Revista de la Red de Expertos en

EntrevistasFernando Cordero Cueva. Presidente de la Asamblea Nacional del Ecuador Ana María Mendoza de Acha. Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de Paraguay. Vicepresidenta segunda de la Cámara de senadores

EstudiosPilar Cortés Bureta. La dimensión política de la Junta de Portavoces

PanorámicasBrasil, Chile, España y México

Nuestros ParlamentosCuba

Actividades de la Red de Expertos en ParlamentosActividades de la Fundación Manuel Giménez Abad

2 0 1 21er Semestre

N ú m e r o 1 0

ParlamentosParlamentos

Revista co-editada por laFundación Manuel GiménezAbad y la Fundación CEDDET

Redactor Jefe

FERNANDO REVIRIEGO PICÓN

Fundación Manuel Giménez Abad

Equipo Coordinador de la Red deExpertos en Parlamentos:

JOSÉ MARÍA CODES

Coordinador temático de España

ANA BETTINA CASADEI

Coordinadora temática

de América Latina

Fundación CEDDETMARÍA SANZ OLIVEDA

Gerente del Programa“Red de Expertos”

LAURA SÁNCHEZ SAIZ

Coordinadora del Área Parlamentaria

Fundación MANUEL GIMÉNEZ ABADJOSÉ TUDELA ARANDA

Secretario General

Contactarredes@ceddet.org

Acceso a la Red de Expertoswww.ceddet.org

Revista de la Red de Expertos en ParlamentosNúmero 10. 1er Semestre 2012

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La presente publicación pertenece a la Red de Expertos en Parlamentos está bajo una licencia CreativeCommons Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite librementecopiar, distribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use

para fines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org /licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquiernotificación o consulta escriba a redes@ceddet.org.ISSN: 1989-6654La Red de Expertos en Parlamentos y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en losdistintos artículos.

SUMARIOEDITORIAL 3

ENTREVISTASFERNANDO CORDERO CUEVAPresidente de la Asamblea Nacional del Ecuador 4

ANA MARÍA MENDOZA DE ACHAPresidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de Paraguay.Vicepresidenta segunda de la Cámara de Senadores 8

ESTUDIOSLa dimensión política de la Junta de PortavocesPILAR CORTÉS BURETA 13

PANORÁMICASBrasil. Técnica legislativa en BrasilSILVIA REGINA DOS SANTOS COELHO 17

Chile. Técnica legislativa en ChileEDUARDO ANDRADES RIVAS 19

España. Técnica legislativa en EspañaJOSÉ MARÍA CODES CALATRAVA 23

México. Técnica legislativa en MéxicoMAURO ARTURO RIVERA LEÓN 28

NUESTROS PARLAMENTOSCuba. Fortalezas, dificultades y retos en la labor de la Asamblea Nacional cubanaCARLOS J. BRUZÓN VILTRES 31

ACTIVIDADES DE LA RED DE EXPERTOS EN PARLAMENTOS 35

ACTIVIDADES DE LA FUNDACIÓN MANUEL GIMÉNEZ ABAD 42

Foto de portada fuente: http://www.congreso.es

La presente publicación pertenece a la Red de Expertos en Parlamentos está bajo una licencia CreativeCommons Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite librementecopiar, distribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use

para fines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite http://creativecommons.org /licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquiernotificación o consulta escriba a redes@ceddet.org.ISSN: 1989-6654La Red de Expertos en Parlamentos y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en losdistintos artículos.

Hace un lustro el Congreso de los Diputados, laFundación Manuel Giménez Abad de las Cortes

de Aragón y la Fundación CEDDET se embarcaron en unproyecto que pretendía acercar las experiencias de los dife-rentes parlamentos iberoamericanos en orden a conocersus diversos funcionamientos internos y experiencias prác-ticas, mas no sólo ello, sino, sobre ese conocimiento, poderarticular posibles mejoras en unos y otros. Así se creó laRevista de la Red de Parlamentos que ha venido funcio-nando en estos años gracias a la excelente sintonía entrelas diferentes personas que componen estas instituciones.

El bagaje es sin duda satisfactorio; sólo hace falta verla extensa relación de países que hemos abordado: Argen-tina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba,Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, México, Nicara-gua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Mastambién por la relación de colaboradores que, desde dife-rentes ámbitos (diputados, letrados, profesores universita-rios…etc.) nos han ido dibujando una panorámica lo másamplia y rica posible. Confiamos, por lo menos, seguir fun-cionando otro lustro; y si esto es posible, recordando el“Volver” de Gardel, poder decir dentro de poco tiempo, queveinte años no es nada.

En el número que ahora se publica contamos en primerlugar con dos entrevistas de autoridades de países de lasque hasta este momento no habíamos incorporado nadaen esta concreta sección. A la vista de la experiencia esquizá una de las labores más complejas de la revista: laarticulación de las entrevistas, selección de las autoridadesa entrevistar y de aquellas cuestiones que puedan resultarde mayor interés. Debemos agradecer la participación delos entrevistados en esta ocasión: F. Cordero Cueva, Presi-dente de la Asamblea Nacional del Ecuador y que, en su

momento, fue Presidente de la Asamblea Constituyen-te; y A. M. Mendoza de Acha, Presidenta de la

Comisión de Derechos Humanos del Senadode Paraguay. Nuestro agradecimiento a

ambos por su colaboración y sus res-puestas que nos acercan a sus

modelos parlamentarios. Noobstante el agradeci-

miento debe hacerse extensivo a las personas que hacenposible estas entrevistas, en este caso D. Moreno, jurista dela O.E.A. y C. Andrade de la Asamblea Nacional del Ecuadorque nos facilitaron las gestiones; así como por supuesto aO. Pérez y J. Brage que se encargaron de seleccionar lascuestiones que podían resultar de mayor interés. Especialreferencia a este último, que es pilar fundamental de estasección desde el primero de los números.

El Estudio del número corre a cargo de P. Cortés, Dipu-tada en el Congreso de España, que une a esta experienciapráctica la perspectiva que ofrece su condición de Profeso-ra de Derecho Constitucional de la Universidad de Zarago-za. Nos acerca en esta ocasión a la figura de la Junta dePortavoces.

El tema elegido para las panorámicas de este númeroes una cuestión fundamental de nuestros actuales parla-mentos pero que habitualmente suele ser dejado de lado:la técnica legislativa. En este número contamos con traba-jos que abordan el estado de la cuestión en países comoBrasil, Chile, España o México. Las perspectivas de estudioson variadas no en vano algunos acercamientos se hacendesde la perspectiva netamente parlamentaria, como laofrecida por J. M. Codes, Director de Relaciones Institucio-nales del Senado de España o S. Regina Dos Santos Coel-ho, Asesora Parlamentaria en Brasil; O desde una perspec-tiva estrictamente universitaria, como los de E. Andrades,de la Universidad del Desarrollo o de M. A. Rivera, de laUniversidad de Sonora. Todos estos enfoques nos permitenuna visión completa de esta interesante cuestión.

En la sección Nuestros Parlamentos nos es grato contarpor primera vez con un estudio que nos acerca al funcio-namiento de la Asamblea Nacional Cubana, a cargo de C. Bruzón, de la Universidad de Granma.

En la sección foros contamos con las interesantes rese-ñas de los desarrollados por la Red en estos meses sobretemática parlamentaria: la redacción de los proyectos deley, el debate parlamentario y la evaluación de las leyes. Lamoderación de estos foros ha corrido a cargo de J.M.Codes, R. Porto y E. J. Nitti, y A. Bettina Casadei.

Contamos igualmente con la habitual relación de acti-vidades de la Fundación Manuel Giménez Abad. Hablába-mos antes del lustro que ahora cumplimos; en el caso dela Fundación esto se solapa con el décimo aniversario desu creación que fue celebrada con una amplísima asisten-cia el pasado mes de mayo y de la que sin duda todos noscongratulamos.

EditorialFERNANDO REVIRIEGO Redactor JefeFundación Manuel Giménez AbadProfesor Titular de Derecho Constitucional. UNED

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Fernando Cordero CuevaPresidente de la Asamblea Nacional del Ecuador Presidente Alterno del Parlamento LatinoamericanoPresidente de la Asamblea Constituyente – 2008Presidente de la Comisión Legislativa y de Fiscalización 2008 - 2009

Entrevista realizadapor ORLANDO PÉREZ

4 Red de Exper tos en Par lamentos

Usted permanentemente habla que la Asamblea ha tenido cambios radica-les. ¿En qué se fundamenta para sostener ello y cuál ha sido el aporte en lanueva institucionalidad dentro del proceso de la Revolución Ciudadana?

El desafío de la Asamblea Nacional fue haber pasado de la vieja institu-cionalidad a esta nueva Asamblea Nacional, sin sobresaltos, sin mayoresdificultades y con cambios radicales. Los cambios que hay en la Asambleade ahora son muchos.

El Congreso no tenía ley, por ejemplo; funcionó sin la Ley Orgánica de laFunción Legislativa. Se llegó al extremo de publicar con la Corporación Edi-tora Nacional, institución que publica todas las leyes del Ecuador, unasupuesta Ley del Congreso, que era un borrador del proyecto que fue veta-do por el presidente Sixto Durán Ballén, en 1992. El Congreso del Ecuadortrabajó sin ley desde esa fecha hasta el 2009. Diecisiete años sin ley, en elorganismo que hace las leyes. No había una institucionalidad regulada porningún órgano, sino un órgano que tomaba las decisiones. Si bien la crea-ción del CAL (Consejo de Administración Legislativa) no es ninguna nove-dad, la diferencia no está en el nombre, sino en los acontecimientos, en lasnuevas modalidades. Ocurre lo mismo con las comisiones permanentesespecializadas que ya existían en el Congreso, pero las prácticas son otras,el trabajo se siente.

De esa precariedad legislativa, para decirlo de alguna manera, hay un salto,pero ¿hacia dónde, con qué nivel de control y calidad de la gestión?

Por ejemplo, introducir la planificación del tiempo, que es lo único quese puede planificar en este tipo de espacios. No deja de ser una herramien-ta interesante para saber qué es lo que se debe hacer. Muchas veces loscongresos no sabían qué debían hacer al día siguiente o cuál era el ordendel día de la sesión siguiente.

5ENTREVISTA: Fernando Cordero Cueva

¿Y cómo es que usted sintoniza con el discurso, elproyecto y la propuesta de Revolución Ciudadana enel campo institucional legislativo?

Justamente todo este andamiaje se construyegracias a que hay unos objetivos propuestos dentrode ese proyecto. ¿Por qué hay que planificar? Porquetoda la filosofía y la doctrina de la Revolución Ciu-dadana -el Buen Vivir- está en la Constitución paraser desarrollados por todos los ecuatorianos. LaAsamblea va a quedar madura, institucionalizada,creada, obviamente siempre es perfectible, porque loordena la Constitución y porque lo requiere el Ecua-dor para esta época.

¿Y la calidad política de la gestión?La nueva Asamblea está creada sobre unas bases

absolutamente diferentes en las que no se ha elimi-nado lo político, porque sería imposible de eliminar.Las comisiones legislativas, de hecho, tienen diferen-tes fuerzas políticas, pero hoy ser asambleísta signi-fica pertenecer a una comisión especializada, traba-jar, tener horario. Basta ver los reportes de la Asam-blea.

No hay antecedentes en el Ecuador legislativo deque uno pueda elaborar informes, rebatirlos, quepueda acceder artículo por artículo, seguir el trabajode las comisiones (y cada día de mejor manera), aveces por un sistema interno de televisión, por emailo por Internet. La virtud mayor de la nueva institu-cionalidad es ser transparente, lo cual tiene proble-mas en un país que no está preparado para la trans-parencia: ¿cómo se muestra lo malo, lo corriente,junto a lo bueno si la gente todavía está acostum-brada a ver lo malo como noticia? La transparenciatiene esa virtud de que se vuelve rutinaria y la genteya no encuentra pernicioso lo que antes se ocultaba.

La segunda virtud es la accesibilidad. Todo el pro-ceso legislativo es accesible y cualquier personapuede participar con oportunidad siendo responsa-ble, desde la ciudadanía mucho más. Los ciudadanosnos han demostrado, en leyes difíciles, las económi-cas urgentes. Hemos visto contribuciones de los ciu-dadanos de provincias, a través de las casas legisla-tivas, vía Internet, a veces mucho más radicales yconvincentes que las de los propios legisladores ysus asesores. ¿De dónde le salió ese poder a la gente?Esa es apenas una semilla de lo que le toca ver al

Ecuador. El día que esto sea lo rutinario, los legisla-dores serán mucho mas exigidos.

Siendo así, ¿por qué tiene tanto protagonismo todoslos días la Asamblea? ¿Qué hace que trabajando parael futuro, sea el ojo de la atención de la oposición, dela prensa, de la gente, de la movilización y se con-vierta en un escenario, a veces, donde se refleja o serevela la confrontación y el conflicto político?

Sí, porque es un colectivo que democráticamentereúne a todos. La Asamblea Constituyente, lejos dehaber construido un espacio de representación de lahegemonía, en definitiva de exclusión, ahora en laAsamblea están las personas que representan a lamayor diversidad política que podamos pensar.

Pero entonces, ¿también ocurre que aquí se quiere‘estirar’ la Constitución en los aspectos en los que nose logró la mayoría o ‘contraerla’ en los que no huboconsenso, ya que fueron incluidos como artículos enla Carta Política?

No siento a la Asamblea Nacional como unaamenaza para los temas políticos porque aquí sehaga oposición. Me parece que eso, manejado sinestridencias, sería mucho más llevadero. Que alguiende un partido contrario al del gobierno hable mal delgobierno, es normal. Lo que habría que exigirle esque no se contente con hablar mal, sino que hagapropuestas de cómo estar bien. Ese es el futuro quese espera de la Asamblea.

Si la consulta popular hecha en mayo de 2011 fuepara corregir aspectos de la Constitución, ¿qué de lainstitucionalidad de la Asamblea se puede corregirdespués de esta experiencia de dos años?

Lo que pasa es que hay unos temas que no sonproblema de la legislatura. Por ejemplo: la pobreza.

Hablo estrictamente en la gestión.Es que, de nuevo, los temas legislativos siempre

son abstractos. Cualquiera puede decir que es undefecto de la Asamblea el que llevó a la consulta.¿Dónde están las evidencias de los defectos de laAsamblea? Creo que hemos hecho leyes para mejo-rar la situación de los empresarios y eso redundatambién a favor de los pobres. Me siento bien deque los pobres estén mejor y me siento mal si los

pobres no están mejor. Muchas veces las leyes nologran ni que los empresarios ni los pobres esténmejor de manera directa, no es que puedes haceruna ley para que los empresarios mejoren.

Ya, pero de todas maneras hay un proyecto de refor-mas a la Ley Orgánica de la Función Legislativa, querevela que algo no estuvo bien.

Sí. Yo creo, por ejemplo, la relación de la Asam-blea con el Ejecutivo, dado que es un modelo presi-dencialista, debe ser mucho más normal, rutinaria.Deberíamos estar en capacidad, sin la estridencia delos juicios políticos, de traer al Ministro de Relacio-nes Exteriores a que explique por qué hizo el Acuer-do con Chile para el tema de límites. Eso hoy estáimpedido por la ley. Rendición de cuentas, esa es lapalabra exacta. Así tendrías a la Asamblea y al Eje-cutivo en permanente relación.

Pero eso no es un problema de la ley, sino de la prác-tica política.

Sí, pero es un problema de la ley también, porquela ley te dice que a los ministros les traes solo porjuicio al Pleno. Solo por juicio, no hay cómo traerlesde otra manera. Ese es un defecto que ya se va acorregir.

¿Hasta dónde esta nueva construcción política insti-tucional afirma o relativiza la ‘independencia depoderes’, cuando en la Asamblea existe mayoría delpartido de Gobierno y no puedan relacionarse ni lle-gar a acuerdos?

Creo que es una relación mucho más transparen-te. La Asamblea es súper transparente. Los historia-dores no van a poder descubrir aquí dónde está laintromisión del Gobierno en la Asamblea, ni al revés.Nos dicen que los asambleístas van todos los días alos ministerios. Si hay ministros que les aguanten alos asambleístas que les vayan a pedir puestos,

seguirá habiendo desfiles, pero si hay algún ministroque les atiende y les graba y me manda la graba-ción, al día siguiente le destituimos. Mientras yo estéaquí, no me voy a prestar a esto.

¿Cuántas veces se han reunido los titulares de lospoderes del Estado para tratar la agenda del Estado ydel país?

