Quienes Son Los Trabajadores Del Estado

8/17/2019 Quienes Son Los Trabajadores Del Estado

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VI. TRABAJADORES

¿Q UIÉNES SON LOS TRABAJADORES DEL ESTADO?

Régimen burocrático anárquico

L A EXPRESIÓN “trabajador al servicio del Estado” no essinónimo de persona que presta servicios al Estado oconcretamente al gobierno federal. Con esto se quiereprecisar que en la vida de la administración públicafederal existen numerosas personas que trabajan en lamisma sin que reciban jurídicamente la categoría detrabajadores al servicio del Estado. Esta última denomi-nación la circunscribe el apartado B del artículo 123constitucional, y específicamente su ley reglamentaria,a un grupo ciertamente considerable de personas quelaboran para el Estado, pero no comprende a todas y por lo mismo deja fuera de dicha denominación a nu-merosos trabajadores que se encuentran encasilladosen otro régimen legal, concretamente el apartado A delcitado artículo 123.

Esto obliga a pensar que no toda persona que prestaun servicio al Estado es trabajador al servicio de éste.En el régimen laboral vigente, las personas que labo-ran en él se podrían, en principio, localizar en dos gran-des regímenes: el que pudiera tenerse por típico, que esel burocrático, derivado del apartado B citado, y cuya ley reglamentaria es la Ley Federal de los Trabajadores alServicio del Estado, la que rige fundamentalmente a lostrabajadores de la administración pública centralizada;el otro régimen se constituye por el apartado A del ar-

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tículo 123, y su reglamentaria es la Ley Federal del Tra-bajo, que rige a un importante grupo de personas que

prestan servicios al Estado, principalmente en la admi-nistración pública paraestatal de que hablan el artículo90 de la Constitución y su ley reglamentaria, la Ley Orgá-nica de la Administración Pública Federal.

Así, en este último campo laboral se ubican los tra-bajadores de todas las empresas de participación esta-tal y de la mayoría de los organismos descentralizados

federales y, en éstos, particularmente los de mayor di-mensión económica y política, como son los de la Co-misión Federal de Electricidad, de Petróleos Mexicanos,del Instituto Mexicano del Seguro Social. Además, haquedado también incluido en este segundo régimenlaboral, por reforma hecha a los artículos 3º y 123, apar-tado B, de la Constitución, el importantísimo sector detrabajadores al servicio de la Universidad Nacional Autó-noma de México.

Por último, dada la trascendencia que revisten actual-mente su número y su inserción en la vida económica,social y cultural de México, vale citar a los trabajadoresde los fideicomisos públicos, que también se ubican enel segundo régimen laboral.

Como podrá observarse, no puede atribuírsele mayor o menor importancia a uno u otro régimen laboralsólo por la dimensión numérica de sus trabajadores;depende más bien de las tareas de responsabilidad quedesempeña cada uno de éstos en uno y en otro ámbitolaboral. Ese doble régimen no ha tenido un principiorector o pauta constitucional que hubiera orientado ladecisión del legislador para que, en el momento de crearorganismos del sector paraestatal, pudiera establecer eluno o el otro.

Han sido a veces razones histórico-políticas las queen muchos organismos descentralizados han impuesto

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el régimen establecido para los obreros de las fábricas,debido, seguramente, a que se trata de organismos que

son auténticas empresas públicas productoras de bie-nes o de servicios, como los ya citados. Existe sin em-bargo un buen número de organismos descentralizadosque no realizan actividades estrictamente empresaria-les o connotadas económicamente como tales, y el ré-gimen laboral de que gozan es también el del apartado A del 123. Es el caso de la UNAM, del IMSS, del Infonavit,

etcétera.En suma, no hay un criterio objetivo que haya seguidoel legislador para fijar uno u otro régimen entre los or-ganismos descentralizados que han existido en Méxicode 1924 a la fecha. La anarquía es evidente, fenómenoque no se ha producido en las empresas de participa-ción estatal, pues por estar jurídicamente estructuradascomo sociedades anónimas y por realizar actividades em-presariales inequívocas, ha sido natural que su régimende trabajo sea el del apartado A del artículo 123.

De todas maneras, trabajadores de la administracióncentralizada o de la paraestatal, todos trabajan en la ad-ministración pública federal, pero bajo regímenes labo-rales distintos.

Aparte de la situación descrita, se sabe que actualmen-te la administración pública utiliza los servicios de par-ticulares a través de mecanismos de derecho privado opúblico, pero no incorpora a dichos particulares con lamisma categoría de sus trabajadores —de burócratas,como comúnmente se les conoce—. Sucede, por ejem-plo, cuando el Estado celebra contratos de servicios pro-fesionales para adquirir así la especialización, la cien-cia o el arte que poseen particulares, pero que sólo enforma momentánea los requiere. Lo mismo cuando elgobierno necesita de los servicios de constructores lle-

va a cabo la celebración de contratos de obra pública

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que aun cuando están sujetos al derecho público comolo regula la Ley de Obras Públicas y Servicios relaciona

dos con las mismas, se trata de servicios que obtiene elEstado sin que las personas que los prestan, o sea los con-tratistas, adquieran por este solo hecho la categoría detrabajadores al servicio del Estado.

Por lo apuntado, se puede hablar de tres regímeneslaborales o simplemente jurídicos que vinculan los ser-

vicios de las personas a favor del Estado:

a) El régimen laboral burocrático que llamamos típi-co, derivado del apartado B del artículo 123 constitucio-nal y su ley reglamentaria, la Ley Federal de los Traba-

jadores al Servicio del Estado.b) El régimen laboral derivado del apartado A del ar-

tículo 123 y su ley reglamentaria, la Ley Federal delTrabajo.

c) El régimen laboral o de servicio que deriva de lacelebración de contratos privados y públicos.

Frente a esos tres grandes tipos de trabajadores, queprestan servicios al Estado, la Ley Federal de Responsa-bilidades de los Servidores Públicos recoge precisamen-te la expresión “servidores públicos”, que usa el artículo108 de la Constitución. Según este precepto, se tienecomo tales:

a los representantes de elección popular, a los miembrosde los poderes Judicial federal y Judicial del Distrito Fede-ral, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda per-sona que desempeñe un empleo, cargo o comisión decualquier naturaleza en la administración pública federalo en el Distrito Federal, quienes serán responsables porlos actos u omisiones en que incurran en el desempeñode sus respectivas funciones.

Conforme a la norma constitucional, están compren-didos los trabajadores de los apartados A y B, y por lo

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mismo son servidores públicos para los efectos que re-gula la ley de responsabilidades. Pero esta ley hace un

agregado: “y todas aquellas personas que manejen oapliquen recursos económicos federales” (artículo 2º). Aquí caben los contratistas de obras públicas, que seconvierten en servidores públicos.

Concepto

Está claro que no toda persona que presta un servicioal Estado adquiere por ello la calidad de trabajador deéste. Se excluyen de plano las personas que le prestanservicios a través de un contrato privado o público. Igualdebe ocurrir en principio con los trabajadores de lasentidades paraestatales, si bien en muchos casos la ley,decreto o contrato que las crea los somete al régimendel apartado B del artículo 123 constitucional, es decir,al de los burócratas. Opinamos que sólo son trabaja-dores del Estado los que regula ese apartado B. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado tienecomo trabajador a “toda persona que preste un servi-cio físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud denombramiento expedido o por figurar en las listasde raya de los trabajadores temporales” (artículo 3º),pero que tales personas o trabajadores lo sean de lasdependencias de los poderes de la Unión o del gobier-no del Distrito Federal, o sea, no de las entidades pa-raestatales (artículo 1º). Sin embargo, la ley por su solomandato incluye a los trabajadores de varios organis-mos descentralizados que cita en su artículo 1º, así comodescentralizados similares a los listados que tengan asu cargo función de servicios públicos.

Los artículos 1º y 3º han creado serias confusionesen la práctica. Prevalece como criterio legal que son

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trabajadores del Estado los de las dependencias de lospoderes de la Unión y los de los descentralizados cuyo

cuerpo legal que los creó así expresamente lo deter-mine.

