Ramírez, R.R. (2000). La transformación de la gestión escolar: factor clave para mejorar la calidad de la educación. En Memoria del quehacer educativo 1995-2000, tomo I (pp. 173-192). México: SEP.

La transformación de la gestión escolar:

factor clave para mejorar la calidad de la educación

Profr. Rodolfo Ramírez Raymundo 1

1 Es profesor de educación primaria egresado de la Escuela Nacional de Maestros, cursó estudios de licenciatura en sociología en la Universidad Nacional Autónoma de México, también realizó estudios de maestría en el Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional. Ha participado en la reforma de la educación básica iniciada en 1993. Actualmente ocupa el cargo de Director General de Investigación Educativa de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal de la Secretaría de Educación Pública.

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ÍNDICE

Presentación

1. La reforma educativa y la gestión escolar

2. Los puntos de partida: las necesidades de cambio y la situación actual de la gestión en las

escuelas

3. ¿Cómo transformar la gestión escolar?

4. Logros y retos principales

5. Cobertura. Entidades participantes y personal involucrado

6. Estado actual de los convenios de coordinación

3

Presentación

Este documento presenta el desarrollo del proyecto de innovación e investigación La gestión en

la escuela primaria2, el cual fue puesto en marcha con carácter experimental en cinco entidades

del país —Baja California Sur, Colima, Guanajuato, San Luis Potosí y Quintana Roo— desde

principios de 1997. Asimismo, se describen los principales logros en su implantación, los

problemas que se han enfrentado para impulsarlo, así como los factores que influyeron en los

resultados hasta ahora obtenidos.

Este proyecto se concibió como un medio para reunir experiencias y conocimientos útiles que

contribuyan al diseño y la promoción de líneas de política educativa, estrategias y acciones

orientadas a mejorar la organización y el funcionamiento cotidiano de las escuelas primarias, es

decir, la gestión escolar.

Durante su primera fase se aplicó en un número reducido de escuelas (cuarenta por cada entidad)

3 un conjunto de acciones de intervención (formación de personal experto, capacitación de

directivos, asesoría a los centros escolares, entre otras), dirigidos a implantar la propuesta de

transformación de la vida escolar. Al mismo tiempo se observó y documentó la dinámica escolar

desarrollada a partir de la introducción de estas acciones con el propósito de, por una parte,

ajustar sobre la marcha la estrategia empleada y, por otra parte, identificar los factores ligados a

la operación de las escuelas que obstaculizan o favorecen la implantación de programas de

mejoramiento de las prácticas escolares y de la enseñanza.

2 Además de este proyecto, en la Dirección General de Investigación Educativa, entre cuyas funciones se halla la de aplicar experimentalmente programas y propuestas pedagógicas, se han desarrollado dos proyectos más: “Integración educativa de niñas y niños con necesidades educativas especiales” y “Atención educativa a población infantil migrante”; ambos proyectos son investigación aplicada e involucran a los grupos técnicos de las entidades de la república mexicana. También se han realizado estudios sobre la educación indígena y sobre la implantación de la reforma a la educación normal. Para mayor información al respecto se recomienda consultar el Informe de labores de la SEP, México, 2000. 3 Para iniciar el proyecto se seleccionaron escuelas con características diversas: urbanas, rurales, e indígenas, matutinas y vespertinas, entre otras.

4

Los resultados de este periodo constituyen una base para diseñar e implantar acciones dirigidas a

mejorar la organización y el funcionamiento cotidianos de los centros escolares. La estrategia

para poner en marcha el proyecto, los materiales producidos y la experiencia acumulada por los

integrantes de los equipos técnicos, los profesores y directivos participantes, constituyen una

referencia indispensable para construir respuestas que permitan hacer frente a los retos que

enfrenta el quehacer escolar en el aula.

1. La reforma educativa y la gestión escolar

A partir de la suscripción del Acuerdo Nacional para la Modernización Educación Básica, en

mayo de 1992, se han realizado un conjunto de acciones que buscan aumentar la calidad y la

equidad de los servicios educativos. Éstas han formado parte de una propuesta integral que parte

del reconocimiento de los principales problemas educativos y de las causas que los originan.

En este periodo se han realizado cambios sin precedente en la historia educativa de nuestro país,

porque han abarcado aspectos que incluyen desde la estructura del sistema hasta ámbitos

relacionados con la vida escolar; además, porque se han realizado en un lapso breve y en forma

simultánea: a) La federalización del sistema de educación básica y normal, b) la reformulación de

contenidos y materiales educativos de la educación primaria y secundaria, c) el establecimiento

de un sistema de promoción laboral-profesional que asocia el salario con el desempeño docente y

el aprovechamiento escolar que obtienen los alumnos (Programa Carrera Magisteria), f) el

establecimiento de un sistema nacional de actualización de profesores, g) la puesta en marcha de

programas compensatorios que actualmente abarcan 31 entidades de la República Mexicana.

Todas estas acciones se han acompañado de una gran producción editorial y de recursos

audiovisuales dirigidos al personal docente y directivo, así como de una amplia oferta de cursos

de actualización, producidos tanto por las instancias federal como estatales.