No nos hemos reunido, más allá de encuentrosinformales. No hay esa institucionalidad. El Presi-dente de la República tiene que informar una vez alaño de su gestión, en un acto de rendición de cuen-tas, pero la Asamblea, por esas inconsistencias inen-tendibles, ha sido incapaz de conformar una comi-sión multipartidista que elabore un documento sobreese informe anual. Importa más la confrontación, laoposición, la disputa y no la responsabilidad del Esta-do.

Entonces, si estos mecanismos, leyes, reglamentos ynormas están favoreciendo a la institucionalidad,¿cuánto se elevó la calidad política de la gestión delos legisladores?

Por los resultados, esta Asamblea tendrá un sitioespecial en la historia legislativa del Ecuador. Entreel período de transición, el fin de la Asamblea Cons-tituyente y el inicio de la Asamblea Nacional, en juliode 2009, más lo que se ha producido en estos dosaños, hemos elaborado más de 100 leyes. La falta deequilibrio en la crítica nos dice que no hemos hecho3 de las 20 que ordena la Constitución. En totalhemos hecho 17 de las que ordenan las disposicio-nes transitorias de la Constitución, aprobada en sep-tiembre de 2008 y que entró en vigencia en octubredel mismo año.

¿Por qué hay déficit de contribución ciudadana deleyes que vengan de organizaciones y de movimien-tos sociales?

Porque nos falta esa preparación a todo el mundo.Hay gente que manda textos, pero seguramente noha leído la Constitución o no sabe que hay unas for-mas de iniciativa legislativa. Pueden haber muchasorganizaciones queriendo hacer una ley, si alguienles dice ortodoxamente cómo se hace una ley, lesvan a decir sí, pero como ustedes no son legisladorestienen que recoger firmas, eso les desincentiva, por-

6 Red de Exper tos en Par lamentos

ENTREVISTA: Fernando Cordero Cueva

que no hay suficientes herramientas, no hay sufi-ciente colegislación para que siete legisladores, queson los que se necesitan para presentar como inicia-tiva legislativa, les digan a una organización de mil,dos mil o diez mil personas, a ver hagamos la ley yhagamos con ustedes, tomen la iniciativa y cuandoesté madura la ley, nosotros la auspiciamos. No digoque no haya, pero son pocos.

¿La Asamblea no crea los mecanismos, por ejemplode educación, de información?

Sí, pero ese es un proceso que no está aún defi-nido. En estos dos años las ideas no han estadoausentes, pero eso no hemos conseguido todavía.Hemos hecho ya una Escuela Legislativa, un conve-nio con el Instituto de Altos Estudios Nacionales,que es una universidad.

¿Para los legisladores o para la gente?Vamos a hacer proyectos que involucran a legis-

ladores, asesores, a la gente. Son proyectos de inves-tigación para que las leyes puedan nacer justamentea partir de problemas reales.

¿En qué medida la socialización de las leyes es efec-tivamente un proceso de difusión, de información, derelacionamiento con la gente?

La socialización es una palabra bonita, a lo mejor,pero no muy fácil de concretarla. Es un proceso. LaAsamblea hace esfuerzos. Me consta que casi todaslas comisiones hacen esfuerzos por difundir el pro-yecto a todos los beneficiarios y también a los afec-tados. Esa es una forma de socializar, pero quizás nosuficiente. La formación de la ley, a veces, adolecede eso, pues cuando las leyes han venido del Ejecu-tivo hemos tenido esas discrepancias de los actorespolíticos. Una ley socializada debería ser una ley sindueño, la ley de todos.

¿Entonces está mal concebida la socialización?Está mal concebido el proceso de formación de la

ley. Ese es el gran esfuerzo que tenemos que hacerlos ecuatorianos, pues si bien está muy pensado,todavía no está bien entendido por la sociedad ecua-toriana. Las leyes no son del Presidente. ¿Qué ganael Presidente si las leyes de la última consulta seaprueban y qué pierde si no se aprueban? Nada. Me

parece que es la cultura política que hace que si laley la presenta alguien del movimiento PAIS ya sellama oficialista y, por tanto, se la descalifica. Y si lapresenta alguien de la oposición, ¿tiene más méritoporque no es oficialista, sin importar el contenido?Hay leyes, como la de Trasplante de Órganos, quetienen un gran apoyo y votación. Esos son ejemplosque hay que difundir. Hay leyes aprobadas por una-nimidad.

Vistas las cosas así, ¿cuál es la identidad de la Asam-blea Nacional de ahora?

Es una entidad que tiene inercia, en el sentidopositivo. Está funcionando, más allá de las dificulta-des. Es una Asamblea que todos los días se entusias-ma con su trabajo.

Junto a ello, la primera cosa que se debe valorar,más allá de quienes lo hemos hecho, es que tenemosun Plan Nacional del Buen Vivir. La Revolución Ciu-dadana tiene algunos elementos que son muy visi-bles: la Constitución, la nueva institucionalidad delos gobiernos autónomos descentralizados, la Asam-blea, el Quinto Poder, todo lo que ha hecho el Presi-dente en su estructura sectorial. La aceptación de laplanificación como una herramienta del nuevo Esta-do, de la política que queremos, es algo que estáinternalizado hasta en la conducta de la Asamblea.De nuestro Plan Legislativo está cumplido el 100%.(Asamblea del Buen vivir. Informe de Labores 2009/2011)

Pleno de la Asamblea General del EcuadorFuente: http://www.asambleanacional.gov.ec

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Ana María Mendoza de AchaPresidenta de la Comisión de Derechos Humanos delSenado de Paraguay.Vicepresidenta segunda de la Cámara de senadores.

Entrevista realizada porJOAQUÍN BRAGE, Juez

8 Red de Exper tos en Par lamentos

Sra. Mendoza de Acha, Vd., además de senadora elegida por un partido polí-tico minoritario, es la Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos delSenado de Paraguay. ¿Podría darnos una panorámica respecto de la com-posición, funciones y logros más destacados de dicha Comisión?

La Comisión de Derechos Humanos está compuesta de seis integrantesincluyendo quien la preside, con representantes de todos los Partidos Políti-cos, proporcionalmente al número de bancas que les corresponde, criterioutilizado igualmente en las demás comisiones parlamentaria.

Como logros podríamos señalar, entre otros: la constante dedicación dela comisión en concienciar a los ciudadanos y detentadores del poder, elrespeto a derechos fundamentales de los ciudadanos, la individualización ypromoción de los mismos y la obligatoriedad del Estado de observarlos ymantenerlos vigentes; la conformación de una Comisión Interinstitucionalde Visitas Penitenciarias, la que me honró presidir y que por espacio de unoscinco años ha recorrido regularmente los dieciséis penales de la República,señalando al Poder Ejecutivo las modificaciones necesarias en el sistemapenitenciario paraguayo, que radica principalmente en la voluntad políticade quienes debieran llevarlas adelante; dentro de la misma temática, hemosobtenido la instalación de un sistema informatizado de causas y expedien-tes judiciales a fin de que los reclusos puedan acceder a la informaciónactualizada de su situación judicial, pero pese a que la instalación fue pro-ducto de un trabajo de más de 2 años para el cual fueron convocados los 3poderes del Estado, a la fecha lograron destruirlo, ya que el sistema consti-tuía una amenaza no solo para el Ministerio a cuyo cargo se encuentran lasPenitenciarías, sino también para los jueces, ya que por medio del mismo sepodría visualizar la diligencia o negligencia de los magistrados; la aproba-ción y promulgación de la Ley n° 4288 del 2010 “que crea la comisión

9ENTREVISTA: Ana María Mendoza de Acha

nacional de prevención de la tortura y otros tratoscrueles, inhumanos y degradantes”, que permitiráque dicha Comisión, realice visitas sin ningún tipo deaviso previo a Comisarías, Cárceles, Centros de Alber-gues de Niños y Ancianos, públicos o privados, todoello sin necesidad de una orden judicial. La mecáni-ca de trabajo adoptada y el texto de la Ley redacta-da, fue objeto de reconocimiento a nivel internacio-nal, como el de la APT (Asociación de Prevención dela Tortura) con sede en Ginebra, que ha ofrecido lasmismas como ejemplo a adoptar para los demás paí-ses. La Comisión de DDHH recibe además un sinnú-mero de denuncias de todo tipo, las que son trata-das y procesadas en su totalidad, obrando las mis-mas en los informes anuales elaboradas por la Comi-sión.

El sistema de partidos en Paraguay presenta algu-nas importantes singularidades, empezando por elbipartidismo escasamente competitivo que ha impe-rado entre el Partido Colorado y el Partido LiberalRadical Auténtico, que no responde exactamente ala tradicional dicotomía derecha-izquierda, o la hege-monía que ha tenido el primero, incluso como únicopartido legal en algunos periodos autoritarios, entre1947 y 2008, año en que fue derrotado por primeravez, etc. Le pediría que nos diera unas pinceladassobre el actual sistema de partidos y las que ustedconsidera que pueden ser sus limitaciones. Asimis-mo, nos gustaría saber cómo ha sido posible esahegemonía tan prolongada y qué factores fundamen-tales fueron su base. Si conoce el caso del PRI mexi-cano, le pediría que nos hablase de las similitudes ydiferencias que pueda observar entre ambos parti-dos en su evolución, también en cuanto a las cre-cientes posibilidades de ambos de retornar al poderde manera inmediata.

Paraguay se ha caracterizado por un bipartidis-mo, cuyo origen data de más de cien años atrás,desde la misma fundación de los partidos que ustedmenciona. Ambos han pujado históricamente pordetentar el poder, habiendo sido el Paraguay escena-rio de varios golpes de estado, principalmente entrela década comprendida entre los años 1.940 a 1.950.En el año 1.954, sin embargo, arriba al poder el gene-ral Alfredo Stroessner, que con mano de hierro pusofin a muchos años de inestabilidad política. Con él

se inició una de las dictaduras más duraderas ennuestro continente, sostenida por una “triología deunidad granítica” entre el gobierno, partido coloradoy FF.AA, comandados todos ellos por el “único líder”,que tras treinta y cuatro largos años de mandatodejó en sus fojas de servicio la responsabilidad departicipar en el conocido “Plan Cóndor” en AméricaLatina, de ordenar secuestros, desapariciones y ase-sinatos, sembrando el terror para mantener a lealesy perseguir a opositores. El régimen acabó gracias aun golpe de estado generado desde el círculo másíntimo del propio Stroessner, pues su consuegro, elGral. Andrés Rodríguez, encabezó un movimientomilitar, que, para instalar el sistema democrático “yen nombre del glorioso partido colorado”, inició unalarga transición política que generó una nueva Cons-titución Nacional en el año 1992, contemplandoelecciones libres sucedidas a partir de ella. La transi-ción, propiamente, acaba a mi modo ver en el año2008 cuando se da la tan anhelada alternancia en elpoder. Pues, quizás producto de la dictadura o inca-pacidad de la oposición, a pesar del golpe de estado,el partido colorado siguió acaparando desde elgobierno los tres poderes del estado, pues se dio laparticularidad que quienes formaron parte del séqui-to del dictador, a partir de entonces fungieron dedemócratas. De ahí la trascendencia de las Eleccio-nes Generales de hace cuatro años.

La hegemonía tan prolongada del Partido Colora-do se afianzó principalmente, en las décadas delgobierno dictatorial, en la que manejó a los Poderesdel Estado y ejerció un perfecto control sobre todaslas instituciones, asociaciones y agrupaciones, hastacentros de estudiantes etc., todas lideradas por unreferente del mismo. A esto se sumó la disolución detodas las organizaciones intermedias a las que con-sideró como una amenaza; complementó a ello elotorgamiento de sinnúmero de privilegios a quienesconsideró sus leales.

Sobre la experiencia mexicana, y el prolongadorégimen del PRI, existen inevitablemente coinciden-cias con el modelo colorado, fundamentalmente enla forma y los mecanismos gracias a los cuales elpartido que detenta el poder utiliza recursos públi-cos para apuntalar sus chances electorales, en el dis-curso nacionalista y populista, y la amenaza de quesu caída es igual a una catástrofe de magnitudes

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insospechadas, sin embargo, la caída de ambos tam-bién tiene elementos coincidentes y es que con laderrota del PRI y del Partido Colorado pasó lo quetodos esperábamos… nada. La alternancia, para losque nunca habíamos gozado de ella, no es catastró-fica como nos lo pintaban, la alternancia es saluda-ble para la democracia… y ambos partidos son prue-ba de que el poder sin control inevitablementecorrompe. El posible retorno del partido colorado,solamente por el retorno, sucederá lo mismo quecon el PRI, no es una amenaza para el país.

Y respecto del sistema parlamentario bicameral quetienen Vds., y que por inspiración estadounidense estradicional en casi toda América Latina (lo suprimie-ron en los años 90 Venezuela y Perú), ¿cuáles son,grosso modo, los sistemas de elección, las compe-tencias y funciones de cada Cámara y cómo cree quefunciona el sistema en su conjunto, como un bicame-

ralismo fuerte o débil? ¿Se plantea la posibilidad deinstaurar un sistema monocameral?

Paraguay cuenta con un Poder legislativo bica-meral, compuesto de cuarenta y cinco Senadores yochenta Diputados, elegidos en comicios simultáne-os con los Presidenciables, a los que se han agrega-do, desde el año 2.008, Parlamentarios del Mercosur(Parlasur) en elecciones directas, de listas cerradas,propuestas por los Partidos Políticos. Duran en susfunciones cinco años. Se halla en pleno debate a lafecha, la posibilidad de desbloquear las listas, dandola posibilidad al elector de votar por un candidato desu preferencia, elevándolo a los primeros lugares, sisu ubicación en la lista, no asegura su ingreso alParlamento. El Proyecto de Ley fue presentado por elPartido Patria Querida, hace más de diez años.

Los Diputados representan a sus respectivosDepartamentos, dando ello la posibilidad de acercaral Parlamento las necesidades propias de cada una

Red de Exper tos en Par lamentos

11ENTREVISTA: Ana María Mendoza de Acha

de dichas jurisdicciones, en tanto que los Senadoresson electos a nivel Nacional. En atención a las facul-tades que la Constitución Nacional otorga a cadaCámara, el sistema bicameral, cuenta con más forta-lezas que debilidades, y sólo en contadísimas situa-ciones la decisión de una cámara no necesita revi-sión de la otra. No se plantea la posibilidad de insta-lar un sistema unicameral, por el contrario, se haintentado por parte de algunos parlamentarios,aumentar el número de integrantes de cada Cámara,propuesta con la que no coincidimos por constituirprincipalmente una mayor e innecesaria erogaciónpara el erario público.

Una institución interesante que contempla su Consti-tución es el voto de censura a un Ministro o altocargo de la Administración. ¿Puede explicarnoscómo funciona y cuál ha sido su operatividad real?

En efecto, la Constitución Nacional contempla ensu Art. 193 que cada Cámara podrá citar e interpelarindividualmente a los ministros y otros altos funcio-narios de la Administración Pública, así como a losdirectores y administradores de los entes autóno-mos, autárquicos y descentralizados, a los de entida-des que administren fondos del Estado y a los de lasempresas de participación estatal mayoritaria(excepto al Presidente de la República, al Vicepresi-dente, o a miembros del Poder Judicial, en materiajurisdiccional) y en su caso dar el voto de censura.Solo a modo de anécdota, me permito señalar, quelas interpelaciones resultan comunes en Cámara deDiputados, no así en Cámara de Senadores, ya queen los nueve años que llevo como Senadora, no seha recurrido a dicho mecanismo. La eficacia del votode censura, es absolutamente relativa. Los emitidospor Cámara de Diputados, que ameritaron la destitu-ción de funcionarios cuestionados, no han sido cum-plidos por el Poder Ejecutivo o el superior jerárquico,pese a los documentos probatorios que respaldaronla interpelación del mismo. En muchos casos, semantuvo en el cargo al funcionario en cuestión,creando ante la ciudadanía el efecto exactamentecontrario, es decir de fortalecimiento de la figura oimagen del mismo. Sin embargo, en varios de ellos,el Poder Ejecutivo formalizó luego de transcurridoun tiempo importante, la sorpresiva destitución delfuncionario cuestionado, emitiendo en consecuencia

el mensaje que tal decisión no fue producto de larecomendación dada oficialmente por el Congreso.

Hace apenas unos días se ha planteado un conflictode poderes con relación a la interpretación de laConstitución entre el Senado y la Corte Suprema,relativo a la inamovilidad de los magistrados de laCorte, que está hoy en pleno apogeo. ¿Puede expo-nernos a grandes rasgos cuál es la controversia ycómo puede encauzarse?, ¿quizás a través del juiciopolítico?

