Radicación No Control Inmediato de Legalidad. Concepto ...

Radicación No. 11001-03-15-000-2020-00997-00. Control Inmediato de Legalidad.

Concepto: Ministerio Público.

1 PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 21/2020

Bogotá, D. C., 5 de mayo de 2020

Señores

CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA

SALA 14 ESPECIAL DE DECISION

Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata

E. S. D.

Expediente N° 11001-03-15-000-2020-00997-00.

Control Inmediato de Legalidad

DECISION A CONTROLAR: Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020, “por medio

de la cual se regula la entrega de la transferencia monetaria no condicionada, adicional

y extraordinaria a las familias del programa Familias en Acción.

AUTORIDAD: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el

proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El acto sometido a control inmediato de legalidad.

El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social remitió el texto de la

Resolución No. 619 de 25 de marzo de 2020, “Por medio de la cual regula la entrega

de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a las familias del

programa Familias en Acción, en cumplimiento del Decreto 417 de 2020 ‘Por el cual se declara

un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” al

Consejo de Estado, para el control inmediato de legalidad, cuyo texto de la

Resolución corresponde al siguiente tenor:





“LA DIRECTORA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA

PROSPERIDAD SOCIAL

En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por

el artículo 64 de la Ley No. 489 de 1998, el numeral 5 del artículo 10 Decreto 2094

de 2016, en concordancia con el Decreto 417 de 2020, el Decreto 458 de 2020, y

CONSIDERANDO

Que el literal c) del artículo 64 de la Ley 489 de 1998 establece como funciones de

los jefes o directores de las unidades ministeriales, además de las que les señalan

la Constitución Política, el acto de creación y las disposiciones legales especiales:

"Dirigir, vigilar y coordinar el trabajo de sus dependencias en la ejecución de los

programas adoptados y en el despacho correcto y oportuno de los asuntos de su

competencia (...)".

Que de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2094 de 2016, el Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social es “un organismo principal de la

Administración Pública, del Sector Administrativo de Inclusión Social y

Reconciliación".

Que según el artículo 3 del mencionado Decreto, "El Departamento Administrativo

para la Prosperidad Social tiene como objetivo dentro del marco de sus

competencias legales y reglamentarias formular, adoptar, dirigir, coordinar y

ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos para la inclusión social y la

reconciliación en términos de la superación pobreza y pobreza extrema, la atención

grupos vulnerables, la atención integral a la primera infancia, infancia y

adolescencia, y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a las que

se refiere el artículo 3 de la Ley No. 1448 de 2011, el cual desarrollará

directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, en coordinación

con las demás entidades u organismos del Estado competentes".

Que el Gobierno Nacional mediante el documento CONPES Social No. 100 de

2006 denominado "Lineamientos para la focalización del gasto público social",

definió los procesos de identificación, selección y asignación como las etapas del

proceso de focalización de los diferentes programas de los ministerios y entidades

encargadas del diseño y ejecución de programas sociales.

Que de conformidad con el artículo 2 de la Ley 1532 de 2012, modificado por la

Ley 1948 de 2019, "El Programa Familias en Acción es un programa de

transferencias monetarias condicionadas regulado por la Ley 1532 de 2012,

modificada por la Ley 1948 de 2019, que consiste en la entrega condicionada y

periódica de una transferencia monetaria directa a las familias en condición de

pobreza y pobreza extrema. El Programa es un complemento al ingreso monetario

para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a

programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la

pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia. Se





podrán incorporar las demás transferencias que el sistema de la promoción social

genere en el tiempo para estas familias".

Que mediante la Resolución 01691 del 19 de junio de 2019, el Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social adoptó el "Manual Operativo del

Programa Familias en Acción - versión 5', mediante el cual se orienta los procesos

y acciones del Programa Familias en Acción y establece los lineamientos,

componentes y procedimientos generales para su implementación y gestión. Este

manual, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 de dicha resolución, es

complementado con las Guías Operativas, por medio de las cuales se establecen

la metodología y procedimientos específicos para cada uno de los componentes y

procesos operativos del Programa, las cuales fueron adoptadas por la Dirección de

Transferencias Monetarias Condicionadas.

Que de conformidad con el numeral 1 del literal c) del artículo 9 de la Resolución

0237 del 29 de enero de 2019, "Por la cual se establecen los Grupos Internos de

Trabajo del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, su

denominación y funciones y se dictan otras disposiciones", se estableció que el

Grupo Interno de Trabajo Familias en Acción tiene, entre otras funciones, la de

"Efectuar la correcta ejecución de los procedimientos del Ciclo Operativo de

Familias en Acción, de acuerdo con los recursos humanos, técnicos y financieros

disponibles".

Que la Organización Mundial de la Salud -OMS-, declaró el 11 de marzo del

presente año, pandemia por el brote de la enfermedad por coronavirus —COVID-

19—, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a

tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación,

aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos

confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de

redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12

de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria por causa del COVID-19, hasta

el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y

controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus

efectos.

Que mediante el Decreto 417 de 2020 y con fundamento en el artículo 215 de la

Constitución Política, el Presidente de la República declaró el Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el

término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este

decreto estableciendo en su artículo 3 que "El Gobierno nacional adoptará

mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte

considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para

conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las

operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".





Que entre las medidas anunciadas en la parte considerativa del Decreto 417 de

2020 el Presidente de la República estableció: "Que resulta necesario autorizar al

Gobierno nacional realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y

extraordinarias entre otras en favor de los beneficiarios de los programas Familias

en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción

y de la compensación del impuesto sobre las ventas -IVA, con el fin de mitigar los

efectos económicos y sociales causados a la población más vulnerable del país por

la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19".

Que de acuerdo al artículo 1 del Decreto 458 de 2020 "Por el cual se adoptan

medidas para los hogares en condición de pobreza en todo el territorio nacional,

dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", establece que

"Por el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y

Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020; se autoriza al Gobierno

Nacional a realizar la entrega de una transferencia monetaria no condicionada,

adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los Programas Familias

en Acción, Protección Social al Adulto Mayor —Colombia Mayor y Jóvenes en

Acción".