Naturaleza laboral

El burócrata o trabajador al servicio del Estado es untrabajador como cualquier otro. Sin embargo, por di-

versas razones —entre las cuales están que el patrón esel Estado y que éste no realiza funciones productivascomo los patrones de los obreros— se dio un trato la-boral especial al burócrata. Se dividió así el artículo123 constitucional en dos apartados, el A para la rela-ción laboral obreros-empresarios y el B para la relaciónlaboral burócratas-Estado.

Antes y después de hecha la reforma constitucional,en 1960, no se aceptó por todos. No se veían motivosfundados para esa separación. Más tarde, siguiendo eseejemplo, los empleados bancarios reclamaron su propioapartado en el 123, sin tener éxito. Igual lo intentaronlos trabajadores de la UNAM, especialmente los académi-cos, pero tampoco triunfó la idea. De haberse aceptadoestos dos casos, el 123 se hubiera plagado de apartadospara supuestos trabajadores especiales.

¿Cuál es entonces la naturaleza jurídica de la relaciónentre el Estado y sus trabajadores?

Dos grupos de opiniones se han formado para expli-carla. Un grupo cree que esa relación es equiparable aun contrato privado: de arrendamiento, de compraven-ta, de comodato o uso, de servicios profesionales. De pla-no los tres primeros contratos no son asequibles, puesse relacionan esencialmente con cosas y obviamente elburócrata no es una cosa.

El cuarto, en cambio, merece un comentario mayor.

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No es aceptable el contrato de servicios profesionalesporque haría suponer que todos los burócratas tienen

una profesión y su título respectivo, hecho que repre-senta más bien la excepción. Sin embargo, está de- jando de serlo pues la administración contemporánearecurre cada vez con mayor insistencia al uso de estecontrato que le permite no tener compromisos deestabilidad laboral, de seguridad social y otras cargaseconómicas y sociales que son usuales en el caso del

burócrata.Cierto es que la política generalizada en casi todaslas dependencias de la administración, de utilizar dichocontrato para salvarse de tales compromisos u obligacio-nes, desnaturaliza la auténtica relación laboral que debeexistir entre el Estado y sus trabajadores.

Otro grupo considera que la relación puede califi-carse de un acto administrativo unilateral, de un acto ad-ministrativo bilateral o contrato, de un acto administra-tivo complejo y hasta de un acto condición.

Se dice que es unilateral porque la persona normal-mente se incorpora al servicio del Estado por mediode un nombramiento que nace de la sola voluntad deaquél y, por lo mismo, que no cuenta la voluntad deltrabajador. Esta situación apoya la idea de que se tratade un contrato privado de adhesión. Pero la críticaque rechaza esta tesis del acto unilateral estima queno es exacto que en todos los casos la voluntad del fu-turo burócrata no cuente para integrar la relación la-boral.

Se afirma que es un verdadero contrato, aunque node derecho privado. Así lo sostiene, por ejemplo, RafaelBielsa, el gran maestro y administrativista argentino:que se hable de un contrato de empleo público, de na-turaleza administrativa. Esto quiere decir que el Esta-do y el particular convienen o acuerdan su relación la-

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boral. En la práctica burocrática mexicana es comúnobservar que no todas las condiciones laborales las fi-

jan e imponen la administración ni la ley. El particulardiscute o puede discutir el horario por día (medio tiem-po o completo), lugar para el desempeño del servicio(Distrito Federal o en un estado), salario según el tipode servicio a prestar, preparación técnica del particular,el lugar del servicio (el costo de la vida no es igual entodo el territorio del país) y prestaciones adicionales al

salario (guarderías para los hijos del trabajador, des-pensas periódicas en mercancías o dinero, vehículoque imponga el servicio mismo y otras.

Es cierto que de ordinario el particular es quien bus-ca a la administración, quien ofrece sus servicios; y también que, así sea en forma excepcional, es buscadoo llamado; pero en ambos supuestos y en especial en elsegundo hay cierta libertad y oportunidad de concertarcon la administración algunos aspectos de la relaciónlaboral. En esa relación existe un mayor o menor in-grediente contractual aun en la misma aceptación lisa

y llana del particular para prestar sus servicios bajotodas las condiciones que le señale la administración.Con esto no se quiere decir que aquí se aplique elprincipio de los contratos privados: la voluntad de laspartes es la suprema ley de los contratos, pues apartede que en estos últimos no es tan absoluto y verdade-ro, en aquella relación no es posible: antes de esas dos

voluntades existe un conjunto normativo, el aparta-do B del 123 constitucional, que impide esa absolutalibertad de voluntades que supone la aplicación delprincipio.

Es la falta de rectoría única de esas dos voluntadesen la formación de la relación laboral lo que impideaceptar esta segunda tesis como única. Es inaceptablepero no porque sea un contrato público aún no tipifi-

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cado en la legislación, pues en ésta, la nuestra mexica-na, no están nominados todos los contratos públicos que

regulan varias leyes administrativas, no existe una ley de contratos administrativos (salvo el caso del contra-to de obra pública que tiene su ley tipificadora). Menosse puede argüir que el contrato de empleo público rom-pe con los cánones tradicionales del contrato privado,pues por lo pronto este mismo ya los rompió y ha evo-lucionado o está en decadencia, como dicen algunos

autores de obras de derecho civil.Se dice, como tercera opinión o tesis, que se trata deun acto condición. Es decir, que el acto de nombra-miento que hace la administración está condicionandola aplicación del régimen legal burocrático, o sea, se estrabajador del Estado, luego sólo así le es aplicable dichorégimen.

No aceptamos esta opinión, pues aparte de que seconfunde con la del acto unilateral, no tiene nada departicular, pues todos los actos administrativos estánregidos por un orden legal administrativo que sólo seactualiza si aquéllos se producen o realizan.

Finalmente la tesis del acto complejo, que refleja loque sucede en esta relación, consiste en lo siguiente.Existe una combinación de acto contractual y acto re-glamentario. Acto contractual porque cuentan las dos

voluntades: del particular y de la administración, y actoreglamentario porque esas voluntades no son total-mente libres, están sometidas a una reglamentación im-puesta, básicamente —en nuestro país— derivada delapartado B del artículo 123 constitucional y de su ley reglamentaria, la Ley Federal de los Trabajadores alServicio del Estado. Ahora, toda esta situación se dasiempre y cuando exista de por medio el nombramien-to de la autoridad que sella ese acuerdo de voluntades

y que actualiza la legislación burocrática.

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Inseguridad laboral burocrática

Casi desde que se expidió la Constitución vigente, en1917, empezó la efervescencia sobre la búsqueda de unrégimen legal que prestara seguridad a las personas ser-

vidoras del Estado. Desde ese año hasta 1938 no huboningún sistema laboral protector para los trabajadoresdel Estado. Cualquier jefe de oficina o de sección se ad-

judicaba el sumo poder de cesar a cualquier empleado

sin la menor responsabilidad para él ni para el Estado deindemnizar al trabajador, ni darle siquiera las razoneso motivos de su cese o despido. Había absolutamenteuna dictadura de los empeados superiores sobre los in-feriores en el sistema burocrático de aquella época.

Al aparecer el Estatuto de los Trabajadores al Serviciode los Poderes de la Unión, en 1938, nació por prime-ra vez lo más importante para el burócrata: su estabili-dad laboral. Ahora el cese o despido sólo podría hacer-se por causa legal prevista en dicho estatuto; de otramanera no sería posible despedir a ningún trabajador.

No obstante —y a pesar de que el estatuto viene asignificar un gran alivio a la seguridad del burócrata—,tuvo una falla importante, que fue su inaplicación paralos trabajadores de confianza. En otras palabras, el nue-

vo régimen laboral burocrático sólo se aplicaría a los tra-bajadores de base, ciertamente para aquella fecha mu-cho más numerosos que los trabajadores de confianza.