Con estas medidas, tal como estableció el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, se han

tratado de atender los factores que más influyen en la calidad de la educación:

5

”La calidad de la educación básica depende de factores de distinta naturaleza: el monto de los

recursos y la racionalidad en su utilización; la organización de los estudios y el aprovechamiento

del tiempo; la pertinencia de los medios didácticos; y, de manera destacada, el desempeño de los

educadores. La motivación de los estudiantes y la valoración que las familias hacen de la

educación y su disposición para apoyarla en el ámbito doméstico desempeñan un papel

insustituible” (SEP: 1995, p. 46)

Sin embargo, en ese mismo documento, se advertía que todas estas acciones sólo tendrían

eficacia si se acompañaban de transformaciones en la escuela:

“La experiencia nacional e internacional muestra que ningún factor por sí solo tiene efectos

ciertos sobre la calidad de la enseñanza. La mejoría cualitativa de la educación es siempre

resultado de combinaciones de elementos, algunos derivados de la política pública, otros de orden

social y cultural que ocurren en la escuela misma.” (Ibidem)

La necesidad de transformar el funcionamiento de la escuela había sido reconocida en el Acuerdo

Nacional, en el cual se señalaba que, como producto de la centralización, “se ha distanciado

crecientemente la autoridad (federal y estatal) de la escuela con el consiguiente deterioro de la

organización escolar, y se ha hecho más densa la red de procedimientos y trámites. La

responsabilidad de la educación de niños y jóvenes no está siendo cabalmente compartida por la

escuela, los padres de familia y la comunidad”4. Asimismo, la dirección del Sindicato Nacional

de Trabajadores de la Educación había señalado antes que “buena parte de los problemas de

calidad y eficiencia de la educación básica se relacionan con cuestiones de organización de los

planteles escolares, con el exceso de mecanismos burocráticos y de control y con la inexistencia

de sistemas de evaluación diagnóstica, que permitan intervenir con certeza en el mejoramiento de

las escuelas y de un sistema muy heterogéneo internamente” y, en consecuencia, demandaba,

entre las “acciones prioritarias para modernizar la escuela primaria”, el establecimiento de un

“programa de reformas a la organización y evaluación de la escuela”. (SNTE: 1991)

4 Este documento fue publicado en los diarios nacionales. También puede consultarse en la revista Cero en Conducta # 31-32, diciembre de 1992, México, Educación y Cambio, A.C., pp. 82-99.

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El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, asumiendo estos retos y demandas, estableció

un conjunto de orientaciones que, tomando como punto de partida la idea de que la escuela es la

unidad básica del sistema educativo, incluye una serie de acciones destinadas a la transformación

de la gestión escolar:

• “Para elevar la calidad de la educación pública es necesario que las escuelas tengan un marco

de gestión que permita un adecuado equilibrio de márgenes de autonomía, participación de la

comunidad, apoyo institucional y regulación normativa.” Estas medidas incluían, además, la

reorientación de las funciones de directores y supervisores, el impulso de medidas de

evaluación diagnóstica y la promoción de la elaboración de proyectos escolares como

instrumento para promover una mayor colaboración de maestros, directivos y las madres o

padres de familia en el mejoramiento de los resultados educativos. (SEP: 1995, pp. 43-45)

En la concepción misma de la reforma educativa se asumió la idea de que la efectividad del

conjunto de acciones que se emprendieran dependía, en gran parte, de la transformación de la

organización y el funcionamiento cotidianos de la escuela y de nuevas formas y contenidos de la

función de los directores de escuela y los supervisores de zonas escolares; es decir, no se partió

de la idea de que la sola realización de las medidas generales se traduciría, inmediata y

automáticamente, en cambios radicales de las prácticas escolares y de enseñanza.

Sin embargo, la intensificación de las acciones de la reforma y la recolección de información que

indicaban la escasa influencia de los nuevos recursos didácticos, de la actualización y del

mejoramiento de los salarios del magisterio, hizo más evidente la necesidad de diseñar y poner en

marcha un programa sistemático para promover la transformación de la gestión escolar.

La sola presencia de los materiales en las aulas no garantiza su uso adecuado y tampoco el

establecimiento de formas de trabajo docente congruentes con las metas educativas, aún cuando

sean precedidas de cursos de capacitación. Por otra parte, cuando el diseño de los cursos responde

a las necesidades del quehacer de los maestros y éstos son bien realizados, apenas logran mejorar

las cualidades individuales de los profesores, lo cual no es despreciable. Sin embargo, los

maestros frecuentemente enfrentan mayores dificultades cuando intentan renovar su práctica en

7

escuelas cuya actividad y costumbres son poco propicias a la labor disciplinada y rigurosa, a la

acción colectiva y al cambio de tradiciones y rutinas establecidas.

El reconocimiento de la importancia de la escuela como factor determinante de la calidad

educativa, planteó, a su vez, el desafío de conocer con mayor profundidad las características de

su funcionamiento, del desempeño de los directores y supervisores y de los factores que explican

la situación actual, de tal modo que se contara con mayores elementos para diseñar una estrategia

para que las autoridades educativas intervengan con mayor eficacia en la vida escolar. Este reto

fue afrontado mediante el diseño de un proyecto de investigación aplicada que, tomando como

base los aportes de diversos estudios sobre la escuela permitiría someter a prueba una estrategia

para la innovación en la gestión escolar y avanzar en el conocimiento de la realidad escolar.

En este contexto, a finales del año 1996, se diseñó y comenzó la puesta en marcha del proyecto

que se comenta en este trabajo5. El balance de las acciones realizadas en el proceso de reforma, la

información disponible acerca de su impacto en la vida escolar y en la labor docente, así como

los conocimientos aportados por diversos estudios sobre las escuelas primarias mexicanas,

constituyeron la base para optar por un proyecto de investigación aplicada —en lugar de un

programa de implantación general— que posteriormente fuera extendido en forma gradual, con

los cambios derivados de su ejercicio experimental6.