Que, con el fin de dar aplicación a las medidas adoptadas por el señor Presidente

de la República, es necesario que el Departamento Administrativo para la

Prosperidad Social establezca las condiciones para la entrega de las transferencias

monetarias adicionales y extraordinarias a los participantes del Programa Familias

en Acción, con cargo al rubro «Implementación Sistema de Transferencias

Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a Nivel Nacional —FIP».

Que lo establecido en esta resolución se ejecutará con cargo al certificado de

disponibilidad presupuestal No. 120 de fecha 02 de enero de 2020, expedido por la

Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal

"Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para

Población Vulnerable a Nivel Nacional-FIP."

En mérito de lo expuesto,

R E S U E L V E

ARTÍCULO 1. Entregar una (1) Transferencia Monetaria no condicionada, adicional

y extraordinaria, para las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción,

que se encuentren en los ESTADOS: BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE

INSCRITO Y SUSPENDIDO; con excepción de las familias en ESTADO

RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO, de conformidad con lo

establecido en el documento G-GI-TM-12 "Guía Operativa Condiciones de Salida

Familias en Acción - versión 5".

Parágrafo 1: El Programa Familias en Acción entregará la Transferencia Monetaria

no condicionada, adicional y extraordinaria a través del operador bancario





contratado, a las familias registradas en el Sistema de Información de Familias en

Acción —SIFA, con-fecha de corte a marzo 18 de 2020.

Parágrafo 2: La entrega de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional

y extraordinaria de acuerdo con las condiciones establecidas en la presente

resolución, se realizará a partir del 26 de marzo de 2020 y durante el tiempo que se

estipule de acuerdo con el cronograma establecido para realizar dicho pago.

Parágrafo 3: Las familias que no puedan cobrar la Transferencia Monetaria no

condicionada, adicional y extraordinaria mediante la modalidad de giro durante el

periodo establecido, lo podrán hacer en la próxima entrega de incentivos que

defina el Programa dentro del tiempo estipulado para atender la emergencia

sanitaria. El programa informará oportunamente las nuevas fechas para el cobro de

la transferencia.

Parágrafo 4: En todos los casos el programa propenderá por socializar a los

Titulares de las familias, la observancia de la restricción de movilidad establecida

en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, la observancia de la Resolución 385

de 12 de marzo de 2020, por la cual se establecieron las disposiciones destinadas

a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo

coronavirus COVID-19 y las restricciones de movilidad establecidas por cada

autoridad territorial, programada durante los siguientes días.

ARTÍCULO 2. El valor de la Transferencia Monetaria no condicionada, adicional y

extraordinaria, corresponde a la suma de Ciento Cuarenta y Cinco Mil Pesos M/cte

($145.000) para cada familia, la cual se ejecutará con cargo al certificado de

disponibilidad presupuestal No. 120 de fecha 02 de enero de 2020, expedido por la

Subdirección Financiera de Prosperidad Social, rubro presupuestal

"Implementación Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para

Población Vulnerable a Nivel Nacional-FIP", con cargo al rubro «Implementación

Sistema de Transferencias Monetarias Condicionadas para Población Vulnerable a

Nivel Nacional —FTP» de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la

presente resolución.

ARTÍCULO 3. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su

expedición.

Dado en Bogotá D.C., a los 25 días del mes de marzo de 2020

PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE

(firmada)

SUSANA CORREA BORRERO

Directora General"





2. El auto admisorio.

Mediante proveído de 2 de abril de 2020, el señor consejero ponente dispuso

aprehender el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución

619 de 25 de marzo de 2020, atendiendo lo dispuesto en el artículo 136 del

CPACA, por tratarse una medida de carácter general dictada por autoridad

nacional como desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los

estados de excepción.

3. Contestación del Departamento de Prosperidad Social.

El Departamento Administrativo de la Prosperidad Social solicitó la legalidad de

su Resolución manifestando que “se encuentra ajustada al ordenamiento

jurídico aplicable y vigente, de tal manera que produce plenos efectos jurídicos

y no presenta ningún vicio que afecte su validez y eficacia”. Además, precisó

que el fundamento legal la Resolución son los Decretos Legislativos 417 del 17

de marzo de 2020 y 458 de 22 de marzo de 2020, que ordenaron la entrega

adicional y extraordinaria de la transferencia monetaria no condicionada a los

beneficiarios del Programa Familias en Acción, durante la vigencia del Estado

de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Explicó que la Resolución solo

exige al beneficiario, para el pago de la transferencia monetaria “no

condicionada”: “1. Que se trate de familias activas incluidas en el programa de Familias en

Acción; 2. Que las familias se encuentren en estado beneficiario, elegible inscrito y suspendido

(excluyendo a las familias suspendidas por fallecimiento o a las que se hallen en estado

retirado) y 3. Que sean familias que estén en el Sistema de Información de Familias en Acción

SIFA, con corte a 18 de marzo de 2020”. Por último, el Departamento Administrativo

de la Prosperidad Social allegó los siguientes documentos, que son soportes de

la Resolución:

i) Los antecedentes de las condiciones para la entrega de la transferencia

monetaria, donde se lee que: “Debió adelantar sendos procesos de Contratación con una

entidad financiera que contara con el respectivo respaldo y suficiente capacidad que genere

idoneidad y certeza de cumplimiento a la hora de entregar la respectiva Transferencia

Monetaria, pero teniendo en cuenta que la directriz del Gobierno de acuerdo con lo expresado

en el Decreto 417 del 17 de marzo de los corrientes, evitando aglomeraciones y filas que

llegaran a arriesgar a la población de los mencionados Programas”. También se lee que la

entrega de la transferencia monetaria sería enfocada al grupo de beneficiarios del programa de

familias en Acción en estado activo e identificados en el sistema con corte a 18 de marzo de

2020: “Las condiciones para la entrega de dicha transferencia no condicionada, se plasmaron

en la resolución No. 619 de 2020 de fecha 25 de marzo de 2020, para dar inicio al proceso de

entrega de las transferencias en todo el territorio nacional a partir del 26 de marzo de 2020 para





las familias ACTIVAS en el Programa Familias en Acción, que se encuentren en los ESTADOS:

BENEFICIARIO, ESTADO ELEGIBLE INSCRITO Y SUSPENDIDO; con excepción de las

familias en ESTADO RETIRADO o SUSPENDIDO POR FALLECIMIENTO, de conformidad con

lo establecido en la Guía Operativa de Condiciones de Salida versión 5, con fecha de corte a

Marzo 18 de 2020”.

ii) La Guía Operativa del Programa Familias en Acción, donde se lee las

“condiciones de salida” del programa y el “Estado de Retirado” así:

“6.3.6 Condiciones de salida.