La seguridad laboral burocrática indicada se aseguraconstitucionalmente cuando se reforma en 1960 el ar-tículo 123, adicionándose el apartado B al mismo e ins-tituyéndose un régimen de trabajo propio para los ser-

vidores del Estado. Con posterioridad, en 1963, se expidela ley reglamentaria del apartado B y se confirman losbeneficios para los burócratas. Empero, se confirmó tam-bién el régimen discriminatorio del estatuto, puesto que

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sólo se protegía de nueva cuenta a los trabajadores debase, pero no a los de confianza, dejándose a estos últi-

mos —como hasta la fecha— sin ninguna protecciónlegal. Dice la Ley Federal de los Trabajadores al Servi-cio del Estado en su artículo 8º: “Quedan excluidos delrégimen de esta ley los trabajadores de confianza a quese refiere el artículo 5º ”.

Es bien sabido que ningún trabajador de confianzatiene derecho a acudir en demanda de justicia ante

el tribunal burocrático, o sea el Tribunal Federal deConciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Serviciodel Estado. Luego, sigue privando, aunque sea en for-ma parcial, el antiguo régimen de arbitrariedad delos jefes superiores sobre sus empleados de confianza,de poderlos cesar o separarlos de su cargo sin ningunaresponsabilidad laboral ni económica.

El empleado de confianza federal debe saber que notiene ninguna protección, constitucional ni legal, en larelación de trabajo que tiene con el Estado. No le cobi-

ja la declaratoria constitucional siguiente: “Los trabaja-dores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa

justificada en los términos que fija la ley” (artículo 123,apartado B, fracción IX), pues la ley reglamentaria larestringe a los trabajadores de base.

Esta situación es sumamente deplorable, pues trae apa-rejadas consecuencias totalmente negativas a una bue-na administración. Si se tiene presente que, dada nues-tra realidad política de cada seis años, el cambio de lostitulares de las secretarías de Estado, de los organismosdescentralizados, y de no pocas empresas de participa-ción estatal mayoritaria, significa también una remociónmuy grande de funcionarios públicos de altos y mediosniveles que provoca a su vez la de numerosos emplea-dos públicos, todos los removidos o cesados, sobre to-do los primeros, carecen de cualquier defensa legal

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posible ante el tribunal burocrático y ante los mismostribunales de amparo para ganar su estabilidad labo-

ral. Este fenómeno que se produce en forma casuísticaen el cambio sexenal del gobierno federal se repite sialguno de esos titulares renuncia en el curso de su nom-bramiento político.

Para la administración pública, esa estampida defuncionarios y empleados produce el inmediato desas-tre del desperdicio de recursos humanos capacitados

y experimentados en tareas administrativas vitales. Elposible lastre de que se descarga la administración conese cambio no compensa la pérdida señalada. Hacefalta poner a salvo los niveles técnicos de la adminis-tración.

El juego de desperdiciar e improvisar recursos hu-manos cada seis años en la administración pública fede-ral cuenta con el campo fértil de la legislación buro-crática que no obliga al superior a invocar causa legal

justificada para cesar a un servidor público —salvo, cla-ro está, si se trata de trabajadores de base, que ocupanlos niveles más bajos de la burocracia— ni tampoco pre-

vé indemnización alguna para el cesado sin causa, comolo hace la Ley Federal del Trabajo.

Cierto es que en las empresas de participación es-tatal esa injusticia laboral no se produce, pues sus tra-bajadores están bajo el amparo de la Ley Federal delTrabajo, y si los políticos que asumen el papel de titula-res quieren cambiar a todo o parte del personal de di-rección tendrán que sacrificar económicamente a lasempresas para cubrir las fuertes indemnizaciones queimplica el cambio.

En suma,

el régimen legal de la función pública federal vigente esprecario e injusto por desigual o discriminatorio. Deja en el

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más completo desamparo al personal de confianza, forma-do no sólo por los titulares de los órganos de los primerosniveles de la administración, sino por una inmensa mayo-ría de empleados y funcionarios públicos. Cada seis años, alcambio del presidente de la República, el éxodo de técni-cos, experiencia, responsabilidad y honradez se producepor la voluntad política, acertada o no, sin que exista ga-rantía jurídica para ninguno.1

Denominaciones diversas de burócratas

Trabajadores de base y de confianza

En el derecho burocrático mexicano, la más antigua di- visión de los trabajadores es: de base y de confianza. Niel estatuto de 1938 ni la ley vigente de 1963 se ocupan

de definir a ninguno de los dos. Son de base los que noson de confianza (artículo 6º) y los últimos son los queocupan algunos de los puestos o empleos que enumerala ley en su artículo 5º. Por exclusión se sabe quiénes sontrabajadores de base. Sin embargo en la práctica, en losnombramientos de cada trabajador se precisa si es debase o de confianza. Pero si estos documentos no lo lle-

garan a expresar o se tiene la duda, entonces se recurreal artículo 5º.Estamos seguros de que cada vez es menor el núme-

ro de trabajadores de base y por consecuencia mayor elde los de confianza, y en total, más éstos que aquéllos.Lo que significa acrecer el número de trabajadores bu-rócratas sin protección laboral. Esto, aparte de la prác-

tica que está siguiendo la administración federal, de ce-lebrar contratos de servicios temporales que permiten

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1 Alfonso Nava Negrete, Diccionario jurídico mexicano, p. 1499.



tener trabajadores sin ninguna responsabilidad laboralni de seguridad social.

De confianza o por contrato temporal, el gran ejér-cito de trabajadores que se forma sirve a los políticosdel régimen, que juegan a principios del sexenio a pediro aceptar renuncias de trabajadores que no son de su“equipo” o confianza para meter a su gente y, claroestá, sin la menor responsabilidad legal y económica.Flexibilidad que favorece más que a la política nacio-

nal a los intereses de los políticos sexenales, y desdeluego resulta negativa para la estabilidad laboral de lostrabajadores de confianza, convertidos así, por natura-leza, en movibles.

En cambio, el trabajador de base es el único queestá asegurado en su situación laboral, o sea que sólopuede ser removido o cesado por una de las causasprevistas en la ley burocrática: no queda al arbitrio delfuncionario de mayor jerarquía quitarlo de su puesto,

ya que ese burócrata tiene la posibilidad de defender-se mediante juicio seguido ante el Tribunal Federal deConciliación y Arbitraje de los Trabajadores del Esta-do. Ante éste puede alegar que se ha violado la ley bu-rocrática y lograr una sentencia que lo restablezca enel empleo ilegalmente perdido.

Empleado público y funcionario público

En la Constitución y en toda la legislación administra-tiva es común el uso de las dos expresiones, pero enningún texto legal se da su definición ni elementos paradiferenciarlas. A veces se les emplea indistintamentecomo si fueran sinónimas y también se les da un tratoseparado como si fueran diferentes. Sólo la práctica en-seña que se trata de dos conceptos distintos.

En la doctrina del derecho administrativo se llegan

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a establecer varias distinciones, muchas de las cuales res-ponden a lo que sucede en la legislación del país que se

examina. Es probable que a la luz de las leyes de Ar-gentina, Francia, España, Italia y otras naciones, las di-ferencias que se adviertan no sean las mismas. Apunta-mos ahora sólo algunas.

Dícese que el funcionario desempeña tareas de másresponsabilidad que las que desempeña el empleado. Elcriterio resulta peligrosamente subjetivo, pues ¿qué

debe entenderse por tareas “de más responsabilidad”?¿Acaso por su trascendencia a todo el país, por la gravedad de sus efectos, por los recursos públicos involu-crados, por ser vitales a la población? Por simples queparezcan los trabajos de un empleado, pueden coinci-dir en trascendencia, gravedad, importancia económi-ca o en ser vitales a la colectividad. La recolección debasura, la vacunación contra enfermedades, el com-bate de incendios forestales, el salvamento de vidas encasos de desastre: ciclones, terremotos, desbordamien-tos de ríos, son tareas realizadas por empleados y el ta-maño de la responsabilidad es grande, igual o más quela de muchos funcionarios.