Debo decir que es difícil reducir en pocas líneas eldebate en torno a la inamovilidad de los magistra-dos paraguayos, sin embargo, la controversia consis-te fundamentalmente en la concepción al respectode si los Ministros de la Corte Suprema de Justiciason Magistrados o no, pues la interpretación de laC.N. es de suma importancia en esta cuestión. Desdedicha perspectiva, la Cámara de Senadores ha consi-derado históricamente que los mismos son magis-trados.

En consecuencia, se aplica para ellos lo dispuestoen los artículos 224, 252 y 261, de la ConstituciónNacional entre otros. El Artículo 224 (De las atribu-ciones exclusivas de la Cámara de Senadores) men-ciona, en el inciso 4), la potestad de designar o pro-poner a los Magistrados y funcionarios de acuerdocon lo que establece esta constitución. Obviamente,los Magistrados a los que se refiere el artículo cons-titucional, son los Ministros de Corte, dado que losde menor jerarquía, son precisamente designadospor los Ministros de la Corte Suprema de Justicia.Siguiendo los preceptos constitucionales, en el artí-culo 252, en lo atinente a los magistrados, la Cons-titución Nacional establece que “son inamovibles encuanto al cargo, a la sede o al grado, durante el tér-mino para el cual fueron nombrados. No pueden sertrasladados ni ascendidos sin su consentimiento pre-vio y expreso. Son designados por períodos de cincoaños, a contar de su nombramiento. Los magistradosque hubiesen sido confirmados por dos períodossiguientes al de su elección, adquieren la inamovili-dad en el cargo hasta el límite de edad establecidopara los miembros de la Corte Suprema de Justicia”.El artículo siguiente agrega que “Los magistradosjudiciales sólo podrán ser enjuiciados y removidospor la comisión de delitos, o mal desempeño de sus

funciones definido en la ley, por decisión de un Jura-do de enjuiciamiento de magistrados”. Pero nos acla-ra suficientemente el Art. 261 que “…Los ministrosde la Corte Suprema de Justicia sólo podrán serremovidos por juicio político. Cesarán en el cargocumplida la edad de setenta y cinco años”.

Por lo expuesto, los Ministros de la Corte Supre-ma de Justicia para el Senado de la República sonMagistrados, en consecuencia, son designados por laCámara de Senadores (Art. 224 de la C. N. que losllama magistrados) y deben ser confirmados en suscargos para adquirir la inamovilidad. El Senadoentiende, como se desprende de la simple lectura dela CN que para que opere la inamovilidad de unMinistro de Corte (magistrado) debe previamente serconfirmado en el cargo por dos períodos. Esta no esuna postura nueva, sino incluso posee antecedentes:en el año 1.999 la Cámara de Senadores expidióidéntica Resolución por la que se confirmaron en elcargo de Ministros a cinco personas y no se confir-maron a 3.

En el año 2.004 y como consecuencia del juiciopolítico instalado contra varios Ministros de Corte,fueron designados cinco nuevos Ministros (losactualmente cuestionados), por Resolución n°161/2.004, y en esta resolución de nombramientoclaramente se estableció que dicha designación seformalizaba por el período de cinco años, condición

previamente aceptada por los mismos y en base a lacual juraron. Obran además grabaciones en archivos,sobre declaraciones realizadas por los mismos, encontra de la figura de la inamovilidad, que vertieroncada uno de ellos, en ocasión de las AudienciasPúblicas realizadas, en forma previa a sus nombra-mientos, en la Comisión de Asuntos Constituciona-les.

Sin embargo, con posterioridad y antes de vencersus mandatos, cada uno de ellos, por sí y ante sí,recurrieron a la Corte Suprema de Justicia que inte-gran y obtuvieron Acuerdo y Sentencia que losdeclararon inamovibles hasta los setenta y cincoaños de edad, sin necesidad de dar cumplimiento alrequisito constitucional de la confirmación. Sin duda,un verdadero golpe a la institucionalidad.

Ante esta circunstancia, la Cámara de Senadoresha intentado aprobar, sin éxito por cierto, desde esemismo año, el 2009, resolución idéntica a la emitidaen el año 1999, lo que no lograba concretarse porfalta de la mayoría requerida.

Entiéndase que la Resolución emitida reciente-mente por la Cámara de Senadores, el 12 de abril del2012, no ha significado la remoción del cargo de losmismos, cuya única vía es el juicio político, sino sim-plemente ha decidido que: han cumplido los cincoaños de mandato y se resuelve no confirmarlos en elcargo. La única “diferencia” entre la aquella Resolu-ción de 1999 y la emitida en abril del 2012, radicaque en esta oportunidad los “no confirmados” soncinco miembros del Partido Colorado.

Hace un par de semanas el Consejo de la Magis-tratura concluyó finalmente, mediando fuertes pre-siones, que dichas vacancias no existían, por lo queno convocaría a nuevas ternas, circunstancia respe-tada por la Cámara de Senadores.

Sin embargo, el conflicto generado desnudó aúnmás la deplorable situación en que se encuentra lamáxima instancia judicial, generándose una serie depublicaciones por todos los medios de prensa, dehechos de corrupción de los que son protagonistaslos actuales Ministros de la Corte Suprema de Justi-cia, al extremo de que uno de ellos llegara a aceptar,sin pudor alguno, que había mentido en el 2004 alSenado para que éste lo designara Ministro de Corte.A la fecha, no quedan dudas que amerita sin mástrámite un juicio político a sus integrantes.

Paraguay cuenta con unPoder legislativo bicameral,compuesto de cuarenta ycinco Senadores y ochentaDiputados, elegidos encomicios simultáneos con losPresidenciables.

”12 Red de Exper tos en Par lamentos

ESTUDIOS

L a Junta de Portavoces (JP a partir de ahora) no está prevista enla Constitución española de 1978. Se trata de un órgano cuyaexistencia, composición, funcionamiento y funciones están

regulados en los distintos reglamentos parlamentarios, en el del Con-greso y en el del Senado.

De las previsiones reglamentarias, más bien escasas, no se deducesu importancia política, ya que se ha convertido en el órgano de direc-ción política de la correspondiente Cámara, dada la composición de lamisma y dadas las funciones que desempeña, especialmente su inter-vención en la fijación del orden del día.

El actual Parlamento español, como en todos los modernos parla-mentos, difícilmente funcionaría sin este órgano. La propia doctrina laha calificado como “órgano capital”, como órgano “central para la vidade la Cámara” o como órgano “de vital importancia”.

En la actualidad, sin ninguna duda, es el órgano parlamentario quemejor refleja el predominio de los grupos parlamentarios, ya que enella se reúnen los portavoces de todos y cada uno de sus grupos, bajola presidencia del Presidente de la Cámara.

Su composición viene determinada en los propios Reglamentosparlamentarios, donde se recoge que son miembros de pleno derecholos portavoces de los distintos grupos parlamentarios y el Presidente

La dimensión política de la Junta de Portavoces

PILAR CORTÉS BURETADiputada GPPCongreso de los Diputados.EspañaProfesora de DerechoConstitucionalUniversidad de Zaragoza

13Red de Exper tos en Par lamentos

de la Cámara correspondiente,bajo cuya presidencia se reúnen(art. 39.1 RC y art. 43.1 RS). Ade-más de éstos, los Reglamentosprevén la posibilidad de que asis-tan otros miembros.

Así, el Reglamento del Congre-so establece que a las reunionesde la Junta deben asistir obliga-toriamente, al menos un Vicepre-sidente, uno de los Secretarios dela Cámara y el Secretario General.También pueden asistir suplentesde los portavoces de los grupos yun miembro de cada grupo, sinderecho a voto (art. 39.3 RC).

En la práctica, a sus reunionesasiste la Mesa al completo, contodos sus miembros, y lo hacen,además, desde una posición insti-tucional, sin intervenir en losdebates. Y eso es así porque losaltos cargos de la Cámara debendefender únicamente los intere-ses generales de la misma, loscuales están por encima de losgrupos políticos que la integran.

El Secretario General en elCongreso y el Letrado Mayor enel Senado, serán los que prestenasistencia a este órgano, desarro-llando las habituales funciones deasesoría técnica y redacción dedocumentos. No intervienen enlos debates de los portavoces sino es para cuestiones técnicas.

Tanto en el Congreso como enel Senado, a las reuniones de susrespectivas Juntas podrá asistir unrepresentante del Gobierno, convoz pero sin voto. Para ello, el RCprevé expresamente que de lasreuniones de la JP se dará cuentaal Gobierno para que, si lo estimaoportuno, envíe un representanteque podrá estar acompañado porpersona que le asista, comunica-ción que no se exige en el RS (art.

39.2 RC). Esta previsión hay quejustificarla en el hecho de que lacolaboración entre Ejecutivo yLegislativo redunda en un mejorfuncionamiento del sistema en suconjunto, pero todo dependerá delos poderes que se le den alGobierno en la JP. Porque lo queno puede ser es que esa interven-ción limite la autonomía parla-mentaria y la independencia delas Cámaras respecto al Gobierno.Y el riesgo de esa limitación seproducirá cuando el Gobiernocuente con una sólida mayoríaque lo sustente en la Cámara,porque, llegado el caso, podráconseguir el apoyo de los porta-voces de los grupos que le apoyanpara imponer su criterio.

Por otra parte, tampoco pare-ce muy sensato excluir al Gobier-no de las reuniones de la Junta,defendiendo esa autonomía de laCámara, porque podría conducir-nos a una peligrosa falta de con-tactos entre el Parlamento y aquély a una diversidad en la direcciónpolítica de cada uno de los pode-res, que redundaría en una dis-persión de políticas y de rumbopara el país. Es de esperar que unacoordinación Parlamento-Ejecuti-vo redunde en un mejor funcio-namiento de las instituciones conlos beneficios que eso puedereportar al Estado en su conjunto.

Lo que no contempla ningunode los dos Reglamentos, ni el delCongreso ni el del Senado, es quepuedan asistir los Presidentes delas Comisiones.

Y lo mismo en el reglamentodel Parlamento Europeo, cuyaConferencia de Presidentes estáintegrada por el Presidente delParlamento y por los presidentesde los grupos políticos (art. 24

RPE), si bien allí está también pre-vista la existencia de una Confe-rencia de Presidentes de Comisión(art. 27 RPE), previsión que no seda en los reglamentos de Congre-so y Senado, ni en los de lasasambleas autonómicas.

Sobre la conveniencia o no deque los Presidentes de las Comisio-nes asistan a las reuniones de la JPpodemos apuntar y esgrimir argu-mentos a favor y argumentos encontra, pero la verdad es que la JPrepresenta a los Grupos parlamen-tarios, y no parece que los Presi-dentes de las Comisiones tenganahí cabida. Además, en España laspresidencias de Comisiones no sereparten, sino que pertenecen,mayoritariamente, al grupo mayo-ritario, con lo cual, su presencia,aunque sea con voz pero sin voto,podría hacer peligrar el mínimoequilibrio mayorías-minorías quedebe reinar en los debates.

En la práctica, la presidenciade las Cámaras sí que mantienereuniones con los Presidentes delas Comisiones, de manera inter-mitente, pero no para adoptaracuerdos sino para informarles delo decidido en otros órganos, paraunificar las prácticas parlamenta-rias y para que cumplan el calen-dario de trabajo.

Pero la razón de ser de la JPes, sin duda, reunir a los portavo-ces de los grupos parlamentarios,que actúan como representantesy siguiendo las consignas de losmismos. Son los que representanlos intereses de los partidos polí-ticos organizados en la Cámara yson los únicos que tienen derechoa voto en la JP. La designación delportavoz y de los que eventual-mente puedan sustituirle, debeconstar en el propio acto de cons-

Red de Exper tos en Par lamentos14

titución de los grupos, como exi-gen los Reglamentos de ambasCámaras (art. 24.2 RC y 28.2 RS).Y en el Congreso, cabe la posibili-dad de que tanto los portavocescomo los suplentes puedan estaracompañados por un miembro desu grupo, aunque sin derecho avoto (art. 39.3 RC), cosa que en lapráctica se da muy a menudo por-que de esa manera es más de unapersona la que está al tanto de lasdecisiones que en la JP se adop-tan y, además, permite que existamás de una voz por grupo.

Sin embargo, eso no quieredecir que entre el grupo y su por-tavoz haya una relación de man-dato imperativo, ya que el porta-voz en la JP actúa de manera libre,como estima oportuno en cadamomento, aunque, de hecho sigalas instrucciones de sus represen-tados, o del partido político al querepresenta. Y tampoco supone unadelegación de voto de los repre-sentados el portavoz, porque aun-que el portavoz, llegado el caso deuna votación, y en función del cri-terio del voto ponderado, tienetantos votos como miembros de sugrupo, en realidad el parlamenta-rio de base no delega sus poderesen el portavoz, simplemente setrata de una “ficción”, que no va

más allá de la JP. Llegado el Pleno,cada uno de los parlamentariosvotará según su propio criterio,aunque éste, en base a la discipli-na de voto, habitualmente seacoincidente con el de su portavoz.En ese sentido, la JP no es más quela cristalización de esa disciplina.

Asiste a la JP un portavoz decada grupo, de manera que lacomposición no es proporcional alnúmero de escaños, sino igualita-ria para todos los grupos. Todos ycada uno de ellos están represen-tados por un solo portavoz, inclui-do el Grupo Mixto, aunque en élestén agrupados representantesde varias y diversas formacionespolíticas. De esta manera, la JP,que tiene una dimensión media,es el foro perfecto para debatir ytomar decisiones, con más facili-dad que si hubiese varios miem-bros de cada grupo. Además, losgrupos minoritarios se colocancasi en la misma posición que losgrupos mayoritarios, lo que esimportante a la hora de defendersus derechos, aunque sepan que,en caso de votación, su fuerzasigue siendo minoritaria.

Pocas son las previsiones jurí-dicas respecto al funcionamientointerno de la JP.

La JP se reúne por convocatoriadel Presidente de la Cámara (art.39.1 RC y art. 43.1 RS). En el Sena-do, el Presidente tiene el monopo-lio de la convocatoria, pero en elCongreso, el Presidente comparteesa potestad de convocatoria, por-que puede ser, además, a instanciade dos grupos parlamentarios o dela quinta parte de los miembros dela Cámara, posibilidades que noestán previstas en el RS. Lo que noestá previsto en ninguno de losReglamentos es que el Gobierno

pueda solicitar esa convocatoria, nitampoco ningún diputado o sena-dor a título individual.

Nada prevén los Reglamentossobre el funcionamiento internode la JP ni sobre la regularidad delas reuniones. En la práctica esasreuniones se vienen celebrandopreviamente a la celebración deuna sesión plenaria.

Una cuestión de capital impor-tancia en la propia configuración yen el funcionamiento de la JP es laforma de tomar decisiones. El RS,por su parte, no hace referencia aeste punto, mientras que en elCongreso se adoptarán siemprepor votación y en función del cri-terio del voto ponderado (art. 39.4RC). No obstante, en la práctica,las decisiones de la JP del Senado,también se toman por medio delprocedimiento del voto ponderado.

El criterio del voto ponderadosupone que cada portavoz tendrátantos votos como escaños tieneen la Cámara su grupo parlamen-tario, lo que, obviamente, asegurauna posición predominante delgrupo o de la coalición mayorita-ria, en detrimento de los gruposminoritarios.

Si el criterio fuese la unanimi-dad, los grupos se verían obliga-dos a buscar el acuerdo y se daríala oportunidad de introducirasuntos propuestos por los gruposminoritarios. En este sentido, hasido la doctrina italiana la que haseñalado que la toma de decisio-nes por unanimidad, debería serla principal característica de laConferencia de Presidentes (deno-minación italiana de la JP).

Entendemos, sin embargo, quela obligatoriedad de la unanimi-dad, podría acabar colapsando lapropia JP, haciendo imposible

La Junta dePortavoces es elórgano parlamentarioque mejor refleja elpredominio de losgruposparlamentarios.

”ESTUDIOS: La dimensión política de la Junta de Portavoces 15

16 Red de Exper tos en Par lamentos

tomar cualquier decisión, por sen-cilla que fuese. Además, si todoslos órganos de la Cámara -Comi-siones, Ponencias, Diputación Per-manente- tienen una formaciónproporcional a la del Pleno ycuando tienen que tomar unadecisión se hace también bajo elcriterio del voto ponderado, la JP,que es uno más de esos órganos,no tiene razón de ser diferente.