El objetivo de este proceso operativo es identificar a las familias y/o NNA

participantes que se encuentran incursos en una o varias causales de suspensión

o retiro del Programa, con el fin de no ser incluidas en el proceso de liquidación de

los incentivos de salud y/o educación.

6.3.6.1 Causas que generan la salida de los participantes del Programa.

Las causas de salida o retiro de las familias y/o NNA del Programa, según lo

estipulado en el artículo 14 de la Ley 1532 de 2012 se presentan por:

• Procesos operativos.

• Control de calidad de la información reportada al Programa.

• Cumplimiento de metas o mejora en sus condiciones sociales y

económicas, esta última aplica solo para las familias (no es individual para

cada miembro inscrito de la familia).

• Solicitud de la familia participante.

El retiro por causales de control de calidad de la información, cumplimiento de

metas y algunas de procesos operativos, surten un proceso de suspensión

preventiva de carácter temporal, mientras se culminan las etapas del debido

proceso administrativo, mediante las cuales se reportan elementos por parte de los

participantes y se decide sobre su continuidad o retiro definitivo del Programa, de

acuerdo con lo establecido en el presente Manual Operativo y demás documentos

que rigen el funcionamiento del Programa.

6.3.6.2 Actores responsables del proceso operativo condiciones de salida.

La responsabilidad del proceso de salida o retiro de las familias y/o NNA recae en:

La DTMC a nivel nacional responde por:

• La aplicación del debido proceso administrativo a las familias y/o NNA

incursos en las causales de suspensión preventiva por controles de calidad

de la información.





• El control preventivo de la información reportada por los municipios en la

que se decide la permanencia de las familias en el Programa. Este control

se realiza a través de la depuración de información con fuentes externas.

• El retiro de las familias y/o NNA por procesos operativos, control de calidad

de la información y cumplimiento de metas.

• El seguimiento al proceso de suspensión y retiro de las familias, titulares

y/o NNA.

A nivel regional, la DTMC responde por:

• La revisión de la novedad tramitada por el EM/EI según causal de

suspensión.

• El aval de los requisitos formales de las actas del CMC/CCC expedidas en

el procedimiento de suspensión preventiva de las familias, titulares y/o

NNA del Programa.

• El seguimiento al proceso en los municipios asignados a la Dirección

Regional de Prosperidad Social.

Las autoridades territoriales, por medio de sus enlaces, responden por:

• La ejecución del debido proceso administrativo de suspensión preventiva

en el municipio/corregimiento, según orientaciones del Programa.

• La comunicación al nivel regional de Familias en Acción sobre el proceso

de publicación del acto administrativo de suspensión preventiva y/o retiro

de los participantes del Programa.

• El trámite de la novedad para el levantamiento de la suspensión según

causal.

• El cargue del acta del CMC/CCC en el SIFA, suscrita por los miembros

participantes, en la cual se decide sobre la permanencia de la familia,

titular y/o NNA luego del procedimiento de suspensión preventiva.

• El seguimiento al proceso en el respectivo territorio.

Los comités de certificación responden por:

• El estudio de los casos de suspensión preventiva presentados por el EM/EI

y las decisiones sobre los levantamientos o mantenimiento de la medida de

suspensión preventiva y/o retiro de las familias, titulares y/o NNA, las

cuales se oficializan mediante acta debidamente firmada.

• La expedición del acta del CMC/CCC en la que se define la permanencia

de las personas en Familias en Acción, luego de los procedimientos de

suspensión preventiva de las familias, titulares y/o NNA del Programa.

Las familias participantes responden por:

• La presentación ante el EM/EI de los documentos soporte idóneos para

solicitar el levantamiento de la suspensión o retiro del Programa”.





iii) El “cronograma” para la entrega de la transferencia monetaria, donde se lee

lo siguiente:

“Las transferencias condicionadas y no condicionadas fueron situadas a través del

Banco Agrario de Colombia:

1. A partir de 26 de marzo de 2020 para los Titulares de las familias bancarizados.

2. Para los Titulares de las familias no bancarizados, se llevó a cabo mediante la

modalidad de giros en fechas y puntos autorizados, desde el 31 de marzo y hasta

el 27 de abril de 2020, de conformidad con la organización de cada Alcaldía

Municipal y la restricción de movilidad de acuerdo al pico y cédula.

De forma excepcional, el ciclo de pagos de giros aumento de 20 a 30 días para

disminuir los riesgos de contagio derivados de aglomeraciones”.

iv) El Documento CONPES Social 100, sobre los lineamientos para la

focalización del gasto público social, donde se lee que “El gasto social es un

instrumento a través del cual el Estado interviene con el fin de compensar las desigualdades

iniciales y equiparar las oportunidades para el goce de los beneficios del desarrollo. La

focalización, a su vez, es un instrumento de asignación de recursos que busca dirigir el gasto

social hacia los sectores de la población que más lo necesitan con el fin de maximizar su

impacto social. En consecuencia, la focalización es un medio de lucha contra la pobreza y la

desigualdad”.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público analizará los siguientes temas jurídicos, en su orden, para

resolver el asunto objeto de estudio: (i) Tratamiento constitucional y legal de los

Estados de Excepción. (ii) Noción y alcance del Control Inmediato de Legalidad,

características, requisitos formales y materiales. (iii) Establecer si la Resolución

No 619 de 25 de marzo de 2020 cumple con los presupuestos requeridos para

que proceda el control inmediato de legalidad. (iv) Abordar el examen de

legalidad desde la perspectiva formal y material del acto objeto de control.