Háblase de la duración en el cargo o empleo, muchomayor en el funcionario que en el empleado. Cuandomenos en nuestra realidad política y laboral las cosasse presentan más bien al revés. Son más numerosos losempleados jubilados por 30 años de servicio que fun-cionarios. Además, los cambios sexenales suelen cortarprimero las cabezas de los funcionarios mientras que alos empleados casi los olvidan, pues sus “puestos” notienen atractivos para los recién llegados a la funciónpública de grandes jerarquías.

Señálase que el sueldo del funcionario es más altoque el del empleado. Aparte de que esas dos catego-rías responden al tipo de tarea que tienen a su cargo y

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no a la remuneración que se les otorga, no es un puntode partida objetivo y uniforme. Existen funcionarios

menores —y son ahora muchos en la administración—que tienen sueldos inferiores a empleados que por servicios extraordinarios reciben importantes prestacioneseconómicas adicionales.

Nuestra opinión definitiva es que la diferencia radicaen dos características. El funcionario público, para quelo sea, debe: a) representar al órgano administrativo y

b) tener poderes de decisión o resolución en los asun-tos administrativos. Estas dos características no las tie-ne el empleado público que sólo prepara, coadyuva,para que se tome la decisión o en su caso interviene parala ejecución de esta última. El empleado puede reali-zar investigaciones, estudios, consultas, practicar visitas,inspecciones, verificaciones, reunir material informati-

vo necesario para la toma de decisiones, pero no tienepoderes para resolver.

Se da ocasión así para que surja el concepto de au-toridad. Cuando un burócrata tiene poder de decisiónpero no de representación del órgano administrativo,entonces se llama “autoridad administrativa”. Luego elconcepto de funcionario público lleva implícito el deautoridad al poseer poder de decisión. Obvio resultaque el empleado no es autoridad.

Debe aclararse que el concepto de autoridad, para elderecho administrativo, es diferente al concepto deautoridad que maneja la Ley de Amparo. Para ésta unsimple empleado ejecutor, sin facultades de decisión,es autoridad. Es un concepto muy amplio de autori-dad, que se explica por el natural propósito del am-paro de extender su protección contra cualquier “actode autoridad”. Bien decía el maestro Gabino Fraga, enuna conferencia, que la Ley de Amparo tenía su pro-pio derecho administrativo.

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Funcionario de derecho, de hecho y usurpador

Se tiene como funcionario de derecho a aquel quereúne o satisface todos los requisitos que prevé la ley para serlo. Una persona para ser presidente de la Re-pública debe llenar todos los requisitos que prevé elartículo 82 constitucional. Lo mismo para ser secreta-rio del despacho, debe cumplir con los requisitos quefija el artículo 91.

Si faltase o no cumpliera con uno solo de los variosrequisitos que señalan el 82 y el 91, y aun así se nom-brara a tales funcionarios, éstos lo serían de hecho. Sino se tuviera la edad requerida o no se fuera mexicano—o se cubren con documentos falsos, apócrifos— y seda el nombramiento, se está en presencia de funciona-rios de hecho.

Esto igual se aplica a funcionarios del Poder Ejecutivoque del Judicial y Legislativo. Son muchas las ocasio-nes en que se descubre que un juez no tiene título delicenciado en derecho o el que exhibe no es legal. Elfenómeno se presenta con notable gravedad en losagentes del ministerio público, que con todo cinismoejercen el cargo sin tener el citado título profesional.Son casos de funcionarios de hecho. Estos requisitospueden figurar en la Constitución o en las leyes delCongreso de la Unión.

Vestidura legal sólo la tendrá el funcionario de dere-cho; y carece de ella, es ilegítima, la del funcionario dehecho; es regular aquélla, irregular la última. Lo graveen el funcionario de hecho es que tiene la aparienciade ser de derecho, y que se atienen a ella los particu-lares y otros funcionarios, y que importa saber qué va-lor jurídico tienen los actos producidos por tales fun-cionarios y de qué manera afectan a terceros.

A juicio nuestro, los actos de los funcionarios de he-

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cho carecen de toda validez jurídica, son actos de fun-cionarios jurídicamente inexistentes. Por lo mismo los

particulares u otros funcionarios no pueden benefi-ciarse de ellos ni pretender que sean válidos, que lo fue-ron antes de que se supiera la irregularidad del fun-cionario. Y parece consecuencia natural que tampocopuede causarles daño o perjuicio jurídico.

Usurpador es el individuo que sin vestidura legal al-guna, ni siquiera aparente o incompleta, ocupa un pues-

to público con atropello abierto de la ley. Hablamos deindividuo usurpador y no de gobierno usurpador, el cualposee aristas y aspectos distintos a aquél. Todos los ac-tos que haya realizado el usurpador serán inválidos;más aún, inexistentes desde el punto de vista jurídico.

No queremos ocultar la realidad de injusticia que pue-de derivar al afirmarse que los actos de esos individuos,funcionarios de facto y usurpadores, no tienen validez

jurídica alguna, pero es la única respuesta legal. Otra co-sa será que los involucrados y afectados hagan menosdura la injusticia por medio de convenios.

DEBERES Y DERECHOS DE LOS TRABAJADORES

Entre el Estado y sus trabajadores existen deberes y de-rechos. Si nos ocupamos sólo de los que correspondena los trabajadores es porque ellos implican, a su vez,deberes y derechos para el Estado.

Deberes

Tanto la ley burocrática como la ley de responsabili-dades citadas prevén un grupo fuerte de deberes a car-go de los burócratas, cuyo incumplimiento puede dar

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origen a sanciones administrativas, que van desde la sim-ple amonestación hasta la más grave, que es el cese ad-

ministrativo, independientemente de las responsabilida-des civiles o penales a que también puedan dar origen.

Deber de prestar la protesta legal

Impone la Constitución (artículo 128): “Todo funciona-rio público, sin excepción alguna, antes de tomar pose-

sión de su encargo, prestará la protesta de guardar laConstitución y las leyes que de ella emanen”. Aunque el texto habla de funcionario público, debe

entenderse que comprende a todo trabajador incorpo-rado al servicio del Estado. En la práctica así sucede,desde el más modesto trabajador hasta el más encum-brado: el presidente de la República, quien según el

artículo 87 constitucional, al tomar posesión de su car-go declara ante el Congreso de la Unión o ante la Comi-sión Permanente, en los recesos de aquél, lo siguiente:

Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ellaemanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo depresidente de la República que el pueblo me ha conferido,mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si así no lo hiciere, que la nación me lo demande.

Se le quiso dar a la protesta la interpretación de quelas autoridades administrativas tenían el control de laconstitucionalidad de todos los actos de autoridad, conla misma base con que los tribunales administrativos—como el Tribunal Fiscal de la Federación— podíanejercer ese control. Nada más desatinado que esta inter-pretación. Queda definido en la Constitución y en juris-prudencia de los Tribunales del Poder Judicial federal

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que sólo a éstos compete ese control por medio del jui-cio de amparo.

Empero esa misma jurisprudencia ha aceptado queel Tribunal Fiscal federal puede ejercer tal control deconstitucionalidad respecto de los actos o resolucionesadministrativas, no así de los ordenamientos generalescomo las leyes del Congreso y los reglamentos y decre-tos del Ejecutivo federal.

Pero en la vida práctica administrativa y legal, ambas

protestas son meros requisitos, formal el del 128 y sacra-mental y político el del 87. No tienen ninguna conse-cuencia jurídica real. Si la hubiera, no habría tan nu-merosos juicios de amparo en los que se reclama laanticonstitucionalidad de los actos de autoridades ad-ministrativas, incluido el presidente. No sirve para nadaesa protesta o promesa.

Deber de prestar el cargo

Este deber tiene el significado de que el trabajador nosólo preste sus servicios, que trabaje, sino además quelo haga con toda la capacidad técnica o profesional oexperiencia que tenga. No puede negarse a poner to-da su preparación; hacerlo es incurrir en negligencia y en causa de responsabilidad pública.