5 El proyecto ha contado con apoyo técnico y financiero del Fondo Mixto de Cooperación Técnica y Científica México-España. Este organismo se constituyó en 1996, con el propósito de apoyar el desarrollo de proyectos de innovación y mejoramiento en áreas de interés para ambos países; sus recursos proceden de la aportación paritaria de los gobiernos españoles y mexicano. 6 Esta es la razón por la cual este proyecto se ubicó en la Dirección General de Investigación Educativa.

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2. Los puntos de partida: las necesidades de cambio y la situación actual de la gestión en las

escuelas

El proyecto partió de reconocer el hecho de que gran parte del éxito de cualquier reforma

educativa depende, además de los programas, los materiales educativos, la formación de los

maestros y el ambiente familiar, de la manera como cada una de las escuelas funcionan,

especialmente: a) de la comprensión de los objetivos establecidos en los planes y programas de

estudio y del compromiso del conjunto del personal para alcanzarlos, b) de la capacidad de los

directores de escuela para dirigir la acción de los profesores hacia la consecución de los

propósitos, a fin de establecer un clima adecuado para la enseñanza y para solucionar los

conflictos entre los distintos actores de la vida escolar, c) de la capacidad y disposición del

personal docente para asumir que los problemas de la enseñanza y los resultados educativos, así

como las acciones para superarlos, son asuntos de toda la escuela (incluyendo a madres, padres

de familia y alumnos), d) del tiempo efectivo que se dedique a la enseñanza, y e) de la habilidad y

convicción del personal docente y directivo para encauzar la participación y conseguir el apoyo

de las familias a la tarea educativa.

Así, las metas principales de la reforma educativa establecían un conjunto de retos para cada

escuela y en particular, se planteaba la necesidad de que el personal docente y directivo de cada

plantel escolar:

A. Asuman como propios y de intervención colectiva los propósitos básicos establecidos en los

planes de estudio, además de adaptar su trabajo y su forma cotidiana de proceder a su

consecución. Ello exige no sólo transformar prácticas arraigadas de enseñanza, sino también

las tareas que tradicionalmente han desempeñado los directores y supervisores. Éstos deberán

desempeñar un papel más activo en la dirección académica de las escuelas como orientadores

y asesores pedagógicos de los profesores. Asimismo, deberán existir procedimientos e

instrumentos escolares que comparen los resultados educativos obtenidos frente a los

propósitos previstos, lo que se traduce en el establecimiento de un sistema de evaluación.

9

B. Adquieran mayor autoridad y responsabilidad en la determinación y los resultados de la tarea

educativa. Ello implica disponer de diagnósticos precisos acerca de la situación y los logros

de la escuela y establecer acciones para superar los problemas detectados. Una consecuencia

de esta demanda es la ampliación de los márgenes de autonomía del centro escolar; un

ejemplo de ello debe manifestarse en el funcionamiento y las facultades del Consejo Técnico.

C. Escuchen, atiendan e involucren a los padres de familia en la tarea educativa. Esto implica

ampliar la información de que disponen los padres de familia acerca de los propósitos y de la

acción educativa de la escuela, lograr su colaboración en las actividades educativas, así como

reconocer el interés de las madres y padres de familia por los resultados educativos y sus

causas. Todo esto se traduce en la responsabilidad de “rendir cuentas”.

D. Utilicen en forma efectiva los recursos de apoyo a la enseñanza: Libros de texto, libros del

maestro, ficheros de actividades didácticas, libros de la colección “Rincones de lectura”,

etcétera. En estos materiales se concretan los contenidos y enfoques de enseñanza, y son la

base para alcanzar los fines educativos.

E. Otorguen prioridad, por sobre todas las demás actividades escolares, a la enseñanza y al

trabajo frente al grupo.7

El establecimiento de estas nuevas características implica una transformación radical de las

formas de funcionamiento de las escuelas y, especialmente, del ambiente de trabajo, de los

valores entendidos que gobiernan su funcionamiento cotidiano. Una revisión general de la

experiencia acumulada acerca de la implantación de programas de reforma o innovación de la

enseñanza y de algunos estudios sobre la escuela realizados en México8 permitió establecer una

7 El exceso de demandas de reportes administrativos —solicitado por diversas dependencias— suele ocupar gran parte del tiempo de los directores de escuela, asesores técnicos (administrativos o pedagógicos) de zona y supervisores de zona. Tal vez por esta razón, la disminución permanente de las demandas administrativas se estableció como obligación de las autoridades educativas de todos los niveles (Ley General de Educación, artículo 42) 8 Ver, por ejemplo, Rockwell, Elsie, coordinadora, (1995), La escuela cotidiana, México, Fondo de Cultura Económica. Schmelkes, Sylvia (1994), “La desigualdad en la calidad de la educación primaria, en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, Núm 1-2, México, pp.13-38 y Ezpeleta, Justa y Eduardo Weiss (1994), Programa para abatir el rezago educativo. Evaluación cualitativa del impacto. Informe final, México, Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Investigación y Estudios Avanzados del IPN.

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serie de “rasgos críticos” de la organización y funcionamiento de las escuelas que deben ser

superados, si se busca tener escuelas más comprometidas con una educación de calidad para

todos quienes asisten a sus aulas.

Los centros escolares diversos, no sólo por su dimensión o por el contexto que les rodea sino

también porque tienen características particulares de relación entre sus integrantes, diversas

formas de asumir la responsabilidad profesional, normas implícitas, conflictos, tradiciones,

etcétera. Con esta advertencia se enuncian enseguida los principales rasgos críticos que entonces

se tenían presentes.