1. Sobre los Estados de Excepción:

(i) Marco Constitucional. Los artículos 212 al 215 de la Constitución Política

de Colombia autorizan al Presidente de la República, junto con la firma de todos

los ministros, para declarar el "Estado de Guerra Exterior", el "Estado de Grave

Perturbación del Orden Público" y el "Estado de Emergencia".





Concretamente, el artículo 215 de la Carta Política facultó al Presidente de la

República para declarar el Estado de Emergencia cuando se presenten hechos

distintos a los previstos en los artículos 2121 y 2132 de la Constitución, que

perturben o amenacen en forma grave e inminente el orden económico, social,

ecológico del país o constituyan grave calamidad pública. Esta declaratoria no

podrá superar periodos de treinta días en cada caso, y que sumados no podrán

exceder noventa días en el año calendario. Decisión que debe ser motivada y,

por virtud de ella, faculta para dictar decretos con fuerza de ley, con el único

propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

(ii) Marco Legal. El artículo 36 La Ley 137 de 1994 "Por la cual se reglamentan los

Estados de Excepción en Colombia" reguló lo concerniente a la "Declaratoria del Estado

de Emergencia Económica, Social y Ecológica", y reiteró lo establecido en la preceptiva

constitucional, precisando que en el decreto declarativo se deberá establecer la

duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de 30 días y en

ningún caso, sumados los Estados de Emergencia podrán superar 90 días en el

año calendario.

2. Sobre la noción y alcance del "Control Inmediato de Legalidad"; sus

características y requisitos materiales y formales.

El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece: "CONTROL DE LEGALIDAD. Las

medidas de carácter general que sean inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo

contencioso dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos

legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control administrativo en el lugar

donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren

de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos

administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y

ocho (48) horas siguientes a su expedición”.

El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 "Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo" preceptúa: "CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las

medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como

desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control

inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar

donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren

de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este

Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la

1 Guerra exterior

2 Grave perturbación del orden público





autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su

conocimiento”.

Estas normas establecen que el control inmediato de legalidad efectúa el

examen de legalidad de los actos administrativos de alcance nacional,

departamental o local, que se expidan en desarrollo de los decretos legislativos

proferidos durante los estados de excepción, para verificar si el ejercicio de la

función administrativa no sobrepasó las finalidades y los límites establecidos

por la Constitución, por la Ley y por el Gobierno Nacional en los decretos

respectivos. Es decir, el control inmediato de legalidad verifica el cumplimiento

de tres presupuestos a saber: (i) Acto de contenido general, (ii) Dictado en

ejercicio de la función administrativa, y (iii) El propósito desarrollar los decretos

legislativos expedidos con base en los Estados de Excepción.

En cuanto a sus elementos, el control inmediato de legalidad ha sido

caracterizado por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de

julio de 2014, Radicación No 11001031500020110112700:

"(...) elementos que definen el control inmediato de legalidad. Estos son: i) Su

carácter jurisdiccional; (ii) integralidad; iii) autonomía; iv) oficiosidad; v) causalidad

normativa o conexidad; vi) proporcionalidad y, vii) necesidad.

(i) Su carácter jurisdiccional, habida cuenta de que el examen del acto respectivo

se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la

decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos

propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la

decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado3;

ii) En razón de la integralidad se desatan dos aspectos a comprobar: el primero

atinente al contenido del control y el segundo con relación al parámetro de revisión.

El primer aspecto, comporta una verificación en el cumplimiento de múltiples

requisitos formales y materiales que deben satisfacer los decretos legislativos

expedidos durante los estados de excepción, como son los siguientes: ...la

competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo,

la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su

implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como

su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido

de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva

finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

3 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA)





ii. a) En este sentido, el contenido del control determina que el juicio de legalidad

exija una confrontación normativa entre los decretos expedidos bajo el amparo de

decretos legislativos, en una primera medida con los decretos de los que deriva

normativamente y luego, en caso de requerirse, respecto de la totalidad del

ordenamiento jurídico.

ii. b) Bajo esta orientación, la corporación ha señalado que la integralidad que se

predica del control inmediato de legalidad no es asimilable a la que se deriva del

juicio automático de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional respecto

de los decretos legislativos expedidos al amparo de la declaratoria del estado de

excepción, pues “no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de

un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al

“resto del ordenamiento jurídico”. De ahí que no sea posible conferir a la sentencia

proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada

absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez

en ejercicio de la acción pública de nulidad – cargos de inconstitucionalidad o

ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento

en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al

momento de realizar el control inmediato de legalidad4.

iii) Del principio de autonomía se deriva que la competencia del Consejo de Estado

no se encuentra supeditada, para entrar a conocer del asunto, de la previa decisión

de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida

examinada, “sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de

constitucionalidad respectivo, si ésta ya se profirió, o para cuando se profiera”5.

iv) Como control oficioso se señala que según el inc. 2º del art. 20 de la Ley 137 de

1994 las autoridades competentes que expidan las medidas administrativas sujetas

a control de legalidad, las enviarán a la jurisdicción contenciosa administrativa,

“dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. Quiso el

legislador que el examen de legalidad no necesitara de la iniciativa de los

particulares, aunque no la excluye6; basta que las normas sean expedidas para

que surja la competencia de esta jurisdicción y la obligación de la autoridad que las

profiere de remitirlas a examen. Luego, si la autoridad ejecutiva incumple su deber

legal de enviarlas a esta jurisdicción, dentro del término de las 48 horas siguientes

a su expedición, el juez administrativo está facultado para asumir el examen de las

mismas en forma oficiosa o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho

constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona.