Es un punto de mucha trascendencia para la vidapersonal del burócrata y de la administración. Acostum-brarse a no dar todo de sí bajo el pretexto de un malsueldo, de un nivel burocrático inconveniente o un tra-bajo en desacuerdo con la especialidad o lo deseado,tiene la desventaja para el trabajador de hacerlo irres-ponsable, ignorante, pésimo servidor. Da pie a que estoscalificativos sean los que identifiquen a los “burócra-tas”. Sin que los comentarios disminuyan, por el dañoo perjuicio que se podría causar a la administración y a

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los servicios públicos, los trabajadores del Estado que-darían desacreditados, serían indignos de la confianza

de los ciudadanos, por unos cuantos malos servidores. Deber de obediencia jerárquica

Consiste en cumplir con las órdenes del inmediato su-perior, específicamente ése y no de otros superiores.Es posible que el trabajador tenga dos o más superio-

res, según la naturaleza del servicio que preste, pero nose incumple con dicho deber si se desobedece a superio-res que no lo son directamente del trabajador.

Todas las órdenes del superior deben ser obedecidas,pero siempre y cuando se vinculen con el trabajo que sedesempeña. Aquí el rigor o la relatividad de ese víncu-lo es difícil de superar. De ordinario los superiores des-conocen el alcance de ese deber y encargan a emplea-dos servicios personalísimos, que tratándose de pasantesde profesión e inclusive titulados resultan degradantes y en este caso desobedecer no es falta administrativa.

De plano no deben obedecerse las órdenes del supe-rior jerárquico si ellas implican la comisión de un deli-to. El Código Penal para el Distrito Federal así lo pre-

viene en su artículo 15, fracción VII, al considerar lasituación como causa excluyente de responsabilidadpenal. Para que ésta opere es necesario que la conduc-ta ordenada por el superior no implique notoriamenteque se está cometiendo un delito. En otras palabras, siel trabajador sabe, está consciente de que la orden acumplir significa cometer un delito, tiene el derecho y deber de desobedecerla. Mucho puede influir el nivel decultura del trabajador. Luego, si a pesar de que sepaque acatar la orden del superior lo llevará a cometer undelito, y lo hace, no podrá alegar después que su con-ducta es excluyente de toda responsabilidad.

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Otra cuestión importante a dilucidar es si tal debercompromete al trabajador a ejecutar órdenes superiores

que se traduzcan en violación de leyes, pues ello traeráconsigo cuando menos grave responsabilidad adminis-trativa. Todo dependerá de las consecuencias que seproduzcan, si lesionan a la administración o a particula-res. Pero tal tipo de órdenes y obediencia no se justificanante la ley.

Deber de discreción

Guardar secreto de todas las cosas que hacen en el des-empeño de su cargo es el objeto de este deber de los em-pleados y funcionarios públicos. Entre las obligacionesque fija a los trabajadores el artículo 44 de la ley buro-crática está la de “guardar reserva de los asuntos quelleguen a su conocimiento con motivo de su trabajo”(fracción IV ). Luego el trabajador no debe dar publici-dad ni comunicar a nadie lo que sucede dentro de suoficina o lo que está llevando a cabo motu proprio, osea, por decisión propia, subjetiva.

Juzgamos que la obligación no debe apreciarse enforma rigurosa o extrema. El límite está en que la di-

vulgación de los trabajos que se realizan o la informa-ción que se maneje no dañe o perjudique a la adminis-tración o a terceros particulares. En esta forma se puedeentender el ejercicio constitucional del derecho a lainformación (artículo 6º), que permite solicitar infor-mación precisamente sobre lo que hacen la administra-ción y determinados funcionarios públicos y la obli-gación de éstos de proporcionarla. Algo similar ocurrecon las comparecencias de los secretarios de Estado alas cámaras del Congreso de la Unión, a que se refiereel artículo 93 de la Constitución.

No es fácil medir las gravísimas consecuencias que

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justas pero se practican rutinariamente y contra ellassólo los trabajadores de base pueden defenderse y ga-

nar ante el tribunal burocrático; los de confianza acep-tan el traslado, justificado o no, o bien renuncian alcargo.

La ley habla de lugar. Parece que debiera ser más ex-plícita, por ejemplo de población a población o de unaentidad federativa a otra.

Deber de diligencia

Es una prenda que no tiene la mayoría de los buró-cratas: ser diligente, presto, expedito, rápido, esmerado,atento, cuidadoso, responsable, en fin, un auténtico ser-

vidor público. Con suerte la ausencia de tales atributosha provocado que a las palabras “burocracia” y “buró-crata” se las tenga en tan mal concepto y se usen peyo-rativamente, es decir, para descalificar a la adminis-tración y al trabajador.

Faltar al cumplimiento de este deber origina y dehecho ha causado grandes problemas a la administra-ción; la daña en sus bienes y recursos, la desacredita enla prestación de servicios públicos, le resta toda confian-za técnica y moral en la realización de obras públicas,etc. Fue hasta los años noventa del siglo pasado cuandoel Tribunal Fiscal de la Federación conoció de casos enque la Secretaría de la Contraloría fijaba responsabili-dades administrativas —sin mengua de las penales— aimportantes funcionarios de entidades paraestatalespor no ser diligentes, no cuidar del buen uso que debenhacer ellos y sus subordinados de los bienes y recursosde las instituciones. Dice la Ley de Responsabilidadesque es obligación del servidor público “cumplir con lamáxima diligencia el servicio que le sea encomendado

y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la

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suspensión o deficiencia de dicho servicio o impliqueabuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o co-

misión” (artículo 47, fracción I).Existen otras obligaciones previstas en la ley laboralburocrática y la Ley de Responsabilidades:

a) Llegar puntual y formalmente a sus labores. Es undeber que en la práctica casi no se cumple. El horario dellegada y salida del servicio tiene sus minutos de tole-rancia, pero que los jefes o superiores por favoritismos

o subjetivismos diversos relajan, violan e inutilizan, sinresponsabilidad de especie alguna para unos y otros. Aunque es indiscutible que por los irrisorios sueldosque perciben los burócratas de más bajo nivel no es jus-to exigirles una presencia o vestimenta que no está asu alcance, también lo es que se abusa de tal razón y seolvida el aseo personal y la limpieza de su vestido. Lograve del caso es que esta informalidad se vuelve comúnentre los profesionistas mismos y los superiores jerár-quicos. Predicar con el ejemplo es bueno, pero más posi-tivo y práctico es disciplinar esta conducta del traba-

jador, sobre todo del que tiene contacto con el público,permanente o esporádico. Con la buena presencia seinicia la confianza en la autoridad.

b) Durante las horas de trabajo, no perder el tiemponi hacérselo perder a sus compañeros o subordinados.Estar en su sitio y no en otro, salvo excepciones justifi-cadas de trabajo o de emergencia y bajo control estric-to. Esto, desde luego, no se observa por la generalidadde la burocracia.

c) Evitar conductas que pongan en peligro la seguri-dad del mismo trabajador, de sus compañeros de traba-

jo y del público.d) Hay otras muchas obligaciones que prevé el cita-

do artículo 47 de la Ley de Responsabilidades cuya men-ción y análisis no permite el espacio disponible.

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Derechos

A un deber corresponde un derecho y viceversa; son doscaras de la misma moneda: trabajo burocrático.

Derecho al cargo

Aunque parezca paradójico, el trabajador, siendo tal,tiene derecho a que se le dé trabajo. Una vez que se le

nombra trabajador al servicio del Estado, adquiere esederecho. Así, el Estado tiene el derecho de exigir queel empleado trabaje pero a su vez tiene la obligaciónde darle o proporcionarle algo para que trabaje; comose dice, “pasarle trabajo”. De aquí la obligación delempleado de atender a lo que le pasen, pero al mismotiempo el derecho de exigirlo de su superior jerárqui-co. Esta realidad jurídica hace notoriamente ilegal“congelar a empleados”, es decir, no pasarles trabajopor órdenes del superior jerárquico. El empleado debepedirlo, exigirlo por escrito para evitar en un futuroquedar cesado por negarse a trabajar.