• Frecuentemente las escuelas no funcionan como colectivos con metas y tareas comunes. El

ejercicio docente se realiza en forma aislada y no existen instancias apropiadas para el

intercambio de experiencias, la discusión de problemas de la enseñanza y la toma de

decisiones. Las acciones que se desarrollan con cierta participación colectiva tienen que ver

principalmente con la organización de ceremonias, festivales o actividades para recolectar

fondos. El “plan de trabajo anual”, instrumento que articularía las actividades de los

integrantes de la escuela, no pasa de ser un requisito administrativo.

• Es común encontrar situaciones conflictivas provocadas por posturas político-sindicales,

condiciones laborales, actitudes frente a las normas explícitas o implícitas de la escuela. Los

establecimientos escolares no disponen de instancias y del clima adecuado para procesar estas

diferencias, que frecuentemente interfieren en su operación.

• El órgano destinado a las tareas de planeación académica y de evaluación del estado de la

escuela, el Consejo Técnico Escolar, no funciona adecuadamente. Dispone de un tiempo

insuficiente (2 horas mensuales) para tratar asuntos educativos, y sus reuniones se ocupan

principalmente de aspectos administrativos. A lo anterior se suman las dificultades para lograr

que el personal docente colabore en equipo, discuta asuntos académicos y establezca

acuerdos.

11

• El tiempo destinado efectivamente a la enseñanza es reducido. Existen muchos factores

(requerimientos de instancias administrativas de la propia SEP, reuniones sindicales,

convocatorias de otros organismos estatales y federales, concursos y campañas, cursos de

actualización) que provocan suspensiones de labores. Otro de los graves problemas es la

ausencia de control y disciplina en el trabajo, por lo que el ausentismo de los profesores es

frecuente. Así, el calendario escolar real está lejos de los doscientos días efectivos de clase,

establecidos en la Ley General de Educación.

Además, se estima que una tercera parte del horario se dedica a cuestiones de organización y

control escolar general —comisiones, cooperativa escolar, atención a padres, organización de

la entrada y salida de los alumnos, observancia de las normas disciplinarias dentro y fuera del

aula— y que algo similar ocurre en el salón de clases.

• Los directores de escuela y los supervisores de zonas escolares concentran su actividad

principalmente en asuntos de orden administrativo; su relación con los maestros y el trabajo

en el aula se limita, la mayoría de las veces, a la transmisión de información y de indicaciones

provenientes de instancias superiores. Este trabajo administrativo suele contraponerse a las

orientaciones establecidas en los programas de estudio, libros de texto y materiales de apoyo

para el maestro.

• Los mecanismos de promoción laboral siguen atendiendo principalmente a aspectos formales

y a factores distintos del trabajo académico y de los resultados educativos obtenidos. La

disciplina, el cumplimiento formal de ciertas tareas y aún las “relaciones políticas” son,

frecuentemente, los valores escalafonarios reales9.

• Aunque formalmente la escuela y los maestros deben informar periódicamente a los padres de

familia de los resultados educativos, generalmente esta obligación se identifica sólo como un

9 La Carrera Magisterial, establecida en 1992, consideró al desempeño docente entre los factores de evaluación para la promoción laboral. Este factor incluye la evaluación del aprendizaje de los alumnos, la participación del maestro en las tareas de la escuela y la relación con la comunidad. Durante los primeros periodos en los que se evaluó este factor, los órganos escolares de evaluación, en casi todos los casos, decidieron otorgar el máximo puntaje a todos los profesores; ello obligó a dar mayor valor a la evaluación del aprendizaje de los alumnos, que se convirtió en factor independiente.

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requisito administrativo, que se concreta en informar de las calificaciones obtenidas por los

alumnos. Es decir, no existe una cultura de “rendimiento de cuentas”; la responsabilidad de

los resultados educativos se atribuye exclusivamente a los alumnos, sus familias y a otros

factores externos de orden social y cultural.

Algunos de estos rasgos dependen de factores estructurales, por ejemplo el horario escolar o la

falta de recursos propios para el funcionamiento de la escuela. Otros, la mayoría, se han formado

a través de varias décadas y son producto de la combinación de diversos factores, la mayoría de

ellos reconocidos en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992) y

en el Programa de Desarrollo Educativo, 1995-2000:

a) La concentración del sistema en las tareas de ampliación de la cobertura, lo que impidió

diseñar programas de mejoramiento de la calidad.

b) La burocratización y centralización del sistema y la consecuente generación de demandas

administrativas (reportes, informes estadísticos diversos) hacia la escuela.

c) Las relaciones, establecidas históricamente, entre la SEP y el SNTE, que privilegió normas y

criterios de funcionamiento orientadas al mantenimiento de la estabilidad y el control del

gremio. Puede decirse que gran parte de la función de supervisores y directores, además de la

administración de personal, ha tenido como propósito principal mantener la “paz

institucional”, es decir, evitar conflictos con el personal docente y con los padres de familia y

las comunidades; si a ello sumamos su relación con las estructuras políticas y sindicales —y

las exigencias que de ello se derivan— es posible comprender las razones porque su función

como supervisores educativos (vigilantes del cumplimiento en el trabajo y de los resultados

de aprendizaje, principalmente) se haya visto históricamente desplazada10. Por lo demás, el

ejercicio durante muchos años, de las funciones directivas realmente establecidas, se expresa

10 En efecto, este problema no es nuevo. Jaime Torres Bodet escribió al reflexionar sobre el segundo periodo de su ejercicio como secretario de educación pública: “Por otra parte, la unificación sindical no parecía favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los maestros. Habíamos perdido contacto con la realidad de millares de escuelas sostenidas por el gobierno, desde Sonora hasta Chiapas y desde la frontera de Tamaulipas hasta las playas de Yucatán. Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos del sindicato ,

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hoy, quizá en la mayoría de los casos, en un marcado desinterés por los asuntos educativos y

en un desconocimiento de las exigencias, necesidades y orientaciones de la reforma

educativa.