La verdad es que, a pesar de laprevisión del voto ponderado, enla práctica diaria, hemos de apun-tar que raramente se vota enJunta de Portavoces, al menos enel Congreso de los Diputados.Puede parecer una paradoja pero,no exigiéndose unanimidad parala toma de decisiones, los porta-voces buscan el consenso o almenos, el apoyo suficiente parano recurrir a una votación.

En la mayoría de los artículosde los Reglamentos parlamenta-rios, no se exige el acuerdo de laJP sino sólo que debe ser oída, demanera que en la mayoría de loscasos son la Mesa o el Presidente,o ambos conjuntamente, los quetoman las decisiones.

Pero, si esas son las previsio-nes reglamentarias, en la prácticapolítica parece difícil imaginar ala Mesa o al Presidente de unaCámara, tomando una decisiónabsolutamente en contra de la JP,ya que son los verdaderos prota-gonistas de la vida política de lasCámaras. En cuanto a la Mesa,parece difícil que pueda tomaruna decisión en contra de la JP,porque sus miembros son tambiénintegrantes de esos grupos parla-mentarios, de manera que a lahora de decidir, no creo que fue-sen a provocar un enfrentamien-to. Respecto al Presidente de la

Cámara, realmente puede tomaruna decisión en contra de la JP,pero supondría enfrentarse abier-tamente con el conjunto de laCámara, con el conjunto de losrepresentantes de los ciudadanosy, además de la gran dificultad demantener esa decisión, llegado elcaso, la dificultad de llevarla acabo. Por otro lado, buscar el con-senso con la JP es, tanto para laMesa como para el Presidente,una forma más de legitimar susdecisiones. Sin duda, cualquierdecisión, o actuación, que salgade la Cámara y vaya con el apoyodel Presidente, de la Mesa y de laJP, va a ser mucho mejor recibida,asumida, percibida, o simplemen-te valorada, por parte de la opi-nión pública, porque da una ima-gen de cohesión y consenso que,en algunos asuntos, los ciudada-nos reclamamos.

En cuanto a las funciones de laJP, sin duda, la principal es la defijar el orden del día, decidir quéasuntos se van a tratar en cadasesión plenaria, en un asunto deespecial importancia y relevanciaen el que todos están interesadosen participar. Porque hay que deci-dir los asuntos que van y los queno, y todo ello atendiendo a crite-rios estrictamente políticos, y si meapuran puramente partidistas,algunas veces. De esa manera,determinar el contenido del ordendel día es determinar el contenidode la actividad parlamentaria, perotambién de la actividad política.

Además, la JP constituye, juntocon las Ponencias, uno de los mar-cos perfectos para la negociacióny la transacción política. La razónde esta afirmación es bien sencilla.Es un foro reducido, cuyas actasno se publican, donde no hay

público, y donde los integrantespueden dialogar con tranquilidad.

En ese sentido, la JP sirve demarco de relación, en primer lugar,de los diferentes grupos parlamen-tarios; segundo lugar, sirve depunto de contacto entre los órga-nos de Gobierno de la Cámara(Presidente y Mesa) y los GruposParlamentarios; y en tercer lugar,es un foro donde se relacionan conel Gobierno y, más en concreto,donde se produce el encuentroentre el binomio Gobierno-mayo-ría y minoría. Y ese foro puede serel adecuado para el diálogo, parala negociación y para la transac-ción política, entre mayoría yminorías y entre Gobierno-mayoríay la oposición.

En definitiva, en el seno de laJP se llevan a cabo negociacionesfundamentales para el buen fun-cionamiento de las Cámaras y elsecreto que rodea sus sesionespuede ser el adecuado para lograracuerdos. Sin duda, dada su com-posición, es el órgano idóneo pararealizar funciones integradoras yde consenso político.

Por último, en el Congreso, laJP será oída por la Mesa para pro-gramar las líneas generales deactuación de la Cámara, para fijarel calendario de actividades delPleno y de las Comisiones paracada período de sesiones y coor-dinar los trabajos de sus distintosórganos (art. 31.1.6º RC). Pero fijarun calendario a largo plazo esmuy difícil, por eso, se puedenfijar las grandes líneas de la acti-vidad parlamentaria pero nadamás. El hecho de que sea oída,quiere decir que únicamente esnecesaria su consulta, pero que elresultado de ésta no vincula ladecisión de la Mesa.

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Técnica legislativaen Brasil

L a técnica legislativa o arte de formular las leyes es regla-mentada en Brasil por la Ley Complementaria nº 95, de 26de febrero de 1998, con las modificaciones operadas por

la Ley Complementaria nº 107, de 26 de abril de 2001. Esta Leydetermina la elaboración, redacción, modificación y consolida-ción de las leyes conforme el párrafo único del artículo 59 de laConstitución federal de 1988. Conforme la misma, resulta posi-ble proceder a la modificación de leyes para tres hipótesis dife-rentes; así alteración considerable, revocación o alteracionespequeñas.

En el primer supuesto la modificación debe ser promovida através de reproducción integral en nuevo texto; en el segundo,desaparecerán del derecho positivo las normas revocadas; en eltercero, se sustituirán las normas existentes hasta ese momentopor las nuevas, debiendo ser observadas las siguientes reglas: a)la numeración de los dispositivos alterados no podrá ser cambia-da; b) está prohibida la renumeración también en el caso de quefuesen incrementados dispositivos nuevos. En ese caso, se utili-zará el mismo número del dispositivo inmediatamente anterior,seguido de letras mayúsculas dispuestas en orden alfabético,tantas cuantas fuesen necesarias para identificar los incremen-tos; c) los dispositivos revocados no podrán tener su numeraciónreutilizada, debiendo constar el texto de la ley, acompañado dela expresión “revocado”.

Se identificará la “Nueva redacción” del texto mediante lassiglas “NR”, al final de cada disposición modificada para podervisualizar las reformas sucedidas.

Brasil

PANORÁMICAS

SILVIA REGINA DOS SANTOS COELHOAsesora Parlamentaria. Abogada en el DistritoFederalMiembro de La Red enParlamentos

cedimiento, el que nos hace recor-dar la “teoría de los ciclos” de Poli-bio (aquel griego que se atrevió acriticar las instituciones romanasporque caían indefectiblementesiempre en los mismos vicios).

En ese sentido, consideramosque la mejora técnica de las leyesdepende de una voluntad políticaque para ser consciente del alcancede su decisión, ha de tener muy pre-sente que es mejor tener menosleyes pero mejor redactadas, conmandatos claros y susceptibles deser llevados a la práctica y que posi-biliten la realización del principiode seguridad jurídica antes que nor-mas ambiguas e incluso contradic-torias; los preceptos inespecíficos yla confusión interesada son el mejorcaldo de cultivo para la discrecio-nalidad, cuando no para la pura ysimple injusticia.

En tal sentido, y de acuerdo a loantes expuesto, podemos decir queya no es suficiente comprobar elajuste de una norma a los procedi-mientos, a la jerarquía normativa.De lo que se trata es de analizar sila ley se ha aplicado efectivamente,realmente, el grado de cumplimien-to de los objetivos pretendidos, laposible aparición de efectos no pre-vistos e incluso indeseados; el gradode litigiosidad que ha originado. Asícomo el coste económico que hasupuesto su implantación, y losposibles defectos, es decir, el pro-blema de fondo es establecer si elDerecho sigue siendo útil para losfines que pretende el legisladorcuando aprueba una norma, lo que,dicho de otra forma, significa laverificación de si una ley o leyeshan logrado el objetivo que perse-guían originalmente, si han sido efi-caces.

Por lo tanto, en nombre de lacerteza jurídica, y considerando lanecesidad de descongestionar el sis-tema judicial disminuyendo elnúmero de recursos que llegan a lostribunales superiores basados en elmismo argumento, el Supremo Tri-bunal Federal (STF) tiene en Brasiluna doble función: actúa comocorte constitucional y como cabezadel poder judicial brasileño. Es almismo tiempo órgano político yórgano judicial, integrado porministros de “notable saber jurídi-co” e “intachable reputación”, nom-brados por el Presidente de la Repú-blica con la aprobación del SenadoFederal. En estas condiciones, elSupremo Tribunal Federal tienecompetencia originaria para decidirsobre las acciones directas deinconstitucionalidad y las accionesdeclaratorias de constitucionalidad(el llamado control abstracto deconstitucionalidad), además de lacompetencia por vía de recursos enlos casos en que las cuestiones rela-tivas a la constitucionalidad de laley federal o estatal sean tratadaspor vía de incidente (el control con-creto).

En síntesis, de todo lo analizadoy expuesto podemos decir que, detodos los aspectos que debe com-prender la técnica legislativa, puedededucirse lo difícil que resulta latarea de crear las leyes, porque nosólo deben construirse adecuada-mente, en los términos menciona-dos en las definiciones, sino tam-bién debe atenderse para guardar lalegalidad constitucional a todos losprincipios jurídicos, así como preverlos posibles efectos que se deriva-rán de la inserción de la norma enel orden jurídico, tanto socialescomo económicos.

Es importante señalar que laseparación de las normas y su agru-pamiento en distintos nivelesdependen de la extensión de la ley ysu complejidad. Una vez que se hayaoptado por un determinado agrupa-miento, este deberá mantenerse a lolargo de todo el cuerpo normativo.Así la Constitución federal brasileñade 1988 se compone de preámbulo,títulos, capítulos, secciones y sub-secciones. El Código Penal agrupasus disposiciones en partes generaly especial, que se subdividen entítulos, capítulos y secciones. ElCódigo Civil ordena sus normas enlibros, títulos y capítulos, seccionesy subsecciones, etc.

Lamentablemente, puede fácil-mente observarse que en nuestropaís hay una desmesurada legisla-ción vigente, pues hay hasta elmomento en que escribimos esteartículo, cerca de trece mil leyesordinarias, más de ciento cuarentaleyes complementarias, alrededorde ocho mil decretos, trece leyesdelegadas, centenares de medidasprovisionales editadas después dela promulgación de la EnmiendaConstitucional (EMC) nº 32/2001.Además de muchas otras normasde los ministerios y otros órganosdel gobierno brasileño.

La hiperactividad legislativa pro-duce en buena medida una banali-zación de las normas y el derecho;de esa manera, va cediendo paula-tinamente en su fin de ser un ins-trumento para regular la conviven-cia pacífica. Paralelamente, aumen-ta la desconfianza en la legislacióny en los operadores encargados deaplicarlas. Se crea así un círculovicioso cuando al no aparecer lassoluciones, se vuelve a legislar repi-tiéndose indefinidamente este pro-

Red de Exper tos en Par lamentosBRASIL18

PANORÁMICAS

Chile

I. EL CONGRESO NACIONAL COMO SEDE DE ESTUDIOSLEGISLATIVOS

La máxima de experiencia recogida en uno de los muros de laBodleian Library de Oxford (“Desconfiad de la sabiduría con quese redactan las leyes, antes bien, confiad en la ignorancia de losjueces”) ilustra bien el problema que comentaremos. En el senti-do del real peso que el análisis y el estudio serio y responsablede las normas que integran los proyectos de legislación tienenen la aprobación final de las leyes por parte de los Cuerpos Legis-lativos chilenos.

Hoy por hoy, el proceso de elaboración de las leyes, seencuentra en Chile, fuertemente cooptado por las facultadeslegislativas del Presidente de la República. En efecto, el peso delpoder ejecutivo en la iniciativa, discusión y aprobación de lasnuevas leyes resulta incontrastable, factor que no ha de olvidar-se al estudiar la manera en que los miembros de las Cámarasrealizan su labor propiamente legislativa, la de discutir, debatir,modificar y perfeccionar las iniciativas de ley que surgen de suseno o que se reciben vía mensaje presidencial.

En efecto, desde el siglo XIX, la labor de la discusión legisla-tiva ha sido radicada en las instituciones que los propios con-gresistas han querido darse. Ello se ha concretado en la exis-tencia de las llamadas “Comisiones” legislativas, que se articu-lan en cada cámara, siguiendo, en general, el criterio de repli-car la cartera ministerial a la que corresponde el proyecto, demanera tal que cuando, por ejemplo, se trata de un proyecto deley sobre cuestiones de salud, la comisión respectiva, encarga-da de su estudio y discusión inicial será la comisión de salud,integrada por parlamentarios que se sientan preparados y/o

Técnica legislativaen Chile

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EDUARDO ANDRADES RIVASProfesor Titular de Historia delDerecho y Derecho ConstitucionalFacultad de Derecho Universidaddel Desarrollo

20 CHILE Red de Exper tos en Par lamentos

con mayores competencias yconocimientos sobre el particular.Es esta comisión la que, una vezdebatido el contenido de la inicia-tiva legal respectiva, se pronunciasobre la conveniencia o inconve-niencia de legislar, emitiendo uninforme aprobado por mayoría porella misma, en el que se recomien-da a la sala (la reunión de todoslos diputados o senadores) lo quedeberá hacerse con el proyecto.Dicho informe no es vinculantepara la Sala, pero resulta evidenteque los miembros del plenariotoman muy en cuenta sus obser-vaciones y recomendaciones.

Aprobada que sea la iniciativade legislar por parte de la sala (otambién llamada aprobación delproyecto en general) el proyectovuelve a la Comisión especializa-da para que ésta estudie artículopor artículo sus disposiciones yrecomiende nuevamente a laSala la forma en que deberáaprobarse.

Lamentablemente esta formade proceder no asegura para nadael que los congresistas que inte-gran la comisión tengan la prepa-ración mínima para estudiar losproyectos que les correspondeanalizar, discutir y finalmente,aprobar o rechazar.

Por desgracia, la experienciaenseña que son muy frecuentes loscasos en que iniciativas de ley decomplejo contenido son votadas sinmayor reflexión y estudio tanto porlas comisiones legislativas comopor las salas, debido a que se pro-ducen acuerdos políticos paralograr su rápida aprobación, lo queimpide que el trabajo de las comi-siones sea todo lo acucioso quehabría de esperar de ellas.

II. BASES NORMATIVAS DELPROCESO DE DISCUSIÓNLEGISLATIVA

Debe agregarse que ni la Consti-tución de 1980 ni la Ley OrgánicaConstitucional del Congreso nacio-nal brindan al proceso de estudio ydebate legislativo el desarrollo quesería deseable por la importancia delmismo. En efecto, son escasas lasreferencias al estudio en Comisionesque el texto constitucional chilenodestina a la existencia misma de lascomisiones especializadas, no ya asu funcionamiento. Es el artículo 53de la carta fundamental el que pri-mero realiza una mención a lascomisiones, del Senado, para prohi-birles cumplir tareas de fiscalizacióndel Ejecutivo. Luego existen brevesreferencias a las mismas en los artí-culos 61 (inviolabilidades parlamen-tarias) y 70 y 71 de la Constitución,aunque estos últimos dos abordan

en verdad la existencia de las llama-das comisiones mixtas (de diputadosy senadores que sesionan en conjun-to) y que tienen por misión resolverlos desacuerdos que, sobre la apro-bación de las leyes, se manifiestanen ambas cámaras.

Por su parte la ley orgánicaConstitucional del Congreso Nacio-nal, N° 18.918 de 05 de febrero de1990, y sus modificaciones poste-riores, son solo un poco menosescuetas que el texto constitucio-nal. En efecto, el artículo 5° de lalegislación estipula que las Cámaraslegislativas deberán observar elprincipio de transparencia en susactuaciones tanto en las sesionesplenarias, como de comisiones. Esdecir, se obliga a los cuerpos legis-lativos a actuar con transparenciatanto a nivel general como tambiénen la tarea realizada por las comi-siones especializadas.

Inauguración del período ordinario de sesiones del Parlamento desarrollada en elSalón de Honor del Congreso Nacional, Valparaíso. Fuente: http://www.minrel.gob.cl

La norma fundamental en lamateria la constituye la contenidaen el artículo 17° de la misma ley,el que dispone que ambas Cámaras“establecerán en sus respectivosreglamentos las comisiones perma-nentes que consideren necesariaspara informar los proyectos someti-dos a su consideración”. La mismadisposición impone a las cámaras laobligación de contemplar, al menos,una comisión de hacienda.

Por su parte la participación deeventuales expertos o asesoreslegislativos se encuentra recogidaparcial y fragmentariamente en ladisposición contenida en el artículo22° de la ley, que preceptúa que“Las comisiones reunirán los ante-cedentes que estimen necesariospara informar a la corporación.Podrán solicitar de las autoridadescorrespondientes la comparecenciade aquellos funcionarios que esténen situación de ilustrar sus debates[…] hacerse asesorar por cualquierespecialista en la materia respecti-va y solicitar informes u oír a lasinstituciones y personas que esti-men conveniente.”