Este derecho de prestar el servicio o empleo es de na-turaleza personal, no es real, no es un derecho que for-me parte de su patrimonio. Es algo reclamable ante lostribunales.

Derecho al sueldo

Percibe el burócrata un sueldo, como cualquier otrotrabajador un salario. Es un derecho constitucionalmen-te consagrado en el apartado B del 123.

Se distingue entre el sueldo nominal o presupuestal y el sueldo neto o realmente recibido. El primero es elque se prevé en el Presupuesto de Egresos de la Fede-ración, donde cada secretaría de Estado tiene asigna-

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das partidas de sueldos según jerarquías o puestos. Es unsueldo que se expresa en una cifra en pesos que no es

el que se percibe. A ésta se le resta una serie de des-cuentos: impuesto sobre la renta, fondo de pensiones,servicios del ISSSTE, cuota sindical si es trabajador debase. Hechos los descuentos obligatorios, queda el suel-do neto, es decir, el dinero que realmente recibe el bu-rócrata cada quincena.

Siempre han sido raquíticos los sueldos de los bu-

rócratas en general, en especial los niveles inferiores,que son los más. No así los niveles superiores: secre-tario de Estado, subsecretario, oficial mayor, directoresgenerales, directores y subdirectores de área y jefes dedepartamento. Para enriquecer el salario se han inven-tado en distintos tiempos prestaciones económicas adi-cionales. Hace algunas décadas fueron famosas lascompensaciones y los sobresueldos; según se decía, seotorgaban por “tiempo extraordinario” y por “trabajosespeciales”. No se daban a todos los burócratas, repre-sentaban cantidades distintas, se podían otorgar dos omás a un mismo trabajador, los beneficiarios podíanser —y lo eran— altos funcionarios también, pero lomás importante y trascendental es que se otorgaban conla más amplia discrecionalidad, lo que las hacía muchas

veces injustas.Hoy el sistema es igual o muy parecido. Aparte del

sueldo, se pueden recibir bonos, uno o más. Son can-tidades que se depositan en un banco en favor del bu-rócrata, que las puede retirar por medio de cheques otarjetas automáticas. Sólo los trabajadores de altos nivelesreciben estos bonos. Entre más alto es el nivel buro-crático, más alto es el bono. Para los empleados adminis-trativos de inferior nivel (secretarias, choferes, intenden-tes, mozos, etc.) se inventan apoyos económicos, como

vales, despensas y gratificaciones. Subsisten las compen-

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saciones y sobresueldos, pero con la misma arbitrarie-dad en su otorgamiento.

El grave problema que crea el sueldo de esa maneraintegrado es que las prestaciones adicionales —llámen-se bonos o de otra manera— no cuentan como basepara el cálculo de otros beneficios, como son jubilacio-nes, pensiones, préstamos y aguinaldos de fin de año.

Políticas sexenales han impedido que el sueldo bu-rocrático —y también el de casi todos los obreros del

país— crezca al mismo ritmo que el costo de la vida, así fuera por aproximación. El burócrata —en su mayo-ría— es sinónimo de trabajador mal pagado y pobre, y así es. Pero este panorama se complica cuando se com-paran sueldos de la administración centralizada y de laparaestatal. La desigualdad económica es frustrante y desalentadora.

Con dos patrones jurídicos no es posible pensar enigualdad salarial para todos los servidores públicos. Esen este aspecto más beneficiosa la Ley Federal del Tra-bajo que la Ley Federal de los Trabajadores al Serviciodel Estado, como se comprueba cotidianamente. Apar-te de la seguridad económica que da la seguridad labo-ral —que otorga la primera mas no la segunda ley—,las prestaciones económicas, como suelen calificarse,de que gozan los trabajadores de los entes paraestata-les, elevan considerablemente el sueldo nominal y real.

Siempre que se trata de equiparar niveles y sueldosde unidades u órganos de la administración centralizada

y los correspondientes de la paraestatal, los resultadosson contrastantes. Los sueldos de la centralizada sonsiempre más bajos y las prestaciones económicas casi nu-las; en cambio, en la paraestatal sucede lo contrario,creándose así una burocracia privilegiada.

Sea por la actividad productiva que desarrollan lasempresas paraestatales y la bondad de las cláusulas de

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sus contratos colectivos, los que justifican la mejor con-dición económica de los trabajadores, la verdad final

es que la desigualdad genera una inevitable injusticiasocial. Salvo los cuatro o cinco primeros niveles de laadministración centralizada, ni las leyes o los sindica-tos burocráticos ni las técnicas de los modernizadoresde la administración han podido evitar la hambrunaburocrática de sus trabajadores y su evidente minusva-lía social.

Derecho al ascenso

Subir a otro u otros niveles jerárquico-administrativos y asimismo de orden presupuestal es el ascenso a quetiene derecho el burócrata. Siempre —salvo un rarocaso— el ascenso implica un mayor beneficio econó-mico. Nadie aspira a ser ascendido sin éste. Podrá ha-ber más trabajo y responsabilidad o seguir igual, peroen lo económico siempre habrá mejoría.

Cuando se trata de un trabajador de base, el ascensose da siguiendo el sistema escalafonario. Desocupado unnivel superior, se convoca por parte del sindicato a losempleados del nivel inmediato inferior a concursar y ganar la plaza vacante. Conforme lo previene la frac-ción VIII del apartado B del artículo 123 constitucional,los ascensos se otorgarán en función de los conocimien-tos, aptitudes y antigüedad. Y previene que en caso deigualdad de condiciones tendrá prioridad quien repre-senta la única fuente de ingreso en su familia.

La experiencia enseña que el escalafón no es un pro-cedimiento que garantice la autenticidad del concurso.Los miembros integrantes del escalafón están sujetos afuertes presiones del patrón, sin contar con los intere-ses comprometidos del sindicato.

Para los trabajadores de confianza, en cambio, no

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existe un procedimiento legal para lograr un ascenso.En el campo de las entidades paraestatales que no si-

gan el régimen del apartado B, sino el del A , su situa-ción de ascenso se guía por un escalafón previsto en laLey Federal del Trabajo.

Es penoso decirlo y reconocerlo, después de larga vidaal servicio del Estado: el apoyo político, la recomenda-ción del amigo u otra “palanca” son las que se utilizanpara obtener un ascenso, sin que se signifiquen la an-

tigüedad, la capacidad, la experiencia o algún título ogrado profesional o técnico. Ayudan algunos de estosatributos, es cierto, para facilitar el éxito del “padrino”,en ocasiones, pero no son condición vital o esencial:importa más otra fuerza, la política o la amistad.

Rara, rarísima es la vez en que se sabe que una de-pendencia o entidad realizan concurso de oposición pa-ra el otorgamiento de un ascenso. Otra cosa son, y valeprecisarlo ahora, los concursos para incorporarse alservicio burocrático, que tampoco constituyen el cami-no acostumbrado para todos y todas las situaciones.

Derecho a la seguridad social

Comprende éste un grupo de derechos que integranla seguridad social del burócrata, en el que están pro-tegidos tanto los de base como los de confianza. Tien-de la seguridad social a establecer todos los medios,instrumentos y mecanismos que permitan o asegurenque el trabajador viva plenamente bien y feliz. Abarcaa todo trabajador, obrero, campesino, burócrata, mili-tar, etc. Es lo que se llama seguridad social integral.

Cualquiera que sea el sector protegido por la seguri-dad social, ésta se sirve del seguro social, mecanismo le-gal y económico que permite proporcionar seguridad altrabajador en un área de su bienestar personal y familiar.

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De esta forma, gracias a un grupo de seguros socia-les se integra la seguridad social. Así, existen: seguros

de vida, de enfermedades profesionales y no profesio-nales, de desempleo, jubilación, pensión, préstamos, vivienda, recreación y defunción, entre otros.

Difieren los seguros sociales de los privados. Aquéllosson obligatorios; desde el momento en que se inicia larelación laboral, el trabajador disfruta de ellos, no estáen su voluntad aceptar o no su aplicación. En cambio,

los privados son potestativos; si el particular quiere, leconviene o lo desea, puede obtener el o los segurosque decida, hasta para las cosas más raras o extraordi-narias que satisfagan su vanidad o capricho. Por ejem-plo, las piernas o voz de una mujer, la indumentariade un cómico o un actor o actriz, joyas, objetos de arte,como pinturas, esculturas, etcétera.