d) Las características del sistema de jubilación y, en menor medida, la premiación a la

permanencia indefinida en el sistema educativo. Esta situación ha provocado que gran parte

del personal de supervisión no se renueve. Se observan casos extremos, pero no escasos, de

personal directivo que ha perdido las capacidades físicas imprescindibles para mantenerse con

decoro en el servicio; en esos casos fungen como autoridades formales, sin ejercer realmente

su función, y son substituidos por profesores comisionados, lo cual, sin duda aumenta los

costos del servicio educativo, pero quizá el efecto más importante es que en las zonas

escolares se establece un clima definido por la falta de autoridad. En el caso de los profesores,

una de las medidas compensatorias de los magros ingresos recibidos como pensión jubilatoria

fue el otorgamiento de la doble plaza unos años antes de concluir el servicio público.

e) La ausencia de programas sistemáticos de actualización de los directores y supervisores

escolares. Los directores y supervisores de zona en funciones, fueron profesores que

ascendieron sobre la base de la antigüedad, puntaje acumulado en el escalafón y también

debido a la lealtad sindical. Al acceder al puesto ninguna de estas figuras recibe formación

específica. Aunque existen proyectos para la formación y actualización de los supervisores y

directores, puede afirmarse que no se cuenta con una formulación suficiente y probada de los

contenidos y estrategias para su formación.

f) La ausencia de sistemas de evaluación eficaces y exigentes, tanto del sistema y su

organización, como del aprendizaje y del desempeño del personal11. Junto con ello existe un

sistema laboral destinado a “proteger” a los profesores frente a los agentes externos al

sistema, principalmente los padres de familia; igualmente, en muchas escuelas se han

encubrían a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que la gratitud de sus subalternos les sería, a la larga, más provechosa que la estimación de sus superiores” (Torres Bodet: 1994, 243) 11 En México la construcción de un sistema nacional de evaluación es muy reciente, inició a partir de 1993 cuando, como consecuencia del establecimiento del Programa Nacional de la Carrera Magisterial, se comenzaron a aplicar exámenes a profesores, directivos y personal técnico de educación preescolar, primaria y secundaria, así como a alumnos de estos dos últimos niveles educativos.

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desarrollado y establecido normas implícitas de autoprotección colectiva frente a las

demandas del sistema, principalmente las orientadas al mejoramiento de la calidad en el

servicio educativo.

g) El carácter cerrado de la escuela frente a los beneficiarios del servicio educativo (madres y

padres de familia, alumnos).

Aun cuando cada escuela es distinta, puede decirse que la presencia de estos factores dio lugar a

la constitución de una “cultura escolar” específica: un conjunto de normas explícitas e implícitas

que implican una cierta forma de entender la labor educativa del maestro y del funcionamiento

escolar. En esta cultura se da prioridad al cumplimiento formal de las tareas frente a los

resultados efectivos, es mejor valorada la obediencia y la subordinación a las reglas y tradiciones

internas (de la escuela, de la zona escolar o del propio sindicato, por ejemplo la protección y la

complicidad colectiva frente a demandas del exterior, ya sean padres de familia o autoridades

educativas) que el trabajo académico. El director y los profesores la escuela en su conjunto

no asumen la responsabilidad en los resultados educativos (como se ha dicho, ésta

frecuentemente se deposita en los alumnos y sus familias), y tampoco tienen la obligación de

rendir cuentas, ni existen las instancias que puedan reclamarla.

En este contexto es extraordinariamente difícil que las acciones generales, las medidas de política

educativa ejerzan gran influencia en la operación cotidiana de los planteles escolares, en las

prácticas de enseñanza y en los resultados de aprendizaje.

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3. ¿Cómo transformar la gestión escolar?

Si la constitución de esa “cultura escolar” fue producto de la combinación de varios factores

externos e internos que han estado presentes durante varias décadas, su transformación sólo

puede ser producto de un proceso que modifique esos factores e involucre al personal docente y

directivo en el reconocimiento de los problemas de la escuela y sus causas, así como de los

recursos y capacidades de que se disponen para superarlos.

La transformación de las escuelas no puede partir solamente del establecimiento de normas de

funcionamiento más adecuadas, de parte de las autoridades educativas, tampoco depende

solamente de la distribución de materiales de apoyo para mejorar la enseñanza, de la divulgación

de instrumentos y procedimientos novedosos o de uno o varios cursos de capacitación. Se

requiere de la articulación de estos elementos y, sobre todo, que los actores de la vida escolar

experimenten el proceso de cambio, lo adapten a sus propias condiciones, encuentren sus virtudes

reflejadas en resultados efectivos y comprueben que es posible trabajar con las nuevas

exigencias. Para lograr modificar el funcionamiento cotidiano de la escuela, es necesario disponer

de un plan de acción por escuela fundado en el diagnóstico de sus necesidades y posibilidades;

este instrumento sólo puede ser construido por quienes mejor la conocen: los maestros y

directivo. La superación continua de cada escuela requiere de la participación convencida del

personal docente.

Por estas razones la estrategia diseñada para poner en marcha un proceso de transformación en

las escuelas contempló diversas propuestas que vinculadas entre sí contribuirían a avanzar en

tales propósitos. Entre éstas se incluyeron:

La integración y capacitación de un equipo estatal para promover, con conocimiento de causa y

con las herramientas fundamentales, el conjunto de acciones que implica el proyecto, así como

para realizar el seguimiento del proceso en los planteles. Los integrantes de los equipos fungen

como asesores de los directores o supervisores a quienes apoyan para desarrollar sus funciones

académicas en las escuelas; es decir, se espera que estas figuras, mediante la capacitación —que

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incluye el trabajo previo con grupos de escuelas— sean un factor para que los directivos asuman

sus funciones de gestión centrada en las tareas educativas de los espacios escolares.