Pese a lo escueto de su redac-ción, es ésta la gran fuente norma-tiva del trabajo especializado encomisiones. Huelga decir que resul-ta a todas luces insuficiente parajustificar la actuación de los aseso-res legislativos a la función princi-pal de los congresistas nacionales.

Finalmente, la posibilidad deasignar fondos con los que remune-rar asesorías parlamentarias se dejaentregada al Consejo resolutivo deasignaciones parlamentarias, órga-no regulado en los artículos 66° ysiguientes de la misma ley indicada.

Ante la falta de la debida estruc-tura normativa que dé cobijo a las

asesorías, han sido los reglamentosde las Cámaras, los que han defini-do y regulado la materia con algode mayor acuciosidad.

En efecto, el Reglamento delSenado, en su artículo 38 reproducela disposición del artículo 22 de laley y dispone que “Las Comisionesreunirán los antecedentes y estu-diarán los hechos que estimennecesarios para informar al Senado.Podrán solicitar de las autoridadescorrespondientes la comparecenciade aquellos funcionarios que esténen situación de ilustrar sus debates;hacerse asesorar de cualquier espe-cialista en la materia en estudio, yoír a las instituciones y personasque estimen conveniente.”

Los recursos necesarios parafinanciar las asesorías son requeri-dos por el Senado al Ministerio deHacienda con carácter anual.

Ligeramente más detallada es lareglamentación vigente en laCámara de Diputados. En efecto, sedispone en el artículo 218 delReglamento de la Cámara que “LasComisiones reunirán los anteceden-tes que estimen necesarios parainformar a la Corporación. Podránsolicitar la comparecencia de fun-cionarios que estén en condicionesde ilustrar sus debates y hacerseasesorar por cualquier especialistaen la materia respectiva y solicitarinformes u oír a las instituciones ypersonas que estimen pertinente.Asimismo, con el personal de plantao a contrata asignados a ella, conprofesionales que la Biblioteca delCongreso Nacional destine a talefecto o con aquellos que pertenez-can a instituciones públicas o pri-vadas con las que la Cámara cele-bre convenios de cooperación téc-nica, podrá formar equipos que le

asistan en la discusión de los asun-tos sometidos a su conocimiento.El trabajo de estos profesionalesserá coordinado por el Secretariode la Comisión respectiva. Lascomisiones, a fin de allegar todoslos antecedentes que estimen per-tinentes para el adecuado despa-cho de un proyecto de ley o paraacelerar el trabajo legislativo,podrán establecer subcomisiones,salvo que la tercera parte de susintegrantes se oponga a ello.”

Toca a la Comisión de RégimenInterno, Legislación y Reglamentodeterminar y proponer a la Sala losmontos de las asignaciones desti-nadas a que los diputados contra-ten asesorías, siendo la determina-ción última la de la misma Cámaraen pleno.

Es en base a la normativa bre-vemente examinada que surge laposibilidad de que organismosespecializados en el apoyo a latarea legislativa participen y apor-ten en el proceso de elaboración delas leyes.

III. EL ESTADO ACTUAL DE LASASESORÍAS LEGISLATIVAS

Por lo que hemos indicado, en lapráctica, las asesorías legislativas,se prestan a los parlamentariosdirectamente, si ellos así lo solici-tan.

Cada uno de los parlamentariosrecibe cuantiosas asignacionesmensuales a fin de contratar losservicios de asesores y especialis-tas. En el caso de los Senadores losmontos en vigencia ascienden amás de siete mil euros por cadaSenador, los que son destinados alpago de asesorías de diversa natu-raleza más allá de sus dietas regu-lares. En el caso de los diputados la

PANORÁMICAS: Técnica legislativa en Chile CHILE 21

ciones de cónyuges, hijos y otrosparientes en forma cruzada. De másestá decir que esta práctica ha con-tribuido a reducir aún más la posi-bilidad de contar con asesoríaslegislativas verdaderamente profe-sionales, pues los fondos disponi-bles son destinados con frecuenciaa formar parte de la remuneraciónde parientes y amigos, más que a laobtención de estudios críticos seriosy de calidad sobre los proyectos deley en tramitación.

Si sumamos a lo dicho el que lasasesorías se contratan con casicompleta libertad por parte de loscongresistas, podremos entender elestado actual de postración del sis-tema de estudios legislativos delCongreso.

Una excepción a lo dicho loconstituye el centro de asesoríalegislativa dependiente de la Biblio-teca del Congreso Nacional, quepresta su auxilio a una discreta can-tidad de consultas que los parla-mentarios formulan a propósito detal o cual proyecto de ley.

Solo muy recientemente, el 15de diciembre de 2011 la Comisiónde Régimen Interno, Administracióny Reglamento de la Cámara deDiputados ha aprobado un regla-mento de asesoría externa que pre-tende poner fin a una serie de malasprácticas desarrolladas en los últi-mos veinte años, en donde destacala prohibición de contratar a perso-nas vinculadas con los parlamenta-rios por parentesco o matrimonio,lo que, atendido a lo ya comentado,resulta un evidente progreso, almenos en teoría.

Sin embargo, el balance quepodemos formular, hasta la fecha,resulta desfavorable a los legislado-res. El Estado chileno, como nunca

antes en su historia, dispone decuantiosísimos recursos públicospara apoyar la labor legislativa, endebates informados, con apoyos decalidad profesional de alto nivel, yaún así, las asignaciones son desti-nadas al pago de favores políticos oal reclutamiento de personal parti-dista, con funciones electoralesantes que de verdadera asesoríalegislativa.

Revisadas las páginas web deambas Cámaras, se constata que losconvenios de asesoría técnica, cele-brados por las mismas cámaraslegislativas con centros de estudiosuniversitarios o institutos de estu-dios político legislativos son escasosy de reducida aplicación.

Estimamos que aproximada-mente la mitad de las asignacionesdestinadas a la prestación de ase-sorías especializadas se pierdeanualmente. Y de los fondos queefectivamente son invertidos enasesorías, solo una parte reducidade ellos realmente se gasta en estu-dios profesionales.

Es, en conclusión, un punto en elque el proceso de elaboración de laley en Chile tiene desafíos pendien-tes. Ojalá que en el futuro, teniendopresentes los principios que fueronadoptados por la tradición consti-tucional chilena desde los alboresde la emancipación política, espe-cialmente el de un proceso de ela-boración de la ley detenido y acu-cioso, los mismos principios seancapaces de inspirar en nuestroslegisladores la conciencia de lanecesidad real de un adecuadoestudio y revisión de las normassometidas a su aprobación median-te el recurso a las asesorías técnicasque están abundantemente dispo-nibles en nuestro medio.

suma de la asignación para aseso-rías asciende en promedio a cincomil euros mensuales.

De la información que seencuentra disponible en la webextraemos que el promedio de uti-lización de estas asignacionesresulta muy por debajo de la cifraasignada. Revisando la informacióndesde hace cuatro años, dichos pro-medios no superan los tres mileuros por parlamentarios, con esca-sas excepciones, lo que significaque gran parte de los recursos des-tinados a tales efectos se devuel-ven sin usar a los fondos de laHacienda Pública.

Existe además, especialmentehasta el 2009, año en que entró envigencia la nueva legislación sobreTransparencia en los actos de laAdministración, un evidente cruceentre los parlamentarios, que con-tratan estos servicios de asesoríacon total libertad y las personascontratadas para ellas, que muchasveces integran el núcleo familiar oafectivo del mismo parlamentario ode otros de su misma coaliciónpolítica, lo que da lugar a contrata-

Red de Exper tos en Par lamentosCHILE22

PANORÁMICAS

España

Describir en unas breves líneas el panorama de cualquiercuestión en un país puede resultar presuntuoso, cuandono un auténtico ejercicio de demostración de la propia

ignorancia. Sin embargo, hacerlo al hilo de la publicación de laúltima obra de Piedad García-Escudero, maestra de todos losLetrados de las Cortes Generales de las últimas generaciones, ydesde luego de quien suscribe, se convierte en un reto ante elque uno sólo puede poner todo su esfuerzo para estar a la altu-ra del encargo. Además, todas las incorrecciones que se aprecienen lo que sigue podrán ser rápidamente contrastadas y contradi-chas a través de la lectura del Manual de la Profesora García-Escudero.

Si tuviéramos que resumir el tratamiento que la TécnicaLegislativa ha recibido en España, diríamos que ha sido un trata-miento reciente, eminentemente doctrinal y con una relevanciapráctica, por desgracia, aún reducida.

En primer lugar, la preocupación por la Técnica Legislativa enEspaña es reciente. Los primeros estudios doctrinales centradosexclusivamente en esta materia datan de principios de los añosochenta, con un protagonismo especial de las publicaciones delGrupo de Estudios de Técnica Legislativa (GRETEL). A partir deahí, como después veremos, los estudios sobre Técnica Legislati-va se han multiplicado, con una calidad, justo es decirlo, muyalta.

Técnica legislativaen España(Al hilo de la publicación del Manual deTécnica Legislativa, de Piedad García-Escudero)

23

JOSÉ MARÍA CODES CALATRAVADirector de RelacionesInstitucionales del SenadoLetrado de las Cortes Generales

— La forma de las leyes: 10 estu-dios de técnica legislativa / GRETEL,Grupo de Estudios de Técnica Legis-lativa (1986).

— III Jornadas de Derecho Parla-mentario: La función legislativa y elarte de legislar, coordinado porManuel Cavero Gómez (1988).

— Teoría y técnica de la legisla-ción: metabibliografía y bibliografíabásicas, GRETEL, Pablo SalvadorCoderch (1989).

— Curso de técnica legislativa,GRETEL, Grupo de Estudios de Téc-nica Legislativa (1989).

— La calidad de las leyes, coor-dinado por Fernando Sáinz Morenoy Juan Carlos da Silva Ochoa (1989).

— Aspectos ortográficos del len-guaje legal, Jesús Prieto de Pedro(1992).

— La técnica legislativa a deba-te, coordinado por Jesús M. CoronaFerrero, Francesc Pau Vall y JoséTudela Aranda (1994).

— El lenguaje del derecho, ÁngelMartín del Burgo y Marchán (2000).

— El español jurídico, EnriqueAlcaraz Varó y Brian Hughes (2002).

— Dirección técnica política delGobierno y técnica legislativa, LuisJimena Quesada (2003).

— La proliferación legislativa: undesafío para el Estado de Derecho:seminario organizado por el ColegioLibre de Eméritos en la Real Acade-mia de Ciencias Morales y Políticas,en Madrid, los días 11 y 12 denoviembre de 2003, dirigido porAurelio Menéndez Menéndez (2004)

— La evaluación de las leyes: XIIJornadas de la Asociación Españolade Letrados de Parlamentos, coordi-nado por Francesc Pau i Vall y JavierPardo Falcón (2006).

— La técnica normativa: unanecesidad para la realización de la

justicia, dirigido por Pablo GarcíaMexía y Jaime Rodríguez-Arana(directores) y coordinado por JavierHernando Masdeu (2010).

— Técnica legislativa y seguridadjurídica: ¿hacia el control constitu-cional de la calidad de las leyes?,Piedad García-Escudero Márquez(2010).

A todos ellos se une el “Manualde Técnica Legislativa”, de PiedadGarcía-Escudero, motivo de estapublicación.

Para cerrar nuestra descripción,debemos referirnos a la lamentable-mente escasa relevancia práctica detanto esfuerzo de estudio. A pesarde contar con un importante acervodoctrinal y con instrumentos comolas Directrices, la calidad de las leyesespañolas difícilmente llega al apro-bado. No es éste el lugar para enu-merar el amplio catálogo de imper-fecciones técnicas que puedenobservarse en la mayoría de las leyesque se publican en el Boletín Oficialdel Estado, la simple lectura pausa-da de la mayor parte de las mismastraerá, en muchas ocasiones, un altogrado de enredo. Estos defectosafectan tanto a las cuestiones másconcretas de las que se ocupa la Téc-nica Legislativa –defectuoso uso dela Gramática y de la Ortografía,complicadas redacciones, uso de fór-mulas y términos incorrectos, dese-quilibrio en el uso del lenguaje jurí-dico y el lenguaje usual– como atemas que entroncan prácticamentecon la Teoría General delDerecho –la inserción de las normasen el ordenamiento jurídico, el Dere-cho Transitorio, la publicación de lasnormas– y con la Ciencia de laAdministración –redacción de lasiniciativas legislativas, evaluaciónlegislativa ex ante y ex post–.

También es cercana en el tiem-po la actuación de los poderespúblicos en este ámbito. Las prime-ras Directrices sobre la forma yestructura de los Anteproyectos deLey fueron aprobadas por el Conse-jo de Ministros y publicadas en elBOE el 18 de noviembre de 1991;estas Directrices estuvieron en vigorhasta el 22 de julio de 2005, fechadel Acuerdo del Consejo de Minis-tros, por el que se aprobaron lasDirectrices de Técnica Normativa,actualmente en vigor. Junto a estasDirectrices, hay que tener en cuen-ta el Real Decreto 1083/2009, de 3de julio, por el que se regula lamemoria del análisis de impactonormativo, y la Guía metodológicapara la elaboración de la memoriadel análisis del impacto normativo,elaborada conjuntamente por losMinisterios de la Presidencia, deEconomía y Hacienda, de PolíticaTerritorial y de Igualdad, aprobadapor Acuerdo del Consejo de Minis-tros de 11 de diciembre de 2009.Los tres documentos, Directrices,Real Decreto y Guía, se recogen enel Manual como Apéndices.

En segundo lugar, decíamos queel tratamiento de la Técnica Legis-lativa en España ha sido funda-mentalmente teórico y doctrinal.Durante los últimos treinta años sehan publicado numerosas obrasindividuales y colectivas con eltema de la Técnica Legislativa defondo. Podemos citar aquí, sinánimo exhaustivo, algunas de lasque entendemos más relevantes yque demuestran la importanciaque esta disciplina está adquirien-do en nuestra doctrina (en cual-quier caso, una abundante biblio-grafía se recoge en la obra quecomentamos):

Red de Exper tos en Par lamentosESPAÑA24

Las razones por las que las que,existiendo un base científica impor-tante de estudio de la TécnicaLegislativa en España, así comodocumentos como los que anteshemos citado, la calidad de las leyesno mejora, obedecen a muy diver-sos factores, si bien, desde un puntode vista general, y como señala lapropia García-Escudero, los defec-tos de las leyes españolas podríanatribuirse “sin esfuerzo a la interfe-rencia política del Parlamento, si nofuera porque en los propios textosque el Gobierno envía a las Cáma-ras se percibe cierta falta de rigor yde cuidado en el cumplimiento desu acuerdo, que merecería un másdetallado estudio y crítica”. Es decir,la propia depreciación del Parla-mento y del procedimiento legisla-tivo, unido al celo del Gobierno,excesivo para que las leyes seaprueben a toda velocidad, y escasopara atender a la corrección técnicade las mismas, son, en nuestra opi-nión, las causas últimas de que

muchas veces uno prefiera no apa-recer como participante en la tra-mitación de una determinada ini-ciativa legislativa.

A pesar de todo lo dicho hastaaquí, tampoco es justo pintar unpanorama negativo. La primera cali-ficación que hemos dado del estu-dio de la Técnica Legislativa enEspaña es que es reciente y, portanto, hay mucho margen de mejo-ra, aparte de que las propuestassiempre tardan un tiempo en calary en llevarse a la práctica. Si haceapenas ocho o nueve años (y estolo decimos con conocimiento decausa) era complicado encontrarbibliografía sobre la materia, a díade hoy el estudioso se encuentracon la necesidad de filtrar las fuen-tes para encontrar el material queestá buscando. El interés de la doc-trina por la Técnica Legislativa esindudable y creciente, lo que hapermitido que en pocos años sehaya pasado de no tener práctica-mente bibliografía a disposición delinteresado, a tener un conjuntodoctrinal que, sin ser amplio encomparación con otras disciplinas,permite conocer en profundidad lamateria.

Y en este marco, y como mejormuestra de nuestras afirmaciones,aparece el “Manual de TécnicaLegislativa” de Piedad García-Escudero. Aunque ella, llevada porsu proverbial discreción, nunca loreconocerá, con esta publicaciónresponde a un deseo, casi a unareivindicación, de muchos quehemos aprendido todo lo que sabe-mos de Técnica Legislativa a travésde su magisterio. Cómo habríamosdeseado muchos contar con unManual así durante nuestros estu-dios para acceder al Cuerpo de

Letrados de las Cortes Generales(los nuevos aspirantes tienen yaesta suerte) y qué seguridad habríadado a muchos en los primerospasos en el ejercicio de esta profe-sión. Algunos tuvimos la suerte deaprenderlo directamente con Pie-dad, que es capaz de enseñar conla grandeza del maestro que sepone a la altura del alumno, peropara quienes no tuvieron estaoportunidad, la lectura de esteManual le sacará de más de unaduda y de muchos aprietos.