Otra diferencia entre ambos es que los privados sonseguros que llevan un evidente propósito de lucro y lossociales nunca; hasta operan en forma “incosteable”.Los servicios hospitalarios que se prestan a los burócra-tas no se cubren económicamente con las cuotas queéstos aportan.

Para los burócratas la seguridad social se previene y regula por la Ley del ISSSTE, es decir, Ley del Institutode Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadoresdel Estado.2 El instituto es un organismo descentrali-zado federal, encargado de prestar el servicio públicode seguridad social a los burócratas; fue creado en di-ciembre de 1959 por la Ley del ISSSTE publicada el 30 dediciembre de 1959.

Prevé la Ley del ISSSTE dos regímenes de seguridadsocial: a) régimen obligatorio y b) régimen voluntario.El primero es el que llamaríamos típico régimen de se-

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2 Diario Oficial, 27 de diciembre de 1983.



guridad social, puesto que se aplica a los burócratasobligatoriamente, es decir, se les aplica sin que previa-

mente hayan dado su consentimiento. El segundo seha interpretado como un sistema de extensión de losservicios del ISSSTE a quienes voluntariamente los requie-ran. La ley califica de incorporación voluntaria al régi-men obligatorio a esa extensión; para aplicarla se cele-bran convenios con entidades de la administraciónfederal, con los gobiernos de los estados o de los mu-

nicipios, beneficiándose el trabajador y sus familiares.Hace tiempo —ya varias décadas— que muchos servicios del ISSSTE no son eficientes ni eficaces. Los ha-cen precarios la burocracia negativa y la política sexe-nal. Aquélla porque los trabajadores que prestan losservicios están mal pagados, mal reconocidos y despro-

vistos de recursos técnicos suficientes, luego no hay basepara exigir la calidad, seguridad y rapidez requeridas.La última, por la tradicional improvisación de directoresdel ISSSTE, peritos para hacer y decir discursos que pre-sentan una imagen falsa de la seguridad social burocrá-tica, impunes él y sus colaboradores de toda responsa-bilidad por la prestación de tales servicios.

Seguros. Previene la ley en su artículo 2º todos losseguros, prestaciones y servicios a que tiene derecho eltrabajador, que en general son: a) medicina preventiva,b) enfermedades y maternidad, c) rehabilitación física

y mental, d) riesgos del trabajo, e) jubilación, f) pensiónpor vejez, g) invalidez, h) pensión por muerte, i) bien-estar y desarrollo infantil, j) venta y arrendamiento de

viviendas del instituto, k) préstamos personales e hipo-tecarios, l) servicios turísticos y funerarios, m) Sistemade Ahorro para el Retiro. Tienen su reglamento lasprestaciones económicas y para vivienda, publicado el28 de junio de 1988.

Ahora algunos breves comentarios: a) Hace varios

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lustros que los créditos hipotecarios están fuera de to-da realidad, lo saben el instituto y los burócratas. Su

monto máximo no alcanza para adquirir en propiedadun terreno y menos una casa —así sea al pie de un ce-rro o en el páramo del ex lago de Texcoco—. Simple-mente no hay dinero, son muchos los burócratas quenecesitan vivienda propia, la propiedad raíz tiene un

valor que rebasa los fondos federales y los sueldos bu-rocráticos. Por ser escasos y raquíticos, los créditos hi-

potecarios han dejado de ser un seguro social autén-tico; b) los servicios hospitalarios que presta el ISSSTEno satisfacen el ideal de un seguro social; prolifera laimpreparación de su personal técnico y administrativo

y sobre todo se agudiza cada vez más su irresponsabili-dad, con raras excepciones; c) son insuficientes los ser-

vicios que prestan las clínicas y hospitales en todo elterritorio del país y en el mismo Distrito Federal, que sibien cuentan con equipos de avanzada tecnología, loúltimo en la ciencia médica, no todos alcanzan tan pri-

vilegiados dones científicos.Merece consideración separada la jubilación. Concep-

tualmente es la cantidad de dinero que se entrega al tra-bajador por años de servicio al Estado. La Ley del ISSSTE

fija 30 años de servicios o más para poder alcanzar lamáxima jubilación —que es de 95% del sueldo— pre-

vista en la tarifa del artículo 63 y según el sueldo quedescribe el 64. Antes, con 15 años de servicio como mí-nimo se puede jubilar el trabajador con 50%. Si se tratade mujeres no se exigen esos 30 años, bastan 28. En to-dos debe haberse cotizado o pagado sus cuotas, que seretienen en el cheque quincenal.

Todos —o casi todos— los burócratas piensan que re-cibirán ese 95% al llegar a los 30 años o más de servi-cios, del sueldo ganado en el último año inmediato ante-rior a la fecha de su baja. Pero desgraciadamente no es

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así. Por principio la ley toma en cuenta el sueldo bási-co, es decir, sin compensaciones, sobresueldos, bonos y

otras prestaciones en dinero, a menos que esto se alegue vía juicio de amparo y se obtenga sentencia favorableque obligue a las autoridades a tomar en cuenta, sólopara el caso de la persona que ganó ese juicio, alguna deesas prestaciones. Además, sólo se parte del promediodel sueldo básico, por si se tenían dos o más sueldos.

Son ésas las reglas que para la jubilación fijan los

artículos 60, 63 y 64 de la Ley del ISSSTE. En la práctica, y viendo resultados, el monto de las jubilaciones obte-nidas, después de pasar dos grandes odiseas burocráti-cas ante las autoridades del ISSSTE y de la Secretaría deHacienda y Crédito Público, es sorprendentemente ba-

jo, mínimo, pobre. Las matemáticas presupuestales quemanejan esas autoridades logran este éxito para sí.

Juzgo que sólo si las facultades físicas o mentales fal-tan o fallan, debe jubilarse el trabajador por bien per-sonal y del país, salvo que se tuviese otro camino mejor ala puerta; de no ser así, es sepultarse en vida. Adviér-tase que por diversas razones, en algunos tribunales exis-te la jubilación obligatoria o separación: los magistradosdel Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Dis-trito Federal a los 70 años y los del Tribunal Superior

Agrario a los 75 años.

Derecho a formar sindicato

Es un derecho que sólo tienen los trabajadores de ba-se. Es el derecho de asociarse en un sindicato para ladefensa de sus derechos laborales. Conforme a la ley burocrática sólo puede existir un sindicato por cadasecretaría o departamento de Estado. Hoy estos sindi-catos se agrupan en federaciones.

En la doctrina del derecho constitucional y del ad-

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ministrativo se registran las razones para oponerse a lacreación de los sindicatos de los burócratas: el mal que

pueden representar para la buena marcha de la admi-nistración, para los servicios públicos, para la realiza-ción de las obras públicas, etc. Pero todos esos peligroso riesgos que se les imputaron no se han dado así en larealidad. Cuando menos en el medio burocrático mexi-cano no constituyen ningún peligro, son blancos plena-mente, es decir, siguen y acatan las directrices del pa-

trón: el Ejecutivo federal.Para los burócratas federales de base, los sindicatosno son ninguna garantía de su estabilidad laboral y mu-cho menos de un salario o sueldo remunerador cuyotope por décadas ha fijado el “líder” de la CTM en coor-dinación con el Ejecutivo. Es un derecho que está enla letra de la ley, pero que sirve de muy poco a los agre-miados y en nada a los trabajadores de confianza.

Derecho de huelga

De raíz profunda entre los obreros, ahora tiene su mataentre los burócratas. La Constitución y la ley laboralburocrática reconocen a los trabajadores de base el de-recho de huelga; a los de confianza no. Parece, por la le-tra del mandato constitucional, que sólo acepta la huel-ga en una o varias dependencias de los poderes de laUnión, pero no total, no en todas absolutamente, aun-que esto último sea una utopía más grande que la delos célebres Moro y Campanella.

