrode usarlas en una forma extranjera. Pedimosprestado el arroz, pero no nos lo comemos con palillos. Adquirimos todo nuestrolenguaje poi ítico de Inglaterra, pero dejamos las palabras "rey" y "lords" fuera de él.cOué fue lo quecreamos: salvo laacción del gobierno federal sobre las personas y algunas delas funciones de la suprema corte federal?

Podemos tomar prestada la ciencia de laadministración con seguridad y provecho, sisólo leemos todas las diferencias fundamentales de condición dentro de sus principiosesenciales. Sólo tenemos que filtrarla a tráves de nuestras constituciones, sólo ponerlasobre el fuego lento de la crítica y destilar susgases extranjeros.

Yo sé que existe un miedo irracional enalgunas mentes conscientemente patrióticasde que el estudio de los sistemas europeos pueda señalar algunos métodos extranjeros como mejores que los norteamericanos; yel miedo es fácilmente comprensible. Perosería difícil confesarlo en cualquier contexto.

Es de lo más necesario insistir en ello,alejando de, esta forma, todos los prejuiciosopuestos a buscar en cualquier parte en elmundo, excepto en casa, las sugerencias paraeste estudio, ya que en ningún otro sitio detodo el campo de la poi ítica podríamos haceruso del método histórico comparado con másseguridad que en el campo de la administración. Quizá cuanto más nuevas sean las formasque estudiamos, sea mejor. Con mayor 'rapidez aprenderemos las peculiaridades denuestros propios métodos. No podremos nunca aprender nuestras debilidades o virtudes, comparándonos con nosotros mismos.Estamos demasiado acostumbrados a laapariencia y al procedimiento de nuestro propio sistema, para poder ver su verdaderasignificación. Quizá el mismo sistema ingléses demasiado parecido al nuestro, comopara utilizarse en mayor beneficio e ilustración. Es mejor, en términos generales, el salir-


nos enteramente fuera de nuestra propia atmósfera y ser muy cuidadosos al examinarsistemas como los de Francia y Alemania. Sivemos nuestras instituciones a través de estosmedios, nos vemos de la misma forma quelos extranjeros nos podrían observar si nosvieran sin prejuicios. De nosotros no sabremos nada, mientras sólo nos conozcamosa nosotros mismos.

Hay que notar que es la distinción, yasañalada, entre administración y poi ítica loque hace el método comparado tan certero en el campo de la administración. Cuandoestudiamos los sistemas administrativos deFrancia y Alemania, a sabiendas que no estamos buscando principios políticos, no necesitamos preocuparnos de nada por las razonesconstitucionales o poi íticas que los franceses o los alemanes dan para sus prácticas,cuando nos las explican. Si yo veo a unasesino afilando astutamente su cuchillo,puedo tomar la fórmula de afilar el cuchillo sin adoptar su intención probable deasesinar con él. De la misma forma, si veoa un monárquico con peluca blanca dirigiendo bien una oficina pública, puedoaprender sus métodos en el asunto sin cambiar ni uno solo de mis puntos republicanos.El puede servir a su rey, yo continuaré sirviendo al pueblo; pero a mí me gustaríaservir a mi soberano tan bien como él sirveal suyo. Si se tiene presente esta distinción,es decir, estudiar la administración comoun medio de poner nuestra política en práctica conveniente, como un medio de hacerque lo democráticamente poi ítico sea en lo

administrativo posible para cada uno de ellos,estamos en terreno perfectamente seguro, ypodemos aprender sin error lo que los sistemas extranjeros tienen que enseñarnos. Asídiseñamos el peso de ajuste para nuestrométodo comparado de estudio. De estaforma podemos escudriñar la anatom ía degobiernos extranjeros sin miedo de introduciralgunas de sus enfermedades en nuestrasvenas; diseccionar sistemas extraños sin laaprensión a envenenarnos la sangre.