El Manual se divide en cuatromódulos, en los que se trata de unmodo completo las cuestiones quese integran en lo que podríamosllamar el “concepto amplio” de Téc-nica Legislativa, entendida comoaquella disciplina dedicada a lograr,en primera instancia, una buenaredacción de las leyes, y, en segun-da, la unidad, coherencia y plenituddel ordenamiento jurídico, así comola calidad y viabilidad de las leyes,todo ello con el objetivo último deservir a la seguridad jurídica, comoprincipio estructural del EstadoDemocrático. Sobre esta base, seestudian en el Manual las siguien-tes cuestiones:

• Conceptos básicos relaciona-dos con la Técnica Legislativa: eneste primer módulo, además derecogerse una completa referenciaa los antecedentes de la TécnicaLegislativa y al Derecho Compara-do, merecen sin duda destacarse losapartados referidos a los distintossistemas de redacción de las inicia-tivas legislativas y a la evaluaciónlegislativa, cuestión esta últimamuy poco trabajada en España y sinla que cualquier intento de aumen-tar la calidad de las leyes será envano.

PANORÁMICAS: Técnica legislativa en España ESPAÑA 25

Portada del libro “Manuel de TécnicaLegislativa” de Piedad García-Escudero

por parte de los redactores de lasleyes.

• El tercer módulo está dedicadoal lenguaje legal y en él se recogenlas principales reglas de TécnicaLegislativa en relación con el len-guaje. A través de la aplicación deestas reglas, podrán corregirse losprincipales defectos del lenguaje delas leyes, de los cuales se recogenun buen número de ejemplos. Lacuestión del lenguaje de las leyeses, quizá, una de las más sencillasde cuidar poniendo buena voluntad,al menos en unos mínimos razona-bles. Por ello, se deben conocer a laperfección estas reglas para que lalectura de una ley pueda ser objetode crítica, pero que no resulte ver-gonzosa para el lector y vergonzan-te para el autor.

• Por último, en el cuarto módu-lo se trata la inserción de la ley enel ordenamiento jurídico, con espe-cial referencia a la promulgación ypublicación, entrada en vigor, cláu-sulas derogatorias, disposicionestransitorias y remisiones y citas.Relevantes son, en nuestra opinión,los epígrafes referidos a las leyesmodificativas y a las nuevas ten-dencias de codificación de las leyes;en relación a esto último, coincidi-mos plenamente con la autora enla necesidad de que se publiquentextos oficiales consolidados, y másen el actual contexto de prolifera-ción, precisamente, de leyes modifi-cativas.

Todas estas cuestiones se tratandesde un punto de vista absoluta-mente didáctico, que facilita unalectura rápida y un rápido aprendi-zaje. La autora aprovecha su expe-riencia como docente en colabora-ción con la Fundación CEDDET paraofrecer un Manual intuitivo, diná-

mico y completo, que propone allector no sólo un contenido paraestudiar, sino una presentación deobjetivos, un contenido sistemáti-co, una propuesta final de activi-dades y de lecturas y una comple-tísima bibliografía. Por esto, elManual se aleja del concepto deManual al uso, como instrumentoa través del cual el autor da uncontenido que después el lectortiene que estudiar y asimilar, paraconvertirse en un mecanismo paradespertar la audacia del lector, queencontrará métodos para profun-dizar en sus conocimientos y, másimportante, para darles una aplica-ción práctica.

En definitiva, nos encontramosante una obra de obligada lectura,es más, de obligado estudio, paratodo el que esté interesado en laTécnica Legislativa, y, sobre todo,para el que participe, de una mane-ra u otra, en una fase o en otra, enel proceso de redacción de las leyes.La calidad de las leyes no es unobjetivo de técnicos, ratones debiblioteca abocados al estudiominucioso, casi molesto, de loserrores de la redacción, sino que seconstituye como un fin fundamen-tal que debe perseguir todo EstadoDemocrático, ya que si las leyes noson claras, si las leyes no se entien-den, su aplicación se vuelve undeporte de riesgo, y con ello se veseriamente perjudicada la seguridadjurídica.

Por todo ello, y como señala laProfesora García-Escudero, “si seaplicaran las normas contenidas eneste Manual, no cabe duda de queleyes y ordenamiento serían másclaros, coherentes y eficaces, inci-diendo en una mayor seguridad jurí-dica, principio proclamado en el artí-

• Contenido y estructura de laley: con la lectura de este módulose aprenden los requisitos mínimosnecesarios para que una ley tengaun contenido completo y homogé-neo. Además, se aborda cuál debeser la estructura lógica de la ley,desde el Título hasta la parte final,con la especificación de qué con-tenidos deben ir en cada una delas partes. En nuestra opinión, esde especial interés el estudio deluso de las definiciones y de los cri-terios que deben seguirse a la horade redactar las disposiciones queintegran la parte final de la ley, yes que estas dos cuestiones suelenser tratadas con bastante desidia

Red de Exper tos en Par lamentosESPAÑA26

Las razones por lasque las que,existiendo una basecientífica importantede estudio de laTécnica Legislativaen España, asícomo documentoscomo los que anteshemos citado, lacalidad de las leyesno mejora,obedecen a muydiversos factores.

”

culo 9.3 de la Constitución. Vale lapena un granito de arena para con-seguir este objetivo”. Objetivo, sinduda, sobradamente conseguido.

Esta obra da luz al panoramaactual de la Técnica Legislativa enEspaña y contribuye a agrandar laaportación de su autora a esta dis-ciplina. Iniciativas de este tipo,junto a las acometidas por la Fun-dación CEDDET, hacen que, a pesarde que los resultados prácticos nosean aún los deseables, el horizontesea esperanzador.

Por nuestra parte, nos atrevemosa sumar las siguientes propuestaspara contribuir a aclarar algo másel panorama:

a) Reforzar la aplicación de lasDirectrices, de los cuestionarios y detodos los mecanismos de evaluaciónlegislativa ex ante y ex post. Somosconscientes de que las Directricescarecen de contenido normativo, yde que es imposible hacer leyessobre cómo hacer las leyes, perounos principios mínimos deben ser,sin excepción, respetados y aplica-dos, y siempre con la visión del buengestor público, que piensa más enla efectividad del resultado que enla estética de la medida.

b) Crear una institución que velepor la aplicación de las reglas míni-mas de la Técnica Legislativa. Cree-mos que es indiferente que esteorganismo esté en el Ejecutivo o enel Legislativo, pero sí consideramosque su existencia es vital, a efectosde velar por una redacción homo-génea de todas las iniciativas legis-lativas. En un Estado, como es Espa-ña, con pluralidad de actores en lainiciativa legislativa y con un siste-ma de redacción de las leyes difuso,esta necesidad es sencillamenteinaplazable.

c) Hacer hincapié en la necesi-dad de formación en TécnicaLegislativa de los redactores de lasleyes.

Todo ello contribuirá al logro delos objetivos señalados, pero debe-mos ser conscientes de que estasmedidas no servirán de mucho si nose logra la recuperación del sentidoinstitucional de la centralidad elParlamento y, por tanto, del proce-dimiento legislativo, en un régimenparlamentario. En un contextocomo el actual, la inflación legisla-tiva y la mala calidad de las leyesno hacen más que entorpecer larecuperación. Por tanto, si quere-mos que la persecución de los obje-

tivos de la calidad de las leyes y dela seguridad jurídica no quede enun desiderátum y se puedan lograr,en no muy largo plazo, objetivosconcretos, hay que revalorizar,antes de tomar cualquier medidaconcreta, el propio sentido de losprincipios que decimos defender, enespecial, el respeto a las funcionesdel Parlamento. Piedad García-Escudero ha contribuido, comolleva haciendo las tres últimasdécadas, a través de su Manual deTécnica Legislativa, con un gran“granito de arena” a estos nobles, ynecesarios, fines. Sólo nos quedaanimar, una última vez, a su lectu-ra pormenorizada.

PANORÁMICAS: Técnica legislativa en España ESPAÑA 27

I. TÉCNICA LEGISLATIVA EN LOS CONGRESOSLa técnica legislativa mexicana se encuentra en un estado, si

se quiere, embrionario. No sólo los estudios sobre técnica legis-lativa en México son escasísimos sino que tampoco los parla-mentos (federal o estatales) cuentan con asesoría legislativaespecializada en técnica legislativa. A pesar de ello, varios Con-gresos locales han organizado cursos de capacitación y asesoríaesporádica sobre técnica legislativa, pero sin expedir manuales odirectrices formales.

La Constitución mexicana, salvo la fórmula promulgatoria “ElCongreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta (Texto de laley o decreto)”, no establece mayores indicaciones en la formade presentación de los anteproyectos. A nivel federal, ni el Sena-do de la República ni la Cámara de Diputados poseen un manualo lineamientos de técnica legislativa. Una excepción importanterepresenta el manual del Partido Acción Nacional (PAN), que fueimpulsado a través de la fundación Humanismo Político para usointerno de la bancada panista del Senado en la legislatura; unmanual sumamente básico pero aborda los puntos esenciales.

Ahora bien, tanto Senado como Cámara de Diputados cuen-tan con sendos institutos de investigación legislativa que pro-porcionan asesoría a los parlamentarios, sin que ello impliqueuna corrección estilística o la existencia de directrices de técni-ca legislativa en la redacción de anteproyectos. La propia refor-ma reglamentaria del 2000 suprimió a nivel federal la antiguaComisión de Corrección de Estilo, que tampoco jugó un papelrelevante. Con posterioridad al manual de Humanismo Político,se han elaborado manuales por académicos (Salvador Nava,Susana Pedroza, etc.)

Técnica legislativaen México

México

PANORÁMICAS

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MAURO ARTURO RIVERA LEÓNUniversidad de Sonora.

México

Por otra parte, a nivel de entida-des federativas, la situación semantiene de forma más o menoshomogénea. Algunas entidadesfederativas aún hacen alusión a lasComisiones de Corrección de Estilo,desprovistas de toda operatividad yregularmente sólo existentes a nivelnormativo. También, varios estadoscuentan con institutos de investi-gación legislativa (Guerrero, Gua-najuato, Tabasco, Veracruz, Aguas-calientes, etc.) o Comisiones deInvestigación Jurídica (Nayarit). Loque sí se reglamenta normalmente,al igual que en el Congreso de laUnión, son los requisitos para lapresentación de anteproyectos oproyectos de ley.

Regularmente, los reglamentossolicitan:

1) encabezado o título de la pro-puesta;

2) planteamiento del problemaque la iniciativa pretenda resolver;

3) argumentos que la sustenten; 4) fundamento legal; 5) denomi-

nación del proyecto de ley o decreto; 6) ordenamientos a modificar; 7) texto normativo propuesto; 8) artículos transitorios; 9) lugar; 10) fecha y 11) nombre y firma de quien pre-

senta la iniciativa (art. 78, Regla-mento de la Cámara de Diputados).

Las Constituciones de los Esta-dos replican a la Constitución Fede-ral en cuanto a la inexistencia dedirectrices, no existen normas detécnica legislativa en las Constitu-ciones locales.

Ahora bien, a nivel reglamenta-rio, el Estado de Tlaxcala sobresalepor imponer directivas de técnicalegislativa. De tal suerte, en suReglamento para el Gobierno Inte-

rior del Congreso, Tlaxcala prevé lasetapas prelegislativa y postlegislati-va, donde establece un sistema paraevaluar la eficacia y consecuenciasde la norma jurídica (art. 187).

II. TÉCNICA LEGISLATIVA EN ELPODER EJECUTIVO

Ahora bien, si el Poder Legislati-vo mexicano ha prestado pocaatención a la técnica legislativa, elPoder Ejecutivo no presenta tampo-co excepciones trascendentes. Caberesaltar, sin embargo, dos disposi-ciones importantes. En el año 2003y 2004 respectivamente, la Conse-jería Jurídica (dependiente delgobierno federal) emitió un par deacuerdos donde se regula la elabo-ración y revisión de iniciativas deleyes-decretos y reglamentos delejecutivo federal.

A pesar de que ambos reglamen-tos tienen un carácter más bienadministrativo, contienen algunasbreves disposiciones sobre técnicalegislativa. En el reglamento del2003, se exige que los anteproyec-

tos de ley cumplan cuatro requisi-tos:

I) la elaboración de una exposi-ción de motivos;

II) definir claramente las mate-rias que se reforman o derogan;

III) redactar los anteproyectos demanera congruente, clara y sencilla y

IV) precisar el régimen transito-rio correspondiente. Además deello, con posterioridad se estableceque, en caso de que el anteproyec-to pueda tener una incidencia eco-nómica, debe presentarse un dicta-men por parte de la Secretaría deHacienda y Crédito Público dondese evalúe el posible impacto presu-puestario de la legislación propues-ta (un análisis costo-beneficio).

Por su parte, el acuerdo del2004, que profundiza sobre losrequisitos de los anteproyectos dereglamentos, especifica (art. V) laobligación de fundamentar jurídi-camente la facultad reglamenta-ria, así como la obligación de seña-lar el objeto del reglamento clara yprecisamente, cuidando estructu-rar los preceptos de forma “orde-nada, clara, breve y sencilla”. Sepide también una determinacióndel régimen transitorio correspon-diente y, en su caso, las disposicio-nes que resultarán derogadas. Enun paralelismo con los anteproyec-tos legislativos, se solicita tambiénconstancia de posibles erogacio-nes, emitida por la Secretaría deHacienda.

Salvo la ausencia de cuestiona-rios y directrices, el sistema de téc-nica legislativa del ejecutivo federalse asemeja al desconcentrado ale-mán: además de la Secretaríacorrespondiente que elabora elanteproyecto de ley o reglamento,tanto la Consultoría jurídica como

PANORÁMICAS: Técnica legislativa en México MÉXICO 29

A nivel federal, ni elSenado de laRepública ni laCámara deDiputados poseenun manual olineamientos detécnica legislativa.

”

dicta en las resoluciones. De talsuerte, la SCJN ha sostenido queuna correcta técnica legislativadebe evitar enunciar taxativamentelas hipótesis en una norma, esta-blecer tributos en leyes no fiscales,separar los elementos esenciales deltributo haciendo remisiones a leyesdiversas: recomendaciones apareja-das siempre a la defensa constitu-cional de la norma que las ha desa-tendido.

IV. LA PERSPECTIVA MEXICANAA modo de conclusión, podemos

sostener que existe un incrementogradual de la atención que tantoacadémicos como actores constitu-cionales comienzan a prestar a latécnica legislativa. Esta atención noes infundada ni gratuita, existensectores en la política y la acade-mia mexicana que han comenzadoa propugnar por una mayor calidad

en las leyes y por un control técni-co de lo legislado.

La normativa mexicana, en añosrecientes, ha padecido las deficien-cias no sólo de una desatenciónestricta en técnica legislativa, sinode las coyunturas políticas que,regularmente, modifican los proyec-tos originales sin que en este pro-ceso de enmiendas se tome encuenta, nuevamente, la calidad téc-nica del texto enmendado.

Es necesario y conveniente quese expidan cuestionarios, directricesy manuales de técnica legislativa nosólo a nivel federal sino también anivel de las entidades federativas. Lahomogeneización de la forma de losanteproyectos y la calidad del textoulteriormente aprobado, son algunosde los beneficios que pueden traer lainstitucionalización de la técnicalegislativa en México, que pareceestar en un genuino despertar.

la Secretaría de Gobernación (opi-nión consultiva) y, en su caso, laSecretaría de Hacienda, intervienenen el proceso federal de redacciónde proyectos y reglamentos.

III. EL CONTROL DE LA TÉCNICALEGISLATIVA POR LAJURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

La inexistencia de directrices detécnica legislativa a nivel constitu-cional, ha generado que el controlde los defectos de la técnica legis-lativa en México sea tímido y pre-cario.

Así, básicamente, el criterio dela Corte respecto a la técnica legis-lativa es que, a menos que el defec-to sea tan grande e irregular quegenere una vulneración clara deotros preceptos constitucionales,todo defecto de técnica legislativaes permisible.