Irreal, inexistente, virtual, falaz es este derecho aunpara los trabajadores de base. Si el sistema políticono tolera las huelgas en las grandes empresas, menoslas de sus propios trabajadores. Ya ni las esporádicashuelgas de los carteros son factibles, huella histórica dela huelga burocrática.

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Derecho a defenderse en el tribunal burocrático

Otro más de los derechos exclusivos para los trabajado-res de base. Están excluidos los trabajadores de confian-za de poder acudir para la defensa de sus derechos labo-rales —ya de por sí tan disminuidos— ante el TribunalFederal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadoresdel Estado. A juicio nuestro, la naturaleza jurídica deeste tribunal corresponde a la de un tribunal de la ad-

ministración y no a la de un tribunal administrativo.Este último se caracteriza por dos elementos: tribunalubicado dentro de la organzación de la administración

y encargado de resolver controversias o conflictos ad-ministrativos; en cambio, el otro sólo reúne el primero,se ubica en la Secretaría de Gobernación sin ser unadependencia de ella, pero no el segundo pues sus sen-tencias o laudos resuelven controversias laborales, noadministrativas.

Es, como está visto, un tribunal que conoce de los juicios en que el trabajador defiende sus derechos la-borales. Es un cuerpo colegiado que funciona en pleno—totalidad de los magistrados de las salas y el presi-dente— y en tres salas integradas por tres magistrados.

Actualmente tiene salas desconcentradas que imparten justicia en varias partes del territorio nacional.

Son dos las etapas en que interviene el tribunal: pri-mera, la de conciliación; y si no se logra avenir a las par-tes en conflicto se pasa a la de arbitraje, en la que éstedictará su laudo o sentencia a fin de resolver el litigio.

R ESPONSABILIDADES DE LOS TRABAJADORES

Son tres las responsabilidades en que pueden incurrirtanto el trabajador de base como el de confianza: admi-

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nistrativa, civil y penal. Una sola conducta puede dar ori-gen a las tres, o bien nada más a dos, o a una.

Cualquiera que sea la responsabilidad en que se in-curra debe ser necesariamente a propósito del trabajoque se desempeña. Otras faltas o infracciones que secometan durante el tiempo en que se labora dentro ofuera de la oficina serán distintas y no causarán este tipode responsabilidades. Esencial es que la conducta obje-to de responsabilidad se produzca en el desarrollo del

trabajo.Responsabilidad administrativa

Nace por faltas en la prestación del empleo o cargo, opor incumplimiento de obligaciones o deberes que pre-

vienen la ley burocrática y la Ley de Responsabilida-des. Mayor es la lista de deberes que previene la segundaen su artículo 47, que la de la primera. En 23 fraccio-nes, ese artículo recoge múltiples deberes para el tra-bajador del Estado, pues cada una de las fraccionesregistra varios. Y la última fracción, la XXIV , acrece elcaudal de obligaciones al sumar las que imponen otrasleyes y reglamentos.

Según la naturaleza del servicio que se preste, así se-rán las obligaciones a cumplir; luego no todas las queprevé el 47 citado deben ser acatadas por todos los bu-rócratas. Perfecta sería nuestra burocracia con tan sóloobservar las propias de cada caso, pero no es así.

Prevé la Ley de Responsabilidades varias sancionesadministrativas: apercibimiento, amonestación, suspen-sión en el empleo, sanción económica, inhabilitacióntemporal para desempeñar empleos o cargos públicos y destitución del cargo. Para imponer estas sanciones lasautoridades administrativas deben tomar en cuenta cier-tos factores o elementos como son: gravedad de la in-

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fracción cometida, condición socioeconómica del infrac-tor, nivel jerárquico del trabajador, reincidencia del in-

fractor, monto del beneficio, daño o perjuicio económi-co derivado de la infracción y antigüedad en el servicio.Pero la gran falla en que incurre la ley es que no pre-

cisa qué sanciones corresponde aplicar respecto de qué violaciones o incumplimientos de deberes, es decir, dejaa las autoridades absoluta discrecionalidad para escogerla sanción para cada caso. Cierto que al imponer la san-

ción se atiende a esos elementos, pero se valoran conplena libertad. Al trabajador le queda el recurso de in-conformarse ante la misma autoridad sancionadora—recurso administrativo de revocación— o, de plano,irse directamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fis-cal y Administrativa para ajustar a los límites estrictos delegalidad y justicia la sanción impuesta o probar la inexis-tencia de la infracción imputada.

Ese defecto de la ley puede propiciar que la mismaconducta infractora merezca, a juicio de la autoridad,distinta sanción. Debiera ser el legislador el que preci-sara esto y evitar juicios ante tribunales. Son el superior

jerárquico del infractor o las autoridades de la Secre-taría de la Contraloría quienes tienen competencia paraimponer tales sanciones, cosa que hacen agotando pre-

viamente un amplio procedimiento para escuchar altrabajador.

Responsabilidad civil

Aparece esta responsabilidad cuando el trabajador, alprestar el servicio, daña o perjudica los bienes o recur-sos de la administración o de particulares. Incurren enesta responsabilidad los manejadores de fondos o valo-res del gobierno, los funcionarios al autorizar adquisi-ciones o contratar y ejecutar obras públicas, etcétera.

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Responsabilidad penal

Existe un régimen penal discriminatorio entre los fun-cionarios públicos, a pesar de la reforma de 1982 quesuprimió a los altos funcionarios y el tradicional fuero.Sí se borraron del lenguaje constitucional esas frases,conceptos o palabras, pero no el régimen.

Los funcionarios públicos que señala el artículo 110de la Constitución —antes llamados altos funciona-

rios— tienen su propio tribunal penal: la Cámara deDiputados, como órgano acusador, y la Cámara de Se-nadores, como órgano juzgador, para ser enjuiciadospor determinados delitos, que antes se llamaban deli-tos oficiales. Para esta responsabilidad penal se sigue elprocedimiento ante esas cámaras que se denomina jui-cio político.

Hasta para delitos del orden común que los mismosfuncionarios cometan durante el tiempo que estén enel cargo o empleo, se requiere que la Cámara de Dipu-tados —ante quien primero se debe acusar— declareque se proceda en su contra, declaratoria matizada deingredientes políticos y jurídicos. Si la declaratoria espositiva —se desafuera, como antes se decía—, se ponea disposición de los jueces del orden común al funcio-nario presunto infractor. De ser negativa, nada se pue-de hacer hasta que deja el puesto.

La Cámara de Senadores, en el juicio político, reali-za funciones auténticamente jurisdiccionales e imponesanciones penales; en cambio, la Cámara de Diputa-dos, en el segundo caso, tratándose de los delitos delorden común en que interviene, no realiza esas funcio-nes; son más bien de índole política.

Para los demás funcionarios o empleados públicos noexisten esos privilegios de tribunales y procesos especia-les: según el delito, será su juez penal.

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Privilegiados: presidente de la República, secretariosde Estado, jefes de departamentos administrativos, pro-

curador general de la República, senadores y diputadosal Congreso de la Unión, ministros de la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación, consejeros de la Judicatu-ra Federal, el titular del órgano u órganos de gobiernodel Distrito Federal, el procurador general de Justicia delDistrito Federal, los representantes de la Asamblea Le-gislativa del Distrito Federal, los magistrados de circui-

to y jueces de distrito, los magistrados y los jueces delfuero común del Distrito Federal, los directores gene-rales o sus equivalentes de los organismos descentrali-zados, empresas de participación estatal mayoritaria, so-ciedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisospúblicos; gobernadores de los estados, diputados, ma-gistrados de tribunales superiores de justicia y miem-bros de los Consejos de las Judicaturas Locales (artícu-lo 110 de la Constitución). Además, por reforma al 28constitucional, en 1993 se agregó a “las personas encar-gadas de la conducción del banco central”.

Antes de la reforma de 1982 eran muchos menos; enconsecuencia, ha crecido la casta de privilegiados.

Quienes Son Los Trabajadores Del Estado

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