El diseño general del proceso formativo incluye cursos y talleres pero también la “capacitación

en la acción”, es decir, del aprendizaje derivado de la experiencia de promover el cambio en

varias escuelas, de apoyar a los directivos y profesores a superar dificultades, frecuentemente

imprevisibles en cualquier diseño de innovación.

Por otro lado está la participación voluntaria del personal de cada escuela, a partir del

conocimiento de los objetivos del proyecto, sus fundamentos e implicaciones. Este propósito se

logra mediante acciones de información y “sensibilización” con el fin de que el personal docente

y directivo reconozca los problemas que enfrenta la escuela en el cumplimiento de su misión, el

papel que juegan los factores internos (las deficiencias derivadas de la organización y

funcionamiento de los planteles, el trabajo de los profesores y la relación entre la escuela y las

familias) y, en consecuencia, asuman la necesidad de realizar transformaciones en la

organización y el funcionamiento escolar, así como en el trabajo cotidiano de los maestros. Todo

esto se constituyo en los objetivos centrales del proyecto.

También se incluyó el apoyo permanente al personal directivo y docente de las escuelas

involucradas en las distintas fases de realización del proyecto de investigación mediante diversas

actividades: cursos de capacitación, materiales impresos, reuniones de intercambio de

experiencias y asesoría directa (presencia del asesor del proyecto en los establecimientos

educativos) para contribuir a superar limitantes específicas. El acompañamiento del cambio en las

escuelas resulta fundamental por lo menos por dos razones; por una parte permite constatar los

avances efectivos y, por otra, es indispensable para atender los problemas relacionados con este

proceso.

Asimismo, se incorporó el seguimiento y documentación de las acciones realizadas, las opiniones

de los destinatarios acerca de las mismas, los logros obtenidos, y las dificultades que se enfrentan

en el transcurso del desarrollo del proyecto. Este mecanismo es la base para corregir

oportunamente las medidas emprendidas.

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Esta estrategia general es solamente el medio para impulsar el proceso de transformación en los

planteles escolares. En las escuelas éste contempla las siguientes actividades:

a) El conocimiento del proyecto y la decisión de participación. Con base en la información

aportada por el equipo promotor del proyecto y los directivos de las escuelas, los

profesores deciden su incorporación a esta forma de trabajo.

b) El análisis general de la situación de la escuela, con el propósito de que el personal

exprese y analice las percepciones que cada uno tiene con respecto a la situación de la

escuela: logros, problemas y sus causas; la sistematización de las opiniones permite

establecer un conjunto de supuestos que deberán ser sujetos a comprobación

posteriormente.

c) Revisión de la misión de la escuela, tomando como base el plan y los programas

nacionales de estudio. Esta actividad permite que los profesores se percaten de los

diversos grados de conocimiento que tienen acerca de los propósitos fundamentales de la

escuela, de las interpretaciones y, especialmente, de las prioridades que cada uno

establece para su trabajo. De este modo se evidencia la necesidad de establecer la unidad

en las metas del quehacer cotidiano y en las formas de hacerlo.

d) Realización de un diagnóstico o ejercicio de evaluación interna del plantel escolar. Con

base en los elementos anteriores, que supone un proceso de reflexión, el personal docente

y directivo de la escuela inicia el ejercicio de evaluación interna del plantel, tomando

como base los propósitos educativos y la misión de la escuela. De este modo, y con base

en la información que arrojan fuentes disponibles en cada escuela (opiniones de padres y

alumnos, cuadernos de trabajo, estadísticas escolares, resultados de los exámenes,

registros sobre el uso del tiempo) se identifican los logros efectivos, los principales

problemas que se enfrentan para lograr los propósitos básicos, y las causas que provocan

las deficiencias en cada uno de los ámbitos de la organización escolar. El diagnóstico

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permite responder a las siguientes preguntas: ¿Qué fortalecer? ¿Qué corregir? ¿Qué

nuevas acciones realizar?

e) Elaboración de un plan de acción o proyecto escolar para superar los principales

problemas. El proyecto es la herramienta que articula la acción coordinada de todos los

maestros y el director para resolver aquellos identificados durante el diagnóstico, su

objetivo fundamental es combatir las causas que se han detectado mediante el diagnóstico,

en cada uno de los espacios mencionados.

f) Seguimiento y, si se considera necesario, ajuste del proyecto escolar. Éste incluye la

evaluación periódica de los resultados obtenidos, convirtiéndose en una forma de

aprendizaje de mejora continua.

La primera fase del desarrollo del proyecto que abarcó hasta finales del ciclo escolar 1997-

199812, demostró que este planteamiento para la innovación en la gestión escolar logra, en efecto,

la transformación de las prácticas escolares, si se cuenta con al menos dos condiciones:

participación decidida del director y supervisor de la zona escolar y una asesoría eficaz. Al

mismo tiempo evidenció la diversidad de procesos en las escuelas, por ejemplo que no todas las

escuelas avanzan al mismo ritmo y no en todas fue posible implantar esta forma de trabajo y

organización escolar.