De tal suerte, desde 1947, laCorte resumía su postura dentro delamparo 6728/47: la concurrenciade defecto de técnica en las leyes,no las hace por sí mismas inconsti-tucionales. Esta postura no semodificará en sucesivos momentosy la Corte procedería en los siguien-tes años a declarar constitucionalestablecer impuestos en disposicio-nes transitorias, utilizar cláusulasde derogación genérica, hacerremisiones a leyes derogadas, sepa-rar los elementos esenciales del tri-buto en distintas normas, estable-cer tipos penales que remitan aotras leyes para la determinaciónde la pena, establecer tributos enleyes que no tuvieran una natura-leza fiscal, etc.

Aun cuando la postura de laCorte haya sido conservadora, tam-poco se ha abstenido de hacerrecomendaciones a modo de obiter

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CARLOS J. BRUZÓN VILTRESProfesor de Teoría General del Estado Universidad de GranmaMiembro Asociado de la Academia de Ciencias de Cuba

“La Asamblea Nacional del Poder Popular es el órgano supremo delpoder del Estado. Representa y expresa la voluntad soberana de todo elpueblo”. Esta redacción del artículo 69 de la Constitución de la República deCuba, aprobada en 1976 y sucesivamente reformada en los años 1978,1992 y 2002, inicia todo un capítulo en el texto constitucional dedicado ala regulación de los órganos superiores del Poder Popular.

La Asamblea Nacional cubana rompe con una tradición bicameralista,presente en el constitucionalismo republicano pre-revolucionario, paraconstituirse en un órgano unicameral, único con potestad constituyente ylegislativa.

Posee un amplio número de atribuciones que se recogen a partir delartículo 75 de la Constitución, entre las que se destacan acordar reformasal texto constitucional; aprobar, modificar o derogar las leyes y decidiracerca de su constitucionalidad; discutir y aprobar el presupuesto del Esta-do; aprobar los lineamientos generales de la política exterior, entre otrasfunciones trascendentales para la vida política del país. Actualmente secompone por 611 diputados, elegidos por el voto libre, directo y secreto delos electores conforme al procedimiento establecido en la Ley Electoralvigente, que desarrollan su mandato por un término de cinco años. Laestructura general de la Asamblea está determinada en la propia Constitu-ción, y sistematizada en su Reglamento, de fecha 25 de diciembre de 1996.

La Asamblea se reúne en dos períodos ordinarios de sesiones al año y,extraordinariamente, cuando lo solicite la tercera parte de sus miembros oel Consejo de Estado. Es precisamente el Consejo de Estado el órgano que,al tenor del artículo 89 constitucional, “la representa entre uno y otro perí-odo de sesiones, ejecuta los acuerdos de esta y cumple las demás funcionesque la Constitución le atribuye”. El mismo está conformado por 31 miem-bros, elegidos dentro de la propia Asamblea, encabezado por un Presidente,que es a su vez Jefe de Gobierno. El Consejo de Estado ostenta la supremarepresentación del Estado cubano.

Dentro de los aspectos positivos de la Asamblea Nacional del PoderPopular se destacan la composición numérica y la estructura que, a mi jui-

Fortalezas, dificultades y retos en lalabor de la Asamblea Nacional cubana

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cio, se adecuan al carácter unitario (simple),según la estructura estatal territorial, de Cuba,y se establece sobre proporciones representati-vas, en relación a los territorios donde se hanestablecido las circunscripciones electorales, enfunción de la cantidad de habitantes.

Es, a su vez, un Parlamento caracterizadopor una policromía en cuanto a su composición,lo que hace manifiesto el sentido popular deesta institución y su carácter representativo.Esto se traduce en una integración heterogé-nea, confluyendo en su membresía diputadosde los más diversos orígenes, profesiones e,incluso, niveles de escolaridad (cifras relaciona-das con la VII Legislatura indican que, del totalde diputados, el 78.4 % son universitarios y el20.68 % tienen enseñanza media superior). Enla Asamblea ocupan espacio tanto líderes polí-ticos, intelectuales, universitarios, como depor-tistas, campesinos, obreros y representantesreligiosos o de las instituciones armadas, porsolo citar ejemplos.

La Constitución de la República estableceque la condición de diputado “no entraña privi-legios personales ni beneficios económicos”(artículo 82). Durante el tiempo que empleenen el desempeño efectivo de sus funciones, losdiputados percibirán el mismo salario de su cen-tro de trabajo, al tiempo que mantendrán elvínculo con este. Deben rendir cuentas ante suselectores (con mediación de los órganos locales:Asambleas Municipales del Poder Popular), ypueden ser revocados al momento de incumplircon sus deberes, siguiendo los procedimientosestablecidos (desarrollados por mandato consti-tucional en la Ley No. 89, de la Revocación delMandato de los Elegidos a los Órganos del PoderPopular, de 14 de septiembre de 1999).

En sentido general, independientemente deque en las discusiones de los diferentes proyec-tos legislativos puedan manifestarse posicionescontradictorias, no cabe dudas que el consenso(en casi la totalidad de los casos, unanimidad),respecto a la votación de determinadas normasde carácter esencial para el desarrollo político,económico y social del país, es un aspecto queha contribuido a delinear y aplicar políticas conun sentido uniforme y con la celeridad que lascircunstancias exigen.

El trabajo de las comisiones, especialmentelas permanentes, es también meritorio.

De todas maneras, como órgano supremo depoder, en el quehacer del Parlamento cubano semuestran algunos aspectos que, necesariamen-te, deberán revisarse en aras de su perfecciona-miento.

Uno de ellos es la especialización de losdiputados. Siendo un órgano que tiene comouno de sus principales encargos elaborar lasleyes que rigen con carácter obligatorio en todoel país, todavía se verifican en algunos casosdeficiencias de técnica normativa, que puedenestar motivadas por varios factores pero que, alfinal, recaen sobre la insuficiente especializa-ción de los diputados. En tal sentido se ha plan-teado como necesidad la capacitación de estosen cuestiones relacionadas con la preparación yredacción de los proyectos de ley, el dominio delas acciones en la fase pre-legislativa que setraduzca en un proceso de elaboración norma-tiva con mayor calidad, con la presencia de unaasesoría externa especializada y eficiente, sinque ello conduzca a suprimir su voluntad nipoder de decisión, sino todo lo contrario, que lebrinde herramientas para estar mejor prepara-dos ante una decisión política o jurídica.

No se trata de sustituir el carácter popular,heterogéneo del Parlamento, para depositar enun equipo de “tecnócratas” la función legislati-va, pero sí resulta imprescindible ampliar elcampo de especialización en las materias de sucompetencia. No es suficiente el papel -muyimportante, sin dudas-, desempeñado por laComisión de Asuntos Constitucionales y Jurídi-cos (una de las comisiones permanentes de laAsamblea), o de las comisiones ad hoc creadasen relación a la materia sobre la que se va alegislar, e incluso, las comisiones de estilo queal amparo de su Reglamento son convocadas afin de perfeccionar el proyecto y la disposiciónnormativa posteriormente aprobada, para queel resultado sea lo más ajustado a la realidad ya la calidad requeridas. Esto debe pasar por unprofundo dominio de aspectos técnico-jurídicosque complementen y enriquezcan los debatessobre el futuro texto, elemento que compete atodos los diputados y no solo a un grupo deestos que por su profesión (juristas, por ejem-

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plo), sean encargados de analizar los proyectos,corregirlos y adaptarlos, para que expresen, dela manera más clara y precisa posible, el senti-do y alcance de la ley (combinando adecuada-mente la ratio y la voluntas legis), tan necesarioen el futuro proceso de interpretación y aplica-ción de la norma. Esta voluntas legislatoris,debe configurarse sobre la base de un debateintenso y minucioso que no puede hacerse almargen de un mínimo de especialización de suscreadores.

Es necesario insistir que este término no sig-nifica profesionalización de la función legislati-va, si bien el Reglamento de la Asamblea facul-ta al Presidente para solicitar la dedicaciónexclusiva (a tiempo completo, al tenor del artí-culo 10) de algunos diputados a los que seencomienden determinadas tareas dentro delórgano, lo que presupone, por su propia natura-leza, una ruptura con el vínculo tradicional consu entidad laboral u otra ocupación que desem-peñe, sin contradecir el principio de que, por sucondición, los diputados no perciben beneficioseconómicos adicionales.

Otro de los aspectos que aún resulta insufi-ciente (no inexistente), es el vínculo de laAsamblea con el sector académico, a los efec-tos de recabar el necesario aporte doctrinalque requieren, en su estudio previo, varias nor-

mas; las consultas a prestigiosos profesores einvestigadores (o colectivos de investigación)que poseen liderazgo sobre distintas materias,o el empleo de resultados de investigación quebien pueden contribuir al perfeccionamientode la actividad legislativa (tesis doctoralessobre proceso de creación de leyes; procedi-miento legislativo interno y otras investigacio-nes sobre la labor legislativa en nuestro país, ydesde el Derecho Comparado, por mencionarejemplos).

Existen otros elementos de carácter formalque han de ser revisados como parte del proce-so de perfeccionamiento y fortalecimiento ins-titucional por el que hoy transcurre Cuba, en elcual sus órganos superiores no deben quedar almargen. Entre estos, las relaciones competen-ciales entre la Asamblea y su órgano de repre-sentación, el Consejo de Estado, en materia decreación de disposiciones normativas.

Sobre el valor que adquieren los decretos-leyes, y su posición en la jerarquía normativarespecto a las leyes, se ha polemizado muchoen Cuba, pero lo cierto es que en la práctica, ytambién por acuerdo de la Asamblea, esta equi-paración es real, y por lo tanto la labor legisfe-rante se ha venido desarrollando con mayoramplitud desde el Consejo de Estado. Este órga-no posee peculiaridades en nuestro sistema degobierno al asumir, a juicio de algunos autores,un carácter tridimensional en tanto órgano depoder, institución legislativa y agencia ejecutiva(alejándose con ello de los modelos clásicoscomparados).

De tal modo, desde la instalación de la pri-mera legislatura hasta la fecha se han promul-gado 112 leyes en el seno de la Asamblea, delas cuales un poco más de 30 son de aproba-ción del presupuesto del Estado y otro número,no despreciable, derogatorias de leyes anterio-res, lo que indica una producción legislativabastante baja. Sin embargo, los decretos-leyesemanados del Consejo de Estado, sobre unagran diversidad de materias, alcanzan casi elnúmero de trescientos.

En esto influye otra deficiencia, relacionadacon la inexistencia de definición acerca de lasmaterias que deben ser reguladas por ley o pordecreto-ley, específicamente. No obstante exis-

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tir la facultad revocatoria de la Asamblea sobreestos decretos-leyes (que actúa como mecanis-mo de control sobre el Consejo de Estado, altenor de artículo 75 ch) constitucional), y darsejerarquía a las leyes sobre aquellas disposicio-nes, -75 r)-, en la práctica parece configurarseuna actividad legisferante compartida entreestos dos órganos (que de algún modo contra-dice el carácter de única instancia con facultadlegislativa expresado en el artículo 70, que resi-de en la Asamblea Nacional), lo que tambiéndificulta la determinación del sistema degobierno al que se afilia Cuba (denominadocomo asambleario en unos casos, o semi-con-vencional en otros, por la complejidad de lasrelaciones entre estos órganos superiores depoder, incluido el ejecutivo, representado por elConsejo de Ministros).

También puede entenderse como insuficien-te la reglamentación y el tiempo destinado paralos debates -en especial durante la fase pre-legislativa- de los proyectos de ley, que ocasio-na que las pocas sesiones ordinarias de laAsamblea como Pleno no alcancen para la dis-cusión exhaustiva de algunos proyectos, aménde que el Reglamento establece sean circuladoscon anterioridad entre los diputados, y someti-dos a las comisiones correspondientes.

Tampoco ha funcionado sistemáticamenteuna planificación legislativa que pueda corres-ponderse, como se ha sugerido, con el períodode mandato de cada legislatura, lo cual serviríapara conocer de antemano y estudiar a profun-didad, las materias sobre las que se propondránfuturas leyes.

El sistema de control de la constitucionali-dad de las leyes, que actualmente se realiza conun carácter previo en la Comisión de AsuntosConstitucionales y Jurídicos (y anterior/poste-rior, escasamente empleado, en la propia Asam-blea, según el artículo 75 c) constitucional),debe perfeccionarse y alcanzar más eficazmen-te a otras disposiciones de inferior jerarquía,que constituyen a su vez el foco de antinomiasy otros problemas que afectan los principiostécnicos del ordenamiento jurídico. Estos, yotros factores, deben ser estudiados y modifica-dos, así como la propia reglamentación de laAsamblea, tal que permita encarar los grandes

retos que tienen los legisladores en este nuevoperíodo.

Cuba atraviesa por un proceso de actualiza-ción de su modelo económico, social e institu-cional. Corresponderá a su Parlamento, traduciren ley, los cambios que este propio procesoexige. Un gran desafío, sin dudas.

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Actividades Red de Expertos en Parlamentos

E l primer semestre de 2012 enla Red de Parlamentos haestado marcado por varios

hitos, entre ellos, la integración dela web de CEDDET con el acceso acursos y a las redes, que permiteacceder a todas las actividades yacciones formativas con un regis-tro único. Por otro lado, han ingre-sado a la red los participantes pro-cedentes de los cursos del segundosemestre de 2011. A las actividadeshabituales, que aparecen reseña-das en las páginas siguientes(foros, tertulia, talleres virtuales denueva creación) se suma una denuevo cuño: los “grupos de traba-jo” que, en número de uno porsemestre, y organizados por loscoordinadores de la Red, constitu-

yen un espacio de intercambio deinformación y experiencias adicio-nal a los ya existentes.

Y ya por último, recientementese ha realizado la primera edicióndel Taller Virtual “El Parlamento enla Reforma Constitucional”, unaformación de una semana tutori-zada por Piedad García-Escuderoen la que, desde un enfoque emi-nentemente práctico, se han revi-sado conceptos básicos relativos alpoder constituyente constituido ylos procedimientos de reformaconstitucional, compartiendo expe-riencias y conocimientos sobre losdistintos sistemas de reforma cons-titucional en los países a los quepertenecen los participantes en elcurso.

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HondurasNicaragua

PanamáOtros

BoliviaEl SalvadorGuatemala

UruguayEcuador

ChileBrasil

MéxicoRep Dominicana

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RED DE EXPERTOS EN PARLAMENTOS POR PAÍSESTotal participantes: 825

EQUIPO COORDINADOR DELA RED DE EXPERTOS ENPARLAMENTOS

Las actividades de la Red deExpertos en PARLAMENTOS soncoordinadas por profesionalespertenecientes a distintas insti-tuciones. Recuerde que puedecontactar con nosotros a travésdel buzón de correo de la Red;nuestro objetivo es contar consus aportaciones, sugerencias,comentarios...

FERNANDO REVIRIEGO PICÓNRedactor Jefe

ANA BETTINA CASADEICoordinadora temática de América Latina

JOSÉ MARÍA CODES Coordinador temáticode España

LAURA SÁNCHEZCoordinadora delÁrea de Parlamentos

Los días 20 de febrero a 11de marzo de 2012 ha tenidolugar en la Red en Parla-mentos un foro sobre “Laredacción de los proyectosde ley: sistemas y órganoscompetentes”.

E l objetivo del foro era lograruna visión global de los dis-tintos modos e instrumen-

tos de redacción de las iniciativaslegislativas, fundamentalmentedel Gobierno, con una especialatención a las cuestiones de Téc-nica Legislativa que deben sertenidas en cuenta en este ámbito:órganos competentes para laredacción, Manuales o Directricesde Técnica Legislativa, personalencargado de la redacción de lasleyes y cuestiones prácticas deinterés.

En el foro participaron repre-sentantes de seis países, ademásde España: Argentina, Costa Rica,Uruguay, Perú, Brasil y Colombia,si bien la de este último país fueuna participación testimonial.

El foro resultó de gran interéspara los miembros de la Red yaque obtuvo alrededor de un cen-tenar de respuestas y casi mil qui-nientas visitas, lo que le coloca, almenos desde que ejerzo la Coordi-nación Temática, en el segundolugar entre los foros con más par-ticipación.

El contenido temático del forogiró en torno a los siguientestemas de debate:

-Sistemas de redacción de losproyectos de ley: se debatió acercade los modelos de redacción con-centrado y difuso de los proyectosde ley. Se llegó a la conclusióngeneral de que lo importante no esel tipo de sistema existente sino lapresencia de Manuales o Directri-ces de Técnica Normativa que per-mitan homogeneizar desde unpunto de vista técnico y formal laredacción de los proyectos de ley.En todo caso, se destacaron lasventajas de la existencia de, almenos, un organismo, sea en elPoder Ejecutivo, sea en el PoderLegislativo, encargado del estudiode las cuestiones de Técnica Legis-

lativa que afectan a los proyectosde ley.