Nuestra propia política tiene que ser lapiedra angular para todas las teorías. Losprincipios sobre los cuales basar una cienciade la administración para Estados Unidos, deben ser principios que tomen a la poi íticademocrática muy en serio. Y, para ajustarseal hábito norteamericano, todas las teoríasgenerales deben, como tales, estar modestamente en segundo plano no sólo en argumento abierto, sino también en nuestras propiasmentes; a menos que las opiniones satistactorias sólo para los estándares de la biblioteca,hayan de emplearse dogmáticamente como sifueran satisfactorias también a los estándaresde la poi ítica práctica. Los proyectos doctrinarios deben ser pospuestos a las prácticasprobadas. Los arreglos no sólo sancionados porexperiencias concluyentes en algún otro lado,sino además que congenien con los hábitos norteamericanos, deben preferirse sin duda a laperfección teórica. En una palabra, la habilidadsegura y práctica del estadista debe ir primero; la doctrina de armario, en segundo lugar.El qué hacer cosmopolita debe ser siempredirigido por el cómo hacerlo norteamericano.


Nuestro deber es el dar la mejor vida posible a una organización federal. a un sistemadentro de sistemas; hacer que los gobiernos delpueblo, la ciudad, el condado, el estado y lafederación, vivan con una fuerza parecida yuna salud igualmente asegurada, haciendoque cada uno sea sin duda su propio señory, sin embargo, haciéndolos a todos interdependientes y cooperativos, combinando independencia con ayuda mutua. La tarea essuficientemente grande e importante paraatraer a ella, los mejores cerebros.

Esta interacción de gobierno local congobierno federal, es una concepción bastantemoderna. No es como la organización de lafederación imperial en Alemania. AII í el gobierno local no estodav ía por completo gobierno autónomo. El burócrata está ocupado entodos lados. Su eficiencia deriva del espritde corps, de su deseo de congraciarse mediante la obediencia a la autoridad de un superioro, en el mejor de los casos, del cultivo de unaconciencia sensitiva. El sirve, no al público,sino al ministro irresponsable. La preguntapara nosotros es: ¿Cómo deben administrarseuna serie de gobiernos dentro de gobiernos,para que siempre sea el interés del funcionario público el servir, no sólo a susuperior, sinoa la comunidad, con los mejores esfuerzosde su talento y el más sobrio servicio de suconciencia? ¿Cómo debe ser modelado talservicio al más común de sus intereses, contribuyendo mucho a su sustento, a su más que-

rido interés, promoviendo su ambición ya su más alto interés al afirmar su honor y estableciendo su carácter? ¿Y, cómo puedehacerse esto, tanto para la parte local comopara el todo nacional?

Si resolvemos este problema, encabezamos de nuevo al mundo. Hay una tendencia, no es así, una tendencia ligera, pero yaimpulsada con firmeza y claramente destinada a prevalecer hacia, primero, la confederación de partes de imperios como el británicoy, segundo, de grandes Estados por sí mismos.En vez de centralización de poder, habrá unaamplia unión con divisiones de prerrogativastoleradas. Esta es una tendencia hacia el tiponorteamericano de gobiernos unidos congobiernos, en la búsqueda de objetivos comunes, en igualdad honoraria y honorablesubordinación. Principios parecidos de libertad civil se encuentran en todas partes patrocinando métodos iguales de gobierno; y siestudios comparados de formas y medios degobierno nos pueden permitir que se ofrezcansugerencias que combinen prácticamente laapertura y el vigor en la administración deesos gobiernos, con docilidad dispuesta parauna crítica pública, seria y bien fundamentada, habrán probado ser ellos mismos dignosde ser ubicados entre los más altos y más fructíferos de los campos del estudio político.Espero, con confianza, que estas sugerenciassean tomadas en cuenta.

PUBLlCACION CONMEMORATIVA DEL 25 · PDF fileEnrique Caamaño Daniel Escalante ......

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