4(pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 1999, exp. CA- 011, CP.

Ricardo Hoyos Duque; posición posteriormente reiterada en la decisión de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo C.P. Mauricio Torres

Cuervo, sentencia del 22 de febrero de 2011, radicación numero: 11001-03-15-000-2010-00452-00(CA).

5 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencias A-010 de enero 26 de 1999, C.P. Daniel

Manrique Guzmán; CA-013 de 2 de febrero de 1999, C.P. Ricardo Hoyos Duque; CA-009 de 23 de febrero de 1999, C.P. Silvio Escudero Castro;

CA-020 de 24 de agosto de 1999, C.P. Alberto Arango Mantilla.

6(pie de página de la cita) Consejo De Estado, Sala Plena, sentencia del 7 de febrero de 2000, exp. CA-033, C.P. Alier Eduardo Hernández

Enríquez.





v) La causalidad normativa o conexidad refiere dos aspectos: de un lado la relación

entre los hechos que habilitan al gobierno a convertirse en legislador extraordinario

y los motivos expuestos en la declaratoria del estado de excepción y, de otro, la

verificación de la cadena de validez entre las distintas normas que se expiden para

resolver las causas y/o neutralizar los efectos generados por la situación de

anormalidad. El primero es una constatación que corresponde a la Corte

Constitucional y el segundo, además, al Consejo de Estado, teniendo en cuenta el

nivel de normas objeto de desarrollo. Como es sabido, corresponde a la Corte el

control de conexidad de los decretos que desarrollan la declaratoria del estado de

excepción y al máximo juez de lo contencioso administrativo el de los

reglamentarios que a su turno desarrollan los primeros. No sobra agregar que el

juicio de conexidad que en esta corporación se realiza, se puede ver afectado por

las decisiones de la Corte Constitucional.

vi) El principio de proporcionalidad demanda al intérprete que en la valoración de

las medidas excepcionales se verifique el carácter transitorio de las mismas y qué

tan adecuadas, ajustadas y conformes resultaron para la obtención de los fines

perseguidos con su implantación7. En opinión de la Corte Constitucional, (...) busca

que la medida no sólo tenga un fundamento legal, sino que sea aplicada de tal

manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean

afectados, o que ello suceda en grado mínimo. De esta forma, la comunidad queda

resguardada de los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo

indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la

administración”8.

vii) Por último, el principio de necesidad pretende que las medidas tomadas por

fuera de la normalidad surjan como herramientas indispensables para la

superación del estado de crisis que se expone en la declaración del estado de

excepción.

En cuanto al procedimiento y limites del control inmediato de legalidad, la Sala

Plena del Consejo de Estado9 precisó que involucra el estudio de los

parámetros formales y materiales (proporcionalidad y conexidad) con respecto a

las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

En resumen, el examen del control inmediato de legalidad conlleva a: (i) revisar

el cumplimiento de aspectos formales: que el acto administrativo contenga:

número, fecha, determinación de la competencia, indicación de las atribuciones

constitucionales y facultad legal en que se fundamenta, parte considerativa,

parte resolutiva, indicación de su vigencia, expresión del mecanismo de

7 (pie de página de la cita) Los principios de proporcionalidad y necesidad fueron recogidos en la decisión del Consejo de Estado, Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo, C.P. Ricardo Hoyos Duque, sentencia de 3 de mayo de 1999, rad. CA- 011, actor: Superintendencia Bancaria,

demandado: circulares externas n.º 085 del 27 de noviembre de 1998 y 002 de febrero 9 de 1999 expedidas por la Superintendencia Bancaria.

8 (pie de página de la cita) Corte Constitucional, sentencia T-422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, citada en la sentencia C-403/10, M.P.

María Victoria Calle Correa.

9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango

Mantilla.





publicidad y la firma correspondiente. (ii) analizar el cumplimiento de los

aspectos materiales: que el contenido tenga conexidad con las normas en las

que se basa y la proporcionalidad de las medidas adoptadas10 confrontando la

coherencia con el contenido y finalidad con los decretos legislativos del

Gobierno Nacional y la declaratoria del estado de excepción.

3. Establecer si la Resolución No 619 de 25 de marzo de 2020 cumple con

los presupuestos requeridos para que proceda el control inmediato de

legalidad.

3.1. Presupuestos de procedibilidad.

La Resolución 619 de 19 25 marzo de 2020 cumple con los presupuestos

requeridos para que proceda el control inmediato de legalidad, pues la

Resolución bajo control corresponde a:

i) Un acto de contenido general porque reguló situaciones jurídicas generales a

favor de los beneficiarios del Programa Familias en Acción, correspondientes al

derecho de pago de la transferencia monetaria no condicionada, adicional y

extraordinaria que les otorgó el Gobierno Nacional.

ii) Fue dictado en ejercicio de la función administrativa, pues estableció

modalidad para realizar el pago y entrega de la Transferencia Monetaria, con el

fin de prevenir y minimizar los riegos del coronavirus (COVID-19).

iii) Fue expedido por una autoridad nacional, en este caso el Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social.

iv) Fue proferido en desarrollo de los Decretos Legislativos: a) 417 de 17 de

marzo de 2020 el cual consideró "Que resulta necesario autorizar al Gobierno nacional

realizar la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras en

favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto

Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción y de la compensación del impuesto sobre las

ventas -IVA, con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población

más vulnerable del país por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la

Pandemia COVID-19", b) 458 de 2020 cuyo artículo 1° del resuelve ordenó la:

“Entrega de transferencias monetarias en el marco del Estado de Emergencia Económica,

Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Por el término de duración del Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020; que

10 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de 24 de mayo de 2016, Radicación núm: 11001 03 15 0002015 02578-00





autoriza al Gobierno nacional para realizar la entrega de una transferencia monetaria no

condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios del programa Familias en

Acción. Protección Social al Adulto Mayor –Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”.