-Normativa, Manuales o Direc-trices sobre Técnica Legislativa: losparticipantes aportaron la docu-mentación necesaria para conocerlos principales textos de TécnicaLegislativa existentes en sus países,lo que permitió estudiar de unmodo completo el panorama nor-mativo de Técnica Normativa enlos países participantes. Esto resul-ta de gran interés desde un puntode vista académico, pero en espe-cial desde un punto de vista prác-tico, ya que permite extraer expe-riencias exportables a cada país.

– Personal encargado de redac-tar los proyectos de ley: se insistióen la necesidad de capacitar enTécnica Legislativa a quienes estánencargados de redactar los pro-yectos de ley, así como en laimportancia de contar con losrecursos humanos y materialesnecesarios para poder afrontar congarantías el proceso de redacciónde las leyes.

– Experiencias prácticas: porúltimo, se produjo un interesantí-

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Actividades Red de Expertos en ParlamentosRELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

FORO TEMÁTICO

La redacción de los proyectos de ley: sistemas yórganos competentes

Coordinador:

José María Codes CalatravaDirector de Relaciones Institucionales del SenadoLetrado de las Cortes Generales, España

E l foro (en el que participa-ron miembros de Argentina,Costa Rica, Perú y Uruguay)

se realizó entre el 19 de marzo de2012 y el 2 de abril de 2012. Latemática abordada fue el debateparlamentario como eje principal,haciendo foco en la inmunidad deexpresión de los legisladores, lajurisprudencia sobre la falta de

debate parlamentario como causade inconstitucionalidad de la ley ylos aspectos reglamentarios deldebate parlamentario.

De la lectura de los distintosaportes de los compañeros, y con-siderando la forma en la que sehan entrelazado los temas pro-puestos, las polémicas y discusio-nes que se han generado, nos per-

miten apreciar que se han conse-guido los objetivos previstos al ini-cio del foro. Básicamente, analizaren profundidad los límites, elalcance y la profundidad del deba-te parlamentario.

Para la coordinación del foro,se utilizó legislación, doctrina yjurisprudencia aplicable al caso enestudio.

Mediante el análisis de lasaportaciones realizadas por losparticipantes y moderador, descri-bir los aspectos debatidos y con-cluir con los acuerdos y desacuer-dos reflejados en el foro.

Se partió de una concepcióndeliberativa de la democracia,según la cual la legitimidad éticay política de este sistema se basaen que el mismo supone un esce-nario institucional en donde laspolíticas públicas son el resultadode un proceso deliberativo que

simo intercambio de valoracionesy experiencias específicas en fun-ción del modelo y de la prácticaexistente en cada país, lo cual sir-vió para poder realizar un conjun-to de propuestas concretas paramejorar la redacción de los pro-yectos de ley.

Por otro lado, desde un puntode vista formal, se sigue echandode menos la participación deimportantísimos países como Chile,Colombia o México. Además, se

han echado de menos participacio-nes de países activos en otros foroscomo Ecuador o Panamá.

En definitiva, y como demues-tran el número de visitas e inter-venciones, así como la calidad deéstas, este foro ha sido de unenorme interés para cualquier pro-fesional dedicado, en cualquierade sus aspectos y en cualquiera desus fases, a la redacción de lasleyes, y además sirvió para demos-trar la necesidad de avanzar en el

estudio de la Técnica Legislativacomo un requisito fundamentalpara asegurar, en primer término,la calidad de las leyes y, en unsegundo término, la seguridadjurídica y la propia eficacia de laacción de los poderes públicos.Con la lectura de las aportacionesde este foro, sin duda se podránextraer, para la consecución deestos objetivos, conclusiones muyinteresantes y de una indudableutilidad práctica.

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Actividades Red de Expertos en ParlamentosRELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

FORO DE EXPERTO

El debate parlamentario

Moderador:

Ricardo Porto Secretario de la Comisión de Sistemas, Medios deComunicación y Libertad de Expresión del Senado de laNación Argentina y miembro de la Red en Parlamentos

Moderador:

Enrique Javier Nitti Jefe de Departamento Parlamentario de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad deExpresión, Senado de la Nación Argentina y miembro de la Red en Parlamentos

permite la expresión de los dife-rentes sectores involucrados.

En ese contexto, la amplitud yriqueza del debate parlamentarioadquiere un rol sustantivo.

Para abordar esta cuestión seanalizaron tres temáticas: lainmunidad de expresión de loslegisladores, la jurisprudenciasobre la falta de debate parlamen-tario como causa de inconstitu-cionalidad de la ley y los aspectosreglamentarios del debate parla-mentario.

Respecto de la inmunidadlegislativa el debate giró alrededorde cuán amplia es esta inmunidaden las distintas constitucionesnacionales y provinciales. ¿Laspalabras hechas fuera del ámbitodel legislativo merecen esa pro-tección? En líneas generales, secoincidió con la jurisprudencia ydoctrina que protegía la expresióndel legislador más allá del ámbitoparlamentario. Sin perjuicio deello, hubo coincidencia en la nece-sidad de conectar la expresiónprotegida y la función parlamen-taria.

Se polemizó en torno al gradode protección de los dichos de losparlamentarios y otros derechosprotegidos por tratados de dere-chos humanos. Además se debatiósi se esta protegiendo al legisladoren su persona o a la instituciónlegislativa como pilar del sistemademocrático.

Se vinculó la inmunidad deexpresión y la profundidad deldebate sobre los asuntos de inte-rés público, trayéndose a colación

la doctrina de la real malicia, queno considera punibles ciertas críti-cas hechas a los funcionariospúblicos, con motivo de sus fun-ciones.

Luego se planteó, haciendo usode la jurisprudencia argentina, laposibilidad de que se declare lainconstitucionalidad de una leypor ausencia del debate en elrecinto y en las comisiones. Sien-do que el poder legislativo es elámbito por excelencia donde lasideas deben ser expuestas y defen-didas el tema encendió una granpolémica entre los distintos parti-cipantes.

Algunos consideraron que taldeclaración encerraba una intro-misión de la justicia en el Parla-mento. Otros, por el contrario,estimaron que la falta de debateerosionaba los fundamentos de laley. En ese contexto, se ponderópor un lado el derecho a debatirque tienen los legisladores, frentea otras posturas que afirman queel debate parlamentario es unaobligación que tiene el legislador.

Por último, se hizo mención aciertos aspectos reglamentariosdel debate parlamentario. En eseorden, se consideró la razonabili-dad de ciertas reglas, como porejemplo, aquellas que prohíben lalectura de discursos en el recinto.

La activa y fundamentada par-ticipación de los foristas de losdiferentes países permitió cumplircon el objetivo planteado, el cualfue analizar pormenorizadamentelos límites, el alcance y la profun-didad del debate parlamentario.

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Actividades Red de Expertos en ParlamentosRELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

Congreso de los Diputados. EspañaFuente: http://www.congreso.es

E l foro (donde se propuso ini-ciar, desarrollar, profundizary crear conciencia acerca

del estudio de la evaluación nor-mativa, como instrumento eficazpara combatir flagelos tales comoinflación y contaminación de lasleyes) se inició con un panoramadetallado de los males que aque-jan a la producción normativa ylas posibles soluciones a imple-mentar.

Se describieron a tal fin las dis-tintas etapas del proceso de for-mación de la ley y las técnicas autilizar en cada una de ellas. Espe-cíficamente se mencionaron lasllamadas “listas de verificación” o“checklist” y la consolidaciónlegislativa, a través del DigestoJurídico.

Se apuntaron datos de las rea-lidades de los distintos países(Argentina, Brasil, Colombia, Perú),con especial detenimiento en losaspectos señalados.

En el caso de Colombia, semencionó la evaluación delimpacto fiscal, como metodologíaimperante y con resultados efica-ces.

También se manifestó comoimpedimento para el normal cum-plimiento de la norma jurídica, lafalta de reglamentación, que con-lleva su no aplicación y descono-cimiento de la misma y por endeel eventual peligro que supone

volver a legislar sobre un mismotema.

En el caso argentino, en elámbito de la Legislatura de la Ciu-dad de Buenos Aires se comentóla experiencia de funcionamientode la UAL (Unidad de Asesora-miento legislativo), como órganode apoyo a la labor de creación dela ley, en sus aspectos lógico-nor-mativos, siendo sus dictámenes novinculantes.

Igual caracterización detenta elDepartamento de Asistencia TécnicoLegislativa de la Dirección de Infor-mación Parlamentaria del H. Con-greso de la Nación Argentina.

También muy interesante elpanorama que presenta en esteaspecto Brasil.

Asimismo, resultaron muy efica-ces los aportes de Perú y Colombia.

Finalmente, en la segundasemana se mencionaron casosespecíficos de legislación compa-rada.

Constituyó una introducción alestudio de la técnica, para superarlos flagelos que atentan contra lacalidad normativa y la tornan ine-ficaz.

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FORO TEMÁTICO

La evaluación de las leyesCoordinadora:

Ana Bettina CasadeiIntegrante del departamento Ordenamiento Legislativo de la Dirección de InformaciónParlamentaria- HCDN, Argentina.

E sencialmente se debatiócómo el principio de divisiónde poderes, en su formula-

ción clásica, ha experimentadouna evolución que va en paraleloa la evolución del propio Estado:de Estado Liberal a Estado Social ya Estado Democrático.

Como conclusiones de la ter-tulia, se apuntaron, por un lado,que en el seno del poder político,

la división de poderes se ha vistodisuelta a través del surgimientode un Estado de Partidos, en elque los Poderes Ejecutivo, Legis-lativo y Judicial se confunden enmanos de las estructuras de lospartidos políticos. Por otro lado,parece evidente que a día de hoyhay un conjunto de poderes fác-ticos que ejercen de contrapesodel poder político, y más aún en

un mundo globalizado como elactual: la Prensa (el CuartoPoder), los lobbies, las asociacio-nes de representación de lasociedad civil, las institucionesfinancieras internacionales y losgrandes clubes financieros (elPoder Económico), las organiza-ciones internacionales, la UniónEuropea y demás organizacionessupranacionales, las grandes

Durante el mes de abril tuvo lugar en laRed en Parlamentos una tertulia sobre eltema “La configuración actual de ladivisión de poderes y las posiblesconsecuencias de sus disfunciones” en elque participaron los tertulianos de laRed Ana Bettina Casadei (integrante deldepartamento Ordenamiento Legislativode la Dirección de InformaciónParlamentaria- H. Cámara de Diputadosde la Nación Argentina), MauricioCamacho (Coordinador de la Unidad deLegislación Extranjera del Centro deDocumentación e Investigación de la

Biblioteca de la Asamblea Legislativa dela República de Costa Rica y AnalistaLegal de la Estación GLIN Costa Rica),Diana Bichachi (Abogada en Legislaturade la Ciudad de Buenos Aires. Co- responsable de la Consultora“Legislarbien), María Beatriz Rodríguez(Coordinadora del Digesto Jurídico, Jefadel Departamento de InformáticaJurídica. Poder Legislativo de Río Negro,Argentina) así como otros miembros dela red: Enrique Javier Nitti, JorgeManuel Picchio García, Ricardo AntonioPorto

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TERTULIA

La configuración actual de la división de poderes ylas posibles consecuencias de sus disfunciones

Moderador:

José María Codes CalatravaDirector de Relaciones Institucionales del SenadoLetrado de las Cortes GeneralesCoordinador de la Red

multinacionales… Nadie puededudar que los poderes fácticosson inmensos en el siglo XXI, yque su poder es tan importanteo más que el de los propios polí-ticos. Sin embargo, ¿son estospoderes suficientes como paraafirmar que, a pesar de la escasaaplicación del principio a nivelpolítico, existe división de pode-res? No se debe olvidar que elprincipio opera en el seno de lasoberanía, del poder político, nodel resto de poderes fácticos que,sin duda, flexibilizan el principio,pero no lo estructuran. La cues-tión es la siguiente: ¿existe en lasdemocracias actuales una divi-sión de poderes real o simple-mente hay una división de pode-res disfrazada? Se ha llegado auna situación en la que pareceque, más que una división depoderes, hay una confusión depoderes en lo político, y unalucha de poderes entre lo políti-co y lo fáctico, para dilucidarquién ejerce un poder más efec-tivo. La situación actual de crisiseconómica pone de manifiestoesta situación a diario.

Tras un intenso intercambio depareceres durante los cuatro díasde la tertulia, se llegó a la conclu-sión de que, debido a las conse-cuencias negativas y al déficitdemocrático que el olvido de unode los principios estructurales dela democracia conlleva, es necesa-ria una regeneración política ymoral que permita recuperar elsentido institucional de los princi-pios que sustentan el Estado

Democrático, y en especial la divi-sión de poderes, por su carácter degarante último de la libertad indi-vidual. Para ello, es vital que lossectores más formados de lasociedad se impliquen con fuerzaen la recuperación de estos princi-pios, esforzándose por que cale enla sociedad un sentido crítico,capaz de mirar más allá de lasconsignas partidarias. Y desdeluego, se debe hacer un llama-

miento a la responsabilidad de lospartidos políticos, que, tras habercopado todas las instancias delEstado, deben trabajar, primero,por respetar con escrúpulo losprincipios democráticos, y, segun-do, por dejar espacios a la socie-dad civil, crítica y formada; todoello con el objetivo último degarantizar a los ciudadanos unnivel de bienestar y desarrolloadecuados.

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Manuel Giménez AbadActividades de la Fundación

Programa de Actividades del segundo semestre de 2012

JULIO

• Curso de Verano en Jaca:Pensamiento Político y económicode la Constitución de Cádiz, encolaboración con la Cátedra ErnestLluch de la Universidad de Zaragoza.

SEPTIEMBRE

• 3 y 4 de septiembre:II Seminario sobre:Valores Educativos a celebrar enla Fundación Santa María de Alba-rracín, en colaboración con elDepartamento de Educación, Uni-versidad, Cultura y Deporte delGobierno de Aragón, en Albarracín.

• 3 al 7 de septiembre: Curso de la Universidad MenéndezPelayo sobre:Leyes sabias y justas. Una apues-ta por la calidad de las leyes,coorganizado con el Centro deEstudios Políticos y Constituciona-les, en Santander.

• 20 a 22 de septiembre: Curso de verano de la UniversidadAutónoma de Madrid:¿Ante la reforma definitiva delEstado Autonómico? Perspecti-vas y posibilidades, en la Residen-cia “La Cristalera”, de Mirafloresde la Sierra (Madrid).

• 25 de septiembre:Jornada sobre: Financiación Local, coordinadapor el Catedrático de EconomíaPública de la Universidad de Zara-goza, Julio López Laborda.

OCTUBRE

• 4 de octubre:Conferencia: Transparencia ybuen gobierno en el EstadoAutonómico, en el Centro deEstudios Políticos y Constituciona-les (CEPC) en Madrid.

• III Jornadas Primera Genera-ción de la Democracia:Derechos, deberes y libertades.

NOVIEMBRE

• 6 y 7 de noviembre:V Jornadas Internacionales sobre:Seguridad y Terrorismo: La segu-ridad pública en países descen-tralizados. Especial consideracióna la lucha contra el terrorismoen países descentralizados, encolaboración con el Foro de lasFederaciones, la Fundación Vícti-mas del Terrorismo y la Embajadade Estados Unidos en España.

• 6 al 9 de noviembre:Conferencia internacional: Los Parlamentos sub-nacionalesen el sistema parlamentariomultinivel de la Unión Europea.Un balance de la era post-Lis-boa, coorganizado por la Universi-dad de Tübingen y la Foundationfor strong European Regions, enEsterházy Castle, Eisenstadt (Aus-tria).

• 27 de noviembre:Jornada sobre: Transición política en los paísesdel este, coordinada por el Cate-

drático de Historia Contemporá-nea de la Universidad de Zarago-za, Julián Casanova.

• Jornada en el Parlamento deNavarra:La reforma del Estado Autonó-mico, en desarrollo del Conveniosuscrito con esta Institución.

DICIEMBRE

• 4 de diciembre:III Observatorio: Novedades del Federalismo enEuropa, en colaboración con elInstituto de Derecho Público y laFundación Friedrich Ebert.

• 17 de diciembre:Jornada sobre: Técnica legislativa, en colabora-ción con la Universidad PontificiaComillas-ICADE, en Madrid.

libertad, igualdady respeto a la libreconvivencia ypluralismo ideológico

1er Semestre 2012Número 10

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Número 81er Semestre 2011

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