Entre los resultados más importantes se encontró que un porcentaje importante de las escuelas

(30 por ciento) avanzó en los tiempos previstos y los profesores y el director hicieron propia la

propuesta de trabajo; el 40 por ciento de los planteles que adoptaron el proyecto requirió más

apoyo del asesor (visitas, coordinación o intervención en las reuniones de consejo técnico) pero

alcanzó las metas previstas. Otra parte de las escuelas (26 por ciento), aún con asesoría y

seguimiento, enfrentó severas dificultades para realizar las acciones, pero especialmente para que

los acuerdos tomados se llevaran a la práctica; la costumbre de simulación se manifestaba con

frecuencia. Algunas más (4 por ciento en esta primera etapa) abandonaron el trabajo por diversos

12 De un total de 237 escuelas convocadas, 37 de ellas no aceptaron la invitación.

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motivos: participación en otros programas y aumento de la actividad laboral, conflictos internos o

cambio de adscripción de su personal.

El ritmo de trabajo o los logros alcanzados en cada caso ha dependido principalmente de algunos

factores relacionados con la disciplina en el espacio educativo y el funcionamiento regular de la

escuela, así como con el ejercicio de la función del director y el respaldo de la supervisión. Así,

escuelas con severos conflictos entre su personal o con un clima de trabajo marcado por el uso

poco eficaz del tiempo, el incumplimiento de las normas laborales básicas (puntualidad y

asistencia) o donde el director se involucró sólo formalmente en las actividades no lograron

elaborar un proyecto y, cuando alcanzaron esta meta, fue extraordinariamente difícil el

cumplimiento de los acuerdos, es decir, el combate de los problemas detectados.

Con base en estos resultados, y considerando las necesidades y el tiempo que requiere la

transformación del funcionamiento cotidiano de la escuelas, la Secretaría de Educación Pública,

decidió extender esta propuesta de trabajo a todas las entidades que lo solicitaran. Como producto

de esta acción y realizando los ajustes necesarios, la propuesta se ha establecido en 20 entidades

de la República Mexicana; en cada una de ellas se ha previsto un plan de incorporación gradual

de todas las escuelas primarias. En dos estados (Colima y Quintana Roo), que iniciaron el trabajo

en 1997, decidieron generalizar esta forma de operar a todas las escuelas primarias,

acompañándolo de otras medidas institucionales de supervisión y apoyo a la función directiva y

la labor docente.

4. Logros y retos principales

Uno de los principales avances de este proyecto es la elaboración de una estrategia probada en

campo, para impulsar la transformación profunda de la gestión escolar. No se trata de acciones

predeterminadas que los directivos o maestros deban realizar, sino de una vía para que sean los

actores principales de la escuela los que evalúen la situación de su plantel escolar y diseñen un

plan de acción colectivo para superar las deficiencias que encuentren. De este modo cada escuela

encuentra su propio camino para contribuir a las metas comunes del sistema educativo nacional.

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Esta estrategia cuenta con materiales y actividades para la capacitación de directivos y

docentes13, experiencias documentadas acerca de cómo acompañar el proceso de cambio en los

planteles, además del inventario de las principales dificultades que se enfrentan a lo largo del

proceso según la diversidad de los centros educativos.

Los contenidos principales de los materiales utilizados en este proyecto han permitido elaborar un

curso nacional dirigido a todos los directores de escuela y supervisores de zona de educación

primaria y otro para los directivos de secundaria14; la finalidad de estos cursos es que los

directivos analicen en profundidad la misión de la escuela, la situación actual de cada nivel

educativo y obtengan orientaciones para ejercer sus funciones académicas. Asimismo, los

materiales para la elaboración del diagnóstico y el proyecto escolar se han difundido entre

aproximadamente 100 000 profesores de las escuelas incluidas en los programas compensatorios.

Ahora se cuenta con equipos estatales capacitados para promover la transformación de la gestión

en los centros escolares y prestar asesoría eficaz a los supervisores de zona, directores y personal

docente en el diseño de su propia propuesta de transformación. De este modo, se ha definido una

nueva función que debe ser fortalecida porque cubre una necesidad fundamental: la de los

asesores de directivos y centros educativos. A diferencia del papel que éstos tradicionalmente

desempeñan —sus actividades se concentran en diseñar y ofrecer cursos y otras actividades de

difusión a los profesores—, los nuevos asesores promueven el descubrimiento de necesidades en

el trabajo docente y directivo y cuentan con conocimientos y habilidades para promover el

fortalecimiento de la autonomía académica de los centros escolares.

Actualmente, la transformación de la organización y el funcionamiento cotidianos de cada

escuela, como condición para el mejoramiento efectivo de la calidad de la educación, es

reconocida en diversas instancias del sistema15; por ejemplo, prácticamente todos los programas

13 Entre los materiales producidos y difundidos ampliamente entre profesores y directivos de educación primaria y secundaria se hallan los siguientes materiales impresos: ¿Cómo conocer mejor nuestra escuela? Elementos para el diagnóstico, El proyecto escolar. Una estrategia para transformar nuestra escuela, 6 números del periódico Transformar nuestra escuela. Igualmente se han producido tres series de programas videograbados en los que se presentan los fundamentos del proyecto y las experiencias de maestros y directivos. 14 Ambos cursos forman parte de la oferta del Programa nacional para la actualización permanente de los maestros en servicio. 15 A este logro ha contribuido el programa editorial de la SEP. En la colección denominada Biblioteca para la actualización del maestros se han publicado los siguientes títulos que abordan la organización y funcionamiento de la escuela y de los sistemas educativos: Schmelkes, Sylvia Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas y La calidad

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de desarrollo educativo elaborados por las autoridades educativas estatales, incluyen acciones

para este fin.