4. Abordar el examen de legalidad desde la perspectiva formal y material

del acto objeto de control.

4.1 Examen formal.

El requisito de la competencia se cumplió, pues la Resolución fue expedida por

una autoridad nacional como es el Departamento Administrativo para la

Prosperidad Social, que tiene competencia para ejecutar la entrega de los

subsidios otorgados a los programas sociales nacionales, según los artículos 1°

y 2° del Decreto 2094 de 2016:

“DECRETO 2094 DE 2016

(diciembre 22)

Diario Oficial No. 50.095 de 22 de diciembre de 2016

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL

Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la

Prosperidad Social - Prosperidad Social.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales en especial las señaladas

en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la

Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO:

Que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que

corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa

modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás

entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y

reglas generales que defina la ley;

Que el artículo 37 del Decreto número 2559 de 2015 estableció un régimen de

transición para las funciones relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos a

cargo de la Dirección de Gestión Territorial, hasta tanto entrara en operación la

Agencia de Renovación del Territorio.

Que la Agencia de Renovación del Territorio entró en operación, razón por la cual

se requiere modificar la estructura del Departamento Administrativo para la

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr006.html#189

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0489_1998_pr001.html#54

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr006.html#189

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_2559_2015.html#37





Prosperidad Social suprimiendo la Dirección de Gestión Territorial y las funciones

asignadas en materias relacionas con el desarrollo territorial y la sustitución de

cultivos de uso ilícito que serán asumidas por la citada Agencia;

Que, en mérito de lo anterior,

DECRETA:

CAPÍTULO I.

DENOMINACIÓN, OBJETIVO Y FUNCIONES.

ARTÍCULO 1o. DENOMINACIÓN. El Departamento Administrativo denominado

Prosperidad Social es un organismo principal de la Administración Pública, del

Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación.

ARTÍCULO 2o. DOMICILIO. El Departamento Administrativo para la Prosperidad

Social tendrá como domicilio principal la ciudad de Bogotá, D. C.”

La Resolución fue firmada por la autoridad facultada para ello, la Directora

General de Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, como consta

de encabezado; facultada para firmar la Resolución por virtud de la Ley

numeral 5 del artículo 10 Decreto 2094 de 2016 en concordancia con el Decreto

417 de 2020 y el Decreto 458 de 2020, y teniendo que la Dra. Susana Correa

Borrero, que firmó la Resolución, ostenta actualmente la calidad de directora del

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, según la copia del

acta de posesión No. 020 de 7 de agosto de 2018.

Por último, la Resolución está numerada, tiene fecha, hace referencia las

normas que facultan a la funcionaria que lo expidió, está firmada y contiene el

objeto de regulación. En cuanto a su vigencia, la parte resolutiva anotó que

durará mientras dure la emergencia económica.

Así el cumplimiento de los requisitos de forma está demostrado.

4.2. Examen material del acto administrativo objeto de control.

El examen material de la Resolución implica estudiar dos aspectos: i) La

conexidad con las normas en las que se basa. ii) La proporcionalidad de las

medidas adoptadas.





4.2.1. El examen de conexidad11.

A través de este factor se establece si la materia del acto objeto de control tiene

fundamento constitucional y existe relación directa y específica con las normas

superiores que dieron origen a su expedición tales como: a) Los mandatos

constitucionales sobre derechos fundamentales. b) Las normas convencionales

que limitan a los Estados para suspender las garantías y libertades

fundamentales. c) Las normas constitucionales que rigen los estados de

excepción. d) La Ley estatutaria de Estados de Excepción. e) El decreto de

declaratoria del estado de excepción. f) Los demás decretos legislativos

expedidos en el marco de una declaratoria de emergencia, siempre y cuando

tengan relación con la temática desarrollada por el acto sometido a control.

a) El derecho al mínimo vital como mandato constitucional para población

vulnerable.

La Resolución bajo control de legalidad reguló modalidades para entregar y

pagar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria,

para las familias del Programa Familias en Acción, para cubrir efectos negativos

al “mínimo vital” causados por el aislamiento social generado por la pandemia

del Covid-19, que tiene como antecedente el Decreto Legislativo 458 de 2020,

donde el Gobierno Nacional consideró que la transferencia tiene como objetivo

cubrir necesidades de mínimo vital de población vulnerable cuya necesidades

se agudizan en situaciones de crisis sanitaria y económica: “Que los efectos que se

derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia

Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares más

vulnerables, por lo que se requieren adoptar medidas excepcionales con el fin de brindar

apoyos económicos a la población más desprotegida”. (El subrayado fuera de texto)

Ese derecho al mínimo vital nace a partir de la interpretación sistemática de la

Constitución Política de 1991. Adquirió la dimensión de derecho fundamental y

está ligado a un Estado Social de Derecho que tiene por propósito brindar

condiciones materiales que requiere un ser humano para su existencia en

condiciones dignas. La Corte Constitucional12 señaló que “el Estado Social de

11Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con

el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Se puede afirmar que hay conexidad entre el

decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa.

12 Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992. Forsthoff, Ernst, “Concepto y esencia del Estado Social de Derecho”, Estado Social, centro de

estudios constitucionales, Madrid, 1986, p. 106. Al respecto, Forsthoff, señala que “el Estado social y el Estado de Derecho se encuentran en una





Derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a

todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a

su alcance”. Incluso, señaló que el derecho al mínimo vital y su protección judicial

adquieren una importancia excepcional: “el nuevo papel del juez en el Estado social de

derecho es la consecuencia directa de la enérgica pretensión de validez y efectividad de los

contenidos materiales de la Constitución”.

Entonces, el mínimo vital es uno de los derechos más característicos de un

Estado Social de Derecho, según la Corte Constitucional13. Este derecho deriva

de los principios de Estado Social de derecho, dignidad humana y solidaridad,

en concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad

personal y a la igualdad. Adquiere relevancia en situaciones humanas límites,

relativas a la extrema pobreza y la indigencia, y las necesidades más

elementales y humanas. Así, la Corte Constitucional reconoció al mínimo vital

como derecho fundamental innominado, como parte de una interpretación

sistemática de la Constitución14.

Ahora bien, el Programa Familias en Acción tiene su importancia en focalizar el

gasto social del Estado en población en condiciones de vulnerabilidad, pobreza

o pobreza extremas. Incluso, el “Documento CONPES Social 100 Lineamientos Para la

Focalización del Gasto Público Social” indicó claramente que el gasto social focalizado

en la población vulnerable debidamente identificada es una estrategia idónea

para contribuir a mejorar las condiciones de existencia del ser humano: “El gasto

social es un instrumento a través del cual el Estado interviene con el fin de compensar las

desigualdades iniciales y equiparar las oportunidades para el goce de los beneficios del

desarrollo. La focalización, a su vez, es un instrumento de asignación de recursos que busca

dirigir el gasto social hacia los sectores de la población que más lo necesitan con el fin de

maximizar su impacto social. En consecuencia, la focalización es un medio de lucha contra la

pobreza y la desigualdad”.

La Resolución bajo control de legalidad está en consonancia con ese marco

normativo, porque cumple la obligación estatal de solidaridad y garantiza el

derecho a vivir en condiciones dignas a población vulnerable, específicamente

los beneficiarios del Programa Social de Familias en Acción cuyo grado de

debilidad manifiesta que se incrementó con el aislamiento obligatorio como

efecto de la crisis sanitaria generada por el Covid-19. Por ello, la Resolución se

recíproca relación de complementariedad a la que no falta el momento de tensión, y esto es bueno”, de modo que los tribunales tienen la misión de

vigilar, para que ambos Estados reciban su congrua parte.

13 Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003. Corte Constitucional, Sentencias SU-225 de 1998; T-651 de 2008.

14 Corte Constitucional, Sentencias SU-022 de 1998; SU-1354 de 2000; SU-1023 de 2001; SU-434 de 2008; SU-131 de 2013; SU-415 de 2015;

SU-428 de 2016; SU-133 de 2017.





encuentra plenamente justificada en virtud de la crisis sanitaria actual generada

por el Covid-19; cuyos efectos económicos afectan especialmente a población

vulnerable identificada por el Gobierno Nacional, como son los hogares del

Programa de Familias en Acción.

Así, la Resolución no menoscaba el derecho fundamental al mínimo vital de la

población vulnerable del Programa de Familias en Acción, sino que lo garantiza.

b) Con las normas convencionales que limitan a los Estados para

suspender las garantías y libertades fundamentales-

Las normas expedidas en tiempo de emergencia no pueden suspender

derechos humanos, ni coartar libertades fundamentales, de conformidad con el

Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos15 y los artículos 27 y 29

de la Convención Americana de Derechos Humanos (o Pacto de San José)16.

Del contenido y alcance de la Resolución No 619 de 25 de marzo de 2020, el

Ministerio Público no observa limitación alguna respecto de las garantías

fundamentales consagradas en los instrumentos internacionales en mención, ya

que la Resolución contiene un derecho económico adicional para mejora las

condiciones de existencia dignas de la población vulnerable del Programa de

Familias en Acción, en lugar de revocarlo o desconocerlo.

c) Con las normas constitucionales que rigen los estados de excepción.

El acto objeto de control fue expedido en el marco y con ocasión del Decreto

Legislativo No 417 de 2020 por el cual se declaró el estado de emergencia

económica, social y ambiental, el cual, a su vez fue expedido al amparo de la

15 Artículo 5

16 Artículo 27. Suspensión de Garantías

1). En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar

disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en

virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho

internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 2). La disposición

precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad

Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de

Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20

(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

3). Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados partes en la presente

Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya

suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.





norma constitucional que rige esta situación, esto es, el artículo 215 cuyo

alcance ya fue objeto de estudio en el acápite de "Estados de Excepción".

d) Con la Ley estatutaria de Estados de Excepción.

De la simple observancia de la Resolución bajo control de legalidad, el

Ministerio Publico no encuentra que hubiese vulneración de los postulados de la

ley estatutaria que regula los estados de excepción (Ley 137 de 1994),

particularmente el artículo 46 de dicha ley, ya que las disposiciones que

contiene han sido expedidas ante circunstancias de naturaleza extraordinaria

que hacen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes

ordinarios del Estado.

e) Con el decreto de declaratoria del estado de excepción, esto es, el

Decreto Legislativo No 417 del 17 de marzo de 2020.

El Decreto Legislativo No 417 del 17 de marzo de 2020 lo expidió el Gobierno

Nacional para adoptar medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis

sanitaria y económica e impedir: (i) la propagación de la Covid-19, y (ii) la

extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida

nacional.

Para determinar la gravedad de la calamidad pública y sus efectos en los

aspectos económicos y sociales, la declaratoria de estado de emergencia hizo

alusión a varias circunstancias y aspectos, entre otros, los siguientes:

"1. PRESUPUESTO FÁCTICO

A. Salud pública

Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó el nuevo

coronavirus - COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de

importancia internacional.

Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a

conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus -COVID-19 en el

territorio nacional.

Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud, solicitó a los

países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la

transmisión y prevenir la propagación del virus.





Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS

declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus -COVID-19 como una

pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de

trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado

cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas

dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China

se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se

había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y

decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los

posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia

no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto

significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada

para el sistema de salud, que a la postre requerirla medidas más severas de

control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la

protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el

respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países

afectados para que adopten una estrategia de contención.

Que mediante la Resolución No. 0000380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio

de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de

aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de

la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China,

Francia, Italia y España.

Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y

Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753

de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo

coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y,

en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y

controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos, así:

(...)

F. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes

hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las

medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del

COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través

del teletrabajo.

(...)

Que según la OMS, la pandemia del nuevo el nuevo (sic) coronavirus COVID-

19, es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción

efectiva e Inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

(...)