En el transcurso del desarrollo del proyecto se ha constatado que, en efecto, las iniciativas

promovidas en la línea de innovación se han realizado en menor o mayor grado y han cobrado

formas diversas en cada plantel, y que estas diferencias dependen, en gran parte, de las propias

condiciones de operación de cada centro escolar y del sistema del que forman parte; sobre todo,

porque el cambio impulsado desde el proyecto implica transformar o desmontar normas

explícitas o implícitas, procedimientos establecidos y prácticas arraigadas entre los profesores,

directores, supervisores y, desde luego, entre los funcionarios dirigentes del sistema educativo.

Esa es la orientación que se ha explorado en las escuelas que participan en el proyecto “La

gestión en la escuela primaria” y que muestran que el cambio es posible. A pesar de los

problemas que enfrenta, el sistema educativo mexicano dispone del compromiso y la capacidad

profesional de una gran franja de profesores y directivos de nuestras escuelas públicas.

El conjunto de tendencias en el mejoramiento en la gestión de las escuelas requiere de apoyo para

su consolidación; en muchas de ellas el cambio todavía es frágil. No obstante los avances, para

que los cambios logrados en los planteles participantes se consoliden y perduren en el tiempo se

requerirá del apoyo técnico y el respaldo institucional de supervisores y autoridades superiores.

La escuela no es una entidad aislada. Pertenece a un sistema con prioridades y normas de

operación, producto de procesos históricos, y que influyen decisivamente en la constitución de las

relaciones, las prácticas y, en particular, el ejercicio de las funciones profesionales de cada uno de

los actores que participan en él.

La escuela es una organización con su propia dinámica. Los profesores, los directores y

supervisores tienen su propia visión sobre la tarea educativa, las funciones y las reglas a las que

está sujeto el ejercicio de la función docente.

de la educación primaria. Un estudio de caso, Namo de Mello, Guiomar, Propuestas para una nueva gestión educativa, Sammons y otros Características clave de las escuelas efectivas, Hargreaves y Fullan La escuela que queremos. Los objetivos por los cuales vale la pena luchar.

22

La introducción de programas de innovación o de reforma con el propósito de mejorar las

prácticas en las aulas, escuelas o zonas escolares implican la transformación tanto de lo que en la

escuela se percibe como demanda efectiva del sistema como de las formas y mecanismos de los

que el sistema dispone para comunicar y poner en marcha las acciones específicas derivadas de

las políticas educativas. En primer lugar, el reconocimiento de que el cambio de, en este caso, las

prácticas de enseñanza y de la organización y la operación cotidiana de las escuelas constituye un

proceso que, además de la capacitación y la sensibilización, requiere de la transformación de la

gestión institucional en su conjunto. Entre los elementos más importantes para hacer posible un

cambio positivo y duradero de la vida escolar se encuentran los siguientes:

a) Es necesario fortalecer las normas de regulación laboral comenzando por las cuestiones más

elementales que permitan la incorporación oportuna de los maestros a sus planteles escolares,

eviten la inestabilidad de la planta docente, combatan el ausentismo docente y el relajamiento

laboral; en especial, es necesario avanzar hacia el diseño de un esquema que supedite la

permanencia en el servicio y el mejoramiento laboral al logro de resultados educativos

satisfactorios, sin desconocer la influencia del medio social del que proviene el alumno.

b) Todos los actores del sistema deben asumir que la prioridad del trabajo en cada uno de los

centros escolares es el logro de los propósitos educativos básicos, y que ello hace necesario

unificar y reducir radicalmente el conjunto de demandas “extracurriculares” que diversas

instancias hacen a las escuelas.

c) Un establecimiento educativo que funciona regularmente y en el cual sus integrantes

desempeñan con profesionalismo su tarea debe tener mayores márgenes de autonomía. Por

ello es necesario fortalecer la formación académica de directores y supervisores y ampliar las

facultades de los Consejos Técnicos de las escuelas en materia técnica y pedagógica, en

especial las referidas a la organización del trabajo, la organización de los alumnos, la

evaluación educativa; así por ejemplo, el consejo deberá decidir en cuáles programas

especiales o adicionales participa.

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d) Se requiere revisar las condiciones y procedimientos de acceso y permanencia a los puestos

directivos, establecer mecanismos ágiles y atractivos para que el personal de supervisión y

dirección se renueve oportunamente. Asimismo, es indispensable reorganizar las zonas

escolares para hacer factible el fortalecimiento de las funciones académicas de los

supervisores, así como definirlas con mayor precisión; el mejoramiento de la calidad y la

equidad de los resultados educativos, demanda que estas figuras ejerzan eficazmente

funciones de verificación del cumplimiento en el trabajo, la asesoría, la evaluación y la

promoción de la colaboración profesional.

e) Estas medidas deberán ser acompañadas de sistemas más eficaces de evaluación de los

centros escolares y de una mayor participación social efectiva, lo cual significa, por lo menos,

la definición y difusión de los derechos de los padres con respecto a la escuela, además de sus

obligaciones; la elaboración de materiales informativos accesibles sobre los propósitos y

contenidos educativos, y la transformación de la cultura prevaleciente entre los profesores

para que accedan a sostener una relación de colaboración y exigencia mutua con las familias

de los niños.

La experiencia obtenida en este proyecto evidencia que la concreción de las acciones de la

reforma educativa en cada salón de clases y en cada escuela demanda también de la reforma del

sistema educativo, tanto en los aspectos políticos-laborales y administrativos como en el conjunto

de la actividades académicas (programas específicos, modos de implementación de las acciones,

evaluación de los resultados, etcétera). Aún más, puede afirmarse que sin su transformación, las

propuestas de cambio y la tareas derivadas del proceso de reforma carecerían de impacto en la

vida escolar cotidiana, puesto que al no contar con el soporte institucional se continuarían

percibiendo como contribuciones individuales y voluntarias, y no como exigencias

institucionales.