B. Aspectos económicos

a. En el ámbito nacional

Que el vertiginoso escalamiento del brote de nuevo coronavirus COVID-19 hasta

configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud

pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e

incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta,

(...)

2. PRESUPUESTO VALORATIVO

Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo

coronavirus - COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible,

sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando

en la última semana, es un hecho que además, de ser una grave calamidad

pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del

país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y

Social, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren

los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.

(...)

Que el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19

constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud,

quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino

que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacía todos

los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos

económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los

particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los

habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de

atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación.

(...)

Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta

actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud,

el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de

todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente

necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de

manera eficaz la actual situación.

Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y

evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la

inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor

número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender

oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.





(...)

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN

Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones

ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las

circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada

por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar

medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que

está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a

mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está

enfrentando el país.

(...)

Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado

de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los

efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y

evitar una mayor propagación del COVID-19. No obstante, dado que la magnitud

de la llegada del COVID-19 a Colombia no ha sido dimensionada en su totalidad,

tas medidas que se anuncian en este decreto no agotan los asuntos que pueden

abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el estado de excepción, lo

que significa que en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia

podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias

novedosas para afrontar la crisis.

Medidas

(...)

Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización

Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual,

las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de

comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para

permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.

(...)

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo

virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los

servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de

orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se

permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones

administrativas y jurisdiccionales.

(...)"





Este Decreto 417 de 2020 del Gobierno Nacional ordenó concretamente la

medida de la “Entrega de transferencias monetarias en el marco del Estado de Emergencia

Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Por el término de duración del

Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de

2020; que autoriza al Gobierno nacional para realizar la entrega de una transferencia monetaria

no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios del programa Familias

en Acción. Protección Social al Adulto Mayor –Colombia Mayor y Jóvenes en Acción”.

Incluso, el artículo 1° del resuelve Decreto Legislativo 458 de 22 de marzo de

2020 reiteró la orden del apoyo económico: “Entrega de transferencias monetarias en

el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional.

Por el término de duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado

por medio del Decreto 417 de 2020; que autoriza al Gobierno nacional para realizar la entrega

de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los

beneficiarios del programa Familias en Acción. Protección Social al Adulto Mayor –Colombia

Mayor y Jóvenes en Acción”.

Del contenido y alcance de la Resolución No 619 de 25 de marzo de 2020, el

Ministerio Público observa que tiene conexión y guarda relación directa y es

desarrollo de medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en los Decretos

Legislativos Nos. 417 y 458 de 2020.

4.2.2. El examen de proporcionalidad17.

El parágrafo 2° del numeral 1 del resuelve de la Resolución bajo control

estableció fechas de pago para la transferencia monetaria, sujeto a un

cronograma: “Parágrafo 2: La entrega de la Transferencia Monetaria no

condicionada, adicional y extraordinaria de acuerdo con las condiciones

establecidas en la presente resolución, se realizará a partir del 26 de marzo de

2020 y durante el tiempo que se estipule de acuerdo con el cronograma

establecido para realizar dicho pago”.

El cronograma de los pagos estableció modalidades a través de operadores

bancarios y fechas entre marzo y abril de 2020: “Las transferencias condicionadas y

no condicionadas fueron situadas a través del Banco Agrario de Colombia: 1. A partir de 26 de

marzo de 2020 para los Titulares de las familias bancarizados. 2. Para los Titulares de las

familias no bancarizados, se llevó a cabo mediante la modalidad de giros en fechas y puntos

autorizados, desde el 31 de marzo y hasta el 27 de abril de 2020, de conformidad con la

organización de cada Alcaldía Municipal y la restricción de movilidad de acuerdo al pico y

17 Correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo.





cédula. De forma excepcional, el ciclo de pagos de giros aumentó de 20 a 30 días para

disminuir los riesgos de contagio derivados de aglomeraciones”.

El Ministerio Público estima que las fechas del cronograma -fijadas entre el 26

de marzo y el 27 de abril de 2020- están en armonía con el tiempo de la

situación de emergencia económica, social y ecológica atendiendo el Decreto

Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de emergencia

por el término de 30 días calendario; el Decreto Legislativo No. 457 del 22 de

marzo de 2020, que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las

personas habitantes de la República de Colombia del 25 de marzo de 2020

hasta el 13 de abril de 2020; y la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del

Ministro de Salud y Protección Social, que estableció la emergencia sanitaria

por el nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de

mayo de 2020.

La modalidad del pago por operador bancario es una medida que permite, sin

restricciones, el acceso al apoyo económico, puesto que le asegura al

beneficiario el retiro del dinero acudiendo a la red de cajeros del banco donde

tenga la cuenta individual de ahorro o cobrar el giro en la ventanilla de algún

corresponsal bancario.

La modalidad del pago en la próxima entrega del incentivo también garantiza el

acceso al apoyo económico, caracterizado como transferencia “no

condicionada”, ya que el beneficiario no pierde la oportunidad para el retiro del

dinero, aunque no haya podido reclamar el dinero en la fecha del cronograma

inicialmente establecida.

Así, el Ministerio Público considera que las modalidades empleadas para el

pago de la transferencia monetaria adicional, extraordinaria no condicionada a

los beneficiarios del Programa Familias en Acción no vulneran el derecho

económico otorgado por el Gobierno Nacional ni exigen requisitos que hagan

perder la oportunidad de retirar o reclamar la transferencia monetaria.

III. CONCLUSIÓN

El análisis que antecede, el Ministerio Público concluye que la Resolución No

619 de 25 de marzo de 2020 que expidió la Directora General del Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social, no viola ninguna norma constitucional

o legal y cumple con todos los requisitos formales y sustanciales exigidos en el





ordenamiento jurídico, lo que de suyo conlleva a declarar su legalidad.

Del Honorable Consejo de Estado, atentamente,

VFA/cmvs

Radicación No Control Inmediato de Legalidad. Concepto ...

Documents

Transcript of Radicación No Control Inmediato de Legalidad. Concepto ...